现在的土地制度篇1
[关键词]征地；供地；政府职能；土地价格
目前，我国建设用地使用者获得集体土地使用权的过程一般是：首先，国家凭借征地权将集体土地变为国有土地；然后，国家再通过出让或者划拨等方式提供给使用者使用。也就是说，土地的使用者与土地的最终提供者——集体土地所有者，不是直接交易者，而必须通过中间人——国家。这样就容易造成供地与用地脱节，土地价格严重扭曲，农民集体缺乏市场主体资格，政府职能越位，管理缺乏科学性，政府的宏观调控机制难以实现等问题。
一、供地与用地脱节
征地和供地的分离，使国家提供的土地或供给大于需求，或需求大于供给，难以实现平衡，造成要么国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费，要么不能满足土地使用者的需求，最终影响我国的经济发展和社会主义现代化建设的进程。
目前，各地以发展经济为名，凭借征地权，大量设立开发区。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省(自治区、直辖市)有100多家，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数量常常多达五六个。开发区的面积也越来越大，近年新设立的开发区，其面积已从当年的1平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，供给远远大于需求。
二、土地价格严重扭曲
在征地过程中，国家是买者的垄断；在供地过程中，国家是卖者的垄断，缺乏市场机制，土地价格发生严重扭曲。供地价格也以难按市场价格执行。国家——实际是地方政府凭借垄断权，确定土地价格随意性大。因为政府供地目标的多重性，各地大量采用划拨方式供地，不愿意用出让方式供地，即使采用出让方式供地也往往采用协议方式，不愿意用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式。据《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》，截至2001年底，鞍山、济南、深圳三城市土地资源市场配置率仍很低，对地价确定的约束不够。三城市2000年、2001年协议出让国有土地的宗数、面积分别占总宗数和面积数的98.97％和96.2％。招标拍卖挂牌出让的不足5％。另有数字显示，截至2000年年底，全国总土地出让量为30万公顷，仅占城镇用地总量的5％，在全国范围内有2/3左右的新增土地仍采用行政划拨手段配置。另外，即使将来采用市场机制发挥较充分的招标、拍卖、挂牌等方式出让土地，在政府垄断下，所形成价格的合理性，还有待于研究。
三、政府职能严重越位
根据市场失灵理论，政府应在以下几个方面发挥作用：提供公共物品或服务；校正外部效应；维持有效竞争；调节收入分配；稳定经济。政府应从具体的市场行为中分离出来。然而在这里，政府的行政职能与市场经济行为合为一体，政府职能严重越位，容易产生以下问题：
1．政府寻租
目前，分灶吃饭的财政体制，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈正相关。农用地转为建设用地一般可以获得更高的收益，保护耕地具有较大的外部效益。一些地方政府，为了尽快发展壮大本地经济，在与其他地方政府的竞争中吸引更多的资源，不惜以土地为代价，甚至违法大量征用农民的土地，低价提供给开发商使用，而把保护耕地的任务推给社会，不利于耕地保护，使整个社会的利益受到损失，而且容易引发政府的土地违法活动。目前，各地的圈地热的背后往往都有政府的参与和支持。
2．政府官员寻租
(1)追求政绩。根据政府失灵理论，我们知道，政府天生具有不讲成本的特性，政府行为也缺乏利
润的含义，他们追求的往往是规模的最大化。一些政府官员为了显示政绩，片面强调GDp的增长和地方财政收入的增加，建造形象工程。现行的土地征用制度成为他们达到上述目的重要手段。凭借征地权，随意圈占农民的土地，或者用于房地产开发，或用于招商引资，或者用于建造超标的宽阔马路等等，任意扭曲土地的价格。某市为了吸引工业投资，狠压地价，征用一亩土地的费用大概需要5万元，而工业用地的地价才2～3万元。
3．企业寻租
企业寻租就是企业为了获得尽可能多的价格低、质量优的土地所采取的行动。企业的寻租活动，不但会扭曲土地资源的配置，而且会损害分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的企业的利益。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本加入产品成本中，从而强加给消费者；对于其他企业来讲，他们为了从政府手中获得更优惠的土地，必然会开展寻租竞争，引发第三方资源配置的扭曲。
四、管理缺乏科学性
1．管理模式倒置
征地的审批权在中央政府和省级政府，征地量大，审批人员不可能到实地进行审核，往往依赖报件进行审批，审批流于形式；具体的操作和监督在地方各级政府，不利于调动地方对违规占地的监督积极性，管理模式倒置。同时，这种模式也不利于被征土地的及时审批。在现实中，一些地方政府违法先提供土地建设用地使用权，后办理土地征用审批手续。征地审批不及时是造成上述现象发生的原因之一。
2．职能交叉重复，权力分配不合理
土地利用的规划，农用地转用的审批，征地的审批，土地利用计划等职能交叉重复，而且审批权都集中在中央和省级土地管理机关，权力分配不合理，不利于地(市)和县级土地管理机关职能的发挥。土地利用规划和土地利用计划是宏观管理土地的主要手段，其审批权可以放到中央和省一级的土地管理部门；农用地转用必须符合规划和计划的要求，其审批权可以放在低一级的土地管理机关——地市级土地管理机关；征地的审批是较具体的行政行为，可由县级土地管理机关行使。这样合理划分土地利用规划、土地利用计划、农用地转用和征地的作用及其审批权，有利于充分发挥各级土地管理机关的作用。
3．交易费用高
所有征用土地的报批要到中央和省级土管部门；涉及农用地的要办理农用地转用审批手续，征地审批手续；土地征用后，还要通过土地出让、租赁、作价入股或者划拨等方式才能提供给土地使用者使用。在这个过程中不仅程序多手续繁琐而且浪费了大量的人力、物力和财力。
五、政府的宏观调控机制难以实现
现在的土地制度篇2
一、问题的提出
土地承包经营权制度经过近30年的实践,已经表现出了巨大的经济社会发展绩效,为促进我国农村经济的繁荣、加快农业经济增长、提高农民物质文化生活水平,发挥了不可替代的作用。然而,随着社会经济环境和条件的变化,现行土地承包经营权制度表现出某些不完善的地方。针对这些问题,学者们提出了若干有关农地制度改革的思路。到底如何选择农地制度改革的路径,我国的农地制度是走国有化道路;还是私有化道路?诸如此类问题,有学者(曹振良,1994;周天勇,2005;乔新生,2004;张德元,2003;陆奕彪,ZiX)0;等等)提出了土地国有化主张;另一些学者(文贯中,2006;杨小凯,2002;蔡继明,2以抖;陈东琪,1989;等等)则提出了土地私有化主张。学者们研究的重点集中在农地私有或者公有问题上,即沿着“所有权改革路径”寻找我国农地制度改革的方案。这种研究思路至少存在两个方面的问题:一是没有充分考虑我国大陆法系的法律传统,忽视了土地权利的内部结构,单纯将产权等同于所有权,误认为农地制度的改革就是所有权制度的变革,因而,存在着研究路径的偏差;二是没有将农地制度与实现农地制度的组织形式有机结合起来,探寻农民土地权利实现的形式。本文拟对两种“所有权改革”路径进行剖析,在此基础上探讨农地制度完善的路径。
二、土地国有化方案与评析
在农地制度改革方案中,到底为什么要实现土地国有化改革?土地国有化是否可行?
(一)土地国有化的基本模式
所谓土地国有化,就是将农村土地集体所有制改变为农村土地国家所有制,使我国土地所有权制度的“二元结构”转化成“一元结构”。。依据这一主导思想,存在着如下具体的做法。1.“土地国有,农民永佃”模式。‘11在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上,将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家,国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构,并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构,丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益。切实施国有永佃制后,土地使用权归农民,农民使用土地不受外来干扰,在完成土地税以后,农民有取得经营成果的权利,以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用,区分政府职能与经济活动。。l对于这种永佃制是否是有期限限制,有学者提出了国有加999年使用期方案。º2.“土地国有,租赁经营”模式。具体做法是:改土地的集体所有制为国家所有,各级政府代表国家对土地实行直接占有,对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担土地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能,并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营,租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等),在得到地方政府许可后进行有限承租经营,并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租,求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地,作为国王开发和国土整治资金。t4]实行土地国有制,根据两权分离的原则,把土地分片租给农民耕作,以收取地租,并有意识地造成一定的规模经营,使土地向种田能手集中,在某些场合,还可以转让土地的占有权,出卖某些土地的占有期限,以推动私人经济的发展和外资投人的增加。。,3.“土地国有,私人经营”模式。土地私营是一个经济概念,它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营,也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式。在这种模式下,国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税,它的主要体现是:农民不能将土地作为私人财产任意支配,如不能将土地闲置不用,不能将土地出租、出卖、赠送给外国人,不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。[6]4.“土地国有,承包经营”模式。农地国有化后,国家可继续维持农村现有农用地的承包关系,对收回的土地招标承包,扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民,国家应无偿或以极低的地租提供土地,同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应,国家与承包户签订农产品销售合同,对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户,国家可收回土地,转包给善于经营的农户。
(二)土地国有化的理由
主张土地国有化的学者认为,从社会经济长远发展趋势、缓解中国人地比例严重失调的矛盾以及有利于国家宏观调控来考虑,我国农村土地应当实行国家所有制。其原因在于:第一,国家所有制有利于科学、合理地利用现有土地。第二,有利于土地的综合养护治理,包括农田水利基本建设,优化土地生态环境,提高土地质量,增强土地的整体生产能力。第三,中国农村土地集体所有制实际内在经济机制较弱,逐步发展到国家所有制对农民震动不太大。第四,实行土地国有制后,无论是实行个人承包,或集体承包,还是实行有偿租赁制,对经营者都没有什么影响。‘81从国家控制社会的角度,土地国有化的本质是在法律上规定土地所有权与土地管理权的统一,国家直接规定土地使用权的分配方式,使区域的土地分配方式与区域发展阶段相适应,强制加速土地生产要素高效率的流动,阻止低效率的不公平的流动,确保我国现代化的稳步推进。国家能否有效地控制土地,是国家能否有效地控制农民、控制农村、乃至控制整个社会的关键。四,针对现行土地承包经营责任制存在的问题,主张将虚拟的农村土地所有制改为国家所有制,建立统一的土地所有与土地管理制度。认为土地私有制只能使土地与人口之间的关系更加紧张和复杂化,而土地承包经营权制度不应当成为中国农村土地经营的唯一的和普遍的模式,各地应当根据生产力发展的需要,在国有化的基础上,探索新的土地使用机制。汇10]实行土地国有化,既符合社会主义的本质要求,也可以解决现行土地制度中所有权主体缺位,集体土地产权不清等制度缺陷。由于土地资源的重要性和稀缺性,土地制度应当能最大限度地激励农民对土地资源的充分利用。实行土地国有化,可以从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费等问题。还有学者认为,只有实行土地国有化才能更好地明晰产权,才能更好地贯彻农村基本政策。‘川总之,赞成土地国有化的主要理由有:实行农村土地国有化,有利于国土综合整治,有利于土地管理;障碍小、成本低;与社会主义本质相一致,等等。
(三)对土地国有化方案的评析
土地国有化变革的实质在于土地所有权制度的变革,所选择的是“所有权改革”路径。从实行土地国有化的方式和理由来看,在我国现阶段,将农地国有化既是没有必要,又是不可行的。1.主张农地国有化理由都是不充分的。(l)农地国有制并不是保证农地资源有效管理的唯一模式和最优选择。实行农地国有制,固然强化了国家对农地资源的管理,对于控制农地资源利用,防止农地浪费,起到了一定的作用。但这并不能解决农地制度中的根本问题。农地制度的根本问题在于,如何建立农地的公平和有效利用的运行机制,确保农地与农民之间的有效结合。这就要求将农地的权利合理配置给农民,而不是将农地权利远离农民。尽管将农地从集体所有改变为国家所有,似乎只是公有制形式变化,农地公有制性质并没有发生根本变化,但是,这种“形式变化”使农民失去了所有者即“共有”的身份。其结果将抑制农民生产和投资的积极性,限制农民经营自。况且,我国农村地区差别较大,农地资源状况千差万别,人口与农地之间的比例不同,实行统一的国家所有制,不利于对土地资源的管理,不符合我国的国情,因而,实施起来将存在很大的障碍。(2)在农地国有制的基础上,规定农民使用土地的期限为999年是缺乏依据和没有意义的幻想。从法律的角度看,农民使用土地的权利是一种用益物权,用益物权的特征之一是“有限性”,这种期限之长短与社会经济环境、人口的变化而变化。因此,对土地使用权规定一定的期限是必要的。问题的关键是期限多长,才算合理和科学。确定土地使用权的期限,应当考虑人地比例关系、社会经济发展状况、未来社会发展需要,以及土地使用期限与农民积极性之间的关系等因素。并不是土地期限越长,农民的积极性就越高。土地使用权太短或太长,均会制约农民积极性的发挥,因此,在土地使用权期限问题上,一定存在一个最佳的年限范围,在这个范围内,农民生产经营的积极性最大,小于或超过这个范围,都将降低对农民的激励。另一方面,社会经济发展是处在不断的变化过程之中,未来的社会千变万化,很难预测,试图规划几百年以后的事情是没有意义的,也没有必要。未来的农地制度一定要随着未来社会发展变化而变化,这是农地制度变迁的规律所决定的。从几千年古代历史来看,古代社会生产力发展那么缓慢,且落后,但很少有一种农地制度几百年不变。(3)实行土地国有化并不意味着土地产权必然清晰,而其他的所有制形式就不能实现产权清晰。如果说土地集体所有存在产权不清晰的话,那么,由集体所有变成国家所有同样存在着“产权不清”问题。其实,问题的关键不在于,产权是否得到清晰,而在于土地权利结构如何划分,以及土地使用权如何有效的配置给农民,以保证农民积极性的充分发挥。一些西方学者大肆鼓吹“产权清晰”是市场经济有效运行的必要条件,显然将“产权”概念取代了“权利的内部结构”,混淆了英美法系背景中的产权与大陆法系的物权的差异。总之,主张土地国有化的理由是缺乏根据的。2.土地国有制下的几种模式均存在着较大的制度变迁成本。在“土地国有,农民永佃”模式,“土地国有,租赁经营”模式,“土地国有,私人经营”模式,“土地国有,承包经营”模式等几种土地国有化的具体模式中,土地所有权制度的性质是相同的,所不同的是经营权制度。它们都是“两权分离”的具体形式。在土地问题上,存在着两种“两权分离”,一种是经济学视角的“两权分离”,即土地所有权与土地经营权分离;二是法学视角的“两权分离”,即土地所有权与土地使用权的分离。两种“两权分离”既有区别,又有联系。虽然上述几种模式都是在土地国有制下,所表现出的不同形式,但在如何实现“两权分离”,以及“两权分离”的公平与效率方面存在着较大差距。“土地国有,农民永佃”模式是永佃制的一种形态。在古代社会,永佃制曾发挥过重要的作用,»但随着社会的发展,永佃制已经逐步退出历史舞台。我国台湾地区曾实行过永佃权制度,但现在已经废除。实现这种制度,需要将现有的土地集体_所有制转变为国家所有制,由于会受到农民的抵制,制度变迁成本较大,而将承包经营权变成永佃权,将引起社会利益的调整,必然会带来社会动荡。“土地国有,租赁经营”模式中“租赁经营”与“永佃经营”模式的差别是,前者属于债权性质的经营方式,而后者属于物权性质的经营方式。显然,在保护土地承租人(农民)利益方面,“永佃经营”优于“租赁经营”。这种模式存在的主要问题是,租赁关系不利于农民获得稳定而有保障的土地使用权,而且,如果租赁关系是有偿的话,那么,必将增加农民的负担,限制了农民经营的积极性。“土地国1有,私人经营”模式存在着较大的模糊性。所谓“私人经营”,肯定是指个人经营,但个人获取经营权的依据、资格主体、经营规则等均不明确。农地是农民从事农业经营活动的物质资料,如果允许私人经营,那就意味着非农民主体可以通过一定的方式,投资于农业,在这种情况下,农民的利益如何得到保证。很明显,从现有农地制度过渡到这种制度存在着巨大的制度变迁风险。至于“土地国有,承包经营”模式,其实质与现行土地承包经营制基本相同,只不过土地公有制内部结构发生了由土地集体所有向土地国家所有的转变。这种转变只会增加制度变迁成本,而不会增加制度变迁收益,因为,制度变迁并没有引起制度功能的变动。事实上,由一种土地制度变迁为另一种土地制度,需要付出较大的制度转换成本,经过复杂的阶段。有鉴于此,土地国有制下的几种具体模式,由于其存在较大的制度变迁成本和风险,因此,并不能成为我国农地制度改革的目标模式。3.土地国有化不适合我国农村的现状。我国是一个农业大国,农业人口较多,地区差异较大,实行统一的土地国家所有制,不能满足各地不同水平生产力发展水平的需要。土地制度属于生产关系的范畴,依据生产力与生产关系相互作用的原理,生产关系的调整和变革,必须以促进和适应社会生产力发展为原则,土地国有化使全国广大的、不同地区的农村组织失去了存在的物质基础,农民的利益无法通过集体组织得到实现,这样一方面大大抑制农民生产经营的积极性;另一方面,将会危及我国农村基层政治制度的基础。总之,在我国目前农村生产力发展水平较低,地区生产力发展不平衡,且资源察赋差异较大的情况下,推行土地国有化存在着较大的制度变迁风险。
三、土地私有化方案与评析
在学界,主张土地私有化的呼声高于主张土地国有化的呼声,特别是在经济学界。由于受西方新制度经济学理论思潮,特别是产权经济学思想的影响,有一大批受过西方教育的学者,极力主张在我国农村实行土地私有制改革。
(一)土地私有化的基本主张
所谓土地私有化,是指将农村土地集体所有权制度改变为私人所有制,赋予农民个人土地所有权。其性质同样属于所有权制度改革,遵循的仍然是“所有权改革”路径。我国农民的土地私有制在1985年就已经提出来了,1987一1988年期间,主张土地私有制的呼声日益高涨,近年来又有抬头的趋势。主张土地私有化的学者认为,农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步。‘12]土地私有产权制度的确立,是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。‘l3]农地私有化和城市化、全球化的结合,必然是一个多赢的结果。政府应当尽快在典型的农区,特别是在主种粮食的地区,首先实行农地私有化的试点,在总结经验的基础上向全国推广。‘l4]土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义,而且对减少社会纠纷、安定团结、稳定地方财政有重大意义。土地所有权私有化后,土地市价上升,土地交易增加,地方财政收人增加,也使地方财政、地方基础设施,地价之间的反馈制度化,使地方政府官员的收人和士气提高。效率上升。【15j还有人认为,农地产权制度的演变其实是逐渐从公有产权向公有产权的变迁,而且,这种变迁不是人为施加的,而恰恰是经济社会发展的客观要求和必然结果。只有确立土地私有权,才能发挥市场机能并摆脱行政权力对资源的配置。L16]针对目前农地制度存在的问题,也有人提出“有限制的农地私有制”,或称“个人所有权为主,集体所有制为辅的”农地产权制度。L17]所谓“以个人所有权为主”,是指农地应从现行法律上规定的集体所有制转变为私有制,让农民真正享有与私有制性质相一致的产权体系中的各种权能。所谓“以集体所有权为辅”,是指为使每个农民拥有一份赖以生存的土地,必须每隔一较长的时间(例如30年)搞一次“微调”,将每户超过人均耕地的部分重新分配,因而,这部分土地属于集体所有制。总之,主张土地私有制的学者普遍认为,土地私有制是我国农地制度的最好模式,应当在我国农村逐步推行。
(二)主张土地私有化的理由
主张土地私有化的学者认为,土地私有化有其深刻的理论基础,其理由如下:11.在一个生产力落后、土地资源不足、土地使用效率和土地肥力不断走向恶化的国家里,必须按照现代商品经济发展的要求来重新构造土地所有权制度。土地所有权主体明确,才有可能提高土地使用的长期效率,充分发挥市场对土地资源的调节作用。因此,让农民把土地所有权购买下来,然后再合股经营。〔‘.xp‘哪,2.现行农地制度存在严重的弊端。(l)中国现行农地制度只能算是一种临时性安排。因为和真正的市场经济原则仍有极不相容之处。因此,存在不可克服的矛盾:要忠于公平原则,土地必须随人口的变动随时调整乃至重分,因而必然牺牲土地使用权的稳定,进而影响农民对农业和农村的长期投资;要避免这种影响,保护土地使用权稳定,则必须停止因人口变动随时调整土地,因而不得不牺牲公平的原则。显然,这种土地制度无法两者兼顾。事实证明,现行土地制度的乌托邦色彩过于浓厚,虽然瑰丽高远,却无法兑现。这种制度既没有避免农民相对境遇的每况愈下,又没有避免无地农民的大量涌现,土地纠纷的急剧上升和农村基础设施的常年忽视。(2)由于缺乏排他性的所有权安排,租赁市场无法顺利发育,严重损害纯农户,特别是纯粮农的利益。现行农地制度引起了农民相对收人的日益恶化、土地市场失灵和中国农村的逆向淘汰,以及土地的非市场配置,土地细零化。(3)离开了土地私有化,农村金融难以发育。由于农民没有土地所有权,无论是农业银行还是农信社都无法将农户所使用的土地视为有效的抵押品,因而农村金融仍然无法正常发育。实行土地私有,土地便可用作抵押,不但使农民获得贷款时不用过多依赖人情,而且贷款额较多、期限较长,利率较低,这是在土地集体所有的制度下农民所得不到的金融服务。(4)实行土地私有化,可以避免城市化过程中,对农民利益的侵害。如果农民拥有土地所有权,既不会发生如此耸人听闻的当代圈地运动,城市化过程也会更加稳步而健康。其原因在于:首先,在土地私有制下交易成本的大大提高会自动保障农民利益。开发商必须和一个个的农民打交道,不像现在只要买通村镇的主要干部,便可圈到大批土地。其次,除非能证明开发项目的公益性,开发商无法借助政府的权威强行征用。他们必须以市价充分补偿农民,因而出售土地的好处大部分归农民。第三,堵塞干部腐败的门路,对廉政建设大有好处。第四,由于收狗成本高昂,开发商不会在大批圈地之后又闲置不用,有利于保护耕地。第五,土地私有制下,土地可以自由买卖,全国城乡土地市场可以统一化,使城市化过程由政府主导转为市场引导,有助于城市化的稳健发展。因为除非农地转化为非农用地后带来的价值远远高于农地的价值,开发商不会轻易购置,更不会长期闲置。第六,防止在保护耕地的名义下,人为限制本来可以长大的城市的成长,反而损害农民的长期利益。‘19]鉴于此,解决“三农”问题不能回避农地私有化。3.农地私有不仅在增加农地产权稳定性、流动性以及提高农地生产力和农地资源配置效率等方面有明显的优势,而且能够促进农村剩余劳动力的转移,加快城市化进程,更好地发挥农地的社会保障功能,从而有利于农村社会的稳定。侧总之,在主张土地私有制的学者看来,只有私有化才能发挥市场机制的作用,才能促进资源配置效率的提高。中国目前农村存在的所有问题都源于现行农地制度,只有实行私有化才能彻底解决这些问题。土地私有制是解决我国“三农”问题的灵丹妙药。
(三)土地私有化方案的剖析
土地私有化的观点无论在逻辑关系,还是在论证依据和理由方面均值得商榷。从主张土地私有化的理由来看,在我国现阶段实行土地私有制存在着如下问题:1,土地私有制并不是实现土地资源配置效率提高的唯一形式。市场经济的发展客观上要求社会资源在全社会范围内实现优化配置,土地作为重要的资源也不另外。土地资源配置的目标就是实现效率最大化,因而,效率成为资源配置的主要目标,同时也是土地制度安排的重要价值标准。土地的所有者具有独立的排他性的权利,对于促进土地资源在全社会范围内合理流动,具有重要的意义,然而,土地私有化并不是资源配置效率最大化的必要条件。赋予农民自主的土地使用权才是促进土地资源配置的必要的和基本条件,从这个意义上来说,土地使用权制度的改革对于土地资源配置起着至关重要的作用。从理论上来看,显然市场经济与私有制并没有必然的联系,换言之,土地私有化并不是市场经济运行对土地制度要求的唯一形式,私有制可以与市场经济相结合,公有制也可以与市场经济相结合。2.实行土地私有制存在巨大的政治风险和操作成本,因而实施的难度较大。(l)土地私有化很显然与1社会主义经济规律背道而驰,其变革与运行机制必然会遭到社会基本制度的刚性约束,在政治上有风险。(2)土地私有操作十分复杂。如果把土地分配给农户,分配办法和分配标准很难选择,新增人口如何处置?谁作为监督分配主体?这些问题很难解决。因此,存在着较大的交易成本。(3)土地私有化强化了土地的福利保障功能。土地私有化没有考虑到我国的基本国情和农民思想体系,土地私有的结果只能是强化土地的福利保障功能,削弱其经济生产功能,从而制约着土地商品化及土地集中机制的形成,地租归农户所有,也会导致宏观管理失控。(4)农地私有对于农村公用土地及设施,由于农民进行联合投资的交易费用较高,因而投资下降,影响农业现代化建设。。iJ(pl28一l29)土地私有化是一个大的制度变革,涉及到方方面面的利益,势必引起巨大的社会震荡,就目前中国来说是行不通的。。2]3.土地私有化只会加剧、不能解决我国农村和农业问题。在中国,土地私有化不会促进有效率的土地流动,相反,会加剧土地兼并,形成不适应社会经济发展需要,与合理的人地比例关系背道而驰的土地集中。土地私有化在农村经济较发达的地区将加剧农业兼业化和土地的非流动性;而在农村经济较为落后的地区特别是贫困地区将加剧土地的流动和集中,同时产生出一大批失去了土地、又未能在非农产业就业的农村劳动力。圈由于我国土地资源十分匾乏,土地供求关系失衡,人地比例矛盾突出,在这样的背景下,实行土地私有化,将会导致土地供求关系的进一步紧张,从而使农村出现两极分化,失地农民将可能更多。而与土地非农化情况下形成的失地农民相比较,农民的状况将更差。西方国家实行土地私有化制度是诱致性制度变迁的表现,有其产生的历史背景。况且,在已经实行土地私有制的国家也不是一律地、绝对地实行土地私有化。因此,西方的土地私有制有其特殊的历史背景。俄罗斯实行土地私有化有一个非常重要的条件,即俄罗斯不存在人地矛盾紧张的现象,因此,他们可以拿出一部分土地用于按照目前农业人口进行分配,即便将来有大量的新增人口出现,也有大量的土地储备以备人口增加对土地的需求。而我国则不具备这个条件。土地制度这个公共产品,与其他公共产品和私人产品不同,它具有不可复制性。所谓不可复制性,是指由于土地制度安排取决于一国的自然察赋、社会经济背景、人口状况、生产力发展水平、历史文化传统等因素,因此,具有强烈的国别或地区差异性,在一国所形成的制度无法完全移植到他国。即便发生了制度移植,也可能因为“水土不服”而降低制度效率。4.从我国历史来看,土地私有化是导致土地矛盾的激化,使土地制度成为社会变革的根源。自秦汉以来,土地私有制就已经产生。在随后的两千多年时间内,土地私有制和土地国有制共存于封建社会,土地私有制既是推动生产力发展的动力之一,又是阻碍社会进步的重要因素,并且成为历代社会矛盾激化的根源,成为制度变迁的原因。历代土地制度的成功和有效运作,原因在于以授田、均田、屯田等为具体形式的土地用益物权制度(土地使用权制度)的广泛适用,而不是因为土地私有制的推行。促使土地与资本直接结合,并且激励农民生产经营积极性的同样取决于这些用益物权制度。土地私有制必然会导致土地的集中和兼并,其结果是土地租佃制的产生,而租佃制正是封建社会制度的经济基础。5.土地私有制的改革思路混淆了土地权利的内部结构,认为只有将土地所有权确认给农民个人,才称得上“产权明晰”。而事实上,土地权利有土地所有权与土地使用权所组成。在土地权利结构中,只要土地使用权配置给了农民,农民就可以获得土地使用、收益的权利,这种权利结构是清晰的。并不一定只有土地一定由农民私有才叫“产权明晰”。6.土地私有化不是土地抵押的唯一途径,土地使用权也可以作为抵押的客体。文贯中认为,“农民没有土地所有权,无法用土地作抵押,农村金融难以发育”的观点是没有根据的。土地使用权,如土地承包经营权是一种受到法律保护的农民的财产权利。只要法律允许其抵押、出资等方式流转,它就可以作为抵押的对象。我国《土地管理法》、《物权法》规定,依法取得的建设用地使用权可以抵押;((土地承包权》规定,“四荒”地承包经营权也可以抵押。7.土地私有化将导致土地资源和土地权利配置的不公平。公平与效率是土地资源利用中的两个重要原则。在我国农地资源十分稀缺,人地矛盾异常突出的环境下,实行土地私有化,将促使土地权利向一部分“富人”群体手中集中,造成那些仅仅依靠土地生活的人失去土地权利,从而引发社会的不公平。尽管土地私有化在一定程度上有助于土地资源利用效率提高,但这样的效率是短期的、局部的、不稳定的,极可能是以牺牲大部分人利益为代价的。总之,土地私有化在我国农村是行不通的,它不符合我国农村的现实需要,无法实现公平与效率的结合,因此,不能成为我国农地制度变革的方向。
四、在土地集体所有制前提下完善土地使用权制度
尽管土地承包经营权制度对我国农村发展起到了巨大的推动作用,然而,随着社会经济的发展,土地承包经营权制度也存在着一定的缺陷和不足。问题的关键不在于该制度是否存在缺陷,而在于这种缺陷和不足能否通过农地制度的进一步改革和完善,使其符合社会生产力发展的要求。如果现行农地制度无法解决现实问题,不能满足农村经济发展的需要,那么就应当对其进行彻底的改革;如果现行农地制度不存在根本性的矛盾,可以通过进一步完善满足农村社会经济发展的需要,那么就应当坚持现行农地制度的基本道路不变,改革不适应经济发展需要的环节。相对而言,后者可以大大节约社会制度变迁成本,保持社会发展的稳定。
(一)我国现行农地制度存在的主要问题
关于现行农地制度存在的缺陷,学者们从不同的角度进行了分析。有学者指出,现行农地制度存在如下缺陷:1.集体土地所有权制度的缺陷。现行农地制度有两个层次的内容,从所有权角度看,实行的是农民集体所有制,土地的所有权属于农民集体;从使用权角度看,实行的是土地承包经营责任制,土地的使用权属于农户或农民。所有权主体不清,不仅‘农民集体”的含义模糊,而且“集体”的边界不清。乡(镇)、村、小组三级主体的利益分享没有界定;集体土地所有权最主要的主体—村民小组没有法人资格和地位,也不具备履行责权利的实力;所有者的责权利不对等。2.农户土地使用制度的缺陷。集体土地承包经营的主体—农户(或家庭)不具有法人资格和地位;使用权的起点和期限不明确。3.土地使用权流转制度的缺陷。土地承包经营权流转是有条件和有限制的,土地承包经营权不能出资、抵押、继承等。4.农户土地使用权保护机制较差。农户土地承包经营权缺乏稳定性,经常受到侵害。训蝴侧特别是在土地征用中,通过政府特有的征地行为侵害农民利益的现象非常严重。还有学者认为,家庭承包制的建立与推广,实质上就是农村土地产权结构的一次初步改革。它把集体经济组织的土地产权分解为所有权与占有权(或称经营使用权)。其存在的主要问题有:1.公社制度解体,造成土地产权主体削弱,土地关系混乱。土地产权关系的混乱,束缚了农民对土地投人的积极性。造成了土地纠纷屡屡发生。2.实行按农户人口平均承包土地,造成土地经营规模过小,妨碍农业生产规模经营。土地按户平均分配,使地块零碎,而且还存在继续分割的趋势。小规模土地经营方式阻碍了生产力发展水平的提高,农业生产机械化、现代化无法得以实现。3.土地流转缓慢。以Fl件181’实行家庭承包制后,为了稳定农民对土地的投资,实行“增人不增地,减人不减地”的政策,使农地在本村内失去微调的机会,出现了土地承包经营权供求结构矛盾。由于农地制度存在上述问题,因此,土地规模小而分散,导致劳动生产率低,规模经营效益低下;阻碍了农业投资和农业技术进步;导致经营行为短期化;阻碍了生产要素的合理配置。国对于我国现行农地制度存在的问题,大部分学者认为现行农地产权制度存在严重的缺陷,因此,制度改进的重点理所当然地放在农地所有权制度改革上。上述观点从一定角度来看有一定道理,但并没有抓住问题的实质。事实上,我国现行农地制度是我国特有的历史背景下形成的,具有较强的路径依赖特征。人口多、耕地少,地区性资源察赋、地理环境和经济发展水平的差异性,是决定农地制度选择的制约因素。在相当长时期内,我国农地所承担的社会保障功能不会改变,农地均分原则仍然是我国农地资源配置的重要原则。问题的关键不在于是否取消农地社会保障功能和农地均分原则,而在于如何实现‘农地社会保障功能”与“农地生产要素功能”之间,农地承包经营权公平配置与农地资源有效利用之间的平衡。家庭承包制在产权安排上的最大特征就是在坚持集体所有制前提下,明确地界定了个人对土地的产权,确定了农民个人的利益和权利边界,从而形成了农民积极耕种土地的激励机制。而这个制度的最大缺陷在于:在落实和界定农民个人产权以形成有效激励的同时,把土地等生产要素的经营权分割和分散了。这种产权状况虽然解决了农民的产权激励,从而解决了生产积极性问题,却肯定不适合于现代农业的发展。训现行农地制度存在的主要问题表现在:1.土地权利配置既缺乏公平,又缺乏效率。首先,土地所有权主体不明确,“集体”的概念和范围法律没有明确规定。只有将“集体”落到实处,并且使“集体”真正体现和代表农民的利益,土地所有权制度才能得到完善。其次,土地使用权并没有不折不扣地赋予农民,农民长期、合法持有的土地承包经营权经常因为村干部的违法行为、不规范的土地征用、征收行为而受到侵害。现行的制度安排反映出土地权利配置缺乏效率。2.土地均分制度无法实现规模经营,制约土地生产效率的提高。以土地为对象进行土地均分,导致土地不断碎化,阻碍了土地向规模经营方向发展。3.土地承包经营权的静态配置不适应人口变动对土地承包经营权供求变动的影响。政府提出的“增人不增地,减人不减地”的政策,是以牺牲一部分人(新增人口)的利益换起另一部分人的利益。土地权利的配置不能随人口的变动而变动。4.现有农地制度无法实现未来农民社会保障体系的建立,而农民社会保障体系的建立是解决提高农地使用效率,以至于解决农村主要矛盾的关键所在。因此,我国农地制度的改革和完善,应当围绕上述问题而展开。
(二)农地制度改革路径选择的主要依据
在选择农地制度时,应当考虑下列因素的影响:1一种较优的制度创新方案应能使劳动者的劳动报酬与其努力程度相一致,应能激发经济当事人从事某种活动的内在动力,调动其积极性。助,2.土地资源稀缺性、人口和土地之间比例关系。我国虽然地大物博,但人口较多,人均农地占有面积大大低于世界平均水平,尤其是耕地资源十分稀缺。这种现实和国情就决定了我国的农地资源具有非常强的“公共产品”性,而对于具有“公共产品”性质的资源的配置,如果将其所有权配置给私人,就会降低资源配置的效率,对社会公共利益产生不利的影响。人口和土地之间比例关系有两种情况:一种是总人口与总体土地资源之间的比例;另一种是人口结构与土地结构之间的关系。就我国而言,不仅总体上的人地比例失调,而且人口结构与土地结构之间的关系也不合理。3.土地占有关系。所谓土地占有关系,就是指农民占有土地资源、拥有土地使用权的公平程度,可以用土地集中度来衡量。一般来说,土地集中和垄断,将会引起土地占有关系的不合理、不公平,由此会导致社会矛盾的产生。但这也并不是说,绝对平均就是最公平。4.土地利用效率。提高土地利用效率,实现土地资源最优配置是土地制度最终目标。效率是农地制度赖以存在的物质基础,没有效率的农地制度不可能促进生产力的发展。因此,农地制度选择应当以效率为目标。
(三)农地制度改革的路径选择
纵观历代土地制度的历史变迁,审视当代农地制度变革的轨迹,本文认为,人类社会的历史就是一部“土地利用”的历史,无论那个朝代,还是那个民族;无论是古代,还是近现代,土地利用的制度安排都是社会法律制度的基础。而土地利用的实质就是如何实现劳动与土地的有机结合,促进土地资源配置的最优化。农地制度的改革和完善,应当实现“以土地所有为中心”向“以土地利用为中心”的转变。从1949年起我国三次农地制度变迁的进程来看,¼制度变迁的动力是制度收益超过了制度成本。换言之,制度变迁存在着潜在的利益驱动。不仅如此,制度的运行还产生了良好的经济绩效。无论是强制性制度变迁,还是诱致性制度变迁,对制度利益的追求是制度变迁的内在规律,强制性制度变迁与诱致性制度变迁区别还表现在:前者制约着制度利益的实现,而后者促进着制度利益的实现。因此,建立有效率的农地制度是既是社会经济发展的内在要求,又是农地制度变革的方向。依据上述分析,我国当前农地制度改革的目标是:坚持公平与效率相结合的原则,沿着建立“以土地利用为中心”的土地制度路径前进,继续进行农地使用权制度的改革,以农地使用权制度的改革带动农地所有权制度的完善。从土地权利结构的角度看,土地权利可由两个层次的权利所组成,即土地所有权和土地使用权。对于农民来说,最重要的是必须具有稳定的土地使用权。即具有自主经营、自主使用土地,并取得收益的权利。土地是农民赖以生存和发展的重要资源,农民占有土地的目的只能是从事农业生产经营活动,而不能从事非农业生产活动。既然如此,是否拥有土地的所有权对于农民来说没有实际的意义,因为,农民拥有土地使用权可以达到拥有土地所有权同样的效果,而对于整个社会来说,农民拥有土地所有权的制度成本和机会成本远远大于农民拥有土地使用权的制度成本和机会成本。从制度变迁的角度看,由于路径依赖的原因,沿着土地使用权制度改革路径完善农地制度与沿着所有权路径改革土地所有权制度想比较,可以大大节约交易成本。鉴于此,面对“农地所有权制度改革”和“农地使用权制度改革”这两条路径,我们应当选择“农地使用权制度改革”路径,以土地使用权制度的进一步改革带动土地集体所有制的完善,建立符合社会主义市场经济发展需要的,符合我国现实要求的,名副其实的农民集体所有制下的土地使用权制度,赋予农民稳定的、完整的土地承包经营权,使农民真正拥有土地财产权利。为了实现上述目标,针对现行农地制度存在的问题,本文认为,有计划、分步骤地建立土地承包经营权股份合作组织,½是我国未来农地制度发展的方向。本文所指的“合作组织”与农村合作社是有区别的。关于农村合作社,全国人大常委会于2006年10月31日了《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下称《合作社法》),对农民合作社问题进行了规范。《合作社法》规定,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象,提供农业生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。从上述规定看,合作社与股份合作经营公司是有区别的。首先,股份合作经营公司是一个独立的法人主体,其公司治理、管理运作、财务制度等适用《公司法》规定;而合作社虽然也具有法人资格,但其公司治理、管理运作、财务制度等适用《合作社法》规定。其次,股份合作经营公司是以土地承包经营权投资人股为合作条件,因此,是一种土地权利之间的合作,只有拥有土地承包经营权的人才能成为公司的股东;而合作社的成员是具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体。最后,股份合作经营公司会受到地域的限制,一般以村内小组或者村为单位进行组建;而合作社可以突破地域的限制,不一定以村内小组或者村为单位进行组建。当前,我国“三农”存在的问题较多,但所有问题的关键集中在两个方面:一是农村土地问题,二是农村组织问题。由于这两个方面是相互联系、相互影响的,因此,彻底解决“三农”问题,应当将这两个问题结合起来加以考虑。从土地制度的角度看,我国农地制度改革必须坚持土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度,而从农村经济组织形式看,应当寻找与土地农民集体所有制度和土地承包经营权制度相适应的具体实现形式。在现行制度下,宪法和其他法律均规定农村土地为农民集体所有,即由乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体。这种规定,一则使所有者主体重叠,二则使集体与集体经济组织之间关系模糊,三则使所有者主体“虚位”。虽然土地承包经营权确认为农户所有,但由于农户作为生产经营单位具有先天之不足,一是农户抗风险能力较差,二是农户的经营规模难以扩大,三则农户的法律地位得不到保障,因此,农户不可能成为未来农村主要的经济组织形式。随着社会经济的发展,农户的经营行为必须逐步过渡到公司或合作社行为,以适应经济全球化、经济一体化以及激烈市场竞争的需要。如何实现土地承包经营权与农村合作组织(公司)的结合呢?1.在生产力发展水平相对较高的地区进行试点,待成熟后,逐步向其他地区推广。在现有土地承包经营权制度的基础上,以村内小组为单位,选取一定的时点,对现有土地资源进行清理,并进行土地使用权(即土地承包经营权)价值评估,为土地承包经营权投资人股提供条件。在有条件的地区,可以建立土地承包经营权价值评估标准、评估程序,使土地权利评估规范化。实现土地承包经营权股份合作有两个基本条件:一是将土地承包经营权量化给农户(或个人);二是将土地承包经营权股份化。2.以村内小组为单位组建农业股份合作公司,其性质为法人资格,独立承担民事责任,享有民事权利。农民现有的土地承包经营权作价人股,进人农业股份合作公司,农民的土地承包经营权变成股权,享有股东权益。农业股份合作公司按照公司制度规范运作,公司股东会由全体股东组成,股东会选举董事组成董事会、选举监事组成监事会。3.为了适应人口变动对土地承包经营权供求变动产生的影响,可以定期通过增发股份的形式,使新增人口获得代表土地承包经营权的股权,增发股份后,原有农民持有的股份价值稀释了,但土地资源不会因为人口的变动而变得更加碎化。土地在合作公司形成了统一的整体,为土地规模经营、集约经营奠定了基础。对于一个公司所拥有的土地资源来说,土地的数量是不变的,但对应的股份数量随着人口的增减而发生变化。这样一来,土地权利的公平分配通过股权的变动得以实现,因而避免了土地的频繁调整。4.农村土地所有权主体以村为单位进行重组。村集体是农村集体所有权的唯_一主体,打破原“三级所有,队为基础”模式遗留下来的“乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体”三个层级的所有者形式。改革后,村集体成为农地所有权主体,村内小组以农村股份合作公司的形式成为农地使用权主体。村集体所拥有的权益为村集体成员共同享有,村民大会是村集体的权力机关,村委会是执行机关,村一级设立审计委员会履行审计、监督职能。这样就解决了集体所有者主体多元化问题,实现了所有权与使用权的分离。村集体作为所有权主体地位的确立,保证了集体资产不因“所有者缺位”使利益受到侵害。5.为了保证农民的基本生活来源,以土地承包经营权投资人股的部分依据农民的意愿,一部分作为优先股处理,其余作为普通股处理。为了防止公司经营亏损,无利润可分,可以通过法律的形式,允许农民每月预先领取基本生活费,待每年利润分配时扣除。另外,农村股份合作公司成立后,农民可以作为劳动者加人到合作公司,农民可以获得一定数量的工资收人,不愿意或者不符合用人条件的农民,还可以通过打工获取劳务收入。因此,农民的收人可以由两部分组成,一部分是股息或红利;另一部分是工资或者打工收人。无论农民是否在本公司工作,合作公司每月还为农民购买养老保险、事业保险、医疗保险,以解决农民的后顾之优。6.为了减轻合作公司的负担,鼓励和扶持合作公司扩大生产规模,实现规模经营、产业化经营,政府应当从税收上给予一定的照顾和扶持,农村信用合作社或农村合作银行应当在资金贷款政策上给予支持。政府要出面建立农产品市场体系,鼓励组建一系列为合作公司服务的机构,为农村合作公司的运作排优解难。7.在处理土地所有者与土地使用者之间的利益关系上,可以通过法律法规,制定土地使用费和土地税收标准,要求合作公司按照一定的标准向村集体交纳一定的土地使用费。这一方面可以逐步将现行土地无偿使用转换为土地有偿使用;另一方面,可以积累一定数量的资金用于农村公共事业、福利事业和基础设施建设。8.将原属于乡(镇)所有的土地和基础设施,分解为村所有或由若干个有关的村共有。乡(镇)一级政府可以取消,其部分职能由作为土地所有者的村集体承担。其好处在于,一方面可以减少行政管理层级,降低管理费用;另一方面,可以减少对村集体的干预,使村集体成为真正的农民集体组织,村委会成为名副其实的自治组织。乡(镇)取消后,可以在县一级设立若干职能部门,负责对农村经济、社会等方面事业的管理和监督。上述制度安排可以产生如下绩效:1.坚持了土地所有权不变的农地制度变革路径,降低了社会制度变迁成本,避免了可能产生的社会动荡。无论是实行土地私有制,还是土地国有制,对农村、农民的影响都是巨大的,只有坚持农村土地集体所有权制度不变,才能保证农村的稳定发展态势。2.彻底解决了土地规模经营问题,避免了频繁的土地细分和调整,使土地不断碎化,为提高土地利用效率和集约经营创造了条件。3.使土地承包经营权分配更加公平,随着人口的变动,无须土地资源重新分割,就可以通过公司股份的变动,实现人人拥有股东权益的目标,4.完善了农地所有权主体,赋予了农民真正的民事权利,土地所有权主体与土地使用权主体之间的利益关系得到了理顺。5.既解决了农民眼前的基本生活问题,又解决了农民未来的养老、医疗、失业保障。另外,还解决农村社会公益事业、公共福利和公共设施建设所需要的资金。6.培育了农村经济组织,改变了家庭分散经营方式,建立了现代化的符合市场经济发展要求的公司组织形式,奠定了未来农村经济发展的组织基础。7.减少了管理层次,降低了行政管理费用。使政府由过去行政管理为重点转移到经济管理和政策扶持为重点上来。
现在的土地制度篇3
二、当前我国土地管理现状
（一）农村土地管理的现状。经济的发展加快我国城市化進程，改变了土地的利用现状，导致农村土地的流转速度加快。农村经济的发展也使土地的规模化有了一定的进步，但是土地管理制度的不完善阻碍了农村的进一步发展。在农村土地管理制度上主要存在三个问题：
（1）农村土地所有权不明晰。我国现行的土地管理制度明确规定，土地归农村集体所有。农村土地的管理者是农村集体组织或者村民委员会，然后才能是其他人。但是在实际的实施过程中，这种权限很难达到分隔清晰，不好操作。
（2）农村土地流转的政策制度不健全。农村经济的发展速度逐渐加快，使农村的土地所有权的流转速度也越来越快。农村经济的发展，城市化进程的加快，都为解放农村劳动力提供了条件。而且对农村的规模化经营，全力发展现代农业也非常有利。但是由于农村土地管理制度中对土地流转政策不健全，制约了农村经济的发展速度。
（3）农村土地家庭联产承包制不完善。虽然我国农村的经济发展已经有了很大的进步，但是在一些偏远地区的小农经济的劣势仍然存在，这些地区的农村土地规模较小，生产效益比较低下，导致家庭联产承包制不适应社会主义市场经济的发展，因此，应该完善家庭联产承包制。
（二）城市土地管理现状。城市化进程的加快和城市经济的发展，也导致现行的城市土地管理制度存在很大的弊端，严重影响了城市的发展，具体表现在以下三个方面：
（1）城市土地管理缺乏相应的地价机制。因为经济的快速发展，为适应市场的需要，各企业都需要扩大生产规模，但是城市土地有限，而且土地市场被政府垄断，企业要想扩大规模就要进行土地购买。在城市的土地管理制度中，对于地价制度并没有一套完整的制度，无法对地价根据市场需要进行及时的调整，因此，造成土地管理制度的不适应，从而制约社会发展。
（2）土地产权制度不完善。土地管理办法中指出土地的所有权归国家，任何企业和个人都不能享有土地的所有权。国务院可以代为行使，政府无权干预。但是在实际的土地使用中，地方政府垄断了土地市场，并且通过土地的转让获取利润，成为土地的实际管理人。
（3）土地征地制度不合理。土地管理办法中指出土地归国家所有，可以由国家直接管理，国务院代为行使土地权利。因此，当政府想征用土地时，必须经过国家批准，并且国家会给被征收地者补偿。然而，土地征地制度的不完善，使“公共利益”模糊不清，一些地方政府滥用职权，完全根据自己的意愿进行土地的使用和征收，完全不顾市场的实际情况，而且，有些政府并没有给被征收者经济补偿，或者补偿非常低，损坏了被征收者的利益，导致钉子户的出现。
三、我国土地管理改革的具体措施
（一）完善土地管理制度。要想加强我国土地资源的管理，必须要完善土地管理制度。因此，各级政府部门要加强对土地的管理，以土地市场为核心，加强各级之间的交流，制定合理的土地管理办法，对土地的征收和转让都要严格按照规章制度执行，并且简化土地交易流程，便于开发商办理土地使用手续，实现土地资源的合理配置，提高经济效益，促进社会发展，构建完善的土地管理制度。
（二）完善土地权利体系。加强对土地资源的管理，还要完善土地权力体系，约束地方政府的行为，防止滥用职权的发生，切实保障被征收者的合法权益。国家应该加强对土地的权责进行明确，保证权属清晰。然而，在我国现行的土地管理办法中并没有对农村土地的产权进行界定，导致在土地的实际使用中，被政府或者企业私自占有，大量土地被闲置浪费，影响了农村的经济发展，因此，政府一定要加强对土地资源的合理规划，充分发挥出土地使用的最大价值。
（三）优化土地规划体系。要想加强我国土地资源的管理，构建完善的土地管理制度，还要对土地规划体系进行优化，加大执法力度和监管制度，合理科学的对土地进行规划。并在遵守社会发展规律的前提下，加强对制度的约束，满足市场的需求。在严格监管制度的同时，还要综合群众的需求，考虑群众的利益，制定科学合理的土地使用办法和管理办法。国家应该加大执法力度，加强对土地使用的监督管理，保证土地执法的有效性，健全土地管理制度。
（四）改革土地财政税收。除了对相关政策进行完善，建立健全土地管理制度，还要改革相关的财政税收，制定相应的绩效考核机制，监督政府部门的行为。不仅要保护土地资源，还要尽最大可能提高土地资源的利用率，切实保障人们的利益，避免出现闲置浪费的土地。
结束语：对现行的土地管理制度进行改革完善，有利于加强对土地资源的合理使用，提高利用率，避免闲置土地的出现，造成土地资源的浪费。通过对制度的改革，能对土地资源进行合理配置，充分发挥出土地资源的价值，促进经济的可持续发展。
参考文献
现在的土地制度篇4
关键词：土地制度家庭承包制土地股份投包制创新
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的
土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关
注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前，以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
参考文献
1、R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年。
2、D．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
3、V．奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1996年．
现在的土地制度篇5
关键词：土地制度；家庭承包制；土地股份投包制；创新
前言
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前。以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
参考文献
1、R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1994年。
2、D．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
3、V．奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆，1996年．
现在的土地制度篇6
【关键词】东方土地制度；发展脉络；公有制；私有制
一、东方土地制度的概况
所谓“东方土地制度”，是指古埃及、古巴比伦、古印度和古中国的土地的有制度和使用制度，时间大概对应中国先秦时期。
土地是财富之母，无论是渔猎还是农耕时期，土地都是人类生存和发展的物质基础。古代东方四国文明都是典型的农业文明，土地是农业的基础，而且四国都位于大江大河两岸，气候温和，土地肥沃，这都为发展农业文明提供了优越的自然条件。古代东方四国的土地制度的发展脉络可以简单的概括为起初的公社公有制，接着的国家公有制，私有制兴起和公有制与私有制并存。
起初，人类脱胎于原始社会，保留着大量的原始社会的痕迹，最突出的体现就是土地的公社公有制。土地属于公社所有，公社成员只享有使用权，这种使用权并不确定，在一定期限内需要重新分配。如在古印度的吠陀前期（公元前1500-公元前1000），农村公社实行定期重分个人份地的制度。①
随着王权的兴起，土地属于国家所有，而国王是国家的总代表，因此土地的国家所有制实质上就是国王所有制，国王是全国土地的最高所有者。《诗经》中所说的“普天之下，莫非王土”就是对这一现象的描述。国王虽然是全国土地的最高所有者，但是广大臣民拥有土地的使用权和占有权。国王通过分封、赏赐、租赁等形式将部分土地的使用权和占有权授予亲族、功臣、平民等，形成了一部分土地的所有权和使用权的分离。同时，受封对象需要承担对国王的各种义务，如作战时出兵的义务，进贡和纳税的义务，朝觐述职的义务等。如西周时期中国实行分封制，同时诸侯要向周天子进贡、述职，古巴比伦王国时期对军人赐予土地，但军人同时必须向国王服兵役，将土地租借给穆什钦奴耕种，同时要向国王缴纳实物租税②。
亲族、功臣、平民等通过长期的占有和使用，又获得了实质上的所有权，发生了所有权的转移。如在中国的春秋时期诸侯坐大，周王室衰微，土地事实上已经由诸侯所有，在古印度的早期佛教时期（公元前600-公元前400），重新分配土地基本绝迹，村社个人份地已被个人家庭长期占有③。同时，再加上生产工具的进步，生产力的发展，个人独立耕种土地已经成为可能，土地的私有制开始兴起，出现了土地公有制和私有制共存的局面。国王为了维护自己的统治，通过征税的形式加强对私有土地的控制和管理，同时增加国家收入。如在中国春秋时期齐国采取的“相地而衰征”，鲁国采取的“初税亩”，就是按照土地肥沃程度和亩数征税的制度。
二、东方土地制度的内容和特点
如上所述，东方四国土地制度的发展脉络十分清晰，但是又由于各国具体环境的不同，四国的土地制度在某些方面又存在着明显的差异，事实上，纵观四国土地制度，在内容上可以分为公有制和私有制。
东方四国都是从原始社会过渡而来，都保留着村社或者公社这种社会组织形式，土地制度表现为公社公有制，土地所有权归村社或者公社所有，但是各国的村社或者公社的成员之间的关系却不尽相同。在中国，村社基本上都是由具有血缘关系的同氏族成员构成，血缘关系成为联系成员的纽带④，在村社之下，有更为微小的社会细胞即家庭，男耕女织的社会分工在家庭内部完成；而印度的村社成员来自多种文化背景和多重种姓体系，同一村社的不同种姓从事不同的职业并且世袭下去，反过来又固化了种姓制度，社会分工在村社得到完成⑤。到了王权时代，东方各国的土地制度出现了明显的差异。在中国，依据“普天之下，莫非王土”的观念，全中国的土地属于周王所有，公社所有制在中国基本消失，出现了国家公有制一枝独秀的局面。虽然周王通过分封制将土地分封给亲族和功臣，但是所有权牢牢掌握在周王手里，诸侯只是拥有占有权和使用权，周王可以收回分封的土地。但是在古印度和古巴比伦，出现了公社公有制和国家公有制并存的局面，土地分为王室土地和公社土地。在古巴比伦，王室土地既可以租借给平民耕种，也可以通过赏赐的形式授予神职人员、军人等，但是这也仅仅限于使用权和占有权的授予，严禁转让和买卖，所有权依然在国王手中。公社则是巴比伦王国统治的基础，由国王派官吏管理，公社所有的土地归公社成员集体所有，交个个家庭耕种，家庭要对公社承担相应的各种义务。在古印度，也出现了土地农村公社所有制和土地国有制，土地国有制也就是土地国王所有制，国王也可以将土地赏赐给神职人员、大臣等，但是受赏的对象也只是享有占有权和使用权，后来只是随着占有时间的持续和久长，土地所有权才转移到受赏对象手里，出现了土地私有制。农村公社的公有土地包括“公有共用”和“公有私用”两种。“公有共用”的土地包括居住区的各种公用地面和建筑用地，公共工程用地，水利工程用地，牧场和森林，果园和花园等；“公有私用”的土地是居住区周围的耕地，这些土地由公社所有，但归个人占有⑥。东方四国从单纯的土地公有制到土地私有制的出现经历了很长的发展过程，但是由于所处的环境不同，其形成的途径又有所不同。古印度的途径主要有三种，即农村公社个人份地的私有化，国王赐予的土地由于长时间的占有形成事实上的所有权，土地的私人买卖和转让⑦。古中国的途径除了上述三种之外，还有通过开垦私田获得土地所有权，这也是春秋战国时期一系列法制改革从而从法律上加以确认和保护所促成的结果。
从以上的分析可以看出，古代东方诸国的土地制度的特点大致有以下几点：
首先，东方各国都经历了一个从单纯土地公有制到土地公有制和私有制并存的过程，虽然各国在过渡的途径、具体的所有制表现形式等方面有所不同，但是大致都经历了这个过程。
其次，东方各国由于都是农业文明，因此对土地都十分的重视，尽管在内容上有所不同，但对土地都形成了相应的管理制度。在古中国的周代，对土地的管理是基于分封制，而分封制的基础在于宗法制，即主要依靠血缘关系联系起来，国不过是家的放大，天子对土地的管理主要体现为分封到各地的亲族对土地的管理。在古印度，形成了等级森严的种姓制度，婆罗门和刹帝利主要承担了对土地的管理职能。在古巴比伦，则是国王派官吏进行管理。
最后，土地所有权和使用权由分离逐渐走向统一。东方各国的土地最初都是公有，但是实际上却由私人占有和使用，占有和使用的形式多种多样，如个人占有、家庭占有、村社占有等，后来，随着私有制的兴起，所有权和使用权又统一于一个主体。
注释：
①黄思骏：《印度土地制度研究》，中国社会科学出版社1998年版，第47页。
②何勤华：《外国法制史》，法律出版社2006年版，第24页。
③同注2。
④严毅沉：《周代氏族制度》，黑龙江人民出版社2001年版，第38、69页。
⑤同注2，第32页
⑥同注2，第46-47页。
⑦同注2，第79-82页。
作者简介：
现在的土地制度篇7
1.土地流转是对传统土地制度的改革和完善
传统的家庭联产承包制在实行中出现了一些弊端，比如，其土地使用权内涵模糊，缺乏有效的法律保护；容易造成土地集中所有和农户承包权之间的矛盾，容易造成土地的细碎化经营等，这些弊端已导致了农业经济增长效率低，农村现代化步伐明显减慢，加剧了农村和城镇之间的差距。由此可见，传统的家庭联产承包制已经不能适应社会的发展需求，在现在农业经济发展中具有阻碍作用。所以，实行土地流转制度是对旧的土地制度的一种创新和发展。
2.土地流转可以调整农业生产结构﹑便于规模化经营﹑提高生产效率
据张玲表明，我国人均耕地只有0.106hm2(等于已废除的旧计量单位1.59亩)，这个数据只相当于世界人均耕地的44%，这说明我国的耕地面积很少，而且由于我国自然的地势地貌特点，土地表现出水土流失严重，耕地沙化严重，耕地问题日益突显出来。这将更需要我们提高对土地的利用率。然而，传统的土地制度，可以为农民提供耕地，但是大部分农民缺乏科技知识，不能很好的发挥土地生产力；除此之外，由于利益的驱使，进城打工的人数不断增长，这样导致留在农村种地的人是一些弱势群体，这将大大的降低了土地资源的利用。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应，即通过土地交易性提高来增加土地投资价值；还可以产生边际产出拉平效应，即实现土地由边际产出低向边际产出高的农户手中转移，从而提高资源配置效率;土地流转也必然促进农业生产走向规模化科技化信息化和产业化的道路，从传统农业粗放式的投入产出方式走向集约型的现代农业生产方式，提高农业生产效率和效益。
3.土地流转是缩小城镇之间差距的有效途径
随着中国经济快速发展，农村城镇化趋势不断增强，农村剩余劳动力将向城镇化转入，大量土地将闲置，撂荒的现象将更加严重，这将进一步影响农业生产效益。因此，合理的土地流转制度合理的农村土地流转，不仅实现从传统农业向现代农业转变，由个体经济落后的小规模经营方式向生产合作经济先进的规模化经营方式转变，提高信息和科技含量，降低生产成本，而且能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。
4.土地流转可以实现农村劳动力的有效转移，加快城镇化
传统的土地制度是以每户为单位的小规模生产经营方式，这制约着我国现代农业的发展；同时，随着城镇化的发展，传统制度也将使农民难以摆脱土地的束缚，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展。随着土地流转制度是实施，大量剩余的农村劳动力可以从土地中“解放”出来，自愿转入城镇工作。这样一方面，可增加由于农民的收入，另一方面，为城镇化建设和发展提供了持续有效的劳动力。可见，土地流转将成为实现农民增收和城市化的双赢局面的基础。
二、土地流转中可能出现的问题及对策
1.土地流转缺乏相应的法律保障
土地流转制度难以有效实施最关键的问题是缺乏相应的法律保障。在我国目前还没有制定统一的农村土地流转法，并且现有的法律法规比较模糊，没有明确农村土地流转中的产权性质，流转范围，土地用途等等，这将导致了土地流转不能够顺利进行。因此，健全土地法律法规制定和相应的管理机制是保障土地流转顺利进行的重要条件。
2.应重视农村土地流转的供求意愿
曹建华等人对农村土地流转供求意愿研究得出，目前农户土地流转意愿很低,减免农业税和粮食补贴降低了农户土地流转意愿,提高了从事农业生产经营活动的积极性；然而，通过土地流转租金的提高会增加农户的土地流转意愿度。因此，要顺利实施农村土地流转必须要协调好土地的供求关系，以此来提高农民土地流转的意愿。
3.健全土地流转后的农民的社会保障
现在的土地制度篇8
关键词 土地承包经营权流转；户籍制度；城乡二元体制；全国社会保障体系
中图分类号 F301.1
文献标识码 a
文章编号 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包经营权，是指公民或集体经济组织及其成员对集体所有或国家所有由集体使用的土地享有的占有、使用、收益的权利。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在“用益物权”一编规定了“土地承包经营权”，将这一权利明晰为一种具有财产属性的用益物权，结束了几年来对其根本属性的争论，进而促进了土地承包经营权走向商品化和资本化。法律为土地承包经营权的流转提供了稳固的制度保障，繁荣的土地承包经营权二级交易市场的形成理应指日可待。
但是，在现实中，土地承包经营权并未如立法者所愿，通过市场交易创造出更大的价值，种种制约因素的掣肘，致使其实践成效大打折扣。其中，户籍制度便是诸多亟需克服的制约因素之一。随着我国完成由计划经济向市场经济的转型，户籍这一形成并发展于计划经济时期，以稳定社会、保障经济建设为目的而建立的旧制度愈发制约着经济发展和社会进步。当前，我国正处于改革开放向纵深发展之际，人口的大规模迁移，特别是农民进城务工已经成为与城市化进程相伴的社会趋势。然而，现行城乡二元的户籍制度却阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的土地承包经营权流转的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与土地承包经营权流转相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心完善土地承包经营权流转的制度建议。
1 土地承包经营权流转的理论基础与现状
理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转两方面。其中，土地归属关系的流转，是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；土地利用关系的流转，是指在土地所有权不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变。社会主义公有制的所有制形式决定了我国的土地属于国家或者集体所有，不存在土地私有的现象。因此，我国土地权利交易市场的客体为土地使用权，而非土地所有权，土地流转实际上仅指土地利用关系的转变。具体到农村土地权利交易而言，主要是指土地承包经营权的流转，即在不改变集体土地所有权性质及其农业用途的前提下，土地承包经营权在二级交易市场上发生的权利主体的转变，包括转让、出租、入股、互换、抵押等多种形式。
从现实情况来看，尽管我国的土地承包经营权流转市场已经初具雏形并日渐成熟，但近年来，这一市场的发展并不如人们所预期之繁荣顺畅。事实上，虽然我国的法律与各项配套政策已经为土地承包经营权的流转提供了依据与基础，但现实中各种制约因素仍然在对这一过程发挥着制约作用。一方面，土地承包经营权无法完全走人交易市场，真正作为生产要素供给手段的功能难以发挥，土地资源优化配置难以实现；另一方面，农民通过土地承包经营权获取资本性收入的预期难以达到。因此，促进土地承包经营权的流转必须减少上述阻碍因素，使土地使用权能够充分发挥投资功能，在市场经济中显示出巨大威力。
2 户籍制度对土地承包经营权流转的制约
2.1我国的城乡二元户籍制度
我国的户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度，以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面。在计划经济时期，这种社会身份与经济身份相包容的城乡户籍差异在解决社会问题、稳定社会秩序等方面发挥重要作用，使中国在建国初期没有出现西方国家所普现的城市贫民问题。
改革开放之后，随着单一的公有制模式被以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式所取代，城市中的私营企业和个体工商户开始活跃起来。在市场化改革的影响之下，城市居民脱离了国营、城市大集体单位，其依托于国营、大集体单位的经济身份自然而然地随之消失，成为了不受所属经济组织形式约束的自由人。与此同时，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡分割的户籍制度犹如一道无法跨越的藩篱，束缚着城乡各阶层之间的人员流动和信息交换，由此引发城乡社会经济结构的二元化走向。
2.2户籍制度与土地承包经营权之间的关系
户籍制度与土地承包经营权之间通过农民所具有的集体经济组织成员的身份发生联系。
根据我国《农村土地承包法》，对于农民集体所有的土地，发包方为农村集体经济组织或村民委员会，承包方为集体经济组织成员，交易仅局限在本集体经济组织之内。对于集体经济组织以外的人，取得农村土地使用权可以通过两种途径：其一，通过参与招标、拍卖、公开协商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；其二，从发包方处直接取得农村土地承包经营权，但要受到严格限制，“应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”。
也就是说，在土地承包经营权初次分配的过程中，只有具备农村集体经济组织成员的身份才能够以家庭承包的方式取得土地承包经营权，对于非集体经济组织成员，特别是想要承包农村土地的城镇居民，只能通过招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”土地的承包经营权。在土地承包经营权二次分配的过程中，如果本集体经济组织成员为受让方则不受限制，而受让方非为本集体经济组织成
员，需要取得集体经济组织一定数量以上成员的同意，并经乡或镇政府批准。对于农村人口来讲，集体经济组织成员的经济身份决定其有资格作为承包方，与农村集体经济组织签订土地承包合同，取得土地承包经营权。而对于非农人口，不属于集体经济组织成员，土地承包经营权的取得就要受到严格限制。
2.3现行户籍制度制约土地承包经营权流转之原因
农村土地对农民具有生存保障与投资的双重作用，并且随着市场经济的发展，土地功能的长期趋势将呈现为从生存保障走向投资。在此背景下，土地承包经营权的流转实际上具有多重功能：其一，打破原有的静态财产权分布格局，盘活农村土地资产，刺激土地投资价值的实现，促进土地作为生产要素功能的进一步市场化；其二，为打破城乡二元化的社会结构奠定经济基础，为农民的自由流动创造制度可能；其三，为实现土地所承载的农民社会保障功能的货币化创造制度支撑。
如前所述，市场经济体制改革实现了城镇居民的经济自由，但对于亿万农民来讲，社会身份和经济身份都没有随之改变，他们的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于农村集体经济组织。现行户籍制度对土地承包经营权流转的根本制约就在于：这种身份差异所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致土地承包经营权流转的三项功能难以实现。分述如下：
第一，现行户籍制度引发的二元就业制度阻碍农民的自由流动。随着工业化、城市化的迅猛发展，农民工们挥汗如雨的工作场景在城市中随处可见。尽管如此，由于农村居民的社会身份没有得到转变，很多工作岗位都将农民工拒之门外，想要在城市中找到有稳定收入的工作难上加难，例如很多收入高、待遇好的岗位在招工的范围上有严格限制，唯有城市居民才属于被招用的对象，没有城市户口的农民只能望而兴叹。在市场化改革下，城镇居民在经济身份上摆脱对国营单位的依赖，获得职业选择的自由。但对于农民工来讲，他们进入城市却仍然属于农村村民，社会身份没有能够转变为城市居民。在这种情况下，尽管土地承包经营权的流转为农民的流动创造了制度可能性，但现行户籍制度导致农民工无法自由选择职业，使得这种可能性难以成为现实。
第二，现行户籍制度制约土地社会保障功能的货币化。对于农民来讲，一方面，土地上之权利作为一种动态财产权，能够通过市场化流转的途径实现价值，促进土地投资功能的发挥；另一方面，作为必不可少的生产资料，土地是农民最基本的生存依靠，负有生活、就业、养老三重社会保障功能。因此，土地承包经营权的流转应当能够使土地的投资与社会保障双重功能的价值实现货币化。
然而，现实的情况却并非如此。一方面，农民在转让土地使用权后，只获得了土地作为生产要素的部分资源性价值，土地的级差地租远远没有在土地流转的对价中反映出来；另一方面，土地所承载的社会保障功能的货币化未能得以实现。其根本原因就在于，土地社保功能货币化实际上是农民进城后基于身份转变而应当取得的城镇社会保障，而城镇户籍与农村户籍的区别化使得农民在转让土地承包经营权后，无法完成由农民身份到城镇居民身份的社会身份转化，从而导致农民在退出集体经济组织，丧失作为集体经济组织成员的社会身份后，无法取得城市居民的社会身份，从而不能获得与城市居民相同待遇的社会保障。这一项对于农民安身立命至关重要的功能无法实现必将造成两重后果，并且该后果将根本制约土地承包经营权的流转。
其一，土地承包经营权的流转价值应当囊括土地的两项基本功能：生存保障和投资，即土地承包经营权流转应当是这两项功能转向货币化的过程。然而，土地社会保障功能货币化无法实现，直接导致土地承包经营权本身的市场价值大幅减损，由此引发的后果就是土地承包经营权转让的货币价值降低，使土地作为生产资料的财产性价值被制度性压低。长此以往的交替循环就造成了土地承包经营权不值钱的怪现象。
其二，对于很多进城务工的农民，他们早已摆脱了土地的束缚，却无法摆脱农民的身份，他们走进城市之中，却无法成为城市的主人。转让土地承包经营权就意味着将丧失土地这一自然的社会保障基础，同时他们又无法像城市人那样享受各种社会福利性救助，一旦遭遇失业将毫无生存保障。而事实上这种状况已经发生，据农业部农村经济研究中心的一份调查报告显示，2008年约有2000万外出农民工因金融危机失业返乡，而在这些返乡农民工中，有1000万早已没有“承包地”，他们正面临着失业又失地的生存问题。严峻的现实状况加重了农民的“惜地”心理，“土地是农民的命根子”的想法愈发根深蒂固，他们宁愿“撂荒也不转让”的保守态度，导致土地承包经营权流转市场出现有效供给不足，明显制约着土地承包经营权的流转。
可见，现行户籍制度是直接造成土地社会保障功能货币化无法实现的重要根源，也是间接压低土地资源性价值的重要根源。它使得土地承包经营权流转制度的后两项功能落空，即农民在城乡间的自由流动受阻，土地社保功能货币化无法实现。而建立动态土地资产的第一项功能在很大程度上依赖于农民的自由流动以及土地社保功能货币化的实现。由此，土地承包经营权流转制度本应发挥巨大作用的三项功能基本被抽空，而其弊害则是深远的。
其一，违背建立平等、自由的共同体成员关系的正义伦理。这里所说的社会共同体，主要表现为国家。平等意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有公民一视同仁。很显然，现行户籍制度无形中造成了户口身份的高下、贵贱之分，进而引发制度歧视。
其二，阻碍生产要素在市场间的合理流动。市场经济要求土地、劳动力等生产要素依靠价值规律的调节在市场上自由流动，现行户籍制度却极力限制土地、劳动力在体制内的流动和转移，而且继续为各种不平等的行政政策的执行提供依据和条件。这一制度早已与市场经济的客观规律不相协调，与如火如荼的城市化进程背道而驰。
其三，侵害了国民于城乡间选择生活方式的权利。这种阻隔不仅表现在阻止农民获得城市居民的身份，同时还表现在阻止城市居民购得土地承包经营权，并基于取得土地承包经营权而获得农村集体经济组织成员身份并享有成员权的可能。
长远来看，这种制约将造成我国城乡二元化的社会结构由形式矛盾走向实质矛盾，成倍放大未来改革的成本。
3 户籍制度改革的制度构造与功能分配
根据以上所述，针对现行户籍制度对土地承包经营权流转的制约，为了使土地承包经营权流转制度的功能有效发挥，本文提出以户籍制度改革为核心的制度建议，根本目的在于协调户籍制度与社会保障制度，为土地承包经营权的流转扫除障碍。具体表现为：
第一，农民转让土地承包经营权后，需要以新的社会保障方式替代土地的社会保障功能，从而使土地社会保障功能货币化得以实现；
第二，城镇市民受让土地承包经营权后，应当避免出现既享有城镇社会保障，又拥有土地使用权的“超级公民”待遇。因此，土地承包经营权人转让权利后如何办理城市社保接续和城镇居民购得土地承包经营权后如何实现社保关系的转移是解决问题的关键。对此，可以采取以下两种对策：
其一，彻底取消城乡二元分割的户籍体制，实现全国户籍的统一，进而实行全国一体的社会保障体系。结合国外户籍管理的经验来看，户籍制度的根本功能在于作为公民身份的证明以及国家统计人口的工具。而自19世纪形成以来，我国户籍制度所发挥的作用已经远远偏离了其原初的功能。其实，现行户籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承载了太多原本不应当具有的社会功能。因此，改革户籍制度的根本目标在于恢复户籍制度的单一功能，取消附着于户籍制度上的种种附加值，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具。只有建立功能一元化的户籍制度，才能保证城乡居民具有统一的公民身份，平等地享有权利、承担义务。
事实上，现行户籍制度造成的身份差异最主要体现在城乡社会保障制度的差异化，依据城里人或农村人的不同，享有的社会保障也不相同。目前，我国城镇的养老保险实行的是省级统筹，有些地方是地市级统筹。由于农民工普遍在其居住地以外的省市打工，他们无法取得工作地的城镇户口，该省市的养老保险制度也就完全将户口不在本省市的农民工排除在外，造成了农民工无社保的问题。解决这一问题的办法之一就是提高养老保险的统筹层次，建立养老保险基金全国统筹，并设立覆盖所有公民的普遍社会保险金制度，实行全国统一的社会保障体系。针对这种普遍性的社会保险，公民均有资格成为投保者，并且只要投保达到一定年限，同时符合该项社会保险对领取者的要求就可以享受社会保险金。这种打破旧体制而重新建立的统一社会保障制度不仅能够减少不同地区转养老保险基金的管理成本，有助于建立统一的劳动力市场，而且将从根本上解除土地承包经营权流转的制度障碍，以新型的社会保障方式取代土地的社会保障作用，充分实现土地承包经营权的货币价值。当然，这种较为激进的破旧立新式改革，显然需要付出较长的准备时间方能实现。
其二，维持现有城乡二元的社会保障体制，仅将城镇的社保体系加以改造，使其不再设置户籍限制而向农民开放，即“以土地换社保，变农民为市民”的改革方法。城市居民“有社保无土地”、农村居民“有土地无社保”的现实状况是由城乡居民不同的生活条件决定的。相比之下，城市居民的生活风险在一定程度上比农村居民要大，因为城市居民一旦失业，将会完全失去收入来源，而农村居民尚有土地可以依赖。这种原本相安无事的局面随着农民大量涌入城市被打破，对于农民工而言，他们的身份实质已由农民转变为工人，但却无法以城镇居民的身份获得相应的社会保障，由此引发出失地农民的生存问题。其根本原因在于公民没有自由选择生活方式的权利，即“放弃土地以换取社保”或“放弃社保以换取土地”的选择模式没有形成。
因此，在维持现有二元社会保障体系的条件下，进一步改造城镇社保体系可以作为解决问题的方式之一。对于在城市有稳定收入，愿意放弃土地承包经营权转变为市民的农民工，应当允许他们通过缴纳一定社会保险费用的形式加入城镇的社会保障体系之中。也就是说，进城农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提，真正转变为城镇市民，有资格参加城镇的社会保障。这样做便于操作和管理，可以解决失地农民和农民工的保障问题。而对于那些想要投入到农业生产中的城市人，购得土地承包经营权后应当放弃城市给予的社会保障，由城镇市民转变成为农村集体经济组织成员。
4 结语
现在的土地制度篇9
“三农问题”本质是农民问题，农民问题主要又是土地问题，土地问题寻其根本，正是土地制度问题。因此，在农业现代化的背景下，研究土地制度问题是从根本上剖析实现现代化农业的路径选择问题。对土地制度变革方向的把握是解决农村贫穷落后、农业相对弱势和农民收入水平低的问题的根本。
二、农业现代化下的土地制度要求
农业现代化是指从传统农业向现代农业转化的过程和手段，即实现农业生产的机械化、科学化和社会化，从个体农业转变为社会化大农业的历史过程，这一过程的结果表现为现代化农业。
现代化农业对于土地制度的要求至少有三个方面：第一，土地制度要与市场经济的本质要求一致起来，在市场经济下土地实质是与其他生产手段相比并无本质差异的生产资源；第二，土地制度要有利于实行农业的企业化经营，企业化经营包括土地经营者具有经济上的独立性和土地经营面向市场以利润最大化为目标两个方面；第三，土地制度要有利于资源的有效流动，有效流动就要求土地本身应该有较大的弹性可以以较低的交易费用转移，并且土地对高技术、资金等有较大吸纳能力。赵德起（2010）基于国外文献研究的基础上，以产权、契约和国家为核心要素给出了制度运行原理的一个假定，提出了制度运行的“短板”理论，并据此建立了对制度效率进行检验的CpC模型，进而使用CpC模型对中国农地产权制度近50年的发展历程做了实证分析，得出我国现行农地产权制度国家高效率、产权和契约“双短板”的现状。对于“双短板”的治理方案上，赵德起认为农地使用权的市场流转是当前优化农地产权短板的核心；而修正国家与农民农地契约履约错误及提高农民农业收入是改善契约关系治理契约短板的重要部分。
三、土地制度变革的争论
对于土地制度问题研究的文献可谓是汗牛充栋，而对于土地制度改革的方向的讨论也是众说纷纭，综合看来以下三种观点占据绝大多数：
第一，主张土地国有化。例如，白俊超（2007）认为我国现行农村土地制度存在的问题是：土地产权归属安排不当、权责混乱；与农村户籍挂钩“按人均包”的土地权益分配和调整方式带来土地所有权主体不合理的易位；农民无偿或低偿使用农村土地，土地的所有权不能在经济上得到实现。对此白俊超提出实现农村土地国有化、赋予农民长期的农村土地使用权，废除农村土地“按人均包”的改革方案，实现“农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营”的农村土地制度。
第二，主张土地私有化。这种观点的主要着力点在于私有制能够保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对土地拥有长期投资的内在动力机制。葛斐，黄静（2009）在回顾我国建国以来土地制度变迁的基础上，论述了中国农村土地制度改革的最终方向是土地的私有化。建议政府逐步弱化集体的权利，将土地权逐步交还到农民自己的手中，最终使农民获得彻底属于自己的完整的土地权，以实现完全的土地私有化。
第三，主张完善现有的农村土地集体所有制。主张这种观点的人不在少数，其中不乏部分人是基于对土地私有化政治敏感性的“敬畏”以及对现有土地制度下利益集团的捍卫，然而同样存在不少深入农村工作的学者是切实从中国式改革的国情出发，结合客观现实，慎重推敲土地制度改革方向的选择问题。例如，蒋剑勇，钱文荣（2010）在综合考虑当前我国土地制度的资源配置效应、土地保障功能和公平问题的基础上，对土地私有化始终保持怀疑审视的态度，并结合一系列政治、经济问题，指出目前中国农村土地制度改革应该是：在坚持集体所有的前提下，充分保障农民对土地的使用权、收益权和部分处分权，其他由农民去创造性地发挥，然后在此基础上来总结经验，在适当的时机进行推广。
四、土地制度变革的方向选择
针对上述关于土地制度变革的几种观点，笔者认为：
其一，对于土地国有化，“国有永佃”形式的安排虽然能够在一定程度上满足土地的统筹规划管理的需要，农民耕地的长期性要求以及规模经营的现代农业的发展，但是从根本上来说，农民的收入问题并不能得到较好的解决。而且，国家从集体手上购买回土地所要求的财政支出成本难以估量。
其二，土地私有制在市场效率方面确实存在较大的优越性，而且理论上是能够促进农业现代化进程的，但是纯粹以经济学角度考虑问题，不深入体察中国农村的实际似乎有失偏颇：首先，我国的宪法第一章第十条明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，土地私有化至少在法律的认可上就必须经历相当长的一段路；其次，土地私有制在中国作为一个新制度，其改革必然存在“试错—改良”的反复过程，而我们是不能将这样一个本身存在巨大风险的试错行为轻易地用于已经十分脆弱的农业的。最后，中国作为一个庞大的系统，国民基因有着两千多年的民族积淀和文化熏陶，不能像西方国家那样能够进行大刀阔斧的改革，只能以一种渐进式的方式进行，否则代价将无法估量。
其三，笔者赞同在现有农村土地集体所有制的基础上重视土地资源配置功能，兼顾土地效率与公平问题，逐步完善现有的土地制度，或者在完善的过程中做出创新形式的尝试。农业现代化的要求并不是预示着土地私有制就是必然的发展趋势，只是土地私有化制度下明晰的产权以及高效的土地资源市场化配置功能能够较为直接地促成农业现代化的实现，我们需要的只是土地私有化下的高效土地资源配置的手段，而对土地私有化制度本身的选择我们不得不审慎而行。基于农业现代化对土地制度的要求，针对在现有集体所有制基础上不断完善土地制度改革的方向，本文认为：
第一，农业现代化对土地制度提出的首要要求即土地实质是与其他生产手段相比并无本质差异的生产资源，这就要求土地制度能够保障土地作为一种资源在市场经济中自由流转、交易。在现行的土地集体所有制下我国的土地流转问题主要表现为：多为私下流转，流转行为不规范，缺少流转服务平台；流转周期较短，农民积极性不足；流转后土地的利用效率不高等。而解决土地流转问题需要村集体整合集体土地采用对内流转仍为农地协商和对外流转为非农地议价交易相结合的原则，这就需要制度上给予农民集体法律意义上的“组织”定位，使其具有民主独立的自治权和相对较大的市场议价权，充分发挥农民集体自身的主观能动性与创造力。
第二，实现农业现代化需要土地的高效率运作，即充分发挥规模经济效应。现行的土地集体所有制是采用的家庭联产承包的经营方式，这是相悖于规模经营的要求的。而对于这方面探索，自上个世纪90年代就已初见端倪，例如山东淄博周村区的股份合作制改革、广东佛山南海区农村土地股份合作制改革等。以股份合作形式经营土地可能成为我国农村农地经营方式的一大趋势，这就要求土地制度改革要引导农民集体整合集体土地资源，将土地以资本形式折价入股，采用股份合作形式，适应规模经营要求的同时保障农民的长久利益。
第三，农业现代化需要优质的农业劳动力、农业企业家和农业技术人员等人力资源以及资金、技术的投入，这是土地制度改革必须考虑的问题——如何引进促进现代农业发展的要素？任何问题不是单纯的一个特指领域的问题，而是必须纳入系统中考虑的问题。农业现代化发展需要的人力资本、资金及技术同样需要考虑整个现代化的发展，例如城市化进程中农村劳动力返乡就业、再创业问题恰恰为农业现代化发展提供了一个契机——这些从农村走出去再回来的“农民”眼界变宽了，知识丰富了，符合优质农业劳动力的要求，而且他们经过多年的城市打拼积累了相当部分的资金。因此，土地制度改革偏向于对返乡农民工优惠（例如低于市场议价的土地承包流转等），为其提供扶植性制度保障，是有利于农业现代化发展的重点改革方面。
改革无疑是改变现有的发展格局，其中对于改革过程中的收益群体的把握是改革的立脚点和核心。因此，土地制度改革的收益群体必须是广大的农民，这是解决例如收入公平、“三农”等问题的核心，也是保持国家和政党稳定的根本所在。
五、结论
现在的土地制度篇10
【关键词】土地制度改革新思路
一、当前我国农村土地制度的局限性和存在的问题
1.农地产权关系模糊，所有权不明
1978年，农村土地产权关系调整后的家庭联产承包责任制主要是为解决农村计划经济体制对农民束缚的问题而产生，缺乏系统理论准备、制度设计和有计划地实施，是一种诱致性的制度变迁。这注定其不完善性——农地产权关系模糊，所有权不明。
现行农地产权制度关系模糊，所有权不明主要体现在法律界定上。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定农村土地集体所有制，但“集体”这一主体，法律规定极为含糊。在《宪法》中界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内农村集体经济组织；究竟是哪一级组织，法律制度均未明晰，这就造成农地所有权表面的主体多重化和实际的主体虚化。同时，土地相关法对土地所有权内涵、法律形式、实现方式，所有权主体地位没有相应合理的规定。这就造成政府经营土地，土地产权转让高额收益被政府独得。
2.农地承包经营权稳定性不强
土地承包经营权是随家庭联产承包责任制出现的。新《农村土地承包法》颁布前，土地承包经营权属契约规定的债权性质，而非法律赋予的物权。虽然国家强调稳定农村家庭承包制，但农地制度改革是一个逐步演进过程，其中涉及各种利益关系，由此造成农地承包经营权关系不稳定。由于农地承包经营权关系稳定性不强，就为有关部门利用权力，任意进行土地调整提供了便利。土地发包者在利益驱动下进行权力寻租，利用土地所有权侵蚀农民的承包经营权，借结构调整、规模经营、农业产业化等名目，强行流转农民土地经营使用权。由此引发农民对土地预期的不确定，导致农户追求短期经济效益，粗放式经营，掠夺式开发，以致整个农业生产后劲乏力，最终使中国特色农业现代化发展受阻。
3.农村税费制度改革后的制度保障缺失，造成农民受益权隐性流失
土地利益分配机制是土地制度安排的关键，直接关系农村土地经营制度运行效率。从集体土地受益权来看，家庭联产承包责任制最初是将集体经济组织作为发包方，以土地所有权向农户收取土地承包费；农户作为承包方，承包土地使用权，获取土地产出的全部产品，完成国家和集体的税费任务。然而，取消农业税后，国家相应免除了集体收取的土地承包费，村集体丧失了土地所有权收益，并且集体土地不能直接入市交易。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味进入大中城市非农就业农民将失去土地权益，造成大中城市与小城镇非农就业人员及全民和集体之间土地权益不平等。最后，农村税费改革后，很多农村相应制度保障缺失严重，地方费大于税，加重农民负担。基于现行农地制度安排的不完善，农村土地生产能力因制度缺陷而受到制约。
二、当前我国农村土地制度变迁的新思路
1.在土地集体所有，家庭承包经营格局下，进一步稳定和完善农地承包制度，让农地所有权和使用权分离，明确农民使用权主体地位，以适应现代化农业经营的需要。在实际操作中，可将土地所有权分解为由国家掌控的社会所有权和农户掌控的个人所有权两部分，农村集体只在土地管理中承担事务性工作。这种产权安排既确保国家拥有宏观调控土地资源开发、利用权，又坚持农户为基本的经营组织单位。实际就是赋予农村土地使用权以商品属性。《土地承包法》总则提出让农地承包经营权长期化，为农地使用权商品化提供了法律支持。贯彻《农业法》，把农地家庭承包经营纳入法制轨道，明确农民土地使用权主体地位，保证其“30年不变”的土地使用权，如此才能促进农户对土地的长期投资和资本积累，保障农业可持续发展。同时，明确农地集体所有权与农民使用权之间的关系，加强土地承包合同管理，允许农民自由选择土地用途，自由交易、抵押，严禁损害农民合法权益的行为。推动土地市场开放和土地交易自由，严格按照土地市场规范推动农地的自由流转，减少政府、企业、村民自治组织经营土地的弊端，使农村土地达到优化组合和规模经营。
2.规范土地经营模式，推进土地使用权私有化，实行土地入股的经营方式。土地使用权私有化就是在农村构建土地所有权与使用权分离的制度架构，在保持土地所有权归集体的前提下，明确土地使用权归农民私有，将农民对土地的承包权由30年、70年不变延长到承包无限期，使土地使用权私有化长期化的经营模式。土地使用权归农民私有，使劳动者与生产要素能够家庭经营范围内紧密结合，使农民能够合理地开发利用土地。在保证农民土地使用权私有化的前提下，实行土地入股的农地经营方式成为可能。这种方式比较符合农村目前生产力状况。实行按股分红与按劳分配结合的方式，让愿意种地的农民留下，激发农民对土地长期投资的积极性，保证土地利用效率，增强农业规模经营效应；凭土地股份分红的农民可向非农产业转移，获得更多收入。再者，土地使用权私有化可避免土地承包定期调整时土地所有权人的权力寻租机会，降低土地利用成本，解决土地使用权流转障碍，保证土地资源不流失、不损失，加速农地资产资本化、证券化进程。
3.进一步完善农村税费制度，加强农业社会化服务体系建设，完善农村社保体系，为农村土地制度改革提供保障。我国农业税改革已取得一定成果，但与体现土地价值，保证土地市场化经营相应的土地产权税、土地荒芜税、耕地占用税等在内的土地税体系尚需完善；此外，农业税取消后，农村中的各种收费侵蚀了税改带给农民的利益，建立行之有效的费改税制度是势所必需。其次，农业社会化服务体系的建立，能够克服农地家庭承包经营的弱点，有效解决农业技术推广、农机联合作业等问题，有利于发挥分工协作优势，促进高技术农业发展和农业规模经营，为农地制度改革提供有效的社会支撑。最后，完善农村社保体系，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会和制度，还土地以正常的生产要素性质。
制度变迁的后果无法预测，国情决定农村土地产权制度只能在集体所有制前提下，进行相对稳妥地使用权创新。唯有如此，才能根本上改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展。
参考文献：
[1]施勇杰.中国农地制度现状及对策.中国经贸导刊，2007，（21）.
[2]张琦.中国农村土地制度改革模式探索.当代经济科学，2006，28，（5）.