社会管理的理论篇1
(一)促进子系统内部的联系，维护子系统内部的稳定
1．封建皇权通过履行经济职能促进经济子系统内部的联系，通过消除不稳定因素维护这一系统的和谐。(1)封建皇权通过履行其经济职能把分散的农户联系起来。古代中国国土辽阔，小农经济又使人们处于十分分散的状态，无力应对天灾人祸和兴修大的水利工程，因而需要中央集权的政府进行干预，需要它来执行一种经济职能，“即举办公共工程的职能。”我国古代各个封建王朝都十分重视农业生产，它们通过兴修水利工程、道路和运河来满足农业生产的灌溉和交通运输等需求，保证经济子系统的顺利运行和发展。封建皇权还设立专门的机构来管理农业生产，通过委派地方官吏来“劝民农桑”、宣教“农本”政策、促进农业技术传播，督察农业生产。这样，封建皇权通过履行其经济职能，把经济子系统内部分散的诸要素一定程度上联系起来了。(2)封建皇权通过消除子系统内的不稳定因素，维护经济子系统的稳定。为了有利于自己的统治，封建统治者十分重视农业生产，极力消除不利于农业生产的各种因素，维护农业生产系统的稳定。一方面，他们经常扮演调和阶级矛盾的角色。如实行“均田制”，让少地或无地的农民获得一份土地，这是传统社会的政府利用其强制力进行土地资源配置的正式制度。这使很多无地或少地的农民得到土地，成为自耕农。地方豪强对土地的兼并容易激化与百姓的矛盾，于是皇权也在一定程度上限制豪强和官僚对土地的兼并，维持这个系统的基本平衡。另一方面，他们也赈灾，救助受灾农民。自古以来，我国就是一个灾难频繁发生的国家，灾害一旦发生，将严重影响农业生产，甚至威胁到王朝的存亡，因此封建统治者也不敢掉以轻心，通过赈灾使农业生产得以恢复，并以此来显示皇权统治的仁德及其合法性所在。在封建皇权的强力干涉下，一定程度上消除了威胁乡村社会系统的不稳定因素。
2．通过“乡绅自治”维持乡镇政治子系统内部的联系与稳定(1)“乡绅自治”有利于收集民间的意见，联系广大农民。社会系统的维持并不能完全靠压制，尤其在“天高皇帝远”的乡镇地区，权力的运行不能完全单向度的由上而下，因为“政治不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式。”［11］皇权止于县，把乡镇管理的权利交给了乡绅，这样就有利于收集和反馈民间意见，实现一定程度的上通下达。乡绅与异地为官的官员不同，他们没有离开故土，熟悉当地的风土人情，和乡里百姓往来密切并且有着休戚与共的厉害关系。他们能够把自己了解到的或收集到的有关乡村与村民的信息反映给当地的官员，避免了官方直接面对数目庞大的村民，也避免了因官方不了解民情，做出错误决策而导致官民的直接冲突。因此乡绅起着重要的上通下达的作用，保持了系统信息的畅通。(2)“乡绅自治”有利于平衡官方与农民的利益，维护政治子系统的稳定。乡绅一般都是官方举办的科举考试中获取功名的儒生，他们具有“官方和半官方的身份”，［12］是封建皇权在广大乡村的人。“绅权”依靠的并不是暴力，而是基于其经济能力、身份地位、家族势力和个人德行所获得的一种敬服。［13］所以，乡绅是一种农村社会的内生型权威，它不具有国家这一外生型权威的暴力性质，因而，有功名而无官职的“乡绅”成为把封建皇权与乡镇居民联系起来的桥梁。乡绅因其来自民间的身份，决定了乡绅一定程度上能够代表地方利益。通过乡绅自治，可以形成中央与地方利益尽可能地协调。乡绅的角色是双重的，即起到保护乡民和乡里社会的作用，也起到替统治者管理乡民的作用。所以官方利用乡绅管理广阔的农村地区，不仅得到乡绅的支持，也得到百姓的信赖，也维护了整个子系统的稳定。
3．通过“科举考试”维持乡村文化子系统内部的联系与稳定(1)通过科举考试有效整合乡村的文化精英。科举考试的成熟与完善对意识形态下沉到乡村，形成广大乡镇地区的文化联系，具有十分重要的意义。科举考试是一种选官制度，对广大乡村开放，它不论出身、不论门第，使广大农村的居民也可以通过这一管道，做到“永久性的行政干部全凭能力获选，不靠亲戚关系或家族人脉。”［14］这给许多农家子弟带来了希望，他们希望实现“朝为田舍郎，暮登天子堂”的梦想。这一举措产生了极大的向心力，有效地把广大乡镇的文化精英凝聚起来，成为对中央皇权的积极支持者。而且这一选官制度也注意到选拔人数在地区之间的平衡分布，极力消除地域差异，保持各地之间的文化联系。各地儒生由于对儒学的共同兴趣而相互往来和交流，促进了儒家的思想文化的繁荣与发展，同时也在广大乡村地区形成了文化上的统一。(2)通过科举考试维护了儒家意识形态在普通村民心目中的独尊地位，保证了意识形态系统的稳定。封建皇权紧握科举考试这一“指挥棒”，以儒家学说为考试的主要内容，这样促使了儒家学说在广阔的乡村的传播，一些农家子弟可以通过科举考试而获得较高的身份和地位。科举考试也造就了一批乡村的儒生，考取功名的乡绅往往成为当地弘扬儒家文化的中间力量，即使是没有获取功名的儒生，在传播儒家文化中也是功不可没，他们把儒家文化融入到小说、戏曲等多种多样的民间文艺中，深刻影响了居住在乡村的中国人的行为方式、思想观念和日常生活，使乡村居民对封建皇权的统治产生强烈的认同感。同时乡村有条件的村民通过培养自己的孩子读书，让他们考取功名，为儒家的意识形态系统输送人才，形成一个内部的良性循环。儒家意识形态产生于以小农经济为基础的传统社会，又通过封建皇权的大力弘扬，并且与植根于乡村的选官制度相结合，扩大了它的影响力和对社会的整合力，抵制了其它意识形态的竞争，保持了“独尊”的地位，最终形成了一个稳固的意识形态系统，并且一直持续了两千多年。
(二)强化社会子系统相互之间的制约，维护社会大系统的稳定
1．通过巩固小农经济，防止其他两个子系统的失控(1)落后的小农经济的长期存在有利于封建集权统治。小农经济环境下，广大农村居民保持一种分散的状态。他们这种分散的状态就像马克思所说的“马铃薯”，没有团结起来的力量，无法对抗封建皇权。在这样的经济基础上，人们所能够建立起来的组织，只能通过血缘关系的纽带形成的宗族组织。这种以血缘关系形成的宗族组织是中国封建统治长期存在的社会基础。这种家族组织通过儒家意识形态而与国家组织协调起来，形成了家国同构的社会结构。封建君主就是这个放大了的家庭的总家长。中国传统社会的政治子系统就是矗立在这样的经济基础之上，以及这样的经济基础形成的社会结构之上。封建皇权保护小农经济就能够维护乡村社会的宗法结构，宗法结构的稳固保证了家国同构的中央皇权的行使。而商品经济的发展必然导致人口的流动，从而导致宗法关系的松散，威胁到封建统治的社会基础，这也是封建统治者维护小农经济而遏制商品经济的原因之一。(2)巩固小农经济有利于巩固以儒家学说为主体的封建意识形态。儒家意识形态是在小农经济基础上产生的，也为这一基础服务。在很多方面，儒家可被视作以家庭为榜样、为国家建立道德原则的意识形态。［15］没有建立在小农经济基础的封建家庭结构，儒家意识形态就失去了存在的根基。封建皇权通过保护自给自足的小农经济，可以维护儒家意识形态的正统地位。因为，如果放任商品经济和工商业的发展，则必然改变封建家庭结构，产生多元的思想，最后冲击到儒家意识形态。
2．通过政治权力强化对其他两个子系统的制约(1)通过政治权力限制工商业的发展。在春秋战国时期就萌芽的商品经济一直得不到发展。因为封建统治者认识到经商可以迅速致富，所以他们“也决不愿私人财富扩充至不易控制的地步，为王朝的安全之累。”［16］他们“保护落后的经济，以均衡的姿态维持王朝的安全。”［17］这样商人的人身和财产自然就得不到保护，甚至常常受到侵害，商业的发展受到严重的影响。手工业为官方所垄断，民营手工业只能在夹缝中求生存。梁漱溟先生说的，“后一两千年的中国文化在经济上已盘旋而不进”［18］就是这样导致的。这种状况有利于皇权的统治，小农经济的落后和封闭，使广大的乡村农户就像一个个的“马铃薯”，分散而无力，需要统治者“从上面赐予他们雨水和阳光。”［19］(2)通过政治权力进行思想文化控制。封建皇权对农村的管理单靠武力或严密的官僚组织是不够的，需要广为群众所接受的意识形态。因此，通过政治权力，加强了对意识形态的控制。一方面，统治者大力弘扬儒家文化。自汉朝以来推行的“罢黜百家独尊儒术”获得明显的效果，儒家意识形态开始深入人心。封建皇权通过完善科举制度，达到对乡村的意识形态控制。科举考试使乡民可以通过学习儒家学说而获得很高的社会地位和政治权力，这使广大的乡镇儒生专注于研究儒家学说而放弃对其他学说的思考。另一方面，他们广设“文字狱”进行思想控制。对任何不利于封建统治的思想和文化进行彻底的清洗，这样达到对意识形态的有效控制，使儒家作为意识形态的作用发挥到极致。
3．通过弘扬儒家文化，巩固小农这一经济基础，维护封建皇权对乡镇的政治统治(1)巩固儒家学说的独尊地位有利于巩固小农这一经济基础。以儒家学说为核心的意识形态中包含着“重农”思想，儒家思想家主张“民以食为天”、“不夺农时”、“不违农时”等，把农业生产放在极其重要的位置，荀子甚至认为财富只能从农业中产生，并且提出了著名的“强本论”，把农业生产与富国富民联系起来，并且明确提出“工商众则国贫”的观点，成为后来很多朝代重农抑商的理论根据。儒家文化作为我国传统社会的意识形态，建立在小农经济的基础之上，极力维护小农这一经济基础。它有一套与农村家庭伦理紧密相关的完整价值观，对乡村社会生活的方方面面都进行了规范，有利于维持一个农业社会的正常运转。(2)大力弘扬儒家学说维护了封建皇权的统治。任何封建朝代都不是单靠武力就能够统治的，所以通过意识形态的灌输而导致对统治者的认同是非常重要的，我国封建皇权通过对儒家学说的弘扬，达到了降低其统治成本的效果。一方面，儒学能够顺应专制皇权发展的需要，通过文化制度对皇权的充分肯定，把皇权的统治法理与宇宙的秩序“融为一体”，达到“对权力的无限性、任意性和全能性政治模式的全力构建。”［20］另一方面，深受儒家思想熏陶的乡绅充分利用儒家的教化功能，使人心服而达到管理的目的。这种教化可以“防止因思想的混乱而导致社会的动乱，也是为了管理的低成本和高效益。”乡绅都是由取得功名的候任官员或者退休官员组成，精通儒家学说，因此他们的思想与整个国家的统治思想一致，可以向百姓灌输儒家的仁义道德观念，达到教化民众进而控制思想、稳定社会秩序的作用。在乡绅的帮助下，使广大乡村“形成了国家官僚机构枝干下的广泛而稳固的根基，从而把一个巨大的农业社会不可思议地组织起来了。”
二、我国传统社会乡镇社会治理的教训
(一)封建皇权的高压统治使一切新生事物无法在封建社会的母体中成长起来封建皇权为了维持系统的平衡，扼杀了一切新生事物。在经济方面，除了抑制工商业的发展外，还极力阻止有利于市场经济发展的产权制度的形成。皇帝具有对于天下一切财产的最高所有权，只有在这个最高权力的有效统摄之下，其它一切“下位性”的占用权才可能是“合法的”。这严重阻碍了经济的发展。在政治统治方面，封建统治者除了维持高度中央集权外，在农村则极力维护乡村的宗法制。宗法制有利于通过家族的力量实现对个人的人身控制。个人只是家庭和家族的附属品，受到父权、夫权和族权的严格控制，限制了民主制度的发展。德治与法治是对现代社会进行良好管理的两大法宝，我国的传统社会的管理者在倡导德治的同时却阻碍了法治社会的形成。法治的本意是包括对最高皇权的制约，但是我国传统社会皇帝的特权凌驾于一切法律之上。中国传统法律的基本功能在于:惩罚臣民对神圣君权制度和宗法社会秩序的触犯。［24］这样就使得法治始终没有在中国大地上建立起来，由于中国皇权制度的法律只能越来越多地屈从和服于权力的专制性，所以与这个进程相同步的，就是人们对于法律的正面制度意义，给予越来越多的怀疑、限制乃至否定。最后，封建皇权对思想意识形态的强力控制导致了中国思想文化界长期处于“万马齐喑”的状态。思想文化领域由领先世界到跟不上世界发展的潮流，人民处于蒙昧之中，这又反过来影响了经济与政治的发展。
(二)传统社会的社会治理无法改变一治一乱的循环我国传统社会的社会管理模式因权力高度集中而具有很强的脆弱性。费孝通先生注意到，“在传统结构中自下而上的轨道是脆弱的;利用无形的组织，绅士之间的社会关系，去防止权力的滥用，不但并不能限制皇权本身，而且并不是常常有效的。”在这种体制中，人民发挥的作用甚微。单靠皇权制约的官僚机器，难以避免的盛行和蔓延，明朝开国皇帝朱元璋对进行了最严厉的惩罚，但是仍然无济于事。历史上开明的皇帝总是少的，昏庸的皇帝总是占很大的比率，同时一个开明的皇帝，短期内开明是可能的，而长期的开明却是少见的。当皇帝昏庸时就无法有效监控整个官僚体系，也容易导致宦官和外戚专权。一旦这种情况发生，庞大的官僚集团就会侵占田地、欺男霸女，形成对人民的残酷剥削和压迫，破坏了经济子系统的平衡。最后也使意识形态失去效用，形成的局面，改朝换代也随之发生。这也是我国传统社会摆脱不了一治一乱的循环的原因。每次改朝换代都导致大量平民死亡，国家陷入动荡中，若干年才能恢复。而且每次改朝换代之后，一切都得重新开始，这样就验证了马克思所说的，“亚洲各国不断瓦解、不断重建和经常改朝换代，与此截然相反，亚洲的社会却没有变化。”
三、我国传统社会治理对当前创新乡镇社会管理的启示
我国传统社会的乡村治理模式在历史上起过进步的作用，但与此同时也阻碍了社会的进步。不管怎样，它都给我们留下了一笔可贵的财富，为我们今天创新乡镇的社会管理提供了丰富的资源和有益的启示。
(一)新时期的乡镇社会管理要符合市场经济发展的要求传统社会，我国的经济长期停留在自给自足的小农经济阶段，成熟的市场经济始终发展不起来，这也是近代以来我国落后的根源之一。今天我们已经充分认识到发展社会主义市场经济的重要性，认识到市场是资源配置的有效形式，市场是当今能够把广阔的农村联系起来的重要手段。正是市场的存在，促进了农村的社会分工，使人们相互依存、相互需要。市场的优胜劣汰机制也是促进社会进步的主要手段。因此政府对乡镇的有效管理就应该符合市场发展的要求，在乡村建立起完善的市场机制，建立起符合市场发展的健全的法制环境，形成有利于公平分配的利益均衡机制，有利于市场良性发展的产权机制。乡镇政府机关，要按照市场经济发展的需要，转变思维方式和行为方式，创新社会管理模式。要在市场意识淡薄的广大乡村，担负起市场培育的职责。乡镇政府本身也要充分认识市场的规律，自觉遵守市场规则，并根据市场规则来检讨自己的行为，减少对市场的过度干预，减少对农业生产的直接干预，而是通过法律法规等间接手段，引导乡镇居民发展乡镇企业、私营企业以及创立合作社等，为他们提供市场信息、资金、技术等服务，引导他们积极有序地参与到市场竞争中来。通过市场的发展，把乡村与城市连接起来，与全国乃至世界联系起来，把农村这个经济系统变成一个充满活力而又全面开放的系统，改变农村封闭落后的状况。
(二)新时期的乡镇社会管理要与公民日益增长的民主意识、参与意识相适应我国传统社会社会管理模式的基本特点是“下级只层层对上级负责，而不对人民负责”，但是传统社会的国家权力体系毕竟只下沉到县一级，为广大农村的自治留有一定的空间，这也恰恰是封建统治能够长期维持的原因之一。改革开放以前，“全能型”的政府不但抑制了人民的参与热情，而且也没法解决日益增多的社会经济问题。费孝通先生认为，要提高乡村管理的效率，“不是加强远离老百姓的中央权力，而是，相反的，应该在基层自治事务中去加强启发和领导作用。”随着市场经济的发展，市场主体逐渐多元，社会事务繁杂多样，以前的管理模式显得捉襟见肘。因此在创新乡镇社会管理的实践中，要转变管理理念，抛弃传统的为民做主的思维，让人民自己当家作主，实现由管理向治理的转变。乡镇等政府部门不是把政府权力下沉到乡村的每个角落，而是积极推行村民自治，落实“群众事务，群众管理”的原则，让群众成为管理的主体。只有给乡村社会留下一定的自治空间，才能有利于民意的上传和下达，有利于保持整个系统内信息的畅通，有利于新生事物的发展，也可以避免公权力的过度干预而形成好心办坏事，管了管不了也管不好的事情，造成官民对抗。政府甚至要主动培育乡村民间组织，让它们参与到社会管理中来，分担乡镇政府部门的管理职责，形成一个政府与民间良性互动的管理模式。同时也要通过群众的积极参与，来促使政府依法办事，改变传统社会权大于法，使权力无法真正得到制约而造成基层政权无法无天的现象。
(三)新时期的乡镇社会管理要以社会主义核心价值观为指导我国传统社会的社会管理模式是以儒家学说为核心的价值体系为指导，这一价值体系为维护我国两千多年的封建统治，统一人民的认识起到不可替代的作用。但是它毕竟是与小农经济、与封建专制统治相适应的价值体系。在今天我们进行的社会主义建设中，由于市场经济的发展，形成了利益主体的多元、社会管理主体的多元，“舆论不一”也成为常态。因此在思想文化方面，我们除了要继续执行主席提出来的“双百方针”外，还需要通过践行社会主义核心价值观来达到规范人们的行为、统一认识和整合社会的目的。社会主义核心价值观是新时代的产物，它与新的经济基础和社会结构相协调，是征求了各方面意见，综合所有认识后形成的，并且得到全国各族人民的普遍认同的“最大公约数”。社会主义核心价值观正因为具有“最大公约数”的特点，才具有广泛的指导意义。新时期的乡镇社会管理理念必然要与社会核心价值观相统一、相协调，要以社会主义核心价值观为准绳来检讨政府的管理行为，做到行有依归。同时乡镇管理部门也要通过自己有效的管理行为引领乡村的社会舆情，让社会主义核心价值观深入人心，成为新时期凝聚广大乡镇居民，为实现伟大的中国梦而奋斗的精神武器。
四、结语
社会管理的理论篇2
[关键词]社会管理体制；社会协同治理机制；公民力量；制度化；法治保障
[中图分类号]C916[文献标识码]a[文章编号]1006-0863（2013）04-0068-04
2004年召开的十六届四中全会首次提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2012年召开的十要求加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。多年来，无论在理论界还是实务界，如何认识社会管理体制中的社会协同，已然成为加强和创新社会管理的核心议题之一。什么是社会协同？社会协同需要具备什么基础？如何进行社会协同治理？如何保障社会协同治理顺利进行并健康发展？回答这一系列问题，无疑具有重大理论和现实意义，也挑战着理论界和实务界同仁的智慧和能力。
一、什么是社会协同
正确认识和处理政府与社会的关系，是加强和创新社会管理的基本问题。对于当前我国社会管理中的政府与社会关系模式，论者们主要存在以下三种认识：一是事实上存在的“强政府、弱社会”模式。在这种模式下，社会依附于政府，政府管理、控制社会或者采取分类控制模式[1]，其后果可能是社会越建越小。基于此，有学者提出中国未来的发展方向应是建设“强政府、强社会”的关系模式。[2]作为一种目标模式，这种观点似乎并无异议。然而，在有了“强政府”、“强社会”之后，这两者之间又将型塑一种怎样的互动关系仍然是一个未知数。二是政府与社会的合作模式。[3]持这一主张者大多从治理理论出发，主张政府、企业、社会组织和个人等多元主体在社会治理中开展合作，建立多元合作共治的社会治理机制，创新社会管理。合作模式的愿望无疑是美好的，但在当前我国政府一极强、社会一极弱，并且政府较为严格地控制社会的背景下，构建合作模式的可行性有待论证。三是“社会协同”模式。[4]这一模式的提出，源于十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标。对此，论者们围绕社会协同的内涵辨析，社会协同主体的培育发展以及协同机制和具体路径等方面进行了初步论述。十报告又将这一社会管理格局的论述提高到了社会管理体制的高度，并纳入了法治保障的内容。
具体到当前我国社会管理中的政府与社会关系模式，可以看到，社会协同模式是加快形成能够促进善治的社会管理体制的必然选择。在这一社会管理体制中，公众参与是基础，社会协同是依托，法治保障是根本。确立在公众广泛参与基础上和法治保障下的社会协同治理模式，对于社会管理体制建设至关重要。所谓社会协同治理模式，就是在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下，政府在社会治理中发挥主导作用，但出于有效治理需要，政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律，并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，推动落实各项相应的制度建设和政策措施，直至将其纳入已有法律体系，从而充分发挥社会力量在社会治理中的作用。[5]确立社会协同治理模式，基础和前提是培育社会力量不断成长成熟，关键和核心是建立健全社会协同治理机制，根本保障是协同治理机制的制度化与法治化。
二、公民力量培育与社会成长
社会的成长成熟和公民力量的发展壮大是确立社会协同治理模式的基础和前提。在现代社会治理过程中，社会不能“缺位”。在改革开放前三十年的历史中，所有社会个体都依附于政府性质的各种“单位”或生产组织。历史经验表明，这种状况不利于经济发展和社会进步。改革开放以来，中国社会已经发生深刻的结构性变化，市场力量和社会力量一直处于快速成长之中。尽管如此，与政府治理能力相比，中国社会发育程度仍然处于较低水平，需要政府加大培育发展的力度，夯实社会协同治理的社会基础，使社会系统由“缺位”到“补位”、由弱到强。
首先，需要引导公民的公共精神成长。“公共精神，即公民对公共事务的积极参与，对社会基本价值观念的认同和对公共规范的维护。它是一种公民美德，更是一种社会资本，较强的公共精神能够为民主政治的发展奠定良好基础，而民主政治的发展也会为公共精神的成长提供有利条件。”[6]毫无疑问，公民公共精神对于良好的社会治理不可或缺。那么，如何培育公民的公共精神？一是培育公民的责任意识和法治意识，使社会治理中的公众参与奠基于责任意识和法治意识之上；二是政府需要着力完善制度安排，优化治理结构，畅通参与渠道，保障公民各项基本权利，使每一个公民都能参与到公共事务治理的决策等过程中。以上一切都有赖于一个事实原点，即公民的公共生活实践及其训练。
其次，尊重并支持社会自发力量的自主治理行为。各类民间自发力量及其自主治理行为的形成绝非偶然，它们大多属于对某种社会现实问题的自然反应。因此，政府应当尊重这类社会力量及其自主治理行为，并给予资金、专业技术和政策等方面的支持。而且，对于基层治理实践中的成功经验，要及时总结推广，上升为高层级政府直至中央政府的政策，从而建立基层探索和顶层设计之间的良性互动关系。
第三，大力培育并支持各类社会组织开展社会治理。公民活力的激发对于社会良治是完全必要的，但只有有秩序的活力才能避免成为暴力并走向反面。历史经验表明，单纯依靠政府一极的力量无法形成或可持续发展这种“有秩序的活力”。因此，一方面，政府需要创造有利条件，积极引导松散的、原子化的公民力量走“结社”的道路，即以社会组织形式推动和规范公民力量的持续壮大和良性发展。另一方面，对于不论是自发的还是人为的，不论是本土的还是外来的社会组织，都应基于法律法规进行服务和管理，并以政府为主导建立健全各类制度化的沟通渠道和参与平台，支持各类社会组织参与到自主治理、公共服务和社会管理中去。
最后，政府必须顺应时势有所作为。社会自主治理力量即公民力量的产生和发展有其内在的逻辑规律，但这种力量的产生和发展并不是要政府走开。政府首先需要发现、确认并积极培育社会推进自我组织、管理、服务和修复的正能量。其次，政府需要紧密联系社会发展现实和情势，积极营造制度环境，既促进健康公民力量不断成长、成熟，同时预防并阻止非理性的、不合预期的负面力量或者负面作用出现并造成破坏性后果。此外，任何一种社会自主治理力量都有其两面性，是发挥积极的建设性作用，还是造成负面的破坏性作用，关键仍在于政府能否及时高效地建立健全有效的公民参与机制，归根结底就是能否建立基于处理各种各样社会现实问题和社会治理问题的政府与社会之间的良性互动机制。
三、社会协同的治理机制
社会协同治理机制建设是确立社会协同治理模式的关键和核心。近年来，公民社会理论中关于协作性治理的讨论，可以为构建社会协同治理机制提供思想资源。许多学者已经探讨了社会协同的路径选择、社会协同机制的构建等核心问题，但已有研究对于社会协同的具体机制，以及这一机制下政府与社会之间的互动关系、互动平台和载体等问题，尚缺少清晰的界定和描述。为此，综合已有成果并基于经验事实观察，提出关于社会协同治理机制的系统模型，具有重要意义。
在我们看来，社会协同治理机制是指，政府树立多元共治理念，综合运用行政、法制甚至市场机制等多种方式和手段，与社会一起构建各种制度化的沟通渠道和参与平台，建立健全各种机制，发挥社会在自主治理、参与服务和协同管理等方面的作用，着力加强对社会的支持培育，最终形成政府主导、社会协同、共治共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。
建立社会协同治理机制，政府与社会首先要具有共同的治理目标，即构建一个充满活力、和谐有序的社会。而且，这种目标的达成，不再是政府或社会单方面的事情，它必须来自于政府与社会的良性互动，形成合力。在当前我国呈现“大政府、小社会”总体特征的背景下，政府应当积极培育发展社会力量，并推动社会力量在社会治理中发挥作用。
为了培育发展社会力量并发挥其在社会治理中的作用，政府需要树立多元主体、共治共建共享的治理理念，综合运用行政管理、法治手段、道德约束、市场机制以及社会政策等多种管理方式和手段，改变传统的一元主体并以行政控制为主的社会管理格局。更重要的是，政府需要建立健全社会在社会治理过程中的制度化沟通渠道和参与平台，主要包括：一是引导社会主体进行自主治理。通过赋予并尊重基层自治组织以及各类社会组织的相应权力，推动社会主体实行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理、自我修复等。同时，借助各类社会组织贴近公众、身处基层的天然优势，更好地发挥其在集聚社情民意、表达利益诉求、形成有序参与等方面的独特功效。二是促进社会主体参与服务供给。一方面通过健全社会组织投入体制并改革阻碍社会组织成长的登记管理制度，发展壮大社会组织力量；另一方面通过完善政府购买服务机制，把社会组织纳入公共服务供给体系之中。此外，还应通过建立社会力量引导机制等，营造志愿性、公益力量发展的健康环境。三是支持社会主体协同开展管理。在政府引导、社会力量参与、专业化社会工作者操作、公众监督、法律保障的原则下，着重建立健全社会管理领域的各种利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制以及矛盾调处机制等，并始终以各种具体机制安排保障社会主体协同管理的常态化运行，充分发挥其在化解社会矛盾、调节社会关系、规范社会行为、维护社会秩序等社会管理领域的重要作用。
四、社会协同的制度化与法治化
社会协同治理机制的制度化与法治化是确立社会协同治理模式的根本保障。当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会问题众多而复杂。社会问题的复杂性决定了当代中国社会管理一方面要尊重地方政府的自主性，即中央要有统一政策，但各地的贯彻落实需要结合自身实际情况；另一方面，地方政府特别是基层政府面临千奇百怪的社会治理问题，必须勇于创新，善于创新。近年来，中国地方政府在政治改革、行政管理、公共服务、社会管理等方面的创新活动相对活跃，但面临着创新可持续性的压力和动力不足的威胁。究其原因，一是地方政府比较成功的创新成果很难适时转化为制度成果，即难于制度化，而没有制度保障的创新成果是难以持久的；二是地方政府的改革和创新行为缺乏法律的保护，不确定性和风险都非常大，成者为创新、败者属违法的现象屡见不鲜，由此抑制了改革创新的动力。走出上述困境，必须实现政府创新的制度化与法治化。具体而言，一要在“顶层设计”与“基层探索”之间建立良性互动，特别是对于下级政府创新成果中的合理成分，上级政府要承认其合法性，给予能够解决实际问题的办法以法律地位，令其融进几十年来的主导体制[7]；二要改善地方政府创新的法律环境，借鉴美国界定联邦与州政府、州与地方政府关系的一些重要法案，更好地界定当代中国不同层级政府间集权和分权的底线、政府创新的边界，既维护上级政府的领导权，保护公民的基本权利，又给予地方相当的自主管理权和发展空间。[8]就建立社会协同治理模式而言，除了以上宏观环境的改善，还必须在以下制度和法治建设方面持续取得进展。
首先，把社会协同治理机制形成过程中产生的合理机制转化为制度成果乃至进一步上升为地方法规甚至法律制度。比如健全政府购买服务机制，十报告明确提出，加强和创新社会管理，需要改进政府提供公共服务方式。国内外经验表明，政府向社会组织购买公共服务是一种可取方式，当前我国各级政府向社会组织购买服务，除了需要切实转变观念、跨越观念误区，更需要加强制度建设，构建政府向社会组织购买公共服务的制度体系。比如健全社会自发力量引导机制，近年来，从参与抗震救灾及灾后重建的志愿者和各类社会组织，到应对各种环境事件的环保组织，再到以各种方式挺身而出维护自身利益的普通公众，都令人印象深刻。一般而言，社会力量日益多元化、组织化无疑是社会发育成熟的表征，而社会力量的持续健康发展却仍有赖于政府建立一整套完善的支持培育及监督管理制度。
其次，促进有利于建立社会协同治理模式的各项制度、法律法规的不断健全完善和自觉落实，同时改革落后制度。比如落实基层自治制度，基层群众自治制度是中国民主政治的四项制度之一，是一条发挥群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路。人民群众的理性程度不仅关乎社会力量的成长和成熟，并将最终决定一个国家的发展水平、一个民族的进步程度，因此必须不断扩大基层群众自治范围和民主实践。比如完善社会组织投入体制，根据著名公民社会理论家萨拉蒙教授对34个国家的研究，公民社会组织收入的34%来自公共部门，是政府机构或准政府机构通过拨款和合同或报销的方式来实现的。而且，这只是平均值，一些发达国家的比例更高。[9]显然，我国各级政府应将增加社会组织的财政投入作为改善政府支出结构的重要内容。同时，需要完善落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等政策，拓宽民间资本投资渠道，引导其向社会事业投资。比如健全社会工作队伍培育制度，当今社会分工日益细化、利益日益多元、因此需要具有专业知识和价值理念的社会工作者来化解社会矛盾、解决社会问题，以求保持社会稳定、促进社会和谐。政府需要从经济社会发展规划、人才发展总体战略、工作资格认证制度等方面发挥宏观调控功效，推动符合发展需要的社会工作队伍发展壮大。比如改革社会组织管理体制，深圳、广州、成都、北京等地政府已经就社会组织“双重管理”体制、行业协会“去垄断化”等问题进行了改革探索，“顶层设计”完全可以在总结各地试点经验后适时推进改革，同时健全针对社会组织的税收制度、信息披露制度、评估制度等监管制度。
最后，坚持在全社会树立依法办事的理念和原则。政府部门首先必须信法、守法，使依法治理和法治政府理念入脑入心，且内化于心、外化于形。其次，正如十报告所指出，法治是治国理政的基本方式，领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。具体来说，就是要把建立健全社会管理的制度、体制和机制放在首要位置，不断把社会生活的各个方面纳入法治化轨道，提高社会管理的法治化水平。社会管理之法首先是良法，立法必须经过深入调查研究，使其能够体现和反映人民的意志和利益，能够保障人民依法享有广泛的自由和权利，并且保证人民在法律面前一律平等，确保执法公平和司法公正。
必须指出，确立社会协同治理模式还应理顺不同保障制度和法律法规之间的关系，形成体系合力，这样才可能真正让社会运转起来。社会协同治理的根本目的是让社会运转起来，而不是固化这种治理模式本身。因为当各类社会主体有能力承接政府转移更多职能后，社会必将发挥治理主体的作用，由此形成政府与社会关系的良性循环，进而超越社会协同治理模式。此外，正如社会的萎缩和弱小绝不意味着国家的强大，随着公民力量的理性培育和各类制度化的协同治理机制的健全，社会主体的日渐成熟也绝不意味着它将成为对抗国家的力量，它们将成为促进善治的力量，并帮助政府超脱“划桨者”或者是“掌舵者”的角色争论，致力于做一个有效的“护航者”，更好地扮演监督者和仲裁者的角色，从而不但提升政府掌控全局的能力，改善自身的治理绩效，而且提高政府永续存在的公信力和合法性。
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社会管理的理论篇3
现代社会公共管理的相对独立化按照德国社会学家滕尼斯的看法，人类的群体生活中存在着两种结合类型，一种是共同体，另一种是社会，其中，共同体类型早于社会类型，抑或说，共同体是古老的，社会则是现代的。由此可见，传统时代社会意识尚未觉醒，也就是说，在传统社会里“现代意义上的个人意识和社会意识都是无法生成的。”在这种时代里，社会与国家是高度同一，或者说国家覆盖了社会，社会隐身于国家之中，“个人与社会都无法独立于国家而存在”。在传统社会里，社会公共管理涵盖于国家的统治之中，是国家的重要职能之一。因此，马克思主义认为，国家的社会公共管理职能统摄于政治统治职能之中，并为之服务，“社会职能的执行取决于政治统治;而政治统治的维持又必须以执行某种社会职能为基础”。伴随着人类社会从农业社会向工业社会、传统社会向现代社会的转型，以及公民权利意识的觉醒和民主政制的建设，社会与国家发生了分离，形成了“社会—国家”的二元领域结构。在这种背景下，国家对社会控制开始松动，社会公共管理从国家政治统治中分离出来，成为一个相对独立的领域。于是，社会公共管理从传统模式向现代模式演进，呈现出不同于传统社会公共管理的特点:一是，传统社会公共管理是蕴含于政治统治之中的，立足于国家本位，表现出一种统治型或者管制型治理模式;现代社会公共管理虽然与政治统治有着千丝万缕的勾连，但是其政治色彩开始淡化，是以社会为本位，表现为一种服务型治理模式。二是，传统社会公共管理的主体是政府，也就是说，传统社会公共管理是以政府为中心的“单主体单中心”治理模式;现代社会公共管理从政治统治中分离出来之后，社会公共管理由原先政府一家独揽，向多元社会力量协同管理转变，形成了以国家政府、社会组织和市场力量为管理主体的“多主体多中心”的治理模式。
二、国家建构的社会视角———公民自治型公共管理的型构
现代社会是个领域分化的社会，是由(政治)国家与(市民)社会二元因素构成的模式，因此，健全的现代社会生活必然涵盖着现代国家建构(statebuilding)与社会建设(societybuilding)双重维度，而且两者之间是辩证联系的，“正如没有一个以市场经济和公民权利为根基的现代市民社会，就难以建构一个现代国家一样”。在国家与社会的关系上，以黑格尔为代表的资产阶级学者认为“国家是建立在人的理性的基础之上的，国家的本质就是人类理性的自我发展”，并宣扬一种国家决定社会观，企图将国家置于社会之上。马克思主义在对这种颠倒的国家社会观批判的基础上指出，“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”，并且预言随着人类社会的发展，国家最终要消亡，国家要还权于社会。如果从现代民族国家发展实践的视角来看，现代国家建构离不开社会建设，无论是发达现代化国家，还是后发国家，无不把对社会公共事务管理作为国家建设的支援性力量。现代国家建构存在两个向度，即民族国家建构和民主国家建设。民族国家建构，立基于对民族意识与民族独立的认同;民主国家建设，则立足于人民理念的自觉和政治参与的行动支援。然而，无论是对民族独立和人民意识的赞同，还是政治参与的积极行动，都得益于市民社会的发育、成长与壮大。因为，社会公共生活是锻造公民民主意识和民族意识的孵化器，是公民政治行动的仪式化训练场，“仪式的本质在于使仪式的参与者在参与中得到教化，公民是在仪式中被塑造的”。通过这些活动，公共意识和政治参与精神渗透到公民的身心之中。由此可见，社会建设是与国家建构同等重要的理论命题和政治实践，其中社会公共管理则构成社会建设的重要内容与维度。于是，在现代社会公共管理者的视野中，现代社会公共管理就呈现出一种公民自治型管理的特色。这是因为，在他们看来，社会是一个卫护公民权利与利益的共同体，是一个实行自我教育、自我管理、自我服务、自我完善的公共空间。国家与政府对社会放权，鼓励公民直接参与对社会的自主型治理。这种自主型治理，不仅体现了国家还权于社会的理念，公民也在直接治理中培养了意识、提高了能力、规训了行为。
三、风险社会的来临与不确定性的增长
公共危机管理的兴起传统社会是一个等级社会，也是社会关系相对简单与确定性的社会。“从人类历史的总的进程来看，农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中一切事物也都表现出确定性的特征，依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。”随着现代化进程的推进，现代社会呈现出风险性增加和不确定性增长的特色，具体表现如下:现代社会是建立在人与人平等的关系之上的。人际的平等关系带来的是社会关系的丰富化、多样化，也因此造成社会关系的复杂化和不确定性;现代社会是高科技发展的社会。高科技在服务于人类的同时，核辐射的泄露、高端武器的扩散、基因食品的隐患，也给人类社会埋下潜在的危机;现代社会是以工业主义为特征的社会。工业主义使得人类物质财富不断丰腴的同时，也导致全球变暖、臭氧层空洞、资源枯竭，造成人类生存的安全性不断走低，美好家园梦想的破灭;现代社会是一个商业社会。市场经济的分散决策体制导致个人利益的独立化与个人生存状态的原子化，极易引发一系列基于利益纠纷的社会冲突和;现代社会是一个开放的社会。社会交往活动范围不断拓展，冲破了地域和民族国家的界限，走向全球的合作与互动，全球化的到来，使得地域性的社会冲突与矛盾往往在世界范围内扩大蔓延。凡此种种无不显示，现代社会是个充满危机的风险社会，是个人类生存越来越难以把握与掌控的不确定社会，美国经济学家加尔布雷思称之为“不确定的时代”，德国社会学家贝克称之为“风险社会”。“我们将把19世纪经济思想中伟大的确定性思想，与现时代面临问题所带来的巨大不确定性进行对比。”“不确定性意味着风险成为我们生活中不可避免的一部分，每个人都面临着未知的和几乎不能预测的风险。”面临着现代社会风险性、不确定性的增加，如何来消除或降低这种风险，增添确定性的安全成分呢?按照柯文•m•布朗等人的说法，“风险社会这个概念力图要把握的，就是一个去除了管制的社会环境将产生的后果。”也就是说，现代社会的风险性和不确定性要求我们必须更新公共管理观念，强化社会风险和危机管理功能。于是，对风险的预测和对各种公共危机的应对，成为现代社会公共管理的重要意涵，“预测和管理没有人真正了解的风险成为我们的当务之急”。近年来，全球不同国家都在社会公共管理中不断强化公共危机处理与应对方面的内容。
四、政府的治道变革———迈向“善治”的社会公共治理
民主与效率是现代社会生活的两个重要原则，为了实现民主与效率的兼顾，19世纪末政治与行政、政治与管理开始分化。政治关切民主，行政则在意效率，公共行政应运而生。在公共行政视野下，社会公共管理由政府独家承担，并成为政府公共行政管理的自然延伸。公共行政实质上包含着政府组织自身的行政管理和政府的社会公共管理两个层面。科层制组织则是公共行政体系实现自身管理的组织载体，这种组织载体以“命令—服从”为管理特点，对自身进行理性化的管理。政府在运用科层制组织管理政府自身的同时，也把行政管理的理念、组织、方法与手段运用到社会公共管理中，导致了社会公共管理的行政化与国家化。随着“行政国家”的日益高涨和福利国家政策导致入不敷出的窘境，公共行政出现了效率低下、机构臃肿、公共政策失效、寻租和贪腐等问题，这种行政管理的病症也相应地影响或移植到社会公共管理领域。行政化社会公共管理已经走入穷途末路，实践呼唤新的公共管理模式。上个世纪70、80年代西方国家兴起了重塑政府的新公共管理运动(npm)，加之，非政府组织(nGo)、社会自治力量不断发育与成长，于是，现代社会公共管理模式———公共治理模式应运而生，“这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式，同时，政府也不得不与社会‘分权’，让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来”。随着社会公共治理模式的出现，行政管理与社会公共管理开始分离。现代公共管理要求政府把对自身组织的行政管理与对外的社会公共管理区隔开来，一方面要对社会公共管理进行适度的放手，让其他社会力量介入进来;另一方面，政府也要在社会公共管理中处于一种重要位置，扮演重要角色，使得组织自身的行政管理服务于公共管理。由此可见，现代社会公共管理突破了政府型社会管理的单一主体，以“协商—合作”代替了传统政府社会管理中的“命令—服从”;以国家与社会、政府与市场之间的良性互动合作，代替传统政府型社会管理中国家与社会、政府与市场之间的对峙，实现了政府型社会管理向现代社会公共治理转变，并将“善治”，即实现社会公共事务管理效益最大化作为自己的治理目标。
五、新公共服务运动———“管理即服务”的政府角色扮演
社会管理的理论篇4
一、法治成为统治者管理国家和社会的工具
（一）法律权威不足，尚未在社会中形成法律至上的意识
法律具有至高无上的权威是法治的基本原则。但在目前中国社会中，还没有形成对法律信任的状态。在现实生活中，政策大于法、权大于法的问题还很突出。无论对于老百姓还是领导干部中都尚未养成对法律的信仰，形成法律至上意识。本来，现行宪法和法律是党领导人民制定的，认真贯彻执行我国宪法和法律对统治者整体及老百姓来讲是应当的，也没有任何害处。但现实的问题是：从形式上看，所有的重大决策都是通过法律完成的。而事实上法律实施的状况非常令人担忧，“既有的法律和制度不能得到严肃对待和有效实施，是一个长期存在的问题”，“法律实施的问题几乎存在于所有法律部门”。社会上流传着这样的说法,“立法不少，执法不好”，“立法如林,执法无人”，“经济要上，法律要让”等等，这些都成了法律在社会生活中实现状况不佳的真实写照。此外，对权力拥有者个人而言，依照法律行事会带来权力行使的不便。因为有规则和程序的约束，权力行使的任意性受到了遏制。于是权力拥有者根据有利于自身和本部门情形，或不认真执行法律或选择性执法司法，这种无视法律权威状况和以及不断漫延的腐败，已经引起人们普遍不满，统治的合法性已受到质疑。对老百姓而言，由于管理者不认真执行法律、选择性执法，导致老百姓信法、依法的意识还很淡薄，遇到问题或权益受到侵犯，首要的不是依法解决问题，维护自己的权益；更多想到的还是找关系、找领导，或者是向政府部门投诉，如果未获得理想中的回应，就会采用一些过激的方式，以引起媒体和公众的注意，扩大影响，以赢得大众的支持，最终引起领导层的注意来解决问题。总之，在中国，法律因为被政治、道德等所绑架而没有了权威性，法律成为“参考”的对象，法治成了可用可弃的工具。
（二）权大于法的观念依然盛行
与法律权威不足相伴随的就是权大于法。虽然近30年，中国人如何实现法治一直进行积极的探索，一直在批判权大于法的理念与做法，然而由于历史传统的惯性使然，权大于法的观念是根深蒂固。虽然我们的主流意识形态一直在宣扬法治，宣扬依法治国，但在法治实践中，权力拥有者奉行实用主义的立场和方法，采用法治的边缘意义而非其核心意义。在学界法治的含义比较清楚，如“讲究程序、限制权力、依法办事、法律至上”等，但我们一边宣扬“依法治国”，一边又不断倡导以德治国，推行突破规则和程序的能动司法，要求在司法领域做到法律效果与政治效果、社会效果的统一。这意味着在我们这个时代，虽然法治已经成为政治正确的标签，但依然抵挡不了历史惯性使然所奉行的权大于法的观念。权力行使的法定性与程序化，还只是在部分领域得以了落实。这说明法律在权力面前依然没有挺直腰，也说明法律没有权威，没有形成宪法法律至上的法治意识。
（三）法治没有发挥制约权力的作用，反而沦落为权力的附属
社会秩序需要权力的介入，为使社会和谐有序就必须限制权力的任意行使。换句话说，要发挥法律约束和限制权力的作用。博登海默认为：“法律的进步和作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。也就是说，法治的核心意义是约束和限制权力。现行宪法在序言规定“党必须在宪法和法律范围内活动”，且对各国家机关的权限和职责都专章做了规定，这已比较接近法治的限权意义。但由于来自西方的现代法治观念引入我国的时间不长，因而人们在骨子里还是不太愿意接受法律对权力的制约，很多人对法治的限权意义还很较难接受。权力的拥有者只愿意接受以管理为核心的法治，更关注法治的监控功能，认为法律就是用来管理老百姓的。这种状况使得法律成为权力拥有者滥用权力、违法行使权力的工具，权力拥有者以行使法律的名义实现其权力效益的最大化。如有权的职能部门都存在较为严重寻租现象的现状说明了法律没有发挥限制权力的功能，反而沦为滥用权力的附属与帮凶。
二、缺少严格依法办事的精神
严格依法办事是依法治国的基本要求，也是法治区别于人治的重要标志。人们普遍对于法律的刚性认识不足，执法者在执行过程中也过于灵活，普通老百姓也认为那些坚守法律规则的人是机械、迂腐的，不值效仿。在现实中，不守法律的举动连获成功，那些不遵守法律的人也被认为很有面子，这激励了更多不遵守法律的行为。这正是人们不愿意依法办事、真心信仰法治的思想根源。比如：老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和执法人员完全不知法，关键是在实际工作中缺乏严格依法办事的精神，不按法律办事。学者童之伟指出：“许多的公权力组织处理事务的原则基本上是这样：法律的规定于己有利，能够约束普通百姓，就要严格依法办事；法律的规定有利于公民，自己的行为受到了相关法律条款的限制，就把法律丢到一边。公权力组织最为恶劣的做法，是没有任何法律根据，不走任何法律程序，任意剥夺或限制公民人身自由。”。
虽然童先生的说法有失偏颇，但也有现实的影子。在现实生活中，确实存在一些权力拥有者选择性执法，只选择一些与有利于自己行使权力、可以罚款等相关的法律执行，而那些涉及保障公民权利的法律执行力度较差；还有的甚至、徇私枉法，严重损害人民群众切身利益，这使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题，酿成，在社会上产生了很坏的影响。比如说：在罚款方面，前不久有新闻报道，河南新郑的餐馆老板因使用了从郑州带回的食盐，被当地盐业部门罚款200元。这样的罚款处罚就不是依法行事，而是滥用权力。在环境保护方面也是如此，虽然国家颁布了一系列法律法规，严禁那些可能污染环境、破坏生态平衡，且环境评估不达标的项目上马筹建，但有的地方政府不执行这方面的法律法规，只要项目具有较好的经济效益，能够拉动当地的GDp，而不管其是否污染环境，对老百姓的健康有无损害，甚至不顾老百姓的反对，都允许他们通过审批，上马筹建；这让老百姓是怨声载道，在个别地方甚至酿成了，严重败坏了党和政府的形象。对于那些已成为“污染大户”的老项目、老企业，一些地方政府为保财政收入，对他们的排污污染环境的行为是睁一只眼闭一只眼，甚至要求受损害的老百姓要顾全大局，为地方的经济发展作出牺牲。
三、权利臣服于权力，权利的范围不断缩小
与权力不断扩张相伴随的就是公民的权利就受到挤压，权利的范围不断缩小。权利与权力是两个不同的概念。按照百度百科的解释，“权力有广义和狭义之分，广义的权力是指某种影响力和支配力，它分为社会权力和国家权力两大类。狭义的权力指国家权力，即统治阶级为了实现其阶级利益和建立一定的统治秩序而具有的一种组织性支配力。”据此理解，权力是指有权支配他人的影响力和强制力。进一步分析权力有两层含义：一是如前述的狭义的权力，即国家权力，如国家立法权、司法权、行政权等；二是职权范围内的影响力和支配力，它同一定的职务相联系，即有了一定职务就享有了某种权力，如某行政机关首长有权在法律规定范围内决策本机关事务。权利是一个法律概念，是指公民在法律规定的范围内，为满足其特定的利益而自主享有的权能和利益。权能是指权利能够得以实现的可能性，利益则是权能现实化的结果。在现实中它表现为享有权利的公民有权为或不为一定的行为，要求他人为或不为一定行为。概而言之，权力与职权相连，权利是指公民的权能和利益。现代国家都在宪法明定“属于人民”，并将人民具化为国家权力和公民权利，以限制国家权力的方式，保障公民权利。可以说，利用权利制约权力，权利与权力之间的平衡是法治的标准之一。但是目前的现状是，权利臣服于权力，权利的范围不断缩小。如：国务院于2011年颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明令禁止各种形式的暴力拆迁。但一些地方政府为了所谓的执行力，保证某些项目顺利进行，仍然违法强拆、暴力拆迁，严重侵害了被拆迁人的合法权益，甚至出现强拆中老百姓人身伤亡的悲剧。全国人大常委会于2009年通过了《食品安全法》，明令县级以上地方人民政府加强本行政区域食品安全的监督管理，但一些地方政府为了保税收、保地方财政收入，对于本区域内的食品生产企业违规操作疏于监管，甚至还帮助违规企业隐匿、甚至打击消费者的揭发举报行为。正如季卫东先生所指出“法律的光芒给长官的霸气所淹没，权利在国民的隐忍中委身于强权，法治成了现代叶公所好之龙”。根据我国目前“权大于法”的现实情况，法治建设中需对权力绝对化进行矫正，限制公权力任意行使，保障公民权利，提升权利话语。但需注意的是，提升权利话语并不意味着我们可以提倡权利的绝对化，而是要把权利放置到合理的位置。无论是权利的绝对化还是权力的绝对化都不可能在权力和权利之间建立平衡关系，也不利于法治建设，更不利于社会稳定。四、追求实质正义的思路和方法占据了主导地位“法治”虽被认为是一个无比重要的概念，但其在内容上的界定上却未曾达成共识。有学者认为，“法治”就像“正义”那样，拥有一张普洛透斯般变幻多端的脸庞。但存在一个最低限度的共识应无异议，即“法治与人治是根本对立的，是与人治不同的治国理念”。学界普遍认为，法治包括形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，是法治社会的首要维度或者说是基本形式。它强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。它有两个方面的要求：一是依据相同的一般规则处理具体问题，而不是具体情况具体处理；二是法律系统的独立性、自主性和至上性，即法律的适用不受道德、宗教、政治以及有权者意志等因素所左右，即要求法律具有体系的一致性、普遍性、公开性、明确性、不溯及既往，以及法律的稳定性和可预期性、司法独立等等。换言之，形式意义的法治观要求公正无偏私和前后一致地执行法律，而不管法律的实质内容如何。实质意义的法治，强调“法律至上”、“限制权力”、“保障权利”等价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。
社会管理的理论篇5
[关键词]社会转型期 社会管理 创新
2011年2月19日，同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调要提高社会管理科学化水平，最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐的因素，最大限度地减少不和谐因素，确保社会既充满活力，又和谐稳定。Ⅲ近年来，我国社会管理体制改革取得了一定的成效。但是，由于社会结构深刻变迁，我国社会管理体制不能适应经济社会发展的需要，应不断推进社会管理与创新。
一、转型期产生的新的社会问题大大增加了社会管理的难度
随着市场化、工业化、城市化、信息化和国际化进程的逐步推进，我国进入了经济社会发展的转型期。这个阶段既是一个发展的重要战略机遇期，也是一个社会矛盾凸现期。这种阶段性的社会特征带来了许多新的社会问题，大大增加了社会管理的难度。
1.市场化带来的新问题。改革开放以前，在计划经济体制下，我国利益主体相对单一，追求自身利益的积极性没有得到充分发挥。改革开放以后。中国明确了建立社会主义市场经济体制的改革方向，市场机制开始在资源配置中发挥基础性作用，私人资本在经济增长中也开始发挥更大的作用。打破了我国传统的社会结构，出现了一系列新的问题，其中最突出的问题就是出现了收入差距持续扩大的趋势。当前，社会公正问题进一步突显，必须多维度地提高社会管理和治理水平，促进社会的良性发育和发展。
2.工业化带来的新问题。高速工业化带来的社会问题最突出地体现在失业问题和“三高一低”的经济增长方式两个方面。首先是失业问题。在这一阶段，在社会就业方面存在一对矛盾：一方面是劳动力不断增长；另一方面是随着劳动密集型工业向技术密集型工业的逐步转变，单位资本所需的劳动量日趋减少。在这种情况下，高失业率和庞大的失业人群对社会稳定构成了严重威胁。其次是生态问题。传统工业化背景下高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式使高能耗、高污染的问题日益严重。这种经济增长方式在严重危害人类生态的同时，也导致安全生产事故频频发生，各类工伤和职业病显著增加。
3.城市化带来的新问题。城市化的快速推进，引发了一系列严重的城市社会问题，同时也导致了新的农村社会问题。城乡分割的户籍管理制度导致农民工群体构成城市流动人口和外来人口的主体。人口的流动性加大了城市社会管理的难度，使城市容易出现管理盲区。与此同时，农民工群体无法享受与城市居民同等条件的基本公共服务，无法参与城市社区的公共生活。导致农民工群体与所居住的城市和城市居民之间隔阂。对农村而言，城市化不仅致使农村留守老人、妇女和儿童群体数量庞大，他们普遍缺乏安全感，物质需求和精神需求也得不到相应的满足；还导致很多农村集体土地被政府征用，大量农民成为无土地、无职业、无社保的“三无”农民。如何妥善安置失地农民，解决他们的就业、社会保障问题，提高土地征用的补偿标准，也是社会管理迫切需要解决的问题。
4.信息化带来的新问题。信息化也为社会管理带来一系列新的挑战。首先。信息化对政府的社会管理方式构成了新的挑战。各种问题通过网络引发了社会的讨论，形成了虚拟世界和实体世界的互动，导致网络民意表达、网络民间舆论、网络监督所催生的公民集体行动的增加。这些变化都要求传统社会管理方式向透明性、互动性、回应性发展。其次，信息化本身也带来了一些新的社会问题。互联网在给人们带来巨大便利的同时，也出现了网瘾、网络色情、网络诈骗、网络安全等新的社会问题。给社会稳定带来了极大危害。
5.国际化带来的新问题。世界多极化、经济全球化使国际性的经济社会风险更容易导入国内，形成社会新的不稳定因素。在国际社会和国内社会互动过程中如何维持社会稳定对现有的社会管理体制带来了新的挑战。另外，国际社会利用各种借口围堵中国的事件时有发生，中国的发展面临着越来越复杂的国际环境。能不能为中国的发展创造一个良好的国际环境。也是当前社会管理的一个重要内容。
由此可见，市场化、工业化、城市化、信息化和国际化的深入推进，使转型期的中国面临一系列新的挑战，产生了许多新的社会问题。这些社会问题既包括新的社会矛盾、新的社会心态，也包括新的社会事务、新的社会需求。中国的发展转型实际上是一种社会结构性的转型。这种转型客观上要求社会价值和资源在社会公众之间公平分配，要求从制度安排上切实保障人民群众的生存权和发展权。
二、传统社会管理体制不能适应转型期社会发展的需要
转型期产生了大量新的社会问题和社会需求。但是，当前我国社会管理体制仍然存在着诸多深层次的问题，远远不能适应转型期经济社会发展的需要。
1.社会管理理念仍然较为落后。我国社会管理理念尚未随着经济社会的发展而不断调整，仍然较为落后，主要表现为：一是重经济建设、轻社会管理的思想仍然存在。改革开放以来，各级政府在经济建设和经济管理方面取得了卓越的成就。但是在社会建设和社会管理方面的经验却还比较缺乏。政府职能转变还不到位，各级政府在很大程度上还是经济建设型政府，公共服务型政府还没有完全建立，政府的社会管理职能无法有效履行。二是政府的社会管理观念和意识落后，重管控、轻服务的思想仍然较为严重。传统官本位的思想仍然存在，政府放权不够，服务意识淡薄，社会管理仍属典型的由上而下的管控模式。
2.社会管理主体仍然较为单一。长期以来，政府在社会管理领域的一元核心地位十分突出。当前，政府在很多方面仍是社会管理的唯一主体。社会管理主体单一化的情况仍很突出。一是各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用未能充分发挥出来，密切联系群众的制度未能有效落实，特别是基层党组织直接面对群众的优势未能充分发挥出来。二是政府包揽一切的现象依然存在。当前，有些地方的政府仍管了很多不该管、管不好、管不了的社会事务。三是社会组织发展滞后。当前大多数社会组织带有较严重的官办色彩，制约着社会组织的健康发展。基层群众自治组织角色冲突严重，行政职能过重。居民委员会、居民自治组织和物业管理公司之间在社区管理中职责权利不清，未能形成各司其职又相互配合的有效管理体制。四是公民未能有效参与社会管理。由于有效的参与平台缺乏和公民有序参与管理的意识和能力较弱，导致公民参与社会管理的程度仍然较低。
3.社会管理机制仍不完善。现有的社会管理机制缺乏系统性，不够完善。一方面，现有的社会管理习惯于应急性的“灭火”式管理，缺乏从源头治理的思想；另一方面，现有
的社会管理机制不能有效应对社会转型期产生的劳资矛盾、复杂的信息网络环境、征地拆迁、就业压力、公共安全问题、流动人口难以有效管理问题以及部分社会成员道德失范、缺乏诚信等一系列新情况新问题。社会管理中的利益协调机制尤其是利益表达机制和矛盾调处机制尚未完全建立，越级洪峰久高不退，频繁发生，大量利益矛盾得不到很好的疏导。同时，有效应对突发事件的能力有待进一步提高。
三、不断创新社会管理体制，促进转型期社会管理科学化
社会转型期产生的新问题如果解决不好，就会危及社会的和谐稳定。严重阻碍中国特色社会主义事业的发展。因此，必须创新社会管理体制，促进社会管理科学化。
1.围绕新问题新需求，创新社会管理理念。一是强化社会管理理念。要深刻认识到社会管理是“四位一体”总体布局中社会建设的重要组成部分。强化社会管理理念，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，全面提高社会管理科学化水平。努力实现从重经济建设轻社会管理向更加重视社会管理与经济社会协调发展转变，实现经济建设和社会管理“两促进、两不误”的良好格局。二是坚持以人为本理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务。管理只是手段，服务才是根本。转型期要求政府应该树立以人为本、服务优先的理念，尽快从管制政府向服务型政府转变。坚持以人为本，就是要坚持人民群众的主体地位，把人民满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。坚持以人为本。就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，使发展成果惠及全体人民。
社会管理的理论篇6
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的 社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共 性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在 “秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的 结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人 都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利 去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将 自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予 他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“主权者”，权利让渡的过程就是国家产生的 过程，而这个“主权者”就是国家。 这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与 人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产 物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约 理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达 了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明 国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会 是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就 有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的 消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也 发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域 就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统 治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。 统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以 社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一 定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成 部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的 发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的 各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上 政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在 相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映 社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个 没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务 作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的 规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是 把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本 身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和 政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙 印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会 自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位 而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行 自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因 为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成 了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立 的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。 但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善， 随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去? 械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向 着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性 公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自 性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这 里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性， 也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“ 公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以 下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私 人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体， 就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利 益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治 阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公 共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基 础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切 政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种 社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少， 它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性 的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统 治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家 的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这 一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产 阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的 方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会 性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表 现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的 利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利 益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家 的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服 务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方 法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体 的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会” 是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见 的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动 的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服 务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学 理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会 责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望， 构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公 平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标： 其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织 存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界 的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价 值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国 家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求? ?形?枷颍??nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府 提高为社会公众服务的质量和效果。
社会管理的理论篇7
关键词：社会管理创新规制自治法治
2012年，“十”报告中明确指出，“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，并将“法治保障”作为社会管理创新格局的最后一块重要拼图。可以发现，作为公法研究背景的政治意义上的社会管理创新话语被不断缩限与精确，社会管理创新活动被定义为加强社会建设的一部分。
社会管理创新的时代机能
当下的社会管理创新理论研究兴起于21世纪，但笔者认为，作为事实状态的社会管理及其创新现象伴随着国家形成就已存在，而且是国家在存续过程中必须不断进行的。社会管理创新的本体需要以特定语境来诠释，传统与创新仅仅是一种相对的动态概念。如果客观环境的相关要素难以保持一致，那历史比较的优劣自然也无从谈起。因此，我们也要避免一种狂妄浅薄的进化观，感到现在我们是站在已往历史的最高点（钱穆，1996）。
如今，全面建成小康社会的政治要求促使国家更积极地提供社会福利，服务政府从理念到实践的转型也正主动或被动地进行着；相对的，风险与机遇并存，主导社会管理的政府公信力一再受创，行政集权体制的改革举步维艰，经济高速发展的同时却无法保障利益平衡分享，静态社会结构稳定下矛盾频发，这些皆是我们所处时代的社会环境与现实问题，也是行政法发展的动力。德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年出版《风险社会》的时候，大概不会想到世界上规模最大的“风险社会”即将在东方的中国形成（郑永年等，2012）。不同国家面对不同的发展压力，对政府活动的预期应有所不同（芭芭拉·格迪斯，2012）。我们可以从宏观视角出发，运用结构主义方法论对社会管理创新问题进行整体考察，以中国共产党1921年建党为基点，通过结构和功能、起源和历史、个别与社会来分析各阶段有效、稳定执政时期的认识论上的主体，进而探寻社会管理创新的动因、结构及路径。此外，我们也要着眼于当下的微观层面，不断在既有的行政法规范框架内充分运用“试错”空间来评估、检验治理工具，于部门法的基层实践中归纳、提炼社会管理创新中的行政法基本理论。
规制革新的两种发展路径
路径，是指研究中被认为最有用且最为恰当地达成理解的某些角度、因素或者手段（芭芭拉·格迪斯，2012），社会管理创新中的政府规制发展路径，即我们所追寻和明晰的能在特定历史环境下有利于加强社会管理效果的行为范式。近年来，公共行政和行政法都已被收入更具吸引力的治理（governance）概念之中（伊丽莎白·费雪，2012），以民生为导向，着眼于行政过程中规范性与有效性的平衡问题。
（一）从公权力到公共事务：社会管理主体的组织形态变迁
现代国家的公共行政改革运动高潮迭起—放松规制、商业化、法团化、公共部门减缩、私有化及全球化所带来的深刻变化，在世界范围内从根本上改变了多个国家的政治和社会景象（迈克尔·塔格特，2006）。这些现象虽然并不完全对应我国的现实，但这种世界潮流已经不可否认，即使仍然保持行政集权的形式，当前我国公权力行政的孱弱与低效已日益明显，庞杂的行政需求迫使政府不得不分化社会管理权力，逐渐向“扁平”形态的管理体制转变，以应对公共事务。
以往根据组织法直接建立或法律法规授权的社会管理组织体系发生了松动。其一，主导社会管理的政府主体正在经历再造（Rebuilding）。政府不仅仅是社会的管理者，更多的则是作为公共服务的提供者。我国政府不断强调自我的人本意识与服务职能，在整个社会民主秩序的框架下，努力转型为通过法定程序按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府（刘熙瑞，2002）。在此意义上甚至可以说，政府与其他社会主体基于社会分工，平等地在社会结构中发挥不同功能。
其二，社会是有生命之物，被动收束与自律同生共存。市场经济的日渐成熟不仅带来物质需求的满足，更重要的是为社会主体带来自治理念的丰满，如高校、企业、社区等特定领域，自治权力的来源更多系于契约与合意，或许仍有相应的法律规定，但这里的法律规定仅仅是种形式确认。随着公民社会的兴起，社会主体（组织）在特定区域内的公共管理权力似乎与天赋权利一样正当了。因此，社会管理主体的发展不再单向度地由政府垄断，而是以各类公共事务为导向来牵引、选择与建构。
社会管理主体的多元化发展，既意味着公共事务的分工与社会风险的分散，也会带来社会治理能力的分化。公共事务为导向的行政组织重构并不否定政府的主导性作用，恰恰相反，在限权政府破产及行政国兴起的现实下（谭宗泽等，2009），这种发展趋势促进作为社会管理主体的政府在褪去权威的同时，将会越来越体现其专业性与有效性。而市场失灵等内在缺陷也限制着社会组织的功能，如世界范围的公共服务民营化发展在风靡数十年之后，现阶段已经涌现出诸多问题，更有不少国家出现了逆向民营化的现象。威尔逊（1978）在批评分权理念时曾指出，单一的社会权力中心可能会受到更为负责的指导，等级制度的完善会使效率最大化。这种理念虽然在现时改革中不合时宜，但却可以提醒我们，构建合作治理的社会格局时要保持理性，切勿矫枉过正。社会管理的组织形态并不认可某种最优状态，社会管理的重点会随着时展而变化，但社会管理组织的体系是一脉相承的，当政府公信力全面削弱时，其他社会组织也难以重振社会诚信与权威。
（二）规制缓和与政府职能强化：社会治理结构的转型
社会管理创新作为一种顺应时展趋势的自上而下的改革，它的起点应当是规制缓和，也就是既有管理主体的权力下放与资源分化，没有这一改变，理想的公共模式只能停留于臆想，社会治理还将是以静态结构来抑制动态矛盾，暂时保持一种表面稳定，而无法实现真正的社会和谐。社会管理创新旨在改变国家垄断的社会管理体制的同时，转型成为一种国家与社会分工管理、共同负责的新体制，其核心是形成以法律权利及其实现为中心的社会自治机制，将社会管理纳入“依法治国，建设社会主义法治国家”的轨道（葛洪义，2011）。否则，如果本来是公民在自治权的范围可以解决的问题，却被政府强行，就必然模糊了国家和社会的界限，最后导致市民社会迟迟难以形成，这也是我国的社会自治组织在目前的国家结构模式下难以见到成效的主要原因（谢晖，2012）。
目前的国家立法和学界研究都对规制缓和持积极态度，政府越来越需要社会组织、市场主体以及公民个人来参与合作规制或自我规制。2003年《行政许可法》的颁布实施具有里程碑意义，对于行政许可范围的首次明确，还给社会组织与市场主体巨大的能动空间。新时期颁布或修订的一系列经济性规制立法，皆趋于对政府规制实施进行界限划分，使市场经济的法治结构更显合理。但缘于频频发生的风险社会现实，针对公民生命健康、环境安全等要素的社会性规制会被不断重视，最典型的莫如2008年《产品免于质量监督检查管理办法》的废止，取而代之以监管与惩罚更加严苛的《食品安全法》，其他诸如环境资源、公共卫生、劳动关系以及生产安全等方面亦是同样的趋势。在此可以看出，面对我国行政权能集中的客观现实，相对应的必然是政府对社会事务的全面负责。因而，社会管理创新在“规制缓和”的另一面向应当是强化政府的管理职能，行政国的现实使民众对政府的期望事无巨细，现代政府对社会的发展和保障负有积极义务，即便不是直接规制，也要承担对公共事务最后的兜底责任，因此任何规制缓和的实质都是在政府规制框架下的弹性政策，政府无论何时都不可能完全免责，规制缓和的效果是由公民社会自治能力所能达到的程度决定，而规制缓和的最终目标应当是实现一种既非政府主导，也非私人达成的“公共化”。换言之，所谓的规制缓和其实也是政府的触角伸至传统上被认为是私人所属的领地。在此方式下，私人活动者在越来越多地承担传统上的公共目标的同时，也要承担一系列问责、正当程序、预算等公法规范的约束（乔迪·弗里曼，2009）。因此，社会管理创新并非功能性地应对阶段性的社会矛盾，而旨在促进社会自治体系的重构，这种治理结构的转型是社会发展的客观规律，不会因为发展局势趋于缓和而倒退。
法治标准的假设
社会管理创新的根本动力在于政治，共和国的每一次历史跨越都伴随社会管理创新的实践。但是，不同发展阶段出现过多种发展标准的表述，如“实践标准”、“生产力标准”、“三个有利于标准”等（胡锦光，2011），归根到底，这些标准与经济学理论中的帕累托效率，卡尔多-希克斯标准有异曲同工之处，其实质都是经济标准，由我国社会主义初级阶段的主要矛盾所决定。
笔者认为，法治在以往的社会管理中仅仅发挥了工具价值，其作为本体的重要价值始终被忽视。改革开放以来，发展过程中言必以经济为中心，当遇到特定的违法现象或行政活动缺乏规范依据时，我们往往会以特定历史原因去解读规范，而且基本上都以规范的妥协作为收场，主体行为的创新性与法的稳定性产生了一定冲突。如此，虽然眼前最大化满足了发展需要，但付出的代价便是长远发展中国家法治权威的不断削弱，最终更是要牺牲底层的，也是国家组成基础的公民权利。我国社会整体正处于实现跨越式发展后的稳定时期，发展的重心正从利益向公正转变，以分配正义为核心的法治在其中的作用尤为关键。我们不妄想一直通过经济总量的高产出-高消耗来为社会矛盾买单，而是忧虑无法转型的社会发展模式一旦进入经济增长缓慢期，甚至停滞期，社会机制就会有崩溃的危险。
此外，政治话语中的“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”等社会管理创新内容，其实质均是我国现行法制的价值与追求，亦能够通过践行法治来实现。法治型的社会管理模式是全球绝大多数国家的选择，用法治来弘扬“善治”，实现社会管理模式变革，是全球的趋势（付子堂，2011）。既然我们已经宣告中国特色社会主义法律体系的基本建立，那么就有理由充分信任国家（立法、执法、司法）的规范创制、解释与完善能力，所谓的“良性违法”、“良性违宪”之于现时就是伪命题。在民生的默认前提下，法治化水平应当更替经济标准而成为社会管理创新的重要标准，法律保障的个人权利是社会管理创新所必须遵循的底线，政府唯有在法治标准下进行更有利于公民利益诉求的规制革新才是符合社会建设要求的。
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社会管理的理论篇8
社会保险档案管理部门必须重视自身的人力资源管理。作为社会保险档案管理单位负责人力资源管理的领导来说，一定要给予人才在社会保险档案管理单位中的地位和作用，做好充分的分析和定位，提高自身的认知水平。同时，为了更好地招揽人才和使用人才，社会保险档案管理部门还需要依据社会保险档案管理部门发展的实际情况和市场对人才的需求现状，制定切实可行的人才选拔和竞争机制，敞开社会保险档案管理部门的大门，对人才要具体人员具体分析，招揽到德才兼备的优秀人才为国家所用。作为社会保险档案管理部门，应该逐步实行公开招聘、竞争上岗，使职工能进能出、职位能上能下，真正做到“能者上、平者让、庸者下。”为此，社会保险档案管理部门首先要建立科学、合理、公正、公平、择优的竞争上岗制度。其次要建立反映竞争结果的晋升、培训、薪酬奖励制度，以发挥竞争机制对职工的导向作用。
二、奖罚分明，建立科学的考核体系
按照心理学的公平理论来说，要想激发职工的工作积极性和提高他们的工作效能，必须做好奖罚分明，构建科学合理的考核方法，争取做到公正、客观和公开。对于人才来说，他们渴望得到公平的对待，更渴望在自身默默奉献和做出一定的成绩之后，能及时得到社会保险档案管理部门的肯定。对于社会保险档案管理部门来说，对于人才必须奖罚分明，让人才能自由流动，不能出现官宦思想，一定要让人才明白，只要是金子就一定会发光，只要做出成绩就会得到上级的肯定。在社会保险档案管理部门的人力资源管理中，在绩效的考核上要做到公平公正公开，要做到一视同仁。针对目前的职工薪酬待遇，要具有一定的鼓励性、规范性和科学性，要对照岗位职责，好坏有个区分，判定有个标准，这样才能激发职工的工作积极性，进而提升社会保险档案管理部门的工作效率。
三、强化管理者素质，调整管理方法
对于社会保险档案管理部门来说，管理者的素质直接决定着各部门之间的工作效率和工作效能。作为管理者，必须顾全大局，运用已有的管理理念和管理技术，有洞察单位人才的活动和工作动向，能发现人力资源管理中的问题，并能及时给予解决。同时，作为领导者，还需要具备一些领导特质，如专业的管理素质、高尚的品德操行和公正客观的工作作风。作为社会保险档案管理部门的人力资源管理者要树立终身学习的观念，时时刻刻注意自身综合素质的提高。作为管理者，要依据社会保险档案管理部门的实际情况，采取适合本部门发展的管理方法。对于社会保险档案管理部门来说，实现人力资源的有效管理，需要做到以下内容，要依据岗位选择合适的人才，要让人才占据一定的职位，要让一定的职位发挥应有的作用，也就是说把合适的人放在合适的位置上，让合适的位置发挥合适的作用。最后，管理者还要关心和关注人才，要走进人才，了解人才，想方设法培养和留住人才，这样才能优化社会保险档案管理部门的人力资源配置，提高社会保险档案管理部门的核心竞争力。
四、学会引导人才，确立人本管理思想
对于社会保险档案管理部门来说，对人才的竞争不仅包括大型国有企业、非社会保险档案管理部门组织，也包括国际社会的竞争。对于社会保险档案管理部门来说，要想吸引到优秀的人才，必须引导人才，让社会保险档案管理部门所需要的人才都投身入社会保险档案管理工作中。作为高端的优秀人才来说，社会保险档案管理部门要想方设法的去引导他们，晓之以理，动之以情，采取有效的方法去打动人才为己用。依据相关的管理理论，在管理活动中，人是管理的核心，一切管理活动都要围绕着人的动机、要求和需求展开。坚持以人为本的管理理念正是现代管理理论和管理实践的必然要求。在以人为本的人才管理理念中，还需要重视人才的需求与培养，给职工创设已经的环境，让其发挥自身的才能和技术，在完成本职工作的同时，能一定程度上实现自我需要。
五、创新社会保险档案管理部门文化，营造人力资源建设的良好氛围
社会管理的理论篇9
关键词：科层制，组织管理模式，科学管理
社会的现代化转型，要求构建现代化的组织管理模式。必须承认，由于改革开放，人们的组织意识增强了，价值观念提高了，竞争意识也大大强化了，然而我们也必须看到同时发生的负面效应：信仰危机、理想淡薄、道德滑坡、社会责任感下降，拜金主义、享乐主义盛行。这些现象的本质是：组织在变迁，人性在物化。对于这种现象，可以把它理解为转型时期社会现象的特殊反映。由此，关于中国社会管理组织模式的未来走向便成为理论界研究的一个重要问题。笔者认为，必须研究传统的组织结构与现代文化的关系，从中探讨社会转型过程中组织模式的二元性特征，努力建构适合中国国情的现代科层制，以适应社会的现代化转型。
一、科层制组织的特征及其优缺点
科层制（又称官僚制）是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的，它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。按照通行的解释，官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，也就是说，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。①作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。马克斯·韦伯在对西方文明和东方文明进行广泛的历史研究和比较研究的基础上指出，任何有组织的团体，唯其实行"强制性的协调"方能成为一个整体。基于此，他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。韦伯设计的这种理性科层制组织具有以下的五大基本特征：
1．专门化。在科层制组织中，作业是根据工作类型和目的进行划分的，具
有很清楚的职责范围，它科学地划分每一工作单元和强调删除那些无用的重复工作，以及考虑到职能交叉的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。
2．等级制。在科层制组织中，拥有一大批官员，其中每个人的权威与责任
都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督，上下级之间的职权关系严格按等级划定。
3．规则化。在科层制组织中，组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说，每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。所以说，科层制组织所采取的手段能最有效地实既定的目标，领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序，都不大可能危害组织的发展。
4．非人格化。在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策；公事与私事之间具有明确的界限；组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。
5．技术化。在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会，享受工资报酬。组织按成员的技术资格授予其某个职位，并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升与加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职，保证组织效率的提高。
韦伯认为，从纯技术的观点来看，官僚制能为组织带来高效率。从这一意义上可以说实行强制性官僚制是最合理的已知手段。它在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何形式。
1．严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。
2．合理性。科层制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。组织内部存在大批专家，他们拥有专门知识，再充分利用档案，这样，组织就有可能通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。
3．稳定性。在科层制组织中，专业技术知识的运用是它的一个主要优势。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。
4．普遍性。在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中，科层制组织的崛起已被证明是一个不可逆转的趋势，工业组织、政府机构、工会、宗教机构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程。在当代工业社会，科层制组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。
尽管科层制已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式，但在科层制的运作过程中也产生了许多始料未及的逆向机能。因此，自从韦伯提出科层制理论以后，其观点便引起了广泛的争论。罗伯特·K·默顿便指出，官僚制的意图在于增强组织的可靠性和可预测性，它在强调通过规定和权力进行控制时，也可能会鼓励行为僵化、不愿意做出"有风险的"决策，从而使整个组织中个人和各级群体普遍存在防御性态度。菲利普·塞尔兹尼克则论证说，官僚制实行控制所需要的授权可使组织中的下属单位产生狭隘的自我服务的观点，它造成了一种对整个组织绩效不利的后果。而阿尔文·古尔德纳研究表明，严密的监督在上下级之间造成了个人间的压力和冲突--这正是非人格化的规章最初想要防止的情况。此外，沃伦·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中明确指出，19世纪后半叶和20世纪前五十年这一历史阶段中占据组织结构模式主导地位的正是"官僚制"，但是这种组织结构已与当前的社会现实脱节了，环境的不断变化促使官僚制走向灭亡。不过，与本尼斯持相反观点的罗伯特·米威尔德则认为，"官僚制即将灭亡"的观点言过其实。不可否认，许多组织的结构形式已经发生了变化，但是，这些变化并没有抛弃官僚制组织结构。相反，官僚制可以适应动态的、变化的环境，环境对官僚制的需求也从来没有像今天这么强烈。②
虽然对官僚制的批评意见一直没有停止过，但有一个事实是显而易见的：官僚制无处不在！绝大多数的组织采用的是官僚制方式；除了极少数的组织外，它是最为有效的组织结构方式。科层制在现代工业社会获得了广泛的成功，那么，这种组织方式在中国的状况如何？在知识经济时代背景下，应如何建构中国社会管理的组织模式？
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二、中国社会管理组织模式的二元性特征
曾有人指出，官僚制在中国是"古已有之"，西方的官僚制是在仿效中国古代的的科举制的基础上建立起来的。官僚制的产生曾受到科举制的启发这可能是事实，但我们必须清楚的知道，官僚制本质上是西方工业社会对社会管理组织形式的客观要求，是资本主义理性精神影响的产物。中国即使有所谓的官僚制（韦伯称之为"准官僚制"）也绝不是马克斯·韦伯所说的"bureaucracy"。
从社会学的角度来看，中国尚处于一个从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具有诸多传统因素，也具有一些现代因素。这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来。
与自给自足的自然经济相适应，中国传统社会中的组织通常是一种以血缘关系为基础的家族式组织。随着社会的进步与发展以及各种现代组织的建立，人们指望在每个社会成员从家庭进入各种新型的社会组织时，会确立起新的行为模式，创造新的规范体系。但由于家族主义的传统已在人们心理上根深蒂固，他们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系。上述情形可归之于杨国枢先生的"泛家族化历程"这一概念(1995)，他认为家族中的伦理或角色关系，会类化到家族以外的团体或组织。③据此，透过泛家族化的历程，似乎可以认为，现代组织中表现出的类似家庭中的角色关系的人际关系，正体现出传统家族式组织对现代组织的强大影响。
建国以来，为建立健全社会主义计划经济体制，发展公有制经济，社会管理，将传统组织以政治的、行政的等强制性手段进行改造或扬弃，建立起新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的各类社会组织，如各种企事业单位，军队组织、公益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织结构体制除了与生产资料公有制相结合的本质特征外，在管理方法上具有一种类层级制的性质。
但是，传统因素在新的组织形式中仍将以旧组织结构体制上的惯性和旧体制中人员思维上的定势，继续导致旧体制在其存在的依据消失后依然运行，继续发挥着一定的作用。新的组织原则虽然已被建立起来，但也不能在短时间内真正成为组织运转的轴心。因为新体制尚需在实践操作过程中不断巩固、完善，同时需要同旧体制展开激烈的竞争。通过这种竞争使旧体制的管理成份被新体制吸纳且逐步取得更多新质要素。因此，组织的实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。
上述中国组织的这种二元性特征体现在它同时具有双重异质性的组织结构，即组织的表层结构和潜层结构。④而中国大部分社会组织都具有某些科层制特点，如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等。这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构，在形式上表现出一种科层制的合理性。
然而组织在实际运作中，这些原则又常常不能充分地发挥功能，有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用。这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的。组织并不是唯一靠表层结构起作用，而是受潜层结构因素的影响。正如美国学者沙因所指出的组织文化的第三层次（基本的潜在假设）一样，即当一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然。当初仅仅为一种价值所支持的假设，后来就渐渐被当作是真实的。人们也逐渐相信事情本来就是如此办的。潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成。组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性，但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用。正是由于组织表层结构的介入并抑制着潜层结构，以致使潜层结构退居于组织的潜层。⑤中国社会组织的表层结构同潜层结构的并存，突出地表明了它的二元性特征。
就组织规范而言，表层结构体现了现代组织管理的特性，而潜层结构则因袭着传统的特性--是人们在社会中自发形成的交往模式的直接反映。这种基本假设与美国学者阿吉里斯界定的"应用理论"是一致的。其潜在的、实际上对人的行为起指导作用的假设，是告诉群体成员怎样观察、思考和感受事物。基本假设像应用理论一样是无对抗、无争论的；但是进一步重新研究"应用理论"就会发现它存在着内在的矛盾。⑥这说明中国的社会组织尚未彻底摆脱传统家族式组织的性质，传统的社会关系仍能够在社会组织中发挥作用并具有十分重要的影响。由此看来，表层结构同潜层结构虽是异质性的，但它们共存一体，既相互冲突，又相互依赖，这可以说是中国社会组织中一种普遍存在的二元性结构矛盾。
这种二元性结构运作的一个严重后果是，常常导致组织中的非合理或偏离组织目标的行为产生。如许多媒体报道的那些"豆腐渣工程"，在刚一开始确定由谁承接施工任务时，在表面上也通过一系列严格的程序，并通过公开招标的形式选择承建单位。但实际上，中标者的选定却是主建单位与中标者之间暗箱操作的结果。最终，由于中标者不具备施工的资质条件，或是施工中的不负责任，从而导致"豆腐渣工程"的出现。由此说明，在具有双重结构的组织中，违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范。美国学者F·利格斯在对发展中国家组织的研究中指出了这种二元性的特点，他称这种二元性组织为"棱镜型组织"。⑦在这种组织中，公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用，而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果。
尽管中国社会组织普遍存在着二元性特征，但在不同的社会组织中，两种结构因素的存在状况具有不平衡性。在传统因素占优势的农村社区中，组织中的潜层结构往往会起到决定性的影响。比如，一些乡镇
企业、基层行政机构要实施某项政策，有时仅凭正式的组织原则是执行不下去的，而非正式的小团体连接针和传统的社会关系反而能对开展工作有着更大的帮助。然而，在现代化水平较高的城市社区中，组织要达到自己的目标，主要都依赖正式组织，依赖非人格化的规章制度。
从社会发展来看，中国社会组织的二元性有着它的必然性。转型社会的特点决定了各种社会组织只能是一个充满着矛盾的社会机体，这些矛盾从一开始就或多或少地隐含在组织的运行过程中。改革开放以后，它们逐渐明显地显露出来，成为组织改革亟需解决的问题。具体地说，这些矛盾主要表现在以下几个方面：
1．人际关系的重要性与组织绩效的矛盾
人际关系的重要性是被人们普遍接受的经验事实，也是中国社会组织的一个突出的特点。对组织成员而言，人际关系不仅是其立足于组织和开展工作的基础，而且也是影响其在组织中的地位和被评价的重要因素。因此，搞好人际关系与搞好事业成为个人选择的双重目标。但是由于个人的价值观不同，对人际关系的处理态度也各不相同。（1）有的人凭自己实干能干，赢得群体的支持，这种人际关系自然很融洽。多几个这样的人，组织绩效当然增益。（2）有的人确有才干，但与别人不合群，到头来使自己处于孤家寡人的境地，失去了别人的支持，使事业受损，而这也是组织的损失。（3）还有一类人，为图谋私利，打着组织名义结交私人关系，背地里不择手段地攻关，拉拢糊涂者合作或支持他（她）形成实力，或腐蚀意志薄弱的当权者，为他们合理合法地牟取私利提供方便，甚至为他们用权开路，打通各方环节，解决在别人看来无能为力的问题。这种人际关系对组织绩效可能也有所帮助，实质上却是用人际关系在玩权钱交易、权权交易，破坏组织文化，败坏社会风气，践踏法规法纪，从而有损于组织的长远利益。
以上所述表明，人际关系不仅在组织中存在，而且对组织活动和组织绩效发挥着重要的作用。对于人际关系，如果处理得好，对组织的良性运行，对提高组织绩效具有有利的一面。但是，庸俗的人际关系通常会影响组织士气，引起不必要的纠纷和冲突，容易导致组织利益和权威的流失，最终对组织绩效有害无益。
2.组织结构与领导继任的矛盾
为了提高组织绩效等种种原因，组织机构中的领导或管理者的继任问题也会经常发生。因为继任前后的情况不同，所以结果也会有明显的不同。比如某皮鞋厂，原管理者推行一种宽松的管理模式，几乎不顾现行的所有规章制度。在那里，没有明确的提高效率、降低成本的方向。奖励，无论是物质的还是精神的，都与效率、生产没有必然的联系。总公司考虑到该厂的生产情况，换了一个管理者，并要求新经理务必提高生产率。新经理意识到他的前途将决定于产量情况，发现只有两种选择方案：
（1）继承已有的模式：这使他可能在任何场合下都无法开展工作，因为他没有任何条件与员工个人联系。
（2）推行已存在的但未被实施的规章制度。他选择了后者。结果是，整个系统变成一个惩罚中心，公司内部关系变得非常的紧张。这位新经理的继任带来组织内部的高度紧张，并使生产业绩相应下降。
又比如某彩电集团，原来的情况是各方面都很差：直接费用、间接费用、产品的质量、旷工率、营业额、灵活性，以及员工的积极性等。不同阶层及同一阶层内部，人与人之间的矛盾相当尖锐。新经理上任3年后，原来的组织结构没改变，但在产品、人际关系、基础技术等方面都有了很大的变化，尤其人际冲突减少了，而且，该集团成为同领域内的佼佼者。
上述两个单位的新领导的继任所带来的不同结果很可能被解释为"伟人的作用"。显然皮鞋厂的继任者不是个伟人，而彩电集团的那位新领导是个天才。其实这样解释未免太武断了。将两个管理者的不同行为在面对同一类社会结构时而产生的不同结果，只能用来说明，社会结构的一个重要方面是有关组织的更高层领导会给组织带来期望。
在上述两个组织中，有一个重要区别，即皮鞋厂的传统是管理者从内部提升；同时，老经理在工厂环境的社团中比较活跃，继任的新经理是一个外来人不是大家所欢迎的，因为老经理有着一种原有编织的个人关系的网络根基，以及有一批对他很忠诚的部下。新经理在这种情况下没有其他的选择，只有推行比较官僚的正规规章，开除敢于冒犯的人，而在这以前是被忽略不计的。他感觉到，在短期内将组织的情况扭转是不可能的。事实上，他是迫不得己这样做的。
而某彩电集团，则完全是另一种情况。该集团位于大都市，老经理尚未融入其中。该集团的管理者更换是正常的，经常3到5年就从外部调来一个新经理。如此，与皮鞋厂的人员不同，这里的人们习惯经理的更换。彩电集团的前任经理也试图使用他的正规权力去提高生产率。与他的继任者一样，他为促进生产率的提高也有很大的思想压力，但他选择了封闭式、处罚式的管理方式，而继任者却采用了一条不同的途径，和下级进行更多的非正式的交流，让他们参与决策过程宣传"规章制度是非常重要的"，同时，该经理乐意参与不同层次的活动。然而，皮鞋厂的新经理在几次试图与下级交流失败后，只找少数人讨论问题，最后，形成了支持他的班子只是一个凌架于组织结构之上的阶层的被动局面。
通过上述比较分析我们发现，彩电集团的新经理的成功归于一种温和的、民主的领导风格。而皮鞋厂的情况是劳动力丰富、经济效益差，改善处境的压力相对更重。这意味着，在适应大环境的问题上，没有任何一种领导风格是一直正确的，而领导的风格也表现出与组织结构之间存在着矛盾性。
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3.组织的潜层结构因素与人力资源管理的矛盾
当今世界的竞争本质上是人才的竞争，在各种资源中，人力资源已成为一种最重要的资源。但是组织的潜层结构因素常常会干扰人才的发掘使用和开发，使组织内部无法形成一种公平竞争的局面，从而造成士气低落，组织绩效难以提高。曾经拥有帝国般辉煌的王安电脑公司，便是这方面的一个典型案例。
王安出于浓厚的父爱，对其长子王菲德寄予厚望，认为"虎父无犬子"，自己的子女是世界上最出色的子女，非常希望王菲德能继承父业，将王氏家族发扬光大。为了达到这一目的，王安曾安排其在公司各个部门熟悉情况，但王菲德经营素质欠缺而且刚愎自用，表现令人失望，王安却不顾他人劝告，仍令其接任父职，出任公司总裁。公司决策层一时矛盾四起，曾跟随王安20年的销售能手愤然离去。与此同时，一系列附属性的家庭企业急剧膨胀，引起公司进一步动荡。一些董事规劝无效后，亦挂职而去，致使人才流失严重。1989年8月，公司竟出现了令人震惊的奇事：股东联名控告王安父子营私舞弊。无奈之下，王安撤掉了王菲德，但此时公司已元气大伤。1990年2月，GeC以最低价格收购了王安公司的海外租赁融资作业机构。3月，法国的一家公司吞并了王安公司的分公司intecominc.。同年8月，王安公司被迫向法院提出破产保护申请，向社会公开承认了公司的破产现状。
从王安公司的衰败可以得出的一个教训是：任何组织在使用人力资源方面，绝不能凭任人唯亲的家族观点用人，唯有以任人唯贤的标准选人用人，并不断培训员工，使员工能在劳动过程中既与单位保持热情的合作，又能为组织产生社会化的影响，只有这样，才能避免潜层结构因素与科学管理的矛盾。
三、建立适合中国国情的现代科层制
社会组织结构体制是社会环境总系统即社会环境与组织系统相互作用的结果，同时又是组织系统内部各个分系统相互作用的产物。换句话说，组织管理模式一方面受环境的影响而变革，另一方面它又必须适应环境、协调内部，实现自我创新。中国属于世界现代化进程中的后发国家，既要能在知识经济时代背景下回应世界发达国家的经济与科技的挑战，又需抓紧发展落后的生产力，改变人民生活的贫困局面，无疑，只有发展才是硬道理。因此，组织管理模式的改革与组织管理模式的创新的目标取向必须是社会经济的迅速发展。为了发展首先必须实行组织体制的变革，因为不改掉束缚与阻碍生产力发展的旧体制，生产力就无法获得解放，也就谈不上发展。而改革、发展的前提是稳定，离开国家的稳定，就谈不上改革和发展。因此，我们只有在吸收、借鉴官僚制的合理性合法性的基础上，发育、创建符合中国国情的现代科层制，才能保证稳定和发展。经研究，我认为，现代科层制应具备如下几条规定：
1．现代科层制必须健全法规，实现由"人治"到法治。由于种种原因，中国社会发展状况一直呈现高度不平衡，与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制奇特混合，甚至由于传统势力，家长制仍然在统辖着官僚制，比如，一些现代化的大型企业，本该有着官僚制的运作基础，却仍是家长的天下。其实，家长制和官僚制只是人们从人类群体生活的组织管理方式中抽象出来的理论形式，在现实的社会组织中，纯粹意义上的家长制和官僚制是不存在的。有的可能只是诸种形式的不同混合。当人类处于前工业社会，人类还无法选择组织管理方式，而只能任由家长制来主宰他们的时候，家长制的存在还有其合理性。但当人类从农业社会迈进工业社会，并且人类有了选择余地，家长制的泛滥就是一种社会的倒退。家长制实质是一种正如马克思所说的"使人不成其为人的制度"。这与现代化转型时期的要求名实背道而驰。如果说工业经济尚能给家长制留下些余地的话，那么在知识经济时代，家长制就失去了任何存在的理由。总的来看，中国目前正处于社会主义初级阶段，官僚制的存在还是有相当合理性的，官僚制在中国不是太多，而是太少。若能实现官僚制的法治，即可加速现代化进程。
2.现代科层制必须实施科学管理，实现民主集中制和领导例外原理，形成一个既能克服，又能提高管理效率的完整的闭环控制系统。目前，在我国的政治经济等领域内普遍还存在着严重的"初级群体化"现象和，最根本的原因在于没有一套严格的科学管理制度。所以，克服，提高管理效率便成为体制改革的目标之一。要克服，提高管理效率，当然要从思想作风上解决问题，但更重要的是建立完善的管理制度，实行民主而科学的现代科层制度。比如，将民主参与与激励措施有机地结合，通过定期召开班组讨论交流会，或与部分成员个别谈心，让组织成员对集体的目标计划谈建议提看法，出主意献计策，使得人人参与决策，个个当家作主，彼此互相协作，共享组织荣誉利益，共担组织困难风险，共同制约行为，形成上下一体化。在民主集中的基础上，实施领导例外原理。所谓例外原理，其实质是：高级管理者不要将所有的权限都抓在一个人手中，而是尽可能的分散给下级管理者，作为高级管理人员，只需对例外事项具有决定权和控制权。这种例外原理的实施可确保领导避免大权独揽的同时，集中精力抓宏观决策、集成管理、目标检查、内外协调，并提高自已的选择决策时机的能力；从而充分发挥各级组织领导的潜力和创新作用，形成优化的团体。
3.现代科层制通过运用技术知识的优势，形成尊重知识、尊重人才的科技社会化的新时尚。比如，对人员的录用和培养，就必须保证素质、技术、知识和能力较为精良的人能被优先考虑。同样，招聘的各级领导，也必须具备优良的道德品质、丰富的实践经验、过人的决策胆略、超群的才能权威。有了好的领导和员工，组织就拥有了最宝贵的人力资源。另外，现代科层制组织还可以采用内部晋升、公开招聘竞争上岗和交互式轮换使用的方式，既促进员工忠于职守，勇于承担风险；又预防权力垄断的寻租行为滋长。
4.现代科层制要按等级职责规章和办事程序运作，公事与私事要分明界限，行政官员不得滥用其职权，不得。确保权力约束和纪律监督，使腐败和违纪现象能防患于未然；一旦发生问题，必须严格执法。通过法令法规，促使组织成员从思想上提高警觉性，行为上消除模糊性，从而使得组织上下自然形成遵纪守法的良好风尚。
5.现代科层制要倡导学习。第一类，倡导个人学习，学习组织文化，学习职业道德、科学技术和知识经济，正确理解和认真执行规章法纪，改善人际关系，从而将执行带有强制意义的制度的非人格化变为成员实现自我价值观的自觉行动。第二类，倡导组织学习，即：一是单环学习-指组织成员在适应组织规范的情况下，对生产过程中出现的问题，能从行为上与组织保持一致的姿态，予以设法解决，以保证组织提高效率；二是双环学习-指组织成员发觉原有的"在用理论"已经不适合组织运转而需重新建立新的规范时，一方面要理解接受新的规范，另一方面还要以新规范的战略尽快为组织发展新成果。通过学习，使组织成员减少对管理阶层的依赖、附和、从属和被驱策的心理，增强对组织的凝聚力。
根据上述五条规定，我们可以将现代科层制组织定义为：现代科层制组织，是人们为了达到组织的共同目标，将成员的职位按等级制原则依次排列，并明文规定每个人的岗位权限与职责；将权力依职能和职位进行分工和分等；运用技术知识，以法令、条例、民主参与等规则为管理主体的组织体系。这样的现代科层制组织就像地球绕着太阳运转那样，既要围绕外部环境运转（外适应），又要自身不停地自转（内适应，或内协调）。宇宙，社会，同样都是一个系统科学。现代科层制组织就是这个社会系统中的一个小动态单位。
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参考文献：
①孙远东：《组织管理方式的历史生成与现代重构》，《管理现代化》，98.4。②朱国云：《组织理论:历史与流派》，南京大学出版社，第52-59页。
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戴维·比瑟姆：《马克斯韦伯与现代政治理论》，浙江人民出版
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⑤Jaym.Shafritz,J.Stevenott:Classicsoforganization
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社会管理的理论篇10
关键词:社会管理创新/深化认识;新法治观念/机制创新/方法创新内容提要:推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。从行政法治的角度出发，推进社会管理创新、提高社会管理水平，首先，应当从思想上深化认识;其次，应当通过更新观念，在全社会树立起与社会管理创新相适应的新法治观念;最后，应当通过机制创新、方法创新推动社会管理创新。在此基础之上，探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和行政法学的题中应有之义。传统上，人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐接受并践行广义的社会管理概念，将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。2009年12月召开的中央政法工作电视电话会议提出，当前和今后一个时期，全国政法机关要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步，确保国家安全和社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展提供更有力的法治保障。三项重点工作有机联系、密切配合、相互影响，须要认真认识和处理好三者之间的关系。一、深化认识是实现社会管理创新的思想前提(一)研究解决社会管理存在的现实问题从过去实行收容遣送制度，对“社会盲流”简单粗暴地进行防范、堵截、驱赶，以至于2003年发生孙志刚案件，突出暴露了收容遣送制度的严重弊端，终于引起高层重视，到废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《实施细则》，力图体现以人为本的新理念，实行新的社会管理机制，从只有管理、管制，到先服务、后管理，管理与服务相结合，可以说，这些年来我国的社会管理开始发生了很多变化。在经济快速发展的情况下，相对而言，社会管理体制、机制和方法虽然有所进步，但是仍然可以说相对滞后，存在一系列突出的问题和矛盾。主要表现在:流动人口服务管理成为难点，一些城中村、城乡结合部成为社会服务管理的盲区;一些特殊人群得不到有效帮教管理，可能成为打砸抢烧违法犯罪事件的急先锋;对个别人借用非政府组织(nGo)名义从事有损国家利益的行为，合法有效的制约措施不足;互联网的兴起、新兴媒体的壮大，为有害信息的传播和不良舆论导向提供了可能的平台，而必要的法律规范和机制尚未相应跟进。对此，亟需加以认真研究、深刻认识、妥善解决，社会服务管理能够及时跟进、有效应对。(二)深刻认识社会管理创新的宏观背景人们逐渐深化认识并开始着力推进的社会管理创新，其背景因素是什么?对此，笔者以为可从如下四个方面来加以认识:1、我国经过30多年来的经济体制改革和政治体制改革，在政企分开、政事分开、政资分开等方面已经作了很多努力，也收到了相当的成效。在进一步深化经济和政治体制改革、推动转型发展的当下，努力推动政社分开(也即形成政府与社会之间更为科学、民主和协调的关系)就成为摆在人们面前的重大现实课题。人们需要重新思考政府组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?社会组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?二者之间的角色、职责、活动的界线在哪里?如果对于这些问题认识不正确、不清晰，就会像多年前在吉林某地发生的简单地将消防救火这一传统的公共产品超前纳入行政事务民营化项目那样，引发巨大争议和现实混乱，反而会阻滞从传统政府管理向现代社会管理转变的进程。2、随着经济和政治体制改革的深入推进和社会管理改革的逐步推行，我国的公共管理模式，正由传统的政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元公共治理结构;正由单纯的管理、管制、维持秩序，逐步转向引导、指导、提供服务;正由大包大揽、包打天下的大政府，逐步转向职能范围适度、组织规模适中的中政府。3、人们对于社会管理的认识，正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转向广义的社会管理概念，也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴，也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴，是政府职能和社会职能的复合体。当然，其中有一个相对的发展变化趋势，就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩、淡出、精细化，作为社会职能的社会管理会逐渐扩展、强化、活跃化。此消彼涨、一进一退的动态变化的结果，有可能形成更加科学合理的政社、政民关系，民众能够获得更有效率、更高质量的社会管理和服务。4、由于不断的改革发展，我国正逐渐具备实行现代社会管理所需的资源条件。经过30多年的改革和发展，巨大的增量改革成果使得我国逐渐改善了动员国家和社会资源提升社会服务和管理水平的客观条件。因此，2011年修改我国宪法时，就专门通过一条修正案(第23条)，明确规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法的社会保障条款为推进社会管理、社会事业发展提供了最高位阶的法律保障与合法性、正当性依据。(三)正确辨析社会管理的若干重大问题要推进社会管理创新这一宏大的系统工程，必须正确辨析、妥善解决关于社会管理的若干重大问题:1、要正确认识社会管理创新与化解社会矛盾、公正廉洁执法的关系。在三项重点工作中，社会管理创新与其他两项重点工作之间是密切联系、相辅相成的关系:社会管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善社会管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况，而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。2、要正确认识现代社会管理的角色定位、相互关系和特有功能。它既不同于宏观的国家管理、传统的政府管理，也不同于私权利管理性质的企业管理、个人事务管理，它是介于国家公权力管理与公民(企业)的私权利管理之间的社会私权利管理、社会权力管理，是介于宏观管理与微观管理之间的中观管理形态。因此，社会管理创新与行政管理创新、企业管理创新是密切联系、相互影响的，由此形成的新型社会管理方式具有动员、整合、调整、协调等多种社会功能。3、要正确认识提出“社会管理创新”这一重大命题的目标。这一目标，简言之就是:建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，促进经济社会快速、健康、协调发展。具体就是:各级党委和政府要把加强社会管理作为深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要任务，纳入经济社会发展规划，加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，积极探索符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。各级政法机关要转变思想观念，寓管理于服务之中，深入实施城乡社区警务战略，搭建社会管理服务新平台，充分运用现代信息技术，不断提高社会管理的效率和水平。对加强社会管理，各级政法机关要会同有关部门，提出建议、拿出方案;各级党委和政府不仅要有原则要求，更要作出规划、定出目标，细化措施、务求突破。4、要正确认识社会管理创新的基本价值。社会管理创新不能是作秀，其出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局。因此，只能在法治底线原则基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断提升社会管理效率和质量。如果只是把社会管理创新作为政府丢掉包袱、减轻责任、休闲度日的一个捷径，就会犯方向性的错误，而且还会事与愿违，越“创新”越被动。5、要正确认识社会管理创新的基本法治界限。行政机关行政管理、社会管理改革创新的时候，社会组织在推进社会管理改革创新的时候，有没有一些原则来约束它的行为?或者说有没有一定的行为界限?我认为是有的。创立新制度、建立新机制、采用新方法，也涉及到一些基本的要求和规则，总体上概括为:(1)对于公民来说，属于选择性、赋权(权利)性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;(2)对于公民来说，属于禁止性、限权(权利)性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待之;(3)创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，尽可能体现帕累托改进，降低成本，减少伤害;(4)创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。这几条原则，凡是改革创新举措与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损，社会组织自毁。换言之，行政管理改革和社会管理创新的界限应当且可以划出几条原则，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度。二、树立与社会管理创新相适应的新法治观念人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法治观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。在推动社会管理创新的新形势下、新进程中，必须树立与之相适应的现代法治观念，以新的眼光来观察社会和认识自己，否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在政府机关和行政公务人员，摆在社会组织及其工作人员，摆在一切社会有识之士面前的一个重大课题。（一）要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念无论在何地，也无论人们如何争论，“人权”都无疑具有一定程度的自然性权利的内涵，如果在宪法和法律中加以确立，都具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程，2011年3月，我国现行《宪法》终于将“国家尊重和保障人权”载入其中，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力(重点是规范行政权力)这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。前些年，成都、广州等地曾在商场、车站等公共场所，张贴公布曾有盗窃前科人员的照片、简历等详细资料，来警示顾客、乘客防范盗窃侵害，如此“好心好意、积极行政”的“社会管理创新举措”就引发很大争议，人们置疑这种做法是否以人为本，是否有利于曾有违法犯罪前科者改邪归正，是否越权处罚、滥用处罚、重复处罚，是否有损害人格尊严的嫌疑。（二）要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。前些年，曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，许多地方出现假借公共利益之名压价征收征用、变相剥夺农民土地，以及由行政首长个人直接批出土地，赤裸裸地与民争利的做法。这就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置，弄错了行政首长与行政机关的关系，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形象，这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。（三）要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念社会管理也是一项调整改善的政府职能，履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理、自主管理提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理，越来越多的社区自治管理和服务，等等。对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，现在还没有被普遍、深刻地认识到，因此出现过许多教训。例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措，也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议，遭受了本可避免的挫折。这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这项活动暂停实施。同时他们也深感委屈，认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”(客观性、关联性、合法性)的要求，符合证据“三性”的才转为可定案证据加以采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项符合党的群众路线，也符合当今行政民主化的世界潮流的行政管理新举措——鼓励市民参与交通行政管理的新举措——涉及行政指导行为和行政奖励行为——就此夭折，还落下"朝令夕改、不讲诚信"的负面评价，个中教训深刻。既然出现了公众参与、共同治理的民主管理做法，那就需要相应地树立多元化、多样化、多依据治理的观念。这些社会管理行为的规范，主要体现为下面的法规范和软法规范(当下的学术共识认为虚线以上部分属于法规范):公共管理规范体系的宝塔型结构(另有相应位阶的法律解释、军事法规范及我国参加的国际条约)1．宪法2．法律3．行政法规4．地方性法规(含自治、单行条例和特行区法规)5．部门规章和地方政府规章……………………………………………………(各类软法，包括法律原则、国家政策、社会公德、单位规范、当地习惯)（四）要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念由管制型、秩序型、管理型政府转向服务型政府是一场静悄悄的深刻变革。在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，行政机关与行政相对人之间是不平等关系，以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序，成为行政管理的基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能，建设服务型政府，推进社会自治，就成为完善行政管理，健全行政法制，创新社会管理，健全治理规范的重大课题。公务人员应当树立服务意识，改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。这也同我们国家、政府全心全意为人民服务的宗旨是一致的。在此背景下，提出了建设服务型政府的理念和方针。2011年2月，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，正式提出“建设服务型政府”的要求。在2005年《政府工作报告》中，温家宝总理提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府的理念第一次写入执政党的重要指导文件中。一年后的2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内涵和任务予以强调。2008年2月23日，中共中央政治局进行第四次集体学习，胡锦涛总书记主持学习时强调:建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。他指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务;……要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务……。服务型政府体现了我国人民主权国家的国家性质，彰显了政府“以人为本”的施政理念，体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观，有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”。显然，在行政管理和行政执法的实践中，如何面对、理解、回应、推进这一政治与行政改革创新的要求，加快建设服务型政府、服务型行政机关，为其提供法治保障，已成为一个重大的现实课题。而从行政管理方式创新、社会管理方式创新入手，正是人们选择的一个理性、可靠、高效的进路。（五）要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念政府应是最讲诚信的组织机构，政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变;即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如政府机关收回其多次颁发的许可证照，也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿(公平补偿是一种运用或贴近市场机制的、得到公正评价的补偿原则)。因为行政相对人出于对政府机关的信任，按照政府机关的意愿去行动，难免付出一定代价，而且会形成一种信赖利益，这应当受到政府机关的尊重和保护，一旦受损，应予补救，此谓诚信。此外，社会主体也要讲诚信。官民要互信。（六）要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念有效监督是防止权力腐败的关键，责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的倾向，必须加以有效监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察监督、审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。领导人因重大安全责任事故引咎辞职，就是官员问责的典型案例，是行政权力受到监督、努力建设责任政府的具体表现。不言而喻，行政机关和行政公务人员还必须认真履行市场监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创造良好的市场环境。有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政管理工作难免对行政相对人造成损害，行政相对人的合法权利受到损害后有法律救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，但其运行状况尚不尽如人意。因而拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。从权利救济的实践来看，2003年6月国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》后，仍有一位名叫孙文流的农民工被受雇企业老板殴打致残后却未能得到及时的社会救助(只身从河南爬行半年回山东家乡的沿途也一直未能得到应有的救助)，而且此类典型案例一再发生，表明我国的社会管理模式特别是社会救助机制仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题。公务人员对此应有正确认识和积极态度。（七）要树立辩证唯物主义、历史唯物主义的法治发展观现在人们都在思考和提问:我国用10年或者更长的时间，能够实现建设法治政府的目标吗?能够建立起法治国家吗?这犹如“能否不依靠粘附、靠壁等外力帮助而在平整的桌面上将鸡蛋完好地竖立起来”的问题一样，应在科学分析的基础上作出回答，否则极易犯主观、片面、简单化和缺乏信心的毛病。能否建立起法治国家、法治政府，当作如是观，这也是科学发展观的要求。对于实现宪政目标、行政法治目标，建设法治国家、法治政府的问题，犹如改革开放初期提出的“市场导向改革能否成功”的问题一样，人们应当持有信心。为此，需要对我国行政法治渐进发展进程有全面认识和正确态度。笔者以为，树立在科学认识基础上的坚定信心并作出不懈努力，不但对于解决上述问题，而且对于解决经济发展不平衡、切实推进政治体制改革、促进人权事业发展、实现祖国统一大业等等问题，对于诸如此类的历史任务和难题，也许都有启发意义和推动作用。只有树立辩证唯物主义和历史唯物主义的法治发展观，在学会横向对比的同时也学会纵向对比，才能更全面、更清楚地看到事物发展的完整进程，保持乐观进取精神。如果我们不能深刻认知一种事物发展的起点、经历和现状(例如一种行政现象演进过程)，就难以把握它的将来，那对于建设法治国家、法治政府、法治社会与和谐社会，肯定是非常不利的。三、通过机制创新方法推动社会管理创新深入推进社会管理创新，是各级党委和政府及有关部门的共同任务。各级政法机关要在党委和政府的领导下，与有关部门密切配合，通过体制创新、机制创新、方法创新，重点解决好如下五个方面的问题:（一）解决好流动人口服务管理问题要按照公平对待、服务至上、合理引导、完善管理的原则，把流动人口服务管理纳入当地经济社会发展规划，特别要结合城镇化进程加快推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女就学等问题，探索流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。对于社会管理过程中发现的问题。不能采取简单粗暴的一罚了之、一关了之、一禁了之的做法加以处理，而应当以人为本、关注民生，在法治原则下妥善处理。>（二）解决好特殊人群帮教管理问题预防打砸抢烧违法犯罪事件，预防个人极端事件，预防黑恶势力犯罪，都须要抓住特殊人群帮教管理这个关键。要建立衔接机制，落实安置政策，加强日常管理，帮助刑释解教人员更好地融入社会。对社会闲散青少年，要妥善解决就学、职业培训问题。（三）解决好社会治安重点地区综合治理问题要以城中村、城乡结合部为重点，整治先行、服务到位、管理落实，把这些地方纳入当地经济社会发展规划，完善基础设施，改善生活环境，健全基层组织，延伸公共服务，使其成为经济发展、环境改善、安全和谐的地方。（四）解决好对社会组织的管理、支持与合作问题在当前的国际国内环境下，社会组织(包括nGo、npo)在国家的发展与建设中可以成为一支非常重要的积极力量，但如果缺乏有效监管，也可能会带来某些负面效应，成为消极因素;同时，社会组织的健康发展和有效运行，也需要政府和民众的充分理解和支持帮助，政府机关与社会组织应有共同的目标，应当成为伙伴。对社会组织的管理、支持与合作，要从健全和完善法律法规做起，做到依法准入、依法管理、依法运行。（五）解决好互联网的建设与管理问题必须提高对互联网的认识，互联网不仅是新技术、新媒体，也是实现社会主义民主的新路径、新平台，更是新的意识形态阵地。只有认识到这一点，才能更好地建设管理互联网。要注重研究互联网这种独特的社会形态、虚拟环境，了解掌握其内在规律和规则，在此基础上加强管理，充分运用法律、行政、经济等手段，并形成合力，从而实现有效管理、提供行政服务的目标。特别是要认真研究和充分利用法律手段，强化电信运营企业、用户等各方的法律责任和社会责任，依法保证互联网健康有序发展。从长远看，堵不是上策，需要注重疏导。笔者认为，在深入转型发展的当下，公民社会管理者还应在以下方面作出探索努力:(1)探索城镇社区、农村社区的社会管理创新的新思路、新载体、新方法;(2)政府机关要正确认知和积极运用柔性管理手段，有助于形成刚柔相济的社会管理机制;(3)通过立法建制来进一步丰富和规范社会管理的管理行为依据体系;(4)加强突发事件应急管理的基层、基础工作机制和培训、演练制度建设;(5)按照党的十七大报告的要求，积极有效推进市民社会、社会共同体建设;(6)在社会和基层自治进程中，进一步加强和改进基层党组织建设，充分发挥党员群体的先锋模范作用。各级管理机关和管理者，各级政法机关和政法干警，一切社会有识之士，应以高度的历史使命感和政治责任感，扎实推进社会管理创新，努力改善社会管理环境，大力提升社会管理水平，为探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路作出积极贡献。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和新行政法学的题中应有之义。注释:苏州市下属的太仓市，2009年以来推动政社互动(由代表社会力量的村民委员会等基层群众性自治组织，通过协议适当承担行政事务管理职责)的改革尝试，就有助于规范政府行政行为，增强社会自治功能，充分实现新型社会管理方式具有的动员、整合、调整、协调等多种社会功能，代表了基层政府治理的发展方向。消息来源:太仓法治政府网2010．07．12．20:36访问。浙江省乐清市政府机关曾巧立名目将拍卖不久的客运三轮车的经营牌照又一次收回，经改换名目提高价格后再拍卖出去获取巨资，这种公然不讲诚信、豪夺民利的做法，引起广泛的社会批评。相比之下，湖北省武汉市以“赎买政策”的方式收回“麻木”(正三轮客运摩托车的别称)的人性化做法，就受到社会各界的积极评价。珠海市斗门区从2005年开始实行“十户联保”制度，效果显著:保平安，保稳定，保就业，保普法，保宣教，保禁赌禁毒，保群防群治，保计划生育，等等。这是农村的社会自治创新的一个积极实例。这里所说的柔性行政管理方式包括:行政指导，行政合同，行政资助(扶助、补助)，政府采购，行政经营，公共设施建设(开发)与提供服务，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划和规划。这是目前许多地方和行政领域(如工商、城管、公安等行政管理)正在积极探索的。