特殊经济政策篇1
关键词：综合配套改革试验区；区域经济政策
中图分类号：F119.9文献标志码：a文章编号：1673-291X（2012）35-0034-03
区域政策是区域经济政策的简称，又称地区政策、区域发展政策等，区域政策的提出依据的基本思路是政府干预主义，致力于解决区域问题与协调区域利益矛盾。中国的区域经济政策催生了一个个特殊经济区，特殊经济区的发展又推动了区域经济政策的演变。国家综合配套改革试验区是我国特殊经济区的最新表现形式。
一、我国区域经济政策演化
区域政策是根据区域差异而制定的以协调区域间关系和区域宏观运行机制的一系列政策之和，在宏观层次上影响着区域的发展。由于区域政策是一门动态性很强的学科，在不同的体制背景、不同的发展阶段下，会有不同的区域政策。改革开放以来，中国政府根据不同时期的社会经济发展态势，制定了不同的区域政策。从均衡发展到非均衡发展转型，从行政区经济向经济区经济转型，从抑制城市化向快速发展城市化转型，从城市经济向城乡统筹转型，从区域优先向区域创新转型，这一系列区域政策的演进与发展推动着中国经济的快速发展。
中国改革开发放后区域经济政策的发展可以划分为向东倾斜、沿边沿江重点开发、协调发展、全方位改革试点4个阶段。其中，前三个阶段主要以大量优惠政策带动区域发展，后一阶段则需要“内源式”制度创新推动城市的经济、政治、文化、生态等各方面齐头并进。其具体的划分可以通过表1体现。
二、我国特殊经济区建设
（一）特殊经济区的概念
特殊经济区，有广义和狭义之分。广义的特殊经济区一般指一定经济区域在某一方面或多方面有别于一般经济区；狭义的特殊经济区则指一个国家为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定并实施特殊政策，形成有特殊功能的经济区域。在中国，狭义特殊经济区指深圳为代表的5个经济特区，广义特殊经济区则包括：经济特区、沿海沿边沿江开发城市、经济技术开发区、保税区、综合配套改革试验区等。
（二）我国区域政策与特殊经济区的关系
区域政策具有两个不可分割的特征：第一，地区倾斜——即对选定地域单位予以利益补助，只有当各区域受到不同水平的政府支持的权利让与时，区域政策才存在。第二，区域政策的集中化——区域政策始终是一个“来自上面”的政策，但并不意味着它是中央政府才持有的特权。这两个特点是中国区域政策的灵魂。改革开放之后，由计划经济向市场经济转制，将经济发展的重点指向东部沿海地区，由中央政府对于沿海地区施以大量的优惠政策。随着重点发展区域的变化，中国区域经济政策也根据所选区域的特点和现状而动态变化。
伴随着中国区域经济政策的动态发展，特殊经济区与中国的改革开放政策交织在一起，相互促进，并且与改革开放政策体现出一种共时性特征。共时性的本意在于说明是非因果关系事件在时间上的神秘同步性，这里我们用来指特殊经济区发展与中国的改革开放决策的同步性。特殊经济区在中国的发展，表现为与改革开放的静态共时性特征。从最早的经济特区，一直到现在的国家综合配套改革试验区建设，特殊经济区的设立和发展始终与中国的区域经济政策的发展交织在一起，相互促进。
中国的特殊经济区伴随着中国区域经济政策的演变，一路发展至今，经历了东部优先发展、沿边沿江战略、区域协调发展几个阶段。现如今，我国社会的主要矛盾已经不再是经济发展问题，而是社会、经济、文化、环境等多方面问题日益突出，为了解决这个问题，我国特殊经济区也发展出了新的形式，即国家综合配套改革试验区。
三、特殊经济区新形式——国家综合配套改革试验区
改革开放30年，特殊经济区的发展就是制度创新的过程，从最初经济特区自上而下“摸着石头过河”，率先在计划经济体制下进行市场经济改革，到浦东新区建设时由中央政府直接宣布和推动的重大举措，再到如今的综合配套改革试验区，提出给予“先行先试”，渡让部分中央权力到地方政府，将改革范围延伸到经济领域以外，已经触及改革的“深水区”。可以说，改革已经到了最重要的阶段。
（一）国家综合配套改革试验区设立
1.设立原因。经过近30多年的不懈努力，中国经济改革已经取得了令世人震惊的成绩，“特区”也一直是对外开放的排头兵。在如今特区的特殊政策淡化之后，我国的经济、社会、文化的发展走到了一个新的阶段。当前社会主义市场经济体制确立，各方面的运行机制和管理体制有了一个基本框架，制约经济社会发展的一些深层次矛盾和体制障碍逐渐体现出来，出现了新的利益主体多元化的格局，致使现在的改革不再具有明显的“红利性”，而且往往是出台一项政策如果使一部分人受益，就会使另一部分人受损。继续改革所面临的复杂性、艰巨性、风险性大大增强，因而对于改革的配套性、综合性提出了新的要求。为此，一种适应科学发展观和构建和谐社会的战略思想，及其与之对应的改革发展模式——国家综合配套改革试验区应运而生。
2.设立目的。中国经济开始寻求在质上的转变，国家综合配套改革试验区力求综合地解决在经济和社会发展的关键时刻出现的复杂问题。每个试验区由于其位置和设立初衷的不同，都有各自明确的发展目标和希望解决的问题。例如，上海浦东新区的发展目标是建立制度完善、运行高效的市场经济体制；天津滨海新区的目标是完善社会主义市场经济体制，带动环渤海区域经济增长；武汉都市圈和长株潭城市群是为了探索“资源节约型”和“环境友好型”社会的建设路径；成渝试验区的发展目标是打破城乡二元结构，建设城乡统筹发展的体制机制；厦门市是深化两岸交流合作综合配套改革试验；义乌市是国际贸易综合改革试点；温州市是金融改革试验区。而在各分区目标之上，国家综合配套改革试验区还有一个最终目标，通过在综合配套改革试验区内形成一种制度自发创新的机制，制度空间内的参与主体通过权衡制度变迁的成本和收益，决定有利的制度产生，取代原有的缺乏效率的制度，而克服改革过程中所存在的阻碍经济运行效率最大化的体制障碍，实现经济、社会的和谐发展。
（二）国家综合配套改革试验区内涵
“国家综合配套改革试验区”是一个全新的事物，还没有统一的界定。学术界认为，“国家综合配套改革试验区的含义应该是顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位或专题性改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。”可以从三个层面理解：第一，“国家层面”。将试验区上升到国家层面，基于试验区“先行先试”的自主制度创新权，通过综合配套改革试点对全国的区域经济发展起到“带动和示范”作用。第二，“综合配套改革层面”。指改革不再是若干分散的单项改革，而是综合配套改革、专题性改革，是一项系统性的工程，需要处理好方方面面的交互关系，以期实现多层面、立体式协调发展。第三，“试验区层面”。指综合配套改革的“先试、先行”，选出特定的经济区在社会经济与生活的各方面进行改革试验，通过“试验”积累经验，在取得一定成效之后全面铺开，着眼于“制度创新”，以“立”为主，以全面制度体制建设的方式推进改革，即能减少风险，又能保证社会的稳定发展。
（三）国家综合配套改革试验区与以往经济特区的异同
1.二者相同点。综合配套改革试验区是对以往改革的深化和进一步发展。它和以往经济特区都是通过改革试验来摸索进一步发展的经验，都是要解决一个在不清楚实现目标的过程中将要遇到风险的情况下，如何通过逐步探索和“试错”来不断前进的问题，即如何“过河”的问题。自改革开放以来我国的改革都是以具体国情为出发点的，这就决定了不管是以往的改革形式还是最新的国家综合配套改革试验区，在其设立之前都没有完全可供借鉴的模板，都是采取选择一些试点城市或者区域进行“试错”，经过试点成功后再推广。
2.二者的差异。根据诺斯的制度变迁理论，随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度变迁。综合配套改革试验区是对以往改革模式的深化和反思，它们之间存在着六个方面的不同之处。
一是设置区域不同。试验区域的选择，既根据体制改革的需要，又根据我国区域经济发展不平衡的客观存在需要。试验区与以往的改革在区域安排上都不具有随机性，而是按照一定的条件和规则进行选取。改革初期资源和物质条件的限制，也为把失败的影响降至最低，初期经济特区位置没有选择在经济实力较强的区域，而是选择在了经济水平较低的、偏居一隅的地区。另外，发展外向型经济，特区就需要放在沿海地区。作为国家或区域新的经济增长极，综合配套改革试验区的区域选择应具有较强的经济实力，可以承受得住体制变革所带来的冲击和改革的成本，并且在全国或区域性的影响力和示范效应。具有明显的区域综合优势，具有极强的区域创新能力，这就又要求国家综合配套改革试验区的选址靠近或者直接位于科技实力雄厚的地区。
二是给予政策不同。经济特区之所以“特”，在于国家赋予了这些地区一系列优惠政策，如特殊的关税政策、所得税政策、外贸政策、金融政策、投资政策、土地使用政策、人员出入境政策、比较大的经济活动自等等。试验区与老经济特区相比较，其共同点都是在现有的基础上给予各种优惠政策，推动局部优先发展，而后带动区域发展的创新发展模式，但是综合配套改革试验区并没有获得中央给予的实体优惠政策。例如，中央对浦东综合配套改革试验区采取了“三不”政策，即一分钱不给，一个项目没有，一条财税优惠政策没有，而与此同时赋予了“先行先试权”。赋予制度创新方面先试先行的优先权，使地方能在完善市场经济体制乃至行政体制的探索中拥有更大的自。
三是设立背景不同。改革开放初期，经济发展水平落后，国际化程度极低。高度集中的计划经济体制，并没有带来预想中的“国民经济有序发展”，而与市场脱节的计划，常成为国民经济正常发展的扰乱因素。经过30多年的改革，我国国际化水平、市场化程度和人民生活都大大提高，单纯注重经济增长的单项式改革所引发的新的矛盾已经超出了经济领域，成为了阻碍继续改革的社会矛盾。经济结构调整所带来的区域差距、贫富差距、城乡二元经济结构、经济发展中的资源约束、可持续发展、经济发展方式的转型等问题制约着经济的继续发展，综合配套改革试验区正是针对上述问题进行分门别类试验及促进这些方面的改革，如探索“统筹城乡”的成渝试验区，探索“资源节约型和环境友好型社会建设”的武汉城市圈和长株潭城市群试验区。
四是最终目的不同。我国最初设立经济特区的目的是希望凭借优惠的经济政策和鼓励措施来吸引境外投资者进入特区，推动地方经济发展，进一步带动中国经济，借此国家能够观察到资本主义与社会主义体系之间的相互影响作用，并评估经济特区实验所带来的得失。而新特区设立的核心在于“综合配套改革”，其最重要的目的就是在于改变多年以来形成的单纯强调经济增长的发展模式，从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发、环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制，积累经验，为全国进一步深化改革开放提供示范性和带动性作用。
五是发展初始条件不同。新中国成立后，实施了“优先发展内地”，向“三线”地区倾斜的区域政策。奠定了西部工业化的基础，但是基于政治导向的区域政策给国民经济的发展带来了极大的问题，导致东部沿海地区经济发展边缘化和各大经济区封闭发展、重复投资及区域产业结构趋同化问题。经济特区设立在当时较为落后的沿海地区，这就造成了特区设立之初面临着大量的问题，资金严重不足，基础设施几乎没有，国内质疑不断，面临着巨大的压力。综合配套改革试验区需要试点城市对于改革成本有足够的承受能力，又需要对所在区域甚至全国产生影响和示范作用。因此，综合配套改革试验区所选城市或区域都是具有极强经济实力，城市建设已经发展到一定阶段的地区，并且试验区可以说获得了自上而下的支持。
六是对周围地区的影响不同。经济特区的发展主要依靠国家给予的优惠政策，以吸引国家总体资源向特区内部的聚集，由此带来特区经济的迅速发展。因此，发达地区的经济发展在一定程度上是以牺牲了其他地区的发展为代价，相对剥夺了其他地区的发展资源和机会。而综合配套改革试验区在发展的同时特别侧重区域协调和城乡一体化的概念，以不侵犯其他地区利益为原则，通过较强的辐射作用带动和影响周围地区共同发展，从而实现区域一体化和城乡一体化的宏伟目标。
特殊经济政策篇2
关键词：保税监管区域；外汇管理；改革
海关保税监管区域是一国或地区实现某些特定目的（如吸引外资、扩大出口、促进贸易、增加就业等）而实行特殊的海关监管制度和政策（关税减免、贸易自由、资金自由、投资优惠等）的特定区域。海关保税监管区域作为我国经济对外开放的亮点和焦点，在承接国际产业转移、拓宽外贸渠道和连接国际、国内市场中发挥着重要作用。作为海关特殊监管区域，保税监管区域的外汇管理一直遵循着“区内适当超前”的管理原则。但是，自2012年8月1日全国货物贸易外汇管理改革后，由于区内货物贸易外汇管理政策未同步进行完善，特殊监管区域的政策优势正逐步丧失，面临着较区外更为严格的尴尬局面。在此背景下，为完善海关特殊监管区域外汇管理，促进海关特殊监管区域科学发展，2013年4月，外汇管理局对《保税监管区域外汇管理办法》进行全面地修订，先后下发了《国家外汇管理局关于印发的通知》（汇发【2013】15号）和《国家外汇管理局关于改进海关特殊监管区域经常项目外汇管理有关问题的通知》（汇发【2013】22号）。该政策并未完全解决海关特殊监管区域存在的问题，存在一定的风险点，值得引起重视。
一、保税监管区域货物贸易特点及外汇管理存在的问题
（一）资金流与货物流不匹配导致真实性审核难度较大
特殊经济区域内企业（以下简称“区内企业”）的贸易模式和物流模式复杂多样，物流与资金流分离呈常态，这为货物贸易外汇管理制度改革背景下的总量核查带来一定挑战。近年来，区内跨国公司地区总部的集聚效应逐渐显现，跨国物流企业大量进入，国内物流行业加快发展，保税区国际贸易运作方式趋于多样化，国际贸易物流与资金流不对应现象大量涌现。物流与资金流相分离通常出现于多次贸易形成的贸易链条中，所涉及的部分企业只收付货款，不涉及货物实际流动，资金流、货物流发生的次数少于贸易的次数。区内企业货物流与资金流不匹配导致真实性审核较困难，成为当前特殊经济区域外汇管理潜在风险的主要根源。
（二）制度设计囿于海关管理配套
长期以来，海关将特殊经济区域视同境外，对货物流实施“一线放开、二线管住、区内自由”管理原则。一是将境外与特殊经济区域之间视为一线、特殊经济区域与境内其他区域之间视为二线；二是进口货物进入一线，管理宽松、无需完税，进口货物进入二线，管理严格，必须完税。现行政策在制度设计上局限于为海关提供政策配套，监管重心置于资金流与货物流是否一致之上。现有制度设计理念，难以避免对海关管理模式的跟随配套，并且直接导致企业提交单证困难，交易成本增加。
（三）个性化政策需求难以满足
特殊经济区域从最初设立至今已经过20余年，各地特殊经济区域发展状况不尽相同，优势产业、发展方向也千差万别。现行政策立足现有保税监管区域共性业务开展模式，“一刀切”式制定管理措施，侧重于解决具体操作问题。随着特殊经济区域经济发展，现行政策与各区域发展中提出的个性化需求与面临的特殊问题的矛盾日益凸现。同时，现行政策也未能对地方外汇局制定符合本区域特点与发展的方向的专项政策创新与先行先试预留制度设计空间。未来综合保税区向自由贸易园区、自由港转型升级是必然趋势，而当前的外汇管理政策缺乏相应的弹性，前瞻性不足。
（四）主动性防控风险手段不足
目前，特殊经济区域外汇管理货物贸易非现场监测失灵与服务贸易交易背景虚构等风险并存。一是海关进出境备案清单数据尚未纳入货物贸易监测系统。进出境备案清单是保税货物的主要物流单证，数据缺失直接导致保税监管区域内企业资金流数据与物流数据无法对应，非现场监测结果失真。二是服务贸易交易限于程序性审核，交易背景、价格等要素监管手段滞后。在日常操作中主要依赖银行“代位监管”，由银行审核交易单证，个别交易项目事后向银行补充单证。外汇管理主动性监管手段不足，防控风险手段缺失。
二、保税监管区域货物贸易外汇管理制度改革政策建议
（一）调整思路，重构政策顶层设计
2012年，《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》出台，各类型保税监管区域将进一步整合优化。国家对于保税监管区域定位已接近自由贸易区，外汇管理也应跳出海关对货物流划分“一二线”管理思路，围绕资金流重构制度顶层设计。一是从总量上把握外汇管理真实性审核的要求。不再拘泥于货物流与资金流一一对应的管理原则。树立以离岸账户、在岸划分一、二线，符合外汇资金流动特点的“一线放开、二线管住”的管理思路，即境外资金进出离岸账户自由，资金跨境重点监管。二是以区内企业为监管主体，区内企业对境内或境外交易审核单证统一，不再列举海关单据名称，统称海关单证，并且大幅简化。三是将监管重心后移，将专重前置性审核转为重点对异常资金流动进行监测、核查。
（二）鼓励创新、发挥先行先试作用
应深入落实十创新驱动发展要求，将保税监管区域建为外汇管理改革试验区，允许在保税监管区域内进行外汇管理创新，保持“区内适度超前”优势。一方面总局出台外汇业务、外汇市场等方面的政策、措施，可在保税监管区域内先行先试；另一方面鼓励地方外汇局结合区域经济发展特点与模式，有针对性地制定外汇管理措施。向总局备案后，地方外汇局可根据区域特点与发展方向进行外汇管理创新试点。同时加强政策跟踪反馈，定期向总局报告政策实施效果。
（三）有管有放，防控交易风险
特殊经济政策篇3
1980年10月，中共中央决定调广东的、杨尚昆回到中央工作，他俩的职务分别由任仲夷和梁灵光接替。任仲夷担任中共广东省委第一书记，梁灵光任广东省委书记兼广州市委第一书记。
为什么要抽调任仲夷和梁灵光到广东做领导工作？时任国务院副总理谷牧找任、梁谈话时讲了这样的话：广东现在实行特殊政策、灵活措施，需要人去加强领导，为广东和经济特区的起飞进行探索。
行前，从10月31日至11月6日，邓小平等中央领导同志先后接见了他们，并作了重要指示。邓小平对他们说：特区不是仅仅指深圳、厦门、珠海、汕头那几个地方，而是指广东、福建两个省。单搞那一点地方不行，中央讲的是两个省，要实行特殊政策，灵活措施。你们要充分发挥这个有利条件，摸出规律，搞出个样子来。
任仲夷走马上任之际，适逢全国实行经济调整之时。在这种大背景下，怎样加快广东省的经济发展步伐？经过再三斟酌，任仲夷决定根据广东的实际情况，一方面坚决贯彻执行中央从大局出发提出的经济调整方针，另一方面要根据中央赋予本省的“特殊政策、灵活措施”，坚持发展生产和对外搞活。任仲夷在省委常委会上提出：要“以调整为中心安排我省的经济工作，继续执行特殊政策、灵活措施，进一步搞好特区建设，把经济调整和实行特殊政策统一起来，把‘集中’和‘搞活’统一起来，把‘退够’和‘前进’统一起来”。
特区就要“特”，改革莫缓，发展不舍
任仲夷曾回忆说，令他印象很深的是，邓小平同志非常重视政策，他说一个地区工作好不好靠政策，政策对头，工作就好做，政策不对头，工作就做不好。
任仲夷来广东遇到的第一道难题是在1981年，中央召开工作会议，中心议题是讨论国民经济的调整，这自然就涉及到改革开放，涉及到广东办特区的问题。会议期间，一位中央领导同志在会上讲了一封4个青年人写给中央领导的关于经济调整的来信，信中提出了“缓改革，抑需求，重调整，舍发展”12字方针。
任仲夷认为，信的出发点是好的，但药方下得不对。中央对广东实行特殊政策，灵活措施，办特区，就是希望广东先走一步，发展得快一点。如果按照“12字方针”办，特别是要“缓改革”、“舍发展”，广东怎么能先行一步呢？至少在广东，改革不能缓，发展不能舍，而是改革要坚持，发展要加快。不搞改革，舍掉发展，一切都谈不上。
1981年3月，任仲夷在广东省对外经济工作会议上强调：要积极办好深圳、珠海以及汕头经济特区，这几个特区应该比全省其他地方更特殊一些，更灵活一些，要先行一步，为全省甚至全国提供经验。在研究特区问题的省委常委会议上，任仲夷也反复强调，办特区，就是要让特区有点“特”。
1983年4月25日，在省委常委会上，任仲夷又说：搞特区不是走资本主义道路，不会损害社会主义，而是大大地有利于社会主义。
排污不排外，“越活越管，越管越活”
1980年前后，广东有些人“求富”心切，不顾党纪国法挺而走险走私贩私。1982年2月，中央书记处召开广东、福建两省座谈会，专题研究打击走私贩私、贪污受贿问题。
如何传达贯彻这次会议精神呢？经向中央领导请示和慎重考虑，对那些不利于广东改革开放，不利于在广东实行特殊政策，甚至容易引起党内外思想混乱的话，任仲夷没有传达。
在这次会议上;任仲夷在报告中提出了“两个坚定不移”的方针：打击经济领域的严重犯罪活动坚定不移，对外开放和对内搞活经济坚定不移。不久之后，任仲夷在汕头又提出“执行让人民群众富裕起来的政策坚定不移”，和前“两个坚定不移”加在一起，就是“三个坚定不移”。为避免“一治就乱”、“一管就死”的恶性循环，任仲夷在这次会上提出了24字方针，即“对外开放，对内搞活;思想先行，管要跟上，越活越管，越管越活”。
任仲夷1981年9月25日在广东省三级干部会议上说：“中央采纳了我们的对外要开放，对内要放宽，对下要放权这几句话。其实这三句话对每个省都适用，各省都在试验。广东应该加一个‘更’字，应该对外更开放，对内更放宽，对下更放权。”他还提出了“三真论”：“特殊政策真特殊，灵活措施真灵活，先走一步真先走。”
中央要求广东“对外更加开放”，广东更加跃跃欲试。1982年1月，任仲夷在地市委书记会议上提出既要注意吸引港澳资金和技术，也要吸引日本、欧美的资金和技术。对前者，广东是“近水楼台”;对后者，要学会“长袖善舞”。
1982年，白天鹅宾馆部分试业，霍英东请了任仲夷，任仲夷到场并应要求题词：两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。意味深长，表达他对中国和广东坚持改革开放的乐观态度。
在五届全国人大五次会议期间，任老接受《人民日报》记者采访时说：“我们已经冲破了封锁，我们没有理由再闭关自守……对外经济、技术、文化交流，我们一定要开展，执行对外开放政策坚定不移。我们的口号是‘排污不排外’。”
1990年9月任老再次谈到这个问题时指出，排污要同时针对内、外两个方面：“门窗打开了，新鲜空气吹进来，蚊蝇也乘机而入。我们不能因为有蚊蝇飞进来，就把门窗重新关上，拒绝开放。积极的办法是把它们消灭掉或赶出去……蚊蝇有从外面来的，也有原先自己内部孳生繁衍的……排除生自内部的肮脏的东西，往往更重要。古语说：‘物必先腐而后虫生之’。”
探索不停步，给个体经济正名
经济学家郑炎潮最近接受访谈时回忆道，当时任老在广东做了大量调研，断定个体经济蓬勃发展的趋势已是不可阻挡。但按照马克思的说法，雇工到了八个就不是普通的个体经济，而是资本主义经济，是剥削了。经过研究，郑炎潮认为需要一个新概念来定义和规范超过雇工八人的个体经济，但叫什么呢？
当时主政广东的任仲夷正主张实行特殊政策、灵活措施，搞活经济，为全国先行一步作探索。在看到郑炎潮这篇论文之后，他亲自约见了郑炎潮。任仲夷对他说：“现在对个体经济，只能扶持不能压制，但要扶持个体经济，首先就要给个体经济正名，如果个体经济头上始终悬着一把‘资本主义’的达摩克里斯之剑，个体经济还怎么发展？你的论文非常好，为我们的决策提供了重要依据，我支持你。并且我们还要围绕着你的这些观点，制定一个政策，给它取个正式的名字，就叫做‘私营经济’怎么样？让它发展，让它壮大。”
特殊经济政策篇4
税收优惠政策是国家利用税收调节经济的重要手段。国家通过税收优惠政策可以扶持某些特殊地区、产业、企业和产品的发展，促进产业结构的调整和社会经济的协调发展。我国的税收优惠政策是改革开放以来陆续制定的，这些政策范围广、内容多，其中对地域性优惠和外资性优惠幅度较大、期限较长，在整个企业所得税优惠政策中具有特殊地位。这些优惠政策在调节经济总量和经济结构。促进经济增长、保持经济社会稳定方面发挥了积极作用，但同时也存在一些问题。
二、我国现行税收优惠政策存在的问题
改革开放以来，我国对税收优惠政策不断进行调整，取得了许多成效。但是，随着国内经济运行状况和国际经济背景的巨大变化，我国现行税收优惠政策的弊端日益突显。
（一）税收优惠政策产业导向不清晰
我国现有的税收优惠政策缺乏明确的产业导向，以减免税为主的优惠形式使投资者偏好将资金投向劳动密集型产业，以在短期内享有税收优惠带来的利益，而不愿意将资金投向基础产业、瓶颈产业和技术密集型、高精尖等投资期长、风险较大的产业。这种情况不利于我国产业结构的调整优化。
（二）税收优惠政策存在严重的区域倾斜
长期以来，我国区域性税收优惠主要向东部沿海地区倾斜，不仅建立了经济特区，还有许多沿海、沿江的经济开发区和开放区。资金大量流向沿海地区，使内地的发展相对缺少资金，进一步拉大了中西部地区与沿海的距离，不利于经济的平衡发展和国家宏观目标的实现。
（三）内外有别的税收优惠政策影响了市场的公平竞争
内外资企业在税收优惠政策上存在很大区别，如内资企业优惠税率幅度小而外资企业的优惠幅度较大；内资企业的优惠政策适用范围较窄，外资企业的适用范围较宽；内资企业减免优惠政策时间较短，一般为1—3年，而外资企业减免优惠时间较长，一般为5年或5年以上。从总体上来说，我国对外资实行的是普遍优惠政策，优惠范围广、种类多、力度大、期限长。与内资相比，在适用税率、税基以及减免税方面都不一致，外资企业的税收负担明显低于内资企业。虽然这些给予外资的普遍优惠并没有违反wto的国民待遇原则，但是这种做法明显违背了市场经济平等竞争的原则，使内外资企业不能处在同一起跑线上。
（四）税收优惠政策缺乏法制保障，违反透明度原则
我国的税收优惠政策散见于国务院、财政部、国家税务总局的种种通知、规定之中，没有一部统一的税收优惠法，造成政策规定虽多，却缺乏系统性和规范性，法律约束性差。有的地区经常根据自身的利益需要擅自对税收优惠进行减免或扩大，造成朝令夕改的混乱状况。同时，由于缺乏完善的监督机制，征管、执法不够规范，有的地方存在着暗箱操作的现象等，这就违反了透明度原则。
三、我国税收优惠政策调整的主要思路
结合以上分析和我国目前的税收优惠形势来看，考虑中国税收优惠的大环境，适时适度的调整我国的税收优惠政策方向已是大势所趋。
（一）区域性优惠向产业性优惠调整
作为改革开放的试验区，经济特区、经济开发区、沿海开放城市都被赋予了一些特殊政策。但是，不论是初期还是现在，这些特殊区域不仅仅只是特殊在税收优惠上，在外资的准入、管理机构的设置、政府管理的方式、人才的引入和流动等政策方面，都享有一定的特殊权限。因此，在市场经济体制趋于完善、市场机制已经发挥基础作用的现阶段，特区税收优惠的作用已经大为减弱，在这种情况下，逐步取消特区在税收方面的特殊政策的时机已经基本成熟。当然保留必要的地区优惠政策还是必要的。
另外，我国税收优惠政策的运用多年来一直注重按行政性区域和经济性区域来区分，弱化了产业性税收优惠，造成了同一性质的产业因所处区域不同而税负不同，不仅不适应国家的产业政策、有悖于税收公平的原则，也弱化了税收手段在促进全国战略性新兴产业发展中所起的引导和激励作用。因此，从长远看，应加大产业性税收优惠政策范围和力度，逐步缩小区域性的税收优惠，将区域性优惠向产业性优惠调整，使税收优惠政策配置更加公平、高效。
（二）外资性优惠向产业性优惠调整
从总体上看，我国给予外资的待遇，特别是税收优惠待遇远远超过了内资企业，形成了所谓的"超国民待遇"。诸如低税率、减免税、退税优惠，加之税前扣除项目、折旧速度等方面内外资企业也存在较大差距，使得二者无法公平竞争，极大地阻碍了民族产业的发展。并且，现行税收优惠政策对劳动密集型产业的过度照顾也使得大量的外资积淀于一般的生产、加工、消费性等行业，造成了这些行业的过度发展，并相应地阻止了外资向高精尖产业的流动，出现了外国直接投资结构不合理的现象。因此，未来的方向是将外资性优惠向产业性优惠调整，平衡内外资税收优惠，加强内外资企业公平竞争。
（三）严格立法，规范管理，提高税收优惠政策的透明度
在我国，虽然针对各个税种都有自己的税收优惠政策，但是，没有统一的关于税收优惠的法律政策体系。因此，我们建议应尽快制定专门关于税收优惠政策的完整法律体系，通过法律的手段规范税收优惠政策，明确税收优惠的目标和产业导向，做到有法可依，避免地方政府因自身利益的需要以人为因素进行随意变更，朝令夕改。另外，由于法律具有较长时间的稳定性，不宜经常修改，而国家的经济和政策又会随着形势的发展而不断调整，因此，借鉴国外的一些经验，在税法中，我们要贯彻调整所要遵循的原则和规范，明确制定优惠的目标、原则，列举优惠的各个方面。而具体的优惠方法则由国务院制定行政法规，并根据经济发展水平和条件的变化做阶段性的处理，以适应经济形势的发展变化而不断调整。同时，建立监督机制使税收优惠政策真正落到实处，避免出现执法空洞和暗箱操作。
（四）实现税收优惠形式从单一化向多样化的转变
特殊经济政策篇5
关键词：“特殊利益集团”特点危害管理
利益集团也称压力集团、院外集团，最早产生于资本主义国家，是指在资本主义制度下,有共同利益的人组织起来，为获取自身某种特殊利益而对政府施加影响，使政府作出有利于该群体决策的政治性组织。随着形势的发展，特别是中国改革开放后，中国也出现了利益集团或类似于利益集团的组织。特别是在中国的某些特殊行业，由于国家政策扶持等原因，产生了被称为“特殊利益集团”的组织。这些“特殊利益集团”包括金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、烟草、基础建设等领域的国有垄断企业，也包括一些近年来逐步壮大的新生行业，例如霸占了国有资源一大批一夜暴富的“民营企业家集团”；还有证券交易市场中的由证监委等不同群体组成的利益集团、房地产开发商、高速公路集团、非法煤炭主等。
中国“特殊利益集团”作为有共同政治目的、经济利益、社会背景的团体，很容易为了最大限度地实现其共同目的、利益而结成同盟。www.133229.com加之他们控制资源多，影响范围广，已经且正在获取庞大的自身利益，损害了公平与和谐，引起了社会各界的广泛关注。
一、“特殊利益集团”的产生及其特点
综合起来看，中国“特殊利益集团”的产生有其深厚的土壤和国家政策支持。
建国后，中国政府为了保障关系国计民生的一些设施和项目的迅速发展，通过政策支持，扶植了一批国有垄断企业。金融、能源、邮电、运输、烟草、基础建设等领域的国有垄断企业就是在这个时期发展起来的。在中国计划经济体制下，这些国有垄断企业对人民群众生活的改善、国家经济的迅速恢复、发展以及国家综合国力的增强起到了良好的保障作用。在当时举国实行平均主义分配的背景下，这些垄断行业对国家和社会的作用与其它行业一样，未能彰显其部门利益、集团利益和个人利益，并没有明显的利益集团的特点。改革开放后，随着中国社会主义市场经济的发展，这些垄断企业凭借自身的身份、地位优势、可资利用的各种资源，在为国家、社会作出了较大贡献的同时，自身也获得了较大的发展，自身利益得到极大满足。不少垄断行业利用社会正在转型、体制和制度尚未完善之机，通过“钱权交易”等非法途径，进行权力寻租和腐败活动，谋取不正当利益。特别是最近几年，中国垄断行业“颇受公众的不满，因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利”。
在上个世纪九十年代后，在实行国有企业产权制度改革过程中，很多人打着改革的幌子，化公为私，国有资产无偿地被企业经营者以股份制形式占有，造就了一大批一夜暴富的“民营企业家”。他们“空手套白狼”，霸占了国有资源，成为日益壮大的“特殊利益集团”。国外有学者观察指出：“自1978年以来，(中国)出现了特殊利益团体的大爆炸”。同时，随着中国改革开放的深入，还产生了一批新的“特殊利益集团”。逐步做大做强的证券交易市场中的证监委、各上市公司、证券公司、基金和机构大户组成的利益集团，就是显著的案例。
“特殊利益集团”作为一个庞大的利益集合体，其特点主要表现在以下几方面。
1、依附于权力。中国的垄断行业大多是国有企业，官办色彩较浓，自主性较弱。其人事权、财产权和资金使用权很多时候都由政府主导，以政府支配为主。因此，以垄断行业为代表的“特殊利益集团”不可避免的与政府有千丝万缕的关系，他们为了获得更多资源和利益，总是通过各种手段甚至非法手段保持与政府官员的良好关系。新生的“特殊利益集团”，包括证券市场、房地产开发商、高速公路集团、非法煤炭主等，也因为要钻政策和法律的漏洞，甚至进行非法经营，需要与腐败官员进行“权钱交易”。可以说，“特殊利益集团”大多是权力与资本的结合。
2、高度垄断资源。不少“特殊利益集团”垄断了一个行业，掌握了该行业几乎所有资源，几乎可以左右市场价格，导致市场经济规律失去作用，百姓没有话语权。众所周知，中国的石油资源就是由建国以后国家扶持的两大石油公司中石化和中海油控制的。
3、严格的排他性。为了自己的利益，“特殊利益集团”成员们抱成一团，结成稳定的联盟排斥其它群体和个人分享其利益。他们的活动和分配是绝对排他的，在大肆掠夺社会资源，损害公众利益的同时，还通过国家立法、极高的准入门槛、严厉的资源控制等手段，排斥、限制社会其他群体和个人分享本应该属于国家和公众共享的成果与福利。
4、极端狭隘性。“特殊利益集团”过分强调自身利益、部门利益和集团利益，在人事调配、资源分配、改革发展成果分享和国家政策优惠等方面表现出极端自私性和狭隘性。为了达到目的，不惜牺牲国家、社会和公众利益，不惜破坏公平正义。
5、畸形高收入。“特殊利益集团”高度垄断了资源，并实行严格的排他性分配，导致整个行业出现畸形分配、畸形收入。“最近几年，中国的电力、交通、电信、能源等垄断行业颇受公众的不满，因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利。””因此，在中国，一名高速公路的普通收费员月收入竟达8000。
二、“殊利益集团”活动特点及其危害
今天的“特殊利益集团”是在特殊背景下所产生的一种畸形集团。在运作、活动过程中，“特殊利益集团”显示了鲜明的特点。
1、广泛介入立法过程。“特殊利益集团”为了维护、巩固自己的利益，特别重视在立法环节进行活动，通过各种活动影响与己有关的法律的出台、实施。中国《反垄断法》迟迟难以出台，“特殊利益集团”的阻碍就是一个重要原因。同时，“特殊利益集团”的活动相当广泛，常常还会通过立法在巩固自身利益的同时，在更广阔的范围里扩大各种利益。《邮政法》的出台就是明证。
2、影响政府人事决策和资源分配。“特殊利益集团”为了巩固乃至获得更集团利益，在人事决策和资源分配的时候大肆活动，尽可能施加影响，达到自身目的。他们在政府部门中寻找人，通过各种手段，大肆行贿受贿，进行权钱交易，把许多领导干部拉下水，使腐败问题越来越严重。同时，一些要害性垄断企业本身就具有浓厚的官方背景，政府很多时候成为其利益代言人。这就导致本应超越各利益集团之上扮演仲裁角色的政府，直接卷入了矛盾中，变成矛盾冲突的一方，甚至成为矛盾的焦点，直接承担政治压力和风险。而其他的阶层特别是那些弱势群体，由于没有组织保障，没有表达群体利益诉求的合理渠道和机会，狠容易激发对国家、政府和社会的不满。长此以往，将严重激化社会矛盾，破坏社会稳定。
3、寻求学界代言人。“特殊利益集团”在一些行业形成垄断结盟后，为了获得舆论支持特别是合法性支持，不但在政治领域寻找人，还把触角伸向学术领域，力图强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，在理论上巩固其非法利益，确定其长期获得既得利益的话语支持。《瞭望》周刊披露，一些民营企业主“私下聘请相关专家学者担任独立董事，为其摇旗呐喊(即所谓黑嘴)”近年来，一些学界的所谓知名人士常常发表维护某一集团利益的言论和文章，其实质就是为“特殊利益集团”服务，扮演了“特殊利益集团”代言人的角色。
4、影响大众传播媒介。在当今信息化时代，“特殊利益集团”可以通过传播媒介向大众传送特定信息，争取大众舆论同情与支持，同时也可以引起决策者对某些容易忽视问题的重视。可以说，大众传播媒介已经成为“特殊利益集团”向决策者传达利益诉求的重要渠道。他们在寻求政界、学界代言人的强力支持后，大多会积极在传媒界网罗代言人，通过传媒的作用掩饰视听，在形成特殊利益集团、腐败官员、腐败学者的腐败金三角后，通过传媒的渲染，巩固其非法所得利益，更助长了其腐败气焰。
“特殊利益集团”活动，也相应的产生了严重危害。
1、腐蚀国家干部，败坏政府形象。美国前总统卡特曾经将“利益”视为对“民主制度适当的功能的一个最大的威胁”。他说:“如今,人们越来越怀疑政府处理问题的能力。我们越来越多地为单一问题集团和特殊利益组织所吸引,去保证一些其他事情……这是美国政治生活中的干扰因素。它趋于歪曲、曲解我们的目的，因为国家利益并不总是所有单一的或特殊的利益的总和。”同样，作为国家发展的一颗毒瘤的“特殊利益集团”，通常会进行钱权交易等违法活动，催生集体腐败或组织性腐败。这个集团甚至还会通过控制某些地方官员以谋取本集团的非法利益。他们一定要从党和政府机构中寻找人，并已达到了目的。这必然在很大程度上带来政治腐败，使政府决策向势力强大的“特殊利益集团”倾斜,并使政治过程发生阻塞。政府被特殊利益集团所俘虏。“在权力资本化中，甚至已经产生大量的寻租利益集团，该集团肆无忌惮地掠夺社会财富,加速两极分化，败坏社会风气，甚至左右地方政治乃至中国政局的发展，出卖地方政府利益乃至整个中国利益”。这些既得利益集团，已经成为阻碍中国体制改革进一步深入的制度性“瓶颈”。厦门远华走私集团、湛江海关走私集团等非法组织之所以能够长期从事走私贩卖活动，主要就在于走私集团与当地一些党政部门负责人、执法机关人员被拉下马来，结成了牢固的“利益同盟”。
2、阻碍国民经济健康发展。具有官方背景、拥有传统资源势力的“特殊利益集团”，常常利用自己的地位，截留国家下放的权力，并运用这种特殊地位，来获取经济资源和其他各种利益，从而形成自主性的“地方割据”、“行业割据”和“企业割据”等，阻碍国民经济健康发展，甚至使地方经济甚至国民经济发展畸形。
3、拉大行业收入差距，破坏社会公平稳定。据统计，20世纪70年代末以来，中国居民的收入差距在不长的时间内拉得非常之大，“1978年，工资水平最高行业的职工年人均与最低行业的职工年人均工资之比为1.81倍。1987年降至1.58倍，1992年为1.86倍，1994年为2.38倍，2000年增至2.63倍。”另据国家统计局公布的数据，“1978年全国的基尼系数为0.16，1990年达到0.343，尔后继续攀升，2001年超过0.4的国际警戒线，为0.459，2002年达到0.465”。这种收入差距的背后，显然是不同的阶层与利益集团在谋求自己利益中表现的权力的极度不平衡，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。这无形中进一步加剧了社会分配不公，导致经济秩序和社会秩序的混乱，严重制约经济和社会和可持续发展。最可怕的后果是，一旦有风吹草动，就可能酿成突发事件。
4、扰乱正常经济秩序，损害人民生活。“特殊利益集团”为了狭隘的小集团利益，不惜牺牲国家利益，破坏人民群众的正常生活，甚至严重损害普通百姓的正常利益。2005年，大陆石油垄断巨头为赚取国内外市场的巨额差价利润，在大幅增加成品油出口的同时，又大幅减少成品油进口，不仅不履行自己稳定国内市场的职责，反而为了自己的狭隘利益严重损害公众利益，导致广东等地持续两个多月“油荒”，许多加油站无油可加，民众的生产生活受到严重影响。“特殊利益集团”尽管获得了惊人的“特殊利益”，却是建立在牺牲老百姓正常生活的基础之上的，因而民愤极大。
三、“特殊利益集团”的规范管理
当前，举国上下正在全力为构建社会主义和谐社会而努力。然而，“特殊利益集团”以“利益”为中心和目的，为了集团利益，极尽所能侵占公共资源，不但渗透到经济、政治领域，还渗透到社会其它各个领域。其结果就是破坏了公平正义、毒化了社会风气。如果任其衍生和发展，最终将会破坏社会和谐，阻碍社会主义和谐社会的建设。
在中国，其实早在1988年的中共十三届二中全会就提出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”斯蒂格利茨不久前在北京发表评论，建议“中国要把利益集团对经济的影响限制在最小程度”。一些西方国家在这方面已为中国提供了一定的借鉴。
“特殊利益集团”的存在是客观事实，关键是采取措施以抑制和防范“特殊利益集团”的衍生，多管齐下，积极而有预见性地对其进行规范化管理，从根本上铲除其滋生的土壤。
1、着力于从法制角度规范“特殊利益集团”的管理，防范其影响国家立法、政府决策和人事布局。
首先，真正实现依法治国，国家基本法律应该尊重公民间、组织间、组织集团间和阶级阶层间权利的平等性，杜绝特权者的产生。为此，“国家必须切断特殊利益集团试图勾联政治、经济与社会利益的通道，让特殊利益集团获取特殊利益的空间收缩到最小的程度”。为此，对于涉及到关乎群众利益的事情，可以更多地利用网路、报纸等传媒、听证会等手段，进行报道，为民众畅通利益诉求管道。这样，也可以保证政府部门和决策人能够了解到真实的情况，为做出公正决策提供保证。
其次，在选人用人方面，需要充分扩大选拔人才的民主性透明性和公平性。一方面需要充分挖掘现行政治体制下中国民主政治的体制内资源，将宪法和法律法规赋予公民和党员的各项政治权利真正落实到实处。同时，首先在局部地区试点，逐步扩大直选地方党政干部的范围，建立一套规范化、程序化、定量的民意表达机制，在更大范围内和更高层次上，让政府官员的选举和选拔接受人民群众的监督，降低乃至杜绝“特殊利益集团”的影响，以此来畅通和拓宽人民群众利益诉求管道，使人民群众的利益诉求在人事领域得到充分体现，从而在根本上杜绝“特殊利益集团”对人事布局的影响。
2、切实转变政府职能，努力实现决策科学化、民主化。“防范‘特殊利益集团’衍生的关键之一是政府要努力实现科学决策、民主决策，使制定出的公共政策与公共利益保持高度一致。”因此，需要切实转变政府职能，建立有限政府、责任政府和法治政府，让政府担当“仲裁者”“服务者”“监管者”角色，防止其成为“特殊利益集团”的代言人。政府把市场该管的事彻底交给市场，把维护公平正义、公共服务建设、促进就业、维护物价稳定、搞好法制建设以及关注社会弱势群体等作为自身的主要职能。政府主要通过制度和民主程序来协调利益关系、调控利益矛盾，让各利益主体在同一平台博弈的基础上达成共识。
3、建立有效完善的利益表达、协调、分配机制，平衡协调社会各界利益。
随着我国市场经济的不断发展，市场经济的主体不断分化，不同利益主体之间为了各自利益需要经常进行博弈。如果缺少公正有效的利益表达机制，不管是“特殊利益集团”还是其它利益群体、个人，为了实现自身利益，都会采取非正式的手段进行利益诉求。其结果是以“特殊利益集团”为代表的强势群体一般都能够通过各种非法方式实现自身利益，而弱势群体和普通民众哪怕采取集体的公开的行动方式，面对“特殊利益集团”的强势等原因，其利益很难得到真正实现。因此，要真正让各利益主体的利益得到充分表达和体现，必须建立一套完善有效的利益表达、协调和分配机制。通过这样一套制度，在保持现有的利益诉求管道畅通的同时，应该尽力拓展新的更加有效的利益表达和诉求管道，从而实现社会利益诉求的多元化。经过不同利益主体的多次博弈，最后达成一致。
特殊经济政策篇6
海关特殊监管区是指一个国家或地区为了实现某些特定的目的而划定的有别于本国关境内一般地区并实行特殊的贸易管制、税收等政策，由海关实施特殊监管制度的特定区域。在我国海关特殊监管区域由国务院批准设立，现有6种类型，即保税区、保税物流园区、出口加工区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。海关特殊监管场所则由海关总署批准设立，主要包括保税物流中心、进口保税仓库和出口监管仓库。
海关特殊监管区的类型划分主要在于开放程度和赋予功能健全程度的差异，综合保税区和保税港区是我国现有的海关特殊监管区中开放度最高、功能政策比较齐全的特殊经济功能区，可以说叠加了保税区、出口加工区和保税物流园区赋予的所有功能类别和特殊贸易政策。保税港区已经具有了保税仓储、保税物流、保税加工、国际采购、分销和配送、国际中转、商品展示、研发、加工和制造，港口作业等综合，而设在内陆地区的综合保税区还被赋予了内陆港虚拟口岸的功能。
海关特殊监管区未来整合优化发展的方向是逐步将现有的出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，新设立的特殊监管区域，统一命名为综合保税区。海关特殊监管区作为一种特殊类型经济区，是一个国家或地区发展开放型经济的重要平台。部分功能较为完善、辐射能力较强的海关特殊监管区在制度创新、整合发展、功能拓展等方面承担起了率先突破的重任，已经成为区域拓展国际贸易的重要枢纽和跨国公司投资的高密集区。
二、辽宁海关特殊监管区的现实特点和区域影响
海关特殊监管区域是区域开放型经济发展的重要战略性基础设施，海关特殊监管区主要模式、政策体系、运作机制独具特色。近年，辽宁把海关特殊监管区建设作为区域开放型经济发展的重要环节，作为投资软环境的重要内容，已经拥有海关特殊监管区6种模式中除跨境工业园区外的5种模式，还拥有保税物流中心、保税仓库和出口监管仓库二类海关特殊监管场所。海关特殊监管区对助推区域开放型经济发展具有至关重要的作用，辽宁建设东北亚国际航运中心和物流中心、高水平的现代制造业和研发转化基地大多以海关特殊监管区域为核心载体（见表1）。
（一）辽宁海关特殊监管区域和场所相对集中于大连和沈阳，沿海六个城市均有海关特殊功能区域或场所
海关特殊监管区是区域对外开放的先导区域和核心载体，它对选址布局的基本条件要求是地理位置优越、经济腹地宽广、产业基础良好、高素质劳动力以及丰富和便利的物流网络等。大连市海关特殊功能区域和场所数量较多、密度较高，有3个海关特殊功能区域和26家保税仓库，体现了大连在东北地区乃至全国对外开放中的地位和外向型经济的发展程度。沈阳有1个海关特殊功能区域和3个保税仓库，从规模和进出口额看，还有较大的发展潜力和空间。营口、丹东各有若干家保税物流中心、保税仓库等海关特殊监管场所，体现了两市作为辽宁黄海和渤海的重要港口在发展外向型经济中的前沿作用。
（二）海关特殊监管区域实现了一定程度的体制创新，成为引进外资和发展加工贸易的重点区域
从海关特殊监管区已经赋予的功能看，大窑湾保税港区、沈阳综合保税区是辽宁现有的层次最高、政策最优惠的特殊监管区域。大窑湾保税港区、大连保税区、大连出口加工区（a区）在保持原功能基础上，对行政管理体制进行了整合，实现了由一个管委会进行管理，为未来向自由贸易园区转型奠定了体制基础。沈阳综合保税区地处沈阳经济区和辽宁沿海经济带交叉辐射区域，是以沈阳保税物流中心为基础，在地理位置上有利于承接大连港、营口港的保税物流业务，是具有一定程度腹地纵深的内地虚拟口岸。海关特殊监管区是各地区招商引资的高端载体，能够以入区即保税或退税、通关时间短、物流成本低等政策和功能优势吸引周边乃至跨国的物流配送和生产型企业，成为周边和腹地出口货物集聚的中心。2013年，大窑湾保税港区实现进出口额26.62亿美元，在全国保税港区排名第6位；大窑湾保税港区冷链产业已经达到一定的发展规模，已经成为东北地区保税肉类和水果的集散地。
（三）海关特殊监管区实现了一定程度的监管手段创新，有利于充分发挥特殊区域功能优势
大连海关针对大窑湾保税港区的运营，推出先提后报、车船直取等高效通关模式，吸引众多跨国企业入驻，发挥“分拔集散”功能，佳能、东芝等跨国公司均已在港区内建立了分拨中心、采购中心。针对英特尔大连项目的配套支撑需要，拓展了出口加工区的保税物流功能，大连海关为处于大连出口加工区（B区）英特尔公司创新了精细化的通关监管模式，包括货物申报入区、区内加工、帐册核销、废品出区、成品出区等全流程环节的保税货物便捷流转解决方案，促进了大连英特尔公司与大连出口加工区优惠政策的结合。营口保税物流中心业务与港口、铁路形成有效对接，综合运用卡口管理、视频监控、海关计算机辅助管理系统等手段，实现严密监管与高效运作的有机结合，开创了进出境货物无需转关即可进出保税物流中心的“直通关”监管模式，真正实现了区港联动，大幅降低企业物流成本，已经吸引鞍钢、本钢、中石化等50余家大型企业通过中心开展业务。
三、影响辽宁海关特殊监管区功能作用发挥的主要因素
（一）特殊功能和优惠政策发挥不足，尚未充分释放其在促进区域经济发展中的比较优势
从海关特殊监管区的运作现状看，大窑湾保税港区主要发挥的是进出口口岸和短时中转站的作用，而最能体现保税港区优势的国际中转业务只占保税港区总体业务份额的13%左右。大连保税区除保税仓储业务外，其所具备的国际贸易、商品展示、检测和维修等功能也未能充分发挥。与国内一些省区海关特殊监管区功能作用发挥的水平相比存在一定的差距，如天津东疆保税港区2012年实现整体封关运作，当年实现进出口额达到53.4亿美元，并已经开始尝试推行飞机船舶租赁等新兴业务。
（二）产业特色不突出和产业配套能力较弱，尚未充分发挥海关特殊监管区域应有的带动作用
现有的海关特殊监管区入园企业数量、规模和层次达不到即有的期望水平，引进部分质量不高的项目占用了宝贵的空间，给海关特殊监管区的发展造成被动。海关特殊监管区域存在一定程度的产业链不完善问题，部分大企业的上游配套企业主要分布在外地，本地产业链条缺失。如大连保税区内某规模较大的加工企业，配套企业几乎都在长三角地区，增加了企业运营成本。与国内其它省区已经形成鲜明产业特色的海关特殊监管区相比存在一定的差距，如天津东疆保税港区落户了奔驰物流基地，广西钦州保税港区落户了石油储备基地、国际酒类交易中心等项目。
（三）海关特殊监管区的布局未能全面发挥优势，影响资源的整体利用效率
海关特殊监管区域集中在辽南，辽东、辽西出现短板，腹地相对分割，甚至相互竞争。一些海关特殊监管区域或场所的选址设置，与经济发展和城市总体发展规划布局的要求还不相适应。一方面，海关特殊监管区在功能分工、产业配套等方面存在一定的重复布局和同质竞争。另一方面，有的海关特殊监管区域由于选址存在一定的偏误，导致招商引资难度较大，难以在短时期内建设成为进出口贸易的优质载体。
四、辽宁海关特殊监管区的发展思路
（一）推进海关特殊监管区合理布局和整合发展，实现由外延扩张向内涵优化方向转变
适应东北腹地经济发展的需要，使海关特殊监管区的布局和建设能够充分发挥区位、口岸、产业和腹地优势。统筹考虑各地区经济环境、产业基础、贸易结构、资源布局等实际情况，实现海关特殊监管区与海港、空港等主要物流枢纽的物畅其流，空间连片，组团发展。以大窑湾保税港区为中心，推进大连现有海关特殊监管区域资源重组。将大连海关特殊监管区域做为一个整体申报自由贸易园区，成为东北亚地区的商品集散地和物资分拔中心。以沈阳综合保税区为支点，建立沈阳经济区发展高端开放型经济的重要载体，重点发展现代物流、保税仓储、国际贸易和保税加工等产业。还应该根据发展需要推进符合条件的省辖市申请增设新的海关特殊监管区域，如以营口亿吨大港为依托，适时推进将营口保税物流中心升级为综合保税区，完善以营口港为中心的保税物流功能。
（二）拓展海关特殊监管区的业务类型，成为产业结构层次较高和创新能力较强的区域
建设区域开放型经济的枢纽和高端现代产业聚集发展的重要平台，形成先进制造业的集聚区，国际物流的集散区和服务外包的承接区。引导加工贸易和保税物流业务向海关特殊监管区域及周边集中，鼓励有条件的特殊监管区推进功能创新，从单一的保税加工、简单的贴牌生产等附加值较低的业务转向开展研发、设计、创立品牌、物流以及检测维修等高技术含量、高附加值的业务项目。注重发展保税物流业务，发展国际分拨配送中心，满足区内外加工制造业对现代物流的需求，带动服务贸易的规模扩大和结构优化，包括依托大连商品交易所发展期货保税交割等新兴功能。
（三）坚持内外联动的发展模式，实现海关特殊监管区与所在地区的产业配套和互动
海关特殊监管区普遍受到面积有限、土地成本较高等因素的制约，难以形成自身完整的产业链，必须通过辐射带动区外周边形成产业配套区。带动有条件的企业通过加工或物流产业配套等方式进入加工贸易产业链和供应链，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合。探索通过飞地模式等，发挥海关特殊监管区域的功能和政策作用，推动核心区、配套区和辐射区的联动发展。如江苏昆山综合保税区周边分布了1800多家为区内企业提业配套的企业，已经形成强大的产业集群，从而对地方财税收入增加、产业能力提升发挥重要的辐射带动作用。
（四）创新海关特殊监管区域的监管模式，提高监管效率
处理好海关有效监管和企业高效运作之间的关系，从手续简化和功能拓展方面营造高效的海关监管服务环境。通过对各类海关特殊监管区监管模式、作业流程、操作规范和信息化管理系统的改革创新，创造新型的海关监管模式。简化区域间物流运转监管手续，逐步解决对内外贸同港、拆拼业务、区域间转关手续等涉及海关监管的难题。完善保税货物区间结转制度，简化区区之间的转关作业流程，实现各类保税货物在特殊监管区之间自由流动。简化内陆与沿海地区海关监管区之间的通关手续，实现内陆口岸与沿海口岸的优势互补。加强海关与出入境检验检疫部门合作，实行“一次申报、一次查验、一次放行”的通关模式，进一步拓展特殊监管业务，为区内企业开展保税展示交易、境内外维修业务等提供支持。
参考文献：
[1]陆军荣，石建勋：海关特殊监管区的国际比较研究[J].《经济纵横》，2008，9.
[2]邱志睿：海关特殊监管区域功能整合的思路及对策[J].《上海海关学院学报》，2009，2.
特殊经济政策篇7
【关键词】市场定位保障性用房需求
2004年开始中央政府为了整顿房产秩序，抑制房价，采取了货币政策、土地政策、税收政策和行政手段等宏观调控措施，希望过热的房地产市场回归理性，然而房价却是一路飙升直到2008年。表面上好像2007年前这些调控政策无效，但当我们深入去认识中国的房产政策时会发现，实际上中国在推出这些宏观调控政策的同时，他还有一个更深层次、更为重要的一个政策，那就是房地产市场的定位――是建立普通商品房为主的市场还是走向以经济适用房为主的市场？本文试图通过研究房地产市场定位对需求的影响进而对房价的影响来理解近几年我国房价的变化。房地产存在供给弹性不足、价格主要由需求决定，容易形成泡沫的特点，而市场定位对需求起着决定性的影响，进而对房产价格起着重要的作用。
一、房地产市场定位通过对需求的影响进而影响房价
1、房地产市场定位对需求的影响
这里将需求分为两类，一是自住型需求称其为刚性需求，这里假设其无弹性，整个市场里总刚性需求不变；一是投资型需求，弹性较大。而房地产市场里存在两种状态，一是一般市场，其中的交易完全由市场控制；一是特殊市场（保障性住房市场），具有保障性质，里面的交易数量及价格完全由国家决定而且价格低于一般市场；这里的供给只满足自住型需求也就是刚性需求，因此不存在投资型需求；且这里的需求等于供给，量由国家决定。一般市场里的刚性需求等于总的刚性需求-特殊市场里的刚性需求，所以当特殊市场里的刚性大小决定了一般市场里的刚性大小，一般市场里的刚性大小随着特殊市场里的刚性大小起反方向变化（见图1）。
（注图1：a表示特殊市场里的刚性需求，B和C分别代表一般市场里的刚性需求和投资型需求；黄色代表总刚性需求，灰色代表投资型需求；a+B+C为总需求；实线表示不变，虚线表示可变。可以看到B随着a的变大而减小。）
（注图2：图中表示房地产市场中一般市场里的供给关系，S表示房产供给，D表示需求曲线，需求随价格上升而上升；而在外力冲击下需求的增加时，会使需求曲线产生变化将由D1移到D2到D3……导致价格的上升；反之亦然。）
2、房地产市场中需求对房价的影响
同时，C也会随着a的变大而减小。原因如下，前面讲到一般市场中的价格取决与投资型需求的大小和特殊市场里的刚性需求的大小。投资型需求的大小同样受价格的影响，由于房产供给弹性小，因此价格的上升会导致投资型需求的增加，价格的下降会导致投资型需求的减少。现在来分析国家的做法将会对价格造成的影响。特殊市场的刚性需求（由国家决定，对于一般市场来讲属于外力）减少时会导致一般市场里的刚性需求增加，其他条件不变时会引起价格的增加，价格增加又会导致投资型需求的增加，投资型需求的增加又会导致价格的增加……如此循环后，价格将持续走高。而当特殊市场的刚性需求（由国家决定）增加时会导致一般市场里的刚性需求减少，其他条件不变时会引起价格的下降，价格下降又会导致投资型需求的减少，投资型需求的减少又会导致价格的下降……如此循环几次后，价格会持续走低，理论上将会降到一个合理的均衡的略高于特殊市场价格的水平（如图2所示）。从这里我们可以看出国家对特殊市场的供给的大小将影响着房价，而且影响力具有持续性，远远大于那些针对投资型需求的政策。
我们已经洞悉了关键所在，那就是控制住保障型住房的供给的增减也就控制住了需求的变化并相对地控制了房价的涨跌，因此对于我国房产的控制来讲，关键就是如何去控制住保障性用房尤其是经济适用房的供给。但是现实上由于地方政府的执行不力使中央对经济适用房的供给控制不力。
二、我国经济适用房供给中存在的问题
中央政府提出的经济适用房建设，对建立适应居民不同住房支付能力、分层次的住房保障体系具有重要作用，但是在地方政府执行经济适用房政策时,地方政府由于局部利益的诱惑，以对方的行为预期作为自己行为的出发点，存在与中央政府的博弈。中央政府是以全社会的和谐、可持续发展为最终目标，更关注全社会住房的公平和社会的稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短所期内的发展问题。所以中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离。
1、我国目前经济适用房政策执行情况
这里将我国采用的房产政策分为两种：一种是保障性用房提供的多少影响中低收入购房的需求，影响着房地产的刚性需求；另一种是金融调控以及个税的增收，影响房地产的投资需求。对于增加需求（包括刚性需求和投资需求）的刺激房价的政策称为鼓励政策，对于降低需求的政策称为调控政策。本文主要研究保障性用房的房产政策。下面我们就从经济适用房政策和地方政府对经济适用房房产政策执行进行观察。
（1）经济适用房政策
我国的房地产市场化改革，开始于1998年，其根本性的标志，是国发［1998］23号文件的颁布。按照23号文件要求，1998年启动的房地产市场的供给体系，是以经济适用房为主的城镇住房供应体系。从比例上看，为主的内涵的比例应当在60%以上。到2003年，国务院颁发国发［2003］18号文件中，对中国房地产市场的定位却来一个180度的大转弯。在［1998］23号文件中，提出的以经济适用房为主的房地产市场的定位，在国发［2003］18号文件中，则变成了“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。从经济适用房为主导到以普通商品房供给为主。这里可以说对刚性需求进行了鼓励，实行了鼓励政策。一直到2007年8月，24号文件的颁布，被称为“中国住房体制第三次变革”，房改十年回归保障。24号文件，其核心就是建立起全国住房保障体系，重点解决城市低收入民众的住房问题，保证房地产是一个民生的市场，其中提出了两个70%（即土地供应的70%给保障性用房，建筑套型面积70%控制在90平方米以下）。这里可以认为政策针对降低刚性需求入手，进行宏观调控。
（2）实际经济适用房政策执行情况
由于经济适用房销售是完全控制在地方政府手中的，这里我们就用它来表示地方政府对经济适用房政策的执行的效果（见表1和图3）。
（注：Y表示商品房价格，K表示经济适用房销售面积X占商品房销售面积Z的比例。）
（注：上左图经济适用房销售比例一直就远远低于1998年政策提出的60%，2000年后就一直呈直线下降，可以看出离中央政策的目的越来越远，地方政府对经济适用房供给为主的政策执行不力。右图中我们可以发现在2003年政策出台后随着经济适用房销售面积的减少，房价以更快的速度快速攀升。）
可以看出当中央提出一些刺激房价的鼓励政策（如以普通商品房供给为主）时地方政府往往是及时执行到位，而当中央提出抑制房价的宏观调控政策（如以经济适用房供给为主，增加经济适用房的供给）时，地方政府往往是执行不力的。虽然2004年开始推出了一系列宏观调控政策从金融和税收方面对投资需求进行抑制，但同时对刚性需求却是进行鼓励，表面上看是中性的。但是由于地方政府对于两种政策的不同态度和偏向，使鼓励政策执行效果远远高于调控政策。造成这一切的原因从直观上看是由于这样做更能符合政府的短期利益。因此要使政策有效关键在于怎样使调控政策有效（鼓励政策地方政府会积极去执行）。
三、结论
因此中央政府在未来应该如何对房地产进行调控？2008年在国内政策打压与国际“金融海啸”冲击的双重作用下，国内房价开始理性回归，这时很多救市的声音浮出水面。国内的房产政策目的也从严格打压转向保持市场房价稳定回归。此刻中央政府首先要坚持正确的市场定位不动摇，那就是建立起全国住房保障体系，重点解决城市低收入民众的住房问题，保证房地产是一个民生的市场。坚持这个政策有助房价的回归与社会的和谐。其次要在坚持正确的市场定位下，鼓励与监督地方政府在保障性用房里有充足的投入。由于建设保障性用房会使地方政府的财政有相当大的损失，地方政府很容易产生不作为的行为，因此可以通过建设公正客观的宏观调控效果评估机制以及更加科学的、符合民生的政绩评价体系对地方政府的行为进行有效的监管。有助于将本次市场定位的目标转化为现实，决不能像1998-2003年一样虽然中央定位正确却由于地方政府的执行不力而导致正确市场定位政策流产，使房价非理想大涨，泡沫横生。最后在保证金融安全的前提下出台一些能稳定人心的政策，比如适当的减税、减息等，使房价能稳定回归。
【参考文献】
[1]高鸿业：西方经济学[m].中国人民出版社，2000.
[2]李子奈：计量经济学[m].高等教育出版社，2000.
特殊经济政策篇8
关键词海关特殊监管区域发展转型
海关特殊监管区域是我国参考国际发展实例而逐渐发展起来的产物，随着改革的不断深化，该区域作为我国进出口贸易的载体，为我国对外贸易的发展、转型和升级开创了新的途径。但总体来说，目前其发展仍不能适应我国的经济形势，转型已经成为海关特殊监管区域持续发展的必要之举。
一、海关特殊监管区域发展思路
（一）拓展区域功能
拓展区域功能是昆山出口加工区在2004年提出的，之后，吴仪副总理又在2005年11月的全国出口加工区工作会议上提出“努力打破瓶颈，积极拓展出口加工区的保税物流功能，试点发展需求旺盛的出口加工区”。在2006年，国务院批准了昆山出口加工区的保税物流等业务试点。2008年，国务院在全国推广试点成功的基础上，了《关于保持对外贸易稳定增长的意见》，明确提出允许出口加工区拓展保税物流功能以及开展研发、维修、检测等业务。目前国家正在不断完善海关特殊监管区域的功能拓展和政策导向，以吸引更多先进的制造业和现代型生产服务业进入海关特殊监管区内发展。
（二）整合区域资源
2006年，作为单一试点的苏州工业园区整合了原有的出口加工区和保税物流中心，进而形成综合性较强的苏州工业园保税区，成为我国第一家综合性保税区。2008年，海关总署正式提出将各类海关特殊监管区域的资源进行全面整合，通过强强联合将分散园区整合为“综合性保税区”，将沿海和沿江园区整合为“保税港区”，努力实现功能、政策导向、管理制度的规范和统一。自国家相关文件出台以来，全国综合性的保税园区数量迅速增加。
（三）突破区域限制
完善海关特殊监管区域的政策和功能，促进低端加工贸易向中高端产业链转移，是实现海关特殊监管区转型的必要之举。国家应鼓励发展前景良好的企业向海关特殊监管区域集中，在海关特殊监管区域中体现辐射带动作用，使特殊监管区域成为产业结构优化、产业转移承接、经济发展拉动、加工贸易转移升级的载体。此外，各海关特殊监管区域要强强联合，通过各个区域的功能错位，加强区域间的联系，实现先进技术和人才的交流。
二、海关特殊监管区域发展转型中常见问题
（一）管理体系缺陷
目前我国海关特殊监管区域的监管体系存在较大缺陷，如苏州市的海关管理体系较复杂，具有两个副厅级海关，分别是苏州海关与苏州工业园区海关。其中苏州海关下又有5个正处级海关，分别作为海关特殊监管区域的办事处。苏州现共有八个特殊监管区域，却分属于不同的办事处，很难实现发展目标上的统一。
在特殊监管区域发展的转型过程中，由于各区域的发展水平和规模不同，进而导致了特殊监管区域的管理模式和政策导向不同。在管理模式上，一般以合同、企业为管理单元，有的特殊管理区域虽然在探索高效的管理模式，但是由于自身发展的程度不足，管理体系不够成熟，在发展方面仍存在较大的缺陷。
（二）部门协调困难
在我国，海关特殊监管区域的成立需要经过国务院的批准、中央部委的验收并实现封关。从总体上看，特殊监管区缺乏权威的领导机构，缺少宏观层面的主管部门，所以在政策决策上国务院、海关总署、商务部等部门各司其职，政策的协调比较困难。从地方看，有特殊区域管理委员会进行直接管理，特殊区域管理委员会作为地方政府的职能部门，虽然能够对特殊监管区域的设立、招商引资等事务进行综合管理，但是其协调与统一存在较大障碍。
（三）法律依据不足
法律法规的缺失阻碍了海关特殊监管区功能的发挥。对比国际特殊监管区的立法情况，我国主要存在以下问题：首先，缺乏中央立法。与国外自由贸易区相比，我国的中央立法不健全，不能保证区域的有效管理。目前我国只有《海关法》规定可以设立海关特殊监管区域外，没有一部中央级别的法律对特殊监管区域的主体、权限和管理等做出统一规定。其次，立法的程序和设区的程序较为混乱。国际上通常是立法在前，设区在后，且发达国家都在法律中将区域的性质、政策等进行明确规定，而我国的海关特殊监管区域是在没有全国统一立法的前提下设立的，虽然有海关总署的规章以及地方法律作为法律依据。但是，这些规定的级别不够高且内容相对分散，造成实际操作过程中的标准存在明显差异。
三、促进海关特殊监管区域发展的对策和建议
（一）改革管理体制
改革开放以来，我国借鉴国际成功经验设立了海关特殊监管区域，并在经济的发展进程中不断对其进行发展和创新。管理体制对海关特殊监管区域的发展和转型尤为重要。因此，海关应该改变传统的管理模式和体系。首先，我国应该创新海关特殊监管区域的监管模式，以尊重企业独立自主经营的主体地位为基础，由原来的单一保税经营模式向多元并存的形态转变。其次，统领风险管理。相关部门应创新传统的货物分类模式，建立统一的信息管理平台，优化特殊监管区域的后续核查工作。再次，升级特殊监管区域的信息管理体系。监管部门实行海关特殊监管区域的信息化管理，改变以往传统的管理模式，促进监管效率的提高。
（二）加强部门的协调
加强各部门之间的协调，首先，我国应该设立一个权威的海关特殊监管区域的主要负责部门，该部门的主要职能是为全国所有海关监管部门制定总体的发展规划、负责处理各地区特殊监管区域设立的审批、协调海关及其他部门的工作、协助出台海关特殊监管区域的法律法规等。其次，设立部门精简的地方机构，明确规定特殊监管区域管理委员会的具体职能并以法律形式加以规范，确保其职能的合法性和稳定性。与此同时，中央要协调好管理委员会、政府以及其他相关部门的关系，给特殊监管区域内的企业提供“一站式”的服务，以提高办事效率，降低企业成本。
（三）完善相关立法
针对海关特殊监管区域内法律层级较低、内容不够系统的情况，国家应该出台统一的海关特殊监管区域相关法律。根据我国特殊区域经济发展的现状和未来发展的大趋势，借鉴海外自由贸易区的立法经验，由最高立法机关出台统一的法律，使海关特殊监管区域的审批设立、功能的定位和管理机构的职能权限有法可依，落实“先立法，后设区”的发展思路，尽快实现海关特殊监管区域发展模式的转变。
四、结语
在全球经济化一体化的大背景下，我国在世界经济中的参与度逐年提高，世界经济的不景气也会对我国的经济产生较大影响，在此形势下，海关特殊监管区域将逐渐失去政策优势。因此，其发展转型是必不可少的。虽然特殊监管区域在发展转型中存在许多问题，但是我们有足够的理由相信，经过国务院和海关总署等部门同心协力，海关特殊监管区域必将顺利实现转型。
（作者单位为山东省威海经济技术开发区出口加工区管理局）
参考文献
[1]胡孟影.苏州海关特殊监管区域转型发展研究――以苏州高新区综合保税区为例[D].苏州大学，2015.
[2]王鑫.特殊经济区域政府监管机制及政策效应研究[D].天津师范大学，2012.
特殊经济政策篇9
关键词:经济刺激;政策退出;民生
中图分类号:F12文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)12-0003-01
百年一遇的金融风暴没有演变成全球大萧条,各国政府通力合作,采取积极的财政政策和宽松的货币政策,收效巨大。如今各国经济回暖,救市政策的退出成为讨论的热点。因为积极的财政政策、宽松的货币政策,危机时能救市,后遗症有可能是恶性通胀。政策不可能长期持续,退出是必然的。
一、退出机制的含义
退出机制已成世界和中国不得不面对的问题。所谓的退出机制,就是指对由政府主导的、专门旨在挽救金融危机的特殊经济刺激政策的放弃。通常,政府宏观调控的方式无非是财政政策、货币政策和道义劝说。特殊的刺激政策则主要表现为两种形式:大规模财政投资和借钱给银行。当然,它不包括那些正常相机抉择的宏观经济政策。发达经济体通常使用货币政策,退出时,主要是货币政策取向的变化。对中国而言,特殊的经济刺激政策是积极财政政策和宽松货币政策的配合使用,未来如何适时退出,其实是在宏观调控政策下,目前实施的财政、货币政策怎么退出的问题。
二、中国的退出策略
1.把握时机等待恢复。刺激性政策的退出,需要探讨宏观调控政策“退出”条件。从理论上讲,退出应以危机的影响基本消除、经济恢复增长为前提。笔者则以为,刺激政策“退出”的必要条件是经济触底并持续反弹,且经济已经出现自我修复机制。这就需要看“三驾马车”――投资、消费和出口指标的情况。尽管近来中国政府投资对经济增长贡献率增大,但消费的增长却并不同步。在经济全球化的今天,消费需求占GDp比例较低的时候,内需可以绝对支撑发展的可能性是不存在的。其实,只要“三驾马车”比例不失调,内需、外需都在提升,就可以考虑放弃刺激政策。
2.调整结构,关注民生。金融海啸以来,中国主要实行的是积极宽松的货币政策,通过多次降息量化宽松货币政策,大部分政策都是以保增长、保速度为出发点,但同时在一定程度上放松了对结构的调整,保环境、保民生应成为下一阶段的战略重点。只有符合客观需要、符合国内需求、国外需要的新产业能够发展,就业也能够较大幅度增加的结构调整、保民生的政策出台了,就是某种意义的目前刺激经济措施的退出了。
3.提高存款准备金率是退出的首选。现在发达国家正在退出,他们最主要的手段就是提升利率,减少货币的供应量。对中国来说提高存款准备率是更明智的选择,因为加息会一刀切地抑制所有的资金需求者,这对于实施行业性差异的产业政策的中国是极为不利的。而提高存款准备率,既从总量上控制了社会信贷总规模。又使银行更积极主动地优化自身的信贷结构,不仅可以紧缩货币供给,抽紧社会银根,而且还可以间接地通过银行贷款渠道贯彻产业政策调节经济结构之意图。
4.启动民间投资应是退出的关键。中国的刺激政策以政府投资为主,同时超配银行信贷,政府预算与银行贷款一起,演变成了中长期的项目投资。国有企业占有绝对垄断地位,政府投资增速比民间投资增速要快得多,私人部门投资的被大量挤出。应该说,当经济增长出现困难时,国有经济因其特点,被更多地赋予责任是应该的,事实证明也是有效的。但是,经济状况好转之后,民间投资不能跟进的话,将会严重影响未来经济增长的可持续性。只有双方共同的配合和努力,经济刺激政策退出后的局面才会稳定。
总之,对于财政政策,政府对大规模投资应适当放缓,进而转向努力提高居民收入从而实现消费的良性循环,并配合持续刺激消费的税收政策,就货币政策而言,则应将极度宽松尽早回归真正的适度宽松以防止通货膨胀。以使中国经济结构有良性变化和经济发展的可持续发展。
参考文献:
特殊经济政策篇10
关键词产业转移；中央政府；行为方式；传导机制
中图分类号F062.9[文献标识码]a文章编号1673-0461（2013）05-0061-06
一、问题的提出
现有研究认为，政府和企业都是产业转移的行为主体。但是，政府和企业是由更小单位构成的一个有机系统，政府本身是一个分层级的行政管理体系，除了中央政府和地方政府的划分之外，地方政府还分为省级政府、市级政府和县级政府，各级政府在各自的权力范围内行驶政府职能。目前学术界关于产业转移行为主体方面的研究，主要聚焦在地方政府（孙华平、黄祖辉[1]，向晓梅[2]，王敬勇[3]等）、承接地政府和转出地政府（林平凡、刘城[4]，严双建[5]，蒋满元、李小红[6]，沈晓[7]等）、企业（赵奉军、木巳[8]，陈伟鸿、王会龙[9]，王业强[10]，魏后凯、白玫[11]，王蔚[12]，王方方、陈恩[13]等），研究的着眼点主要是地方政府、承接地政府、转出地政府以及企业之间的竞争、博弈与合作等行为以及由此产生的影响。
上述产业转移行为主体研究，是对行为主体系统中的某一行为主体进行研究。经过对现有文献的分析和梳理发现，对产业转移中承接地政府、转出地政府和地方政府的现有研究对象，仍然停留在省级政府层面。从系统性和全面性考虑，中央政府、市级政府或县级政府的深入研究比较缺乏，尤其是对中央政府行为的研究几乎还处于空白。但产业转移中的中央政府是一个不可或缺的行为主体，中央政府行为在产业转移中具有非常特殊的作用和意义。因此对中央政府在产业转移中的行为作用及其传导机制进行研究，非常有必要，也很有研究价值和现实意义。
二、中央政府在产业转移中的作用
中央政府，即国家，在我国区际产业转移中充当了重要的角色，是产业转移的行为主体之一，其行为具有权威性、指令性、战略性和特殊性的特征，一般是对产业转移进行宏观政策的制定和宏观层面的指导。对我国中央政府来说，手中掌握着战略方针、政策法规、制度、土地和国资等最高级别的资源，在产业转移过程中，如何运用这些资源指导产业在发达地区和不发达地区之间有序、合理和高效的转移，需要中央政府进行战略性、全局性和科学性的考虑，其实质就是国家如何对这些资源在各地区进行有效的配置并实现区域经济均衡发展的目标。
从经济理论上讲，计划和市场是资源配置的两种基本手段，但在社会主义市场经济环境下，仅依靠市场的自发作用不一定能实现产业转移，如何有计划地引导市场对资源进行有效的配置是中央政府考虑的主要行为之一，除此之外，中央政府还可以通过国家战略的手段来指导产业转移，相比于政策和制度，国家战略对产业转移的作用更加直接、效果更加明显。根据已有研究发现，在中国社会主义市场经济体制下，企业自发的迁移很难形成系统性的产业转移，而且这种转移产生的企业成本和社会成本都很高。因此，虽然产业转移应该以市场为导向，以企业为主体，但从中国经济发展所处的阶段来看，中央政府仍然是重要的行为主体，是产业转移的主要引导者、领导者和指挥者。中央政府行为不仅体现在宏观调控上，而且也体现在微观投资行为上。作为宏观调控的主体，中央政府通过国家发展战略布局、产业政策、财政政策、区域政策、税收政策、土地政策、投资政策和产业规制等来推动产业在国内区域间的转移；作为微观投资主体，可以通过直接投资兴建国有企业来推进产业转移。
从国际经验来看，中央政府对产业转移的干预作用并不是中国特有的现象。以美国为例，虽然美国是一个典型的市场经济国家，但是并不意味着政府不干预经济活动，在促进区域经济均衡发展和产业结构优化的过程中，美国政府不仅运用财政投资手段，还采取了税收优惠、政府采购、直接投资等措施，同时在制度方面制订了《田纳西河流域管理法》（1933年）和《阿巴拉契亚地区发展法》（1961年）等法律制度保障（施正文[14]，2004）。
三、中央政府的行为方式
中央政府干预经济的手段并不是唯一的，在宏观、中观（产业）和微观等不同层面上采用的行为方式也不尽相同。从中观（产业）层面上看，在中国发达地区向欠发达地区进行产业转移过程中，中央政府行为主要体现在国家战略、国家政策和制度安排三个方面。
1.国家战略
国家战略是指国家为了达到一定的经济社会发展目标而制定的战略方针，对经济社会的发展具有全局和长远的指导作用，可以分为总体战略和分步实施战略。从总体上看，自改革开放以来，中国经济发展经历了区域经济非均衡发展战略和区域经济均衡发展战略两个阶段，同时还有国家在特殊时期实施的特殊战略，其中与产业转移相关的国家区域经济发展战略主要体现在“五年”规划纲要中。
（1）区域经济非均衡发展战略。改革开放之初，为了促进经济快速发展和提高人民生活水平，中国实施了区域经济非均衡发展战略。“六五”期间，为了促进东部和沿海地区利用区位优势率先发展经济，国家制定了一系列的倾斜政策[15]；“七五”期间，提出按东部、中部、西部三大经济地带推进区域经济发展的战略思路[16]。在国家发展战略布局下，东部和沿海地区迅速崛起，非均衡发展战略在促进东部和沿海地区快速发展的同时，也造成了区域之间的差距迅速拉大。
（2）区域经济均衡发展战略。“八五”计划纲要对沿海地区经济发展提出了“产业结构合理化、现代化和优化升级”要求，并要求发达地区把通过项目形式向内地转移①资源密集型生产环节作为一个任务来完成。至此，产业转移的概念出现在了国家发展战略中。同时，还要求经济发达地区通过“签订合同、联合开发项目、合办企业”等形式向贫困地区提供对口支援，并从财力、物力和人才等方面给予必要的援助[17]。
1995年9月中共十四届五中全会确定了贯彻“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的战略方针，“九五”期间中国实施了区域经济均衡发展战略，从这个时期开始，国家更加注重发展内地经济。“九五”纲要的区域经济协调发展战略，提出了形成“长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区”的7个跨省区市经济区域[18]。
“十五”计划纲要提出了“西部大开发战略”，在促进地区协调发展方面提出了“推进西部大开发、加快中部地区发展和提高东部地区发展水平”的要求。“十五”期间，分别于2000年提出西部大开发战略、2002年提出振兴东北老工业基地战略和2004年提出中部崛起战略[19]。“十一五”计划纲要提出了“坚持实施推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”[20]。
根据“八五”计划纲要以来对区域经济发展的规划，可以说，20世纪90年代以来，在区域经济发展方面，中央政府采取的是区域经济均衡发展战略。
（3）国家特殊战略。国家特殊战略一般是指国家在特殊情况下或者非常时期采取的经济发展战略，比如灾后援建，就是国家在自然灾害发生后为了恢复当地生活、生产和建设而提出的特殊发展战略，这种战略一般要求在特定时间内以人力、物力和财力等形式完成特定的任务。比如汶川灾后重建战略，2008年6月18日，国务院办公厅颁布了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》[21]，统一部署对口支援任务，提出“一省帮一重灾县，举全国之力，加快恢复重建”的原则，明确要求全国19个省市以不低于1%的财力对口支援18个县（市），并以特定的支援内容和方式在3年期限内完成特定的支援建设任务，截至2010年9月底，对口支援省市直接承担的恢复重建项目已基本完成，并普遍与受援地建立了长效合作机制，其中山东、广东、上海、浙江、北京等省市的资金投入分别为120亿元、82亿元、82.5亿元、85亿元、70亿元[22]。可见，特殊战略是中央政府在产业转移过程中采用的一种特殊手段，是以一定的任务为依托实现经济发展的目标。
很显然，产业转移是国家发展战略的内在要求，是国家区域经济均衡发展的具体实践，国家战略对产业转移具有宏观性、战略性和前瞻性的指导作用。
2.国家政策
国家政策，是中央政府对全国产业布局、结构调整、优化升级进行宏观调控的行为之一，特别要指出的是，国家政策常常是作为国家战略的配套行为出台的，换言之，国家战略的实施需要相应政策进行具体的指导，因此国家政策比国家战略更具有可执行性。中央政府通过产业政策、财政政策、税收政策等促进东部和沿海地区的劳动密集型和资源密集型等产业向中西部转移，为东部和沿海地区承接国际高端产业转移腾出发展空间，也为中西部注入了经济发展的新动力。
国家政策具有战略性、长远性、全面性的特征。战略性是指要从战略的高度去制定产业发展政策，如在实施西部大开发战略过程中，国务院出台了《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号）；长远性是指制定政策要从理论、观念的视角，要有螺旋式上升的产业发展前景规划，主要是制定的产业发展或者布局政策要使发展的产业具有可持续性，如改革开放初期提出经济开发区、经济特区的经济发展政策到2005年提出的综合配套改革试验区，在概念和内涵上都有了提升，实施对象为上海、深圳和天津三个城市；全面性是指政策制定要考虑中央政府、转出地和承接地政府、企业、产业转移园区等行为主体的利益，如2010年国务院的《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》中，对产业转移园区发展提出了“引导转移产业向园区集中、规范发展产业园区、发挥重点地区引领和带动作用”的要求，对承接地政府提出了加强“交通基础设施、公共服务、营商环境”建设的要求，在承接地政府与转出地政府以及承接地政府之间方面提出了“通过共建产业园区的形式，使承接地政府与转出地政府实现优势互补、互利共赢，承接地政府之间进行资源整合、联动发展，加强区域互动”，同时提出了为中西部承接产业转移给予财税政策、金融政策、产业与投资政策、土地政策、商贸政策、科教文化政策等六大政策支持。
3.制度安排
所谓制度安排，实际上就是中央政府针对产业转移进行的体制和机制设计，包括市场机制、计划机制以及市场和计划相结合，主要以政策形式来体现，甚至用法律法规形式来规制，即如何从制度上强化产业转移的正效应和规制产业转移的负效应，更确切地说是政府对产业转移的规制，制度安排应该覆盖所有行为主体。制度安排的目的在于把国内区域产业转移过程中相对稳定的体制机制实现制度化，其实质是产业转移的一种保障，但制度本身需要相对的稳定性，而对于产业转移中的不同行为主体需要比较灵活的制度安排，这种稳定性与灵活性之间的矛盾，使得中央政府运用制度安排形式来促进产业转移时更加慎重，难度也更高，因此也成为我国产业转移中的薄弱环节。
“十一五”规划纲要提出了“健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移；健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局”的要求。对于企业来说，无论是战略导向、市场导向还是资源导向的发展目标，其根本的目的还是成本最小化或利润最大化，因此针对企业的制度设计应该更多的是遵循市场性原则，过多的政策或者过度的规制限制反而阻碍其迁移；对于产业转出地来说，由于企业迁出造成的税收减少、人才流失、就业机会减少，从而影响到当地政府甚至地方官员的政绩，所以转出地政府一般不太积极鼓励本地企业向外迁移，因此制定转出地政府相应补偿机制可能更有利于产业转出；对于承接地政府来说，在地方保护主义思想的影响下，也会采取各种保护政策和措施而导致资源浪费和重复建设，承接地政府之间的利益共享与合作共建机制能够提高产业转移效应。因此，在产业转移过程中，中央政府可以根据具体情况，对地方官员的政绩和地方政府考核采取差别化标准，从而降低地方保护和市场分割程度，或在相同的政绩考核标准下采用不同的考核措施，比如给定发达地区和欠发达地区不相同的合理通货膨胀率和失业率指标[23]，才能促使转出地和承接地积极参与到产业转移过程中来，同时，也要把有利于区域内各地利益补偿和共享机制的制度化，同时避免承接地政府之间的恶性竞争。
四、中央政府行为的传导机制
如前文所述，在产业转移过程中，中央政府行为主要体现为国家战略、国家政策和制度安排，这三种行为方式的传导机制并不完全相同的，但无论是哪种行为方式，都是通过作用于不同的行为主体并使他们积极采取行动，最后达到产业转移的目标。
1.国家战略的传导机制
国家区域经济发展战略包括了区域经济非均衡发展战略、区域经济均衡发展战略和国家特殊战略，在非均衡发展战略时期，国内产业转移现象并不突出，只有在执行区域经济均衡发展战略时期和国家特殊战略时，才出现了明显的国内区域间的产业转移现象。图1显示了国家战略的传导机制。
（1）国家特殊战略的传导机制。国家特殊战略是特殊情况下或者非常时期采取的战略措施，最典型的是国家的灾后重建和对口支援战略，此时，执行国家特殊战略的转出地政府是指支援地政府，承接地政府是指受援地政府，如汶川灾后恢复重建和对口支援新疆建设，这种行为的效果就是在特定时间内以人力、物力和财力等形式完成特定的任务。根据特殊战略部署，中央政府以战略方式向转出地和承接地政府提出相应的要求，这种情况一般是在战略执行过程中，要求转出地政府提供发展规划、资金、技术、人才等方面的支持，同时派出当地的企业参与行动；对于承接地政府来说，主要是给予各方面的配套支持，共同实现中央政府的特殊发展战略目标。在特殊战略实施过程中，大量的资金流、物资流、人才流等要素从支援地流向受援地，最后，在完成特定任务的同时，建立了支撑当地经济发展的产业，达到产业转移的目标。
（2）国家区域经济均衡发展战略的传导机制。中央政府的国家区域经济均衡发展的总体战略目标，主要体现在西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略和中部崛起战略的制定和实施；很显然，中部、西部和东北地区作为产业转移的承接地，各承接地政府在执行国家战略过程中，根据本地的实际情况提出相应的产业发展规划、政策措施等，划拨土地兴建产业转移园区并投资基础设施建设，以承接来自发达地区的产业转移，通过税收优惠、招商引资、政策优惠和配套服务等条件环境吸引企业的入驻；东部和沿海地区作为产业转移的转出地，同时在国家战略的指导下制定相应的产业结构优化升级规划，提出相应的产业发展规划和政策措施，以达到淘汰落后产业、发展新兴产业和高新技术产业的目标，并通过提高税收、污染排放等手段鼓励相应的企业进行迁移；企业则在中央战略布局、转出地政府产业结构优化升级政策压力下和承接地政府优惠政策的吸引下寻找相应的地区进行迁移。中央的战略部署通过转出地政府的推动、承接地政府的吸引和企业的行动等路径得到了贯彻实施，最后实现产业转移的同时达到了国家经济发展的战略目标。
2.国家政策的传导机制
中央政府采取的第二种行为是国家政策。要实现转出地政府积极推动相应产业的转出、承接地政府做好承接产业转移的准备、企业愿意从转出地转到承接地，这是一个极其复杂的过程，尤其是不同的政策从下达到最后生效的过程，与国家战略手段相比，所需要的时间更长，所需要的努力更多。国家政策的传导机制如图2所示，具有以下几种特征：一是不同的国家政策，其传导的路径是不一样的，如产业政策，通过更加具体的产业政策传导到承接地和转出地政府，在他们相应的行动配合下，最后实现产业转移的目的，而投资政策是通过国有企业的迁移或异地扩大规模实现转移的，其实质就是国家运用国有资源直接参与产业转移行动的具体体现；二是同一国家政策，具有多种传导路径，如税收政策，既可以让承接地政府和转出地政府通过税收分成达成双方利益共享机制来共同促进产业转移，又可以通过降低经营成本来促使跨国企业或民营企业进行迁移，从而实现产业转移的目标；三是各种国家政策尽可能对其他行为主体都具有激励和鞭策的作用，通过多种传导路径共同实现产业转移的目标。
3.制度安排的传导机制
制度安排需要考虑不同行为主体对制度的反应强烈程度。由于不同的行为主体对制度安排的敏感程度不同，中央政府主要依据经济和社会的效益最大化原则，针对不同的行为主体进行相应的体制和机制设计。根据市场体制和计划体制的特征以及各种行为主体的特点，可以大体认为存在三种传导机制，如图3所示：一是通过合理的市场机制引导企业从转出地迁出，同时能鼓励它们向相应的承接地迁移和集聚；二是通过计划机制促进承接地政府和转出地政府采取联合开发、技术协作等形式，在推力和引力的共同作用下，推进产业转移；三是对于产业转移园区来说，虽然不是一个独立的行为主体，但其功能和作用胜过独立的行为主体，它几乎汇集了所有的行为主体于一体，关系比较复杂，采取以“市场为主、计划为辅”的计划与市场相结合的制度安排，以实现“企业为主，政府为辅”的产业转移，效果应该比较好。
五、结论与总结
综上所述，作为产业转移过程中不可缺少的重要行为主体，中央政府以更高的层面、更权威的立场、更全面的角度，在不同的经济发展阶段，通过国家战略、国家政策和制度安排等形式及其相应的传导路径，引导相关产业在国内区际间进行合理、有序和有效的转移，不仅实现区域经济协调发展的宏观战略和产业结构优化升级、合理布局的产业发展目标，而且还可以在特殊时期通过国家特殊战略来实现特定的经济和社会目标。研究产业转移行为主体中的中央政府，既可以提高产业转移行为主体研究的系统性，又能够增加区际产业转移的中央政府因素；梳理和分析中央政府在产业转移中的作用、行为体现及其传导机制，不仅有利于指导承接地政府、转出地政府、企业等其他行为主体的行为选择，而且对促进中国区际产业转移和提高产业转移效应具有较强的理论和现实的指导作用。
[注释]
①第七届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要[R].1991（4）：39.“有计划地将消耗能源和原材料高、运量大的产品发展项目，转移到能源充裕和资源富集的内地，以逐步缓解能源、交通紧张的状况”。
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