乡村治理工作体系篇1
2019年，中央农办、农业农村部、、民政部、司法部等部门联合下发《关于开展乡村治理示范村镇创建活动的通知》（中农发〔2019〕7号），开展全国乡村治理示范村镇评选工作,本市庄行镇被评选为第一批全国乡村治理示范镇，界浜村等10个村被评选为第一批全国乡村治理示范村。为进一步提升本市乡村治理水平，夯实全国乡村治理示范村镇创建工作基础，根据中农办、农业农村部关于全国乡村治理示范村镇评选工作要求，现就开展全国乡村治理示范村镇培育工作有关事项通知如下：
一、开展全国乡村治理示范村镇培育单位遴选和申报
1.申报单位基础条件。申报全国乡村治理示范村镇培育单位（以下简称“培育单位”）的村镇应具备比较扎实的乡村治理工作基础：重点培育村应符合“村党组织领导有力，村民自治依法规范，法治理念深入人心，文化道德形成新风，乡村发展充满活力，农村社会安定有序”六个方面要求；重点培育镇应符合“乡村治理工作机制健全，基层管理服务便捷高效，农村公共事务监督有效，乡村社会治理成效明显”四个方面要求。（具体评价指标参照农业农村部制定的《乡村治理评价指标体系》附件1、附件2）。
2.遴选和申报程序。各涉农区农业农村委会同区相关职能部门，指导区内乡村治理工作基础扎实，有意愿参与全国乡村治理示范村镇创建工作的行政村、乡镇开展遴选申报工作（名额分配见附件3）。开展申报的行政村、乡镇应填写申报表（见附件4、附件5），经区农业农村委同意后统一报送市农业农村委。市农业农村委会同市相关部门对申报单位提出审核意见，对于符合条件的行政村、乡镇认定为全国乡村治理示范村镇培育单位。
二、提升全国乡村治理示范村镇培育单位乡村治理水平
1.方案制定。全国乡村治理示范村镇培育工作以强基础、促创新、求突破为工作导向，推动各培育单位有针对性地开展乡村治理特色工作提升。各培育单位要认真对照《乡村治理评价指标体系》，研究提出1—2项乡村治理工作提升特色任务，并制定工作方案。工作方案要聚焦特色任务，明确提升目标和实施路经，经区农业农村委审核后报市农业农村委备案。（5月）
2.工作推进。全国乡村治理示范村镇培育单位要聚焦特色任务，坚持因地制宜，坚持需求导向，坚持发挥农民在乡村治理中的主体作用，落实培育工作方案，确保培育成效，增强群众满意度、获得感和幸福感。（6月-10月）
3.总结评审。重点培育单位对照特色任务和工作方案开展自评，形成自评报告报区农业农村委。各区农业农村委组织对重点培育工作开展评审，特色任务完成情况要有相对明确的标准。培育工作总结及评审结果需报市农业农村委备案，作为今后推荐全国乡村治理示范村镇的重要依据。（11-12月）
三、加强全国乡村治理示范村镇培育组织实施
1.各区农业农村委要加强与区委宣传部、区民政局、区司法局等乡村治理相关部门的沟通与协调，推动建立协同推进工作机制，推动重点培育工作有序开展。
2.各区农业农村委要强化工作指导，将全国乡村治理示范村镇培育工作和推进乡村治理体系建设工作结合起来，加强调查研究，把握培育工作方向，推进自治法治德治融合发展。要因地制宜推进培育工作，培育一批具有特色的乡村治理典型。
3.各涉农区要及时总结重点培育工作推进过程中涌现出的好经验、好做法，多形式加强典型案例的宣传与推介，发挥好重点培育单位的示范引领作用，推动本市乡村治理能力全面提升。
附件：
1.乡村治理评价指标体系（村级）
2.乡村治理评价指标体系（乡镇级）
3.全国乡村治理示范村镇培育单位推荐名额分配表
4.全国乡村治理示范村培育单位申报表
5.全国乡村治理示范镇培育单位申报表
Xx市农业农村委员会
乡村治理工作体系篇2
关键词：村民自治 乡镇行政权 村民自治权
2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
乡村治理工作体系篇3
题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。 2.研究现状 国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。 从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用"国家与社会"关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）[1]也有少数学者从"权威-利益"的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）但有一个共性是，基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的"乡政村治"格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。 至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。 尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。 3.概念的界定 乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。 村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"目前的学术着作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。 乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。 4.研究方法的使用 国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为："社会决定国家，社会的发展使国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。"这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家，主要指国家和政府组织机构，而社会则指国家以外的个人和组织，包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持"国家与社会"视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体，认为"作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系，并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。"中国学者运用这一框架来解释乡村政治时，除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的搏弈与对话。（景跃进，1998；徐勇，2000；吴重庆，2000；等等） 从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：（1）强国家对强社会；（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。 基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。
二、过度干预和附属行政化：乡村关系失范的主要表现 尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。 但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型：（1）村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；（2）乡镇政府对村民委员会以"命令"代替"指导"，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的
乡村关系；（3）村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系，第二、三类情况则是我们所不愿看到，但又不能完全回避的客观存在。[1] 根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：a. 乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B. 村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面，笔者就对这两个问题进行分析。 （一）乡镇政府的过度干预 具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。 1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为"听话的"、"有能力"的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。有的学者认为，在村民自治现阶段，乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。如1998年12月，浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部，文件大意说：经镇党委研究决定，提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐，只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以"企图****村委会"的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计，在全省第五届村委会换届选举中，他们收到160多份群众来信，其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。有关研究资料和学者们的调查表明，现阶段，乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标，而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选所产生的村委会）通常被认为是合理的。 2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。 3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。 4.干涉农民的生产经营自主权。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。 5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理，协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。 （二）村委会的附属行政化 与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。 尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。 村委会的功能大致可以分为两类：一是自治功能，即村务。作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、
集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能，即政务。作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"人"，又要当好自治组织的"当家人"。但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。 村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。当年彭真同志无不忧虑地指出："村委会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针‘，这样就会把它压垮。"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。
三、宏观体制困境：乡村关系失范的根源 对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面： （一）国家的农村发展战略及其矛盾 我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时，在全球化和中国加入wto的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺，如何保持国家对农村的控制？如何保障农民的合法权益？原来的"政社合一"体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来，由村民自己管理自己的事务，发展群众性自治组织。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会提取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系出现的失范现象，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求"放权"与"控制"两者平衡的外在表现。 （二）压力型行政体制 如前所述，为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落，以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是"一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。"[1]压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取"一票否决制"（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制"，即计划生育一票否决制、信访社会治安一票否决制、发展经济一票否决制）；下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，处于整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终需要乡镇加以贯彻、落实，即人们通常所说的"上面千条线，下面一根针"。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。 （三）权力和利益的自我膨胀 当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点，这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样，"我把永无休止地谋求权力的欲望，至死方休，作为一切人类的普遍倾向"，这是"因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。"[1]对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化，因为政府在现代化进程中起着主导作用，承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人，1999年达到11241人，年均增长651人，按年人均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于同年财政收入的4384万元。由此，我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。 （四）制度供给短缺 现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑，乡村关系存在着制度短缺的现象，集中表现在两个方面： 现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的
"指导-协助"关系，而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。另外，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是模糊、定性的规定。 成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的"指导-协助"关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是"村民自治范围内的事项"；它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作，但没有规定协助的范围与形式，也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。 （五）现行财税制度的缺陷 政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成，后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进，乡镇财政收入将进一步减少，从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下，巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高"三提五统"的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法，这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然走向紧张。 （六）党政关系下的"两委"体制 如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机，而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话，那幺党政关系下的村委会与村党支部的"两委"体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定： "中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。"这就明确了"两委"中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导，而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府（即广义上的乡镇政府）控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派，乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使"两委"冲突激化。更加值得忧虑的是，为了化解"两委"矛盾，相当一部分村庄开始推行"两票制"或"两选联动机制"，实现村支书与村主任"一肩挑"。"一肩挑"虽然能够暂时缓解"两委"冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件：乡镇政府可以利用村委会主任的"双重身份"对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委会的独立地位很难得到保证，从而陷入"附属行政化"的泥潭之中。
四、结论与思考 综上所述，本文运用了"国家与社会"互动的分析框架，以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法，着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析，笔者得出以下几点结论： 1.乡镇政府与村委会之间的关系问题，是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲，村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。"矛盾在下面，问题在上面"，乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是"宏观体制困境在基层的映像"。 换而言之，是我国"强国家-弱社会"模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解，乡村关系的失范现象仍然会存在。 2.协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能"头痛医头，脚病医脚"，应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。也正因为如此，我们可以简单评论学术界关于理顺乡村关系的一些意见。无论是程同顺的"修改、完善相关法律法规"，"建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍"[1]；还是金太军的"健全村民自治制度体系"，"将村委会与乡镇人大衔接起来"，"改革乡镇政绩考核机制"，"明确村委会和村党支部各自的权限和职责"。这种在既有的"乡政村治"治理模式内进行改革与完善的努力，无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。而沉延生"乡治、村政、社有"的主张和徐勇教授"县政、乡派、村治"的构想，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案，姑且不论这种方案的合理性与可行性。然而，笔者认为单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。所幸，项继权则从法律制度，行政和财政政策，乡镇管理体制，党的组织、领导及活动方式等四个方面提出了相应的改革和调整措施。这种颇为全面的宏观体制改革当然比前述两类意见更为全面。然而，由于作者没有认识到党和国家对农业、农村的定位及发展战略，并在此基础上提出相应的设想，所以这种意见无异于"空中楼阁"，最终会因缺乏相应的基础而无法付诸于实施。笔者认为，只有国家转变农村发展战略，并相应地从宏观上改革现行法律、行政体制、财税制度、党的领导方式，并辅之以具体而富有实效的微观变革与发展，才能最终理顺乡村关系。 3.从更为广阔的视野来看，乡村关系是改革开放以来农村发展过程中出现的问题，归根结底是一个发展的问题
，其最终解决离不开政治、经济、社会和教育的发展，离不开公民社会的充分发育和成熟。在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力制约的民主合作型乡村关系，实现国家与社会的良性互动，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。而民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的微观改革与发展是不够的，它需要我们在更为宏观的国家层面上进行制度创新，就当前我国"强国家-弱社会"的现状来说，后者显得更为重要。
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注释:
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同上。
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[1]荣敬本等着：《从压力型体制向民主合作型体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28页。
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[1]项继权在华中师范大学中国农村问题研究中心主办的"乡镇体制改革"研讨会（2004年2月）上所提交的题为《乡村治理体系的改革与重建》论文中提出这一观点，笔者在此加以引用。
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乡村治理工作体系篇4
关键词：联村社区；行政村；治理
中图分类号：D638文献标识码：a文章编号：1003-0751（2014）03-0005-07
一、联村社区问题的提出
城乡发展一体化是破解中国“三农”问题、破除城乡二元结构的根本之举，将给农村社会带来历史性的深刻变化。近些年来，农村城镇化、基本公共服务均等化、农村基层社会管理创新等形成的“合力”推动着农村基层管理体制的变革。其重要表现之一，就是设置农村社区。农村社区的设置现实中主要有两种类型，即“一村（指行政村，下同）一社区”和“几村一社区”。“一村一社区”，就是以一个原有行政村为单元设置社区，虽然它也潜存着“社区”与“行政村”的关系问题，但相对比较简单。“一村一社区”还有一种情况，就是几个行政村合并后建立一个社区，可称为“并村社区”。“并村社区”实际上已合并为一个行政村，在实质性并村社区，其“社区”与“行政村”的关系与“一村一社区”基本类似。“几村一社区”，又称“多村一社区”或“跨村社区”、“联村社区”，即覆盖数个行政村范围的农村社区，其目的，内涵了提高公共品供给效益、加快城镇化集聚效应、优化农村基层综合管理的多重追求。
由于“联村社区”是自“撤社建乡”后，国家政权第一次大规模往乡镇以下延伸，因此受到学界和社会的广泛关注。实践中也面对以下一些突出问题：乡镇（街道）政府到底该不该设置跨行政村范围的社区、建立（派出）治理机构？社区与域内各行政村在组织关系上应怎样建构，是行政领导式的关系还是指导式的关系？社区与行政村在农村公共品供给关系上应怎样构建，是各管各的还是整合运行？农村公共服务与管理的日常工作平台应该由谁来搭建，是政府还是行政村？正确认识和解决这些问题，直接关系到农村社区今后的发展命运。
二、联村社区建设正当性及其治理难点的理论分析
在多村的范围内建立统一的社区，在当下的中国显然非民间力量可为，而是政府的“建构秩序”，是一种政府行为。在“多村一社区”的背后，是敏感的“乡―村关系”，而乡―村关系又反映了“国家―社会”的关系，体现了“行政权”与“自治权”之间的张力。“乡―村关系”目前的法律定位是“乡政村治”，具体来说，乡镇是最底层的国家行政体，村是社会基层的群众自治体。因而，乡―村关系不是“领导―被领导”的行政从属关系，而是“指导―协助”的关系。乡镇政府指导和支持村民自治组织开展自治但不干预村民自治范围内的事务；村民自治组织协助乡镇政府开展工作。“多村一社区”的建构可能会对原有“乡―村关系”的取向带来改变。其中，必须正确认识和处理相互关联着的三个重要问题：一是乡镇（街道）政府该不该建构跨行政村范围的社区？二是乡镇政府该不该在联村社区建立（派出）治理机构？三是社区治理机构与社区内行政村到底应该是一种什么样的关系？
笔者认为，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性。在中国的山区，自然村落数量众多、空间分散，人口集聚规模小，因而往往采取“一村一社区”的建构模式。但是，这种模式也显示出了明显的不足：相对于公共服务设施建设的大量投入而言，它的服务人群过少，公共服务设施势能过剩，投入效益不高；随着我国城镇化速度的加快，在未来的数十年内大量农村人口将向城镇转移，届时，星星点点的以目前行政村为单位建设的社区基本设施，有可能成为历史的遗迹，这将造成历史性的浪费；向农民提供均等化的基本公共服务本该是政府要承担的事情，政府没有能力向繁星一样散布的农村社区提供均等的服务管理人员。因此，在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区，一者有利于提高公共服务设施等资源的使用效益；二者有利于顺应并引导广大乡村向小城镇发展；三者也增加了政府承担农村公共服务和管理成本的现实可行性。所谓“联（跨）村社区”，就是在保留行政村体制不变的基础上，根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则，把若干行政村组合为一个综合服务区域，其远景目标是发展为一个中心村乃至小城镇。
既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，那么，这种社区治理机构由政府来构建并派出，在当下的中国也就势所必然。这不仅是因为基本公共服务的提供是政府的职责，还因为中国目前民间还远远不具备自组织的能力，特别是不具备村际之间合作共治的能力。在“一村一社区”模式下，关系单一，社区不构建自己的组织体系和运作框架，完全依靠行政村的组织体系运作，但在“多村一社区”模式中势所难行。既然在农村人口相对集中居住的地区构建联村社区具有正当性，既然社区的治理机构在当下中国必须由政府来派出，那么，就会遇到一个最关键的问题：社区机构与区域内的行政村到底应建构一种什么样的关系？
联村社区治理机构与各行政村的关系本质上反映的是“乡―村关系”，即“政府管理”与“基层自治”的关系。村民自治制度推行20多年来一个始终存而未解而又事关制度核心价值的问题，是基层政府行政权力之“手”不断向村民自治域有意无意地延伸，侵蚀村民的自治权利，致使村民委员会严重“行政化”。这一问题为许多学者所诟病。新世纪新阶段，伴随城乡发展一体化、农村城镇化的快速推进，伴随政府公共服务大举下乡、基层社会管理携手联治，我国农村社会又踏上了新一轮的历史性转型进程，“乡―村关系”又出现了一系列历史性变化。我们应该站在新的历史平台上来审视城乡发展一体化进程中的“乡―村关系”。“站在新的历史平台上审视”，不是说城乡一体化发展了，农村基层群众的自治就可以取消了，可有可无了，也不是说村民委员会的“行政化”就变得合理了，而且应当加强了；而是说，我们应该远瞻一下城乡发展一体化目标实现后的中国，“乡―村关系”、村民自治将是一种怎样的状况，即今后的目标（理想）模式是什么？我们应该探讨，以目标模式为方向、适应现阶段特征的阶段性模式应该是什么？在构建阶段性模式过程中，会出现哪些渐进式的必要的过渡？
对于实现城乡发展一体化后中国“乡―村关系”、村民自治的目标模式，我们虽不能描出清晰的样式，但有一点是肯定的，就是随着城镇化的推进，大量的农村人口、一定的土地将被转移出来，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，将被组合成为更大的基层群众自治体，转型为更大范围内的农村基层群众自治。更大范围和规模的基层群众自治体的负责人，将更多地承担起国家政策的落实、国家法律的执行等政府委托的公共事务，即在当好村民“当家人”的同时，更多地扮演政府“人”的角色，从这个意义上说，村民自治组织的“行政化”会不减反增。这里的“行政化”不是指被广泛诟病的损害村民集体权益的“行政化”，而是指负责人工作性质上更多承接政府下传事务，负责人身份上更多具有“公职”倾向，自治体类型上更多显示“类地方自治”的色彩①。
接着我们来思考目前阶段的阶段性模式。农村城镇化、政府服务下乡、社会管理整合“合力”齐下，客观上提出了适当扩大农村最基层自治单元以适应城乡发展一体化进程的要求，各地尤其是平原、盆地区域的“并村热”因而就有了它的内驱力。但是，农村最基层自治单元的提升，现实中遭到了分散的、封闭的以村庄为单元的自治的不同程度的抵制，操作中也遇到了一些较难解决的实际问题，也就是说，城乡发展一体化趋势下的扩大农村最基层自治单元的客观要求与现有的以村庄为单元的自治发生了矛盾。正是在这样的背景下，一种过渡的模式诞生了，这就是“联村社区”；正是在这样的社区里，遭遇了“社区”与“行政村”两者的博弈关系。
联村社区中“社区”与“行政村”关系问题的实质在于，在城乡一体化发展的现阶段，在现有“乡政村治”体制下，国家行政域与村级自治域这两个治理域和治理体系如何有效勾连。显然，这两个治理域和治理体系相互交叉渗透，关系复杂。就联村“社区”来说，它是在不变更行政村（村民自治单元）的基础上建立的，因此我们一方面要尊重社区内各行政村自治权利的完整性，一方面要考虑如何使社区不被虚置，能真正运作起来，要考虑如何在两者的交叉渗透中逐步养成真正的“社区”意识，建成真正的“基层社会生活共同体”，以便为下一阶段提升基层自治体的单元或层级奠定基础。基于这样的治理思路，我们既要努力克服各行政村囿于自身利益而对社区建设有形无形的抵制，防止因狭小地域限制和狭隘利益羁绊而拖延、妨碍社区建设，让社区的整合能力抵达各行政村；又要精准选择国家力量和事务进入村庄的路径，以免损害村民自治法定制度。
三、联村社区治理机构设置的三种类型及其评析
1.实践中的三种不同类型
联村社区组织的基本工作内容是提供跨村公共服务与管理，其领导、管理机构是“社区××委员会”，服务与管理平台是“社区公共服务中心”。作为社区领导机构的社区委员会的性质、职能定位，是确立“社区”与“行政村”关系的关键。这实际上也是建构什么样的乡村基层治理机构问题。从现实视角观之，设立联村社区确是因应农村公共服务、综合管理和城镇化进程的现实之需，那么，社区治理机构的设置必须考虑两个基本问题：一是社区治理机构必须有统筹区域内公共服务和公共管理的能力，使得社区能有效地运作起来，因而必须给它以起码的赋权；二是对社区治理机构的赋权，必须以不侵害村庄自治权利为限度。
具体到联村社区治理机构的性质，到底是建构一个行政性的权力机构，还是建立一个带有一定行政色彩的协调机构，还是建立一个其他什么性质的组织？这考验着主政者的智慧。目前实践中主要有三种类型设计。
一是政府派出机构直接领导域内村级组织。浙江舟山2006年前后实行农村“社区管理委员会”制度。其特征是：（1）社区管理委员会领导域内各村的村级组织，统管跨村社区范围内的几乎所有事务。（2）社区管理委员会主任由乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）按干部任用程序决定“选派”、“任命”，故而往往是乡镇（街道）下派的带薪干部。（3）社区管理委员会委员5―7人，由乡镇（街道）“选配”各村村主任担任，其工作导向职业化、专业化，“进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部（要求坐班）”（当地干部言）。
二是设立行政协调性组织但不干涉域内各行政村的工作。山东诸城建立“社区发展委员会”。其特征是：（1）社区及其机构的设立以不改变行政村与乡镇（街道）政府的原有关系为前提。（2）社区发展委员会在乡镇（街道）政府的领导下，围绕社区化建设、服务与管理发挥协调指导作用。（3）社区发展委员会不是一级行政管理机构，与社区内各村庄及其他单位不存在上下级隶属关系，不干涉村级内部事务。②
三是联合党委领导各行政村党组织。浙江宁波在联村社区设置“社区联合党委”。为使联村社区能有效地运作起来，宁波进行了独辟蹊径的探索：（1）首先在联村社区设置“社区联合党委”，作为域内公共服务和公共管理的最高决策机构，对区域内政府型公共服务和管理的提供，实行统筹领导，同时成立行政性的“社区委员会”，作为“社区联合党委”决策的牵头执行机构。（2）社区联合党委的书记，由乡镇（街道）干部兼任，委员由各村党支部书记担任。（3）社区联合党委下属支部采取“1+n”模式。“1”为综合支部，“n”为各村党支部，联合党委与“1”和“n”之间，是严格的领导与被领导的上下级关系。
2.对三种不同类型的评析
基于前面的理论分析，我们认为，浙江舟山农村“社区管理委员会”模式是一种错误的选择。“社区管理委员会”实际上成了乡镇（街道）政府（办事处）的一个行政性的派出机构。通过乡镇（街道）政府伸向社区的这只“脚”――“管委会”的作用，很大程度上把法律规定的乡镇（街道）政府与行政村的“指导―协助”关系，转化为“命令―执行”的关系。这就有可能冲击、损害、动摇法定的村民自治制度。③前述论及，随着城乡发展一体化的推进，现有的分散的、封闭性较强的以村庄为单元的自治将被打破，转型为更大范围内基层群众自治体，自治体会更多具有“类地方自治”类型④，因而会更多承接政府下传事务，负责人会更多具有“公职”倾向⑤。但是，第一，“类地方自治”既不同于西方资本主义国家的地方自治，也不同于我国历史上有过的“村公所”，它是村民自治的一种演进发展，它与村民自治具有同样的国情根基――农村土地等资产的集体所有制，它与村民自治具有同样的使命――管理好以村（组）为单元的集体土地等资产。只要农村的集体土地所有制不改变，中国就难以搞西方式的地方自治，地方政府就没有充分的合法性直接介入村庄的治理。目前情况下试图直接介入，就必然以损害村民自治、损害村民利益为代价。第二，即使是向“类地方自治”模式迈进，也须经过许多过渡环节，舟山想一步求成，显然犯了急躁冒进的错误。另外，舟山虽然在农村社区也建立了党组织，但事实上把社区管理委员会置于社区党组织之上，社区管理委员会成为实际上的社区“老大”，这也违背了农村同级党组织居领导核心地位的根本原则，犯了大忌。⑥
诸城的“社区发展委员会”同样具有乡镇（街道）政府派出机构的性质，也就是说，我们依然可以把“社区发展委员会”看做是乡镇政府的影子和化身。这类组织架构下延村庄，在政府基本公共服务下乡背景下是势所难免的，但往往会成为扭曲乡―村关系的离异性力量。与舟山“社区管理委员会”不同的是，诸城给“社区发展委员会”的定位是“协调”、“指导”（各行政村），而不是领导与管理。“社区发展委员会”与村级组织的职能区分与相互关系是：社区是政府延伸在农村的政府性公共服务提供和农村基层社会管理的中间平台，“社区发展委员会”不是以生产经营为主的经营性组织；村委会侧重村级管理和村级集体资产的经营；乡镇（街道）政府及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商，并坚持“权随责走、费随事转”；村党支部、村委会需支持社区服务与建设，配合社区服务中心开展服务工作。⑦
我们认为，诸城的“社区发展委员会”模式比较好地设计了联村社区组织的职能定位及其与村级组织的关系，基本上没有造成对村民自治权利的新的侵害。具体来说，第一，它没有借此强化“乡―村关系”范畴中的乡镇政府的权力，即没有趁势侵害村级自治体的权利。第二，借助跨村社区这个公共平台，通过乡―村之间的互利共赢，还可能使乡―村关系走向和谐。若果能如此，就是一个成功的模式。但让人隐忧的是，社区发展委员会作为乡镇（街道）政府的派出机构，能不能收得住伸向行政村的欲望之手。“尽管诸城市规定农村‘社区’不干涉社区内各村事务，村党组织和村委会在乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）的领导下积极支持社区建设；但是，如何处理社区与行政村的关系，仍是亟待破解的难题。”⑧
宁波“社区联合党委”模式，既不同于舟山“社区管理委员会”模式，也不同于诸城“社区发展委员会”模式。第一，与舟山不同，宁波选择了一条特殊的解决路径，巧妙地规避了对村庄自治权利的明显侵犯。舟山模式选择的是一条“行政路线图”，设立乡镇（街道）政府的派出机构“社区管理委员会”，诸城也基本如此，设立行政性的“社区发展委员会”。宁波的设计者们则与此不同，走的是一条“党组织路线图”，通过党组织的创新设计来解决问题。在联村社区建立“联合党委”和行政性的“社区委员会”，“联合党委”上承乡镇（街道）党（工）委，下辖各行政村的党组织（支部或总支），这样就把乡镇（街道）党（工委）委与行政村党组织的上下级领导与被领导关系（符合规定），变成了联合党委对各村党组织的领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织，再由各村党组织去领导各村村民自治组织（符号党规和《村民委员会组织法》规定）。就联村社区内的公共服务事务乃至政务，由联合党委作出决定、社区委员会牵头督促，再由各村党组织负责在村里贯彻落实，联合党委在社区有效发挥着领导作用。可见，联合党委实际上是乡镇（街道）党（工）委因为应联村社区建设需要延伸在社区的一个机构，承继了乡镇（街道）党（工）委的职权，目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。宁波的“社区联合党委”与舟山的“社区管委会”，同为派出机构（或派出组织），但宁波是从党委系统上作组织延伸，这条“党组织路线”，合理又合法（符合党规）。与浙江舟山市的“制度外创新”相比，宁波的这种“制度内创新”在现有的体制下，不失为聪明之举，显示出其合理性和正当性优势。⑨第二，宁波的解决路径，又有效克服了社区治理组织运作乏力的困境。诸城的设计避免了社区组织对原有村级治理结构的冲击，但也易造成社区治理组织权能不足，难以整合社区内的建设资源，社区建设要求难以在各行政村贯彻落实等问题。诸城的农村社区运行过程中“很少看到村委会成员和村民参与的身影”，“这是将‘农村社区’与村民自治视为两个不同的事物”。⑩宁波设计中的“联合党委”则可避免这一点。“联合党委”的实际权能和运行效率甚至不亚于舟山的“管委会”。从中国特有的政治架构来看，中国共产党是既领导各级政权、又领导基层社会的法定的领导党，各级党组织特别是政权中的党组织本身就与政权机构一起运行，乡镇政权中的党组织则与农村基层社会的党组织形成垂直性的领导与被领导关系。多重因素的作用，使“联合党委”的效用更强更大，对各行政村更具有统摄力。
当然，宁波“联合党委”的强势，也自然会引发如舟山“管委会”一样的“侵权”之忧。从体制上说，乡镇（街道）党（工）委与各行政村党组织的关系不同于乡镇（街道）政府（办事处）与各村民委员会的关系，它历来不是“指导―协助”的关系，而是“命令―执行”的关系。由此而生发的农村党―政―村民自治体的复杂关系，是导致村民自治“行政化”、自治权“空置”的重要原因。如乡镇党委政府有可能借助于乡―村党组织的隶属关系和村级党组织对村民自治的领导关系，而把乡政村治变成实际上的上下从属关系。但这是一个“老毛病”，它虽不是因“联合党委”才产生的，却要防止因“联合党委”的设置而加重。也就是说，宁波设计的通过党组织系统对各行政村实施领导的“党组织路线图”，从形式上看完全是在现有体制之内的运作，但也隐藏着侵害各行政村自治权利的可能性，应予谨防。
四、联村社区公共品的供给主体及其关系分析
1.联村社区公共品的供给主体
乡村治理工作体系篇5
论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。
20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。www.133229.Com
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导，指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫鼠地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投人，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投人主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的村民自治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后元所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计划，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
乡村治理工作体系篇6
正当全乡上下全面贯彻落实党的十七大三中全会精神，全力推进农业农村工作，深入学习科学发展观之际，莅临我乡检查指导工作，对此我谨代表乡党委政府及全乡一万二千多各族干部群众表示热烈欢迎和衷心感谢!下面将我乡社会治安工作做以下汇报，不妥之处，请指正。
我乡社会治安综合治理、维护社会稳定工作，在乡党委、政府和上级综治部门的正确领导下，在乡人大的有力监督下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻执行落实科学发展观，紧紧抓住建设、富裕、文明、开放、和谐、生态社会这一目标，以创建“平安××”为载体，紧紧围绕“社会更加稳定，民族更加团结，边防更加巩固，治安更加良好，群众更加安康”的综治工作具体目标，坚持“打防结合，预防为主”方针，深入开展各项治理工作，全乡各部门认真履行社会治安综合治理目标管理责任制，乡综治委充分发挥职能作用，采取强有力的措施，不断加强社会治安综合治理，狠抓各项措施的落实，我乡的综治、维稳工作取得了可喜成绩。
一、基本情况
××乡位于××县南部，距县城17公里。北靠上帕镇，东临兰坪县，南接子里甲乡，西与缅甸毗邻。全乡总面积274.3平方公里。全乡辖6个村委会49个自然村86个村民小组，受地理环境、自然历史和群众思想文化素质低诸多因素制约，社会经济发展缓慢，贫困面大，贫困程度深，是典型的高山峡谷，边疆贫困、民族宗教为一体的特困乡。
二、领导重视，建立健全组织机构
一是党委政府高度重视。一直以来我乡党委政府将普法工作列入了全乡中心工作的重要议程，首先召开了综治动员大会，各行政村也相继召开维稳委动员会，部署下一阶段全乡治安工作的开展，为社会治安工作的顺利开展打下了良好的基础。
二是加强领导。乡党委、政府高度重视我乡的综治工作，在加强领导，统一思想的基础上，将综治工作列入重要的议事议程，紧紧围绕发展第一要务，将综治工作纳入本年度的工作目标，并召开会议作了安排和部署。同时，与各村委会签订了20xx年社会治安工作责任状。把综治工作的好坏作为检验党政领导执政能力和执政水平的重要标志，作为衡量政绩的重要指标。在上年度召开集体研究综治会2次，召开“创安”会议1次，召开综治维稳委、人民调解员、治保员会议1次，在每次安排政府中心工作时，总是把维护社会稳定工作作为一项重点工作来安排，切实做好我乡综治工作，维护了我乡的社会稳定。
三是建立健全组织。(一)根据县综治委的有关文件精神，重组成立乡社会综治维稳委员会，并配备一名综治干事，以乡党委书记为综治维稳委主任，乡长、乡人大主席、乡党委副书记为副主任，乡司法所、武装部、民政办、综治干事、派出所、学校、医院为成员。针对基层综治干部的培训。上半年共培训2次，培训人数达28人次。
(二)在乡党委、政府的正确领导下，在上级有关部门的支持指导下，乡公安边防派出所、司法所、人武部等部门进一步健全了组织机构，使人力得到充实，办公设备、装备也进一步得到了完善。特别是司法所的建设，办公条件得到了改善。
(三)以乡党委、政府牵头，继续抓好对工、青、民政、司法、武装部、派出所等为首的乡治安巡逻队的领导。要求每晚十一点以后进行巡逻。有力维护了我乡的社会稳定，保障了人民群众的生命财产安全。指导各村以武干为队长的巡逻队的工作，要求因实际情况进行安排巡逻。
三、结合实际，加强整体联动防范机制建设
(一)进一步加强社会面流动犯罪防范体系建设，继续通用乡村报警电话(3481110)，并24小时开通。各综治成员单位在联动防范工作中从各自职能出发，认真开展好各辖区内的综治工作，乡综治办连同乡派出所、司法所等每半年开展一次专项整治工作，认真履行了维护治安责任，并组织乡村巡逻队对重点部位开展治安巡逻、防范和监控。
(二)加强单位内部的安全防范体系建设，完善由乡综治办、乡派出所、校区、九年一贯制学校、乡武装部、乡司法所、民政、团委、宗教等成员组成的巡逻队，要求每周日、周四晚11点在桥头到中学进行巡逻，通过各方向的管理，减少了治安犯罪现象的发生，维护了社会稳定。特别今年是“普九”验收工作中，乡派出所、村武干抓好了学校及周边的治安工作。
(三)根据我乡实际，健全完善四级防范体系，即乡、村、组、户四级防范网络体系，要求乡村组负责人做到经常带队参加治安巡逻，同时，乡派出所结合辖区实际和现有警力,将辖区6个村委会划分为2个警务区(江东片和江西片两个警务区)，各警务区安排警长，调整配备好警务区警官，采取走勤式、驻勤式、集中工作式开展工作，进一步完善“边境110接”处警和农村警务室建设。并通过上级党委政府牵头安排警官担任村干部，现6名警官分别担任了6个村委会党支部副书记，参加处理村务工作。向治安复杂的村委会倾斜，落实了村一级的治安巡逻队名单及报酬，进一步健全了四级防范体系。
(四)加强社会矛盾纠纷排查调处体系建设。乡综治办连同乡司法所作好矛盾纠纷排查工作，进一步健全和完善了矛盾纠纷定期排查工作制度和零报告制度，并做好每一季度向县综治委上报一次全乡矛盾纠纷排查调处的报表和台账。同时，制定出《关于健全完善矛盾纠纷排查化解工作体系的意见》，进一步落实各村委会、乡直各单位和有关人员在矛盾纠纷排查工作中的责任，使各种社会矛盾和纠纷在基层得到及时有效的化解，年内没有发生10人以上部门群体上访的事件和因民事纠纷调解不及时而引发的重大刑事案件。
四、加强重点防范措施得力
(一)以专项整治为突破口，推动综治各项专项领导领域防控体系的建立和完善，乡综治办通过年初制定的社会治安综合治理目标责任制的考核标准，对中小学防范青少年违法犯罪，维护学校周边环境治安整治及流动人口、刑释解教人员的帮教安置工作都作了明确的规定并采取统一部署，认真督导，推动落实的方式来全面开展各项工作。
(二)坚持创建“平安乡”、“平安村(组)”活动，进一步深化具体措施，并做好“平安单位”和“平安乡”的复查汇报工作。
(三)乡综治办连同乡派出所每半年排查一次整治治安混乱和突出治安问题的政治工作、治安形势分析报告及开展公众安全感调查，并将开展结果上报县综治委。上半年共发出调查表120份，收回113份，调查情况反映良好。群众满意度达96%以上。
五、健全和完善治安防范体系，逐步实现治安防范体系的社会化
在去年的基础上进一步完善整体联动实施方案，健全各种工作制度。各签订责任制的单位在防控体系建设中责任落实，各单位能按各自职责开展工作，使单位内治安、刑事案件明显下降，年内未发生群众性事件和无重大治安案件。
乡村治理工作体系篇7
中国农村村民自治制度的建立和发展,使我国的乡村关系发生了根本的变化。这就是,从过去单一的政府行政管理与被管理的关系,向多重关系并存的结构转型。那么,这种结构性的多重关系,究竟包括那些内容?如何从实践和理论两个层面来认识和把握这些关系及其内在的联系?这些就是本文所要探索的基本问题。2001年10-12月,“中国农村权力结构研究”课题组在广东部分市县(区)就农村基层民主建设中存在的突出问题进行了调研,共调查了8个镇,12个村,内容涉及到镇村关系、村支两委关系、村级经济与村级组织的关系等方面1。在调查中,课题组成员广泛接触了市县(区)有关领导、乡镇干部、村党支部书记及支委成员、村委会主任及村委成员、村民等。本文的经验材料主要来自这次调查,同时还参考了相关部门的调研报告。本文提出的实际问题均来自基层,特别是镇村两级干部,亟待理论工作者和党政有关部门深入研究。
一、基层视野中的乡村关系问题
乡村关系有丰富的内涵。本文所要分析的“乡村关系”,主要是指乡镇政府和村级组织所形成的地方治理结构。所谓地方治理(localgovernance),就是地方多元主体协同公共管理的过程,而治理结构主要是指治理主体之间的制度性关系。基层视野中的乡村关系问题,主要是基层干部就村民自治新形势下乡村关系所提出的疑问或“怎么办”。基层反映的问题不少,比较突出的是如下几个方面。
1、政策落实的组织路线难保证,政令贯彻的渠道出现淤塞。
过去,村级干部由乡镇选拔、培养和任用,这是乡镇政府执行上级政策的一个组织措施或者说“组织路线的保证”。村委会干部实行村民直选之后,村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中。村干部执不执行上级的政令,还要看村民的脸色。因此,对于像计划生育、收费、追款这些得罪人的事情,许多村干部采取回避的态度,使政令渠道出现了梗阻现象。一位被访的镇委书记说:“在过去,如果村干部办事不得力,镇里可以停他的职,现在不能这样办,要村民来罢免。而一些不明事理的村民,就是喜欢那些敢同政府对着干的人。”一位被访的副镇长说:“完全否定乡镇政府对村级干部的管理权,是有负面影响的,政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇,政府对村里征地款的分配和使用,就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益,是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单,就是不放心集体来管钱,要落袋为安。现在实行村民民主决策,政府还有没有权去干预这样的事情?”然而,乡镇干部工作再困难,毕竟还有退路,大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。国家的财政不能保障村级干部的生活,而国家的政策又要靠他们去落实。许多村干部有这样的心态:完全听从上级的指示,得罪村民多了就会没有退路。一位被访的村干部说:“上头布置的事情不少,但经费跟不上。上面布置的任务完不成,要挨批评,当个村干部还要由村民来挑三拣四,夹缝里做人真难。”一位村主任则反映:“现在的村主任真难做。你是村民选的,就得维护村民的利益,这个道理我们明白。但是,一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时,就不好处理了。例如我们村,难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼,政府一说是违章建筑,就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心,手都硬不起来。”
2、乡村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪,影响地方治理绩效的提高。
笔者调查和有关部门的调研情况都反映,无论是乡镇政府官员还是村干部对村民选举都有厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面:一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映,按理说村民选举是村民自治分内的事情,政府只起指导作用,但实际不是这样。搞一次村民选举,镇里干部要全员动员,由领导各带一路人马奔赴各村,目的是保证选举一次成功,否则劳民伤财。结果,人疲马倦不说,往往费力不讨好,还有人怀疑镇里从中搞鬼。二是村民的投票主动性不够,不发补贴不投票,导致村民选举的成本不低。在笔者调查的这些农村,投票的误工补贴是5-30元/1次(平均是15元/1次)。投票补贴好像是公社时期的“政治工分”。几乎所有的被调查村干部都认为,如果不发投票补贴,《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村,年收入5万元左右,选民2300多人,村里一次投票选举就要耗空村集体的全部积累。结果,新上任的村委会接手一个空架子,其工作的难度可想而知。三是选举出来的干部,有个三年任职的时间限制,真正投入工作的时间不多。因此一些镇干部反映,部分村委会干部的实际工作状况是,第一年适应适应,第二年初入角色,第三年等待选下台。也就是说,真正发挥作用的时间不超过一年半,村民选举的前后事情就得花费了村干部一年半的时间和精力。
为农民提供更多更好的公共产品和社会服务,是乡村地方治理的目标。而地方治理绩效就是公共产品的产出与成本投入的比值。上述问题表明,村民选举对地方治理绩效的贡献还没有达到预期目的。特别是对于那些经济比较发达的农村来说,村委会要管理上亿的资产,客观上要求建立一支相对稳定的干部管理队伍,但目前三年一届的村民选举是把全部的村委会成员纳入选举范围,这在客观上不利于干部管理队伍的稳定性,适应不了发达农村对管理工作的更高要求。
3、村委会不作为,政府难介入,“指导-被指导关系”往往变成了束缚乡镇工作的绳索。
下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理不作为的村委会(村名和人名均有改动):
鹤村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人,选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选,村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹的企业办在村外,在广州郊区一带小有名气,据说年产值几千万。但鹤村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人把村里的经济搞上去。可是,邹是个“三板斧”,三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室,仅由妇女主任和女会计留守,村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家(该姓占全村人口的20%),看到大姓人多势众(占80%),左右选举局势,也就不图在村里发展了。其实,支书也是搞建筑承包发家致富的经济能人,在他担任支书期间,他自带资金近400万元,把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书,可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入和银行贷款。
村委会不见村主任,村支书因是小姓人家受到排挤,村级组织也就陷入了瘫痪,村庄则处于事实上的无政府状态。结果,昔日园林绿化村变成了现在的脏乱差村。村里的公共厕所污水横流,村里的水泥路面四处断裂,村庄呈现出破落的样子。
本村第一届直选出来的村委会主任,令村民大失所望,即使本家村民也直摇脑袋。而镇里干部只有干着急的份儿。对这种不作为的村主任,镇里似乎只有等待村主任自动辞职,或等待村民召开罢免会。然而,谁来召集村民会议行使罢免权呢?《村委会组织法》规定是村委会。问题是,有召集权的村委会连主任都不见了。即使村主任在村里,由他主持的村委会召集村民会议来罢免自己,也不是一件容易的事情。村主任去留的问题整整花了两年时间才解决,使村庄陷入无政府状态,村民的致富梦也成了泡影。
毫无疑问,乡镇政府是地方治理的主体,无论党的方针政策,还是政府的法律法规,最终都得由基层党政部门贯彻落实。为什么“指导-被指导关系”会成为一些乡镇工作的束缚而导致乡镇干部对村民自治的牢骚和焦虑呢?笔者在调查中发现,主要是实行村民自治制度后,无论是乡村基层干部还是普通农民,对如何界定乡镇政府与村委会的关系的问题,存在一定的模糊认识。不少乡镇干部觉得乡镇政府与村委会是“指导与被指导的关系”,因而在贯彻落实上级布置的任务的时候缩手缩脚,不知道该如何去工作。
我们知道,市县对乡镇建立了比较严格的责任机制或政绩考核制度,特别是“一票否决”的硬性规定迫使乡镇干部要设法完成下派的任务。但《村委会组织法》原则上不允许乡镇政府采取上级对它的那套责任机制来要求和约束村级组织。于是,在自上而下层层相扣的责任机制上,正是在国家政权组织的最基层(国家与社会的连接处)出现了一个责任制度的断层,客观上使乡镇干部陷入了上压下顶的困境。一位被访镇委副书记的话,值得我们思考。他说:“现在搞的这种村民自治,令我们基层党政干部左右犯难。‘左’就是积极,积极过了头,就有可能违反《组织法》中的‘指导-被指导’的规定。‘右’就是消极,而消极过了头,农民就有可能上告你政府不作为。指导-被指导关系束缚了基层干部的手脚,一些工作就耽搁起来了。”
4、村支两委关系亟待从根本上理顺。
实行村民直选以后,摆在乡镇政府和村级组织面前的又一个难题,就是如何理顺村支两委的关系,建立合理的分工协作机制。过去,党支部的地位和职权都很明确,就是支书抓全面,是各项工作的“第一把手”。现在情况发生了变化,尽管党支部的地位被明确为核心领导,但支部的职权究竟包括哪些具体范围,却不清楚。党支部领导村委会这个政治原则,乡村两级干部和村民一般都不会去质疑,但依照《村委会组织法》,村委会比较明确的职权有七八项之多,如协助乡镇政府的工作、承担本村生产的服务和协调工作、维护集体经济和村民合法权益、管理村集体土地和其他财产、开展多种形式的社会主义精神文明建设等等。这说明,村委会和党支部在职能分工上应该有所不同。党支部领导村委会不能变成党支部包办村委会的工作。那么,村委会和党支部究竟如何分工协作,乡镇政府似乎也难以提出既符合《村委会组织法》、又符合党的政策的具体方案。这样一来,村支两委关系是否顺当,往往取决于村主任与村支书的私人交情,许多事情靠“拍肩头”搞定。
某市的一份调查报告反映,有的村党支部书记与村委会主任矛盾尖锐,内耗严重。这种矛盾多是村委会选举时产生矛盾的延续。作为村支书,选举时落选了,心中有气,抱怨对方在选举中靠家族势力拉票,导致自己落选。作为村主任,选举时就与村支书撕破了脸,以为自己的得票最多,就不把村支书放在眼里。有一个村的村主任,当选后故意在村支书门前放鞭炮奚落村支书落选,使村支书怨气难咽。个别农村的村支两委关系紧张到了剑拔弩张的地步,例如广州市红星村就是这样。在红星村,新当选的村主任不能从村支书手中接管村务管理权和经济审批权,无法履行村委会的职责,于是另设账务,另组村治安队伍。导致一个村庄,存在党支部和村委会的两支治安队伍,两套理财小组,村民群众无所适从。
一些地方乡镇对村干部工资补贴的偏颇态度,不利于村支两委矛盾的解决。例如,有的乡镇规定按村委会编制拨付工作补贴,支委不兼任村委会职务的,属于编外干部,除领取开会、公干误工补助外,没有任何工资补贴。有的乡镇,以支委为工资补贴对象,凡没有进支委的村委会成员,没有工资补贴。还有的乡镇,把村支两委成员全部纳入工资补贴对象,但村主任的工资补贴比支书低一级。这些措施容易造成这样的印象,以抬高村支书来贬低村主任或者相反,导致了村干部的不满情绪。
从经验调查情况来看,部分村支两委关系矛盾的原因主要有三。一是村支书不愿放弃手中的权力,习惯了大包大揽、一个人说了算,忍受不了村委会接管村务的法定要求。二是村委会接管村务,要求清产核资,摸清家底,这对那些存在经济问题的村支书来说,意味着劣迹暴光,他们必定会拼命抵制和诋毁村委会,把村民选举说成是“贿选”、“家族黑恶势力拉票”、“反对党的领导”,试图摧毁村委会合法性而自保。在这种情况下,村支两委的冲突、村主任和村支书的较量、干群关系矛盾、新老班子的拉锯战等,实质就是少数村干部以权谋私和多数群众为维护自身合法权益而进行的斗争。三是村委会主任及村委成员的政策水平低,无视规章制度,对党支部的领导有抵触情况,村中的大事不与党支部沟通和商量,但又缺乏必要的管理经验,因而难以同党支部合作共事。
5、一些村干部,包括村支两委的成员,只顾及本村本组的利益,置政策、法律于脑后,以“为民请命”的姿态与乡镇政府对着干。
客观地说,在那些干群关系紧张的农村,村民们对政府有怨气。这种怨气,一是来自于计划生育工作中的强制,二是来自农民负担问题解决不力,三是对一些基层干部的衙门作风、贪渎行为的义愤。当这些怨气得不到有效舒缓而累积到“活火山”的地步,村干部往往以为父老乡亲“请命”的姿态,采取同乡镇政府不合作甚至对抗的行为。当然,如果乡镇政府推行的是假国家之名而谋小集团利益之实的“土政策”,那么村级干部的对抗行为是有正当性和号召力的,否则没有合法性。问题是,对那些不分青红皂白地抵制政府的村干部,特别是由村民直选的村委会干部,乡镇政府究竟有没有处置权?《村委会组织法》缺乏明确的规定,乡镇政府也就只能“责令”村委会遵纪守法了。
其次,有些村规民约字面上不违法,但明显侵犯部分村民的利益。例如,广州一些农村的村规民约规定,即使户口在本村,外嫁女也无资格享受集体分红。这个规定明显损害了这一部分村民的利益。过去遇到这样的情况,乡镇政府及有关部门(如妇联)可以及时纠正。现在就难办了,村级组织可以凭借“不能违背村民群众的民主意志”这个法宝,直截了当地拒绝有关部门的合理要求。
二、乡村三重关系的理论分析
上面所提到的只是基层面临的部分情况。即使挂一漏万,也暴露了乡村关系面临的实际问题。这些问题的根源不少,最主要的是没有认识到乡村之间其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系,都会引起乡镇关系的失调。
建国后最初30年间,乡村关系变化的基本走向是“以党领政”,最后形成的“党的一元化领导体制”是这一走向的顶峰。80年代农村土地制度改革以来,乡村关系曲折多变,不断调整。但就发展趋势来看,村民自治的发展势头不可扭转,乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强,党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这个政治现实,就是我们判断乡村关系的基本前提。一切制度设计或制度创新,都应该以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来,乡村关系经历了10多年的重新建构,目前形成了有机联系的三重关系:
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系,体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系,体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体,不能分割,也不能以其中任何一种关系或原则,来否定其他两种关系或原则。然而,在处理乡村关系问题上,“持其一、否其余”的事情是经常发生的。归纳起来,主要有几种表现。
第一种情形,以乡村上下党组织之间的领导和被领导的关系,来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说,这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。在农村,如果继续坚持以党代政,以党的领导原则否定村民自治原则,那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构,那么乡镇政府也是多余的机构,也可合并到党委中去,形成党政一班人马、两块牌子。问题是,这样一来,乡村关系也就变成了纯粹的上下级党组织关系,结果只能是各级政务消失于党务之中。
第二种情形,即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系,来否定乡镇基层党委的领导,否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端,就会使村庄变成一个“世外桃源”,实质上就是陷入无政府主义状态。之所以会出现这种情况,关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢?就是在“村民自治范围内的事务”,村民享有国家法律所保障的自治权利。
从政治学学理上看,一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话,“自治状态”就成了“主权状态”,如果走向这种“主权状态”,实质上就是地方割据或分裂主义。因此,无论是地方自治,还是社区自治,都是统一宪政制度下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式,其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说,我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位,《村委会组织法》保证了村委会在处理属于本村事务上的自治权。因此,这种村民自治的活动,本身就是依法治理的活动,否则,村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的规定范围,如果村委会对合法政府采取对抗性行为,乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。
第三种情形,就是以乡村之间的行政管理与被管理的关系,来否定“指导-被指导”关系,来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的乡村关系的行政化倾向。
这种情况之所以发生,在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限,直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面:一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会,搞“一平二调”,刮变种的“共产风”,从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权,“逼农致富”,强迫农民种这种那,又无力帮助农民承担市场风险,结果加剧了政府与农民的紧张关系。
以上分析,说的是一个道理,即乡村之间存在三种性质不同的关系,混淆之,或者“持其一、否其余”,都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此,我们要在区分不同关系性质的同时,理清三者之间的联系,才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。
党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则,犹如处理乡村关系的三驾马车,只有并驾齐驱,才能有效地治理乡村社会。
我国是一个社会主义制度的国家,坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治,排斥、否定、脱离党的领导,都将一事无成。因此,要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江泽民“三个代表”的重要思想,使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而,一些人自觉或不自觉地将加强党的领导与加强基层民主对立起来,这是一种偏见。笔者在调查中,看到许许多多农村,两个文明搞得很好,这与当地党的基层干部的勤奋有为是密不可分的。拿鹤村来说,当这个村庄衰落得实在不像样子的时候,镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风,及时派驻工作队,使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定,基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人,但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此,对于不服从党支部领导的情形,要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部排斥的是一个合格的党支部,那么,这样的村干部不换思想就换人。如果党支部成员确实变质了,乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。
关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适用范围,《村委会组织法》其实有比较明确的界定,即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围内的事务,概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”,因为这些事务既要村民积极参与,也为村民所共享。具体内容则复杂多变,主要包括办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,发展本村经济,管理本村集体土地和公共财产,发展文化教育等等。
事实上,村委会所担负的工作,有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作。这些事务一般具有跨村性质,需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如,合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等,都不是一个村委会就能办好的事情,而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。而我们所讲的“乡村治理”,就是指这种多元社会主体或组织协同进行公共管理从而造福乡村社会的工作。属于“本村自治范围内的事务”,乡镇当然不能借行政权力来干预,应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。
然而,乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作,有权力监督村委会是否依法开展工作。例如,对于那些不及时、不真实地进行村务公开的村委会,乡镇政府及时干预不仅是正当的,而且是必要的。对此,《村委会组织法》第22条已有明确规定。
再说依法行政原则的问题。依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄,有合法的管辖权和行政权,村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人,都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而,对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织,乡镇政府应当有权停止其职权,直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则,国家法治统一的原则就得不到制度保障,村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。
要建设一个法治社会,乡镇政府必须依法行政。而作为公民,村民不仅能够以权利制约权力,而且要履行遵守国家法规、完成法定任务的义务。公民权利和义务的统一,既是公民权利得以保护的前提条件,也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此,乡村之间建构良性互动关系,本身就是社会文明与进步的标志和要求。
三、结论
从我国的政治现实出发来看,乡镇与村庄之间建立了三重关系:一是乡镇党委与村党支部的关系,二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系,三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调,加剧乡村关系的紧张局面。
在乡村关系的调节和处理中,存在三种不当的取向,一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代其他外两重关系,这就会出现以党代政,党包办一切的局面;二是以村民自治中的指导-被指导关系来否定和替代其他两个关系,这就容易导致政令不通,政府该管而不敢管的问题;三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则,或者取代党的领导原则,导致村级组织行政化的倾向。
从我国乡村治理的现实需要出发,建设良性互动的乡村关系,关键在于融上述三重关系为一体,有机配合,互为促进。这是社会主义政治文明建设的要求。
参考文献:
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乡村治理工作体系篇8
经过改革开放30多年的发展，中国乡村发生了翻天覆地的变化，乡村经济、乡村治理不断改善，但也存在诸多问题。讨论中国乡村治理必须立足于当前中国乡村的发展实际。经济发展、人口流动、城市化进程不断推进，促进了城乡融合，改变着中国传统城乡二元分割的历史格局，更主要的是改变着农村发展相关的一些基本结构和关系：如农民与农村及农业的关系发生改变，农民不再主要依赖农业，不主要停留在农村，而是在城乡之间迁徙流动，靠打工和务农，甚至主要依靠打工来维持生计；集体与个人关系发生改变，这包括两层含义，首先国家对农村的控制减少，农村自治加强，其次村集体对农民个人的控制减少，农村基层政权弱化。农民个人的选择和自由增加，村庄自治加强，国家干预减弱，释放了农村的活力，也使得农村社会进一步分化，包括人口分化、收入分化、阶层分化，以及村庄类型的分化，比如出现“城中村”、“空心村”、“超级村”、“新型社区”等治理问题。村庄类型不同，发展问题不同，治理需求也不同，因此讨论乡村治理不可一概而论。
虽然村庄不同，治理问题也不同，但专家分析，乡村治理也有一些共性的问题和共同的发展趋势。共性问题表现在：政府提供公共服务不足、农民参与公共事务不足、农村自治体制效力不足、农村传统资源挖掘不足，等等。共同趋势表现为：治理主体多元化、治理过程民主化以及政府角色服务化等。
从共同问题走向共同趋势的过程充满着矛盾和波折。本期我们约请相关领域的专家学者，围绕农村社会发展变迁、乡村治理主体弱化、乡村治理观念转变以及乡权乡政的变革难题等展开探讨，以期为乡村治理实践提供借鉴。
―人民论坛“特别策划”组
伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化趋势。乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变；乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变；乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变。
―于建嵘
当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大对公共服务资源的支持力度，其次政府应在资源投入和运作机制上进行创新改革。
―王春光
有私财则有私政，有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。公共财正是公共空间存在的必要条件。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公共财缺失的问题。
―何慧丽
乡村社会病的治理需要乡政与村治的共同作用。自20世纪80年代初实行“乡村分治”以来，有关乡政与村治关系的争论一直没有停止。乡政与村治有机衔接的目的是避免“过度自治化”和“附属行政化”两种极端情形的出现，达到乡村社会与国家力量的“强强结合”，使乡政和村治都能获得广大农民的支持和拥护。
―郎佩娟
当前，法治不彰在乡村治理方面的表现尤其突出，乡村流通市场假冒伪劣产品盛行，土地纠纷中农民权益得不到保障，在土地制度变革、农村建制变化、撤村并居等社会变迁中农民话语权虚弱，而在法治层面，基层法治受到行政利益人际关系等的影响也使得农民权益受损。
―马宝成
乡村治理工作体系篇9
【关键词】中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策
江泽民同志1998年7月在安徽考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排，已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。
一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力
中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。
从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。
二、引导农民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行
现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向，对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三个方面进行努力。
第一，乡（镇）政府及其工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行“乡政”职责。
政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
当前，乡（镇）政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点：(1)指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子，要真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(2)指导村委会独立负责地开展群众自治工作，尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风，严禁把村委会当成乡（镇）政府的下级机关，不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。(3)乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内，并通过乡（镇）政府统一向村委会布置，再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。(4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设，包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难，等等。
第二，加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。
由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。
要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[1](p96)党的领导与村民自治并不矛盾。村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村导自治与国家法律也不矛盾。国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。
要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。一要帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。
第三，国家政权建设工作部门（主要指各级民政部门）要注意总结经验，搞好典型示范，指导各地制定具体的乡村关系条例，推动完善村民自治的制度体系。
修订后的《村组法》对乡政管理和村民自治之间的关系及各自权限只作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限缺乏明确、具体的规定，乡政管理和村民自治在运作中难以有效衔接。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限，是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中，制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则，取得了很好的效果。转贴于
三、正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题，将党组织和村民自治组织的活动纳入法律制度的轨道
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。新修订的《村组法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。就目前看，二者关系方面存在的问题是：(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举；在村委会工作中干预太多，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围尚缺乏具体的界定，有关规定过于原则化，加上农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系，有自身的特点，更需要明确划分二者的权限范围。解决二者关系问题的对策思路是：在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。如果说乡村关系中乡是主导方面的话，那么村党支部与村委会之间关系则是村党支部为主导方面。所以，在当前，尤其需要规范村党组织的职责范围和工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。总之，村级组织包括村党组织都要在法律制度范围内活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。
四、以贯彻实施新的《村组法》为契机，深入开展村民自治示范活动，摸索经验，树立典型，解决各地村民自治开展的不平衡问题，促进农村基层民主由点到面逐步推进
因为各种复杂因素的影响，特别是考虑到循序渐进的发展方针，村民自治实施10年来一直平稳推进，但各地情况很不平衡。从领导重视的程度到村民参与的程度，从村委会换届选举的次数到选举的规范化程度，从村民会议、村民代表会议发挥作用的程度到村民自治制度体系的完备程度，各方面都存在着差距，很不平衡。这是客观的，甚至也是难免的。1998年11月，修订后的《村组法》结束了其10年试行的过程，在许多方面更加完善、成熟。因此，应以贯彻实施新的《村组法》为契机，继续深入开展村民自治示范活动，提高村民自治的规范化程度，树立新的典型，加快农村基层民主化进程。转贴于
提高村民自治的规范化程度，就是要根据新的《村组法》的有关规定，围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节，健全制度，规范程序，真正体现“村民群众自治”和“基层直接民主”的原则精神。尤其要制定规范化的标准和规范化的程序。一句话，就是要提高村民自治的制度化水平。
首先，要完善村委会民主选举制度。扩大农村基层民主，搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，尤其要搞好选举动员，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据新的《村组法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神，村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和政治热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
其次，要完善村民议事制度。村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。各地在这方面已经创造出许多新鲜经验，包括村民代表议事会制度、“民主日”制度和村民例会制度等。如山东省章丘市所属各村普遍建立了村民代表议事会制度[2]，山东省莱西市[3]、辽宁省沈阳市东陵区[4]实行了“民主日”制度，都产生了良好的效果，值得各地学习、借鉴。
再次，要完善村民民主监督制度，尤其是村务公开制度。实行民主监督制度，推行财务公开，“这是村民当家作主的真实体现”[5]，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度，尤其强调了财务公开的内容及公开的时间，但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，规定不详。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。在这方面，河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[6]，按照这个标准，群众对付委会的施政不再是“雾里看花”，真正做到了“让群众明白，保干部清白”，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。
五、大力发展农村文化教育，提高农民（包括村组干部）的文化素质和政治参与意识，解决农民文化水平低、民主素养差的问题，为发展农村基层民主培养合格的主体
村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。思想文化主要包括文化知识和价值观念。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出的：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”[7](p59)在现实生活中我们可以看到这样一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。由于长期的历史原因，中国农村人口的整体文化素质尚不高。目前，占全国人口1/4的文盲半文盲大多集中在乡村。农村改革后大量文化程度相对较高的农村劳动力流向城市和其他发达地区务工经商。这种状况必然影响农村一般村民参与日常村务管理活动。与文化知识水平较低的状况相比，农民的思想价值观念对村民自治运作的影响更大。目前，农民的思想意识和价值观念中有两种倾向不利于村民自治的健康发展：一是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注；二是不受约束的个人主义倾向，在追求个人利益时缺乏必要的契约与合作意识，不能正确认识和处理个人与社会、个人自由与公共权威的关系。
现阶段关于村民自治的看法，有两种不同的意见：一是认为中国农村落后，不适宜搞村民自治；二是认为村民自治发展太慢，应加速推进。这两种看法均与对村民自治的制约因素和变量关系缺乏深入认识和分析相关。前者强调中国农村落后的一面，而没有看到农村的变化，这一变化要求和推动着村民自治的规范化运作。后者孤立地看待村民自治，没有看到村民自治受多种因素的制约和影响，不可能一蹴而就。所以，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农民文化思想水平和民主素养，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。
六、加强农村法制建设，为发展农村基层民主，实行村民自治，营造良好的社会法制环境民主必须与法律化、制度化相匹配。村民自治是9亿农民行使民主权利的广泛实践，作为国家法律制度的安排，在缺乏法制传统的农村社区推行，更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响，中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民主权利。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境，除了需要加快农村民主建设，打好法制建设基础，主要是认真贯彻执行《村组法》，实行农村基层直接民主选举和村务公开制度。此外，下面两项工作必不可少：一要加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、具有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和年度计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二要切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部、企业老板等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，也包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解做为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争而陷入违法。
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乡村治理工作体系篇10
论文关键词:村民自治;建设;问题;对策
村民自治在中国基层民主中占有十分重要的地位，是发展社会主义民主的基础性工作。村民自治建设是我国民主政治建设的历史性突破，增强了村民的民主法制意识，转变了村干部的权力观念，激发了村民的参与管理热情，实现了村务公开，对乡村治理、建设社会主义新农村产生了深远影响。
一、村民自治的内涵
村民自治，就是在党的领导和乡镇人民政府的指导下，村民群众按照照党的方针政策和国家的法律法规，实行自己管理自己、自己教育自己、自己服务自己。简单来说，就是村民自己的事儿自己管。具体来说，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。
村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
民主选举，就是指由村民直接选举产生村民委员会成员。1988年《村民委员员组织法》(试行)开始试行，标志着包括村级直选在内的中国村民自治开始启动，一些农村开始直选村委会。1998年11月4日，《村民委会员组织法》正式通过，从而结束了长达十年之久的试行期。这样一来各省、自治区、直辖市先后修改了村委会选举办法，开始由村民直接提名进行选举，选举的直接性导致村级民主的真实性更加明显。
民主决策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事项和村中的重大问题，都由全体村民讨论决定，而讨论的组织形成是召开村民会议和村民代表代会议。
民主管理，就是指由全体村民共同管理村内所发生的一切事务。农村村务包括政务、财务和事务三大类。村务管理有村规民约和村民自治章程两种主要形式以及其他新的管理模式。村规民约起源于中国古代的乡规民约，村民自治章程是将国家的法律、法规和政策同本村实际结合，把国家的大政方针制成干部易于操作，群众易于遵循的具体规定。通过制定、执行村民自治章程，广大村民群众实现了自我管理、自我教育和自我服务，达到了民主管理村务的目的。村民自治章程被村民们热情地称为村中的“小宪法”。
民主监督，由村民直接了解、评议、规范村委会工作和村干部行为，使村干部在群众的监督下，依法工作。民主监督是法律赋予村民的自治权利之一，是村民自治重要组成部分。主要是通过村委会定期报告工作、民主评议干部、村务公开和“民主日”活动。民主评议村干部，以无记名方式，由评议人填写“评议票”(或“测评票”、“考核票”)，按被评议的分数，划分等级，公布结果。
村民自治，通过直接选举村民委员会干部，直接决定村里的重大事务，直接参与村务管理，直接监督村民委员会的工作和村委会干部的行为，达到自我管理、自我教育、自我服务，是农村基层最直接的民主。
二、村民自治存在的问题及分析
(一)村民自治存在的主要问题
1.乡村关系紧张。从传统上讲，乡镇是一级政府机构，当然对村实行领导。村民自治以后，乡镇政府对村的领导变成了“指导”。依照这样的指导关系，村级事务由村民自己管理。而涉及到国家的税收、计划生育、社会治安等事项则由乡镇政府代表国出面进行管理。在这样的一种管理体制下，村民内部的事务乡镇不再干预，而村民对国家所应尽的义务又必希完成。这种新型的政府和农民的关系，很难为习惯于传统行为方式的乡镇政府所接受，也很难适应传统的中央集权的政治体制。
2.“两委”矛盾冲突。村民自治容易导致村委会和党支部发生矛盾冲突。由于村委会的领导是经过村民直接选举产生的，得到了大部分村民的支持和拥护，在村级的权力结构中具有很强的民选的合法性基础。
(二)村民自治存在问题的原因分析
1.现行行政体制是造成乡村关系紧张的原因。一是现行的行政体制是造成乡村关系紧张的压力源。乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处于整个级层组织的最底端，所承受的压力往往最大。在许多地区，乡镇政府名义上是一级独立的政府，但实际上形同于县的派出机构，只是执行来自上级党政与各部门下达的任务而已。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会工作。二是“两委”体制为乡镇政府控制村委会提供有利条件。如果说压力型行政体制激发出了乡镇政府控制村委会的动机，那么村委与村党支部的“两委”体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村民委员会组织法》明确规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，这就明确了“两委”中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。
2.制度设计和思想认识是导致“两委”矛盾冲突的原因。一是制度设计的模糊性。现行相关法律、条例对两委工作范围规定是模糊的。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定:村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定经济建设和社会发展中的重要问题。但究竟如何体现“领导核心”，究竟什么才是“经济建设和社会发展中的重要问题”等都没有明确的规定。《村民委员会组织法》虽然在第3条规定了党支部的领导核心，但在关于村委会职责的规定中，又几乎囊括了农村经济建设和社会发展中的重要问题。二是传统的思维定式。党支部是党在农村的基层组织，并且在很长的一段时间里，发挥着巨大的作用，形成了较强的权威。党支部认为“既然党支部是领导核心，当然对村里的事有决定权”，长期以来的工作方式也形成了“党支部书记是一把手”的观念。但是，党支部的权威随着经济体制和管理体制的改革权威性受到了来自村委会的挑战。三是乡镇的干预因素。在长期的工作过程中，乡镇与村党支部结成一种“天然的同盟关系”，因为当时还没有村委会，况且整个20世纪80年代和90年代初期村委会的地位和作用也不是那么突出，乡镇有事、有工作，一般都直接找村党支部。
三、如何加强村民自治建设
(一)坚持党的领导和依法办事
村民自治要坚持党的领导和依法办事两条原则。党的十五届三中全会《关于农村工作若干重大问题的决定》强调:“发展农村民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持有法可依，执法必严，违法必究。”又强调:“扩大农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。坚持统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”
坚持党的领导，这是宪法和党章精神的体现，也是由我们国家的性质决定的。村民自治只有在党的领导下，才能保证正确的政治方向，把亿万农村群众政治主动性和参政议政的积极性充分发挥起来，提高村民自治的质量。
坚持依法办事，就是要在法律法规允许的范围内开展自治活动，也就是说自治活动的内容不能有与国家法律法规相违背的地方，不能超出法律法规所规定的内容和范围。《村民委员会组织法》是保障村民自治的重要法律。宪法和村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。它不是一级政府行政机构，但它不同于一般的社会自治组织，它还承担着一些政府的职能。
(二)创造村民自治的制度环境和文化环境
制度建设直接关系着村民自治的成功与失败，当前村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行，特别是要着重程序性方面的技术设计。从总体上看，选举仍是重点，这是因为选举牵涉的矛盾面很大，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主决策、民主议事制度;以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。做到村务活动有法可依，有章可循，有法必依，有章必循，推进村民自治制度化、规范化、法治化，提高村民自治水平。
文化环境建设的核心内容是树立社会主义民主观、法治观和平等观，消解人们头脑中的等级特权、专制独裁的封建传统文化的影响。在我国社会主义发展进程中，正如邓小平同志指出，“我们过去对民主宣传的不够，实行的不够，制度有许多的不完善”，加之根深蒂固的封建传统政治文化的影响，要使民主、法治、平等的现代观念深入人心，成为社会成员普遍的政治文化心理，路程还很遥远。
(三)理顺“两委”关系和乡村关系
理顺党支部与村委会的关系。党支部是农村的领导核心，这是法律确定的地位，问题在于这一领导核心地位如何实现。领导核心指的是政治上的领导，而非越俎代庖，代替村委会直接办理村民自治的各项事务。党支部要发挥领导核心作用，就是要保证宪法、法律和党的方针、政策在农村贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律的规定实行自治，积极提出村的各项发展规划，并通过村民会议或村民代表会议形成决议，监督村委会贯彻落实，监督村委会的工作及村委会干部的行为。
理顺乡村关系。《村民委员会组织法》对村委会与乡镇政府的关系作了明确规定，乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。因此，对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。特别是要切断乡镇与村的经济利益联系，改变“村务乡管”、“村财乡理”的局面。要变以事后监督为主为以事前监督为主，变更多的行政干预为更多的司法监督。