社会保障基金投资原则篇1
世界各国及地区都不同程度地运用社会保障基金进行投资以获得收益，根据投资主体的不同，社会保障基金的投资主要有三种模式。
（一）养老保险基金的投资权利交给国家相关机构通常的投资方式是购买国家发行的债券或者直接参与国家财政投资。无论是采取从一级市场购买国债、定向认购社会保险特种国债，还是直接列入财政预算等方式，这种国际通行的做法具有无风险、收益保证、操作容易等优点。其缺点是虽然这种投资方式在风险上有保证，但收益性较差。如果物价指数较高，即使国家对国债实行利率补贴，仍不能使基金增值。
（二）委托专业的金融机构进行投资通过规定最低收益率的形式委托银行、基金管理公司、信托公司等机构进行信托投资，这样可以保证稳定的收益率。为使基金得到尽可能大的投资回报，一般可以引入竞争机制，将基金分割成几块，委托多家机构进行投资。这种模式强调投资的收益性，但其缺点是在物价指数增幅较大时，仍难以保证投资的收益率高于通货膨胀率。
（三）建立社会保障基金自有的投资机构如果成立一种专门从事基金投资的机构作为社会保障投资部，那么由投资部进行基金投资的优势就在于其拥有投资自。这意味着社会保障基金的投资方向可以同社会保障事业本身的发展紧密地联系起来，可以将社会保障基金用于福利目的的投资比如住房、居住环境、福利设施及教育等。
二、我国社会保障基金投资效益分析
（一）我国社会保障基金的投资模式我国社会保障基金投资中大部分是委托投资，也有通过由国务院直接领导的全国社会保障基金理事会的直接投资，例如债券投资、股权资产的投资等，所以我国社会保障基金是直接投资与委托投资相结合，即采取的是第二种模式和政府监管下的第三种模式。按照国务院批准的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》相关规定，全国社保基金境内投资范围包括：银行存款、债券、信托投资、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资和股权投资基金等。境外投资范围包括：银行存款、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品，债券，股票，证券投资基金，以及用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具。截至2009年，全国社保基金指定了南方基金管理有限公司等10家境内投资管理人以及施罗德投资管理公司等12家全球投资管理人。社会保障基金在各类资产的具体投资比例限制为：银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%；企业债、金融债投资的比例不得高于10%；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
（二）对我国社会保障基金投资效益的评价我国社会保障基金各年的投资收益额并不稳定，波动剧烈。各年投资收益率受投资环境、经济政策等多种外部因素影响，呈大起大落之势。表1显示我国社会保障基金的投资收益率在2006、2007年很高，这与2006、2007年我国证券市场的牛市相关，当我国证券市场在2008年进入熊市时，社会保障基金的投资收益率锐减至-6.79%，这说明了社会保障基金投资于证券市场所面临的高风险、高收益。另一方面，除2008年金融危机导致投资收益率为负数以外，社会保障基金每年的投资收益率都高于当年的通货膨胀率。但令人遗憾的是，这只是部分数据得出的结果。根据现行社会保险基金投资管理制度，社会保险基金仅有少量个人账户资金委托全国社会保障基金理事会管理，到2011年6月，全国社会保障基金理事会管理的基金总资产约为9000亿元。据中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文计算，全国社会保险基金的投资收益率可能不足2%，这远远低于2011年7月份6.4%的通货膨胀率。表2显示我国社会保障基金的收入主要来源于利息收入和股票投资收益，特别是证券差价收入。根据人力资源和社会保障部公布的数据，截止到2010年年末，全国各项社会保险基金资产总额已达到24309亿元。但同样存在的问题是，以购买债券和委托运营的方式进行投资的社保基金占基金总额的比例不足一成，其余九成以上只能采取存银行和买国债等管理方式。
三、国外社会保障基金投资效益分析
（一）美国社会保障基金投资效益分析
1.美国社会保障基金的投资模式美国社会保障基金分为三大块，分别是美国联邦社会保障基金、美国州和地方社会保障基金以及私有社会保障基金。在社会保障基金的投资管理上，美国联邦政府采取的是第三种模式，即通过由政府部门牵头组成的社会保障信托基金委员会负责基金的投资运营。但值得一提的是，美国联邦政府明确规定美国联邦社会保障基金中的遗属保险信托基金只能购买联邦政府的特别债券，而不得购买其他任何证券。这充分体现了政府的主导地位，也即第一种模式。另一方面，出于对社会保障基金的增值需要，美国联邦政府对另外两大基金没有太多的限制。其中，美国州和地方社会保障基金投资组合变化很大，对公司股票的投资从无到有，并且在近年来一直维持在30%左右。
2.对美国社会保障基金投资效益的评价从投资效益来看，美国联邦社会保障基金各年的收益率均在4%以上。与此同时，美国州和地方社会保障基金投资收益率在各年中则变化很大，1998年投资收益率高达13%，而到了2002年却跌至-3.2%。由此可见，美国联邦政府在保证基金的安全性的基础上，寻求基金的增值，目的是在安全性与收益性之间寻找到平衡点。
（二）日本社会保障基金投资效益分析
1.日本社会保障基金的投资模式日本养老储备基金制度就是政府将每年的国民年金和厚生年金的缴费收入支付养老费用后的剩余部分积累起来，形成养老储备基金进行投资，以此来应对未来老龄化社会较高的养老费用。其分为日本公共养老储备基金和日本企业年金两部分。日本政府对社会保障基金的投资管理分别采用了两种不同的模式。日本公共养老储备基金由政府养老基金投资基金（GpiF）进行投资，即采用第三种模式。对投资资产的方向和比例进行了较为严格的管理。在资产组合、风险管理、投资决策等方面采取市场化运行的措施。日本企业年金主要委托信托银行和人寿保险公司等金融机构进行管理，即采用第二种模式。日本企业年金的投资主要以股票和债券为主，而且每年的总体比例变化不大，大约保持在60%。相对于公共养老储备基金投资来说，日本企业年金的投资组合中债券的比例明显减少，而其他类投资例如房地产等的投资比重较大。
2.对日本社会保障基金投资效益的评价由于日本社会保障基金的投资主要以股票为主，因此其投资收益率极不稳定，随着日本股票市场的震荡而剧烈波动。GpiF的投资收益率在2005年高达14.37%，而到了2007年则下降为-6.41%。由此可以看出，单一的依靠投资股票作为社会保障基金的主要增值方式，结果并不理想。
（三）爱尔兰社会保障基金投资效益分析
1.爱尔兰社会保障基金的投资模式爱尔兰政府是采取社会保障基金的第三种投资模式，即成立国民养老储备基金委员会作为社会保障基金的管理机构。该委员会将超过50%的资产投资于股票市场，并在全球范围内加以分散。
2.对爱尔兰社会保障基金投资效益的评价国民养老储备基金以长期收益最大化为主要目标制定了从2000年建立到2070年退出的分阶段差异性投资策略，在2001、2002年投资回报很不理想的情况下，根据评估效果和市场发展方向拓宽了投资渠道，实施新的投资策略，2003年开始便获得了显著的成效。投资收益率从2002年的-16.1%上升至2006年的24.4%。这种对于投资策略和资产配置进行有效监控的做法，有利于平滑资本回报率，提高投资效率，非常值得借鉴。
四、我国社会保障基金投资的发展启示
国外社会保障基金的不同投资模式对我国社会保障基金投资的发展起到了很好的启示作用。与国外社会保障基金投资效益比较可以看出，在保证社会保障基金安全性的同时，多方拓展社保基金的投资渠道与完善社保基金投资的法律法规体系将成为我国社保基金保值增值的两大法宝。
社会保障基金投资原则篇2
党的十八大报告中提出“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”。随后在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确到，“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营”。为实现社会保障基金管理的安全性、流动性、收益性（宋明岷，2012），我国开始逐步接受和推行社会保障基金的信托管理模式，如《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第4条规定：“社保基金资产是独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产”，《企业年金基金管理办法》第8条规定：“企业年金基金财产独立于委托人、受托人、账户管理人、托管人、投资管理人和其他为企业年金基金管理提供服务的自然人、法人或其他组织的固有财产及其管理的其他财产”。
然而，立足于我国当下社会保障基金信托管理的实践（郭晋晖，2014），如何实现社会保障基金的保值增值（近两年来，全国社保基金投资收益状况明显好转：2011年基金投资收益率0.84%；2012年基金投资收益率7.01%；2013年基金投资收益率6.29%），社会保障基金信托管理模式到底应如何构建、如何发展？本文将对我国社会保障基金管理的信托模式、权益关系、忠实义务、谨慎义务等进行分析，从而试图提出我国社会保障基金信托管理的规范化进路。
二、基本模式：社会保障基金与信托的双重契合
为了保障社会成员的社会保障权之实现，社会保障基金与信托原理之间具有天然的契合性。国家作为社会保障基金法律名义上的所有人，社会保障基金体现出一种双重信托的性质：一是，社会保障基金的本身，即劳动者或其雇主基于对国家的信任而依照社会保障的相关法律条款而缴纳社会保障费用，从而形成社会保障基金；二是社会保障基金的管理，政府作为社会保障基金的受托人，将按照市场规则去选择专业的受托人，以实现社会保障基金的保值与增值。
1.社会保障基金的第一层信托关系--缴费主体与国家。在社会保障基金的第一层信托关系中，公民是委托人，国家作为受托人，公民基于对国家的信赖，依法缴纳社会保障费用，从而集合而成社会保障基金。社会保障基金体现出一种私益和公益相混合、自益与他益相并存的信托模式。具体而言，社会成员一般是为了自身私益而让渡自身部分财产（缴纳社会保险费），但是由于社会保障之性质，决定了社会保障基金的信托之目在追求私益的同时又带有公益。同时，由于社会保障基金的委托人和受益人相重合，即缴费的私人主体本身就是社会保障基金的受益人，从而社会保障基金是一种自益信托。但是，作为负有缴费义务的社会成员所在单位，并非受益人，用人单位只是出于法律的强制性和社会责任分担而缴纳社会保障费用，在这一层角度上社会保障基金又是一种他益信托（杨燕绥，2012）。
2.社会保障基金的第二层信托关系――国家与市场主体。在社会保障基金的第二层信托关系中，国家作为社会保障基的委托人，为了更好的管理社会保障基金，将按照法律规则去选定专业化的受托人，受托人将基于信托合同去规范化地运营社会保障基金，来达到社会保障基金的保值和增值。根据信托的基本性质，国家与市场主体之间的信托带有公益性和他益性的属性。国家是委托人，受益人是全体社会成员，从信托目的来看构成一种公益信托，同时由于信托利益的归属不是委托人本人，那么社会保障基金属于他益信托。第二层信托设立后，被选任的受托人应履行亲自管理的义务。在这一层信托关系中，为了防范社会保障基金运营的风险，信托监管制度的构建将极为重要，它将接受委托人、受益人、相关行政机关以及专门监管机关的严格监督。
三、核心机制：社会保障基金信托管理的权义关系
社会保障金信托管理的权义关系，是指由法律所调整的在信托当事人之间形成的、以信托财产（社会保障基金）为中心的权利义务关系（朱大旗，2007）。基于社会保障基金的独立性原则，来厘定社会保障基金信托的委托人、受托人、受益人的权利义务关系，这样有助于社会保障基金信托管理的正常运行和健康发展。
1.社会保障基金信托之委托人的权义关系。信托之特别成立的关键条件之一是信托财产的转移，即委托人将财产转移给受托人。委托人一旦将信托财产移转给受托人，原则上即不得越俎代庖，而行使受托人之权限，且为保护受益人的利益，原则上也不再赋予委托人任何权利。在社会保障基金信托中，无论是社会保障基金的委托人，还是社会保障基金信托的委托人，除了依照法律规定交付信托财产之外，即承担交付移转财产的义务，亦无需承担其他任何经济上的义务。
在第一层的信托关系中，第一层信托关系的委托人――缴费主体，一旦完成社会保障费用的缴纳，他就基本上退出社会保障基金的管理过程。在第二层的信托关系中，第二层信托关系的委托人--政府，它的这重身份源于第一层信托关系的受托人地位，政府除了按照法律规定严格选择合格的受托人之外，还应对社会保障基金信托的活动进行一种宏观审慎性的监督。例如，委托人有权查阅、抄录以及复制与社会保障基金信托事务有关的账目及其他文件，当受托人对信托财产的管理存在不当行为或违约行为时，委托人有权要求弥补损失。社会保障基金信托设立后，在社会保障基金的投资活动中，若因社会保障基金的管理出现盈亏或产生第三人的债务关系，委托人――政府也无需为此承担法律上的偿债义务。
同时，应予以注意的是，当前各国的社会保障法（或社会保险法）都明确规定了政府在社会保障活动中承担法定的出资义务，但是这种出资义务并非基于上述委托人的角色，不应将其与信托中委托人的义务关系进行混同。这种出资义务乃是基于政府的基本职能，政府在社会保障过程中必须承担的财政补贴或资金补助的法定责任。
2.社会保障基金信托之受托人的权义关系。信托之特别成立的第二要素是应依信托契约之内容管理或处分信托财产，即受托人接受委托人的委托而对信托财产负有为他人利益进行管理和处分的义务。对于受托人，一方面负有行使信托财产管理和处分之权利，另一方面又承担着不得违背职务或逾越权限之义务（王文宇，2008）。
对于社会保障基金信托的受托人，在第一层的信托关系中受托人为政府；在第二层的信托关系中，社会保障基金的管理人即为社会保障基金信托的受托人，受托人除了能按照法律的规定或信托契约的约定能获取信托报酬之外，不存在其他相关的利益分配。对于社会保障基金信托的受托人，其固有财产和信托财产不能混同，应实现账户与管理上的双重分离。受托人一旦在社会保障基金的投资过程中，导致社会保障基金的损失，受托人一般不需承担法律上的赔偿责任，除非受托人违反的法律上或信托契约的事先规定或承诺。
3.社会保障基金信托之受益人的权义关系。社会保障基金信托的受益人指因受托人管理、处分信托财产（社会保障基金）而享受信托利益的人（所有社会成员）。按照信托的基本原理，当受托人违反善良管理人之注意义务、分别管理义务、直接管理义务以及忠实义务之时，信托关系的受益人是权益的直接受影响者，故在逻辑上受益人应站在监督受托人的第一线，从而提高监督的有效性和正当性。因此，受益人一般享有比较广泛的信托权利，除了有权查阅、抄录以及复制与社会保障基金信托事务有关的账目及其他文件，还能要求受托人对解释所进行的信托投资事由等。但是在社会保障基金信托中，由于受益人是一个极为分散的群体，难以对社会保障基金信托的运营形成有效的监督，对此仍应强化多元并举的监管体系。
在社会保障基金信托的双层信托结构中，受益人始终保持不变――社会成员。社会保障基金信托中受益人的受益权之取得，虽不是等价付费但也是一种有偿取得，只要社会成员或其雇主首先依照相关法律缴纳了社会保障的费用，受益人才有权享受社会保障的基本待遇。同时，受益人只有达到法律规定的一些条件（如基本年限、具体情形），才能享受请求给付社会保障的待遇。同于社会保障基金信托的委托人，受益人亦无需因社会保障基金管理的盈亏而产生的第三人债务而承担任何法律上的责任。
四、关键制度：社会保障基金信托管理的忠实义务和谨慎义务
1.社会保障基金信托管理的忠实义务。忠实义务又被概括为“利益冲突防范原则”，即受托人对受益人负有唯一地为受益人利益而管理信托事务，严禁在信托管理中为自己或第三人谋利。它主要划分为三个层面：一是禁止受托人利用其信托管理地位而获益；二是禁止以自有资金购入信托财产和以信托资金来购买自有资产；三是禁止与受益人交易，受托人须保证交易的绝对公平与公开透明（周小明，1996）。鉴于社会保障基金信托的性质，社会保障基金信托管理应禁止为自己和第三人谋取利益，它的忠实义务可引申为分类投资和信息披露的两个要求。
对于社会保障基金信托管理的分类投资，我国当前的社会保障基金主要包括社会保险基金（用于养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等领域）、全国社会保障基金（为应对人口老龄化高峰压力而建立的储备基金）、补充保障基金（即企业年金）和其他保障基金。对于社会保险基金，因其以现收现付为主，除了留存必要的备用金，一般应以年度平衡为标准，不应出现大量剩余。对于一个年度内，应限定于投资于风险小、周期短的金融产品，如货币型基金；对于全国社会保障基金，由于其规模过大，为避免给国内经济制度带来负面效应，主要应限定于投资海外资本市场；对于企业年金，因其具有明确的个人所有权，应当由完全的市场化经营（王显勇，2012）。
对于社会保障基金信托管理的信息披露，信息披露是社会保障基金监管的重要组成部分，它要求受托人定期且及时地向社会披露具体的运营状况，以防止受托人的违法违规操作，提高社会保障基金信托管理的安全性。在世界上的许多国家，一般都通过健全的法律规定对社会保障基金信托管理的信息披露进行了严格的规定。例如，美国自1941年开始，就每年一个“信托人报告”，到2004年起，从第一份报告开始的每一年度的报告都能在网络上找到（王洪春、卢海元，2006）。鉴于我国当前的社会保障基金信托管理的状况，应建立定期信息披露和临时信息披露相统一的披露体系，定期信息披露主要公布基金投资的成本与收益等，临时信息披露主要是针对可能影响社会保障基金信托正常存续的重大事件，此时社会保障基金信托的受托人应当承担强制性的信息披露义务。同时，应大力开展社会保障基金的信息化建设，以形成社会保障、财政税收、企业、银行之间的信息共享系统，并要求社会保障基金信托管理的各个环节都置于社会监督之下，只要不涉及法律规定不予公开的信息，都应向社会及时准确的公布。
2.社会保障基金信托管理的谨慎义务。谨慎义务，受托人在信托管理中负有运用通常谨慎的人在处理自己财产时所应有的谨慎和技巧之义务（徐孟洲，2006）。对于社会保障基金信托管理的谨慎义务之标准，由于社会保障基金的安全性和收益性原则，受托人应承担高于一般受托人谨慎义务的专家注意义务，即社会保障基金信托管理的受托人应在投资过程中具有最高程度的谨慎。其实由于对于社会保障基金信托的受托人的选拔具有严格的准入要求，因此社会保障基金信托的受托人应该具备良好的社会保障基金管理的能力和水平，受托人也能对社会保障基金信托投资对象的安全性、收益性、流动性进行更高级别的监测、判断与调查。
我国《信托法》第25条第2款规定：“受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务”。不难得知，对于受托人谨慎义务的条款规定得极为抽象，缺乏具体的可操作性，从法律技术的手段而言，这便决定了我国对于社会保障基金信托管理的谨慎义务应进行专门的规定。对此美国的经验值得借鉴，1974年美国《雇员退休收入保障法》第404条第1项，对受托人的谨慎义务进行了细化性的规定――“谨慎人的谨慎标准”――“受托人在将有关的联邦雇员养老金基金资产进行信托投资的过程中，应当”运用充分的注意、技能、谨慎与勤勉，即在相同的情况下一个具有同等能力和对事物具有同样的熟悉程度的人在处理相同性质与相同目的的事务时通过会运用的注意、技能、谨慎与勤勉。“1995年美国《统一谨慎投资人法》第2条第3款更是对受托人谨慎投资义务的具体要求进行了列举性规定（具体列举了8项受托人在管理信托财产和将该项财产运用于投资时所应当考虑的因素。如整体经济条件、通货膨胀或紧缩可能造成的影响，由投资决策和策略产生的预期的税收负担等），这为受托人对谨慎投资义务的承担提供了更具可操作性的标准和依据。
基于上述简析，对于我国社会保障基金信托管理的谨慎义务，至少应包括以下三点：第一，受托人必须行使充分的注意、技能、谨慎和勤勉的义务；第二，受托人在投资时应进行多项目的科学投资组合，并对投资的资产类别、投资比例等应进行直接的数量限制，以最大程度地规避投资的风险和保障基金的安全；第三，受托人必须严格控制成本，并确保投资收益不低于法定的最低收益率。对此有学者提出了双重性的硬性指标，社会保障基金信托投资的年收益率不应低于同年度的通货膨胀率再加三个百分点，并且应超过当年的银行一年期定期存款利率的20%以上（汪泓，2008）。
五、结论
社会保障基金投资原则篇3
【关键词】社保基金投资管理问题建议
一、社保基金投资管理
（一）社会保障基金
社会保障基金是指用于社会救助、社会保险、社会福利的那部分社会消费基金。社会保障基金的构成源于社会保障制度各构成部分形成的基金，即包括社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金等。目前我国社保基金主要由四个部分组成：全国社会保障基金、省级统筹基金、个人账户基金和企业补充养老保险基金。
（二）社保基金投资管理概念及原则
社保基金投资管理是通过对各项社保基金筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和监督，以实现社会保障政策目标的管理的系统总称。具体包括社保基金投资管理体制的选择、社保基金筹集与支付管理以及对社会保障基金的监管。一般情况下，投资都要遵循安全性、收益性、流动性和社会性这四项原则。社保基金也不例外，并且由于社保基金的基本性质，其也决定了社保基金投资管理原则是安全性、收益性、流动性和社会性。
二、社保基金投资管理存在的问题
我国社保基金投资管理在社保基金的保值增值上取得了一定效果，但在实际管理过程中，其仍存在许多问题：
第一，监管和监督体系不完善，信息披露制度不健全。社保基金管理中不健全的信息披露制度，不完善的监督机制，以及投资管理过程中透明度过低等问题的存在，会导致基金利用率低、挤占和挪用等现象的发生。由于地方与部门的利益倾向等原因，使得社保基金结余资金会被擅自利用。然而，这些基金的一般流入风险投资，这样会破坏基金的安全性，进而损坏基金收益人的利益。
第二，社保基金管理层次非常多，同时管理机构分散，导致资金不集中。各部门和各级别相关机构都参与社会保障基金的管理和统筹，这就导致部门和地区间难以集中和协调运营社保基金，扩大了基金的投资风险，同时不能发挥规模效应。另外，各部门分别设置管理机构，造成许多效率低和浪费的问题。
第三，投资工具有限，缺乏有效的保值增值手段。目前，我国社保基金主要用于安全性投资，其主要用于社保定向债券、国债和银行存款，只有一小部分用于股市投资。虽然我国对社保基金运用方式的限制一定程度上体现了安全性原则，但同时也导致了资金运用的低效率，这在社保基金的保值增值上产生了一定的约束限制。
第四，缺乏专业化资产管理能力的经营管理机构。现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，而且社保基金管理主要问题是其不善于投资经营、缺少专业人才，比如金融人才。其次与社保基金投资有密切关系的证券管理公司和商业保险公司自身不硬，存在着许多问题，资产管理能力亟待提高。近年来基金管理公司的获益情况并不好，因此，为提高社保基金投资效益水平应选择合适的基金管理公司和委托投资管理人。
三、完善我国社保基金投资管理的对策建议
为进一步提高我国社保基金投资管理的效率及社保基金的保值增值，同时，为完善我国社会保障基金投资管理，我认为可以采取如下几点措施：
第一，加强社保基金的制度建设，并提高社保基金投资管理的透明度。这里的制度包括信息披露制度，以及监督、监管制度。具体来说，社保基金制度建设有两个层次,一是有关法律法规。应该建设起高效和完备的、并且符合市场经济要求的法律法规体系,其中包括市场准入与退出机制和严格的信息披露制度，这样可以提高社保基金投资管理的透明度。二是具体的制度体系,这就包括科学的决策机制、完善的法人治理结构、专家论证制度、协调统一的内外部监控机制以及必要的听证制度等。
第二，进一步加强我国社保基金的机构建设。其具体包括社保基金所涉及的各种主体，以及各级监管机构和各种营运机构的建设。对于不同的社保基金机构，要明确其相关的权利和义务。由于社保基金管理机构分散，管理层次过多，在明确他们各自的权利和义务的同时，可以进行社保基金管理机构的改制和重组，以提高社保基金投资管理的效率。
第三，社保基金投资渠道应多元化。我国社保基金投资主要是安全性投资，银行存款、国债和社保定向债券，只有一部分在股市上。虽然在一定程度上体现了安全性原则，但在一定程度上会影响其保值增值问题。在保证一定安全性下，社保基金投资渠道应多元化，这样有利于社保基金的保值与增值，也有利于提高社保基金管理的效率。比如，投资开放式基金、发行定期保险基金的国债、委托银行抵押贷款、公司或企业债券等方式可以作为社保基金投资的方式。
第四，建立具有专业化资产管理能力的社保基金管理机构。现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，而且社保基金管理主要问题是其不善于投资经营、缺少专业人才，比如金融人才。但是，市场上那些社保基金投资管理公司和委托投资管理人的投资效益并不是很好，这在一定程度上使得社保基金的保值增值受到影响。因而，应逐步建立专业的社保基金管理机构，聘用专门的人才，进而实现社保基金的投资效益。
参考文献
[1]胡曼.浅谈社保基金投资管理现状及对策[J].改革与开放.2009(11).
社会保障基金投资原则篇4
我国虽然还未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预计到2000年，我国60岁以上人口将占总人口的10.6%，65岁以上人口也将占总人口的7.5%，人口老龄化的问题将日益突出。与此同时，我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的，也就是说，在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带来一些消极的。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地寻求切实可行的对策，对于推动我国的化建设和经济的发展，有着重要的意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方式的选择、养老保障储备基金的管理与使用和养老保险金的发放与分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。
一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择
一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。
目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。
从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。
从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。
考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述，部分积累是现收现付式和完全积累式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作准备。部分积累式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积累方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原则，统一筹集调剂使用养老基金。这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部和单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。积累率开始时可以控制在工资总额的3%左右。目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定在25%左右。建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。当然，采取部分积累式的做法要求对积累基金进行的管理和安全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。
二、养老保障储备基金的管理与使用
（一）养老保障储备基金投资的国际考察。
养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅可以保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利益，必须十分重视其基金的投资管理。
各国养老保障储备基金的投资一般可以分为以下几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿还本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值和增值。这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。（4）购买房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老保障储备基金的国家并不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，可以大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。
如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或参股兴办各工矿、商店等实业）。总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。
（二）我国养老保障储备基金的管理与使用
具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。条件成熟时，可以发展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程和必要的条件。
养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策和投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。不足之处在于缺乏精算人才和权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。第三个条件还在逐步具备，不断发展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所和条件。
此外，从养老保障储备基金的结构去，也初步具备组合投资运营的条件。我国的养老保障储备基金是采用“以支定收、略有结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点，又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称为第一支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月以上，一年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支付金，称为第三支付准备金。这里可以用于中长期储备性投资的只有第三支付准备金。这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，可以选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。但必须遵循“高收益、低风险、高流动性”的基本原则。
为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。主要是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调节和控制。其包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各种投资对象在资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。如经济计划部门可以对养老保障储备基金的投资提出指导性计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。
三、养老保险金的发放与分配
对于一个国家的养老保障支出总规模来说，其发放与分配水平的高低是一个极其重要的因素。一般来说，决定养老保障支出总规模的因素主要有三个：一是项目构成；二是养老保障的受保人数；三是发放与分配水平。养老保障项目构成确定以后，在较长的时期内一般不会出现大的变化。在养老保障项目构成确定的条件下，养老保障受保人数的多少主要取决于一个国家的人口政策和人均寿命。在养老保障项目构成和人数为一定的条件下，发放与分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。因此，如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平，就成为控制养老保障支出总规模的关键性。
（一）我国养老保险金发放与分配的基本原则。
养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严格发放纪律，制定发放原则。借鉴国外经验，结合我国国情，看来至少要有以下几项： （1）义务与权利相一致的原则。职工在辛勤工作一辈子，为国家和创造了财富，当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是宪法赋予的基本权利，受到的保护。但是，享受权利应先尽义务，权利与义务是相一致的。在市埸条件下，这显得更为重要。因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险缴费义务，享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。（2）公平与效益相结合的原则。养老金的发放与分配是一项社会性的工作，应体现养老保障社会性的特点，制定统一的发放标准和比例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同，充分体现社会保障公平的原则。另一方面，养老金的发放与分配还应和本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所在单位的经济效益相结合。（3）改革与相结合的原则。随着改革不断向纵深发展，迫切需要养老金的发放与分配工作相适应。养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相适应，保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。
（二）我国养老保险发放与分配的设想
养老保险金的发放与分配包括养老金本金的发放和养老金保值金的分配。养老金本金，也称基本养老金。它可由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。前者侧重公平，后者侧重贡献。社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例发放。缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如下：月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/（职工人数×12）。指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。
社会性养老金的发放标准可以设想，按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。这种发放标准还要考虑工龄的长短，即贡献多少划分不同档次，依不同比例计发，以提高养老金促进效率的作用。缴费性养老金的发放标准可以采用，按受保人缴费年限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离退后领取的基本养老金，根据经济发展和养老保险基金的收缴情况，从离退休的下一年起，每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。职工平均工资负增长时，不作调整。
养老金保值金的分配分为两个阶段，一是保值金形成的分配阶段。根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、经营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其中，保值金的分配比例不应低于60%，其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%和16%较为合适。二是保值金实发额确定的分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限，一般规定为15年左右。15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资以及以后年度的工资增长率的50%——80%挂钩，没有考虑到物价上涨指数的。一般情况下，物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者所领到手的养老金并不能实现保值和增值；当前者小于或等工资增长率的50%——80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此，每年发放养老金本金时，还应额外分配一笔保值金。保值金实发额，应以养老金本金实发额的基数，按一定比例进行计算。这一比例，根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一（0.5—0.8）×工资增长率]。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果为正数，表明应随着养老金本金一同发放养老保值金；如果计算结果为负数，表明不需发放养老保值金。
（三）养老保险金发放与分配的途径。
按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则，养老金和保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或委托银行间接发放或两种方式共举。养老金本金，指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金保值金，指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值，养老金保值金来源于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中的城镇，养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口，按规定时间定点发放养老金；对于养老金领取对象较分散的社区、，养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或信用社发放养老金；对于零星散户，可采用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金经营管理机构在发放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。
四、多元化养老保障制度的总体构思
养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。
第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。城镇职工养老保障制度改革的主要是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人帐户相结合，指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老保险体现了职工平等的养老保险权利，采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别，体现效率原则，采用完全积累办法，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。
我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。
当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替人率的帐，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还影响其家庭生活水平。因为压行过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所有，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个问题。
实行上述方案后，年轻一代的养老保险由个人帐户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的消亡，国家将逐步摆脱重担。
社会保障基金投资原则篇5
一、社会保险基金基本投资策略评价
我国的社会保险基金由两部分组成，一是由用人单位和职工共同缴费形成的社会保险基金，二是由财政转移支付形成的全国社会保障基金。随着我国社会保障体系的不断完善，社保基金的积累规模会不断扩大。我国政府按照一定的基金管理制度和投资策略，对社保基金进行投资运作，取得了一定保值增值效果，但也存在一些问题，这些问题导致了社保基金投资的非理。
(一)投资时点选择论证不充分
社会保险基金管理是社会保险制度运行的核心，是社会保险制度的经济基础和物质基础。一国社会保险制度完善与否，以及是否具有支撑力和偿付能力，关键取决于是否有稳定的、可靠的社会保险基金筹集机制和有效的实现基金保值增值的投资机制。在社会保险运作中，缴费、投资和待遇支付是三个核心的环节，而这三者之间又存在着紧密的相互制约的逻辑关系。随着人口老龄化的到来，要保证社会保障基金的收支平衡和社会保障体系的稳健运行，必须对社会保险的参数进行调整，可以通过提高缴费率、提高投资收益率或降低替代率这三种方式来实现基金的增收节支。而降低替代率意味着待遇水平的下降，会引起公民的不满，降低社会保险的参保积极性;提高缴费率又会增加用人单位的人工成本和经济负担，使企业不堪重负。在此背景下，为了实现社保基金的收支平衡，唯一可行的办法就是提高社会保险基金的投资收益率，充实社会保险基金。［2］(120)在社保基金投资与否这个问题上，投资无疑是理性的选择。但是还要根据国际经济形势和本国的经济发展水平和金融市场的完善程度来最终决定是否要进行投资，怎样进行投资。例如，当经济下滑迹象明显，金融市场存在巨大泡沫的情况下，就没有必要去冒险投资高风险投资品种，而应选择固定收益类金融产品作为投资对象。当国际经济形势不明朗，而国内经济处于稳健上升期时，就没有必要进行海外投资。此外，还要处理好金融产品投资和实体经济投资的关系。
(二)投资原则间存在矛盾普通公共基金投资要遵循的三个基本原则是收益性原则、流动性原则和安全性原则。社会保险基金投资也不例外。但是，社会保险基金的特殊性质又决定其在投资中把握这三个原则的顺序上不同于一般的投资基金，应按照安全性、流动性和收益性进行排序。社会保险基金的安全关系到整个社会保险体系能否安全运行，影响着整个社会经济的发展，关系到亿万人民的基本生活能否得到保障。因此，作为“养命钱”的社会保险基金必须把安全性作为投资的首要基本原则，不能为了追求高收益而让基金承担过高的投资风险，在投资组合中，应控制高风险投资工具的使用比例。在流动性方面，为了应付日常的社会保险支付，应在投资中保持足够的变现能力。要对社会保险基金未来的收支情况进行预测，留有一定的短期投资和现金存款满足短期支付需要;要对完全积累的中长期投资进行统筹规划，提高资金的效益和保证未来支付。社会保险基金投资的根本目的是为了获得收益，以实现基金的保值和增值，这就要求社会保险基金的投资收益率要足够高，既能够抵消通货膨胀的影响，使基金能够保值，还需要使基金能够增值。除了以上三个原则外，社会保险基金投资还要遵循社会性原则，既要追求经济效益，还要追求一定的社会效益。社会保险基金的投资要符合国家的经济社会政策，投资于一些公共基础设施建设和公共房屋建设，满足经济社会发展的需要。实际上，这四个投资原则之间是相互矛盾的，顾此失彼，难以形成能够统筹考虑四者关系的最优投资策略，实际操作中也很难做到完全理性。
(三)政府对投资工具和投资策略选择干预
过度从世界各国社会保障基金投资的实践来看，随着金融产品和金融衍生工具的不断创新，社会保障基金的投资品种也在不断增加，除了传统的银行存款和政府债券外，还有公司债券、公司股票、房地产以及其他实体经济投资等。各国根据本国资本市场的发育程度，对社会保险基金的资金投向采取不同的限制措施，规定各种投资工具在社会保险基金投资资产配置中的最高比例或最低比例，采用多元化的投资组合减少投资风险。在投资策略上同时兼顾安全性、流动性和收益性的基本要求，选择最佳的资产与负债的匹配模式，提高收益率并有效控制投资风险。相对其他国家而言，我国社保基金投资渠道和投资比例限制非常严格(表1)，不利于提高投资收益率。［3］根据《全国社会保障基金管理暂行办法》规定，全国社会保障基金银行存款和国债投资的比例不得低于50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票的投资比例不得高于40%。此外，对个人账户基金投资的规定更为严格，投资仅限于银行存款和购买国债这两种方式。尽管政府对投资工具选择的干预是必要的，有利于基金的稳健运行，但过多的干预势必影响社会保险基金投资的最优决策，影响投资绩效。一方面，投资手段单一和投资渠道狭窄，是导致社会保障基金投资效益低下的直接原因;另一方面，严格的投资限制使基金管理机构投资操作的灵活性受到限制，丧失了获得高投资回报的机会，最终导致基金投资不能实现保值、增值的目标。
二、社会保险基金非完全理性投资操作的行为金融学解释
社会保险基金理事会通过公开招标和严格的评审程序，选择并委托专业投资管理机构进行股票、债券投资。同时，社会保险基金理事会与选定的投资管理人签订委托投资合同，按照预先设定的投资原则和严格的监督机制来规范和约束投资管理人的投资行为。而作为投资管理人的基金管理公司，具有独立的研究团队，能够按照已经成熟的金融理论和投资策略来指导投资实践，并且会在其内部建立严格的投资决策和管理程序，对投资风险进行评估，选择适当的资产组合进行投资。既然有这么严密的管理程序，有坚实的理论基础和一流管理团队的实战经验，那么其投资应该是“完全理性”的。但实际情况是，社会保险基金投资的收益率并不能保持一个很高的水平，甚至出现亏损。这需要运用行为金融学的有关理论来解释。
(一)社会保险基金投资管理人的行为理性
偏误作为行为金融学理论基石的前景理论分析了在不确定条件下投资者的行为理性偏误问题，认为在不确定条件下，由于行为的有限理性和投资者个人的社会经验、观念习俗、偏好存在差异，会导致在投资决策时受到决策参考点、损失规避心理、非贝叶斯法则预期和框架相依效应的影响，而使其未来的决策带有不确定性，会存在行为理性偏误。［4］(36)在实践中，社保基金理事会对投资管理人依据法律法规及合同开展的投资管理操作不予以干预，管理人可依据市场判断，自主开展投资管理操作。而作为投资管理人的基金管理公司则会把投资交给具体的基金经理或操盘手来做。这样就难以避免由于基金经理或操盘手个人的心理偏差所导致的行为理性偏误，最终造成投资决策过程和未来投资收益的不确定性。
(二)社会保险基金投资管理人的过度自信
过度自信是指投资者往往过高估计自己的投资能力和获得成功的机会，不管是理性投资者还是非理性投资者，都不会怀疑自己行为理性的存在。这种过度自信并不仅仅表现于单个投资者身上，金融专业从业者和机构投资者也同样无法避免受过度自信的影响。社会保险基金的投资管理者一般都是实力雄厚的金融机构，经过严格的审批和认证程序才取得了社保基金投资的资格，因而对自己的投资能力十分自信。他们自认为比其他投资者掌握了更多的专业知识、投资技巧和市场信息，高估了自己投资获利的可能性，这种过度自信必然会产生行为认知误差，导致投资无法达到预期目标。过度自信还会导致过度反应和反应不足。过度反应是指投资者会更加关注市场和证券资产价格的近期变化，在股价上升时过于乐观，在股价下跌时又过于悲观，投资者的这种过度反应使资产价格产生过度的波动。反应不足是当新的重大消息到来后，对市场价格反应趋于滞后。［5］(12)
(三)市场的套利限制与从众投资心理
标准金融理论认为，由于理易者能够正确评估证券的价格，非理性投资者的非理性投资行为会相互冲抵，因此，短期的价格偏离会很快得到修复，不会影响到市场的有效性，行为理性偏误投资者在市场上难以长期存在，市场存在套利的可能性。行为金融理论认为，从长期来看，套利无法消除非理对理的实质性影响，行为理性偏误投资者甚至可以在金融市场上占据统治地位，从而排斥理性投资者。［6］(3－4)由于金融市场上的个体投资行为普遍是非理性的，所以套利是存在限制的。在中国的证券市场上，机构投资者和散户投资者的关系就表现为理性投资者和非理性投资者的关系。中国股民的数量近些年在快速上升，形成了规模庞大的个人投资者群体。一些股民并不具备投资知识，只是受利益的驱使而进入股市进行投机性的短期交易，他们是典型的非理性投资者。而作为机构投资者的社会保险基金是相对理想的投资者，奉行长期投资和价值投资理念，但有时也很难摆脱散户非理的影响，完全按照有效市场理论进行操作。社保基金与散户之间的博弈造成彼此间投资决策和投资策略的相互影响。套利的有限性使投资者的非理对证券资产的价格产生影响，而套利本身又无法对非理性投资者的行为进行控制。因此，社会保险基金投资也不能真正做到理性。此外，行为金融理论中的羊群效应理论可以很好解释社会保险基金投资的从众心理。一般认为从众心理只会出现在个体投资者身上，这是由于其自身信息匮乏而受其他投资者的影响，故采取与多数投资者相同或相近的投资策略。其实机构投资者也难以避免从众心理的影响。机构投资者为了保持自己的声誉，确保其自身的投资绩效不比别的机构差，在投资策略选择上往往要参考其他投资者的投资策略和资产配置情况，采取相对一致的投资策略。这种从众心理会导致证券定价偏离均衡价格，成为套利限制的另一种表现形式，最终影响市场的有效性。
三、基于行为金融学的社会保险基金投资策略
社会保险基金投资意义重大，其投资成败直接关系到我国社会保险体系的稳定运行，进而会影响到社会的稳定与和谐。因此，需要从投资策略和投资技术两个层面进行创新，综合运用标准金融理论和行为金融学的最新理论，制定符合我国国情的社会保险基金投资策略，减少行为理性偏差，正确处理风险与保障、安全与收益、理性与非理性的矛盾。
(一)调整社会保险基金投资策略的政策限制政府制定的社会保险基金投资策略会对投资产生根本性的影响。为了让投资更加科学有效，政府应只做原则性的规定和把握投资方向，并对投资进行严格的监管。首先，在投资时点的选择上，要以对市场环境的把握为基础，来决定投资与否，以及将多大比例的基金用于投资，避免承担的风险与未来可能的收益不匹配的非理性投资。其次，在投资原则的制定上，不要只强调安全性，而忽视其他原则，因为无风险则无收益。应相对降低社保基金短期收益率的重要性，把提高长期资本投资总收益率作为投资的核心目标，建立一种可以测度的投资原则组合，将安全性、收益性、流动性和社会性置于同一分析框架来解决彼此之间的矛盾，这也有利于在实际操作中去权衡和把握。最后，在投资工具、投资组合与投资风格的选择上，政府应逐步放松管制，实行有效的多元化投资组合，更好地分散系统风险，逐步将投资领域扩展到资本市场之外的实体经济领域。不同投资风格的基金在相同的市场环境中会表现出不同的风险收益特征，因此社保基金投资风格的选择要与社保基金风险偏好的特征相适应，相对稳定的投资风格可以降低投资选择成本，便于准确评价基金投资业绩。［7］
(二)规范社会保险基金投资管理人的决策程序社会保险管理部门和全国社会保障基金理事会要通过公开选拔，委托专业投资管理机构进行股票、债券等投资。这就存在两个层次的委托关系，一是基金理事会和基金管理人之间的委托关系，二是基金管理人和基金经理之间的委托关系。［8］(240)为了规避投资风险，社保管理机构要与受托基金管理机构签订委托投资合同，并制定投资方针来指导、约束投资管理人的投资行为。投资管理人依据法律法规及合同开展投资管理活动。投资管理人需要在社保基金战略和战术资产配置框架下对基金经理的具体操作进行规范，建立严格的决策程序，对市场行情判断、投资组合设计、投资风格选择等具体操作策略进行决策。通过集体决策和责任分担机制来避免投资权力过度向基金经理和操盘手集中所导致的行为理性偏误，避免由于投资管理人过度自信所导致的对市场信息的反应过度和反应不足所引发的市场价值偏离。社会保险投资管理机构还要正确认识资本市场的套利限制对投资策略和投资行为的影响，重视理性投资者与非理性投资者共生关系的相互作用机制，坚持价值投资和长期投资，避免受短视行为和羊群效应的影响而进行的非理性博弈。
社会保障基金投资原则篇6
我国社会保障基金主要包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金等。在我国的社会保障制度下，这些基金都由劳动和社会保障部下属的社会保险事业管理中心进行管理，拟定社会保险基金统筹与调剂的具体办法，指导各级社会保险经办机构管理、存储、划拨社会保险基金。
另外，我国还于2000年9月成立了全国社会保障基金理事会，该基金系为应对未来人口老龄化，而由中央筹集管理的社保资金，并非地方的社保基金。
《全国社会保障基金投资管理暂行办法》总则第二条这样定义：全国社会保障基金，指全国社会保障基金理事会负责的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的中央政府集中的社会保障基金。该基金的监管机构是全国社会保障基金理事会。目前公布的全国社保基金2002年年报显示，其年收益为2.75%（高于2001年度的2.25%），全国社保基金资产总额合计
1241.86亿元，其中股票为12.26亿元，占1.02%。
上述两项基金均是为应对退休人员所设立的保障基金，都是老百姓的“养命钱”。本文的社保基金投资正是从这个意义上来讲的。
我国的企业年金在2000年以前被称为企业补充养老保险，作为企业自愿缴纳的补充养老保险，它是职工福利待遇延期支付的一部分。我国的企业年金制度不同于澳大利亚、瑞士的强制性养老金制度。目前我国企业年金的管理虽然不由政府直接监管，但它的运作要受到政府的监督与监管。根据《中国企业年金制度与管理规范》报告统计，截至2000年底，企业年金制度覆盖人数为560.33万，企业年金积累基金总量为191.9亿元，人均3425元。目前,我国企业年金的基金运营管理主要是银行存款和购买国债。由于投资渠道狭窄，在国家连续降息的情况下，企业年金的投资收益率很低。2000年中国企业年金的投资收益率平均只有2.79%，其中行业为3.2%，地方则更低，仅为1.34%。
2社保基金与企业年金基金投资的相同点
社保基金与企业年金基金都具有投资期限长，投资规模大，预期支付额度比较确定、目前收益率偏低的特点。它们在如下方面是相同的：
2.1投资面临的风险相同
一般而言，作为社保基金和企业年金基金的投资者在任何一种资产中所可能承担的风险主要可以分为坏债风险、利率风险、市场风险、购买力风险、流动性风险、政治风险、以及管理风险等。在这些风险当中，几乎任何一种风险都包含了两个性质不同的部分：一部分是可以分散的非系统风险，即由于某一种资产的个别因素的变动而带来的风险，与整个资本市场不相关，这就是说，一种资产的非系统风险并不会连带地给其他资产也带来风险，所以它就可以通过资产组合的多样化加以消除；另一部分是不可以分散的系统风险，它是由于一般经济环境或整个资本市场的变动而产生的风险，它不可能通过资产组合的多样化而消除。如社保基金和企业年金基金在实际给付之前的一段相当长的时间里，都将面临着通货膨胀即购买力的风险，因此如何规避风险、实现对二类基金的保值增殖是基金管理机构所面临的问题。同时为降低国家工资替代率，减轻政府的财政支出压力，提高退休人员的未来生活水平等也使得我们要加紧对基金的投资研究。
2.2投资需要完善的资本市场
资本市场是由证券市场、债券市场、期货市场、期权市场、共同基金等组成。我国的资本市场目前的状况是规模过小、结构不尽合理、而且投资收益偏低。一旦作为机构投资者的社保基金、企业年金基金大规模进入资本市场后，基金的投资发展与资本市场的发展完善变为互为前提了。一方面当社保基金，企业年金基金用于资本市场后，它会改变资本市场中的资产结构，优化资本市场的资源配置，因为是机构投资者，它的目标价值是中长期的。以股市为例，社保基金、企业年金基金是一种典型的投资期长，资金规模大的机构投资者，它追求的是持股期间的股息收入，这与从事股票买卖赚取价差的投机者不同。因此在很大程度上消除由众多机会投资者短线投资带来的股市频繁波动，有利于资本市场的长期稳定。另外这两种基金在投资过程中通常对几种投资工具进行投资组合，有利于金融衍生工具的催生和发展；另一方面，完善的资本市场会提供多种投资工具，完善的资本市场为社保基金和年金基金提供更复杂的资产配置方式和更多样化的风险分散手段，有利于提高投资收益率。社保基金和企业年金基金的投资运营和资本市场相辅相成的关系已经被英国、美国等国家的实际经验所证实（见表1)。
2.3投资需要健全的法律法规
我国的社会保障制度正在经历由现收现付制向部分基金积累制的转变。企业年金制度在我国实行也不过10多年的时间。社会保障制度的改革和创新，社保基金、企业年金基金的投资运营都需要理论先行。对这两项日益庞大的关乎百姓生活的“养命钱”的投资运营，国家一直持相当谨慎的态度。关于投资工具的选择，投资规模和比例的出发点均遵循“安全第一，兼顾效率”的原则。随着我国人口老龄化的到来，我国养老金缺口的日益增大，未来支付压力使得政府会加强对社保基金、企业年金基金投资的立法。如2003年1月底，国务院出台了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，2003年5月1日，由劳动和社会保障部制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》也相继出台。另外，有关在投资监管、税收政策等方面的法律法规也在逐步酝酿之中。
3社保基金与企业年金基金投资的不同点
3.1抗风险能力不同
以上对社保基金的定义我们知道，社保基金保障着企业职工的基本养老保险、基本的医疗、失业保险等方面。它的及时给付是社会稳定的前提条件。因此当社保基金用于投资时，我们在遵循安全性、收益性、流动性的投资三原则时，我们必须着重考虑安全性即其承担风险的能力。所以对于社保基金的投资政府作出了这样的规定：基本养老保险基金实行收支两条线管理，保证专款专用，并全部用于职工的养老保险，严禁任何形式的挤占、挪用和挥霍浪费。基金节余款除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存于银行专户，严禁投入其他金融和经营性事业。而对于企业年金基金而言，由于它是职工福利待遇的一部分，退休职工在取得稳定的基本养老保险金后，为追求更好的退休待遇，一般能够接受在专家理财的条件下，将企业年金基金投向风险较大的投资领域，以求得未来更高的给付水平。在这里，我们可以这样说，如果社保基金采取的是稳健的投资策略的话，那么企业年金基金则可以采用进取的投资策略。
3.2投资工具不同
在现阶段，我国的社保基金的投资工具主要限于存入财政专户和购买国家债券，还有极少数投资于股票市场，投资收益率低。目前国家对于企业年金的投资渠道和比例没有明确的规定，同时我们也看到年金基金的收益率也不乐观。因为社保基金和企业年金基金的抗风险能力的不同，我们可以适度地作出拓宽投资渠道，增加投资比例的尝试。2003年3月底，全国社保基金理事会作出决定：今年社保基金的股票投资比例为总资产的25%（可上下浮动5%），这与去年5.1%的股票投资比例相比较而言，社保基金投资股票的力度明显加大。同样企业年金基金也可以在股票投资领域、公司债券、期权投资、风险投资、房地产，国家大型基建项目等方面加大投资比例，毕竟企业年金基金有较高的抗风险能力。与社保基金相比，企业年金基金应该有更为广泛的投资渠道，采取更多的投资工具。
3.3投资监管主体不同
目前，我国社会保障基金的监管采用的是由全民事业单位（如劳动社会保障部门内设的社会保障基金管理中心等）进行集中投资运营的形式，也可以说主要是采用了集中性公营和直接投资的方式。形成了以社会保障监管委员会为核心的宏观层次监管；以地方各级劳动社会保障机构为中心的中观层次监管；以社会保障投资主体为微观层次的监管的多层次监管体系。另外全国社保基金理事会则负责监管全国社保基金。我们认为既然企业年金基金作为企业和职工自愿交纳基金，同时作为国家基本养老保险的补充，它的投资运营应完全按照市场规则办理，走企业化发展的模式，它的监管应该交由私营部门监管和运营。企业年金基金在国外交给私营部门管理，往往取得较好的收益（见表2）。
从表2可以看出：当养老基金被基金管理公司管理时，基金的年平均收益率往往高于被政府机构管理的基金。原因不难理解：当养老基金在寻求间接入市的管理公司时，那些资金实力雄厚、专业化水平高、有着丰富资金运作经验的公司脱颖而出，能够满足养老基金保值增值的要求。而大部分由政府管理的养老金由于政府自身运营效率不高、养老金在投资方面受到较多限制、缺乏竞争机制等原因而导致养老金收益率不高甚至出现严重缩水的情形。
社会保障基金投资原则篇7
论文摘要本文从农村社会养老保险法律制度的角度出发，剖析了该法律制度的现状及其存在的问题，并阐述了加速构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性。同时，本文就如何构建一个适合中国农村经济现状、具有中国特色的新型农村社会养老保险法律制度提出若干建议。
论文关键词农村社会养老保险法律保障
社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）为核心的农村社会养老保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶段，即将掀起一股“白发浪潮”，如何构建一个新型的农村社会养老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。
一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状
截止至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，共有392万农民领取了养老金，共支付养老金40亿元，基金累计结存412亿元。而1998年参保人数有8025万人，2001年底有5995.1万人，2004年底有5378万人，2006年底参保人数是5374万人。可以发现自1998年来，我国农村社会养老保险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实惠。
二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题
（一）中央与地方立法难以形成贯通的配套体系
到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的《基本方案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。
（二）筹资模式存在的问题
社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在具体的操作过程中暴露出如下问题：
第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助的局面，集体补助制度最终成为空话。
第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险因此演变为“个人储蓄保险”。
第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”；而且根据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶层，最需要得到保障的农村低收入阶层和贫困户的养老问题并没有得到真正的解决。
（三）基金运营管理模式存在的问题
我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。
第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。
第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪用甚至挥霍农民养老金的情形。
（四）保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求
《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次2元/月，投保10年后可领取的养老金为7元/月，15年后可领取9.9元/月；如果投保最高档次20元/月，投保10年后可领取的养老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多数投保人往往选择2元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不到保障基本生活的作用。
三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性
“旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。
（一）家庭养老功能弱化
目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展，传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据国家统计局的抽样调查资料显示，1980年农村居民户均人口为5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人；农村家庭人口结构呈现“四、二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之就是削弱了家庭养老功能。
另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严重冲击。
（二）土地保障功能减弱
随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。
同时，农业已成为薄利行业。加入wto后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，中国加入wto后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。
（三）农村人口老龄化水平加剧
随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断增加。据第五次人口普查公布的数据，2000年农村60岁以上的老年人口占总人口的比重达10.92%。预测2020年农村65岁以上老年人口比例将上升到15.6%，2050年将上升到21.2%。到2030年前后将达到人口老龄化高峰。农村养老形势十分严峻。
四、构建新型农村社会养老保险法律制度的若干建议
（一）建立城乡有别的的农村社会养老保险法律体系
一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城乡有别的二元社会养老保险法律制度。
另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例。
（二）建立新型筹资模式
1.定向强制投保，落实个人缴费责任
由于我国各地农村经济发展水平极不平衡，暂时强制所有农村人口参加社会养老保险是没办法的。对于经济较发达的地区的农民来说，他们可以将收入中一部分用于资金积累和扩大再生产，在这些地区推行“强制投保原则”是可行的，因为自愿性投保往往容易导致制定的目标与实施的结果不一致。实践中我国部分经济较发达的地区如北京已开始推行该制度。对于经济欠发达的地区农民来说，他们不得不将大部分收入用于低水平的生活消费。这些地区应该继续推行原政策，继续坚持“鼓励投保原则”，积极稳妥的逐步扩大保险覆盖面，最终实现“统一的农村社会养老保险”初级目标。
2.规定集体补助标准，落实集体补助责任
在经济较发达的地区，应该强制要求集体予以补助，具体的比例由各地集体经济发展状况来确定。在经济欠发达的地区，继续推行原有的“灵活”政策，即由集体根据其经济状况予以适当的补助，并完善相关的其他保障制度如最低生活保障制度。
3.落实国家的财政支持责任
世界上大多数国家社会保障制度都得到了国家充足的财力支持。目前，我国只有10%左右且10%的投入大部分给了城镇职工。我国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。可见，国家有义务财政支持社会保障事业。针对农村传统养老方式受到种种挑战及农村人口老龄化程度加深的现状，国家必须改变原有的“虚化”的扶持政策，转为务实的资金支持。例如可以采取“基础养老金”的补贴形式来体现国家的财政支持。同时，坚持“区域有别”的原则，对经济欠发达的地区应当适当的多补贴一些，这样有利于建立统一的农村社会养老保险制度。至于补贴资金可以通过如：提取适当比例的税收收入、发行福利、适当提高农产品补贴等等。
（三）建立新型基金运营管理模式
1.基金的运营
过去中国资本市场不成熟，基于对基金的安全考虑，《基本方案》规定采用单一投资模式，基金的收益一直处于低水平。为了改变基金保值增值困难的现状，运用法律改革基金运营模式势在必行。
智利是世界上第一个采用“社保私有化”基金管理模式的国家，该模式对拉美国家、发展中国家乃至发达国家的社保改革产生了重要的影响。1924年智利就建立了国家型社会养老保险制度。1980年为了提高基金收益率，智利创新性的引入私营的基金管理公司，全权负责基金的收缴、支付、投资等具体事宜；政府则担任监管和担保的角色，即在基金管理公司不能保证最低收益时，由政府对投保人进行补贴。这使智利的社保基金收益在1981—1991年基金年平均收益率达到了14.4%。我国可以采取“在国家宏观调控和严格监管之下，引入市场竞争机制，规定安全投资和风险投资的比例”的模式，使基金的运营逐步从依赖政府过渡为依赖市场，以实现基金保值增值。具体步骤可以：
第一，提高管理层次，规定基金由省级管理，扩大基金规模，形成规模效益，同时也有助于防范基金流失风险。
第二，规定安全投资和风险投资的比例、成立基金管理公司的条件、选择基金管理公司。管理部门按规定的比例留足安全投资资金后，采用兼顾公平与效率的招投标方式，将其余的资金委托给符合法律规定条件一家或多家基金管理公司经营。
第三，规定风险投资的领域和组合投资的比例。随着我国的资本市场健康发展，通过投资多元化、限定投资领域和组合投资比例，可以保证基金风险的可控性。
第四，规定政府担保和基金公司反担保的责任。即规定投资运营机构对农村社会养老保险基金投资运营的收益最低线，超过最低线以上的部分通过协商的方式确定投资运营机构和受益人之间的分成比例；而当投资运营收益率低于最低线时，投资运营机构有义务用自有资产来弥补差额，至于投资运营机构无力弥补的差额而破产，则政府应该启动准备金承担最后的“兜底”责任。
2.规定农村社会养老保险机构管理服务费由国家财政划拨
过去城镇社会养老保险的机构管理服务费也是采取“提取”的办法，1999年后改由财政划拨，而农村社会养老保险实行二十多年来却始终采取“提取”的办法。相对城镇而言，农村居民作为弱势群体不但没有享受到国民待遇，还受到歧视待遇，应该及时消除这种不正常的现象。
（四）适度提高保障水平和退休年龄
《基本方案》规定的缴费档次在中国经济经历了十多年的发展之后已证明起不到养老保障的作用，因此在落实集体补助责任和国家财政支持责任的基础上应合理提高养老金支付水平。提高之后的最低缴费档次应保证最终领取的养老金至少达到退休当年的农村最低生活保障线。另外，受人口老龄化的威胁，法国已将退休年龄普遍从60岁提高到65岁，挪威提高到67岁，美国2005年的法定退休年龄是65岁零6个月，2027年将提高到67岁。我国是一个“未富先老”的国家，而上述几个国家都是在积累了一定的财富才进入老龄化阶段的，因而我国受人口老龄化的冲击将更严重，更加有必要合理提高退休年龄以削弱老龄化危机带来的种种养老挑战。
社会保障基金投资原则篇8
（一）从社会保障的属性看，它是一种应由政府承办的社会事务。
市埸是一种市场机制在资源配置中起基础作用的经济模式，生产要素的流动和资产存量的重组能最大限度地促进资源配置效率的提高，然而在市场经济条件下，收入分配不平等现象也会明显存在。由于市场经济中的收入分配机制并不完全取决于生产要素的（如市场的不完全竞争），因而贫富差距的过于悬殊，会违背人道主义等社会公平原则，也不利于总体经济资源的优化配置，这就要求由政府承担起协调收入分配的责任。针对收入分配的不平等，政府可以在分配起点、分配过程、分配结果进行干预，征收个人所行税和提供社会保障便是针对分配结果进行干预的政策手段，以限制高收入，增加低收入，调节低收入，调节收入分配的不平等。
社会保障就其本质而言，应当是一种由政府承办的社会事务。比如养老社会保险。有人发现，如果将经济周斯与生命周期结合起来，即利用劳动者生命周期中有收入的阶段——青年和中年时期，是解决劳动者养老的好办法。而这种结合只能依靠政府才能实现。又如失业社会保险。经济学理论认为，任何国家一定程度上失业是无法避免的，但是失业率绝不能超过某种程度，否则就有可能危及社会稳定。为此，政府就必须建立失业保险制度，以保证失业者生活安定。再如，社会救济是针对处于或低于“最低收入水平线”即贫困线的社会成员提供资助，对于贫困线下居民的生活救济，依靠政府比依靠慈善组织可以在更大范围内实施，在力度上也要强得多。
（二）从社会保障基金性质看，它是一种应被纳入预算管理的财政资金。
社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金。从支出看，既然社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，那么，社会保障支出无疑是一种财政性支出，现代财政学通常将财政支出按其经济性质划分成购买性支出和转移性支出两大类，其中转移支出主要包括社会保障支出、捐赠支出和债务利息支出。在许多国家，社会保障支出已超过其他各项支出成为最大的财政支出项目。从收入看，社会保障筹资方式法制化已成为一股世界性的潮流。社会保障筹资可以收费，也可以征税，相比较而言，征税优越于收费，因为税收的强制性、固定性特征，能保证社会保障基金的稳定增长。在一些发达国家，社会保险税已成为第一或第二大税种。不仅如此，社会保障基金中还有相当一部人直接来源于政府经常预算的拨款，尤其是用于社会救济和社会福利的支出，主要依赖于财政。因为社会救济和社会福利支出的共同性质是当时社会成员面临基本生活困难时政府所提供的补助，而这种补助的理论依据在于：保障每一个社会成员最基本生存需要是政府财政义不容辞的责任。
既然社会保障基金是一种财政资金，那就现所当然要被纳入预算管理范围之内。社会保障预算的建立，至少有以下好处：一是便于将各项与社会保障事务有关的基金统筹安排，便于政府从整体上规划社会保障事业；二是便于在社会保障基金营运中引入约束机制，克服管理分散、政出多门的弊端，防止挤占、挪用基金等现象的再度发生；三是有利于按照统一的政策合理安排社会保障基金投资，实现基金的保值增值；四是节省管理成本，防止社会保障基金的流失。
二、我国社会保障预算的框架体系
（一）主要收入项目。
1、社会保险税收入。
我国社会保险税的纳税业务人应为各级行政机关、各类企事业单位以及所属公务员、雇员、职工；考虑到我国经济差异过大，加上税收征收管理上的难度，可暂不把纯粹的农业劳动者包括在内（国营农埸工人除外）。社会保险税应以法人纳税义务人的工资支出总额或人纳税义务人的实际收入额为课税对象；税目的确定应与现行社会统筹范围和社会保障支出项目相衔接，可暂设养老保险、失业保险和医疗保险3个税目。本着易于操作、简便适用的原则，社会保险税宜采用分项比例税率，即按3个税目分别确定不同的税率。由于社会保险税税基宽厚，涉及面广，因而宜由税务部门遵循属地原则，统一征收，具体由行政企事务单位代扣代缴。
2、经常预算补助收入。
从世界各国的情况看，社会保险支出，主要依靠社会保险税收入，而社会救济、福利支出的资金来源则由经常预算拨付。由于市场机制下收入的不均衡，政府有必要利用税收手段削减部分人的过高收入，而且这种税收调节是全方位立体式的，即在人们取得收入的阶段开征超额累进的个人所得税，在支配收入阶段征收高税率的消费支出税，在转移收入阶段征收带有没收性质的遗产税与赠与税。社会保险是一种水平的收入再分配，即通过政府使健康者、有收入的中青年、就业者向患病者、无收入的老年人、失业者提拱补助。当然在必要时，财政也可以对社会保险提供一定的资助，但不是主要的资金来源。
我国目前受经济发展水平、经济效益、收入分配体制等等多种因素的制约，经常预算支出中社会保障支出的规模并不大。随着个人所得税征管的强化、遗产和赠与税的开征，对社会保障预算的补助也会大幅度增加。
3、基金投资收益。
社会保障基金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备，这部分财力暂时闲置不用，如果不善于营运，可能会贬值、流失，因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资，使其在投资中实现保值和增值。
从各国社会保障基金结余的营运实践看，公债是最普遍的投资对象，因为公债有政府作债信保证，收益率高，且保证按期如数兑付，是保值增值的理想途径。
一般说来，失业保险基金结余应急储备，以便经济不景气时保证支付，不能用于长期投资，只能购买一些中、短期公债；而养老保险基金结余在受保人老龄化问题并不突出的情况下，将会在一个相当长的时间内沉淀下来，因而可购买长期政府债券。
（二）主要支出项目。
1、社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目，根据我国的实际情况，可下设养老保险支出、失业保险支出和医疗保险支出三个子项目。
（1）养老保险支出。这是政府对年老失去劳动能力的劳动者所提供的资助。建立社会保障预算后，在养老保险支出方面应作些改革：一是支出的资金来源应由、劳动者和政府三方共同承担，即应向世界各国普遍实行的投保资助型养老保险制度转变。养老保险须由三方即企业、劳动者、政府共同出资。随着社会保险税的开征，养老保险支出的受益范围，积极创造条件，使个体、私营和外资企业职工都能享受养老社会保险待遇。农村纯粹的农业劳动者可暂不包含在内，理由是农村生产力水平较低，地区之间的发展又不平衡，且农村“积谷防灾、养儿防老”的传统观念根深蒂固，若强制实行唯恐收效甚微。
（2）失业保险支出。一是扩大失业保险支出的资金来源，通过开征保险税，解决投保来源单一（只由一方投保）和投保费率过低等。二是扩大失业保险支出的覆盖面，各种非国有企业的职工与国有企业职工一样都应享受失业保险支出。三是适当提高失业津贴的给付标
准，应在扩大社会保障基金来源的基础上，使企业津贴由目前占失业前工资额的40%左右提高到国际劳工组织建议的60%左右。
（3）医疗保险支出。建立社会保障预算后，医疗保险支出应走向规范化：一是扩大医疗保险支出的资金来源，就让患者在平时缴纳一定数量的社会保险税，改变目前医疗费用来自政府和企业局面。二是改革医疗保险支出办法，应允许患者自由选择就医的和医生，就医时向医院缴纳全部医疗费用，然后向社会保障机构按规定的医疗费用标准报销，对于大病绝症的费用，全部予以报销。三是增加合作医疗的补助支出。从农村改革的实践看，农村集资式合作医疗制度应当恢复，在农民和村组织缴纳一定费用的基础上，政府视财力可能给予适当的补助。
2、社会救济支出。
社会救济支出主要包括两项支出：一项是贫困救济支出，另一项是灾害救济支出。我国目前社会救济支出面临的主要问题是救济支出标准不能随着物价上涨而提高，以致贫困户、灾民的生活水平没有提高甚至出现下降的现象。如前所述，社会救济支出的资金来源主要依赖于政府财政，目前社会救济支出不能较快地增长，原因在于这些年我国财政收入占国内生产总值的比重偏低，政府财力分散现象又较严重，财政支出结构也不甚合理，随着这些问题的解决，社会救济支出可望得较快的增长。
3、社会福利支出。
社会福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的补助；住房福利支出，如发放房租补贴；福利支出，如承担义务教育经费；残疾人福利支出，如给残疾人免费提供假肢、轮椅等。社会保障预算建立后，在社会福利支出领域的改革主要是合理界定支出的范围。目前社会福利支出的内部结构存在明显的“越位”与“缺位”并存现象：一方面对某些应该推向市场的项目仍由财政包揽，如城镇居民住房福利支出范围过大，数额也过多；另一方面，应该由政府补助的项目缺乏资金，如农村的生活福利设施明显落后。社会福利设施支出的目的在于改善社会成员的生活保障，从性质上看，的确属于较高层次的社会保障，总体支出水平必须建立在经济发达、财政充裕的基础之上，但是在总体支出水平暂时不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的结构，也能提高福利支出的社会经济效果。
三、我国社会保障预算的运作条件
（一）必须明确社会保障预算在预算体系中的地位。
社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，理应在政府预算体系中占有一席之地。从性质上看，它既不是经常预算，也不是投资预算，而是特种基金预算中的一个子预算。因此，改进与完善现行的复式预算体系是建立社会保障预算的重要条件。社会保障预算作为特种基金预算的一个组成部分，与经常预算，投资预算之间有着密切的关系。从社会保障预算与经常预算的关系看，现行经常预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障预算收入项目中的“经常预算补助收入”。欲理顺两者之间的关系，一项很重要的工作是将现行经常预算中的社会保障支出“显化”出来，因为迄今为止，我国预算支出上明显记载的社会保障支出并不多，主要是“抚恤与社会福利救济费”，实际上，相当一部分社会保障支出隐含在其他支出项目中，如教科文卫事业支出、价格补贴支出等。将隐含的社会保险支出“显化”出来，不仅便于社会公众了解社会保障支出已经达到的规模，还有利于加强对这类支出的管理。另外，社会保障行政机构的管理费支出应列入经常性预算的行政管理支出之中。从社会保障预算与投资预算的关系看，为使社会保障基金保值增值、其结余用于购买公债，因而成为投资预算中债务收入的来源之一，而国债还本付息支出是投资预算的支出项目，其中一部分将成为社会保障预算的收入。
（二）必须统一社会保障预算的编制原则。
社会保障预算的编制应遵循以下四条原则：一是完整性原则，即社会保障预算必须反映全部与社会保障事务有关的收支，只有这样，才能便于社会保障基金的统筹与管理，提高资金的使用效果。这就要求将现行各部门掌握的社会保障收支统一归并到社会保障预算之中，当然，这有赖于社会保障管理体制的全面改革。二是统一性原则，即任何社会保障收支都要以总额列入预算，而不应以收支相抵后的净额列入预算。这就要求改变以前那种“两项基金”管理费支出从统筹的基金中抵销的做法，只有这样才能消除社会保障机构为追求本位利益而开展业务的动机，也为建立统一效能的社会保障管理体制，克服政出多门，相互掣肘的局而创造条件。三是专款专用原则，即社会保障收入只能用于社会保障方面的开支，不得挪用一般经费性支出。这就要求财政部门建立一套社会保障预算的收支科目和表格，以规范各项收支行为。四是留有结余原则，社会保障支出是为面临生活困难的社会成员提供资助的，而社会成员面临生活困难的成因是多方面的，其中有许多是不确定因素，诸如寿命的不确定性，失业、病残的风险，意外事故的不可预料等，这就意味着社会保障支出有相当一部分是在编制预算时难以测算的，为不给经常预算造成太大的压力，应使年度社会保障预算收支相抵留有结余。
（三）必须建立社会保障预算的执行机构。
社会保障预算与政府其他预算一样，名义上由国务院和地方各级人民政府执行，具体由财政、税务部门负责。鉴于社会保障事务涉及面广、工作量大、政策性强，故必须成立专门的社会保障事务主管部门。从国外的情况看，西方发达国家大都设立了社会保障主管部门，如英国和澳大利亚的“社会保障部”美国的“社会保障总署”，日本的“厚生省”等。从我国的实际出发，可在中央政府下设立社会保障部，省市县政府下分别设立社会保障厅、局，有关业务、人员、设备可在现行劳动、人事、民政、卫生、工会、保险等机构中划转、充实。社会保障部及其下属机构除了制定社会保障规划和政策法规，监督检查社会保障、政策、制度的执行之外，一个重要的职责就是负责社会保障预算的执行，其中，社会保障税征收可委托税务部门进行，因为社会保障税作为一个全国统一的税种，必然以税法的形式颁布，由专门的税收征收机关执行，征收成本较低。但是社会保障支出预算的执行和基金结余的营运，必须由社会保障机构执行。
社会保障基金投资原则篇9
（一）安全原则
“城居保”基金运营最为重要的前提就是要保障基金的安全，就是要保证“城居保”基金最低能够将其本息按期收回。这就要求在基金投资运营时能够处理好安全与风险的关系，在最大程度地保障其安全的前提下进行。其一，必须要控制风险，避免进行风险过高的投资。风险过高很有可能导致本金也无法收回的局面，则要实现养老金的按时给付就非常困难，制度就会存在崩塌风险。其二，提高投资水平，基金投资风险要与收益水平相一致。基金投资不可避免会存在一定风险，一般而言风险与收益呈正比关系，我们追求的目标是要保证“城居保”基金投资的风险与其预期收益相一致，如果高风险的投资难以取得较高的收益率，则这样低效的投资实质是在无谓地增大基金的风险，与安全性原则相矛盾。
（二）收益良好的原则
将“城居保”基金进行投资其目就是为了取得较好的收益，只有较好的收益才能保证基金的保值增值。但是获得收益的前提也必然是保证基金的安全，在投资之前要科学地选择优质的项目，对项目进行全面的评估，在投资之后对其进行全程监控，对其中出现的问题要及时地进行纠正，保障基金运转的安全高效，最终才能取得良好的收益。
（三）流动性原则和公益性原则
基金只有处于不断流动的状态才能取得较高的回报率，但是投资只有能够保证基金在一定期限内顺利变现，才能实现养老金的顺利给付，制度才能顺畅地运转。如果基金的投资不能保障基金的变现能力，则说明这样的投资不适合“城居保”制度的运行。所以，在将“城居保”基金进行投资时，不仅要全面考察其变现能力，而且要遵循“不将鸡蛋放在同一个篮子里”的原则，投资要体现多样性，尽量将基金的风险分散在多种投资项目中。“城居保”基金的建立，应该以国家财政支持为主，对“城居保”基金的管理运营应该与社保体系的整体规划相协调，遵循公益性的原则，使其与政府的宏观政策和社会整体利益相一致。
二、“城居保”基金实现科学管理运营的途径
（一）在基金管理方式上进行创新
1.实现基金的省级统筹。鉴于目前“城居保”基金由市县一级社保部门管理造成的基金共济性低、风险高的状况，应尽快提高基金的统筹层次，实现基金的省级统筹，统一以省为单位实现基金的统收统支。如果实现了基金的省级统筹，则全省就能够制定统一的业务办理规程、各项管理制度，使“城居保”从经办到管理到养老金的发放都实现统一标准，从而使“城居保”业务实现标准化、规范化、专业化。“城居保”基金实现省级统筹对于“城居保”的长远发展有重大意义。首先，在实现省级统筹之后，由省级社保部门来管理“城居保”基金，省级管理部门能够更好地把握全局，可以在全省范围内对“城居保”基金进行调配和管理，能够保证养老金的按时发放；其次，把各地分散的基金集中到省级管理部门进行集中管理运营，不仅由于管理水平较高能够对基金进行更好的管理运营，在基金投资上有更科学合理的规划和安排，而且能够发挥基金整合之后的规模效益，提高其投资回报率，同时也更加便于对其进行统一监管，建立完善的监管体制，从而保障基金的安全。第三，对基金的管理提升至省级，基金管理运营的能力和权威性、规范性也相应提高，基金安全性大大提高，也能够增强公众对“城居保”制度的信任，从而提高城镇居民参加“城居保”的积极性。第四，实现基金的省级统筹还有利于在省级范围内实现各种养老保险关系的转移接续，有利于参保人的自由流动，这也为以后在全国范围内建立统一的“城居保”信息系统甚至是全国统一的养老保险信息系统做好了准备。基金的省级统筹具体实施方案主要包括实施全省统一的“城居保”缴费档次、养老金计发办法和基金的省级管理体制及建立全省统一的养老保险信息管理系统。在“城居保”缴费档次的制定上，由于同一个省内各地经济发展水平存在差异，因此应综合考虑各县市过去的缴费档次划分和各地不同的居民可支配收入及最低生活保障制度标准等指标，按照与城镇企业职工养老保险相同的替代率水平制定养老金的计发标准。同时建立“城居保”的省级基金管理体制，完善经办机构的垂直管理机制，即各社保部门、税务部门、财政部门实行垂直管理，更加严格高效的对基金进行征收、运营管理和拨付。在“城居保”基金省级统筹管理制度建立的过程中要注意以下几个问题：第一，要对“城居保”的资金安排制定政府预算，根据各地区的经济发展水平、参保状况、物价水平等因素，安排适当的预算规模，实行严格的“城居保”收支预算管理制度。第二，严格规定省级“城居保”基金管理部门所拥有的权力和应承担的责任，保障权责对等，并且能够严格按照规定执行。
2.将基金进行委托投资管理。“城居保”实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，社会统筹由中央财政提供统一的养老金，个人账户由地方政府补贴和个人缴纳的保费构成，个人账户基金实行基金积累制。在国际上，养老保险制度发展比较成熟的国家其养老保险的个人账户大都采用委托投资管理模式，这种模式也可用于我国“城居保”的个人账户管理。我国城镇非从业居民比较分散，且在地域上分布比较广，这种状况使得基金管理工作非常复杂，这就对“城居保”基金的管理水平提出了较高的要求，但目前大多数基层管理机构的基金管理水平较低，基金保值增值水平不高，且基金风险较高，因此，可以将“城居保”基金委托给管理运作水平较高且安全系数较大的商业机构进行管理。为了保障基金在运作中的安全，政府部门要对“城居保”基金运行进行全程的监控。
3.引入管理竞争机制。引入竞争能够提高效率，政府拥有对“城居保”基金管理的垄断权，这样的制度设计必然会导致管理效率较低的结果，因此应该在基金管理的制度设计中引入竞争机制，提高管理效率。从国际经验来看，养老基金在民营基金管理公司下的管理效益远高于在政府部门管理下的效益。我国“城居保”基金的管理也应借鉴国际经验，让民营基金管理机构参与基金管理，不仅可以提高基金管理效率，增加收益，而且能够增强政府部门对基金管理的责任意识和竞争意识，从而激发其对“城居保”的管理更加科学高效。
（二）增强“城居保”基金保值增值能力
1.投资要体现多元化特征。“城居保”基金规模庞大，要保障其基金的安全就必须使基金的投资体现多元化的特征，才能最大限度地降低基金投资的风险。考虑到目前我国金融市场处于不断发展完善阶段，基金投资可以从以下几个方面着手：首先，在能够保障基金流动性的基础上，逐渐地减少用于银行储蓄的基金比例。将基金存入银行有安全性高、流动性大等诸多优势，因此我国“城居保”基金投资的主要方向一直都是银行储蓄存款，但也应当注意到银行储蓄的缺点：在Cpi涨幅不断攀升而银行利率却依然维持在较低水平的情况下，基金实际上处于不断贬值的状态中，这样的收益状态难以满足我国老龄化程度不断加深的压力，为了避免以后养老金给付上的困难状况，必须未雨绸缪，逐渐减少用于银行存款的基金规模，开拓收益更高的投资模式。其次，可以购买一部分地方政府债券。我国经济社会正处于快速发展阶段，各级地方政府为了给本地创造更好的发展环境，积极进行基础设施建设，但有些地方政府由于资金匮乏不得不发行地方政府债券来保障经济的发展，这些地方政府债券有地方财政收入作为担保，基金安全性较高，同时其收益水平也较高。因此，可以作为“城居保”基金投资的一个渠道。第三，将基金投资到房地产。居民对商品房的需求是经济发展的一个强大动力，因此，房地产行业发展迅速，但是高房价远远超出了大多数民众的承受范围，国家适时地提出了建设经济适用房的政策，经济适用房能够很好地满足广大民众的需求，其发展前景良好。可以将“城居保”基金投资于经济适用房的建设，不仅能获得比较好的收益，而且也能推进国家政策的实施。同时房地产属于固定资产，保值增值能力较强，投资安全性较高。总之，要深入研究用于这几种投资的基金比例，科学分配基金的投资规模，在遵循基金投资的安全性、收益良好、流动性和公益性原则的前提下，探索最佳的基金投资组合模式。
2.建立风险规避机制。要提高基金投资的回报率必然要进行风险较大的投资，但是有风险并不意味着我们对风险无能为力，可以建立风险规避机制把风险带来的危害降低。设立风险准备金就是规避风险带来危害的一种有效办法。设置“城居保”基金风险准备金是为了保证参保居民即使在基金投资失败的情况下也能够按时足额领到养老金，保护参保居民的合法利益不受侵犯。投资风险准备金是按照本金的一定比例计提的、用于核销难以收回的本金。“城居保”基金投资风险准备金由中国人民银行负责进行管理，并需要提供一定的利率。
（三）改进“城居保”基金管理体制
1.加强“城居保”基金管理的组织建设。按照现代组织结构理论，“官僚制”组织效率最高也最稳定，则“城居保”基金的管理机构也应该是官僚制的组织才能保障基金的高效运行。组织的顶端应该是由省级部门选拔专业人才构成的权威性的综合管理部门，总领各“城居保”管理机构，保障政策不会出现“政出多门”状况。其下设立各分管部门，分别负责政策的制定、基金的管理、保费的收缴等内容，并且要使之互相制约并协调。第三层次是负责实施的各职能部门。最底层是各个工作人员，负责具体任务的执行，保障工作保质保量完成。这一体制也就是养老保险的垂直管理体制，这一体制中的中央和省（包括直辖市）是两级行政管理层，县市及以下设立“城居保”经办机构，属于事业单位性质。在中央政府领导下人力资源与社会保障部、财政部、税务总局负担起各自在“城居保”中的职责，由社会保障部负责制定明确的法规和政策，建立起中央政府负责的全国统一的调剂金制度，并保证其规范运转。省级政府协调社保部门、财政及税务部门，保证其各司其职。社会保障部在业务上指导省级社保部门的工作，省级社保部门对本省的“城居保”工作实行垂直领导和管理。“城居保”的垂直管理体制是实现基金省级统筹的重要保障，而基金的省级统筹是实现基金高效管理运营的保障，因此实施“城居保”的垂直管理体制对于制度自身的发展有重要意义。
2.提高相关人员的经办能力。“城居保”的经办工作是一个复杂的工程，要求经办人员具备较高的素质，尤其是管理人员更要具备良好的专业素养和较强的责任意识。为提升经办人员的整体素质，首先，在经办人员的录用方面，要提高准入门槛，通过公开考试的方式选拔具备专业素质和较高业务能力的人员进入经办队伍，提升整个队伍的服务质量。其次，要建立对经办人员的长期培训和定期考核制度，使经办人员在竞争的压力下坚持学习，不断进行自我提升，不断提高其专业知识和实际经办能力，使经办服务日趋标准化。再次，要广泛引进优秀的专业人才，引入人才竞争机制，努力建设更加专业、高效的经办机构。经办服务任务庞杂，需要多方面的专业人员，例如“城居保”信息系统的建立和维护、基金的管理等等，要实现基金的高效运营，必须面向社会广泛吸收专业人员才能不断提升。另外，还要不断学习国外经办服务的先进经验，瑞典、德国等国家养老保险发展水平较高，其在经办管理上也各有自身的特色，我们可以借鉴其先进的做法进而改善我国在经办服务上的不足之处。
3.建立完善的“城居保”信息管理系统。“城居保”基金实现省级统筹之后，应建立完善的网络信息管理系统，将省内的“城居保”参保信息、业务数据、基金信息等进行统一集中管理，使管理更加高效。全省统一的“城居保”信息管理系统的建立不仅为参保人保险关系的转移接续提供了极大便利，也为以后建立全国统一的“城居保”信息管理系统奠定了基础。可以采用这些具体做法：第一在市级统筹区域内设立一个“城居保”信息管理中心，统一管理市辖区内各“城居保”经办机构的操作规程和业务数据库，对其进行集中管理。第二要建立完善的“城居保”信息垂直互联系统，实现中央各部委—省—市—县的纵向统一，与此同时要将财政、税务、银行等部门横向互联，进而形成网络化管理模式。网络化管理将各个部分都纳入到体系中，使工作更加高效，也为参保对象办理业务提供了诸多便利。
（四）构建保障“城居保”发展的法律体系
社会保障基金投资原则篇10
［关键词］残疾人社会保障基金；管理模式；支出管理
［中图分类号］F832［文献标识码］a［文章编号］1005-6432（2011）22-0118-03
残疾人社会保障基金是保障残疾人合法权利的物质基础。随着我国残疾人社会保障事业的不断发展,残疾人社会保障基金管理日益成为学界与政界共同关注的焦点。国外学者对社会保障基金的研究已比较成熟,并提出了比较有代表性的三种社会保障基金管理模式,即社会保险信托基金管理模式、基金会管理模式、商业经营性基金管理模式。而国内学者也从不同角度和层面对我国社会保障基金进行了归纳,例如,黄范章总结的“基金所有制”,李曜提出的“多层次社会保障基金模式”,以及姜梅等人提出的社会保障基金“预算跟踪+联网核查”的审计模式等。但是,作为社会保障基金的重要组成部分――残疾人社会保障基金管理的研究却显得极其薄弱,从笔者所收集到的文献来看,目前只有刘婵婵等人对残疾人社会保障基金管理做了专门的研究,其他学者则主要是在研究我国社会保障基金管理问题时略有涉及残疾人社保基金的筹集、使用和支付等内容,缺乏对我国残疾人社会保障基金管理模式进行系统和全面的考察。正是基于这一认识,本文试图分析我国残疾人社会保障基金管理模式的现状和存在问题,并在此基础上提出完善残疾人社会保障基金管理模式的途径。
1我国残疾人社会保障基金管理模式的现状
残疾人社会保障基金管理是一个相互衔接的过程,这个过程由基金的募集、组织管理和支出管理等环节构成,而且这些环节互动也就构成了我国残疾人社会保障基金管理模式。下文将分别从募集、组织管理和支出三个方面来分析我国残疾人社会保障基金管理的现状。
1.1残疾人社会保障基金的募集管理
我国残疾人社会保障基金募集的原则是“地方投入为主、中央补助为辅”,广泛动员社会,采取多层次、多渠道、多形式的方式筹集资金。中央财政和地方财政的拨款是主要的募集方式,其他募集方式还包括个人及社会的捐助、发行福利、残疾人就业保障金、福利企业自身的积累、个人自筹、基金增值所获得的收益等,并主要由民政部门、卫生部门、残疾人联合会、残疾人福利基金会进行分散募集管理。
(1)政府投入。“八五”期间,中央财政安排给残疾人专项补助费6200多万元,各级财政投入到残疾人事业资金为11.76万元；“九五”期间,中央财政下拨残疾人专项补助费1.4亿元,地方财政投入27.77亿元。由于各地的经济发展水平不一样,其地方财政收入也会有所差异,因而投入到残疾人社会保障事业的资金也存在较大的差距。
(2)社会捐赠。社会捐赠包括组织捐赠和个人捐赠两个方面,由于社会捐赠属于自愿的行为,所以不同的项目每年捐赠的金额都会有所不同。以残疾人福利基金的社会捐赠为例,我国残疾人福利基金社会捐赠额虽然每年都在不断的增长,但是绝对捐赠数额却非常的低,而且在有些年份支出数额还大于收入数额。例如：2008年捐赠收入总额1.8亿元,支出1.9亿元。
(3)福利公益金与残疾人就业保障金。福彩公益金和体彩公益金一起纳入到公益金中,按照我国的公益金分配政策,中央和地方各按50∶50的比例进行分配,而中央集中的公益金按5%的比例分配给民政部,用于残疾人、老年人等社会福利事业,而地方各级财政部门将从福利公益金中提取一定的比例用于发展残疾人事业,而具体提取多少比例则没有相关的规定。目前我国残疾人就业保障金征收管理是在地税部门、残联、社会保障部门、残疾人劳动服务机构等组织之间的配合下完成的,但是由于这些机构之间信息资源无法达到共享，导致计算出来的应征收残疾人就业保障金的企业数量远少于实际应征收的数目,从而出现少征收、漏征收的情况。例如,2008年我国残疾人就业保障金征收的覆盖面只占应征收覆盖面的12.03%。
1.2残疾人社会保障基金的保值与增值管理
目前我国还没有建立较为完善的残疾人社会保障基金保值增值制度,残疾人社保基金的具体管理方法主要散见于各项制度内,这使得不同的基金其保值与增值的空间不一样。政府投入为主的残疾人社会保障金保值与增值的压力较小,以残疾人就业保障金为例,根据财政部颁布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》中明确规定：残疾人社会保障金实行财政专户储存,按年度编制使用计划,按计划进行使用资金,年终结余资金转入下一年度安排使用。通过社会捐赠方式筹集的资金主要是由民政系统、中国残疾人福利基金会等组织各自管理和使用。民政系统将社会捐赠款直接纳入到本系统的财政收支中,按年度预算拨款用于残疾人福利事业发展。因此,该基金基本上不存在保值与增值的空间。而以社会捐赠为主的基金保值增值的空间则大得多,我国2004年颁布的《基金会管理条例》第二十八条规定:基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。这为中国残疾人福利基金会通过多种渠道投资提供了法律依据。例如,中国残疾人福利基金会于2009年研究并通过了购买国库券、开发银行的原始股以及在平安银行增资扩股等资产保值、增值方案。通过此种多元化的投资组合方式,分散投资风险,促使基金在投资运营的过程中实现安全增长。
1.3残疾人社会保障基金的支出管理
我国残疾人社会保障基金的支出管理遵循“取之于社会,用之于残疾人”的原则,管理活动涉及残联、财政、民政、卫生、教育等多个部门和机构,并由各部门自行制定政策进行计划管理,基金主要用于残疾人最低生活保障、社会福利救济、社会保障补助、医疗卫生、劳动就业、教育等方面。从有关部门调查资料来看,我国残疾人社会保障基金的支出结构并不合理。一是投入到残疾人特殊教育的资金比例偏低；二是在残疾人就业培训方面的资金支出不足；三是对残疾人公共场所、信息交流等无障碍环境建设方面投入不足。以深圳市南山区为例,2005―2007年,深圳市南山区投入到残疾人特殊教育的资金43.75万元,占总支出比重的1.54%；投入到残疾人特殊教育的资金113.36万元,占总支出比重的4%,其中有很大一部分资金则用于残疾人专干的培训经费支出,而在残疾人就业培训方面的经费开支仅为1.4万元；对残疾人公共场所、信息交流等无障碍环境建设支出19.50万元,仅占总支出比重的0.69%。
2我国残疾人社保基金管理模式存在的问题
长期以来,我国残疾人社会保障基金的管理模式实行的是分散管理模式。但是随着我国经济体制改革的深入,以及残疾人社会保障基金的特殊性,这一管理模式越来越不适应时代的发展需要。
2.1残疾人社会保障基金流失严重
长期以来,我国残疾人社会保障基金的管理主要是以国家和政府的信用为基础,进行基金筹集、管理、使用和支付。民政部门、残联和残疾人福利基金会是主要的管理部门。民政部门与残联之间是一种部门内的委托―的关系,残疾人福利基金会的领导机构――残疾人福利基金理事会主要由政府职能部门的负责人组成。我国残疾人社会保障基金是以县(市)为单位进行统筹和管理,且分散在各个部门,由各个部门负责政策的制定,又负责监督实施,结果使基金管理的层次过多,造成地区、部门之间难以协调和集中运营及监管困难。并且由于我国政府部门权力过大,相互之间缺乏独立性,再加上没有建立统一的行政监督和社会监督机构,导致制衡的失效和监督机制的缺失,从而造成对残疾人社会保障基金的监督管理弱化和混乱,结果出现了有些地区、部门肆意挪用残疾人专项基金的行为。加上政府公共领域缺乏市场领域的监督机制和本身的特殊性,其结果,一方面是随着政府机构和功能的逐渐膨胀,政府的作用在逐步强化,造成了极低效率的官僚作风,从而影响了残疾人社会保障基金的运作效率；另一方面是产生寻租等腐败现象,增加了非生产性成本,造成了残疾人社会保障基金的流失,致使残疾人社会保障基金的管理和运营处于极不安全的状态。
2.2残疾人社保基金保值增值压力大
目前我国残疾人社会保障基金主要来源于政府的财政拨款和社会自筹,给国家的财政造成了巨大的压力,同时,由于我国残疾人社会保障基金的特殊性以及出于基金投资安全性等多方面考虑,当前我国残疾人社会保障基金主要投资于风险比较低、安全性较好的银行存款和国债,但是随着我国残疾人社保基金的规模逐渐扩大,受银行存款利率与全国通货膨胀率而贬值的风险也会越来越大。而国债虽然高于银行存款利率,但往往发行不够,还难以购买,且也容易受到通货膨胀率的影响,面临基金贬值的风险。由此可见,残疾人社会保障基金的安全性与效益性的矛盾是实现增值的主要矛盾。此外,近年来我国福利企业连年出现萎缩现象,从2006年福利企业3万个减少到2008年福利企业2.3万个,再加上支出结构和支出范围不合理,机构经费、奖励经费、培训费所占的比例过高,导致残疾人社会保障基金的收支缺口逐渐扩大。
2.3残疾人社保基金使用效率不高
我国残疾人社会保障基金是分散在各个部门,如民政部门、残联、残疾人福利基金会等,即由各部门负责政策的制定,自行使用和管理基金。但是一些管理部门如残联在基金管理与运营的非专业性,再加上目前我国残疾人福利基金会等专业性的社会团体发展不够成熟,一些地方还没有建立残疾人福利基金会,个别地方的残联与基金会办事实体分设,缺乏联系,职能各异,各自出台政策,奉行不同的原则,工作不协调、配合不密切,从而导致我国残疾人社会保障基金的使用效率不高,基金得不到充分有效地利用。根据审计署对中国残联2007年度预算执行和其他财政收支情况进行审计的结果可知，至2007年年底,中国残联预算外公益金项目(用于康复、教育、扶贫和体育)、中国残疾人体育综合训练基地建设项目、中国康复研究中心综合康复楼项目、“十一五”计划康复项目这四个项目的专项经费累计结余达52998.09万元。
3完善我国残疾人社会保障基金管理模式的建议
3.1推进残疾人社会保障基金投资的多元化
我国应借鉴国外发达国家较成熟的社会保障基金运营的经验,遵循安全性、收益性、分散投资兼顾流动性原则,综合运用多种投资工具,降低残疾人社会保障基金投资的风险。根据投资组合理论,多样化的投资方式将有助于降低投资风险、提高投资收益,因此,积极探索新的、更有效的投资工具,实施多样化的分散投资,以分散投资风险,并促使残疾人社保基金的投资运营在总体性、长期性、稳定性上实现安全增长,这是我国残疾人社保基金投资应当长期坚持的。此外,由于我国现阶段还处于固定资产投资增长的时期,可以适当地从残疾人社保基金中拨一部分资金投资期限长、有稳定的现金流,在一定程度上可以防范通货膨胀风险的基础设施建设,同时为了确保基金的安全性,对于这类投资应该有严格的规定,并要公开、透明地操作。
3.2提高残疾人社会保障基金的使用效率
残疾人社会保障基金在性质上属于社会公共资金,其意义在于为残疾人获得相应的康复、医疗、教育、就业、文化生活、社会环境等方面提供坚实的物质基础,以实现残疾人“平等、参与、共享”的目标。因此,必须加强残疾人社会保障基金的预算管理,即由政府编制的反映残疾人社保资金收支即各项残疾人社会保障基金投资运营活动的特定收支计划。对残疾人社会保障基金进行管理,是政府必须履行的社会职能。在中央、省、市建立统一的管理机构,将残疾人社保基金纳入统一的预算管理,这样既可以扭转目前我国多部门分散管理残疾人社会保障基金的局面,又能完整地反映残疾人社会保障基金收支状况,还能规范各项基金结余的投资运营活动,以便进一步提高基金的使用效率。另外,继续探索行之有效的措施,提高各个项目基金的使用效率。比如，农村扶贫中的“康复扶贫贷款”、“小额信贷”,既投入资金少,又能方便残疾人就地就近参加生产劳动。总之,在继续做大残疾人社保基金这个蛋糕的同时,必须合理、有效地分配蛋糕,不断提高残疾人社保基金的使用效率。
3.3加强和规范非政府组织的建设
非政府组织的出现则是对市场失灵、政府失灵的一种补充。改革开放以来,我国非政府组织进入快速发展的轨道,但是发展很不平衡,比如，我国的残疾人福利基金会发展比较缓慢,有些地方还没有建立残疾人福利基金会,且分头管理,自成系统,资源难以获得整合。因此,加强和规范残疾人福利基金会的管理,理顺其与政府部门的关系,转变政府的角色,逐步由过去依靠行政隶属关系进行管理转变为主要通过法律和政策来进行管理,构建政府与非政府组织间的互利合作的关系,使非政府组织成为政府的真正“伙伴”,但是要避免成为政府职能的虚假转移。因此,通过加强和规范残疾人福利基金会等非政府组织的建设,既可以动员社会各方面的力量参加残疾人事业,又能确保残疾人社保基金运作的透明度和合理性,提高残疾人扶贫社会保障经费使用效率,更好地发展残疾人事业。
3.4创新残疾人社会保障基金管理方式
我国残疾人社会保障基金分散在诸如民政部门、残联、残疾人福利基金会等部门,缺乏一个权威部门进行监督与控制,结果导致基金得不到合理有效地利用,因此,需要创新残疾人社会保障基金管理方式。从主体上,需要建立残疾人社会保障基金理事会、残疾人社会保障基金管理委员会和残疾人社会保障基金监督管理委员会。这三者之间的关系是残疾人社会保障基金管理委员会接受残疾人社会保障基金理事会的委托,进行残疾人社保基金的筹集、管理和运营以及确保基金的保值增值等；残疾人社会保障基金监督管理委员会则负责制定审计制度,监督、检查基金的筹集、管理、经营和具体的使用情况,并对社会公布基金收支运行情况。总之,通过构建基金收入、支出、管理和运营的组织结构来形成相互分离与制衡的残疾人社会保障基金管理方式,从而有利于建立残疾人社会保障基金严密的监管机制,真正做到残疾人福利基金取之于社会,用之于残疾人。
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