国土空间规划实施保障措施篇1
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。为了加强组织领导，做好全市规划修编工作，市政府决定，成立市土地利用总体规则修编工作领导小组。各县(区)人民政府要进一步提高对开展规划修编前期工作重要性的认识。将规划修编前期工作纳入政府重要议事日程，切实加强领导，大力支持县(区)国土资源局认真做好规划实施评价、基础调查。资料搜集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的论证等规划修编前期工作。各有关部门要各负其责，密切配合，及时解决规划修编中的重大问题，重视土地利用规划与城市规划、农业区划等专业规划、“十一五”规划的衔接与协调，为规划修编打下坚实的基础，提高规划的科学性和可操作性。
二、研究解决土地利用中的重大问题，完成规划修编前期工作报告
各县(区)政府和市、县(区)国土资源部门，要从节约和集约用地、严格保护耕地的根本指导方针出发，根据各县(区)实际和土地利用中存在的突出问题，有针对性地开展土地利用中重大问题的政策研究工作。
(一)研究提出规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，从以下几方面提出建议和措施：分析规划期内耕地和基本农田变化情况和原因，提出分类、分区域处理意见；在各项非农业建设尽最少占或不占耕地的前提下，预测占用耕地的数量，研究提出控制占用耕地的措施；合理确定生态退耕、农业结构调整的规划标准，提出生态退耕和耕地保有量的规划目标建议；围绕增加有效耕地面积，提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的措施。
(二)研究提出利用规划修编调控各业、各类用地的目标及政策建议。按照以内涵挖潜为主，提高和促进节约集约利用土地水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面提出建议和措施：分析各业、各类用地的集约用地潜力，从投资强度、建筑容积、环保措施等方面研究建立建设用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施；根据经济社会发展要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势，预测各业、各类用地的合理需求，提出统筹安排存量和增量用地的措施。
(三)研究提出规划修编时调控城乡建设用地的目标及政策建议。按照统筹安排优化城乡用地结构和布局的原则，从严格控制城乡建设用地规模和优化结构、布局的目标方面，提出建议和措施：按照居住向城镇化集中，农业产业化、工业化发展方向和进程，分析经济社会发展条件和资源环境容量，预测城乡建设用地总规模和不同类型、层次的城镇、村建设用地规模；研究提出优化城乡用地结构的措施：按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施。
(四)研究提出区域土地利用中规划调控指标、目标及政策建议。以统筹安排各类、各区域用地为原则，促进区域合理分工协作和协调发展为目标，提出与区域经济、产业和人口发展战略相适应的调控措施和政策建议，重点是：提出落实国家重大区域发展战略的土地利用调控指标和措施；分析行政区域内不同区域的观有开发密度、功能定位和发展方向，提出分区的土地利用调控指标及管制措施；分析区域基础设施合理的发展规模、布局和用地规模，提出防止重复建设的规划调控目标及措施。
(五)研究提出统筹环境保护和生态建设的规划调控指标和政策建议．按照保护和改善生态环境的原则，围绕保障土地资源可持续利用的目标，研究提出协调土地利用与生态环境建设调控措施。重点是：深入分析资源供给、环境容量等限制因素，研究土地利用方式，空间布局对生态环境的影响，提出环境友好型上地利用模式；研究提出有利于环境保护和生态建设的土地利用调控指标和空间管制措施。
(六)研究提出保障规划实施的政策、制度、机制和办法。按照加强土地用途管制的要求、研究土地使用规划、计划在用地规模、结构、布局和时序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施。提出确保土地利用规划有效实施的制度和措施。重点是：研究提出促进规划法律法规配套衔接的建议，建立完善规划实施监督机制和考核体系；研究完善土地规划许可制度和规划实施激励机制，提出促进规划目标落实的法律、经济、行政等综合措施；结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。
通过对规划修编中土地利用重大问题的研究，进一步完善规划修编的基本原则，制订落实基本原则的规划标准和规划修编目标，从政策、制度、技术等方面提出政策建议，为指导市、县(区)级规划修编提供科学依据，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。
三、采取措施，确保规划修编工作依法有序推进
规划修编是贯彻落实科学发展观，加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用的一项重要举措。做好规划修编前期工作是规划修编的重要保障，各县(区)要采取切实有效的措施，精心组织安排，依法有序地推进各项工作。
(一)做好现行规划实施评价工作。通过对规划实施情况的系统计价，认真做到“四查清、四对照”，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量的处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。严格核定规划修编的各项基础数据、图件等资料。
(二)改进工作方式。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，切实提高规划工作水平。要广泛征求有关方面专家的咨询论证意见，增强规划修编的公开性和透明度。
(三)规范工作程序。要严格执行规划修编条件和程序，各县(区)规划修编前期工作报告报市国土资源局集中统一认定，市级规划实施评价和基础研究工作报告报省国土资源厅认定。认定工作结束后，方可开展规划修编工作。各级规划大纲通过规划审批机关的同级国土资源管理部门组织的专家评审后，才能进行规划成果编制。
国土空间规划实施保障措施篇2
一、编制国土空间规划的重大意义
1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措
自党的十八大以来，以同志为总书记的党中央站在战略和全局的高度，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。国土空间规划就是作为生态文明建设的关键举措而提出的，并在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。在《若干意见》中再次提出，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。
改革开放以来，我国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展，因此，生态文明建设成为我国新时代建设和发展的重要战略性任务。党中央提出五位一体的总体布局，并且强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。
《若干规定》进一步明确：“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护好修复，依法开展环境影响评价。”并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。并且提出，到2035年，“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。以此对照生态文明体制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，这些要求既是落实生态文明建设的具体内容和手段，同样也是实践生态文明建设的空间保障。
国土空间规划工作通过整体谋划新时代国土空间开发保护格局，对国土空间这一稀缺资源在多种可能使用之间进行配置，并且通过对各类开发保护建设活动的空间管制来实现国家发展战略。因此，生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。
2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段
中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。党的十八大以来，党中央直面我国经济发展的深层次矛盾和问题，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出通过经济转型和高质量发展，有效配置各项发展资源，促进经济结构的全面升级；通过提高生产要素、生产力、全要素效率，而不是靠要素投入量的扩大，提升经济的活力、创新力和竞争力，从而实现“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，给人们群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。
我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。
《若干意见》进一步明确，国土空间规划“是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，国土空间规划要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。”
3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。因此，《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署。”由此可以非常明确地看到，建立国土空间规划体系并监督实施，承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。
从这样的角度来看，一方面，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，并构建起以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的“五级三类”空间规划体系。在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”各层级的规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”
另一方面，要“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用”“按照谁组织编制、谁负责实施的原则”，落实规划实施的主体责任，并提出“严格执行规划，以钉钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。”“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”
二、国土空间规划编制存在主要情况及问题
1、国土空间规划中存在的主要问题，从我国国土空间规划的发展过程可以看出，在多种因素的影响下，我国国土空间规划中存在许多问题，主要如下：各种规划职能分工不明晰，从空间规划发展历程来看，由于不同部门的规划顶层设计不同，他们的侧重点也不同，就如同空间规划的初期，主要就自然资源进行探索并对其进行功能分区，但是这样的空间分区会导致综合性国土空间规划不足，各类的规划职能不清，我国的国土空间分区在国家和省级层面以上构成了城镇体系规划，国土规划主体功能区规划这三种分区方式，再者在国土空间分区过程中，各部门各司其职，部门之间的协调性差，对经济社会与社会发展的规划在实际工作中主要是政府上层建筑决定的，这些以经济社会为代表的规划层的空间性的内容较少，这些层面的空间规划专业性强都是由负责部门进行组织编制，但是他们的各司其职缺乏协调性。
2、规划上下层及功能存在的交叉，随着规划层级的不断增多，规划过程中简单重复现象较多，因为在工作中这些层级的差异性较小，所以不同层级间重复功能多导致效率低下，规划不合理，另外除了土地利用总体规划外在其他规划的工作中，上下级的工作不明确，上级规划对下级的规划的约束性较弱，对下级规划指导性不强，而土地利用的总体规划是通过从上级到下级的层层指导与约束，但是其他层面如经济社会层面，自然资源方面体现出的上下级指导功能较弱，约束力不足。
3、规划实施机制与法制化的规划建设有待提高，对于国土空间规划，我国相关的法律法规建设不完善，并且规划实施机制有待健全，目前我国现在的规划类型几乎是编制实施与监督三位一体，缺乏科学民主的决策和制约机制，公众无法积极参与其中，并且随着我国规划类型不断增多，政府的审批工作也越来越多，这与政府进行改革的初衷不符，有待寻求新出路。
三、新时代县级国土空间规划编制的方法
以新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，坚持生态优先，绿色发展，坚持高质量发展，安全发展。围绕“两个一百年”奋斗目标，以有效提升国土空间治理能力现代化水平为抓手，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，合理调控经济社会发展及其建设布局与国土资源生态环境承载之间的关系，促进合理开发、充分利用和有效保护国土空间资源，强化国土空间用途管制，加快国土供给侧结构性改革，提升国土空间治理能力。
1、坚持生态优先，底线管控。
以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持底线思维，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、生命安全、经济安全和文化传承等国土空间，协调衔接三条控制线划定，促进人与自然和谐共生。
2、坚持以人为本，协调发展。
坚持以人为本，落实经济社会发展要求，保障科学发展目标的落地，通过国土开发利用方式转变促进发展方式转变。完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化。
3、坚持顶层引领，统筹配置。
坚持全域规划，统筹考虑城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹配置基础设施和公共服务，确保形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。
4、坚持前瞻布局、用途管制。
根据全县发展的阶段性特征，正确处理当前与长远、局部与整体、发展与保护等关系，处理好绿水青山就是金山银山的关系，统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展等相关需求，保持规划前瞻性和规划一张蓝图绘到底的定力。完善国土空间用途管制制度，将用途管制制度扩展到所有自然生态空间，从严控制各类建设占用自然生态空间。
四、县级国土空间规划编制服务组团城市建设的对策与建议
1、加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。
2、注重“多规”有效衔接，摸清全县国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。
国土空间规划实施保障措施篇3
区域情况：安徽省池州市殷汇镇位于池州市南部秋浦河岸边，318国道、芜大高速、铜九铁路贯穿全镇。全镇总人口5.4万人，面积15321.69公顷，其中农用地12954.23公顷（耕地面积3143.88公顷）、建设用地1660.51公顷、未用地706.95公顷，现有17个行政村，集镇人口1.5万人，殷汇镇人多地少，地区锰、铜、煤、沙石、石材等矿产资源丰富，近几年随着开发的深入，公路、铁路、高速的全面拉通，工业水平全面提速，开发用地急剧增加，耕地保护形势严峻。城镇建房情况方面整体呈现以下主要特点：一是选址分散、分布杂乱，二是新房数量多和占地面积大；三是随意性强，监管困难。随着殷汇镇经济的发展，农民个人建房用地面积偏大（多为200～250平米/户）的问题日趋严重；新农村建设和工贸新城基础设施建设新生用地多；老村庄改造利用规模小，中心村集聚布局不明显；庭前屋后浪费土地现象严重。当前对农民建房用地如不采取有效的措施和办法，将会成继工业项目用地之后的又一用地“大户”，成为耕地保护“红线”前的又一大敌。
综上述问题，我国大多乡镇在土地规划利用方面存在以下几个方面的难题。
土地利用规划严重滞后、缺乏科学性
土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。我国小城镇的大发展始于1978年改革开放以后，而我国的土地利用规划编制与实施工作却是在1986年原国家土地管理局成立之后才开始的，其间相隔了8年之久，然而本地土地利用总体规划基准为1996年，具体编制时间为2000年，这对当时耕地保护、节约用地曾发挥了积极作用。但随着城市化进程的加快、行政区域的调整，原有的土地利用总体规划已不适应推进城市化进程、加快中心城镇、中心村的建设。因此上轮土地利用总体规划明显滞后，失去了前瞻指导作用。不仅如此，许多地方的小城镇发展和建设缺乏科学、长远、严密的规划。在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，规划体系不完善、内容不完整、可操作性差。正是这些原因使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以发挥作用。缺乏应有的权威性、指导性和实效性。
城镇建设用地粗放、管理混乱
城镇的发展不能简单地理解为规模的扩大。但是目前在小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，加之项目、资金和第二、三产业集聚规模不到位，必然导致粗放用地。我国许多小城镇人均用地量均超出了国家规定的人均100m2的标准。据统计，1995年我国村镇人均建设用地155m2，建制镇149m2，分别为设市城市现状人均用地水平的1.53倍和1.47倍，城镇人均建设用地远远大于设市城市。此外，全国城市中，人均城市建设用地100m2以下的城市占38%，其人口占全国设市城市人口的63%，人均建设用地高于120m2的城市占46%，其人口占全国设市城市人口的24%。这其中77%为小城市，占全部小城市数量的60%。
乡镇规划建设管理队伍整体素质不强
乡镇土地规划管理队伍薄弱，缺少相关专业技术人员指导实施。规划建设监察制度不完善，缺乏管制力度。在实地操作过程中，只有极少数乡镇有较完善规划管理队伍，绝大多数乡镇虽然有管理机构，但配备的工作人员人数少，懂管理的专业技术人员更少。
乡镇土地利用规划的几点思考
增强保护耕地的共同责任意识
我国人多地少、耕地资源稀缺，当前又处于工业化、城镇化迅速发展时期，建设用地需求矛盾十分突出，耕地和基本农田保护始终是土地利用规划的首要任务。如果不能做到区域耕地总量平衡和耕地占补平衡，将威胁国家粮食安全和社会稳定。《违反土地管理规定行为处分办法》明确规定“各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本区域内耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府领导为第一负责人。”
一是建立耕地保护共同责任制度，各级人民政府和相关部门都要树立保护耕地的共同责任意识，使耕地保护工作从“一家管，大家用”的局面，向“大家管，大家用”的“共同责任”转变，同时在根本上扭转基层干部群众法律知识缺乏、法律意识和法律观念不强，依法依归批地用地的自觉性不强的现状。二是在规划实施过程中，要严格安排非农建设占用用地和因灾毁地，有效控制耕地减少，大力开展土地整治，加大非农建设占用用地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量土地和未利用土地。三是加大耕地和基本农田管护的资金支持力度，新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理和耕地开发，并向粮食生产区、基本农田保护和土地开发整理重点区域倾斜。四是充分利用市场手段拓宽融资渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地，做到区域耕地总量平衡和耕地占补平衡。
拓宽乡镇土地利用规划修编思路
根据上轮规划实施评价结果和本次规划期间池州市土地利用背景，本轮规划修编思路应坚持可持续发展的原则，综合协调耕地保护、建设发展和生态环境建设三者之间关系，为国民经济和社会可持续发展提供全面的土地利用保障。具体概括为：客观预测土地利用需求、理性确定规划目标、充分利用政策空间、统筹制定土地利用方案。近年来作者对规划思路进行了新的探索，并在产业结构与用地结构之间进行了相关研究取得了初步成果。这种思路是基于经济增长是土地利用最大的驱动力，使用地结构随着产业结构变化而作相应的调整。通过改变外部环境的办法来影响土地利用决策主体，从而改变土地利用结构系统的组织方向。在众多影响规划的因素中选择经济增长因素作为外力，构建两者的共生系统，即土地——经济系统，并以此作为分析平台，在产业用地分类的基础上，采用“用地——产业”分析法，揭示经济增长与产业用地及其两者的内在联系。使用地结构与经济增长同步变化，增强土地利用规划的科学性和对用地的指导作用。
调整农村居民点与企业用地布局，提高用地集约度
结合新农村建设，大力开展农村居民点用地与企业用地的整理，促进土地利用集约度利用效益提高。建设用地的宏观调控要从单纯的规模控制向规模控制与土地集约度考核双重转变，对城镇和居民点用地利用要提出土地集约度和规模控制指标，在规划过程中集约度达不到规定指标的，不允许扩大用地规模；加强对城镇用地在利用空间布局上的统筹安排，按照土地利用效能原则明确城镇重点发展部位。优先安排重点开发区建设发展，整合企业用地布局，控制建设用地的一般性蔓延；农村居民点要优先保证中心村建设用地，从严控制零星居民点，引导农民向中心村集中。
善与创新乡镇土地利用规划实施保障措施
法规措施
法律法规措施的总知道方针是：强化省、市级的地方法规的建设。国家应建立以法律法规为中心的规划实施运作体系。中央政府应抓紧《土地管理法》的修改准备工作，同时尽快完成《土地规划法》、《土地规划条例》、《土地利用规划条例》等法规的研究和起草工作。省、市级地方政府也应考虑本地实际情况，制定地方性法规、规章。总之，通过建立以保障规划实施基本法律为核心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。
济调控措施
经济调控措施总的指导方针是：在既有制度框架下，运用多种经济手段、综合调控、大胆创新。①完善保障规划实施的宏观经济政策，建立和完善经济运行机制，规划实施激励机制，推进土地资源市场优化配置，积极运用经济手段促进规划目标的落实。②创新规划指标的分配方式，不同级别的规划采用不同的管理方式；不同用途的土地，采用不同的管理方式。为保障规划的刚性和弹性兼容。规划指标可为控制性指标、指导性指标、机动性指标和浮动指标。部级土地利用规划除部级重大项目用地指标外，全部采用刚性指标。自上而下，刚性指标渐渐减少，弹性指标逐渐增加，到乡镇则只保留建设占用农用地（耕地）指标为刚性指标，其余均为弹性指标。这样就构成了我国土地利用规划指标的战略体系框架结构。
监督措施
国土空间规划实施保障措施篇4
一、退城进区的目的和意义
（一）退城进区是完善城市功能和改善城市环境的客观需要。实施退城进区，可以拓展城市发展空间，优化整体布局，改善城市环境质量和水平，提升城市品位和形象，为中心城区发展服务业创造条件，促进第三产业发展和城市繁荣。为“双百双宜”城市建设打下基础。
（二）退城进区是企业壮大发展的良好机遇。实施退城进区，可以置换资金，利用开发区和工业园区更大的空间，破解老城区发展容量的限制，有利于实施技术改造，提升企业技术水平。
（三）退城进区是优化工业发展布局和推进产业升级的重要措施。实施退城进区，在加快优势产业发展的同时淘汰落后，有利于优化全市产业结构和工业布局，提升产业层次。
（四）退城进区是促进企业集聚的有效途径。实施退城进区，能够引导企业按照专业分工实现有目的的集聚，逐步形成具有特色的产业园区，加速产业集聚，壮大优势产业，有利于形成合理的产业布局。
二、退城进区的范围和对象
（一）退城进区的范围。
根据《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》和《市城市总体规划（2006-2020年）》等相关法律和规划要求，退城进区范围包括：202省道以东、龙山路以西，煤师院以南、刘桥矿铁路专用线以北和县市边界以北（不包括纺织城、排水公司、辉克药业等）。
（二）退城进区的对象。
1、根据《环境保护法》等相关法律法规要求，对居民聚居区内的污染工业企业，对居民生活产生较大影响、不适宜留在城区内进行生产活动的工业企业。
2、在城区内发展空间受到限制，为了做大做强主动提出搬迁申请的工业企业。
3、在城市总体规划中，现工业用地性质与规划不符的工业企业。
三、退城进区的总体安排和操作办法
（一）总体安排。
1、基本思路。“退城进区”的基本思路是：按照“从内到外，从易到难，政府引导，企业实施，有序组织，分步搬迁”的原则，到2009年底，用两年的时间逐步把各类工业企业从规定城区内搬出，进入经济开发区或特色工业园区。
2、进度安排。2008年重点对象是已经做好各项搬迁准备工作，并在开发区或工业园区购置了土地的企业；2009年重点对象是规定城区内必须搬迁的其它企业。
（二）操作办法。
1、凡列入退城进区范围内的企业要制订搬迁方案、企业中长期发展规划，技术改造建设项目要做好搬迁费用预算，确定搬迁时间表，并向市经济委员会提出申请。
2、市经济委员会根据企业申请，组织财政、土地、规划、环保等有关部门对搬迁方案进行评估论证，批准实施。
3、退城进区企业根据市经济委员会的批复向市土地发展中心申请收储。
4、工业用地收储后，土地发展中心在二周内完成实地测量评估，并做好招拍挂的前期工作。
5、市国土资源局土地发展中心向市规划局提出被收储土地的再利用和规划设计条件申请，市规划局在一个月内做好规划相关工作，市土地发展中心按规定组织拟出让地块的招、拍、挂。
6、自收储并评估后，市财政局在三周内按土地评估价的40%价款，预先支付给企业作为搬迁费（企业按银行同期贷款利率支付占用费）。市经济委员会会同相关部门解决企业搬迁中的项目建设、资金拨付等问题，使企业搬迁工作按计划实施。
7、土地交易契税由受让方承担，土地交易手续费由搬迁企业和政府按比例承担。
四、政策和措施
（一）土地收益分成政策。
1、在实施退城进区的规定时间内，取得合法土地使用权的退城进区工业企业用地，在符合城市规划的前提下，由市土地发展中心统一收储，依法进行招拍挂，土地出让总价款实行收支两条线管理，根据原取得土地使用权的方式，按成交总价款依以下比例标准分别给予补偿。
2、根据国家政策，从土地出让总价款中按规定比例提取业务费，收储基金，失地农民社会保障金、廉租房保障金和农发资金。上述资金提取后，从政府补偿比例中予以补偿。
3、企业用地被用于抵押的，补偿费首先用于解除抵押。
4、对企业原有用地被规划为公共设施用地的，按工业用地出让最低价给予补偿。
5、2009年以后一律不再享受以上补贴。退城兑现政策的时间以市经济委员会批准之日为准，相关退城进区企业应在一年内搬迁完毕，2010年底对列入计划、搬迁没完成的企业不再给予补贴，非企业原因造成的除外。
6、2007年度已批准退城进区的企业，其分配比例仍按原批准比例执行，其余政策按本意见执行。。
（二）用地供给政策。
1、优先安排用地指标。根据退城进区工业企业的用地计划，要在每年省下达我市用地计划的指标中，优先安排退城进区工业企业的用地指标。退城进区企业申请国土资源局收储原使用土地的，可在园区内以协议出让方式取得与原使用土地面积相当的土地。
2、规划支持。所有退城进区的工业企业在原老城区内的工业用地，由规划部门核定用地性质。若原企业工业用地被规划为市政公共公益设施用地，由财政、国土、规划等部门按照相关规定，结合企业实际，研究提出相应的补偿标准，经市政府批准后实施。
3、环保支持。对符合环保专项资金使用范围的退城进区企业，积极争取和优先安排国债资金及省市级污染防治、环境保护奖励资金。
（三）工业园区支持政策。
1、退城进区企业、在保证原税收基数不变的基础上，新增部分享受进园区税收优惠政策。
2、退城进区企业按照产业集聚发展要求到开发区、产业园区落户的，退出区和落户区5年内实现的新增税收按5:5的比例分享。
（四）服务保障措施。
退城进区企业涉及供水、供电、供气、交通运输的，由相关职能部门按照规定和承诺，提供优质服务保障。为给企业创造良好的融资环境，及时引导金融机构调整资金投向，加大对搬迁扩建项目等重大工业项目的融资支持力度。
（五）限制措施。
1、对已列入市人民政府确定的搬迁改造计划的工业企业，必须按期搬迁，否则依法限制其生产经营活动，直至关闭企业。
2、搬迁企业必须超前在开发区、工业园区购买生产用地，纳入其发展规划，扩大建设规模，加大技术改造力度，提升企业竞争力。
国土空间规划实施保障措施篇5
城乡规划是社会发展的主要内容，在经济全球化条件下，各个领域均需要创新才能有所发展，对于城乡规划工作来说同样如此，这一工作必须从制度方面进行优化与改革，使其能够更加符合创新理念，这样才能最大程度的保证其规划效果的提高。主要论述的正是有关市场经济下城乡规划制度创新的问题，希望能够为城乡规划过程提供参考，从而进一步的保证规划水平的提高。
关键词：
市场经济；城乡规划制度；措施
受经济全球化的影响，市场经济已经成为了目前社会发展的一个大趋势，社会各领域的发展都需要在市场经济条件下进行，同时也必须具有一定程度的创新性。城乡规划过程同样需要以市场经济的发展为导向，要在此基础上完善资源配置工作，从而使其在制度方面达到创新，这对于我国城乡的长远发展具有重要作用。总的来说，城乡规划制度的创新势在必行，必须得到社会各领域的足够支持。
1市场经济下的城乡规划制度资源配置所扮演的角色
在市场经济条件下，城乡规划制度资源配置扮演着不同的角色，对其角色类型的了解能够为具体制度的创新提供基础。具体而言，土地市场运行规划以及公平配置空间资源均属于其所扮演的角色类型，文章主要对上述两方面展开来进行了分析。
1.1土地市场运行规则。
对土地市场运行的规划是城乡规划所扮演的一个主要角色。总的来说，城乡规划的本质便是对土地的规划与在分配工作，在这一基础上，实现资源的优化配置十分重要，这是保证社会各领域的利益能够达到平衡的一个重要基础。根据我国的国情以及具体制度，土地的私有制不可能实现，从根源上讲，土地的所有者并不具备对土地的私有权，因此在城乡具体规划过程中，对于土地的规划一定要以市场为基础与导向，这样才能使得社会各利益体的利益达到平衡。
1.2公平配置空间资源。
对空间资源的配置是城乡规划制度在资源配置中所扮演的另一个角色。城市与乡村的空间不是固定的，这是城乡规划工程实现的基础，空间作为人类生存的一个主要保证，其划分过程必须足够公平才能达到最大程度发符合社会要求的标准，因此，在对城乡规划制度的制定与创新过程中，一定要保证对空间资源配置的公平性。
2市场经济下城乡规划制度创新措施
城乡规划制度主要包括决策制度以及执行制度两种，在市场经济条件下，想要保证城乡规划制度能够有所创新，就必须要从上述两个角度出发，只有这样，才能使制度从各个角度得到创新，从而保证其整体的先进性，保证其能够最大程度的与当前的市场经济环境想适应。具体而言，市场经济下城乡规划制度的创新措施主要包括以下几点：
2.1对决策制度的规划
2.1.1建立统一的空间规划体系。
笔者建议，在现的空间规划编制体系下，积极探索“三规合一”，开展“多规融合”统筹发展研究，积极在编制主体、技术标准、编制方法和编制目标等方面实现“三规”更好的融合，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”工作平台。同时，整合现有的各类空间规划编制体系，基于城乡规划、社会经济发展规划、国土资源规划和生态环境规划等不同规划，建立统一的空间规划体系。
2.1.2建立年度计划及评估制度。
基于事权、有效性等城乡总体规划的工作内容进行合理增减，增加管理性、统筹性和协调性内容，删减无效、琐碎且可以通过其他途径落实的内容。通过建立年度实施计划制度和年度实施评估制度，保障城乡总体规划的实施。在近期建设规划的基础上，每年滚动编制年度实施评估及下年度实施计划，通过年度实施评估，充分了解城乡发展现状，监测、总结、分析和评价上年度规划实施情况，在实施的过程中反馈、检讨城乡总体规划。
2.1.3创新规划编制形式。
合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可控制性详细规划应加强用地功能控制、建筑建造控制、交通
组织控制和景观环境控制，以及城市开发中“公共产品”控制等内容。在规划编制过程中，改为可以根据效果、地块所处位置的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。采用“城市发展单元规划”等新的规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式，实现综合统筹、多方参与、富有弹性及经济可行等目标。
2.2对执行制度的规划
2.2.1统筹各机构的权利。
笔者建议将城乡规划与土地利用规划相关机构统一起来，配合“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制，实现城乡规划与土地利用总体规划等规划的协调和整合。整体性治理理论和制度变迁理论为“大部制改革”奠定了深厚的理论基础.此外，应合理划分事权，实行“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划实施管理体系，强化规划业务的垂直管理，建立一种有效的纵向制约与反馈关系。
2.2.2创新行政审批制度。
借鉴国内外经验，将开发项目分为一般开发项目和特别开发项目，一般开发项目不需审查许可，特别开发项目需要审查许可；优化审批流程，减少审批事项和审批环节，缩短审批周期；在已有“一书三证”的基础上，加强批后监管工作，抓好放线验线、竣工验收的环节，重视对建设工程竣工验收制度及加大对违法建设查处的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方机构进行技术审查和竣工验收，同时重视基础数据信息平台的建设，真正做到“一张图规划、一张图实施、一张图管理”，提高规划审批和验收效率。
2.2.3完善责任制。
建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。
结束语
通过上述文章可以看出，我国的城乡规划工作虽然已经得到了很大程度的发展，但其中仍然存在很多问题需要完善，其中制度问题便属于其中的一项重要问题。在市场经济条件下，各个领域都必须做出极大程度的创新才能使自身的发展与当前时代相适应，城乡规划领域同样如此，城乡规划制度必须从决策以及执行两方面入手进行改善，这样才能保证其得到最大程度的创新。
参考文献
[1]李广斌，王勇，袁中金.中国城市群空间演化的制度分析框架—基于法团主义的视角[J].城市规划，2013（10）：9-13.
国土空间规划实施保障措施篇6
【关键词】:土地规划修编农田保护
中图分类号:S2文献标识码:a文章编号:1003-8809(2010)06-0014-01
一、土地利用规划中基本农田保护存在的问题及成因
(一)基础研究工作不扎实
一些规划编制采用的基础数据和图件时效性不强,未能做到与时俱进。编制过程中缺乏广泛深入的调查、评价、反馈,细致科学的评估论证,未能取得真实、详细、可靠的第一手基础资料。相关规划衔接工作不力,上下级规划部门对接、协调、指导、沟通不够,使规划确定的耕地和基本农田保护数量不符合当地经济社会协调可持续发展的实际。
(二)耕地保护重点偏僻
侧重耕地的数量保护而对质量保护、结构和布局规划,特别是生态保护等方面重视不够、标准不统一。有的基本农田保护区的划定上存在着“划远不划近”、“划劣不划优”的状况,保护指标也未准确地落实在规划图上。同时,因缺乏对基本农田保护区周边环境影响的调查、评估、分析,将一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、盐渍化以及水土流失现象严重、地质灾害频发区域内的土地也划入基本农田保护区域进行保护,未能做到一切从实际出发,因此规划修编工作中一定要避免这种现象的发生,做到因时制宜、因地制宜,切实加强对基本农田的保护。
(三)编制方法的“刚性”和“灵活性”结合不紧密
“指标控制与土地用途分区规划相结合”是贯穿规划修编工作全过程的一项基本原则,但在实际修编工作中,偏重指标控制,忽视土地用途分区的空间管制作用。一些耕地和基本农田保护指标的确定和分解缺乏科学有力的依据、工作方法简单,对基本农田保护区战略作用、管制作用认识不深,普遍缺乏有依据、可操作性强的管制细则。
(四)一些规划的编制和实施严重脱节
主要是实施措施未纳入规划方案,具体内容不够全面深入,缺少有力、有效的保障机制。近年来,一些地方政府为了发展经济,加快城市化、工业化进程,随意修改县、乡(镇)土地利用总体规划,频繁调整耕地和基本农田保护布局,为各类园区和基础建设项目占用耕地大开绿灯,严重损害了规划的权威性和严肃性。
上述问题对耕地和基本农田保护工作产生不利影响的原因,既有目前体制、机制等深层次矛盾的作用,也有现行土地利用总体规划自身存在的问题。因此,在新一轮土地利用总体规划修编中,应对现有的规划基础研究、技术方法和实施保障大力改进与充实完善,全面提高规划编制的科学性、合理性,保障规划实施的严肃性、可行性,适应新形势下国家粮食安全和耕地保护政策的总体要求。
二、基于土地利用规划中的基本农田保护对策
(一)改进规划编制方法和程序,合理确定耕地保护目标
一要推进规划编制程序的规范化、公开化、民主化。在规划的准备宣传、编制论证、协调衔接、审批公告全过程贯彻耕地保护的思想。基本农田保护、村庄大环境治理,撂荒土地复垦等等,均应由具体承担保护义务和涉及利益分配的相关权利关系人参与讨论,有关结果应及时公告。有专家提出,规划不仅是技术问题,也是政策问题,修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。
二要继承坚持“自上而下,上下结合”、“指标控制和土地用途分区规划相结合”等规划原则,加强上级规划对下级规划的指导,建立上下级规划信息反馈的互动机制,合理测算、统筹确定符合实际的耕地保有量、基本农田保护面积,把落实国家土地资源保护目标、实现国家粮食安全战略和满足地方经济社会协调、可持续发展紧密结合,统筹兼顾。
(二)科学规划基本农田保护区,强化土地用途分区管制的作用
根据耕地地力分等级标准以及农田分等定级成果,将粮、棉、油、蔬菜、经济作物生产基地以及有良好的水利灌溉与水土保持设施的耕地、农用地划人基本农田保护区。将基本农田和生态建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林网和其他农业设施以及农田之间的零星土地也可一并划入统一管理保护。乡(镇)规划编制中,确定为基本农田的土地应当全部划入基本农田保护区,其数量应符合上级规划的要求。
(三)重点落实基本农田保护区的区位布局
充分发挥土地利用总体规划的空间引导作用,耕地特别是基本农田布局必须集中在自然条件好、农业基础设施较为完备的区域,部级商品粮基地,粮食生产主产区,重要农产品基地,土地开发整理重大工程集中分布区,优质农产品物种保存地等必须纳入保护范围。新一轮规划修编必须要从实际出发,对不符合生态建设和环保要求的基本农田分布现状进行结构调整,重点是中西部生态退耕地区,环境污染严重的城市和独立厂矿周边的基本农田。充分尊重基本农田保护法律的严肃性,调整基本农田的数量和布局,必须由相关部门出具不宜划为基本农田的证明文件,经上级规划确认后方可核减。有耕地后备资源和土地整理复垦潜力的地区还应在规划修编中进行补划。
(四)完善规划实施措施,全面建立保障机制
在规划行政职责管理范围内,将规划目标与具体实施措施相挂钩。采取经济、技术、科技、法律等手段,建立耕地和基本农田保护长效机制。其中,在经济手段上,应优先将资金、先进科技应用于基本农田保护区域,尤其是通过土地专项规划的实施,使土地整理复垦项目投资政策向基本农田保护区倾斜,提高粮食综合生产能力和农产品的经济效益。同时,在技术措施上,注重基本农田地力和生态保护,摧动高标准农田基础设施建设。
(五)采用高新科技,扩展监测内容,公告相关结果
通过土地变更调查和卫星遥感监测工作,建立耕地和基本农田的调查统计序列和保护监测系统,准确掌握资源的变化情况,建立预警预报机制,及时发现和制止违法行为。加强基本农田规划、划定、保护、监测等信息化管理工作,建立全国性基本农田的信息处理与管理系统平台。
政府要定期向社会公告耕地和基本农田的监测与评估结果,并与相关的目标管理责任考核制度挂钩,接受社会和公众的监督。凡是违法占用耕地和基本农田受到依法查处的重点案例,还应在全国通报,不断提高全社会的耕地保护意识。
参考文献:
[1]毕小曼,田春华.土地规划“精打细算”修编[J].望,2007,(22).
[2]梁丰,曾刚.浅谈土地利用总体规划修编中的问题[J].科协论坛,2007,⑺.
[3]田春华.新一轮土地利用总体规划渐行渐明(下)――关于规划的最新话题[J].中国土地,2007,⑸.
国土空间规划实施保障措施篇7
一、开展深入学习实践活动的基本情况和思想认识
一是深入学习，自我教育，提高思想认识。局领导班子成员积极参加学习实践科学发展观活动，注重发挥表率作用，带头研读“两个读本”、撰写读书笔记、参与专题学习，带头参加调查研究，组织全系系统广大党员干部、职工参与学习接受教育，邀请南师大泰州学院法政系主任韦宝平副教授就科学发展观与依法行政，兴化市发展和改革委员会副主任樊春煦就“实践科学发展观，促进经济社会持续发展”作了专题报告，局党委中心组共组织集中学习4次，支部党员集中学习7次，集中学习20学时以上。全面系统地学习和把握了科学发展观的内涵和要求，增强了贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。二是积极参与、广征意见，找准薄弱环节。通过局各乡镇、部委办局、“五五工程”企业、房地产企业寄发征求意见表260份，共收集到反馈意见和建议35条，并逐条疏理，明确领导班子成员在分析检查阶段时予以解决。三是深入调研、理清思路，破解发展难题。局领导班子成员就事关我市国土资源管理工作全局和长远问题，围绕土地政策参与宏观调控、国土资源共同保护、新体制下干部队伍建设、资源节约集约利用、维护农民土地权益等6个方面的课题开展调查研究，形成了有问题分析、有对策建议的调研文章6篇，并组织汇报交流。四是统筹兼顾、良性互动，促进各项工作。坚持把学习实践活动与做好当前各项工作紧密结合、统筹兼顾，深入开展“保增长、惠民生、促和谐，我为兴化发展作贡献”系列活动，进行了大讨论、演讲等活动；集中收看了市委宣传部、兴化电视合拍摄的“科学发展看靖江”，并按要求撰写观后感60余篇，结合周六的学习日合理安排学习计划，着力推进土地执法监察，基本农田建设、整顿规范矿产资源市场、土地处理等工作。通过前一段的理论学习、征求意见和专题调研，局领导班子成员联系工作实际，就深入贯彻科学发展观形成了以下共识：
（一）要破解难题就必须大力解放思想。解放思想是改革创新的前提，是创造性实践的先导。科学发展观是我国经济社会发展的根本指导方针是一场深刻的思想革命。国土资源部门被市委、市政府赋予资源保护和保障的双重职责，“保增长、保红线”是我们义不容辞的义务，要落实“双保”活动的各项目标任务，就必须坚定不移地贯彻科学发展观，按照科学发展观的要求推动新一轮思想解放，切实树立依法依规的理念，节约集约的理念和维权维稳的理念，从根本上推动资源的可持续利用、促进经济社会的可持续发展，努力使我市国土资源工作体现时代特征、反映兴化市情、符合科学发展观要求。
（二）要突出解决突出问题。面对当前经济发展严峻形势，保增长、惠民生已成为工作的重点，国土资源特别是土地资源紧缺的矛盾更加突出，国土资源管理已经成为全社会普遍关注的一个热点、焦点和难点，特别是用地指标紧缺、保证粮食安全、维护被征地农民权益等问题十分突出。我们要以学习实践活动为契机，把解决问题作为检验此次活动成果的一个重要标尺。着力研究解决当前国土资源管理工作中面临的突出矛盾以及群众关心的热点难点问题，努力化解当前经济下行的压力，在保增长、惠民生上落实新举措，在落实耕地保护责任制方面取得新进展，确保耕地和基本农田落到实处，在改革征地补偿安置方面取得新突破、切实维护广大被征地农民合法的土地权益。
（三）要着力创新和完善国土资源管理机制。国土资源是经济社会发展的物质基础，是国计民生的基本依托，是国家安全的重要保障。今后一个时期，工业化、城镇化快速发展对国土资源的需求将持续增长，资源供需矛盾更大、群众利益诉求更多、生态兴化建设要求更高，我们在积极解决当前突出问题的同时，必须进一步解放思想、改革创新，认识和把握工作规律，更新资源管理和利用理念，针对管理体制和工作机制中与科学发展要求不相适应的地方，着力推动重点领域和关键环节和改革创新，制定和完善相关政策措施，加快构建保障和促进科学发展的新机制，努力走出一条节约集约利用资源的新路子，为“富庶兴化、生态兴化、文化兴化、和谐兴化”建设作出新贡献。
（四）要切实提高班子的领导驾驭能力。国土资源系统担负着全面正确履行国土资源管理职责、构建国土资源保障和促进科学发展的重任，必须加强和改进领导班子建设，切实提高班子领导驾驭能力。班子成员要始终坚持以科学发展观为统领，进一步开阔视野、开阔思路、开阔胸襟，增强依法行政本领，提高领导能力水平，着力提高科学决策的能力、提高破解难题的能力、提高依法行政的能力，以更加科学的思路、更加有效的措施、更加扎实的作风，切实把科学发展观和要求落到实处。
二、贯彻落实科学发展观存在问题及原因分析
根据对征求意见的梳理归纳和民主生活会分析讨论，局领导班子成员一致认为，近年来我市国土资源管理工作取得了较大成绩，但对照科学发展观的要求，与市委、市政府希望和基层干部群众期盼相对照，在思想观念上、工作措施上、管理方式上、体制机制上还存在一定的差距和不足，概括起来主要有三个方面的问题。
（一）国土资源工作中制约科学发展全局的重大问题
国土资源工作事关经济社会发展全局。当前，国土资源影响经济社会又好又快发展的机制依然不少，保障和促进科学发展的功能未能充分发挥。
一是土地规划的执行和资源配置的水平还不高。土地利用总体规划没有很好地发挥引导控制作用，规划执行的严肃性不够，“规划跟着项目走，定了项目调规划”的现象时有发生。城镇规划、各相关行业规划与土地规划不够衔接，客观上形成了土地管理的被动。部分地方规划建设用地指标早已用完，一定程度上制约经济发展。从全市建设用地的集约化水平来看，产业化的引导、集约化水平不高，是粗放式利用状况，盘活存量的激励政策不多，项目新占地铺摊子的现象仍然存在，土地闲置、空闲、浪费现象较为普遍，闲置土地处置处置的方法和政策措施还是很不明确。建设用地批后监管跟不上，批后监管办法不多、措施不明显，一定程度上影响宏观调控的时效性。
二是保护国土资源的目标责任尚未完全落实到位。近几年来在保障发展上下功夫多，但在保护资源上的硬措施少。强调保护耕地数量的要求多，对耕地质量的要求少。由于考核体系不完善、考核检查跟不上，考核内容没有纳入领导干部实绩考核，耕地保护目标责任书流于形式。基本农田保护率较高，建设预留空间较小，经常出现项目选址与基本农田产生矛盾，国家促进养殖业用地的政策无法落实。三是在应对新情况、新问题的能力上有差距，思想方法、工作方法比较陈旧，不能与时俱进。视野相对狭窄，全局观念不强，创新的思路不宽，业务工作中保护的措施多，保障的办法少；控制的措施多，疏导的办法少；严管的措施多，激励的办法少。
三是基础管理工作需要进一步加强。国土资源管理工作中的部分基础数据仍存在底数不清、统计不全、综合分析不及时的问题，满足不了提高土地节约集约水平的要求。行政审批以开的范围还有待进一步加大，土地规划、地籍成果的公开查询系统建设须尽快落实，电子政务的措施还不够便民利民益民。国土资源依法行政工作还不够完善和适应，特别是涉及土地问题的行政复议、诉讼案件日益增多的情况不容忽视。
（二）国土资源工作中群众最关注关心的突出问题
国土资源工作与人民群众的切实利益息息相关。当前，随着返乡农民工的增多，法律意识的增强，群众通过或举报等方式，反映国土资源工作中一些突出问题，集中体现在征地补偿、基本生活保障、违法违规占地、生态环境保护等方面。
一是反映征地补偿不到位、保障不落实问题依然突出。一些乡镇借口被征地农民有“选择权”，没有真正组织实施被征地农民基本生活保障制度，仍然采取现金补偿方式。个别地方补偿费用往往发不到位，引发群众。交通等国家重点工程的征地补偿标准远低于一般项目征地补偿标准，同时也存在着“不同乡镇不同价”的问题。现行的被征地农民基本生活保障标准执行已有四年，与目前粮油普遍提价、物价指数上涨较快相比，标准明显偏低，被征地农民要求提高标准的呼声较大。有部分被征地农民特别是第三年龄段的农民因无技能，难以获得稳定的收入而致贫变困。被征地农民的利益诉求机制还未真正有效地建立起来，农民反映诉求的渠道还不够通畅。
二是土地执法监察的形势依然严峻。近二年我市的土地执法监察总体向好的方向发展，但极少数乡镇违法违规用地问题仍较突出。受经济形势的影响，返乡农民工增多，农民改善居住条件的要求出现了新的更多的变化，占用面积过大，不按规划建房等违法行为呈多发态势。由于农业产业结构的调整，少数乡镇因对土地流转的认识存在片面性，导致损害农民利益的现象发生，有可能引发更多的社会矛盾。在执法监察中存在调查难、取证难、制止难、处理责任人难的问题，执法阻力主要源于一些地方政府干预，甚至有些地方政府就是违法主体。国土资源部门执法手段缺乏强制措施，没有强制执法权，导致部分违法用地行为造成事实后，难以依法处理到位。
（三）系统干部队伍建设方面存在的现实问题
面对管理体制调整的新变化和省政府取水“三项收费”后出现的新情况，国土资源系统在科学发展的能力和作风上还存在一些不适应的地方。
一是反映机关工作作风的问题仍然突出。办事效率和服务质量有待进一步提高，行政审批效率较低，审批信息公开不够，审批流程不够优化，特别是建设用地审批程序复杂、时限较长。建设用地流转、新农村建设、高效农业用地等新问题研究不够及时、深入。局领导班子对基层的工作指导和服务不够到位，解决实际问题措施办法不多。
二是系统内党风廉政建设仍存在薄弱环节。廉政建设的形势较为严峻、任务繁重。极少数人发生的违法违纪问题在社会上产生了不良影响。少数单位乱收费和私设“小金库”的现象屡禁不止。
上述存在的问题和不足，原因是多方面的。其中有制度或法律层面上的限制，有改革发展中长期积累的矛盾和问题，也有我市经济发展欠发达、正处在发展的加速期等客观上的原因，从主观上分析，主要原因有三个方面：一是对科学发展观的认识不够深刻。理论学习还不够系统深入，科学发展理念还没有在头脑中牢固确立起来，还没有完全上升到世界观和方法论的高度来充分认识科学发展观的重大指导意义。思想解放力度不够，存在安于现状、求稳怕乱、怕担风险的思想，对深层次的矛盾和问题研究不深，开拓的意识不强，创新的动力不足；在工作中存在片面性和简单化倾向，重微观轻宏观，重管理轻服务，重保障轻保护。全局意识、责任意识、创新意识不强，机关不同程度地存在科室本位主义思想，不能正确处理好局部利益与整体利益的关系。二是落实科学发展的管理体制机制尚需完善。长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，经济增长的资源环境代价过大。当前国土资源管理成为经济社会发展的重点、热点，也是难点。在思考和解决眼前问题上花的时间和精力很多，而对建立长效机制方面相对考虑不够，有些局部的、表面性的问题解决了，但长远性、深层次的制约和影响科学发展的问题推进力度不够。突出表现在国土资源管理体制不完善，缺少有效的节约集约利用资源激励机制，利用评价、利益调节、市场配置、收益补偿机制有待健全。特别是系统内部干部实绩考核不健全，执法监察的长效机制没有很好的建立和完善。三是领导干部的能力有待进一步提高。以人为本的思想和群众观点还树立不够牢固，想问题、做决策还没有充分掌握民情民意，联系群众不到位。把握大局、统筹兼顾、协调各方的能力还需要进一步增强。管理职能转变还不到位，服务效率和质量还有待进一步提高。改革创新的意识还不够强，工作中更多地习惯于行政手段推动，对经济、技术手段运用得不多。工作作风还不够深入扎实，调查多、研究少，总结多、推广少，发现问题早、但抓落实的力度和措施跟不上，一些决策部署有时只停留在会议和文件上。
三、深入贯彻落实科学发展观的创新思路和主要措施
按照科学发展观的要求，针对查找出来的突出问题，局领导班子成员在集思广益、充分讲座的基础上，认真研究整改意见和提出解决问题的措施，明确要在科学配置土地资源、加强集约节约用地、保护被征地农民的合法权益等方面积极探索，以创新的思路促进发展方式的转变，推进资源节约型社会建设，实现保护耕地红线与保障发展的双保双赢。当前和今后一个阶段，我市国土资源管理工作的基本思路是：深入学习贯彻党的十七大、十届三中全会精神，自觉践行科学发展观，进一步解放思想、改革创新、奋力推进“富庶兴化、生态兴化、文化兴化、和谐兴化”建设，坚持以坚守耕地红线为核心，以促进土地节约集约利用为重点，以提升干部职工队伍素质为保障，深化改革，优化服务，规范管理，依法行政，不断提高国土资源管理能力和水平。
（一）大力推动新的思想解放，积极探索新思路。当前，国土资源管理面临着规划计划供应紧、节约集约任务重、资源利益诉求多、依法依规要求严等矛盾和问题，必须坚持把解放思想作为学习实践科学发展观的首要环节，以思想大解放推进新一轮大发展。一要清除不适应科学发展的思想障碍。把思想从不合时宜的观念、做法和体制束缚中解放出来。坚决克服安于现状的思想，始终保持清醒的头脑，大胆开拓，勇于创新，增强工作的主动性。克服求稳怕乱的思想，始终保持与时俱进、奋发有为的精神状态，敢于自我加压，争创一流。二要着力转变管理方式。更多注重监管，更多地注重预防，更多地注重服务，更多地注重运用综合管理手段。要正确处理保护资源与保障发展、管理创新与依法行政、市场配置与政策调控的关系。三要增强创新服务的意识。紧紧围绕市委、市政府的中心工作，想大事、谋全局、出主意、想办法，加快构建保障科学发展的新机制。实现以改革的思路保护资源，以创新的办法保障发展，以务实的举措改善民生，以健全的机制杜绝违法，不断提高国土资源管理和服务水平。
（二）提高科学配置水平，促进发展方式转变。一是强化规划计划调控作用，促进产业结构升级。当前要按照科学发展观的要求，抓住全市新一轮土地利用总体规划修编的契机，全面分析、超前研究、着眼长远、科学规划，确保全市建设用地指标统筹考虑，项目建设用地和基本农田保护统筹协调，土地利用总体规划与城市规划以及其他各类规划紧密衔接、有机统一，留足空间，不留遗憾。借鉴靖江发展经验，鼓励发展“飞地经济”用地模式。以开发区、戴南科技园区和重点工业集中区为载体，鼓励辖区内乡镇工业项目在其集中建设。二是统筹安排城乡用地，推进农村建设用地整理。在确保耕地总量不减少，建设用地总量不增加的前提下，深入开展农村建设用地整理，引导农民向城镇集中居住，为城市建设提供发展空间。进一步城乡建设用地增减挂钩渠道，积极开展“先拆后建”挂钩试点，开展农村建设用地整理，引导农民向城镇集中居住，着力探索和推进建设用地、耕地资源、劳动力资源、市场资源等四大要素集聚。用足用好规模化畜禽养殖用地、现代设施农业用地政策，更好地促进农业增效、农民增收。三是牢固确立规模优先、质量优先、数量优先的原则。优先安排投资规模大、投资强度高、自主创新能力强的产业结构优化升级快的重大项目的建设用地，进一步提高保障服务水平，努力促进大项目、好项目早落户、早建设、早见效；对重大项目实行“直通车”制度，提供“一条龙”、“保姆式”服务，优化审批程序，提高办事效率。建立重大项目会办制度，明确局领导班子成员及相关责任人为项目的承办人，跟踪协调项目的实施，为重大项目的顺利推进提供强有力的领导保障。
（三）严格落实共同保护机制，切实保护国土资源。建立和落实国土资源共同保护责任是全社会一项整体性工作，特别是当前经济社会发展大量消耗国土资源的形势下，联合各方力量保护国土资源更是一项艰巨任务。一是建立并严格实施目标责任考核。当前要启动并完善对地方政府耕地保护目标责任评价考核制度，将耕地保护、依法用地情况作为考核地方党政干部政绩的一项重要内容。加强国情国策国法宣传，主动向乡镇党委、政府领导干部宣传，向相关部门和社会群众宣传，争取理解和支持。坚持部门协调配合，加强共同监管。二是推进土地开发整理，重点建设基本农田。认真抓好低产田改造等土地产出能力建设工作，抓住我市被确定为全国“基本农田示范县”的契机，争取省厅和国家的支持、扶持，扎实推进张郭、临城等乡镇的“万顷良田”工程，加强省级以上投资项目的管理，按招投标协议规定按照工程进度由财政部门共同参与按期付款，明确工程监理和施工单位的责任，确保通过验收。
（四）完善激励约束政策，促进资源节约集约利用。在国土资源供给需求矛盾日益凸现的前提下，一方面要创新管理，引导资源利用由粗放向集约的转变，另一方面要挖潜存量，实现资源供给服从需求向引导需求的转变。一是完善节约集约用地考核制度。严格按省土地节约集约利用考核评价指标体系。按标准审查建设项目用地。对不符合土地利用总体规划、达不到规定投资强度和超标准用地的，一律不予报批，确保该供的放开“闸门”，坚决供、及时供、满足供，不该供的紧闭“闸门”，紧决不供，杜绝借扩大内需之名上低水平重复的项目。二是充分发挥市场配置资源的基础作用。深入推进土地有偿使用制度改革。对交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地，除非营利性的项目可划拨供地外，其余一律实行有偿使用。建设用地批准文件必须实行现场公示。强化用地合同管理。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。建立企业用地的社会信用制度，将企业违法用地、闲置空闲土地等信息纳入社会信用信息基础数据库。实行建设项目用地竣工验收制度。三是积极调整盘活闲置土地。认真开展建设用地普查评价工作，查清建设用地利用状况，对低效利用的土地和空闲、闲置土地，明确措施，分类处置，提高土地利用效率。加大对往年欠缴出让金的追缴力度，利用法律的、行政的手段依法清收。
（五）健全执法长效机制，维护和保障群众土地权益。土地是农业最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。在城市化、工业化进程中，应该让农民不断地分享其文明成果，不断增加农民的土地权益。一是完善被征地农民基本生活保障制度。推进征地、补偿、保障“三同步”，对开发区、戴南科技园和垛田等乡镇的被征地农民，建立“刚性进保”制度，做到“应保尽保，即征即保”。逐步将被征地农民基本生活保障向城镇社会保障体系过渡和对接，实现被征地农民向城镇居民的身份转换。根据社会经济发展、收入水平、物价上涨等因素，将被征地农民基本生活保障标准与城市最低生活保障标准同步调整，切实保障被征地农民现有的生活水平不降低。二是建立和完善土地执法监察长效机制。健全国土资源与公安、检察院、法院等多部门联合执法制度。积极配合与完善“土地公安”执法机构，加大对土地违法行为快速打击力度。加强与法院协调沟通，探索国土资源部门对违法违规用地责令停工后法院先予招待的有效做法，解决土地违法行为制止难、查处执行难的问题。强化土地执法奖惩机制，实行工作重心转移，明确土地执法监察考核成为基层国土资源工作的主要部分；并实行“一票否决”制度。深入开展创建土地执法模范乡镇活动，实行土地、土地执法重点区域制度，进一步健全土地执法监察的长效机制。
（六）完善国土资源管理体制，提高干部队伍素质。干部管理体制机制的好坏，关系到干部队伍能力素质的高低，关系到科学发展观能否得到有效的贯彻落实。一是完善管理体制机制。基层国土资源所的队伍建设是当前急需解决的重点问题，近期要对基层队伍建设展开调研，拿出切实解决的方案。推进全系统干部队伍建设，建立严格的干部轮岗交流机制，鼓励竞争上岗，根据规定报请市委组织部门批准对领导干部出现空缺实行公推公选，积极探索系统内外干部交流的渠道和方式，实行“上挂”、“下派”，继续加强和改进基层建设，倡导和营造机关系统团结和谐的环境氛围。重视关心机关基层干部职工和离退休老同志的工作学习与身心健康，关注和支持事业单位的改革与发展。加强专业技术人才的引进和培养。二要着力提高服务效能。以加强行政能力建设为重点，创新管理方式，简化办事程序，全面推进服务承诺制、限时办结制、责任追究制，更好地为发展服务、为基层服务、为群众服务。积极推进信息化建，加快建设“金土工程”，着力推进系统电子政务建设切实提高工作效率和服务质量。以国土资源文化建设为载体，深入开展各类创建活动，全面提高干部队伍文明程度和技术素质。三是扎实推进廉政建设。从讲政治、讲大局的高度加强反腐倡廉建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防为主和制度建设。深入开展“理想信念和廉洁从政专题教育活动，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线，努力打造”廉洁、勤政、务实、高效、诚信“的国土队伍。在加大中层干部轮岗的同时，加大行政审批、人事、财务等重点岗位人员的交流力度，建立领导班子成员分工定期调整机制。
在落实整改措施的同时，我们坚持从基层和群众反映突出的问题改进，从当前立即能解决的问题做起，认真办好基层和群众得益受惠的实事，确保学习实践活动取得实实在在的成效。一是努力缓解用地矛盾。深入推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作，加快探索、创新实施模式，发挥挂钩工作的最大效应，以缓解当前基层城镇建设用地的矛盾。结合社会主义新农村建设，积极开源节流，通过土地开发整理工程，对农村田、水、路、林、村进行综合整治，优化土地利用结构，建成一批田成方、林成网、沟渠路相配套的高标准农田。二是切实维护群众权益。化解征地矛盾和纠纷，维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益。提高土地登记发证率，加快集体土地登记发证工作，确保年底集体土地所有权、使用权初始登记发证率达到90%。三是大力提升服务水平。重点加强现代办公系统建设，强力推进系统人员计算机技能建设，充分利用信息化传输手段，压缩行政公文、建设用地审批、矿业权审批等办理时间，为基层部门和社会单位提供优质、高效、规范的服务。加快网上政务公开办理，开通领导班子信箱和举报信箱。
四、切实加强领导班子的自身能力和思想作用建设
保护资源、保障发展、维护权益、服务社会，是我们的重大而光荣的职责，局领导班子要全面履行好管理和服务职责，必须以更加严格的要求加强自身建设真正成为深入贯彻落实科学娄展观的组织者、推动者和实践者，成为保障和促进科学发展的坚强领导集体。
（一）加强学习，增强党性观念。坚持以科学发展观武装头脑、指导实践，着力完善局党委中心组学习制度，制定学习计划并列出学习专题，每月组织不少于1次集中学习讨论。重点加深对科学发展观理论体系的理解，准确把握国土资源工作在保护保障和促进科学发展中承担的任务，增强责任感和紧迫感，增强进一步解放思想，改革创新的动力，按照“干什么学什么”、“缺什么补什么”的要求，坚持向书本学，向群众学、向实践学，注重新知识、新理论的系统学习，努力提高知识水平和思维层次。班子成员要认真过好组织生活，带头学习理论、带头讨论发言、带头撰写笔记。始终坚持以党员干部标准严格要求自己，不断加强党性修养，讲学习、讲政治，遵纪守法，坚决贯彻执行中央、国务院、省政府和上级关于国土资源管理工作的大致方针和决策部署，确保政令在国土资源系统的畅通。
（二）提高能力，增强大局意识。坚持在学习中实践，在实践中学习，在学习实践中提高能力。坚持集体领导和个人分工负责相结合，完善并严格执行局党委议事规则，重大决策、重大问题、重要干部任免由集体讨论决定。完善用人机制，深入分析和认真解决选人用人方面存在的问题，鼓励和使用具有开拓创新精神，扎实苦干作风的干部，加大对年轻干部培养力度。全力维护班子团结，充分发挥整体功能，增强科学决策、民主决策、依法决策的能力和水平。按照科学发展观的要求，深刻把握经济社会发展与国土资源管理的基本规律，坚持谋全局、抓大事、议长远，增强工作的针对性和预见性，加强对国土资源工作中全局性、战略性重大问题的思考和研究，正确认识和妥善处理整体与局部、当前与长远、条线与地方的关系。
（三）转变作风，增强服务本领。牢固树立科学发展观和正确政绩观，在班子成员中大力倡导求真务实之风、开拓创新之风、艰苦奋斗之风，强化为发展服务、为基层服务、为群众服务的意识。完善局领导工作联系点制度，坚持领导班子成员参加基层支部民主生活会制度。完善领导接待和下访制度，畅通了解社情民意的渠道。坚持调查研究制度，每年确定一批调研课题，局领导带头深入基层，深入实际，了解研究新情况、发现解决新问题，提出并制定符合科学发展观要求的有效措施。坚持节俭办公，反对奢侈浪费，集中更多的精力抓好大事、抓长远、抓落实。切实维护基层和群众的权益，为群众办实事、办好事；切实关心干部职工的思想和生活，主动解决实际困难和问题。
国土空间规划实施保障措施篇8
发展镇域经济不仅是实践科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的有效途径，更是建设社会主义新农村的重要载体。下面就以__镇为例，就如何按照科学发展观要求，从国土资源工作领域出发，发挥国土资源部门优势，探索发展的新思路、新途径，为推动区域经济又好又快发展提供全力保障，提出如下建议：
一、提供规划保障。
要科学修编新一轮土地利用总体规划。在新一轮土地利用总体规划修编的过程中，一是要因地制宜，突出镇域特点。具体到__镇，应当突出__沿江开发配套区的功能定位。二是要注重衔接。注意与城镇体系规划、镇村布局规划协调和衔接。在符合土地利用总体规划的基础上，合理编制村庄建设规划。三是加强引导。引导拟建项目在建设用地规划区中选址，确保项目用地符合土地利用总体规划。四是拓宽空间。对未列入土地地利用总体规划的项目用地，只要其选址未占用基本农田的，积极协调予以办理。在规划控制指标不突破的前提下，更加灵活地采取业务技术措施，拓宽工业用地的政策空间。
二、提供资源保障。
作为沿江开发的经济腹地，__充分发挥区域优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与沿江区域分工。作为农业大镇，一是要加强土地资源节约、集约利用，强化对基本农田的保护，有效落实各项保护措施，提高耕地质量和农业生产能力。二是开展以田、林、路、水、村为重点的综合整治，认真实施土地复垦开发整理项目，实行规范化管理，市场化运作，进一步提高耕地质量，逐步改善农村生产生活条件，发展壮大集体经济实力，提高粮食生产能力。三是充分利用二次调查成果，结合清理闲置土地、推进土地节约集约利用、清查临时用地、建设用地跟踪管理等进行调查摸底，形成翔实、准确、现势性较强的第一手土地利用基础数据，做到心中有底，为保护资源、强化土地管理、科学合理配置土地资源提供更加扎实可靠的技术支撑。
三、提供用地保障。
__作为沿江开发的配套区，吸引和承接沿江大企业、大项目配套产业。在打造汽车配件、船舶配件、机械化工基地的过程中，要审时度势，明确挖潜增量、提高用地门坎的思路，积极形成控增量、用存量的倒逼机制，做足“点供”“盘活”“置换”“挂钩”文章，破解用地难题，全力保障重点用地项目，优化产业结构和布局，促进土地利用方式和经济发展方式转变。对用地规模较大的项目，力促一次规划，按项目实施进度，分期供地；对资金雄厚、技术先进的进区企业，进行因势利导，鼓励增资扩股，尽量不扩大用地规模；对公建配套设施及基础设施，采取统一规划，集中配套建设；禁止规划控制区内农户自拆自建，实行农民公寓统建，集中安置。
四、提供资金保障。
__是革命老区，经济基础较为薄弱。国土部门要积极通过土地运作，以土地为媒，搭建融资平台，运用土地这根杠杆，全力撬动区域经济，使之实现跨越式发展。一是全力推进工业用地招拍挂。根据国家及省、市有关工业用地招标拍卖挂牌出让文件规定，结合园区建设的工业项目实际情况，及时商定拟上市挂牌工业用地的产业定位、投资规模和规划要点等，严格执行用地最低价标准，全力推动工业用地招拍挂工作。二是适度加大经营性土地上市力度。随着沿江开发步伐加快，__区域优势凸显，中心镇的集聚效益日益明显，经营性用地指标适度向沿江地区倾斜，加大经营性土地上市力度。三是有序推进农村建设用地流转。遵循依法、自愿、有偿的原则，在权属合法、界址清楚，符合土地利用总体规划和村镇建设规划的前提下，允许村庄、集镇、建制镇的农村集体建设用地依法转让、出租、作价入股和抵押（房地产开发项目除外），其土地收益主要留在所在镇、村优先用于农民集中居住区基础设施和公共事业的建设。
镇位于__市东郊，隶属于__市,是沿江大开发的后花园，镇域面积56平方公里，人口近6万人。__镇地理位置优越,南连宁通高速、沿江高速和__港，北接328国道、江海高速、宁启铁路和即将开工兴建的“苏中机场”，西傍京沪高速，233省道（安大公路）贯穿全镇。近几年来，处于沿江经济板块的__镇坚持以科学发展观为指导，积极响应市委市政府提出的沿江开发战略，按照“融入沿江、错位发展、三区联动、三年倍增、跻身前八、强镇强村”的总体工作要求，围绕打造沿江开发配套区这一目标，着力调整经济结构、转变经济方式，镇域经济发展迅速，20__年实现经济总量30.5亿元，财政收入4339万元，农民人均纯收入7359元。工业已形成“轻工纺织、车船配件、机械冶金、精细化工”四大支柱产业，高效农业蔬菜园区是全省知名、__一流的农业园区。
发展镇域经济不仅是实践科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的有效途径，更是建设社会主义新农村的重要载体。下面就以__镇为例，就如何按照科学发展观要求，从国土资源工作领域出发，发挥国土资源部门优势，探索发展的新思路、新途径，为推动区域经济又好又快发展提供全力保障，提出如下建议：
一、提供规划保障。
要科学修编新一轮土地利用总体规划。在新一轮土地利用总体规划修编的过程中，一是要因地制宜，突出镇域特点。具体到__镇，应当突出__沿江开发配套区的功能定位。二是要注重衔接。注意与城镇体系规划、镇村布局规划协调和衔接。在符合土地利用总体规划的基础上，合理编制村庄建设规划。三是加强引导。引导拟建项目在建设用地规划区中选址，确保项目用地符合土地利用总体规划。四是拓宽空间。对未列入土地地利用总体规划的项目用地，只要其选址未占用基本农田的，积极协调予以办理。在规划控制指标不突破的前提下，更加灵活地采取业务技术措施，拓宽工业用地的政策空间。
二、提供资源保障。
作为沿江开发的经济腹地，__充分发挥区域优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与沿江区域分工。作为农业大镇，一是要加强土地资源节约、集约利用，强化对基本农田的保护，有效落实各项保护措施，提高耕地质量和农业生产能力。二是开展以田、林、路、水、村为重点的综合整治，认真实施土地复垦开发整理项目，实行规范化管理，市场化运作，进一步提高耕地质量，逐步改善农村生产生活条件，发展壮大集体经济实力，提高粮食生产能力。三是充分利用二次调查成果，结合清理闲置土地、推进土地节约集约利用、清查临时用地、建设用地跟踪管理等进行调查摸底，形成翔实、准确、现势性较强的第一手土地利用基础数据，做到心中有底，为保护资源、强化土地管理、科学合理配置土地资源提供更加扎实可靠的技术支撑。
三、提供用地保障。
__作为沿江开发的配套区，吸引和承接沿江大企业、大项目配套产业。在打造汽车配件、船舶配件、机械化工基地的过程中，要审时度势，明确挖潜增量、提高用地门坎的思路，积极形成控增量、用存量的倒逼机制，做足“点供”“盘活”“置换”“挂钩”文章，破解用地难题，全力保障重点用地项目，优化产业结构和布局，促进土地利用方式和经济发展方式转变。对用地规模较大的项目，力促一次规划，按项目实施进度，分期供地；对资金雄厚、技术先进的进区企业，进行因势利导，鼓励增资扩股，尽量不扩大用地规模；对公建配套设施及基础设施，采取统一规划，集中配套建设；禁止规划控制区内农户自拆自建，实行农民公寓统建，集中安置。
国土空间规划实施保障措施篇9
关键词：多规融合；民经济与社会发展规划；城市规划；土地利用总体规划；阿城区
中图分类号：tU984文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）32-0110-04
在2013年召开的中央城镇化工作会议上，指出，空间约束性规划薄弱，各类规划自成体系、衔接性不够，并且指出，可以在县（市）探索国民经济与社会发展、城乡建设规划、土地利用总体规划的“三规合一”或“多规融合”（以下本文简称“三规”）。
随着我国城镇化速度的不断加快，土地城市化发展速度超过人口城市化发展速度[1]，空间用地规模的扩张加剧了规划矛盾，实现空间协调发展迫在眉睫，提出“三规合一”的呼声也越来越高[2]。国内学者在城市与区域的空间发展理论上提出了空间规划协调的理论基础[3，4]。由于我国规划职能部门多，规划类型丰富，因此根据自身需要编制的规划侧重点自然有别，为解决我国规划工作衔接不到位、规划内容交叉重叠造成土地资源利用效益低、浪费等现象，不少学者提出要梳理规划之间的关系、强化规划间衔接工作以及实现创新机制改革等[5，8]。此外，我国多地相继开展了“三规合一”实践工作[9，10]。2008年，广东省多个城市开展了“三规合一”实践，完成了技术创新到制度创新这一大转变。同时间段，上海市将城市规划管理局与房屋土地管理局进行整合，组建了上海市规划与国土资源管理局，实现了土地利用规划和城市总体规划在“纸面上的统一”。上海市通过"二规合一”工作建立了全市城乡建设用地“一张图”管理流程，实现了在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线、产业区块范围控制线的“三线”管控。此外，北京市朝阳区还进行了土地利用规划、空间规划、产业规划及人口规划“四规合一”的探讨。
本文“多规融合”立足哈尔滨市阿城区全域背景，基于长期发展的潜力研究，重视“三规”部门的相互协调，针对“三规”在规划目标、空间管制、功能分区、用途分类、用地规模上的不同，对各规划进行梳理，找出差异性图斑并进行原因分析，最终形成一套“多规融合”的技术方法，在黑龙江全省推广应用。
一、研究方法与数据来源
（一）研究方法
对比分析法：通过对“三规”的全方位比对，梳理分析当前各规划间的差异性、矛盾点和多规在工作协调中面临的现实问题。
GiS空间分析法：利用arcgis软件平台，将土地利用规划（简称“土规”）与城市规划（简称“城规”）的用地类型、布局进行叠加分析，得到土规与城规的差异性图斑，从而提出差异性图斑进行合理调试的方法。
（二）数据来源
本文所用的数据来源于哈尔滨市阿城区城市规划中心城区的所有数据以及土地利用总体规划数据，采用经黑龙江省人民政府依法批准的县级土地利用总体规划数据。
（三）研究技术路线
本文通过梳理我国规划间的关系，立足于阿城区规划存在的问题，通过GiS技术手段对土地利用总体规划的建设用地空间管制分区和简化后的城乡规划数据进行叠加，提取差异性图斑，同时对差异性图斑进行合理调试，提出实现“多规融合”技术方法的运行机制。
二、“多规”的现状和现存的大难题
（一）规划间的关系
“三规”目标的相似点都是在不同层面上对目标区域做出合理的统筹安排；不同点在于国民经济与社会发展规划并没有落实每一块土地的用地开发方向，是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。而土规则具体落实到某地块的用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。城市总体规划的目标更加明确具体，以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地要素为核心，开展空间资源的合理配置和规划，实现城乡各种建设活动规范化管理，保障社会发展的整体利益。从国民经济与社会发展规划到土地利用总体规划再到城市总体规划，构成一个从宏观到微观、从长期到近期的展现，并依次形成指导关系。
（二）阿城区发展过程中的问题导向
1.划编制单位不统一，协调困难
由于哈尔滨市存在农垦这一独立机，故该市的土地利用总体规划是由哈尔滨市和农垦分开编制的。在编制的过程中这两个机构之间协调性不好，这就导致同一行政区范围内的土地利用规划本身就存在冲突与衔接性问题。但就城市规划而言，在同一行政区范围内编制工作是统一进行的，所以这就造成了土地利用规划与城市规划编制两者的不协调。
2.产业园区、城镇建设与发展趋势不匹配
因缺乏要素、资源、发展趋势的整体评估，造成阿城区的产业园区和城镇建设活动遍地开花，加剧与产业集群化发展、人口向中心城镇迁移、土地资源集约高效利用之间的矛盾。同时，产业园区的产业选择又存在问题，产业项目选择更多的是依赖发改局与招商局的积极引入，缺乏与国土部门、规划部门及环保部门等部门的有效沟通，容易造成产业选择不合理、成本投入过多，资源浪费等现象。
3.建设用地不足，产业发展对农业、生态造成潜在威胁。
部门之间的沟通机制不健全、规划体系存在冲突，产业选择、空间发展的无序性问题日益突出，未来产业项目落户所需要的建设用地缺乏，而不同空间的管控机制不完善，产业落户时极容易对农业生产、生态环境造成严重破坏。
4.规划之间用地分类不同，审批过程存在问题
由于土地利用总体规划与城市总体规划对地块分类存在歧义，审批流程复杂，审批时间长，导致产业项目无法落地，损害了企业、个人及政府的经济效益和社会效益。
三、差异性图斑分析及调试方法
由于国民经济与社会发展规划并没有涉及到具体地块的开局，故本章在进行差异性图斑分析和调试时仅研究土地利用总体规划和城市规划存在的差异性图斑及其调试方法。
（一）差异性分析
1.基础数据入库整理
土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。同时，要构建两规之间图件的平台坐标系统转换系数，形成统一坐标格式下的图形数据。此外，还要整合土地利用总体规划和城乡规划的规划数据，梳理两规图层要素间的关系，并保证图形无拓扑错误，形成西安80格式下“两规”基础数据库。
（二）差异处理原则
1.坚守底线，保护生态
差异图斑处理时要强化底线思维，保障生态安全和粮食安全，优先划定生态保护红线和基本农田保护红线。
2.严控规模，突出重点
严格控制城乡建设用地规模，按照城市建设时序，统筹协调差异图斑。
3.上下联动，有序衔接
差异图斑的途径处理办法应建立上下联动机制，协调阿城区与各区之间用地布局。
（三）用地分类对比
城乡规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，土地利用总体规划用地分类标准采用《乡级土地利用总体规划编制规程（tD/t1027-2010）》。将城乡规划用地分类（简化后的规划地类）与土地利用总体规划中的建设用地空间管制分区进行比较分析，合理分析城市规划分类中适宜布局为土地利用总体规划中的允许建设区、有条件建设区以及限制建设区的类别，建立城乡用地分类与土地利用总体规划建设用地空间管制分区的对应关系。
本研究根据阿城区实际情况对阿城区城市规划地类进行了简化和归并，具体情况见表1。同时形成阿城区城乡规划简图，见图2。图3为土地利用规划中的建设用地空间管制分区图。
通过对阿城区城市规划简化后的图和土地利用总体规划的建设用地管制区进行空间叠加分析确定一致区域和差异区域的面积、位置，分析城乡规划和土地利用总体规划管制区的差异类型，包括土规为城乡建设用地、城规为非城乡建设用地（土规超城规）。城规为城乡建设用地，土规为城乡非建设用地（城规超土规）；土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地。两规图叠加之后得到差异性图斑，见图4。图斑差异性情况见表2。
1.城规为城乡建设用地，土规为非城乡建设用地
（1）城规为S类城市内部路网、土规为限制建设区。处理措施：①已建路网原则上土地利用总体规划安排为限制建设区，可节省建设用地指标；②未建路网原则上调入城乡建设用地。
（2）城规为a、B1、m、R、U、w类，土规为允许建设区。处理措施：涉及基本农田部分予以调出，处于近建范围内部分调为允许建设区，其余部分待处理。
（3）城规为G1类公园绿地，土规为限制建设区。处理措施：已建成公园绿地一般不会被建设行为占用，故原则上土地利用总体规划安排为限制建设区。
2.土规为城乡建设用地，城规为非城乡建设用地
（1）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为水域。处理措施：城规中这部分土地在土规中是不可建设部分，故原则上将土地利用总体规划安排为限制建o区。
（2）土规为城乡建设用地（允许建设区），城规为H2类用地。处理措施：现状H2原则上保持不变，继续安排为城乡建设用地。
3.土规为有条件建设区，城规为非城乡建设用地
处理措施：原则上将该区域内的有条件建设区全部进行调整布局。
四、实现“多规融合”运行机制探索
“多规融合”的本质是利益的协调，通过技术手段仅解决的是“多规融合”的表面问题，根本上解决“三规”冲突与不协调的出路重点在于体制机制的创新，设计合理的制度，使得“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”的指导作用能得到充分的发挥，进一步解决各级政府、不同部门之间的利益冲突和矛盾，建立一套相互制衡、严谨高效的管理和协调体制，才是实现真正意义上“多规融合”的最优选择。
1.建立统一的工作组织机构
市级层面成立领导小组，由市委或市政府领导牵头打破部门冲突，建立统一的工作组织形式和规划衔接协调工作机制，推进基础数据、规划标准、技术标准、信息平台等方面的衔接性，实现各部门信息共享，有助于解决在土地利用规划编制中市级与农垦“分家”的问题。
2.规范城市规划与土地规划编制技术
建立“多规融合”的规划图件体系，将城市规划与土地规划涉及的建设用地规模区、有条件建设区、生态保护区等统一整合到“多规融合”一张图上。明确“多规融合”坐标体系要求，开展“多规融合”工作应在地方坐标系的基础上，同时建立与西安80坐标系可以相互无缝转换的转换模型，方便规划与国土两部门分别与各自现有图形管理体系对接。简单来说，就是实现“工作在地方坐标系，演示在80坐标系”。
国土空间规划实施保障措施篇10
作者简介：王振波，博士，助理研究员，主要研究方向为城市发展、城市规划与城乡统筹等。
通讯作者：方创琳，博士，研究员，博导，主要研究方向为城市发展与城市规划等。
基金项目：国家自然科学基金项目（编号：40971101）。
摘要中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。但是，政策在执行过程中出现了错位现象，产生了较为严重的社会问题，影响了中国城乡土地资源的可持续利用。在总结了政策的提出与实施历程之后，运用文献分析与规划经验相结合的方法，提出了政策执行错位的症结与根源：①“挂钩”政策缺少科学理论支撑导致实践存在盲目性；②土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益；③保障体系不完善使政府行为公平性、“挂钩”质量与农村权益保障难以落实；④综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险。在此基础上，“挂钩”研究的重点在于：①构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系；②构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系；③构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系；④构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系。
关键词土地资源；城乡建设用地；增减挂钩；综述；展望
中图分类号p963文献标识码a
文章编号1002-2104(2012)01-0096-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.016
20世纪50年代以来，全球城市化进程明显加快[1-2]，作为人口大国，中国的城市化已进入快速成长阶段[3-4]，据统计，沿海各省市2010年的城市建设用地指标在2001年已经用完，部分城市预测2020年用地指标将在未来3-5年内用完。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市，建设用地需求量巨大，
仅依靠国家用地指标远远不能满足城市建设用地扩张的需求，城乡建设用地处于空前的剧烈变化状态。同期而至的工业化、农业现代化、生态化等因素导致耕地数量锐减，18亿亩耕地红线岌岌可危[5]。同时，乡村建设用地缺乏科学的指导和规划，存在着居民点多、小、散，乡镇建设用地粗放，城中村、空心村、农村工矿企业废弃地较多等问题；另外随着城镇化的不断深入，小城镇的集聚效应日趋明显[6-7]。诸要素叠加促生了以保持耕地总量动态平衡和实现城镇建设用地占用耕地周转为目标的城乡建设用地增减挂钩（下称“挂钩”）政策。
然而，“挂钩”试点过程中出现了政策与执行的错位，呈现出借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地、侵害农民利益等问题，造成不良影响。目前全国“挂钩”试点已经扩大到27个省（市、区），但其挂钩机理、模式、空间合理化组织等各个方面都缺少明确的思路。所以，对“挂钩”的相关研究与成果进行综述，明确问题与争议的焦点、难点，提出未来该政策可持续实施亟需研究的理论问题，具有重要的理论和现实意义。
1城乡建设用地增减挂钩政策的初衷与目标
1.1操作程序与周转指标的使用和管理
“挂钩”分为筹备和启动、编制试点总体方案、报批与审查、项目实施、检查与验收五个阶段（见表1）。流程上采取“先建后拆，先用后补”的步骤，即挂钩规划-建设安置小区-配套基础与社会保障设施-居民安置补偿-农村建设用地整理-耕地占补平衡。
按规定，“挂钩”试点规模严格按照国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。周转指标必须专项用于项目
区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区
1.2“挂钩”的目标与意义
依据操作程序与周转指标的使用和管理规则，按照尊重农民意愿、保障农民权益，因地制宜、统筹规划[8]，保证总量平衡、做好质量评价，保护人文风貌、实现持续发展[9]等原则，“挂钩”的目标在于优化城乡用地的结构和布局，促进建设用地的节约和集约利用；统筹城乡，通过工业反哺农业、城市支撑农村，让农民在政府的帮助下共享城镇化带来的繁荣；支持新农村建设，使建设用地出让分配收益开始向农村倾斜[10]。
理论上，“挂钩”是基于中国特定发展阶段的特殊国情而提出的一个独创性政策，对中国集约型城市化路径和土地利用管理、实施具有深远影响。首先，“挂钩”可以有效缓解用地矛盾，推进土地资源合理、有效利用，响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署；第二，推动城镇化进程，提升城市化质量，同时推进新农村建设，改善农民生活条件；第三，在促进城市空间功能重构与产业结构调整配置的同时，推进农地规模化经营，加速农村土地流转，突出农村土地市场价值；最后，“挂钩”作为国土管理调控手段的创新形式和有益尝试，有利于确保新一轮规划的弹性空间和有效实施[6-7]。
2城乡建设用地增减挂钩政策的实施历程
“挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。至今为止，“挂钩”政策经历了政策的提出、试点、反思与整治三个阶段。
2.1“挂钩”的提出（2004年）
2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出:“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，正式提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。
2.2“挂钩”的试点（2005-2009年）
2005年10月，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》决定开展试点，明确了城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本要求、项目管理、相关配套政策等；2006年4月，国土资源部批复在津、苏、鲁、鄂、川五省（市）开展第一批“挂钩”试点；2007年7月，国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》强调要统一思想，明确要求，严格管理，稳步推进“挂钩”试点工作；在总结经验的基础上，2008年6月，国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步明确了挂钩的内涵。
2.3“挂钩”的反思与整治（2010年至今）
2010年11月，国务院常务会议指出“挂钩”试点工作的总体形势和方向是正确的，但少数地方在实施过程中擅自扩大试点范围，挂钩周转指标使用收益分配不规范，违背农民意愿，侵害农民利益，造成了不良影响，并强调把维护农民合法权益放在首位，严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围；2011年1月4日，国土资源部决定在
2011年开展“挂钩”试点情况专项检查；2011年1月20日，国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》规定，取消行政强制拆迁，拆迁补偿不得低于市价，并责令有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改。
2.4城乡建设用地增减挂钩政策的试点与模式
2006年1月，国家发改委和国土资源部《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》明确于全国发展改革试点小城镇（见图1）开展“挂钩”试点工作。2006年5月，国土资源部批准津、苏、鲁、鄂、川为第一批试点省（市），确定了183个项目区及周转指标[11]。2007年追加了内蒙古、浙、皖、豫、粤，次年又将闽、湘、渝、冀、辽、赣、云纳入试点范围。2009年国土资源部不再要求地方政府按照项目进行中报，而是直接将“周转指标”分配给省级政府，由其自行安排项目进行增减挂钩试点。同时下达冀、内蒙古、辽、吉等13省（区）挂钩周转指标15.275万亩。截止2010年底，全国已有27个省、直辖市、自治区大规模开展了城乡建设用地增减挂钩试点，总共下达周转指标45万亩。
整体来看，“挂钩”模式可分为政府主导型、市场主导型、农村集体自主型，以及三者相结合的运作模式[9]。因各地情况不同，模式呈现多样化格局。就目前实施现状来看，苏、浙、闽、鲁、鄂、渝、川的“挂钩”模式取得了良好的效果（表2）[10]。
3“挂钩”政策与实践错位的症结与根源
目前“挂钩”试点取得了一定成效，仅2009年全国农村土地整治就新增农用地30.5万hm2，其中新增耕地达到26.9万hm2。但是，诸多事实证明“挂钩”政策并未按
3.1“挂钩”政策的实施缺少科学理论支撑
国家政策的顺利、有效实施必须立足于科学的理论基础之上。国发［2010］47号文件明确要求：“各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序”。但目前，如何合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序，在全国的试点过程中仍然是一个没有解决的重大理论问题。
“挂钩”政策的实施机理、试点选址评价和实施效果评估方面都存在盲目性，导致部分地方政府因过度追求经济利益而盲目扩大周转指标，引发了较为严重的社会问题。
3.1.1科学机理不明确导致“挂钩”发展方向模糊
“挂钩”政策出台历程短，尚没有奠定土地财政背景下实施城乡建设用地转换的理论基础。“挂钩”政策实施的科学机理不清，具体操作在摸索中改进，实施规范、实施框架、实施模式、操作步骤与方式、利益主体关系处理等内容均不具体、不明确，引发了各级政府间的关系博弈、城乡关系博弈与利益冲突、拆迁方与农民补偿冲突、农村城镇
化与农民利益冲突、农民的安置与就业、土地复耕的产权归属、土地收益的分配等一系列亟待解决的重大理论性、方向性问题。
3.1.2适宜性评价体系不完善导致“挂钩”方案盲目选址
农村“挂钩”项目区的选址必须立足于当地的自然、生态、经济、社会、文化等实际需求与承载力，严格构建涵盖发展定位、发展阻力（承载力）、发展强度、发展导向等决定农民居民点未来空间组织结构的全部影响因素的指标体系，进行选址适宜性评价。目前，已有的少数相关研究只是在农村居民点整理潜力研究的基础上运用定性方法讨论了方案的可行性与社会满意度等影响因素[12-13]。由于缺少严格的“挂钩”选址适宜性评价体系，不少地方政府为服务于招商引资项目而遵从企业家的意愿实施选址，对当地农民利益、生态环境，甚至地区的可持续发展都具有较大的负面影响。
3.1.3效益评估体系不完善导致“挂钩”实施效果无法保证
对“挂钩”方案的实施效益（包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益等）进行评估，一方面有利于从实践中提取经验教训，进而修正与完善实施方案，另一方面也可以监督与评价项目的实施效果，保证实施质量。目前，“挂钩”试点中缺少完整的效益评估体系，无法对已完成和正在进行的试点项目进行效果评价，也就无从谈起经验提升与质量保证。
3.2土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益
“土地财政”是政府利用其垄断的土地征收权，通过低价征地并高价出售土地使用权而获得土地增值收益行为的非学术化称谓。
3.2.1现行土地制度和征地制度存在缺陷
我国现行的土地制度和征地制度是土地财政的制度基础。我国宪法规定政府征收和征用是改变集体土地所有权和农地用途的唯一合法途径。这样，政府依靠其垄断的土地征收权可以在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应[14]。
3.2.2地方政府操纵土地市场根本目的是占有城乡土地差价
土地财政的直接诱因是分税制改革造成的地方财力不足。地方政府以成本价征收农村集体用地，再以市场价值出售，可以获得巨大的经济效益。征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准，并适当考虑了被征地农民的今后生活费用，而地方政府供地则按照建设用地定价，由此产生的征地和售地之间的级差地租被政府占有[14]。
3.2.3城乡二元土地市场难以保障失地农民权益
土地权属是农民最关心的问题。“挂钩”使地方政府征收农村土地以维持城市扩展，在操作程序、土地用途、补偿标准、短期和长期收益方面，农民处于弱势地位。“挂钩”后农民的身份问题、下一代的住房，以及获得宅基地的权利等系列问题不明，势必影响项目区的可持续发展。同时，“挂钩”造成城乡收益不对等，对农民土地的减少、丧失以及责任田位置变动所来的损失尚无规范的补偿标准，这将会加重耕地撂荒等土地资源的浪费。
3.3“挂钩”保障体系不完善
3.3.1缺少相应条例或办法来严格规范地方政府行为
并非所有地区都适宜“挂钩”。“挂钩”实施必须满足三个条件：城镇建设用地发展空间受阻，已影响可持续发展；城镇建设用地已达到较高的利用效率；周转用地必须产生足够用于支撑“挂钩”实施的收益。目前，全国27个省、直辖市、自治区推行“挂钩”政策，因缺少“挂钩”规模与范围的严格规范，有大量人口集聚度低、产业发展粗放、城镇空间利用效率不足的地区为了追求城镇建设用地指标而进行“挂钩”，这样只会加剧城市空间的无序蔓延，造成更为严重的城市弊病。
3.3.2缺少公开、合理的收益分配机制来保障农民权益
土地收益分配是“挂钩”中需要面对的重大难题。目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展。2010年中央一号文件规定土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，但现实情况事与愿违，农民从土地出让中获得的收益不到10%。“挂钩”中土地收益分配关系尚未理顺，周转指标使用收益分配不规范，分配方式不规范，应该由政府回用于农村建设的部分收益大量流失等问题均未解决。
3.3.3缺少与相关规划的衔接来保障土地集约利用
挂钩项目的选址与土地利用总体规划和城市总体规划的衔接不足[6]：项目与相关规划不协调，用地冲突现象层出不穷；地方领导更替使规划缺乏相对稳定性；形式主义现象较为普遍，诸多规划只为完成任务，应付检查、验收、考核等。城市空间结构理论表明，经济空间演化沿着递减的土地级差收益曲线依次展开。挂钩项目区一般远离规划的城市空间拓展圈层，导致需要大量土地出让地块来平衡项目资金，既不符合空间经济演化规律，也不利于土地节约集约利用。
3.3.4缺少强制性措施和问责机制来保障周转指标归还
周转指标的如期、如数、保质归还受制于诸多因素，如相关领导更替、资金链条断裂、农民搬迁受阻、拆迁矛盾过激等。据相关规定，一定期限内，整理复垦增加的耕地指标归还面积不得少于周转指标面积，归还质量不得低于占用耕地质量。但“挂钩”政策并没有对周转指标的如期、如数、保质归还设立强制性措施和问责机制。
3.4综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险
3.4.1耕地占补平衡模式运行异化风险
目前的实际运行中，“挂钩”存在几种异化风险。
一是“实占虚补”风险。某些地方缺少挂钩周转指标归还台账，复垦工作滞后，难以按期归还挂钩周转指标，挂钩中建设用地指标过早用尽，新增耕地却可能“虚拟化”或“期货化”，被占的良田已经成为城市建设用地，补充耕地却只是一纸空文。虽然这种做法被严令制止，但各地占多补少、只占不补的情况仍然存在。
二是“实优虚劣”风险。由于城市一般都建在地势相对平缓、水源和土质较好的地带，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市周边日益增长的建设用地需求，使优质耕地随时可能被吞噬。反之，通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，要么来自于宅基地或砖厂等复垦，要么来自于交通和灌溉都不方便的相对偏远山区。这些土地复垦后的质量跟城市周边被占的良田相比，不可同日而语。
三是农地“非农化”风险。目前各地土地整理的成本越来越高，通过较高成本整理出来用于流转的农地，如用于单纯的粮食生产，显然无法在经济上取得平衡。在各地形形的工业或现代农业园区中，不乏利用农地流转项目进行农地“非农化”经营，甚至变相修建小产权住宅，牟取更大利益的做法。
四是耕地“非粮化”风险。由于种粮比较效益低，流转出来的耕地会更多地转向花木、蔬菜等相对效益较高的非粮食产业。在各地农村土地制度改革进程中，耕地流转“非粮化”的情况普遍存在，且可能对耕地质量造成重大影响[15]。
3.4.2补偿标准缺少评估使农民、农村面临风险
拆迁补偿标准不统一导致农民利益受损。有些地方建设用地置换拆迁标准参考当地公益事业如水利兴修等拆迁标准，补偿标准过低。多数情况下农村集体房屋仅对房屋建筑面积进行补偿，未考虑装潢成本甚至房屋附属。另外，城市房产可以上市流通、自由转让交易，而农村宅基地只能继承不能交易，没法形成市场价值，城乡拆迁补偿标准差别更大。
追求用地指标导致农民生活习惯与村落文化受损的风险。“挂钩”通过改变住房条件、水电路垃圾处理设施配套等会改变农民的生活环境，但农民上楼后所承担的水电气暖等居住成本至少要增加一倍以上，导致生活水平下降，还必须解决家畜饲养、公共用地、汽车停放、祖坟安置等问题。此外，“挂钩”中拆村、迁村、并村行为不利于保护农村传统的村落文化不利，尤其对村落中历史长久和积累深厚的非物质文化会起到严重的破坏作用。
3.4.3置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险
2010年中央一号文件明确提出要确保复垦耕地质量。“挂钩”虽然保障了耕地总量，但耕地的生产力需要多年的培育。目前的“挂钩”基本形式是劣地换良田，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少，违背了耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷[16]。耕地面积虽然相同，粮食产量差别较大，长此以往将影响国家粮食安全[17]。
3.4.4置换资金平衡缺少评估使政府财政面临风险
现实操作中，“挂钩”前期费用筹措面临较大困难；如果置换的建设用地用做工业项目，政府需要负担大部分资金投入，出让收益较低，资金难以平衡，造成政府负担；农村居民点拆迁、补偿、土地整理资金需求量大，回笼期长，面临资金不到位、建新不拆旧、项目停顿等问题。所以，置换出的建设用地能否获得预期收入，预算资金是否合理，自身平衡目标能否实现，以及“挂钩”资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟等因素使政府面临较大的财政风险[6]。
4城乡建设用地增减挂钩评述及研究展望
“挂钩”政策只是目前中国快速城市化、工业化背景下解决城乡建设用地紧张与国家粮食安全问题的一个土地转换对策。目前置换实践处于全国性探索阶段，地区实践方法路径各异，形成不同的探索方向与模式并取得一定成效，同时也暴露出重大根源性问题，一方面理论基础不完善，运行机理不明确与实践超前，使“挂钩”实践方向不明晰，管治模式不规范，保障方式不得力，造成管理漏洞；另一方面分税制改革造成地方财力不足，地方政府以土地财政聚集经济效益，盲目扩大周转指标，片面地将“挂钩”的当成征集农村用地的工具。最终，受到损害的是参与权利贫困、迁徙权利贫困、社会保障权利贫困、抗争权利贫困、财产权利贫困[18]的失地农民。此关系只是表达了城乡建设用地增减相挂钩政策表象下的用地置换症结，但却反映了当前中国隐藏在土地财政背后博弈关系与社会隐患，亟待深入研究。
2011年初，国土资源部已在全国范围内对挂钩试点开始专项检查。从理论上讲，专项检查会使得城乡建设用地增减挂钩试点工作纳入可控的范围，使之更符合城市规划、土地规划，如果目前隐藏在挂钩政策背后的“理论与评价体系”、“统一的城乡土地市场体系”、“实地保障体系”、“风险评估体系”等重大根本性问题不完善，那么，一些不规范的“挂钩”行为可能还会在不同的时间、不同的地点出现不同的变种，不挂“挂钩”之名，却行“挂钩”之实。
4.1亟待构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系
加快构建城乡建设用地置换的理论研究是在中国“保发展”、“保红线”背景下，解决建设用地紧缺、国家粮食安全、城乡土地合理化组织的当务之急。具体研究内容包括中国城乡建设用地转换的理论框架，包括理论基础、影响因素、多方博弈关系梳理等；城乡建设用地增减“挂钩”机理，包括利益主体、利益层级、利益关系诉求的具体形式、方法、程序和内在机理；农民的“挂钩”反应与安置、就业机理；土地复耕的产权归属机理，以及巨大的土地收益分配机理等科学性机理等；城乡建设用地增减“挂钩”方案的适宜性评价与效益评价体系，包括“挂钩”项目基于城市、政府、农村、农民、耕地质量、资源、生态、环境等多个利益主体的必要性评价、可行性评价、满意度评价、潜力及预测评价、的效益评价（包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益）、“挂钩”的效果评价等内容，均是未来研究的重要方向。
4.2亟待构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系
中国土地资源的配置可以通过行政划拨与市场机制两种方式来实现。在城乡建设用地置换框架下，城乡二元结构、城乡土地产权差异、国家对征地市场的行政垄断等因素共存，城乡土地一级市场体现为政府垄断下的土地征用与出让，土地二级市场由政府参与调控、管制，中国城乡土地市场一直处于割裂状态[19]，此为“挂钩”执行过程中出现错位的重要症结。在此背景下，如何将城乡土地纳入同一个土地所有体系，建立合理的土地估价制度，确保土地等价交换，做到“同地、同价、同权”。由此，实现废除土地征用制度，建设农村集体建设用地有形市场，城市向农村扩展中的土地关系从“征用”向“变更”转变；完善政府主导下的城乡土地市场运行机制，以及科学界定土地资源的“公共利益”范围，赋予农村土地开发与经营权利等都是关键的研究内容。
4.3亟待构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系
城乡建设用地置换实践中涉及多具利益主体，农民是最底层的利益主体，也是弱势群体，“挂钩”过程中的土地征用、房屋拆迁、居住环境与生产、生活方式变化等直接关系到农民的切身利益，建立科学完善的置换补偿机制与实施保障体系是“挂钩”矛盾冲突的关键。
（1）乡村用地价值评估及补偿保障研究。农村房屋拆迁与土地价值衡量仍是空白，各地政策标准存在差异且存在受益分配不均现象，需要建立科学、统一的农村建设用地转换、置换耕地质量、农民生产生活保障损失、农业生态环境安全等一系列价值评价体系，在法律层面统一补偿标准。
（2）“挂钩”的规划体系保障研究。在土地利用总体规划、城镇规划、城镇经济发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编制“挂钩”规划及年度规划，严格按相关规划有序实施方案，并且以规划约束力维护“挂钩”的长期机制，坚决杜绝以追求政绩工程为目的的短期行政行为。
（3）农村居民点整理资金保障研究。资金是乡镇政府、村集体和项目区群众最关心的问题。如何建立安全、有效的农村居民点整理资金保障机制，并保证资金的专款专用也是重要研究课题。
（4）“挂钩”项目执行的法律保障研究。目前的“挂钩”实施过程中，关于办理农用地转为建设用地的转用审批手续和建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续问题；对于在项目试点区内建设相对集中的农民新村住宅而占用的农用地的行为依法办理农用地转用审批手续；对于在同一项目试点区内进行的对农民搬迁后的宅基地复垦、使之由原来的建设用地变为农用地的行为，依法办理建设用地转变为农用地的土地用途变更登记手续；对并非为农民新建住宅的建设用地依法办理土地征收和出让或者划拨手续的问题[20]等，都需要新的法律法规进行确认。
4.4亟待构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系
目前，“挂钩”项目关于农民利益受损风险、农民生活习惯与村落文化受损的风险、劣地换良田导致耕地隐性减少而影响国家粮食安全的风险，以及地方政府城乡建设用地置换前期所面临的大量资金垫付，又因目前的诸多不确定因素和资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟导致的财政风险等，都需要进行科学的评估与预测，将其结果用于调整“挂钩”政策的发展方向与侧重力度。
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observationandReflectiononLandpolicyofLinkingtheincreaseinLandUsed
forUrbanConstructionwiththeDecreaseinLandUsedforRuralConstruction
wanGZhenboFanGChuanglinwanGJing
(instituteofGeographicSciencesandnaturalResourcesResearch,CaS,Beijing100101,China)
abstractmanyproblemsrelatedtourbanruralconstructionlanduseinChinahasbeenemerginginrecentyearsincludinglackofurbanconstructionland,lowerruralconstructionlanduseandincreasingurbanandruralconstructionland.Urbanruralconstructionlandreplacementimpelledbythepolicyoflinkingtheincreaseinlandusedforurbanconstructionwiththedecreaseinlandusedforruralconstruction