公共政策和财政政策关系篇1
关键词：林业；可持续发展；公共财政政策
一、公共财政理论
我国经济经过多年的发展，现今已走向可持续发展的目标，其中环境是经济发展所遇到的一项重要问题，作为经济与环境发展中重要的一环，自生态建设提出以来，林业如今已经成为国家重点扶持的项目之一。
公共财政政策是在社会经济的发展影响下，适应市场经济的一种公共财政调配的手段。公共财政政策是以国家为主体，利用与集中社会资源，由国家政策作为分配依据，利用政府财政的支出来满足社会相应的公共需要。
目前，我国公共财政政策的理论与应用都取得了不错的成果，而林业作为盈利与非盈利两种模式共存的产业，再加上其作为改善我国生态环境，构建完善的生态体系，改善人们生活环境的一种重要产业，其与公共财政政策所具有的非赢利性质相符合。林业产业所具有的特殊性使其在公共财政中有一定的倾斜性，并且，林业的可持续发展也需要公共财政政策的支持与帮助。
二、将林业可持续发展纳入公共财政政策的理论分析
林业作为现今的一种公共需求型产业，其符合公共财政政策中的满足社会公共需求的要求。林业产业的发展满足社会经济、资源、生态的需求，但是同时其也具有培养周期长、资金需求量大的特点，因此必须要有国家经济政策上的支持才可以促进其发展，而公共财政政策适合在市场经济的要求下林业的发展。
三、公共财政政策下林业财政政策体系的构建
林业财政政策体系的构建需要根据林业自身的特点，结合市场经济发展的需求，依据公共财政政策作为理论，完善其现有的财政政策体系。
1、制定林业可持续发展的公共财政政策体系的基本思路
林业相较于其他产业具有其自身的特殊性，因此在进行财政政策体系的构建时需要了解到林业的多效益性，体现对林业的扶持性和补偿性。纵观世界各国林业财政政策，尤其是发达国家的林业财政政策，再直面我国林业财政政策存在的问题，我国在构建财政政策方面必须确立合理的思路。
（1）林业财政政策必须纳入公共财政政策体系
在现代市场经济条件下，公共财政是立国之本，公共财政是实现政府政策的有利工具。建立了公共财政体制，就确保了必要的公共支出，也规范了政府的收入行为，优化了财政收支结构。在公共财政体制下，政府的财力将主要集中于社会公共、公益事业及服务保障等社会公共需要领域。
（2）应不断增强中央财政在林业领域的宏观调控能力
在林业的不断发展下，其具有的公益性、社会性、经济性也日益显现出来，但是现有的财政政策体制无法使森林所具有的经济功能全部开发出来，因此中央财政应对林业财政有一定的宏观调控能力，保证扩大森林面积、提高森林质量，优化森林结构，确保森林功能发挥，进一步支持森林可持续经营。
（3）坚持林业多功能性是林业财政政策的主导目标
在市场经济变革的过程中，林业的三大功能得到社会的普遍认可和重视，公益与市场、商业与财政的关系更加清晰，发挥森林多种功能是向市场型财政过渡和实现林业可持续发展的根本保证。目前，随着市场化程度的加快，经济可持续发展对林业的要求与日俱增，而林业供求矛盾日益突出，因此，林业财政政策要发挥财政政策的导向功能，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动林业产业结构调整和生态环境的优化，选择合适的财政政策支持林业生态体系、林业产业体系建设。
（4）必须确立以生态环境建设为主体的林业大财经战略
纵观各国的林业财政政策，越来越重视林业的生态效益及其补偿。我国林业财政政策也应选择积极扶持政策和补偿政策，确立以生态环境建设为主体的林业大财经战略。实施这项政策的改革思路是：运用税收、政府支付、贴息等财政政策工具，充分发挥财政政策的宏观调控和导向功能，以实现保护和改善生态环境、提高森林生态经济生产力及林业可持续发展为目标，促进林区经济的不断增长。
2、公共财政体制下的林业财政政策体系构建
（1）税收政策是最重要的财政政策工具，具有强制性、无偿性和固定性。可以用来实现资源合理配置、收入公平分配以及经济稳定增长的政策目标。税收政策的核心是负担问题，税收政策主要通过税种的兴废、税率的调整、减免规定等形式实现。
（2）公共支出政策是政府为提高公共产品，满足社会公共需要而安排的支出，它包括社会消费性支出、政府投资等购买性支出和财政补贴、社会保障支出等转移性支出。政府可以通过投资政策来调节国民经济的产业结构、部门结构、技术结构和地区结构。通过支出政策来改善社会投资环境、刺激和引导私人投资增加。而通过转移支付可以实现收入公平分配目标。
（3）财政补贴政策财政补贴是是政府为了实现特定的政治、经济和社会目标，在一定时期内，对某些特定的产业、部门、地区、企业或事项给予的补助和津贴。财政补贴在财政宏观调控中起着举足轻重的作用。
（4）国家预算政策国家预算是经过法定程序编制和批准的政府年度基本财政收支计划，是政府进行行财政分配和财政宏观调控的重要手段。在财政政策体系中，国家预算政策起主导作用，它在很大程度上导向和制约其他财政政策。因为预算收支规模调整可以有效地调节国民收入分配结构，进而调节和控制社会总供给和总需求。
（5）公债政策公债是一种财政信用形式，一方面国家可以把国债资金用于基础产业的发展，有利于产业结构的优化，另一方面，国债政策的运用，可以调节社会总供求的关系，实现经济稳定。
（6）国有企业收益分配政策规定国家和国有企业之间收益分配原则、分配比例、分配方式，使国有企业资金管理、成本管理、盈利管理等有章可循，有法可依，实现分配行为的规范化。
参考文献：
公共政策和财政政策关系篇2
[关键词]低碳经济公共财政政策链
政策链是一种新型政策模式，对增强政策整体效果具有重要的作用。构建我国发展低碳经济的公共财政政策链(以下简称“低碳财政政策链”)，对于提高我国低碳财政政策效果是十分必要的。
一、政策链内涵
从政策链的起源来看，它与“价值链”、“产业链”等链理论有着密切联系。1985年，哈佛商学院的迈克尔·波特教授在其所著的《竞争优势》一书中首次提出了价值链的概念，指出它是对增加一个企业的产品或服务的实用性或价值的一系列作业活动的描述。企业的价值创造是通过一系列活动构成的，这些活动可分为基本活动和辅助活动两类，基本活动包括内部后勤、生产作业、外部后勤、市场和销售、服务等；而辅助活动则包括采购、技术开发、人力资源管理和企业基础设施等。这些互不相同但又相互关联的生产经营活动，构成了一个创造价值的动态过程，即价值链。产业链是产业经济学中的一个概念，是各个产业部门之间基于一定的技术经济关联，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。
关于政策链，国内一些学者进行了有益的探索。多认为政策链是将“价值链”、“产业链”等链理论在公共政策学领域演化运用而衍生出来的一个概念。公共政策学是运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量的学科。
笔者认为政策链是公共权力机关或社团组织，为了解决公共问题、达成公共目标而选择(或制定)的各种方案按照彼此之间的政策关联性而构成相互促进、协调统一的链状系统。政策链由若干政策根据时间先后、层次高低、内容关联的关系而构成，具有下列特征：整体性。构成政策链的各关联政策是一个有机的整体，相互联动，相互依存，相互促进；(2)连贯性。为解决相同或相似的问题而选择(或制定)的新旧政策前后连贯，互相衔接；(3)层次性。构成政策链的各相关政策之间具有层次结构，有总体战略、基本政策、具体政策的区分；(4)增效性。政策链的各相关政策是一个有机的整体，能有效发挥政策间的协同作用，增强政策的整体效能。
二、低碳财政政策链
公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。《斯特恩报告》认为“气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象”。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的新经济模式，是应对气候变化的有效途径。低碳财政政策链就是为发展低碳经济而选择(或制定)的各种财政政策按照彼此之间的政策关联性而构成的相互促进、协调统一的链状系统。
低碳财政政策链包括纵向财政政策链和横向财政政策链。纵向政策链包括支持低碳经济发展的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策三个层次；横向政策链包括由各项基本政策构成的第一条横向政策链和各项具体政策构成的第二条横向政策链，构成链状结构的若干政策环环相扣。根据发展低碳经济所采取的财政政策情况，低碳财政政策链的链状形态设计如图1。
三、低碳财政政策链的重要作用
财政政策在推进我国低碳经济发展中具有举足轻重的地位和作用。低碳财政政策链具有下列重大作用：
1.实现政策的完整性和统一性。与传统政策制定不同，政策链是以政策的整体性为政策制定的出发点。低碳财政政策链包括发展低碳经济的财政总体规划、基本财政政策和具体财政政策，既有中长期战略又有具体执行政策，涵盖了各个层面，形成完整的政策体系。发展低碳经济的财政总体规划作为支持低碳经济发展的财政政策纲领，把握着低碳财政政策的基本方向，从整体上对发展低碳经济的财政政策进行设计，使基本财政政策和具体财政政策都围绕总体规划来选择或制定，保证了政策的统一性。低碳财政政策由传统形式向政策链转变可以实现政策的完整性和统一性。
2.增强政策的整体效能，提高财政资金效率。政策链的关键作用是最大化相关政策的协同、最小化相关政策的制约，在制定政策时综合权衡各项政策的关系。使各政策相互衔接、相互协调，有效克服单个政策的孤立性与局限性。低碳财政政策链能发挥发展低碳经济的各项财政政策之间的协同作用，增强政策的整体效能。通过低碳财政政策链整合各项基本财政政策和具体财政政策，可以形成政策合力，实现“1+1>2”的政策效果。低碳财政政策链将使相同的财政资金投入获得更多的减碳效果，提高财政资金效率。
3.保证前后政策的连贯性。经济发展模式向低碳经济转型是一项长期任务，不可能一蹴而就。不同时期的低碳经济政策虽然侧重点有所不同，但政策必须保持连贯性。同样，不同时期的低碳财政政策也必须具何连贯性。低碳财政政策链中的财政总体规划是中长期支持低碳经济发展的财政总体战略，不同时期的基本政策和具体政策是在总体战略的指导下根据各时期低碳经济发展情况而制定的，既保证不同时期的基本政策和具体政策有所侧重，又保持政策前后连贯、互相衔接。
4.加快经济发展模式向低碳经济转型。随着关于气候相关科学的发现越来越为人们所接受，今天的问题已经不再是是否需要低碳转型，而是转型速度能何多快、幅度有多大。我国提出在2020年前将单位二氧化碳的排放量比2005年削减40％～45％。低碳财政政策链不仅能增强低碳财政政策的内部协同，而且促进低碳财政政策与低碳产业政策、技术政策等其他政策的协渊，从而进一步提升经济发展模式向低碳经济转型的速度，何助于国家碳减排目标的顺利实现。
四、政策链视角下我国低碳财政政策的缺陷
近年来，我国出台了一系列支持低碳经济的财税政策，促进了低碳经济的发展。但从政策链角度分析，目前我国低碳财政政策总体上仍然处于相互分割孤立的状态，政策体系不够完整，政策问的协同和配套不够，没有形成链状系统。
1.缺乏发展低碳经济的财政总体规划。目前我国公共财政已在一定程度上介入低碳经济发展领域。如在应对金融危机的4万亿元经济刺激计划中，与应对气候变
化和节能减排、可持续发展直接相关的资金占到相当比重，其中2100亿元用于节能减排，3700亿元用于结构调整和技术升级，两者合计占到4万亿元的14.5％。财政通过税收、支出等政策支持节能减排、引导和鼓励新能源与可再生能源发展。但是，目前我国的低碳财政政策并没有中长期总体规划，究其原因：其一，目前我国发展低碳经济的国家方案、行动路线图等纲领性文件还没有正式出台，造成制定发展低碳经济的财政总体规划的目标、重点不明确；其二，财政政策制定者在制定政策时对政策的整体性和统一性关注不够。
2.低碳财政政策不够丰富。随着我国低碳经济发展模式的逐渐明晰，发展低碳经济的财政政策也不断趋于完善。现行的发展低碳经济具体财税政策主要集中在财政投资、直接补贴、税收优惠等方面。从目前具体政策的情况来看，仍然不够丰富：一是低碳绿色税种欠缺。目前我国尚没有以降低碳排放为主要目标的特定税种，如碳税、能源税、气候变化税等。二是税收优惠政策的形式比较单一。发展低碳经济的税收优惠政策的形式主要为减税和免税，没有充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。三是政府绿色采购政策有待充分落实。虽然我国制定了一系列政府绿色采购政策，但是，在实际操作中，往往由于政策不完善导致绿色采购成本过高，采购人员不能有效的获取环保产品的信息，无法做到真正的绿色采购；四是碳基金、碳预算等政策有待研究出台。
3.具体财政政策横向协同促进能力不足。目前我国发展低碳经济的具体财政政策仍表现为各项政策相对孤立，政策问缺乏相应的协同促进能力，没有形成一套完善的横向链状体系。主要表现为：(1)各具体财政政策比较零散，不成体系，有的还相互矛盾。如财政在大力支持节能减排的同时对化石能源的生产和消费予以补贴。这种不恰当的化石能源补贴增加了能源消费，降低了能源效率，增加了废气和二氧化碳的排放，与支持节能减排的财政政策相互冲突。(2)发展低碳经济的具体财政政策存在“重激励、轻约束”倾向。目前财政对节能减排、新能源开发等方面的激励、支持政策多，但对高能耗、高排放等行为，则缺乏必要的约束手段。
4.配套制度不完善。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体系中的一系列政策工具集合。目前我国低碳财政政策相关配套制度欠缺，能效标准及其审计制度、碳市场交易机制、低碳中介服务制度等配套机制都还很不完善，严重制约了低碳财政政策效力的发挥。
五、构建我国低碳财政政策链的建议
(一)尽快制定支持低碳经济的财政总体规划
要按照低碳经济的要求，尽快制定我国发展低碳经济的中长期财政规划，明确财政支持低碳经济发展的中长期目标、重点。首先，要尽快制定低碳经济的国家方案和行动路线图。低碳经济的国家方案和行动路线图是制定低碳财政政策总体规划的基本依据。应在战略层面上整合当前的“能源规划”、“循环经济规划”、“节能减排规划”等与低碳经济相关方案，结合“十二五”规划的制定，尽快制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，形成一个可操作性强的低碳经济发展蓝图。其次，明确低碳财政政策的中长期目标。根据低碳经济特点和公共财政基本理论，低碳财政政策的长期目标应该是获取最高的人口和社会福利，实现社会的低碳可持续发展。低碳财政政策中期目标要与“十二五”规划相衔接，保证“十二五”规划确定的各项低碳指标的达成。另外，在确定低碳财政政策总体规划时，要注意考虑我国东、西部地区的差异，增加对西部地区的中央财政投入。对于东部地区，政策的重点应该是节能减排，保护环境；对于西部地区，政策的重点应该是合理开发资源，避免过度和无序开采。
(二)充实具体政策内容
充实发展低碳经济的具体财政政策可以从以下方面着手。
1.没立碳基金。建议在整合各项与节能减排相关的资金项目的基础上，专门设置碳基金，资金主要来源于财政投入。碳基金由政府主导，其投资方向是三大类：即为“高碳改造、低碳升级和无碳替代”。具体用于：节能减排与新能源技术研发支山；节能减排与新能源技术推广应用支出；节能减排与新能源宣传与服务支出。在具体预算安排过程中，应当将每年财政收入增量的一定比例用于该基金。
2.丰富税收措施，形成我国绿色税收体系。(1)进一步推进资源税改革；(2)争取早日开征碳税或类似税收；(3)对现行税制进行“绿化”。如，在企业所得税制设计中，可以将和低碳核心技术相关的研发费用给予更高的扣除比例；消费税应改变简单的以奢侈消费品为课征对象的理念，而采用高碳和低碳标准，更多地对高碳产品消费课征重税等等。(4)丰富低碳税收优惠措施，除减税和免税，应充分运用加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式。
3.完善低碳转移支付。在中央财政、省本级财政设立发展低碳经济专项拨款和资源开发保护专项拨款。制定科学、规范的分配制度，制定合理的使用计划，提高资金的使用效率。中央财政这两项拨款主要应向中西部地区倾斜。
4.认真落实政府绿色采购政策。目前我国政府节能潜力很大，大力倡导落实绿色政府采购，实为低碳发展良策。要完善政府绿色采购制度，认真落实政府绿色采购政策。在已经的节能产品和环境标志产品政府采购实施意见基础上，积极研究制订《政府绿色采购实施细则》。要进一步扩大绿色采购清单，增加绿色采购占政府采购的比重。严把政府采购绿色预算关，优先安排采购节能低碳产品的采购预算，禁止采购高能耗、高排放的产品。采购机构要简化低碳产品的采购准入程序，采取优先采购的评审标准。政府应通过减税来降低“绿色产品”采购成本。同时，政府还应支持建立采购信息数据库，成立绿色采购网络组织，向采购人员提供绿色信息，增加采购人员对绿色采购的认知。
(三)加强具体财政政策的横向协同
优化我国低碳财政政策除了充实具体政策措施之外，还应加强政策的横向协同。对现有的具体财政政策进行有的放矢的调整，发挥政策问的衔接与协同作用，以实现低碳财政政策整体功能的最大化。在加强具体财政政策的横向协同方面，一要解决当前具体财政政策相互冲突的问题。要对目前实行的各项低碳财政政策进行梳理，对不符合低碳经济发展要求的财政政策进行合理调整。特别是要对现行的能源补贴政策进行改革，增强能源补贴的针对性。二要平衡我国的低碳激励政策和约束政策。针对低碳财政政策存在的“重激励、轻约束”倾向，未来应构建绿色税制，及时开征碳税或类似税收，发挥税收对“高能耗、高排放”行为的约束作用。另外，还应增加对“两高一资”产品的生产和消费的财政约束措施，如减小“两高一资”项目的财政投入、取消税收优惠等。
公共政策和财政政策关系篇3
内容摘要:随着社会主义市场经济的发展,在我国建立公共财政体制成为人们的共识。2008年下半年,面对新一轮全球金融危机的冲击,我国再次实施积极财政政策,有效阻止了经济的下滑,实现了经济复苏。但是,目前经济复苏的基础并不稳固,积极财政政策淡出的时机还不成熟,适应完善公共财政体制的需要,积极财政政策的调控方向也要进行相应的调整。本文在回顾我国公共财政理论发展演变的基础上,立足积极财政政策实践,指出了新时期进一步实施积极财政政策应掌握的原则。
关键词:公共财政体制积极财政政策原则
我国公共财政理论的发展演变
(一)计划经济下的公共财政理论
1949年,新中国成立以后,我国以马克思主义政治经济学为理论指导,借鉴苏联财政管理模式,并结合我国社会主义实践,逐步确立了社会主义计划经济体制下的财政理论,即“国家分配论”。在计划经济体制下,“国家分配论”以财政活动满足国家职能需要作为理论研究的起点,通过透过财政的现象抽象出财政的本质,认为财政的本质是“以国家(或政府)为主体的分配关系”,基本属性是公平性和利益集团性(或阶级性)。这一认识不仅正确揭示了财政的本质、主体、目的,并且搞清了财政分配与其他分配形式的制约关系,这具备了独特的理论和现实意义。但是,在实践过程中,出现了“国家分配论”狭窄化的倾向,它片面强调财政分配的独立性、强制性、无偿性、服务性,其代表形式就是计划经济时期出现的无所不包的“大一统财政”,由此其局限性也逐步为人们所认识。
(二)市场经济下的公共财政理论
1992年,随着经济改革的逐步推进,十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析。在保留“国家分配论”原有理论精髓的基础上,国内学者吸收了大量市场经济的内容,对自身的研究方法、理论观点与政策主张等进行了修正、补充和完善,我国财政理论研究与西方财政理论在相同的经济基础之上出现了融合,对以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化。
1998年12月的全国财政工作会议,明确提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则,包括以下四个要点:一是调节市场资源配置;二是保证公共支出;三是促进公平分配;四是做好宏观调控和转移支付工作。其后,各个方面对公共财政的讨论得以全面展开,并最终将其明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。从1998年提出建立公共财政框架,到2003年十六届三中全会要求“健全公共财政体制”,再到十七大提出“完善公共财政体系”,建立和完善公共财政逐步成为党、政府和广大人民的共识。
我国实施积极财政政策的实践
财政政策是宏观调控的重要手段。扩张性财政政策,又称积极财政政策,是国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的一种政策行为。
(一)1998-2004年的积极财政政策
改革开放以来,我国一直强调实行适度从紧的财政政策。面对1997年突如其来的亚洲金融危机,党中央、国务院于1998年果断决定实施积极财政政策,通过增发国债等手段筹集资金,1998-2004年我国累计发行长期建设国债9100亿元,用于交通通讯、农林水利和生态保护、城市设施等基础建设。实践证明,实施积极财政政策,对于遏制通货紧缩趋势,拉动内需,促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。
但是随着短期政策的长期化,积极财政政策的负面效应也逐步显现出来:连续实施积极财政政策,中央财政赤字和债务规模有所扩大,财政风险也相应加大;主要依靠增发国债扩大政府投资拉动经济增长的模式,对民间投资和消费产生了明显的挤出效应;经济增长形成对财政政策的依赖,政策退出受到相关利益部门的制约,积极财政政策难以淡出;基础设施建设的持续投入,并没有明显改善居民的消费能力,无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁,后期政府投资对经济增长的拉进作用呈现出递减趋势。
(二)2008年以来的积极财政政策
2008年下半年,新一轮金融危机在全球范围内愈演愈烈,经济增长放缓甚至衰退,我国政府再次实施积极财政政策。2008年我国人均GDp达到3000美元以上,经济与社会发展进入新的阶段,科学发展、均衡发展的观念已经深入人心,转变经济发展方式成为重要的政策取向。所以此次积极财政政策的实施除了加强基础设施建设以外,更加突出了民生、“三农”以及促进发展方式转变等方面的支出,投资范围更宽,力度更大,更注重向中西部地区倾斜、向结构调整倾斜。民生支出是指与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面支出的汇总。据2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告数据,2009年安排的民生支出达到7284.63亿元,教育、医疗、社保等投入将间接拉动消费增长;为稳固农业基础地位,建设社会主义新农村,2009年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元。
我国1998年开始实施的积极财政政策,主要通过发行国债来筹集财政资金,形式较为单一。时隔十年,我国财政政策工具更加丰富,运用的政策工具包括:扩大公共投资和实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。
积极财政政策淡出的条件
在我国应对2008年全球金融危机中,积极财政政策的运用发挥了重要作用。但积极财政政策作为反危机的特殊手段,是一种短期宏观调控政策,从中、长期来说,应当坚持财政收支基本平衡的原则,并逐步缩小财政赤字,因此积极财政政策早晚要淡出或退出。危机后积极财政政策的淡出应具备以下几个条件。
(一)经济发展进入平稳增长轨道
2009年,在四万亿投资计划的拉动下,我国GDp总量按可比价格计算,比上年增长8.7%,实现年初制定的“保八”目标。但是,我国经济增长过度依赖投资拉动的局面并没有改变,部分行业的过度投资甚至带来了产能过剩和重复建设问题;随着中央和地方大规模投资计划的完成,我国固定资产投资增速将出现回落,而社会投资比重偏低、民间投资活力不高成为投资可持续增长的瓶颈;信贷过度投放加大了资产泡沫和通货膨胀风险;总体上消费需求有所回升,但主要靠的是政策拉动,四万亿投资偏重于基础设施建设,使得投资和消费没有形成有效对接,居民收入增长缓慢,消费增长无以为继,经济增长的内生动力不足。因此,我国经济复苏的基础并不稳固,经济稳定还面临诸多不确定性。
(二)对外贸易发展稳定
2009年受国际金融危机影响,我国外需空间急剧缩小,2月份外贸进出口总额跌至谷底,3月份开始出现连续环比增长,10月进口值年内首次实现月度正增长,11月进出口总值月度指标也首次实现年内正增长,但总起来讲,全年贸易顺差同比下降34.2%;2010年一季度我国贸易顺差降幅近80%,而3月份出现月逆差72.4亿美元,这是自2004年5月以来我国首次出现月贸易逆差。长期以来,对外出口在我国经济增长中扮演着重要角色,而最近两年的对外贸易数据也说明我国的外需情况还不稳定,加上人民币升值压力越来越大,贸易保护主义抬头,我国出口复苏之路并不平坦。
(三)财政的承受能力
发行国债筹集资金是积极财政政策的重要手段之一,但财政赤字规模的不断扩大也会积累很高的财政风险。1997年亚洲金融危机爆发后,我国实施了积极财政政策,财政赤字率曾一度从1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字规模最高扩增突破3000亿元。但随后我国经济进入高速增长期,财政收入连年大幅增长,2007年财政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照国际惯例,3%是财政赤字率的警戒线,即使2009年在新一轮积极财政政策下我国财政赤字率也不足2.9%,所以目前的财政风险还是可控的,是我国综合国力可以承受的,而且还留有一定的继续操作空间。
2008年新一轮积极财政政策实施以来,我国经济已经初步企稳向好,但经济在总体上复苏的基础并不牢固,我国仍处于应对全球性金融危机的关键时期,要让我国经济真正回暖、站稳并最终走出危机,保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要,积极财政政策还有相当长的一段路要走。我们需要以公共财政为导向,加快财政体制和财政政策改革,稳固经济基础,促进经济持续快速健康发展。
公共财政体制下实施积极财政政策的原则
(一)既要促进经济平稳较快增长,又要推动经济结构优化
实践证明,积极财政政策作为一种反危机政策,在经济衰退时期能有效促进经济复苏。面对全球金融危机带来的影响,现阶段实施积极财政政策要以科学发展观为指导,把保持经济快速健康稳定发展作为宏观调控的首要任务,在此基础上不断壮大财政实力,为完善公共财政体制提供坚实的财力保证。同时,要把总量扩张与结构调整有机结合起来,有效应对资源和环境约束,实现粗放型发展向集约型发展转变,将促进经济发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,增强发展后劲,提高经济增长的质量和水平,促进经济社会又好又快发展。
(二)既要统筹兼顾,又要突出重点
公共财政体制的完善是一项系统性工程,积极财政政策实施要谋篇布局,统筹兼顾,以提供公共产品和公共服务为重点,协调发挥财政的收入分配、资源配置和经济稳定职能。同时,适应财政调控方向的变化,重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入,引导企业注重结构调整和产业升级,逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式,向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。
(三)既要增加政府投资支出,又要引导社会参与
我国公共事业发展起点低、底子薄,要改善民生就要持续不断的加大财政投入力度。在社会主义市场经济条件下,改善民生,加快社会建设,既要充分发挥财政职能作用,也要积极调动社会各方面的积极性。政府财力是有限的,因此非完全公共产品的投入没有必要完全依赖财政资金,一定程度上应允许甚至引导社会资本参与投资管理,只要政府政策得当,特别是赋予社会资本应有的获利机会,少量政府投入便可以调动起大量民间投资,有效提高投资效率,降低运营成本,逐步建立起合理的基础设施投资管理模式,为经济长期增长和社会协调发展奠定牢靠坚实的基础。
(四)既要推进财税体制改革,又要加强监督管理
我国公共财政体制建立的时间不长,还有诸多不完善之处,针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题,应通过改革创新,完善体制机制,建立健全保障民生的长效机制:进一步推进财税制度改革,加强财政收支管理;继续优化中央财政转移支付结构,提高资源配置效率;增强财政透明度,建立起财政体制的外部监督体系,形成人大、审计、媒体和社会公众的多层次、多方位的监管,为积极财政政策的实施提供制度保障。
参考文献:
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公共政策和财政政策关系篇4
【关键词】公共财政理念制度构想
中国财政改革的公共化趋势已非常明显,但先易后难的改革策略,决定了当前财政改革的难度可谓前所未有。为此,需要在明确“公共财政”理念和制度的基础之上,坚持改革方向,中国式公共财政制度才能真正建立起来。
公共财政理念
一方面,对“公共财政”的认识必须基于中国国情,中国和发达国家的公共财政制度不必完全相同;另一方面,公共财政改革又不能简单地以中国特色为借口,置“公共财政”的共性于不顾,与公共财政改革目标背道而驰。为此,需要深入地理解公共财政,避免“走回头路”。改革往往是在困难甚至危机出现时比较容易进行。一旦危机或困难过去,改革的初衷就可能被忽略。只有深入认识“公共财政”的本义,“咬定青山不放松”,财政改革的公共化趋势才能得以保持。
一个合理、有效率的公共财政制度应能在公平、效率与稳定上发挥积极作用。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性作用。政府经济作用的发挥必须建立在尊重市场机制的前提之上。市场能做的,就应该让市场去做。现实中的市场失效之处,也并不意味着政府干预效率就会更高。因为市场的进一步完善有可能解决市场失效问题,况且,政府干预也可能有“政府失灵”现象的发生。这样,公共财政最多只能在是市场失效的范围内活动。这解决的是公共财政在效率上的第一层次问题,即资源在市场和政府之间如何进行合理配置的问题。公共财政在效率上的第二层次问题是政府内部资源的合理配置问题。公平问题处理不好,容易导致社会的不稳定。就是一个运作良好的市场,也不能解决公平问题。越是有效运行的市场,越是维持最初的公平状况。公平问题只能依靠政府。财政收支的调整,可直接影响公平状况。不同历史时期,不同国家或地区,人们往往对公平有不同的认识。公共财政是在社会可接受的“公平观”下进行活动的。经济稳定问题同样是市场自身所能解决的。充分就业、物价稳定、国际收支平衡、经济增长不是市场的正常运行就可以解决的问题。劳动力市场的正常运行,一定的自然失业率是不可避免的。经济周期会对充分就业带来冲击。经济结构的调整也会影响就业。物价问题,无论是通货膨胀,还是通货紧缩,各种市场主体本能的反应,只会让问题更加严重。市场的正常运行难免出现顺差和逆差。政府收支调节,可以在一定程度上促进国际收支平衡。经济周期决定了经济增长过程中的高低起伏,甚至出现大起大落现象,而财政政策在一定程度上可以熨平经济周期,促进经济的稳定增长。
在公共财政基本理念的指引下,一个合理、有效率的公共财政制度应该能够促进效率、公平和稳定问题的解决。下文探讨中国式的公共财政制度。
构想之一:构建规范化的政府预算制度
财政改革是否按照公共财政的要求进行,判断的主要依据就是政府预算。政府预算是政府的基本收支计划,提供了政府活动的基本信息。规范化的政府预算制度应能最大限度地提高财政资金的使用效率,且政府预算资金的配置能为公众所接受,最大限度地提高社会福利。政府预算制度包括编制、执行、监督三方面的内容。政府预算的编制、执行和监督都应符合公共财政的要求。
广为市场经济国家接受的现代政府预算编制五原则分别是公开性、完整性、可靠性、年度性和统一性。年度性与统一性比较容易达到。公开性、完整性、可靠性是预算编制中需要着重加以注意的。可靠性与完整性密切相关。不够完整的收支数字即使是准确的,也不足以全面反映政府经济活动。当前中国应特别强调预算的公开性与完整性。政府预算的内容除了极少数涉及国家机密的内容外,应及时向社会公布,使之处于公众的监督之下。政府的所有收支经济活动,都应该在政府预算中得到反映。符合上述五原则的政府预算,须经立法机构审批,才有法律效力。各级政府部门必须贯彻执行,非经法定程序不得改变预算收支数额与使用方向。预算监督应从合规性入手,逐步向绩效预算靠拢。基于中国现实,应结合国家的法治化与民主化进程,逐步推进人大的预算监督工作。关于中国政府预算,应注意到中国的国情。大量盈利性国有经济的现实,决定了中国必须有国有资本经营预算,这是发达国家所没有的,也是中国政府预算编制的特殊性问题。国有资本经营预算在编制中会遇到众多技术难题。统一的国有资本经营预算如何综合反映分散的国有经济财务信息,国有资本经营预算中分利的分配如何进行,企业分红比例的确定依据是什么(是企业发展战略,还是国家对国有经济的定位)等等,都是难题,还需要在实践中不断探索。编制良好的预算,还必须得到严格的执行。预算编制和执行的顺利和高效,在很大程度上需要加强政府预算监督。
提高政府预算透明度,是一项至关重要的基础工作。提高预算透明度,还存在技术障碍和体制障碍。在全面提高财政透明度难度很大的情况下,可以通过实行全口径预算(综合预算),建立最低标准信息披露制度,为更大范围的预算改革做好准备工作。同时,还应探索具有中国特色的政府财务报告体系(资产负债表、现金流量表等)的编制工作。
构想之二:构建规范化的政府收入体系
规范化的政府收入体系中,各种收入的取得都应该是以法律为依据的,且立法符合法治精神。从形式上看,规范化的政府收入体系中,税收应占主导地位。这个目标中国已经达到,但税制尚需进一步改善。
在商品税体系中,增值税避免了重复征税,是最为中性的一个税种。2009年中国已基本实现了增值税从生产型向消费型的转型。增值税还需要扩大征收范围,以从根本上解决营业税在现实中的重复征税问题。在多数发达国家,个人所得税属于主体税种,且在调节收入分配,促进社会公平上发挥了重要作用。当前中国的个人所得税收入占税收总收入不足7%,调节收入分配的作用非常有限。而且由于现金交易的普遍性、税收征管基础条件的局限性,使得个人所得税制的选择必须立足现实环境,寻找适宜的税制,并努力创造条件,向更加公平的综合所得税制过渡。为保证经济的可持续发展,中国还应对资源税制作进一步改革,并建立环境保护税制,推动绿色税制的形成。资源税制改革,还需要和国有资源开发的补偿体系结合在一起进行,形成相应的公共产权收入。另外,中国大量非税收入还需要分类简并,特别是一些与税收形式相似的收费或附加费,应改为税或者取消。
在政府收入体系的完善上,需要高度重视公共产权收入。公共产权收入是一个具有中国特色的公共财政问题。中国不仅有大量盈利性国有经济,还有国有资源、国有土地,所形成的收入属于公共产权收入,应该在政府收入体系中占有重要的一席之地。
构想之三:构建规范化的政府间财政关系
规范化的政府间财政关系应能激励各级政府,并在各级政府间形成财力、财权与事权相匹配的格局。
事权和支出责任的划分应从养人养机构转向以公共服务为中心。各国事权和支出责任的划分都不尽相同,且在不同级别政府之间有模糊地带,因此事权和支出的确定性比如何具体划分更为重要。收入的划分也是如此。虽然对于地方来说,财力才是最重要的问题,但是地方较多地依靠自身收入会增强地方政府的责任感,这是收入划分中应特别注意的。
“对口支援”促进了地区间公共服务的均等化,但这种制度缺乏规范性,不利于相关财政资金效率的提高。为此,中国应将“对口支援”转变为横向转移支付,建立起纵向转移支付与横向转移支付相结合的财政转移支付模式。
税收返还是尊重既得利益的产物,过去发挥了重要作用,是到取消的时候了。取消税收返还之后,地方因此减少的财力通过重构一般性转移支付和专项转移支付而加以统筹解决。一般性转移支付与专项转移支付的决策应更加公开透明。一般性转移支付中的各类转移支付应通过统一的公式进行科学的测算。转移支付制度的规范化需要建立中央财政拨款专家委员会和政府间财政转移支付理事会,为科学决策和民主决策提供支持。
分级的财政体制需要有正式的地方债,否则就会出现形式多样的不规范的地方债,反而提高了地方债务风险。没有正式的地方债,更容易出现地方财政的软预算约束,最终这些责任都可能转嫁给中央政府,加剧财政风险。
中国还应进一步完善省以下财政体制,省直管县财政体制改革应因地制宜。财政体制只要有利于促进县域经济的发展,增强基层政府公共服务能力,就应该得到实施。不能期望财政的省直管县改革就能从根本上改变公共服务的基本状况。财政的省直管县改革还需要相应的行政管理体制改革与行政区划的调整。
构想之四:构建高效的财政政策调控体系
两次积极财政政策的顺利实施,说明中国已经建立起财政宏观调控体系,并发挥了积极作用。当下仍需进一步完善财政宏观调控体系,以提高财政政策的效率。这主要表现在增强自动稳定器作用、加快财政政策决策机制转变、确立财政规则和健全财政制度上。
增强自动稳定器作用。积极财政政策主要是相机抉择的财政政策。相机抉择难免会有认识时滞和决策时滞,而自动稳定器作用的发挥不会有此类时滞,可更直接地对不同的宏观经济形势作出反应。自动稳定器作用的发挥需要覆盖面广的社会保障制度,需要累进税制在税制结构中占据重要地位。为此,中国应加快社会保障制度改革和税制结构调整,增强自动稳定器作用的发挥。
加快财政政策决策机制转变。与西方许多国家不同,中国特色的公共决策体制意味着,一旦形成共识,启动政治程序所耗费的时间较短,这是一种独特的优势。但与任何国家一样,公共决策都需要充分的信息,都有一个认识的过程。相机抉择财政政策在决策过程中,同样存在认识时滞。缩短认识时滞,需要尽可能提高对事物的认识水平。相机抉择财政政策的决策,涉及宏观经济形势判断。在宏观经济预测水平还处于较低水平和宏观经济学尚待进一步发展的背景下,相机抉择财政政策更多的是因时而变的政策。中国政府部门集中了大量宏观经济数据。受制于繁文缛节,政府部门往往很难有充分的时间和精力对这些数据信息进行有效的处理。与此同时,社会上有大量的科研机构和高等学校却面临研究基础数据缺乏的问题。这是资源极大的浪费,而且无益于公共决策水平的提高。为此,应结合《政府信息公开条例》的实施,尽可能公布各种政府信息,让社会各界充分参与各种问题的研究,为政府决策提供更多的选择项,从而提高宏观经济预测水平,降低财政政策的决策成本,为财政政策选择提供基础,更好地让相机抉择财政政策发挥积极作用。
公共政策和财政政策关系篇5
(财政部财政科学研究所，北京100142)
内容提要：本次共搜集了34个(25个发达国家、9个发展中国家)国家和地区新能源、信息技术、新材料等9个行业共93个产业案例样本及相关的财政支出、税收、公共债务和公共资源等8个政策信息，运用描述性统计与分析统计方法，总结财税政策的特征与规律，得出三个重要结论：一是财政支出、税收等财税政策工具都具有促进战略性新兴产业发展的效果，支持力度越大，绩效越好。二是财政支出政策最有效，短期内财政支出的直接作用方式更有效，中长期内财政支出的间接作用方式更有效。三是税收政策在短期内的作用不明显，在市场发育较成熟的条件下更能发挥作用。世界主要国家和地区发展战略性新兴产业的财税政策的基本经验概括为“三个注重”：一是注重多种财税政策工具的配套使用；二是注重与其它公共政策的协调配合：三是注重选择合适的财税政策工具。
关键词：战略性新兴产业财税政策国际经验借鉴
中图分类号：F811.4文献标识码：a文章编号：1672-9544(2015)06-0085-06
2007年国际金融危机以来，主要发达国家纷纷致力于经济复苏，制定中长期发展战略规划，将培育和发展战略性新兴产业作为重点。世界主要发达国家和地区在发展战略性新兴产业过程中，财税政策充当了重要角色。他山之石，可以攻玉。当前新一轮国际经济竞争，以战略性新兴产业作为战略制高点。面对新一轮国际竞争，2009年党中央国务院明确地提出了发展战略性新兴产业的重大战略。当前，我国各部门、各地区正在积极推进战略性新兴产业发展。为充分发挥财税政策在支持战略性新兴产业发展中的作用，对目前世界主要国家和地区支持战略性新兴产业发展的财税政策实践开展研究，具有重要的意义。目前，国内研究世界各国财税政策在促进战略性新兴产业发展的成果还不是很多，主要有代表性有张少春(2010)、郑胜利(2010)、王宏、骆旭华(2010)、曹文平、周留彬(2012)等。这些研究成果为我国发展战略性新兴产业提供了财税政策经验借鉴。但是，这些研究成果基本上是对个别几个国家进行研究，对世界范围内的主要国家和地区进行系统的研究还不多。本文运用统计分析方法，归纳总结世界主要国家和地区财税政策在战略性新兴产业发展中的作用，从中找出一般的特征与规律，为我国发展战略性新兴产业提供政策参考。
一、主要国家和地区财税政策支持战略性新兴产业发展的样本描述
（一）财税政策在发展战略性新兴产业过程中充当重要角色
市场在发展战略性新兴产业中的缺陷，主要表现为市场本身不存在或协调失灵，具体表现为：一是在市场需求方面，面临市场需求不足或不存在、不确定等问题；二是在产品供应商方面，面临巨大的不确定性投入、技术及生产能力不稳定、原辅料及相关产业不配套、与传统产业竞争等问题；三是在中间制造商方面，面临缺乏最终需求引导的投入、要素成本过高、缺乏风险分配市场、路径锁定等问题；四是在科研要素市场方面，面临基础研究投入不足等问题；五是在人力资本方面，面临“干中学”环境不具备、大学缺乏相应的专业或生源不足等问题；六是在金融保险服务方面，面临缺乏风险投资支持等问题；七是在行业协同与成熟度方面，面临与产品相关联配套的产品不存在、因缺乏足够的规模而导致成本无法分摊等问题；八是在公共政策与服务方面，面临缺乏相应公共政策、政策不配套等问题。
正因为市场在培育战略性新兴产业中存在明显的缺陷，需要财税政策纠正市场缺陷。当前，主要国家和地区战略性新兴产业发展过程中，财税政策充当重要的角色。即使是一惯遵循自由市场的国家在发展战略性新兴产业中，财税政策都充当了决定性角色。日本、芬兰等国家在发展战略性新兴产业中，政府都起到很重要的作用。日本政府利用财税政策推进新能源汽车发展、印度财税政策推动医药产业崛起、芬兰成功实现从传统产业向战略性新兴产业转型等，都体现了政府财税政策在发展战略性新兴产业中的重要作用。
（二）与战略性新兴产业发展相关的财税政策变量与产业绩效变量描述
战略性新兴产业链由消费群（包括整个产业链的最终消费者）、最终生产和服务厂商、中间品及要素市场、关联服务业四类主体组成。政府以各种政策工具和资源的配置来影响产业选择，因此，需要收集与战略性新兴产业链所涉及到的可能关联经济利益主体相关的财税政策等。我们主要收集的变量包括：产业差别政策、政府承诺与保障、财政支出、政支出的持续性、税收政策、政府债务政策、公共资源政策、与其他公共部门的配合、产业发展绩效评价。各变量的分类及特征见表1所示。
（三）样本案例、资料来源及其研究方法
1．样本案例与资料来源
本研究以34个国家和地区(9个发展中国家、25个发达国家)93个战略性新兴产业案例（涉及到新能源、信息技术、新材料等9个行业）为样本，总结分析当前各国支持战略性新兴产业发展的财税政策特征与规律。9个国家发展中国家分别是阿根廷、巴西、俄罗斯、哥伦比亚、泰国、土耳其、印度、智利、中国台湾地区；25个发达国家分别是奥地利、澳大利亚、冰岛、丹麦、德国、法国、芬兰、韩国，荷兰、加拿大、卢森堡、美国、挪威、葡萄牙、日本、瑞典、瑞士、西班牙、希腊、新加坡、新西兰、匈牙利、以色列、意大利、英国。资料主要来源：(1)门户网站；(2)政府门户网站；(3)专业性研究网站；(4)图书馆数据库；(5)专业研究杂志与内部资料。
2．研究方法与模型
本文研究主要是采用描述性统计和计量经济学方法，分析世界主要国家和地区在支持战略性新兴产业发展中的作用。在比较各种财税政策对战略性新兴产业发展的效力大小时，构建多对数回归分析模型。以财政支出政策、税收政策、债务政策和公共资源政策作为因变量，以战略性新兴产业发展的产业绩效为自变量，进行多对数回归分析。
二、主要国家和地区支持战略性新兴产业发展的财税政策的一般特征
根据收集的案例信息，运用描述性统计方法总结出世界各国支持战略性新兴产业发展的财税政策的一般特征：
（一）大多数国家普遍对战略性新兴产业发展实施产业差别、系统的财政支出、税收优惠、政府担保借款、公共资源优惠等政策
表2统计结果显示，87.10/0以上的战略性新兴产业都受到产业公开差别性待遇，实施税收优惠政策支持战略性新兴产业的比例为67.7%，政府利用自己的信誉为产业进行直接或间接债务融资的比例为49.5%，实施公共资源优惠的政策比例达到近48.4%，政府对战略性新兴产业实施系统的财政支出政策的比例高达89.2%。
（二）短期内财政支出作用方式以直接作用与间接作用并重，中长期内财政支出作用方式以间接作用为主
表3显示，在短期内，财政支出的直接作用方式与间接作用方式在案例中各占74.2%，这说明财政支出的直接作用方式与间接作用方式并重。在战略性新兴产业发展初期，可能因新兴产业产品市场不存在或需求不足，需要政府采购。在中期内，财政支出以间接作用方式在案例中占66.7%，财政支出以直接作用方式在案例中占25.80/0。在长期内，财政支出以间接作用方式在案例中占80.6%，财政支出
（一）财税政策工具都具有促进战略性新兴产业发展的作用，支持力度越大，绩效越好
产业差别政策、政府承诺与保障政策、财政支出政策、税收政策、政府债务政策、公共资源政策、部门配合政策等各项政策，不管是何种支持强度、何种类型的政策，都能促进战略性新兴产业发展。即使是财政支出象征性的支持、公共资源一般性的支持、财政政策独立地使用等政策，对战略性新兴产业发展也有一定的促进作用。
各项财税政策工具支持的力度越大，战略性新兴产业发展的产业绩效越好。从产业差别政策发挥的政策效力来看，存在公开性差别政策比产业政策的其他类型的产业绩效好，存在公开性差别政策的成功案例占总案例比例的69.9%。从政府承诺与保障政策来看，政府完全承诺与保障政策比该政策的其他类型的产业绩效好，政府完全承诺与保障政策的成功案例占总案例比例的66.7%。从财政支出政策发挥的政策效力来看，系统性的财政支出政策比零星的项目支持政策、象征性的支持政策的产业绩效好，系统性的财政支出政策的成功案例占总案例比例的74.2%。从税收优惠政策发挥的政策效力来看，系统性的税收优惠政策比一般性的税收优惠政策的产业绩效好，系统性的税收优惠政策的成功案例占总案例比例的58.1%。从政府债务政策发挥的政策效力来看，政府担保政策比有政策但不担保的债务政策的产业绩效好，政府担保政策的成功案例占总案例比例的41.9%。从公共资源政策发挥的政策效力来看，有力的公共资源优惠政策比一般性公共资源优惠政策的产业绩效好，有力的公共资源优惠政策的成功案例占总案例比例的38.7%。从政府各部门配合的政策效力来看，多部门配合的成功案例高于无配合或单一部门配合的案例，多部门的联合效应对新兴产业发展有显著绩效。
（二）财政支出政策最有效果，短期内财政支出的直接作用方式更有效，中长期内财政支出间接作用方式更有效
以财政支出政策、税收政策、债务政策和公共资源政策作为因变量，以战略性新兴产业发展的产业绩效为自变量，进行多对数回归分析。其结果如表7所示。
从财政支出政策、税收优惠政策、政府债务政策、公共资源政策发挥的政策效力来看，财政支出政策最有效。从表7中可以看出，财政支出政策、公共资源政策、税收优惠政策等显示出了统计显著性。其中，系统性的财政支出政策的政策效力最为明显。系统性的财政支出政策使战略性新兴产业发展的成功概率提高了近42倍，而零星的财政支出政策虽然有效力，但所产生的产业绩效（成功概率）仅增加24.5%。
如表6所显示，财政支出短期直接作用方式的成功案例占总案例比例的61.3%，财政支出短期间接作用方式的成功案例占总案例比例的37.6%，这说明短期内财政支出的直接作用方式比间接作用方式更有效。
相比较而言，财政支出中长期间接作用方式比直接作用方式更有效。财政支出中期直接作用方式的成功案例占总案例比例的19.4%，财政支出中期间接作用方式的成功案例占总案例比例的52.70/0；财政支出长期直接作用方式的成功案例占总案例比例的29%，财政支出中期间接作用方式的成功案例占总案例比例的64.5%。
（三）税收政策短期内的作用不明显，市场发育成熟条件下更能发挥作用
由表7统计分析显示，与财政支出政策对战略性新兴产业发展的效力相比，税收优惠政策的作用不存在显著性，税收政策短期内的作用不明显。税收政策对战略性新兴产业发展在短期内的作用不明显的原因，目前还不太清楚，需要进一步研究。但可以做出以下推测：战略性新兴产业具有战略性与前瞻性，往往很难被消费者所认知、认同、偏好，与现行的消费模式不相适应，因而，消费者对战略性新兴产业的产品需求不足或没有需求。培育与战略性新兴产业发展相适应的消费群需要足够长的时间。在战略性新兴产业的产品没有消费需求或消费需求不足、消费群成长滞后的情况下，单纯依靠税收优惠政策并不能解决产品消费需求问题，只能依靠财政支出、政府采购来启动并维持战略性新兴产业产品市场的存在。政府采购战略性新兴产业产品，从根本上说是解决需求问题。因此，税收优惠政策可能在短期内无法发挥作用或不存在短期绩效。等到战略性新兴产业产品有市场需求了，产业能自我循环发展了，税收优惠政策再作用于需求、成本等，降低企业成本、刺激消费，更能发挥作用。
四、基本结论与经验借鉴
公共政策和财政政策关系篇6
一、公共财政———财政转型的产物
在20世纪90年代初期,邓小平同志南巡后,建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来。财政转型问题客观地摆上议程。当时的矛盾已非常明显,普遍感到财政职能被肢解,政府财政被分割成各种大块小块:预算内、预算外、小金库及各个部门自己掌握的“驴打滚”的资金。分配关系没理顺,运行上年年赤字,财政压力很大。所以提出要“发展经济、振兴财政”。到了20世纪90年代中期,中央决策层明确地把“振兴国家财政”写入了中央的文件和国家的发展规划。这对社会各个方面关注和重视财政问题发挥了积极作用,并且部分地解决了一些矛盾突出的运行问题。但是“振兴财政”的表述本身还看不出来财政的转型到底应怎么样把握和认识。
1998年项怀诚同志出任财政部部长,他重提1994年当财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座里面讲到的概念:“公共财政”。在1998年末全国财政工作会议上,原国务院主管财政税务工作的李岚清副总理,非常明确地提出要建立公共财政框架这个要求,并提出了四个要点:一是把保证公共支出作为财政的主要任务,该管的要管好,不该管的一定不要管;二是依法促进公平分配;三是充分利用预算、税收和国债等经济手段做好宏观经济调控,并做好转移支付工作;四是要调节市场配置资源的偏差,体现国家产业政策,搞好对国有企业和国有资产管理。其中前面三个主要是讲与财政公共职能相关的一些带有导向性的要求。第一个讲的是怎么解决政府职能“越位”和“缺位”的问题,怎样体现公共支出作为主要的必保目标;第二个讲的是财政要依托法治从全社会的公平和效率的权衡方面做好公平分配的事情;第三个主要讲的是以经济手段为主来实行宏观间接调控,对地区差异等的调节要用转移支付的手段;第四个原则强调的是政策倾斜问题。公共财政里面也必须包括怎么处理好政策倾斜事项,如产业政策、搞好国有企业及国有资产管理这些事情。以后,各个方面对公共财政的讨论就得以正面展开,领导层也非常强调公共财政问题。比如,2000年中央举办的两期省部级领导干部研讨班上,中央领导都强调了公共财政问题。后来,建立公共财政框架正式写入了中央全会文件和国家发展计划文件。不久前的全国财政厅局长座谈会上,专门提出了要对公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。
在我国搞市场经济,实现现代化战略目标,财政怎样转型,政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和型态?核心就是建设公共财政框架。至于学术上的讨论有很多,争论也还会继续,但这并不妨碍我们在具体工作中,积极地、合乎实际地从市场经济现实需要的角度,来把握公共财政的实质性内容和推进相关的制度创新、制度建设。建设公共财政就是要与时俱进地处理好随着经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题。在一开始我们并不能把公共财政看成是已经设计好了的一套严丝合缝的管理体系或施工蓝图,而应该把公共财政理解为财政转型、政府职能转变和建立社会主义市场经济体制过程中从财政角度考虑的一种理念和基本导向。这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西,排除和扬弃一些东西,从原来的供给型财政、生产建设型财政,一步一步转变成相对成熟的、能够跟新时期社会主义市场经济体制和社会再生产发展要求相适应、相匹配的一个财政形态。显然不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言,这都是需要解决的一个基本的方向性、战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义之所在。
二、公共财政的基本特征
可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征。
第一,以满足社会公共需要为主要目标和工作重心。
这个特征包含一个颇为复杂的实质性问题,就是怎么样正确地处理公共性和阶级性的关系。一般在宣传里面很少提阶级性的问题,如果说作为基础理论来探讨,阶级还是比阶层在理论分析上更为严谨一些。它首先强调的是社会上一个群体对生产资料的所有关系。原来由革命战争时期那种阶级矛盾、斗争所引发出来的冲突,现在有所解决,但又没有彻底解决,因为还牵涉到现在整个的世界政治军事格局。在社会主义初级阶段,国家还没有消亡。
20世纪80年代改革开放之后,历史性的转变就是如实承认我们必须以经济建设为中心。现在,又进一步提升到科学发展观,即以经济建设为中心这样一个非常正确的认识,进一步提升到了经济、社会、自然协调发展。在这个转变的过程里,财政作为国家职能实现的一个理财系统,必须适应这个转变,需要在自己整个运行过程中合乎现实要求地淡化原来支持职能的一些力量,越来越多地去体现对公共利益、公共需要和这方面的保证。按照马克思主义“国家是阶级矛盾不可调和的产物”这个逻辑来解释我们现在的国家形态,这个逻辑并不失效;同时,列宁还曾经强调:建立社会主义政权以后,国家有可能逐渐演变为半国家、准国家,那也就是进入所谓国家消亡过程。我们现在实际上已进入这样一个过程。当阶级性的东西现在越来越淡薄下去以后,我们现在讲求社会和谐、共同发展、统筹协调、全面建设小康社会,最终实现共同富裕。我们必须摒弃“阶级斗争中继续革命”思维,把注意力更多地集中在满足社会公共需要和实现社会公共目标方面。所以社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西,具体化在政府理财、财政分配方面,就是搞公共财政,就是要体现和强调满
足社会公共需要。“三个代表”重要思想就是从更宏大、更长远、更体现全体人民根本利益的角度考虑问题。我们应强调,面对公共事务通过政府的理财满足公共需要。
第二,把提供公共产品和服务作为财政分配的基本方式。
这个基本特征的内涵和实质性要求,就是合理地处理和把握政府与市场的分工关系。我们现在已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高水平的总体效益。但同时也认识到,由市场上千千万万分散主体决策所实现的资源配置,虽然在很多场合可以实现较高的效益,但是也存在失灵的区域,就是所谓市场缺陷、市场失灵。这就需要有政府相应的干预、调节。从理财的角度,提供那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。只有这样,政府和市场形成合理的相辅相成的分工互补关系,才能有利于生产力的解放和社会总体效益和总体福利的最大化。
第三,以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。
这个基本特征的基本要求和实质内容,就是我们现在越来越多提到的理财的民主化,决策的科学化,社会的法治化、化。这种规范的公共选择,也是政治文明建设的一个基本路径。公共理财是公共权力的运用,它一定要有制衡机制,要在这种权力制衡的机制之下来做决策。公共事务大到整个国家的生态环境保护、国土整治、发展战略规划及其中的重大项目,小到市政设施中的路标、门牌号码系统和照明系统等,都必须有财力后盾才能落实。政府要通过财政提供的资金来“以财行政”。公共财政既然提供公共产品,就必须相应地构建一个决策机制。
公共选择,广义上讲历来就有。中国历史上最典型的公共选择过程是以巨大的社会代价实现的改朝换代。现代意义上的公共选择,要避免这种沉重、巨大的社会代价,努力在尽可能减少社会代价的情况下,充分体现公共意愿,做出合理的公共决策。这无疑需要探索并会遇到许多矛盾冲突;要解决很多具体的管理问题,也会涉及政治性的一些关键问题。现在,有些地方,人大代表对财政预算具体事项“真刀真枪”的质询,体现了现实生活中带有很重要的启示意义。可能以后会有越来越多具有示范效应的公共事务决策方式,但不能不承认在我国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的大框架,还有一段漫长的路要走。从研究者的角度,必须要明确地提出这个问题。我们要尽量避免在中国社会转型期间由矛盾的积累和触发,造成不规范的、代价高昂的公共选择。
第四,管理运行上必然要有公开、透明、完整、严格的预算作为基本管理制度。
这个特征的实质内容是以制度的合理安排和严密性防止公权扭曲,以便落实公众利益的最大化。这里的“公开”是要让公众有知情权,知道政府理财方面的信息,进而使公众意愿反馈到理财部门和立法机构,再提升和体现到财政收支安排中,并经立法机关批准之后,使它成为有法律效力的文件,最后成为公众理财的一个内在联系链条。“透明”即信息要最大可能地公开,呈现出“阳光财政”的状态。有了透明度,后面跟着的很多机制必然就被带出来,公众就会对这种透明状态下的信息评头论足,意见、批评、质询、建议必然就会跟出来。在这种情况下,通过一系列的制度安排,使这些公众意愿最后合成一个可决策的、可执行的东西。“完整”是指所有的收入不能再分割为预算内、预算外、预算外的预算外,财政部门不管而交给各个部门自行管理的基金,不能再采取这样的格局运行。这个格局在我国改革开放初期有其必然性,而现在已发展到在管理制度上只保留预算内、预算外两个范畴名正言顺的地位,其他则已经不允许游离在外单独存在。
具有完整性之后,下一个环节是具体的理财决策。预算收支计划是全面反映政府财政收支安排的文件。国家预算体现政府活动的范围和方向。如果我们有了完整性基础上的预算以后,那么政府活动的所有事项和总体取向就看得清楚了;重点、意图也就跟着看清楚了。钱从哪儿来到哪儿去,各个方面无不体现一定的政府意图。政府的管理、政府的调控,都和这些具体的财政收支安排联系在一起。所以,这种安排怎样合理化,必须在事前确定,不能边干、边讨论、边设计。事前确定好了,经过立法机构审批了,便具有了法律效力。按照审批的预算来执行,执行过程中就必须非常严格。严格执行是现代意义预算管理的一个基本要求。公共权力可能最后会局部化到部门,局部化到权力环节上,局部化到操作者。种种扭曲很有可能使公共权力变成一种不受制约的、变相的私权而背弃公共利益。这种危险性其实是很明显的。
财政预算编制要做大量的工作。政府的经济预测、政策分析、具体的财力统筹安排中,涉及很多学科,如运筹学和各个具体部门的专门学科。那些复杂的专业知识怎么综合地体现在编制草案里面?民众的意愿要综合分析,哪些是正确的,但是现在还做不到;哪些是正确的,现在只能做一部分;哪些是特别迫切的,必须放在必保位置;然后在一个程序明晰的过程中间编制好收支预算。财政管理部门和相关的具体部门之间,财政部门和人民代表大会之间,要采用多种方式,尽可能提升编制的科学性,最后进入审批。人民代表大会的代表们根据他们各自的代表性来提出他们的意见。完成审批以后,才进入执行状态。我们现在这种事前确定的做法,应该说还很难令人满意。现在已经把全国人民代表大会时间提前到了3月初,即使这样,还有两个多月的法律空当。我们现在在预算的具体执行过程中弹性仍较大。财政部提出实行财政管理改革,搞部门预算,国库集中收付,收支两条线,政府采购制度改革等———这些改革如果集中到一点上,都是通过尽可能合理、周密的制度安排来防止公权扭曲。这也就是公共财政第四个基本特征的实质内容和基本要求。
“严格”就是要“不多不少,不迟不早”地执行;如果想调整,必须走一个程序。这种现代意义的预算,成为一个基本管理制度,我们才可能把前面公共预算的三个基本特征贯彻到底,才不会出现严重扭曲的问题。对于公共资金使用的问效和问责,也才有实际的可能性。
三、公共财政建设的主导因素
在建设公共财政框架的过程中应该形成如下主导因素:
第一,按照公共财政发展的要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能。总体上国有经济要实现战略性重组,抓大放小,收缩其覆盖面,强调质量和影响力。从长期目标看,地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域。中央政府要有限介入竞争性领域,即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级和长远发展有战略性意义的重大项目,比如宝钢、京九、三峡等。如果中央政府有限参与,地方政府退出一般竞争性领域以后,财政体制问题中的事权纠葛在最重要、最棘手的“投资权”上就可以基本理清。在此基础上,可逐步形成中央和地方各级详尽的事权明细单,分清哪些事权由哪级政府独立承担,哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担,进而可使公共财政中的财权配置与事权的配置较好地呼应。
第二,要合理掌握财政分配顺序。在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序。首先,应是保证国家机器在效能前提下的正常运转。其次,应是满足公共需要即公共产品和服务的提供,如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务教育的普及、公共卫生医疗与防疫体系建设等。公共产品和服务提供到位了,社会的投资条件、生存环境的水准就能提高,就会反过来促使整个经济发展活力不断增强。然后,才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项。
第三,要逐步形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急、做出合理决策,不能由少数政府官员决定,必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。
第四,政府部门、财政部门、税收部门等要形成理财系统为公众服务的意识观念和工作规范。在财政管理改革之中,观念转变与制度创新需要互动,还要积极依托现已启动的“金财工程”,靠现代信息技术的支撑配合预算管理改革的推进,以这个系统和其他“金”字号工程在相关各部门间形成公共财政的制度约束和监督体系。
第五,理财方式必须转变,努力发展“四两拨千金”的新方式。我们应该借鉴国际经验,以参股、贴息、信用担保、Bot和tot等形式,调动社会资金贯彻产业政策,并对实行政策倾斜的项目,实施严格的专家集体决策和内外部多重审计,把政策倾斜中形成的“设租寻租”以及徇私的可能性压到最低限度。
最后,在公共财政框架下,政府理财方面要形成一个协调配套的体系。即必须以系统工程的形式构建一个将公共收支、社会保障与社会成员收入再分配、国有资产管理、区域协调和经济杠杆的调节运用等,在复式预算中合理安排、相互配合的运作体系。
在中国经济社会转轨过程中错综复杂局面之下,全面建设小康社会,公共财政怎样才能做大蛋糕,兼顾各个方面的要求,需要在实践中进一步研究。
四、推进改革创新
在人类社会发展的历史长河中,公共财政产生与发展变化从总体上呈现出一种“否定之否定”的轨迹。真正意义的公共财政,其初始动态出现于原始社会,而阶级国家的出现使财政的阶级性出现并上升为主导,成为对公共财政的第一次否定。中世纪末叶资产阶级革命以“社会契约论”为思想武器和以“自由、平等、博爱”为旗帜的社会变革,使财政的公共性在权力制衡、民主框架下,在形式上和份量上开始复归。由于无产阶级革命而进入社会主义初级阶段之后,必将引来国家消亡过程而使财政的公共性走向更为实质、更为全面的复归,最终完成“否定之否定”。
建立和健全公共财政框架的过程,必然是制度创新、深化改革的过程。按照公共财政的要求实行改革创新,可以分为三个大的层面:
首先是体制、制度的创新,这至少包括如下重点:
1完善分税分级财政管理体制。要加紧推进省以下财政体制的改革,结合基层财政脱困,标本兼治地采取“三奖一补”、“乡财县管”、“省管县”等改革措施,争取最终走出一条“治本”之路,即在中长期形成可以适应社会主义市场经济体制要求而稳定运行的“以分税制为基础的分级财政”体制。1994年财税配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意义,应当巩固和发展。其浓厚的过渡色彩在当时不可避免,但随后十余年间,省以下分税制的实质性进展很少,过渡性变成凝固性,进而引发了越来越大的副作用,突出的矛盾是财权重心上移的同时事权重心下移,基层财政困难加重。今后从“治本”考虑,需要在省以下把财政层级减少,实现“扁平化”,最终得以按中央、省、市县三级形成分税分级的财政体制,并健全中央、省两级自上而下的转移支付,实质性推进、落实分税制改革,稳定保障各级政府履行公共职能。
2加快政府预算制度改革。包括全面推行以“部门预算”形式入手的综合预算制度;国库单一账户集中收付制度;实质性贯彻所有政府执法执收单位的“收支两条线”制度;深化政府采购制度改革。这些改革的难点,在于如何积极稳妥地化解既得利益主体的阻碍,减少公权扭曲而实现公共利益。
3积极推进税制改革。在进一步清理整顿非税收入的同时,近期税制改革应扩大增值税转型的覆盖面,实行内、外资企业所得税并轨。调整和改进个人所得税制的改革试点。调整改进资源税、消费税。另外,关于资源税、社会保障税等改革问题,都有愈益强烈的社会呼声和现实重要性,值得充分重视。
其次是管理、调控的创新,其中要涉及:
1完善财政宏观调控政策,提高调控水平。加强财政政策与货币政策的协调配合,以及财政政策与国家产业政策、技术经济政策、区域发展政策和收入分配政策的配套联动。当前在“双稳健”宏观政策框架下,要精心把握好“相机抉择”,争取尽可能平稳地拉长这一轮高速增长期。
2加大对“三农”和社会公共事业发展的支持力度。在支出上要给予优先、重点安排,并积极发展合理、有效的支出新方式,以及其他的政策引导、倾斜支持的合理、有效方式。
3建立、健全财政风险和公共风险防范机制。对于我国公共部门赤字和显性、隐性债务,应全面地把握情况与动态,加强调研分析,有重点、有针对性地制订防范与化解风险的方案。特别是当前对于信息很不透明、很不全面的地方、基层政府实际负债情况,需高度重视,在调研和摸清情况基础上,及时采取化解负担、防范风险的措施。还应积极研讨公共风险预警机制、应急处理机制等机制构建、制度建设问题。对于财政发行短期债券问题,也需要积极研讨,以利于改进国债余额审批控制的较科学的方法,配合灵活反应机制在日常运行中化解风险提高效率,并促进国库现金管理水平的提高和税收法治化环境的营造。
我国的财政风险和公共风险,与世界其他国家一样,其实是一件事情从不同角度的表述。财政的风险必然是公共风险,各类公共风险也都会直接、间接地集中体现到财政风险上面。我国在经济、社会转轨期的一个特点是财政名义赤字、债务负担之外现实存在的隐性赤字、债务负担的相对比重,比一般国家要高出不少。所以,若要实事求是地分析判断我国的财政风险,就特别需要注意:不能仅看名义债务指标,否则会严重低估风险程度。我国现阶段名义国债余额占GDp的比重,仍然不高于20%,但如果我们把与名义国债性质等价的隐性公共债务都囊括在内,则这个比重可能至少要高出2~3倍,即达到60%以上。如果再考虑社保体系中养老基金空账等,所有债务,风险的评估就再要加码。有必要强调,即使按最为“激进”的估计,也不能支持“中国崩溃论”的说法,我们的公共风险总体而言是可控的,但是确有必要进一步促使各方高度重视。要积极摸清基本情况,以利于构建预警机制,努力化解和降低风险,防患于未然。公共财政要为公众利益负责,这是一个重要的、绝不可疏忽大意的事情。
第三是技术层面和基础条件的创新,这主要包括:
公共政策和财政政策关系篇7
1国外研究现状和趋势综述
1.1政府公共政策支持科技型中小企业发展的研究
国外学者对科技型中小企业的政策研究源于政府为弥补市场失灵，对企业技术创新给予支持。新熊彼特主义者克里斯托弗？弗里曼（ChristopherFreeman，1987）提出了国家创新体系理论，认为“政府的科学技术政策对技术创新起重要作用”，政府应该通过公共政策构建一个完整的创新生态，形成持续创新的能力和成果。Dominique，Bruno（2001）基于政府科技投入与企业科技投入的视角，研究发现政府给予企业研发活动的各种优惠政策和直接财政资金补贴有效的??强了企业在研发投入上的力度。Czarnitzki、Dirk、HnelandRosa（2005）认为对中小企业科技研发的税收抵免优惠政策，会促使企业研发活动决策的实施，能够增加享受优惠政策的中小企业的创新产出。
除财税政策之外，在金融及其他政策方面，Strahan，peek，Rosengren（1998）提出政府要设立面向中小企业的政策性中小金融机构和商业性中小金融机构解决科技型中小企业融资难问题。Zinman（2002）通过对美国CRa（社区再投资法案）对小企业信贷影响的分析，指出政府通过制定激励商业银行对中小企业发放贷款的金融政策，增强了中小企业的生存能力。而alessandro（2008）的研究表明，银行的支持对科技型企业的创新活动有积极影响。Batra，mahmood（2003）认为公共政策应致力于建立良好的外部环境，通过建立健全立法、司法系统以及完善的基础设施来间接支持企业发展。
1.2政府公共政策绩效评价的相关研究
弗里德里希?C?J的《公共政策》、michalSkorepa的《决策论》、沃恩的《科学决策方法：从社会科学研究到政策分析》等著作比较系统的介绍了公共政策评价的方法、标准和模式等，奠定了技术政策评价的理论基础。Cook和Kerssens（1997）制定了评价财政科技投入绩效评价应遵循的基本原则，即可行性、系统性、经济有效性等。在政策绩效评价标准方面，t.H.polster（1978）指出政策评价应当以效率、适当、公平、执行力等为标准。卡尔?帕顿，大卫?萨维奇（2002）选择技术可行性、政治可行性、经济和财政的可能性、行政可操作性等四个方面作为政策评价标准。在方法论方面，著名运筹学家a.aiames和w.w.Cooper（1984）等建立了数据包络分析法（Dea），即根据多指标投入和多指标产出对相同类型的决策单元进行相对效益或效率评价的一种系统分析方法。
1.3公共政策绩效评价结果的实践应用
20世纪60年代以来，政策评估在世界各国中逐渐成为一种“成长工业”，利用政策评估监督政府财政支出、促进政策调整优化的重要意义逐渐凸显。许多发达国家推行公共政策绩效评价，相关研究理论和方法开始走向成熟。1993年美国率先颁布了《政府绩效与结果法案》（GpRa），并由美国国家绩效评估委员会建立了一整套较为完善的评估体系，全面评价公共政策的质量、经济、效率、效果。日本政府部门多采用pDCa的评价管理模式，能及时发现公共政策在设计和实施上的问题，及时整改，并完善下一阶段政策的制定。法国规定绩效评价过程中如有异议可以阐述观点，修改评价结果，但是评价报告一经形成，被评价者必须根据报告进行政策修正。
2国内研究现状和趋势综述
2.1政府支持科技型中小企业发展的政策研究
在各级政府制定政策对科技型中小企业给予扶持的背景下，公共政策对科技型中小企业激励作用的研究也呈现多样化。在政府政策支持与企业成长的关系方面：吕学朋，李崇光（2001）指出中小企业的成长发展离不开政府资金、技术方面的支持。李柏洲，靳娜莉（2003）通过分析我国科技型中小企业的成长环境，指出政府的外部政策支持环境是科技型中小企业成长的关键因素之一。李向前等（2013）以天津市185家科技型中小企业为研究对象，考察了不同成长阶段政府资助情况，测度了科技型中小企业的政府资助效应。在不同政策效应方面：许洁（2004）认为政府直接提供财政拨款、风险投资等扶持科技型企业的发展，间接通过补贴、贴息、担保等方式降低银行贷款风险，可以满足中小企业融资需求。李伟铭，崔毅等（2008）利用广东地区17个中小企业的抽样数据构建方程模型分析了政府的技术创新政策如何对企业的创新行为产生影响，并进而提升企业的创新绩效。周寄中，胡永健（2008）对科技型中小企业创新基金的运行情况和效果进行了分析，测算了政府资助科技型中小企业技术创新活动的激励效果，并从拉动投资、增加收入和促进就业等方面来识别政府直接资助技术创新绩效的因素。刘美辰（2014）指出政策性金融支持是促使科技型中小企业创新能力形成的关键因素。
2.2对科技型中小企业政策绩效评价方面的研究
总的来说，我国对公共政策绩效评估的研究明显滞后，现有对公共政策评估的研究多数停留在政策评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向等方面，严格来说，是政策的执行力评估。相对而言，财政支出的绩效评估和审计的绩效评价方面的研究则相对开始较早。申书海（2003）较早的提出应当建立财政支出绩效评价体系以提高财政资源的配置效率。在科技型中小企业的政策绩效评价研究方面，综合性研究明显少于单一政策的研究，乐伟兵，朱和平（2008）通过绩效评价，得出财税政策的强度与中小企业自主创新成果的增长速度之间呈正的相关性。张迪秋（2009）、李丽青（2010）等认为，税收优惠与R&D投入、高新技术产品销售收入、科技型中小企业产值及技术性收入等存在很强的因果关系。黄洁莉（2012）认为构建扶持小微企业的财税政策绩效评价制度是发现当前财税政策问题，优化政策制定的需要，可以克服忽视政策实施效益的弊端。
公共政策和财政政策关系篇8
一、引言
近些年来，国内某些学者对财政学和公共经济学的关系进行了广泛的讨论，而以财政学(publicFinance)和公共经济学(publiceconomics)公共部门经济学(publicSectorseconomics)等名称命名的译著和著作很多。国内的一些学者，如陈共、平新乔、张馨、高培勇、郭庆旺、杨志勇、华民等都对财政学和公共经济学等学科之间的关系有比较深刻的分析。从国际上看，关于两者关系及其发展趋势的论述比较详细的主要有《公共经济学手册》第一卷，由《国际税收和财政》杂志在1994年发起的一次关于公共经济学的未来发展趋势的特刊及由《公共经济学杂志》在2002年的一次纪念其创刊而由一些顶尖级的经济学家关于公共经济学发展的总结分析。此外，由于引进的西方文献越来越多，对财政学和公共经济学之间的关系及其发展前景的认识也逐渐深入。
二、问卷的评介与分析
本人于2005年元旦前后向全球部分大学的从事财政学或公共经济学研究和教学的经济学家就财政学和公共经济学的关系及其发展趋势为主题进行了全球性网络调查。我的问题是：您如何看待财政学(publicFinance)和公共经济学(publiceconomics)之间的关系及其发展前景?。本次调查受到来自这些经济学家的数十份电子邮件。这些邮件反映了他们对我所做的调查课题的认识。本文就是选取了部分代表性的经济学家的回信(见附录①)和一些经济学家发表的论文对财政学和公共经济学的关系和发展趋势进行了简要的评介。
詹姆斯波特巴教授认为，财政学主要是与税收及其相关问题等筹集收入方面的问题，主要是在税收方面，而公共经济学则包括了大量的与支出政策相关的问题。他认为，医疗保健和医疗援助以及残疾人保险和失业保险都是属于公共经济学的研究领域，也是他感兴趣的问题，但这些问题不属于财政学的领域。
他附件的文章中研究了公共经济学30年(20世纪70年代到20世纪末)的发展演变、取得的成就和未来的发展方向。他在这篇文章中提出，公共经济学是研究政府经济角色的一门学问。因为这一角色在不断地变化着，所以公共经济学也成为一个持续演变的领域。一些核心问题被持续关注，例如对不同商品的税率结构应该如何设置；而还有一些问题，例如对发达国家老龄人口社会保障体系如何进行改革才是最优等等，最近才成为研究的中心。经济学其他一些分支领域的理论与实证进展为公共经济学提供了新的视野，推动了对其中一些长期存在问题的研究。反之，这一领域出现的问题又推动了新的理论与应用研究。
近30年是公共经济学迅速发展的一个时期。理论和经验上的重要新成果大大提高了我们对诸如各个税种的效率和归宿这样的核心问题的理解，以及对社会保障项目的经济效应以及最优的制度安排的认识。在公共经济学相关经济理论以及支持复杂政策评价的实证分析等两个方面也都取得了重大的进展。
在过去的30年间，公共经济学的各个不同部分的进展有快有慢。在20世纪70年代早期，主要的研究进展是经济理论在次优税制设计问题上的应用。在70年代晚期以及80年代，家庭和企业数据库的出现促成了人们对税收激励以及其他因素如何影响经济人行为问题的探索。继而公共经济学的经验研究进入了一个飞速发展的时期，很多应用计量经济学家也把他们的研究兴趣转向公共财政问题。90年代，实证政治经济学和相关领域的迅速扩张尤为显著。
公共经济学中的很多应用研究越来越深入，这促使了这一领域里几个二级专门学科的兴起，诸如老年经济学以及教育经济学。这些领域中正在进行的研究工作不仅关注那些广布于公共经济学范围内的问题，而且也利用其他分支领域发展起来的真知灼见和方法技巧，例如医疗经济学、人口学以及劳动经济学等。
波特巴认为，过去30年发展变化的重大成果有以下几个方面：所得课税对家庭行为的影响；社会保险项目的激励效应；资本所得税的效率和归宿；赤字和跨期财政政策；财政支出的实证政治经济学；最优所得税和税种的设计以及转移支付等。未来有前途的发展领域则包括了：环境经济学和最适次优政策；老龄经济学；私有化和政府的范围；开放经济中的税收和支出政策；最适社会保险项目的设计；征税与家庭和企业的行为；在生命周期视角中的税收和支出项目以及国防经济学等。
罗宾鲍德威认为，公共经济学这个词语是在20世纪70年代被采纳来取代财政学的，这是因为财政学这个词语似乎是太狭窄了。特别是，许多学者认为财政学太多地集中在筹集收入(税收)，而公共经济学则是一个范围更加广泛的词语。公共经济学的研究范围包括了政府在税收、支出、社会保险和管制等所有的制定政策问题。人们认为财政学这个词语太狭窄了而不能代表本领域的更广范围的研究对象。然而，这两个词语现在都被使用着。他猜测这大概是英语的一般常见问题，有很多词语都有大致相同的意思。
拉本德拉扎哈认为，财政学和公共经济学有相当大的部分是重叠的。但是，财政学的研究范围是太狭窄了。财政学几乎是完全研究政府预算的操作(尤其是税收和支出)，而公共经济学涉及的更多的是公共部门对经济的干预，它包括了诸如管制和稳定等方面的问题。
财政学权威理查德马斯格雷夫的《财政理论与实践》是全球各个大学本科生普遍使用的教材，是财政学的经典著作。马斯格雷夫1959年出版的《财政学原理》提出的财政稳定宏观经济、收入分配和资源配置的三职能说成为后凯恩斯经济学政府干预经济的代表观点，是现代财政学的奠基之作。他在回信中指出，他写的《财政理论与实践》是30年前完成的著作，他尽管已经94岁高龄，仍然关注财政学的发展变化。他称，他非常后悔看到了财政体制所发生的显著转变。他那一代人还认为财政的建设性和积极作用是对市场的必要补充，应该尽可能少的干预市场。但是，马斯格雷夫一直坚持不懈地认为，公共物品、公正和有效的税制以及财政政策在宏观经济稳定和增长中的经济作用是在财政学中具有特别重要意义的基本观点。他认为，财政学和公共经济学显然是有着明显差异的。财政学仅涉及到公共政策的财政工具；而公共经济学则包括了贸易政策、反托拉斯政策和各种形式的管制等所有的工具。他也注意到，许多问题可能是需要许多工具才能解决的，所以，财政学和公共经济学可能不存在显著的差异。同时，还有通过共同的预算政策将一串财政工具合并起来的情况。马丁费尔德斯坦称公共经济学的研究出现了转型。他认为自己当初入门学习的理查德马斯格雷夫的《财政学原理》(1959)开启了财政学的新纪元，但是，计量经济学研究方面论述的不足反映了当时该领域的研究状况。同样，马斯格雷夫只是讨论了政府支出的一般原则，其经典著作没有论及政府支出的具体方面，而这也就成为以往30年中公共经济学研究的课题。在论文中，财政学和公共经济学是交替使用的。
他认为，20世纪60年代和20世纪70年代财政学理论方面的这些发展其重要性体现在两个方面：第一，它们在许多重要的财政学问题上，对庞大的专业思想体系进行了分类。尽管它们没有给出明确的答案，但是表明了一些早期观点的各种错误，提供了基本的分析见解。第二，他们吸引了一代优秀的大学生转向公共经济学领域；其中大部分学生并没有继续理论研究，而是完善了财政学理论基础，这种新理论的严谨性对他们的实证研究是有益的。
公共经济学方面实证研究的发展将过去30年的研究与以往所有研究区别开来。20世纪60年.代后期与20世纪70年代早期出现了高速计算机、可以依赖的经济计量软件和可读大量数据的机器。这些发展，复杂的经济计量技术和标准装备的大学生对公共经济学实证研究的革命都是关键性的。对税收的计量分析研究成果等实证研究深化了我们关于税收对个人风险影响、税收对公司融资政策的影响以及在经济增长背景下分析税收问题的意义的理解。
财政学研究这种演变的第二个主要方面，一直就是扩大研究主题的范围，它涵盖了政府支出和税收。研究焦点的转移无疑是因为受到政府支出大量增加的刺激。财政学领域因此从研究为基本的政府服务融资的税收转变到公共经济学领域，看到了更宽范围内政府支出的效果。政府支出增加的大部分是为了社会保险项目，公共经济学方面的研究正好与之呼应。社会保障养老金、事业保险、工人的补偿金、老年保健医疗和穷人医疗补助计划的增加给理论和实证研究增添了新的内容，成为研究的主要对象。20世纪70年代，对稳定政策的分析已主要转向宏观领域，更加强调金融政策，而不仅仅研究通过改变预算赤字和盈余的财政刺激的各种变量。然而，财政学研究如何利用税收规定(如投资税收抵免和折旧扣除)以反周期的方式来刺激企业投资。财政联邦主义也成为了公共经济学研究的一个重要领域，即分析这些政府如何选择它们的税收政策和支出政策，更高一级的政府政策(包括地区财政补贴和匹配财政补贴)如何影响这些选择，以及税收和支出方面形成的地区间差异如何影响私人部门的为政府计划的效果。
对于未来的发展方向，马丁教授认为征税和支出问题将继续对公共经济学研究提出挑战。
哈威罗森的《财政学》目前是全球最受欢迎的教材之一。作为马斯格雷夫和费尔德斯坦的学生，他在其《财政学》教材①的前言中写到：财政学领域已经与上一代有很大不同了。在理论方面，财政学的主要成就之一就是将对政府开支和政府的分析用基本的经济理论更加密切地联系在一起了。一个主要的例子就是最适税收(optimaltaxation)的文献。最适税收就是试图使用标准的经济工具而不是根据一套特别的税制设计原则为政府的财政行为获得解决问题的方法。在实证方面，最为激动人心的发展就是为了理解支出和税收政策如何影响个人行为和政府本身如何制定政策而广泛应用了计量经济学的工具。他认为财政学的发展都是充满着歧义的。但是他坚定地认为，财政学就是公共经济学或公共部门经济学，是分析政府征税和支出政策的一门经济学学科。
河野正道教授认为，日本的许多经济学家认为公共经济学的父母是金融(父亲)和福利经济学(母亲)。公共经济学研究的是次优、公共物品定价、最适税收、最适补贴和外部性等问题。公共经济学涉及的是效率和微观经济特征的问题。而财政学(日本语)则在某种意义上涉及的是宏观经济问题。按照他的理解，财政学是金融(融资)学的一部分，是日本语中很传统的财政学(日语)。现在，金融(融资)不仅仅是中央政府或地方政府的财政学，也是私人企业的财政学。这就是为什么它们使用这些词语的原因。他认为，财政学专门研究政府(公共部门)的融资活动。
此外，法国已故著名经济学家让-雅克拉丰也认为，公共经济学是研究在经济领域中政府如何干预的一门学科。它是在20世纪50年代由财政学逐步发展起来的，在20世纪70年代成为独立的学科，其标志就是1971年创办了《公共经济学杂志》。
总结几位经济学家的观点，他们对财政学和公共经济学关系的认识也是存在歧义的：(1)财政学和公共经济学是一回事，都是研究政府作用的，只是题目的变化而已，财政学和公共经济学是相互替换使用的。(2)存在传统财政学和现代财政学的区分：传统财政学主要研究政府收入，特别是税收方面，而现代财政学则更多地以政府开支为研究对象。(3)公共经济学是从财政学演变而来的，并且是在20世纪50年代到70年代创建的；(4)财政学和公共经济学的研究领域有很大不同。财政学研究政府的收支活动；而公共经济学则包括除了政府收支之外的其他方面的问题，比财政学宽广。财政学主要研究的是宏观问题，而公共经济学则侧重于微观问题。
公共政策和财政政策关系篇9
关键词:人力资源;资源分配;政府;公平;公共财政
一、人力资源开发的公共政策属性
著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的角度出发,认为公共政策是政治系统权威性决定的输出,其本质是对社会的“价值”作权威性的分配。[1]对于这里的价值,我们应作广泛意义的理解:既包括哲学层面的价值,也包括政治学、经济学意义上的价值;既包括物质方面的价值,也包括精神方面的价值。人力资源作为“第一资源”,其开发所涉及的面是相当广泛的,具有丰富的内容,需要资源的输入与输出。因此,人力资源开发的过程(包括人力资源本身的配置)在本质上是一个价值分配的过程,具有明显的公共政策属性,“科教兴国”、“人才强国”等战略思想本身就蕴涵着丰富的公共政策涵义。当人力资源开发的主体为政府时,人力资源开发便具有了公共产品或准公共产品的属性,因为政府投入的是纳税人的钱,最大限度地增进公共利益是其根本目的。
政府在进行人力资源开发活动时,必然会有倾向地分配相关公共资源,如谁将先获取?获得多少?如何获取?等等。人力资源开发的公共政策属性具体体现在两个方面:一是投资于人力资源开发的资源的分配。人力资源作为第一资源,如何将一国现有的人口资源优势转化为强大的人力资源优势,如何使现有的人力资源在规模、质量上进一步提高,实现体质、知识水平、技能水平等的进一步发展等都需要政府投入相当的公共资源,这些公共资源包括人财物、时间、精力等方面的内容。政府作为人力资源开发的主体,其政策取向是有偏好的,如优先发展基础教育还是高等教育?公共资源在城市与农村以及区域之间如何进行有效的分配?这一系列的问题都涉及到政府公共政策的价值选择。二是就人力资源本身来说,作为一种活的资源,它只有通过有效的配置和利用才能切实转化为推动经济社会发展的现实动力,人力资源本身是政府公共政策分配的重要资源。因此,无论从开发人力资源的角度,还是从利用人力资源的角度来看,人力资源开发本质上都是一种资源配置的过程。当人力资源开发活动与具体的组织、群体、个人相结合时,也就转化为了利益分享与社会发展的问题,也就关涉到人力资源开发政策理念的取向问题。
二、人力资源开发的强正外部性规定了政府是人力资源开发的核心主体
人力资源开发具有很强的正外部性,作为一种投资,具有高收益、低风险的特征。人力资源开发的收益是多样性的,社会的各方面都可能直接或间接地从人力资源开发中获益,当人力资源开发的主体为政府时,它具有准公共产品的属性。公共产品,简单的来说,即一个人消费某一产品并不会损害他人对该产品的消费的产品,它不同于私人产品,如企业、公司提供的私人产品。公共产品与私人产品相比较,它具有以下一些明显的特征:
1.效用的不可分割性。公共产品是为整个社会提供的,不能将其分割成若干部分或分别归于由某一个人或组织来消费,如安全、秩序、国防等等。当然,依据受益范围的大小,可以将公共产品划分为全国性的和地区性的公共产品。尽管如此,公共产品的效用仍然是不可分割的,它总是向全国或某个地区的所有成员提供其效用。而私人产品的效用则具有可分割性,市场商品的效用发挥必须分割给具体的“个人”才能得以实现,并由具体的“个人”来支付相关费用。
2.消费的非排他性。公共产品的非排他性即一个人或组织对某一公共产品的消费,并不影响或妨碍其它的个人和集团同时消费该公共产品,也不会减少其他个人或组织消费该公共产品的数量和质量。例如,航海中的灯塔,可以为夜间航行的所有船只提供照明;而私人产品则具有排他性,当消费者为私人产品付钱之后,他人就不能享用该产品或服务所带来的利益。
3.取得方式的非竞争性。这里的非竞争性是指公共产品的价值不会因其消费者的增加而减少,如路灯的照明,这表明公共产品的消费者无须通过市场采取竞争的方式来获取。而私人产品的消费者一般必须通过市场采用出价竞争的方式来获取产品的消费权,如我们的日常生活用品,在市场经济条件下应通过市场化的运作方式来获得。
7.提供目的的非盈利性。公共产品的提供不能以盈利为目的,它追求社会效益和社会福利的最大化;而私人产品的提供则一般是以盈利为目的的,追求的是私人市场利润的最大化。
公共产品的以上四个特征是密切联系的,其中最核心的是其非排他性和非竞争性,其它两个特征是它们的延伸。在实际生活中,完全符合以上特征的纯粹的公共产品比较少,如国防;而大量存在的是准公共产品。尽管如此,我们也完全可以根据公共产品的非排他性和非竞争性来区别一般的公共产品和私人产品。公共产品的特性决定了市场在提供公共产品方面是失灵的,公共产品和公共服务的提供应是政府的基本职责和政府实施公共政策的主要内容和边界范围,包括国家安全、社会治安、基础教育、社会保障、公共医疗卫生服务等的提供不能以盈利为目的。
市场提供公共产品的失灵为政府干预及其职能界定提供了边界,市场的外部性是其失灵的重要原因。外部性是指在相互联系、相互作用的经济主体(个体、企业或社会组织)之间,一个经济主体的活动对其他经济单位产生影响,而该主体又没有根据这种影响从其他主体那里获得相应的报酬或支付相应的补偿。外部效应有外部正效应与外部负效应两种形式,好的或积极的影响被称为外部正效应或外部经济(如一个人养花种草给邻近的养蜂人带来的好处),坏的或消极的影响则被称为外部负效应或称为外部不经济(如化工厂化学物质和噪音的散布所产生的外部损耗)。当外部效应存在时,市场是无效的,无法通过市场机制的自发作用来调节以达到社会资源有效配置的目的。沃尔多对外部性问题进行了深入的分析,认为“在经济活动产生‘外在需求’的地方,无论是受益还是损耗,由生产者满足这些需求都是不恰当的,或者说是不可从生产者那里征收的。这样市场结果将没有效率。因为这些外部受益或损耗是不进入决定生产决策的计算的。”[2]市场机制难以解决外部效应的问题为政府干预提供了依据,面对外部效应,政府一般是通过补贴或直接的公共部门生产来推进外部正效应的产生,并通过相关政策、措施来管制外部负效应的产生或弥补外部负效应对社会造成的损失。
在市场经济条件下,公共产品和公共服务的提供是政府的基本职责。其中,政府有效的创建公共福利系统,包括养老院、孤儿院、社会保险机构、残疾人护理中心等;公共卫生系统,包括公共防疫系统、公共保健系统、公共医疗系统等;公共教育系统,义务教育和一些特殊教育的教育经费由政府提供;公共文化事业和娱乐休闲设施,如博物馆、展览馆、科技馆、少年宫、公益性休闲场所以及名胜古迹和古文化遗址保护等;从事基础研究、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构等等是政府提供公共产品和公共服务的重要内容。就人力资源开发来讲,教育和健康投入是实施人力资源开发的两种主要形式。教育是人们获取知识和增长才干的主要途径,马克思曾经说过:“要改变一般的人的本性,使他获得劳动部门的基能和技巧,成为发达的和专门的劳动力,就要有一定的教育和训练。”[3]健康是人力资源开发的基本环节,世界银行在《1993年世界发展报告:投资于健康》中明确指出:“良好的健康状况既是人类发展最根本的目标,又是加快发展的手段。”马歇尔曾指出:“健康与强壮、体能、智能与道德情操……是工业财富的基础。而物质财富的最根本的重要性在于这样一种事实,即如果加以明智的运用,它可以增进人类的健康与强壮、体能、智能与道德情操。”[7]这道出了健康与财富间的密切关系。而公共教育资源与公共医疗卫生服务具有公共产品的基本属性,这些领域靠市场是很难解决的,政府必须在这些方面发挥主要功能,为人力资源开发创造良好的基础环境,这尤其在我国具有特殊重要的意义。我国人口基数大,充分的保障基础教育和基本的公共医疗卫生是使我国从人口大国迈向人力资源强国基础性条件,具有战略意义。此外,在人力资源开发的诸多环节,政府都应提供相应的公共服务,包括政策引导、信息提供、人力资源配置与利用的宏观调控等等,通过这些措施来纠正市场的偏差。政府在提供公共教育和公共医疗卫生服务中具有不可推卸的责任,公平、有效的提供和分配公共教育、公共医疗卫生资源是有效实施人力资源开发基本保障。
三、人力资源开发的政策理念:公平与效率
政府作为人力资源开发和人力资本投资的核心主体,其活动是通过一系列的人力资源开发政策来实现的,如教育政策、公共医疗卫生政策等等。政府机制的运作不同于市场,政府作为公共权力运行的主体,政府在进行人力资源开发时,应坚持公平为先,在此前提下追求高效率,以增进和维护公共利益。而市场机制的运作所遵循的是市场规律,各经济主体在进行人力资源开发时,是以效率优先为导向的,追求市场利润的最大化。因此,政府机制的运作应重在解决公平问题,而市场机制的运作重在解决效率问题,政府作为人力资源开发的核心主体,对公共资源的分配应坚持公平为先。
(一)公平:公共资源分配的价值前提
“公平”一词涵义丰富,作为政府公共政策的价值取向,作为政府对公共资源进行分配的价值前提,可以将其理解为政府对公共资源进行合理性的分配。政府公共政策制定的过程从深层次上讲实际上是一个价值选择的过程,以对全社会的公共资源进行合理分配,有效调节各种社会利益关系和促进和谐利益格局的形成,进而实现经济社会的协调发展为目标指向。当前,我国正处于深刻的社会转型之中,各种利益关系更为复杂,政府在公共政策的制定过程中必须综合考量各利益相关者的利益诉求,把握社会的整体利益格局。我们可将体现公共政策公平价值优先的合理性作一般意义上的理解,即通过公共政策的运作,为公众创造平等发展和有利于充分发挥聪明才智的政策环境。这主要包括三个方面的内容:一是创造机会均等的政策环境,这主要是指每个人参与社会活动的机会应是相同的,公众对社会各种价值、资源的获取应具有同等的机会,让人们能够站在同一起跑线上平等竞争,不能有歧视。二是创造规则一致的政策环境,这主要是指“在法律面前人人平等”,在各种社会活动中,每个人都应严格遵守法律、法规,各种法律、法规对每个人都具有同等的效力,依法办事。三是创造收益适当的政策环境,这主要指所有人的劳动都是平等的,一切合法劳动和合法收入都应得到法律的平等保护。公平不是要求绝对的平等,而是强调政府在制定公共政策、进行公共资源分配时,必须同等地对待每一个人,同等对待不同阶层的利益诉求。绝对平等是不可能实现的,尽管公共权力主体可以为公众创造机会均等的政策环境,但其背后隐藏着的事实上的不平等是不可能完全消除的,因为“起点平等即使作为一种理想,也不真正意味着一个人在进入每一个竞争时在所有四个因素中?穴出身、运气、努力和选择?雪与其他人都平等。”[5]而且每个人在先天素质上也是有差异的,那种绝对的平等实际上是不可能实现的。因此,坚持“公平”优先的价值并不是要求绝对平等。政府在对公共资源的进行分配时必须平等考量各群体的利益诉求,以公共利益为旨归,有效调节各种社会利益关系,尽可能地把差异控制在一定限度内,弥补市场失灵,促进和维护社会的整体平衡。
衡量价值分配的合理性从更深的意义上讲就是要看这种价值分配是否符合最大多数人的根本利益,是否不断满足了人们多方面的需求,是否促进了人的全面发展。公平的价值观反映了人与人之间利益关系的一种状态,也是衡量人与人之间利益关系的尺度,合理地分配社会价值,可以最大限度地满足人们不断发展的利益需要和发展需求,这种需要和需求的满足在很大程度上是通过政府对公共资源的公平分配来实现的,是整个社会和人实现全面发展的基本条件。
(二)效率:市场经济条件下政府进行公共资源分配的应有之义
效率作为公共政策的价值取向,主要是指资源配置的有效性。公共权力主体对公共资源在全社会范围内进行配置时,在公平价值追求的前提下应力求高效率,尤其是对有限的公共资源的配置。公共资源配置的有效性可以从以下几方面来理解:一是考察政策目标的实现程度,科学、客观地确定政策结果并将政策结果与政策的预期目标进行比较。在其他条件相同的情况下,政策目标实现的程度越高,表明政策配置资源的有效性就越高。如对公共教育资源的分配,我们可以通过考察人们的文化程度、人均教育资源占有量以及社会对教育的满意度等指标来进行考量。二是考察政策投入的产出效率。政策资源投入与政策产出之间的比率关系是反映政策配置资源有效性的重要指标,阿瑟·奥肯指出:“效率意味着从一个给定的量中获得最大的产出。”[6]一项政策即使实现了政策目标,或是较高程度地实现了政策目标,但政策投入的资源过多,造成了政策资源的无效利用和浪费,使政策资源的应有作用没有充分发挥出来,也不能认为这种配置是高效的。三是考察社会整体效率。通过衡量公共政策对整个社会活动产生的影响,我们可以从整体上考察政策配置资源的状况,如政策的实施是否最大限度地提高了全体社会成员的生活质量,是否促进了经济社会的良性发展和人的全面发展。经济学家曼昆指出:“效率是资源配置使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质。”[7]社会的整体满意度是我们考察公共政策配置资源是否有效的重要尺度。学者们通常把帕累托效率作为资源配置有效性的最高境界。对于帕累托效率,经济政策学家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述:“从帕累托原则的概念我们可以推出帕累托最优概念。”“如果从社会状态a移动到其它状态,提高社会中某一社会成员的福利不可能不使至少一个其他成员的条件恶化,那么社会状态a就是帕累托‘最优的’。”[8]帕累托效率为考察政策配置资源的有效性提供了重要依据,但在现实的政策实践中,要使政策配置资源达到帕累托效率几乎是不可能的,只是我们可以无限地去接近它。效率的标准反映了公共权力主体与公共资源之间的关系,标志着在公共政策的实践中公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平,并表明了公共资源的利用水平和作用发挥的程度。
人力资源开发的过程也是公共政策实践的过程,人力资源开发政策的实施需要相应的公共资源投入,公共资源能否得到公平、有效的配置,能否提高社会的整体人力资源水平是衡量政府宏观调控能力的重要标准。市场机制追求的是效率优先,而政府机制应以公平价值为先,以实现和维护公共利益为旨归。企业在进行人力资源开发活动时,其直接目的是为了获取更多的市场利润,增强企业的市场竞争力;而政府作为人力资源开发的主体,是不能以盈利为目的的,其根本目标是为了提高全体社会成员的整体素质,提高整个国家人力资源水平,增强国家的国际竞争力。
四、公共财政是人力资源开发的强有力保障
人力资源开发活动是一个持续的过程,具有较强的周期性,见效慢。教育投资、基本医疗卫生等投资都是大型的社会工程,这些工作靠市场是难以解决的,只有通过政府对公共财政、公共资源的有效配置和利用才能更有效的解决。作为一项准公共产品开发活动,人力资源开发或人力资本投资不仅具有较高的预期收益,而且其收益也是多方面、多层次的,它既包括看得见的,也包括看不见的。人力资源开发所形成的人力资本具有很强的正外部性特点,如科研人员所取的科技攻关所表现出来的收益不仅仅是具体的个人,还有这些科研人员所在的组织;同时,科研成果在全社会范围内的应用所形成的收益更是不可估量的,它可以使全社会受益,在国际上也可以提高一国的国际竞争力。因此,对于从事基础研究、前沿学科和具有战略意义的研究创造,政府在这些领域应通过公共财政为其提供良好的基础环境和实施相应的激励措施,积极鼓励科研人员进行科学研究,以充分发挥人力资源的效能。
在传统的计划经济体制下,我们对“财政”一词的一般理解是:财政是个分配问题,以国家为分配的主体,经济资源的配置服从于国家计划,排斥市场机制的作用。“财政”一词的涵义是与计划经济体制的理念相适应的,我国传统的计划经济管理体制要求建立高度集中的财政管理体制,财政代替企业成为了社会投资的主体,成为了社会再生产的主要构成要素。而现代财政理论则认为“财政”应是公共部门经济或公共经济,现代政府不仅是一个纯消费的单位,也是一个创造价值的生产部门,是与家庭部门和企业部门等相对应的一个重要经济部门即公共经济部门。这个部门的任务就是提供公共产品和满足社会的公共服务需要,弥补市场失灵。我国传统计划经济体制下的政府部门是社会资源配置的主体,财政作为以国家为主体的分配,在社会资源配置中居于主导地位。相应地,致使财政的职能范围大而宽,几乎囊括了生产、投资,乃至消费的各个方面。而在社会主义市场经济体制下,对资源的配置起基础性作用的是市场,而不是政府。从计划到市场的转变要求政府职能的相应变革,尤其是经济职能,要求重新界定我国财政的职能范围。因此,借鉴有关市场失灵、公共产品与公共财政理论来认识财政的性质问题具有突出意义,即国家财政应是公共财政,它在社会资源的配置中应主要对市场机制起拾遗补缺作用,公共财政所要解决的是市场不能解决或者通过市场不能有效解决的问题,诸如提供公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争,调节收入分配和稳定经济秩序等等。在市场经济条件下,政府的主要职责就是弥补“市场失灵”,这也是公共财政的主要职能范围。我国在党的十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后,关于公共财政改革的研究和讨论逐渐兴起。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求;党的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标;党的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标,发展市场经济需要相应的公共财政制度相配合已成为社会的共识。从人力资源开发的角度讲,建立科学、有效、合理的公共财政体制无疑能够为人力资源开发注入强大的动力,提供强有力的资源支持。
参考文献:
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公共政策和财政政策关系篇10
关键词：基本公共服务；供给制度；价值取向；公平正义；改革完善
中图分类号：D669文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2013）04-0013-04
实现基本公共服务均等化的关键在于要有一套科学合理的公共服务供给制度，合理的制度体系又取决于政府制定政策和设计制度时的价值取向。多年来，我国已经制定了一系列关于公共服务供给的政策和制度，包括公共财政制度、供给决策制度、公共服务运行机制和供给考核机制等。但由于以发展经济为核心和效率导向的价值观仍然没有改变，加上政府在治理过程中的“政府本位”和集权理念驱动下，公共服务理念仍然严重缺乏，其在公共服务供给实践中表现为重视经济建设，忽视和轻视公共服务；重视社会建设的效率，忽视社会的公平正义；公共服务供给决策缺乏民主，忽视公民参与；中央和各级政府之间的权责划分不合理，地方政府缺少自；公共服务监督不力，问责不严等问题。
基本公共服务供给制度的完善与否直接影响基本公共服务的供给数量、质量和效率，也是促进基本公共服务均等化的制度保障。制度的作用就是要体现民主公平，合理有效的配置社会资源，保障每个社会成员平等地享受社会发展成果。基本公共服务供给制度中存在的不公平现象实际上是一种制度歧视，因此，改革现有基本公共服务供给制度，转变政府治理理念和价值观，是完善基本公共服务供给制度、促进基本公共服务均等化的紧迫任务。
一、当前我国基本公共服务供给制度存在的缺陷
当前，我国基本公共服务供给失衡，不管在城市还是农村，对社会保障、基本医疗和公共卫生、义务教育、就业服务等方面的财力投入明显不足，尤其是城乡基本公共服务的供需失衡，城镇地区享受基本公共服务的机会、条件、待遇等大大优于农村地区。造成这一系列问题的主要原因在于基本公共服务体系有缺陷，供给体制设置不够合理。
（一）财政供给制度不科学
1.基本公共服务财政支出总量不足。首先，财政支出用于公共服务的资金不足，比例偏低。虽然近几年国家加大了对义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务的财政投入，但基本公共服务支出占财政总支出的比例却没有明显的提高。根据2011年财政支出计算可得，用于基本公共服务的财政支出只占总财政支出的32.1%，①2008年至2010年这个比例分别是31.2%、31.9%、31.4%，而一些发达国家一般都达到50%左右。其次，城乡之间、区域之间公共服务财政支出存在很大差异。以2010年各地基本公共服务人均财政支出来看，财政支出前五名青海、北京、、上海、天津分别为5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山东、湖南、河南的人均基本公共服务财政支出分别为1526元、1520元、1501元、1491元、1426元，②区域之间人均基本公共服务财政投入的差距还是很大。最后，重城轻农的供给偏向明显。农村在医疗卫生、基本生活保障、社会保险、基础教育、科技培训等基本公共服务方面获得的财政投入大大低于城镇地区。从卫生费用支出情况看，我国城乡基本医疗卫生费用支出的差距非常大（见表1）。通过表中数据计算可得，2008年至2010年，城市卫生费用支出占全国卫生费用总支出的比例分别为77.4%、67.2%、77.6%，而同一时期农村卫生费用支出占全国卫生费用支出的比例仅为22.6%、32.8%、22.4%，显然，城乡之间人均卫生费用支出的差距也是很明显的。
2.财政支出结构不合理。由于我国长期坚持以经济建设为中心和效率导向的价值选择，致使我国用于基本公共服务的财政支出数额明显低于经济建设的支出（见表2）。[1]由于财政开支的惯性影响，到今天，我国财政支出中，社会性支出比例仍然低于经济性支出比例，这种支出结构倒挂不仅与高收入和中等收入国家相比差距甚大，与许多低收入国家相比也差距明显。由此可见，这样的财政资金分配制度体现了国家重经济建设而轻公共服务的倾向。除此之外，我国公共服务的财政支出很大部分由地方政府承担，由于各地政府财政实力的差异较大，造成地区之间、城乡之间公共服务水平的差距也越来越大。
（二）公共服务供给决策机制有缺陷
公共服务供给的决策机制制约和影响着公共服务的实际效果。这主要体现在：首先，自上而下的决策模式，缺乏广泛的公民参与，影响公共服务政策的科学性。在公共服务供给决策中，各级政府习惯于“政府说了算”、“按领导的意见办”，公民参与普遍不足，公民的意见表达得不到应有的重视。而且，决策的过程往往不公开不透明，公众对公共服务的相关制度和政策的知晓度低，在一定程度上影响了公共服务供给的效率。
其次，公共服务决策过程忽视公民需求表达，导致偏好误识，影响政策的合理性。在公共服务决策中，由于缺乏公民需求表达的刚性制度安排，政府往往从自身偏好出发提供公共服务，这必然造成公共服务供需脱节，导致公共服务供给的错位、缺位。从我国当前的实践来看，公共服务逐步摆脱了总量短期的矛盾，但公共服务供需脱节矛盾已经显现，甚至局部地方出现供大于求、浪费严重的现象，广大群众的真正需求并未很好得到满足。
其三，公共服务缺乏决策问责，监督不力，影响政策的严谨性。由于公共服务决策的复杂性，使得决策者的法律义务和责任往往难以确定，导致对决策主体的决策行为和决策结果没有进行严格监督和约束的制度安排。对决策失误和决策失效行为没有合理的责任追究机制，使得决策主体做出决策行为时有较大的主观性和随意性，影响了政策的严谨性，也影响了公共服务供给的质量和效率。
（三）公共服务的监督机制与考核制度不健全
首先，监督制度设计不完善。基本公共服务供给的过程和结果缺乏严格的部门监督和法律监督。在内部监督上，主要由上级政府和同级人大进行监督，财政预算和审计对基本公共服务供给的监督和约束远远不够。在外部监督上，力量微弱。社会公众、新闻媒体、第三方组织等监督力量未能真正参与到公共服务供给的监督中来，外部监督主体缺少参与的途径和相关的法制保障，由于自身力量较小，影响力不足，因而不能有效地对政府行为进行监督。
其次，制度监督的执行力差。监督制度没有严格的执行，制度运行的机制不透明和非程序化，监督效果低下，导致政府公共服务供给行为的随意性和主观性大大提高。基本公共服务供给的监督制度不健全，对政府的公共服务行为约束较弱，从而导致了基本公共服务供给的低效和失衡。
再次，考核机制不健全。一是考核主体单一。基本公共服务供给的实施结果完全由上级政府根据下达的任务指标进行评估，缺少社会公众和独立社会组织的参与，其评估结果的效度和可信度较低，一定程度上忽视了广大社会公众的感受和其实际的社会效益。二是考核内容过于经济化和数字化。公共服务供给评估的内容主要是资金的投入情况、资金的使用效率、项目的完成情况和效果等经济指标和数量指标，而对公众的满意度和社会发展的长远效应考虑不足。三是考核指标的可行性、有效性不强。关于供给结果的考核指标不健全、不统一，各地区可能存在多重的考核标准。四是对考核结果不够重视。造成公共服务供给低效率和结构失衡的一个重要原因就是没能很好地利用考核结果对供给主体进行相应奖惩。
二、基本公共服务供给制度结构失衡的原因
（一）以发展经济为中心的政府治理导向和效率优先的价值选择是造成基本公共服务供给失衡的根源
首先，多年来的“以经济建设为中心”的发展理念和“效率优先，兼顾公平”的价值导向一直主导着我国公共政策的制定和执行。实际上，在公共政策设计的过程中过分注重经济的发展，轻视了公共服务，重视公共服务的社会效率而忽视其社会效益，未能在效率和公平之间实现相对的平衡。其次，“以城市为中心”的经济发展理念，使得绝大多数的财政资金投入到了城市建设当中，而用于农村经济建设和基本公共服务的资金严重不足，这进一步拉大了城乡基本公共服务的差距。最后，“以效率为中心”的价值导向主导着我国社会建设的各个方面。政府在提供基本公共服务的过程中，往往热衷于投资见效快、收益期短的一些公共项目，而对一些见效慢、收益期长的公共服务项目重视不够。
（二）高度集权式的行政管理体制造成了公共服务供给责权分配不对等，影响了基本公共服务的均衡发展
我国政府实行的是集权式的行政管理体制，在这种严密的科层结构管理体制下，政府权力高度集中，而政府责任却层层下放，这样的行政管理体制带来了一系列问题。一方面，政府管理体制僵化，制度缺乏弹性，对社会公众的需求变化很难做出快速、及时的回应，从而导致政府基本公共服务供不应求与供给过剩并存，影响了基本公共服务的均衡发展。另一方面，政府权责的不对等造成基层政府公共服务负担过重，财力不足。财权高度集中于中央和省级政府，提供公共服务的职责却堆积在各地方政府，特别是农村地区的基层政府财力不足，却承担了基本公共服务的大部分责任，权责的不对等和财力的差异造成基本公共服务供给不足、供给缺位、供需错位等问题。
此外，传统的官本位治理思想和政府本位观念也不同程度主导着公共服务的决策和实施，公共服务供给决策往往是自上而下，轻视公民权利，供给决策主要根据上级行政命令，忽视社会民主和公众真实需求乃至公民的利益表达和意见反馈，造成基本公共服务供需的脱节和错位，严重影响了基本公共服务供给的效率，造成了基本公共服务的非均衡化发展。
（三）市场经济不发达、公民社会发育程度低、公共服务供给主体单一，影响了基本公共服务供给的效益
一方面，尽管我国市场经济取得了很大发展，但是我国市场经济的各项体制还不完善，市场发育程度低，开放程度低，进入壁垒高，缺乏公平有序的竞争机制，使得市场主体参与提供公共服务缺乏相应的制度保障和公平开放的良好环境。市场主体参与提供公共服务的成本高，缺乏参与的动机与动力，在很大程度上造成了公共服务供给主体单一、供给方式和供给渠道的单一性。另一方面，社会力量较弱，公民社会发育程度低下。非政府组织的发展程度低，其在基本公共服务供给中的作用未能得到有效发挥。组织化程度低，缺少政治话语权。这一系列的制约因素限制了政府以外其他供给主体参与基本公共服务供给的机会与热情，从而造成基本公共服务供给缺乏竞争，效率降低，也使得公众的选择大大减少，降低了公众满意度。实践中，一些社会组织社会化程度低，独立性不强，政府对其干预过多，以致其不能充分发挥应有的作用。此外，社会中介组织发育程度低，管理制度还不完善。目前，中介服务行为不规范，导致违法违纪现象时有发生，会计、法律、仲裁等高级专门人才短缺，影响了中介组织的服务质量，破坏了其在公众心目中的形象和在事务管理中的地位，并使其成为了整顿市场经济秩序的重要对象。[2]公民和社会组织由于自身发展的不完善，所以在当前条件下无法扮演提供基本公共服务的角色，而政府又不是万能的，无法满足公众多样化、多层次的公共服务需求，所以在现实社会中，必然有很多的公共服务领域出现空白，这也是造成基本公共服务非均衡化发展的重要因素。
三、完善我国基本公共服务供给制度的路径
“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具”，其主要职能是“决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”。[3]这就要求政府必须合理定位自己的角色和职责，并通过建立一套系统的、合理的制度体系，对公共资源进行统一规划和合理安排。在政策制定的过程中，要始终秉承公平正义的价值理念，从全体社会成员的切身利益出发，科学民主地进行制度设计。只有在公平正义的价值导向下，才能构建起公平合理的制度体系，保障每个公民的合法利益不受损害，也才能保证社会秩序的正常运转，促进社会稳定和谐发展。
（一）转变政府治理理念，健全政府治理结构
首先，转变政府治理理念，更加注重社会公平。一方面，我国特殊的历史背景和现实国情使我国政府在基本公共服务供给制度设计价值取向上存在着城市偏好，对公共资源配置实行了向经济建设、工业、城市倾斜战略，这种价值取向造成了基本公共服务供需的脱节。同时，将城乡基本公共服务供给的价值取向与经济政策的价值取向混为一体，基本公共服务供给制度的设计理念定位不准。因此，在基本公共服务供给制度改革过程中，固然应将经济发展所追求的效率优先、兼顾公平价值观作为基本公共服务供给的基本理念，但基本公共服务供给的主导价值应该以公平为导向，以尊重民意为原则。因为在效率优先、兼顾公平的理念下，会使城乡基本公共服务供给制度缺乏整体系统通盘考虑，导致城乡差距扩大。[4]另一方面，在我国公民温饱问题已基本解决的形势下，公民对社会和政府提出了更高层次的发展需求，在社会利益分配和共享上，社会公众强烈希望能得到平等的、公正的对待，希望能享受公平的公共服务，这就要求政府要及时转变治理理念和价值导向，在公共政策制定过程中充分考虑公民的切身利益，重视公民需求表达，注重保障社会的公平正义。
其次，加快行政体制改革，适度下放权力。行政体制改革是合理划分各级政府职权的根本。为此，要科学地划分中央和地方政府的基本公共服务职权，一方面要保障上级政府对下级政府的宏观指导和有效控制；另一方面也要改革现有的高度集权的行政体制结构，下放一定的权力，给予下级政府一定的自和自治权，提高地方政府提供基本公共服务的积极性，促使其履行好公共服务的职能。与此同时，要科学划分各级政府的财权和事权，完善财政管理体制，要根据基本公共服务的特性，明确划分各级政府的事权。[5]
（二）完善供给决策制度，促进公民有效参与
首先，构建需求导向的公共服务供给决策机制。社会需求的变化决定政府供给的变化，因此各级政府要时刻关注广大公众需求，根据所获得的社会公共服务需求信息，合理地配置公共资源，有针对性地提供公众急需的公共服务，尽可能满足公众需求，让公众满意。基本公共服务供给制度的目的是为人民服务，所以在为服务对象制定政策时，理应保障每一个公民必要的话语权，充分体现公民的意志。
其次，建立政府主导——公民参与双向互动的决策制度，提高决策的民主性和科学性。应根据供给决策的政策质量要求和政策可接受性，科学界定公民适宜参与的决策范围和层次。要看到一些公共服务决策问题的决策质量选择优于决策的可接受性选择，如专业化的公共服务立法、专业标准制定、财政预算等；而其他一些供给决策问题则对公众的可接受性有较大的需求，即更应看重公众对政策的可接受性或遵守程度。对政策质量期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越小，另一方面，对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。[6]合理的决策方式不仅能保障供给决策的科学性，而且能促进公共服务政策的有效实施，提高公众对政策的支持力度。
再次，建立政府回应制度。各级政府在制定公共服务供给政策时不仅要符合广大公众的利益，而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应，要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通，不断了解公众的需求变化，及时调整公共服务供给。质言之，政府应当对公民的偏好不断地做出回应，保障公众需求与表达的自由，并且创造出一个良好的环境来保证公众参与，用参与的方式来寻求政策共识，提升公共服务决策的质量。[7]
（三）健全公共财政体系，创新转移支付制度
完善公共服务财政供给制度，就要在合理划分各级政府事权的基础上给予各级政府相对应的财政自，确保其在提供基本公共服务时有充足的财政保障。提高各级政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理的、可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制，根据社会经济发展水平的升高和公众需求层次的提高逐步提高基本公共服务的财政投入。一方面，在完善纵向转移支付制度的基础上，中央政府可以根据地区实际，根据公众现实需求，定点实施政府间公共财政的横向转移支付制度，加大对贫困地区的公共财政资助力度。另一方面，要着手改革现有的专项支付制度，提高对贫困地区、弱势群体和特定基本公共服务项目的转移支付水平。
（四）加强公共服务立法，健全公共服务法制体系
基本公共服务的有效供给需要合理的体制安排，需要正确的价值导向，也需要有严密的法治保障。所以，必须逐步建立健全公共服务法制保障体系，加强基本公共服务供给的法律监督。各级政府所具有的基本公共服务供给责任和决策权，需要完成的基本公共服务目标，在法律和政策上必须有明确的规定。国家还应制定相应法律以明确基本公共服务供给的财政支持结构。此外，还应制定诸如供给标准、供给类型、供给模式、准入标准、公众参与机制和其具体方式、范围等可行的法律细则或条例。[8]