村两委评价意见和研判建议篇1
（一）专项整治重点
1.不作为的问题。重点整治对群众办事态度冷漠、推诿扯皮，对上级布置的任务敷衍应付、拉帮结派、工作不在状态、不敢担当等问题。
2.乱作为的问题。重点整治不讲规矩不按程序办事、不善于听取群众意见决策、乱收费乱罚款乱摊派、办事不公、强占强拆、作风粗暴、村务财务管理不规范、假公开或公开不到位等问题。
3.贪腐谋私的问题。重点整治贪占挪用挥霍集体财务、套取骗取国家补贴补助款、截留克扣冒领惠民资金、滥用权力吃拿卡要中饱私囊等问题。
4.执法不公的问题。重点整治暴力执法、选择性执法、随意性执法、办“关系案”“人情案”“金钱案”等问题。
（二）专项整治方法步骤
1.深入动员部署（11月上旬）。11月3日前各管区、村庄、科室、居委会（以下简称各单位）要抓紧召开专门会议，认真传达学习上级有关要求，进行安排部署。
2.全面排查问题（11月中旬）。各单位要严格按照上级要求，对照专项整治重点认真开展自查，开发区将抽调精干力量，逐个村进行摸底排查。各单位要对群众来信来访反映的问题逐一调查核实；对排查出的问题，要全面梳理分析，区分基层干部不作为、乱作为、贪腐谋私、执法不公等四类，列出问题清单，集体进行研究，确保到事到单位到人头。问题责任清单于11月20日前报开发区基层组织建设办公室（1309房间）审核把关。
3.集中整改落实（12月中旬）。各单位要按照问题责任清单内容不等不靠，坚持上下联动、左右互动、公开透明整治，实行边查边改边曝光，发现一起、查处一起、曝光一起，确保把上级和开发区党工委的要求不折不扣地落实到位。对问题突出的单位，由开发区领导班子成员结合工作分工和基层联系点进行蹲点指导、督促整改。各单位要结合“三严三实”专题学习研讨和基层单位组织生活会，逐项对照检查，分析问题根源，提出整改措施。年底前，全区将集中通报一批基层干部不作为、乱作为等损害群众利益问题的反面典型案例。
12月20日前，各单位要将专项整治工作情况形成专项报告报开发区基层组织建设办公室，同时报电子版。
（一）研判内容
1.村级班子建设方面。重点围绕村“两委”班子整体运转、作用发挥和群众威信等方面进行研判。具体包括：村级班子是否团结，搭配是否合理，整体运行是否正常；党支部领导核心和战斗堡垒作用发挥情况，工作开展是否得力，后备干部培养是否正常；村“两委”班子职数，连选连任情况，交叉兼职数量，性别比例，年龄结构；村“两委”成员的个人经历、个性特点和工作开展情况，搞好分类分析；村“两委”干部坐班、值班等管理制度是否得到有力落实，党员群众对村“两委”班子及其成员认可度、满意度，对班子及成员整体评价。
2.党员队伍建设方面。重点围绕党员队伍结构、党员作用发挥、党内生活落实等方面进行研判。具体包括：村庄党员数量，性别比例、年龄结构、学历、职业分布、社会关系、是否存在派性矛盾；近年来发展党员和入党积极分子培养情况；“”、民主评议党员、无职党员设岗定责等制度是否落实，是否定期开展党员集中培训；注重党员的个体研判，重点围绕参加组织生活、重点工作表现、日常作用发挥、维稳等方面进行分析；群众对党员队伍和党员个体的总体评价。
3.民主管理执行方面。重点围绕村庄党务村务管理的规范有序、民主协商、公示公开等方面进行研判。具体包括：“阳光村务”村级集体管理决策事项和便民服务事项决策办理程序，是否严格执行“六议两审四公开”和“六步式”办理程序；党务村务是否做到每月及时公开和全程公开；“四日合一”、全民议事等活动开展是否到位；是否存在因决策办理程序不民主、不公开而导致的案件，案件出现的原因及查处措施；党员群众对村庄民主管理的总体评价。
4.村庄集体经济方面。重点围绕村集体增收、特色产业、发展潜力和资产资源管理等方面进行研判。具体包括：村庄集体经济收入主要来源，年度经营性收入；村庄特色产业、优势资源，目前开发利用情况，影响发展的制约因素，村庄经济发展前景和潜力；村庄资产、资源对外出租、出让和处置情况，合同签订、合同履行是否正常；村庄负债数额，负债原因，是否存在隐患以及化解对策；村庄转移支付资金使用是否规范。
5.村庄特色工作方面。重点围绕村庄强化基层基础、提升民生民意方面的有效做法进行研判。具体包括：村庄在项目建设、
招商引资、城市管理、环境卫生整治、征地拆迁、集体增收、社会治理、党员作用发挥、后备干部队伍建设、村级民主制度化建设以及村规民约制定、良好村风民风养成等工作中的创新点子和特色做法，挖掘不同层面的工作典型，认真总结提炼先进做法和经验，将研判工作向深层次推进、广领域拓展、高质量提升。6.存在和潜在的主要问题。重点围绕软弱涣散状况、矛盾纠纷、历史遗留问题等方面进行研判。具体包括：班子是否团结，村干部主要精力是否放在村级事务上；村“两委”干部特别是党支部书记、村主任能否按要求开展工作，能否胜任职务；是否存在宗族派性矛盾，有无后备干部力量；组织制度是否健全，党内活动能否正常开展；党务村务民主管理、民主公开是否到位；村庄日常管理存在的其他突出问题和潜在隐患。
（二）研判方式
1.调研调度研判。以管区为单位，结合群众满意度调查、大走访等日常工作开展，深入党员群众全面走访调研，真正访出实情、查出隐情。同时，党工委将定期调度纪委、组织、宣传、、公安、招商、城建、农业、民政等站所，掌握村庄日常工作开展情况和存在问题，对村庄进行定性评价。
2.阶段工作研判。根据重点工程项目拆迁、农村生态环境综合整治、加强和创新社会治理等阶段性重点工作安排，及时采取工作调度、明察暗访、督查考评等方式，对村级班子和村干部抓工作落实和工作任务完成情况进行研判，对存在潜在问题的及时提醒，实现研判与工作推进双促进。
3.重点跟踪研判。对存在班子不团结、党务村务管理混乱、宗族派性严重、组织制度落实不严等问题的软弱涣散村庄，要着力重点突破，组成专门工作班子，深入开展排查，重点跟踪研判，找准症结所在，切实将问题摸清、摸细、摸透，及时化解矛盾问题，维护农村稳定，促进和谐发展。
4.专项应急研判。坚持问题导向，对因拆迁、财务、等突发性事件，导致村庄矛盾纠纷集中的，成立由党政班子成员具体牵头，纪委、组织、公安、、经管、管区等部门参与的工作组，靠上集中整顿，查找问题源头，研究解决措施，确保短时间内扭转村庄面貌。
5.年度集中研判。原则上每年开展一次，利用年初、年底或村“两委”换届选举前等时机，组派专门研判工作组，通过召开述职述廉测评会议、发放民主测评票、个别谈话了解等形式，组织开展集中研判，广泛听取各方意见，通过综合分析进行定性定量研判，形成综合研判报告。
（三）研判程序
1.组成研判班子。为把村庄党务村务综合研判工作抓紧抓实，党工委成立研判工作领导小组，党工委书记任组长牵头抓总、统一调度，各管区书记、组织、纪委、财政审计等党政班子成员具体负责。各管区挑选政治觉悟高、党性强的同志分别成立工作组，负责本管区村庄党务村务综合研判工作的开展。
2.召开述职述廉测评会议。召开村“两委”、党员和村民代表会议，支部书记向党员和村民代表报告村“两委”全年工作；对班子整体和班子成员个人、党员队伍整体和党员个人进行民主测评，对整体测评分先进、一般、后进三个等次，对个人测评分优秀、称职、不称职三个等次，并分类做好测评结果统计汇总工作。会后，述职述廉报告、会议记录、照片和测评结果统计汇总表务于11月20前上报基层组织建设办公室，同时报电子版。
3.个别谈话了解。组织村“两委”班子成员、退职干部、党员、村民代表和部分“两代表一委员”、产业大户、威信高的群众、贫困户代表进行个别谈话，围绕研判内容，了解班子、个人存在的问题，党员群众的反映和诉求，由研判工作组逐人谈话，做好记录并签字备存。
4.汇总研判情况。测评、谈话结束后，在研判组形成研判报告的基础上，召开专题党委会议，听取研判组工作汇报，对各村研判的情况进行综合分析，认真比较对比，对各村的研判情况进行分类汇总，将结果分成较好无明显问题、存在部分问题和存在明显问题群众反映强烈三个等次。
5.反馈研判结果。形成研判反馈结果后，要及时向村庄反馈研判的基本评价、存在问题和整改建议，对研判结果较好的，以鼓励、支持的形式提出合理化工作建议；对研判结果一般的，帮助进一步理清思路，提档升级；对研判结果较差的，针对查找出的问题，明确指出改进、努力的方向，限期整改。
6.跟踪督促整改。村庄在接到综合研判反馈意见后，要及时向党工委上报整改
承诺书，明确整改措施、责任人及完成时限，党工委将对整改落实情况进行跟踪督促，对存在有章不循、有令不行等问题的，要视其情节轻重，进行诫勉谈话并限期整改，确保村级组织健康运行。开展村庄党务村务综合研判是准确把握村庄运转状况、加强基层组织建设的重要基础性工作。各管区、工作组、村庄要切实提高思想认识，采取有力措施，加强组织领导，认真抓好工作推进落实。各村党支部书记要把这项工作作为履行抓党建“第一责任人”职责的重要任务，按照要求逐项研判，把村情民情彻底摸清；各管区书记要根据责任分工，抓好各自分管领域的研判工作；每名包村干部要积极作为，主动发现、及时上报所包村庄存在的各类问题，提出意见建议，形成齐抓共管、立体研判的工作格局，确保取得实效。党工委将加强对党务村务综合研判工作的监管，对思想上不重视、信息掌控报告不及时或存在弄虚作假等行为严肃处理，对造成不良影响和严重后果的将按照有关规定严肃追究相关责任人的责任。村庄党务村务综合研判开展情况将作为全区基层党建工作督查考核的重要内容，定期进行督导。11月中旬之前召开测评会议，完成38个村庄党务村务综合研判工作，按照要求形成研判报告于11月20日前上报基层组织建设办公室，同时报电子版。
1.成立领导小组。开发区成立开展基层干部不作为乱作为等损害群众利益专项整治暨村庄党务村务综合研判工作领导机构，严格落实责任，切实加强组织领导。
村两委评价意见和研判建议篇2
（讨论稿）
为认真贯彻落实中央、省、市、县关于推行农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作的要求，切实解决村干部职数偏多、报酬待遇低、管理不规范等突出问题，实施减职增薪增效，进一步调动村干部工作积极性，增强基层党组织凝聚力和战斗力。结合我镇实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
坚持以新时代中国特色社会主义思想和党的精神为指导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同以同志为核心的党中央保持高度一致，以新时代党的建设总要求为统领，按照市、县委的统一部署，积极稳妥推进村党支部书记和村委会主任“一肩挑”工作，减少村干部职数，提高干部待遇，从推行全面加强党的领导和全面从严治党向基层延伸的高度提高认识，统一思想，从讲政治守规矩的高度全面贯彻，坚决落实。从而进一步调动村干部工作积极性，增强工作的责任感和使命感，为推进抓党建促脱贫攻坚、实施乡村振兴战略提供坚强的组织保障。
二、目标要求
按照市、县委关于进一步推进农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作的相关要求，全县至2019年底推行“一肩挑”的村要达到30%，按照比例我镇到2019年底推行“一肩挑”的村要达到5个。经镇党委会研究，具有以下情形的村党组织书记、村委会主任不在担任现职：
1.原则上现任村党组织书记和村委会主任年龄应在55周岁以下，如有特殊情况或特别优秀的村党组织书记和村委会主任年龄放宽到58周岁。
2.患有重大疾病或长期需要接受治疗，不能履行职务职责的不再担任村党组织书记和村委会主任。
3.村党组织书记和村委会主任应有高中及以上学历，个别工作能力强的年龄在50周岁以下的可以为初中学历。
4.受到党纪政纪处分、刑事治安处罚的原则上不能再担任村两委班子成员。
5.工作实绩排名靠后，尤其在基层党建、脱贫攻坚、产业发展、拆违治乱、人居环境整治等重点工作方面严重滞后，工作没有思路的村两委班子，原则上实行村党组织书记和村委会主任一肩挑。
6.通过召开党员群众代表会议民主测评，群众认可度低、意见大的村两委班子原则上实行党组织书记和村委会主任一肩挑。
7.经镇党政联席会议综合研判，结合我镇各村实际情况，对个别村党组织书记和村委会主任不能很好地履行岗位职责，工作中推诿扯皮，推动各项工作不力的村党组织书记和村委会主任原则上实行一肩挑。
三、工作措施
一是征求个人意见。镇推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作组对各村支部书记和村委会主任进行谈心谈话，征求个人意见建议，并对年龄偏大、身体健康状况差、文化素质偏低、受过党纪政纪处分、群众意见大、工作实绩差的村党组织书记和村委会主任进行思想交流，劝其离职。
二是开展民主测评。镇推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作组到各村召开支委会、党员大会和群众代表会议，对现任村党组织书记和村委会主任进行现场述职，开展民主测评和各别谈话，听取党员群众对现任村党组织书记和村委会主任的意见和建议。
三是进行工作实绩考核。镇推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作组结合各村实绩情况，对各村开展的各项工作进行实绩考核，按照各村工作任务量及工作完成情况进行排名。
四是综合评定。镇党委通过召开党政联席会议，对各村党组织书记和村委会主任履职尽责情况进行综合分析，结合各村近年来工作完成情况，进行综合排名，初步拟定村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的村。
四、工作步骤
（一）思想动员阶段：7月15日至8月5日。
对现任村党组织书记、村委会主任要深入宣传关于中央、省、市、县委关于推选“一肩挑”工作的目的意义、指导思想和具体要求，公开职数设置、任职条件和相关要求，在科学分析村级班子建设现状的基础上，对每位村干部任职期间的工作情况做出客观公正地评价，让不能胜任现职的村干部充分理解和支持“一肩挑”工作，主动提出辞职申请，确保“一肩挑”工作顺利进行。
（二）组织民主测评考核阶段：8月6日至9月5日。
由镇党委、政府组织成立现任村两委班子考核领导小组，领导小组在各村采取召开党员、群众代表大会、各别谈话和入户走访的形式，对现任村两委班子及村干部进行民主测评、工作实绩考核、群众满意度调查。村级班子考核，重点掌握班子履行职能情况，包括思想政治建设、工作实绩、完成重点任务、廉政建设等方面的实际成效。村干部考核，主要考核村干部履行岗位职能情况，包括德、能、勤、绩、廉五个方面的现实表现。
（三）对象确定阶段：9月6日至9月20日。
镇党委、政府通过召开党政联席会议，结合各村两委班子和村干部民主测评、工作实绩、群众满意度及现任村干部任职资格审查等结果，对现任村两委班子及村干部进行综合分析研判，对考核结果综合排名靠后、村干部任职资格联审中不符合条件、一些年龄偏大、身体较差、能力素质弱的村实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”。
（四）民主选举阶段：9月21日至11月10日
对实行党组织书记、村委会主任“一肩挑”的村由镇包村领导负责指导各村，按照《中国共产党章程》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《甘肃省村民委员会选举办法》等有关规定进行选举。
五、工作要求
（一）加强组织领导。镇党委成立推行农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”工作领导小组，党委书记任组长，党委副书记、政府镇长任副组长，各包片领导为成员，并由镇党建办牵头成立专门的考察组，对推行“一肩挑”的村“两委”主要负责同志进行考察考核，稳步推进“一肩挑”工作。
村两委评价意见和研判建议篇3
一、工作开展情况
（一）查阅资料：重点就“三会一课”、“三务公开”、学习贯彻及系列讲话精神、党建促脱贫攻坚（“六个一”人员帮扶）、农民夜校、制度上墙、民主生活会、组织生活会、2018年党建工作计划等情况作了仔细检查。对检查过程中发现资料不完善的，及时要求进行整改。
（二）户主大会：村委会及时组织召开户主代表大会，会上，村党支部书记、村主任分别就换届以来党务、村务开展情况作了述职；村“两委”班子成员分别就履职情况进行汇报，同时组织党员干部群众认真填写村“两委”班子运行情况问卷调查表。
（三）个别谈话：通过与村两委班子谈、与党员群众代表谈的形式对村两委运行、后备干部培养、班子结构及运行存在问题作了详细了解。
二、总体评价
（一）班子结构
（二）运行机制
村“两委”班子运行平稳健康，能够贯彻民主集中制，重大事项均由集体研究、讨论决定，班子成员分工明确，在相互配合上能够形成互补，能够完成各项工作任务，干群关系较为和谐。
（三）工作成效
坚持和完善党的领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，充分发挥村“两委”干部的模范带头作用，加强学习贯彻会议精神、新时代中国特色社会主义思想等，严格做到思想上、工作上始终保持与党中央高度一致。
（四）廉洁自律
在工作中，村“两委”班子努力做到为事勤勉，为政清廉，坚持勤俭节约，反对铺张浪费;坚持自重、自省、自警、自励，筑牢拒腐防变的思想道德防线;落实党风廉政建设责任制，做一名堂堂正正、清清白白的领导干部。村两委班子成员维护团结，团结协作，凝心聚力，发挥先锋模范作用，履职尽责，积极主动开展工作，落实工作，敢于担当作为，发挥民主集中制，重大事项实行四议两公开工作法，实行民主决策，民主公开，民主评议，做到党务、村务、财务公开透明。
（五）群众评价
村“两委”在工作中始终坚持贯彻群众路线，充分发扬民主，听取群众意见，向群众承诺，让群众知情，接受群众监督。一是牢记宗旨，肩负责任。配合乡党委，以精准扶贫工作为基础，搞好本村群众工作，热情接待来访群众，及时解决群众反映的热点、难点问题，及时排查和化解各类群众之间的矛盾，将矛盾消化在基层。二是完善工作体制机制，进一步完善健全促进村科学发展的体制机制、规章制度，确保工作运行顺畅有序。引导广大党员立足岗位争优秀，基层党组织的凝聚力、战斗力和号召力不断增强，使党支部真正成为坚强的战斗堡垒和联系广大党员群众的桥梁纽带。三是坚持民主治村，健全村务公开和民主议事制度，充分发挥农民在新农村建设中的主体作用。
三、存在的主要问题
理论知识学习抓得不紧，造成理论素养普遍偏低，工作创新意识不强，惯于因循守旧，按部就班，主动发现群众反映困难问题不及时，自我要求不严，组织纪律观念有待加强。
四、下一步优化调整措施
村两委评价意见和研判建议篇4
**县位于**最南端，总面积1503平方公里，辖9镇78个行政村，人口5.9万。有农村党支部、村委会各78个，现有党员4036名，其中农村党员2115名。为及时掌握我县村级换届选举的基本情况和存在的问题，切实做好换届前期准备，确保换届选举工作顺利进行，安排专人对我县的村情民情、班子状况、换届可能出项的问题等进行了调查摸底，结合历届换届实践，认真做到摸清情况、找准问题。现将调查汇总有关情况汇报如下：
一、当前村级组织运转情况、村干部队伍现状及存在的主要问题
1.当前村级组织运转情况。我县9镇78个行政村各项工作运行良好，村两委班子成员能自觉服从各级党委、政府的安排和部署，干部队伍整体稳定，制度运行情况良好。村级班子主要负责人，除我县牛头店镇白珠村村支书空缺外，其余村班子主要负责人配备到位。有少数村干部工作有所懈怠，积极性、主动性不高，责任意识不强，个别村委委会领导班子软弱涣散，思想观念、领导方式和工作方法陈旧。
自2011年换届以来，我县不断加强基层组织建设力度，通过建立健全激励保障机制、完善考核评比、不断增加经费投入，使村干部干事创业的氛围增强，创先争优的氛围进一步提升。一是村班子的报酬待遇大幅提高。第七届村支书、主任人均约3000元∕年，现在根据村人口和绩效，村支书、主任人均年最低12000元∕年，提高4倍。三是激励保障机制逐步完善。从村干部中招录乡镇公务员、从优秀村干部中聘用乡镇工作人员、村干部待遇增长常态化、离任村干部补助等针对村干部激励保障措施得到了逐步完善和提高，村干部干事创业的环境和氛围较过去得到较大提升。四是村干部科学管理机制逐步形成。针对村干部的考核、考评，通过积极的探索实践，我县出台了村干部三化管理意见，各镇也制定了切合实际的村干部考核办法，使得村干部的考核逐步步入科学化轨道。
2.存在的主要问题。一是现有村两委主要干部年龄老化。我县村两委主要领导平均年龄44岁，50岁以上70人占总数的47%，55岁以上的44人，占30%。二是村干部能力弱化，能力不足。农民群众盼的是致富、要的是服务、求的是保护、特别希望村干部能带领群众增收致富，但村干部队伍中真正懂管理、熟悉农业科技知识的复合性干部并不多。三是后备干部青黄不接。部分村由于年富力强、头脑灵活、文化素质较高的青壮年和经济能人外出务工经商多，给后备村干部的培养和整体素质带来影响。部分村无后备村干部培养。上届村两委换届中有117名村两委主要干部是连选连任的，占总数的78%，新鲜血液严重不足。四是随着惠农政策的增多和依法治村的加强，村干部违规违纪现象有所增加。部分村干部不能很好的领会党的农村政策，执行中随意性大;有的村务不公正，财物管理混乱;有的，违规违纪。
3.村干部队伍现状。2011年村两委换届后，全县78个行政村，选出村支部委员310名，村委会委员302名。现有村两委主要干部149名，村两委主要干部平均年龄44岁，女干部8名，占5%。村书记兼任村委会主任的6名，占0.7%。村两委主要干部连续任职117名，占78%。50岁以上的村两委主要负责人70人，占47%，55岁以上44人，占30%。大学生村官任村两委主要干部3人，其中支部书记2名，村委会主任1名。
二、上届村级组织换届选举中出现的主要矛盾和问题
一是部分镇领导对换届工作不够重视，求稳怕乱，在选人用人上不敢下硬茬;二是党员外出较多、村干部年龄老化问题得不到有效解决，年龄、学历不能完全达到标准;三是对实际工作中遇到的新情况、新问题采取的措施针对性不强;四是部分村民扰乱选举，甚至有个别破坏选举的行为。
三、本次换届态势预测分析
一是农村人口流动性大，可能出现参选率较低的问题。我县外出务工、子女上学、搬迁等，农村群众不定期流动较多，可能出现参选率低的现象。
二是群众民主意识提高，要求换届的组织严密程度更高。随着群众整体文化素质的提高、对村干部期望值的提升等因素，群众对换届选举的程序、人选等关注更高。部分人泄私愤、落选人闹情绪等将选举的要求提的更高，顺利完成换届选举的难度、严密程度要求将更高。
三是一些不正当的竞选行为，可能影响部分村民正确行使选举权。受群众大局观念和行使民利意识的影响，少数群众极易在个别人游说面前丧失立场，从而影响选举结果。
四、对候选人资格条件设定的意见建议
严格选人标准，选好配强两委班子。对村支书年龄严格要求在55周岁以下，初中以上文化。村主任年龄要求在45周岁左右，高中以上文化。(是否符合村民委员会组织法?)
五、对拉票贿选等违法违纪行为的查处建议
成立机构，形成高压态势。在换届期间成立由纪委、组织、检查、司法、公安、民政等部门联合组成换届纪律、查处的专门机构。要设置工作程序防止拉票贿选行为发生，要尽早发现拉票贿选苗头，一旦发现有拉票贿选苗头，要做深入细致的工作，防止出现拉票贿选现象。对干扰、妨碍、破坏换届选举工作的，情节轻微的，由有关部门予以制止并进行批评教育，违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。同时，对群众反映的问题，及时调查处理，做好解释答复工作。
六、对村级换届工作的意见建议
一是要强化镇党委的领导职责和具体操作责任。村级换届基层党组织是保障，一定要强化镇党委的领导职责。在换届选举的实际操作过程中，镇党委要全程把关，切实负起具体的操作责任。
一是提前介入整顿。针对可能会影响换届选举工作的重点村、难点村，依次建立台账，及时研究对策，分类进行集中整顿，派专门工作组加强重点指导，认真制定工作预案，及时化解可能影响村级组织换届选举工作的各种不利因素，为两委换届选举工作的开展赢得主动权。
二是加强村级班子研判。充分发挥精准扶贫工作队伍优势，积极协调配合乡、镇党委，对现有村级班子和村干部队伍进行研判，重点是村级班子主要成员的能力水平、群众观念、服务意识、发展能力等方面作出正确评价，对村级换届动态提前掌握、人选提前谋划。
三是把村级财物审计作为硬指标。建议换届前，对各村财物、账务、财物进行严格审计把关，并进行张榜公布，待审计过关、群众无异议后在行换届，以此增加农村工作透明度，为选举工作顺利开展奠定坚实的基础。
村两委评价意见和研判建议篇5
根据区委组织部《关于印发<**深入开展后进村（社区）党组织全面整顿全面提升村级基层党组织组织力工作方案>的通知》（**〔2018〕**号）文件精神，结合实际，现就我镇**村后进党组织整顿，全面提升基层党组织力工作，制定如下工作方案。
一、指导思想
全面贯彻党的会议精神，以新时代中国特色社会主义思想和在贵州代表团的重要讲话精神为指导，以“强组织、增活力、促发展”为总目标，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
二、整顿小组及职责
（一）强化组织领导。集中专项整顿工作从今年6月上旬开始，分为前期准备、集中整顿、巩固提升三个阶段。为促进整顿工作全面顺利开展，成立整顿工作组，下设办公室在镇党建办，**任办公室主任，小组成员名单如下：
组 长：**
副组长：**
成 员：**
（二）明确整顿责任。整顿工作组要加强调查研究和工作指导，抓好工作落实，从根本上解决办公阵地过小的问题。
（三）严格督办考核。把整顿工作作为个人的重要任务列入工作实绩考核范围，作为评价干部的重要依据，对工作实绩突出的个人，给予表彰；对工作不重视、不积极、不认真，完不成目标或完成质量不高的，对个人进行批评教育并按绩效考核办法扣除绩效奖励。
三、**村存在的主要问题：
村级活动场所过小。
四、目标要求
本次集中整顿总要求：村级活动场所建设要全面贯彻社会主义新农村建设的各项要求，与**村现有基础设施建设有机结合起来，坚持统筹兼顾，资源共享。通过建设规范化和标准化的村级活动阵地，不断增强基层党组织的凝聚力和战斗力，提高基层党员素质，通过党员个体影响力的普遍增强来促进党支部战斗堡垒作用。
具体目标要求:
（一）统一规划、严格管理的原则。将**村村级活动阵地建设纳入社会主义新农村建设总体规划，统一编制好项目实施方案，坚持建设标准，精心搞好设计，严格工程管理，把村级活动场所建成村党组织、村委会和村级其他组织开展工作、服务群众的综合阵地。
（二）立足当前、兼顾长远的原则。村级组织活动场所建设，以满足现阶段村级组织开展工作为原则，同时要着眼于适应农村经济社会发展，适当超前，在较长的时间内能满足于农村党员和群众政治、文化生活需要。
（三）抓住契机，建强队伍的原则。一是建设好一个坚强、团结，党员和群众拥护的领导班子。二是建立健全组织机构，完善各项制度，形成一套行之有效的民主管理、民主决策和民主监督机制，保证各项工作有效运转和有力推进。三是逐步规范对党员队伍的教育和管理，使党员履行权利和义务的自觉性逐步提高，让党支部的凝聚力、向心力和战斗力不断增强。
五、阶段任务
（一）精准识别（4月20日—5月31日）。镇党委成立由分管领导任组长的摸排小组，通过遍访排查、民主评议和组织研判等多形式的调查方式，镇党委及时掌握第一手资料，召开党委会研判，及时反馈信息，有针对性的提出整顿意见。
（二）集中整顿阶段（6月1日—10月30日）。坚持党委书记负总责，分管领导亲自抓，班子成员具体分工协作的工作机制，认真开展好整顿阶段的每项工作。
1.镇党建办牵头，村支两委积极部署，按照村级阵地规范化建设标准，完成村级活动场所选址工作。（责任领导：**；责任单位：**、**村委；责任人：**；整改时限：2018年8月15日前。）
2.镇党建办牵头，村党总支严格按照建设要求做好预算，多渠道、多措施筹措资金，并按照相关要求严格组织施工，村支监三委加强工程进度监管督促，全面推进各功能区域建设工作，力争在2018年10月30日前正式动工。（责任领导：**；责任单位：**、**村委；责任人：**；整改时限：2018年10月30日前。）
3.村党总支加强督促检查，强化安全，确保施工进度和质量，在确保安全的前提下，加快推进工程建设进度，力争2018年12月31日前完成主体工程建设工作。（责任领导：**；责任单位：**村委；责任人：**；整改时限：2018年12月31日前。）
村两委评价意见和研判建议篇6
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，严格执行《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，全面开展村级“勤廉指数”测评，不断提高农村基层干部的工作能力和水平，进一步改进作风，廉洁履行职责，促进基层干群关系更加和谐、农村社会更加稳定，实现农村党风廉政建设与经济社会发展良性互动、协调发展。
开展村级“勤廉指数”测评工作，遵循以下原则：
坚持勤政评价与廉洁评估相结合。既考查村“两委”履行职责、工作实绩等勤政情况，也测评其行使权力、廉洁自律等廉政情况，促进农村基层干部勤政为民，廉洁履职。
坚持组织考核与群众评议相结合。既要重视上级对村“两委”的考核，更要反映民意，体现群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
坚持考核评判与改进工作相结合。通过测评，了解群众意愿，分析勤廉指数变化及其原因，查找问题和不足，通过整改不断改进工作。
坚持测评考核与结果应用相结合。注重测评结果运用，将测评结果作为对村级组织和村干部考核奖惩、选拔任用的重要依据。
二、主要内容
“勤廉指数”测评对象为行政村和农村社区居委会。参加测评人员为镇干部，本村党员、群众。测评内容分为勤政指数和廉政指数两大类。
（一）勤政指数涉及的指标和项目。
1、经济发展指标。村级集体经济增长情况，村级集体可支配收入增长情况，村级负债减少情况，农民收入增长情况，社会公益事业发展情况等。
2、组织建设指标。村级党组织建设情况，村（居）委会建设情况，村（居）监督委员会建设情况，村民自治情况，干部作风建设情况等。
3、社会和谐指标。社会治安状况，群众诉求处理情况，村民自治章程制定和执行情况，精神文明创建活动请况，便民服务建设情况，农民参加养老保险、新型农村合作医疗情况，最低生活保障覆盖情况，人居环境改善情况等。
（二）廉政指数涉及的指标和项目。
1、教育预防指标。廉政教育活动开展情况，廉政文化载体建设情况，廉政教育培训情况等。
2、民主管理指标。党务、村务及财务公开工作情况，村级重大事项民主决策制度执行情况，工程建设项目公开招投标情况，征地拆迁补偿和土地流转政策执行情况，强农惠农政策落实情况，集体资源公开承发包情况，村级集体资金、资产、资源监督管理情况等。
3、廉洁履职指标。村级干部遵守廉洁履职规定情况，勤廉双述情况，廉政承诺情况，村级干部依法办事情况，经济责任审计情况，党员干部违纪违法处理情况等。“勤廉指数”测评将设制具体指标项目及测评调查问卷。
三、工作步骤
“勤廉指数”测评工作每年进行次，根据区统一安排。测评工作的实施方案、具体内容、实施流程及时公开。
测评工作分四步进行：
（一）组织测评。制定测评方案，细化指标，合理分配指标权重。指标和项目的客观数据由相关部门提供；测评采用问卷形式向干部、群众调查，按法定统计方法组织实施。调查问卷由区有关部门汇总，根据指标的得分和权重计算出各村（居）“勤廉指数”分值。权重的设置要注意调动广大基层干部群众的积极性。
（二）结果反馈。镇将区测评结果反馈到村（居），并对所辖各村（居）分别提出书面整改意见。对测评中排名靠后的村（居），要采取措施帮助整改。
（三）整改落实。召开村级党组织领导班子和村（居）民委员会专题会议，针对镇提出的整改意见，提出整改方案，明确整改措施和时间进度，责任落实到人。村（居）监督委员会对村（居）“两委”整改情况实施跟踪监督。整改情况应及时公示，接受干部群众的监督。
村两委评价意见和研判建议篇7
内容提要:作为当代中国调解新模式的“大调解”，包括党政驱动、司法能动、多方联动、法院主导和关系协调五大要素，其功能既在于预防和解决纠纷，更在于促进社会和谐、保障社会稳定。然而，基于纠纷解决理论的内在逻辑，由政府主导的、缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”解决不了双方力量悬殊的官民纠纷。因此，只有从根本上解决缺失中立第三方的问题，并切断官民纠纷之源，“大调解”才能真正减轻法院的审判压力，达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”的实践效果。
一、引言
调解和判决作为法院解决纠纷的两种方式，其重点都是单一解纷主体在纠纷发生之后的协调、处理和判断。与这两种解纷方式相比，“大调解”却不同。“大调解”是指在各级党委和政府领导下将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来的纠纷排查调处方式，目的在于把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。[1]“大调解”的特点不仅表现为解纷主体的多元化和联动化，而且体现在纠纷的事前预防与事后解决并重上。
“大调解”何以产生？原因在于纠纷类型的变化。与以往相对单纯的、主要是平等主体之间的利益纠纷相比，“新形势下的社会纠纷主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制、滞后企业的整治、取缔等社会活动和政府行为带来的纠纷，其具有复杂性、群体性、综合性和敏感性等特点，加之群众民主、法律意识的增强，极易引发群众上访事件，甚至带来社会动荡”。[2]因此，作为一种维持社会稳定的解纷创新模式，江苏省南通市首次尝试“大调解”。在得到各界肯定和宣传后，中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅于2004年6月转发《省政法委关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，在全省建立“大调解机制”。江苏省的经验很快得到推广。随着中共中央相关文件的下发和推广，“大调解”作为一场运动在全国范围内相继展开。
作为当前“维稳”治理模式的一种司法呼应，“大调解”的出现是必然的。这不仅缘于中国司法的政治依附性，也缘于纠纷解决的现实必要性。在一些研究者看来，虽然有适用边界的限制和不足，“大调解”实践仍然是中国司法在新形势与新背景下探寻当代纠纷解决模式的一种努力，它对转型时期的中国社会具有重要、现实的社会意义和政治意义。[3]在官方看来，这种“三位一体”的新调解机制不仅有助于减轻法院审判的压力，还能在一定程度上实现社会效果、法律效果和政治效果的统一。[4]
强世功教授曾经指出，不管是社会功能分析、文化解释，还是权力技术分析和关系/事件考察，中国的调解研究必须面对调解制度和实践在近代以来面临现代性挑战而展现的独特形态，进而理解现代性在中国展开过程中所面临的种种特殊问题。[5]如果说陕甘宁边区的“马锡五审判方式”展现了中国式调解的一种独特形态，那么市场经济背景下产生的“大调解”就是调解在新时期和新形势下出现的又一种让人无法回避和忽视的崭新模式。其真实功效究竟如何？该怎样认识当代中国的这种调解新模式？笔者将围绕此类问题作番探究。
当前，在“维稳”逻辑下进行的“大调解”在本质上不属于通常意义上的调解。我们通常所说的调解是指中立第三人以当事人的需求和利益为基础，在双方或多方当事人之间促进沟通交流以达成和解的过程。[6]调解的特点是事后性、当事人的自愿性、调解人的中立性以及程序的导向性，而“大调解”的特点是关系协调性、事前预防和事后解纷的双重性以及调解人的当事人化。在调解主体（如政府、人民调解委员会）同时又是被调解的一方主体时，“大调解”只是当地党政机关借用司法权威——或者只是希望在事前获得司法建议——力图单方面解决社会纠纷、实施社会控制的行政手段。因此，从根本上切断官民纠纷之源，“大调解”才能真正减轻法院的审判压力，达成制度倡导者所希望的“案结事了”、“三效合一”[7]的实践效果。
二、一次偶遇的“大调解”协调会
2007年11月，受B市D区人民法院的邀请，笔者曾经在位于该市北部深山区的t法庭参加过一次关于调解机制的研讨会。[8]2010年4月，为了深入了解新时期司法调解在农村地区的具体运作状态，笔者再次来到t法庭进行调研。很不巧，由于L乡司法助理员出差在外，[9]之前预定的下乡调解不能成行。幸运的是，在t法庭H庭长的安排下，笔者有幸在大山深处的L乡政府以旁听者的身份亲历了一次“大调解”过程。
这次“大调解”协调会的主角，包括L乡S村的村主任、村支书和村会计。参加者有t法庭的H庭长和该庭另外两位法官、乡综合治理办公室主任、乡村镇建设办公室主任以及S村聘请的律师。首先简单介绍引发此次“大调解”会议的缘由。根据“B市‘十一五’时期新农村建设发展规划”，市政府专项拨款建设村民住宅。在此背景下，2008年5月，建筑承包商Y（B市C县人，对一直生活在本乡本土的S村村民而言，他只是一个陌生的外乡人）与S村30户村民签订了建房协议，合同约定2008年9月底完工。但是，由于S村村民委员会（以下简称村委会）拒不给付前期的20万元基础处理工程款，Y和众村民在奥运期间频繁上访。为了“维稳”，在相关政府机构的协调下，S村村委会给付了20万元前期基础处理工程款。2009年4月，Y到D区人民法院起诉S村村委会拖欠工程款，诉称2008年5月，S村村委会与其口头达成协议，同意Y接手该村新农村建设项目中的村民住宅工程，让其与村民自行签订合同并由村民用国家补贴的建房款自行支付，但建房场地填方、平整工程和农户的基础处理费用由村委会承担，并承诺除村民自己负担的费用外，其余的工程款由村委会按照国家预算规定给付。但是，至起诉之日止，S村村委会除了给付20万元前期基础处理工程款之外，其余工程款均未结算，因此请求法院委托相关机构评估工程量并判S村村委会依评估量给付工程欠款。一审法院以证据不足驳回了Y的诉讼请求。Y不服提起上诉，二审法院同样以证据不足为由维持了原判，终审判决书已于2010年3月12日正式下达。
在理论上，既然已经二审结案，根据二审终审原则，建筑商Y就应该服判并继续履行建房合同。现实却没有这么简单。建筑商Y由于不服判决，正以消极怠工的方式拒不建设余下的收尾工程；村民则认为是村委会把Y撵走了，所以要村委会负责；而村委会认为自己是胜诉一方，一分钱也不想出。但是，“维稳”的政治要求却使L乡政府不得不出面组织各方力量以寻求问题的解决方案。
参加完这次“大调解”协调会，笔者发现其有如下4个特点：
1.村干部不仅是该村人民调解委员会的主要成员，又是一起合同纠纷的被告和被上诉人，同时还是此次会议的协调和说服对象。或者说，在因村委会拖欠工程款而引发的“大调解”案件中，村干部既是调解的主体，又是调解的对象。
2.在理论上，调解一起纠纷需要纠纷双方当事人和调解人共同出席。但是，此次会议只有作为一方当事人的村委会干部出席，既缺少表面上的对方当事人——承包商Y——的参与，也缺少潜藏的另一方当事人——27户S村村民——的参与，因此，这只是一次经由L乡政府召集的、单方的事后纠纷解决会和事前协调会。
3.在因建设S村村民住宅引发的纠纷及解决纠纷的过程中，此次会议既有事后解决纠纷又有事前预防纠纷的功能，或者说它既承前又启后。在前者，虽然历经了奥运会期间的第一次“大调解”、[10]诉前调解、一审和二审，S村村民住宅建设纠纷仍然没有完结，因此，此次协调会希望能够通过法庭和乡政府施加的压力迫使S村村委会让步，从而彻底解决纠纷。在后者，由于雨季到来可能导致村民居住的老屋大量坍塌，不仅可能引发严重的安全问题，村民还可能因此起诉村委会甚至集体上访，因此，此轮协调会的目的也在于群策群力解决村民入住新居的问题，从而预防可能的诉讼和上访。
4.虽然参加协调会的主体相对多元，但核心主体只有三方：村委会、乡政府和法院。其中，S村村委会以村主任为代表，乡人民代表大会主席代表乡政府，而法庭庭长代表法院。各方在此次协调会上的表现和态度如下：
首先看村主任。虽然这场旷日持久的纠纷源自S村村委会不能及时、全额给付建筑商工程款，但在这场协调会上，村主任的态度一如既往地非常强硬。他不仅不承认这场纠纷和村委会有关系，也不愿为此拿出一分钱（不管是承担评估和公证的费用，还是为剩余工程买单）。从头到尾，村主任一直在强调“这是村民和Y之间的法律关系，和村里没有什么关系”，因此，“要让村委会出钱，一点可能性都没有”。甚至在乡人民代表大会主席指出村民目前居住的老屋很可能因为雨季到来而倒塌时，村主任也表示：“要是不想到乡长和书记，砸死就砸死呗，和我有什么关系”。尽管如此，村主任基于“维稳”考虑还是愿意参加这场协调会，因为“稳定”直接影响着乡镇领导的政绩，而乡镇领导是村干部的权力及附着其上的利益的来源。村主任说：“其实没有我们的事情，就是怕村民集体上访，心里想着乡领导，有点‘投鼠忌器’”。
其次看乡人民代表大会主席。[11]作为召集人和主持人，乡人民代表大会主席考虑的重心是S村村民的居住安全以及防范可能的集体上访。乡人民代表大会主席说：“现在一个迫切的问题就是雨季就要来了，很多村民还住在拆了一半的老屋里，这样下去怕会引发很多问题。”“要不是看着房子要倒，随它怎样也就不管它的了。”另外，在这场协调会上，村主任和乡人民代表大会主席之间的关系和话语互动值得进一步研究。村主任的话语颇有些“我是流氓我怕谁”的架势，但在面对乡人民代表大会主席及其代表的乡政府时，他又有点像平时受宠又不太听话的小儿子，撒娇耍泼成了他的话语策略。而在乡人民代表大会主席那边，似乎很理解这个不听话的小儿子，在村主任激动地说“我们没有任何责任，村民爱干嘛干嘛”时，乡人民代表大会主席很像耐心的家长，告诉他“出了问题还得你们承担责任。气话可以这么说，但也不能这么做”。以一个冷静的旁观者的角度，看似是两个主体，但在涉及基层政府的法律事件中，乡政府和村委会其实是利益共同体。
最后看法庭庭长。作为被邀参与这场“大调解”协调会的法院代表，H庭长是一位以其丰富的调解经验和法律知识受到当地政府和民众称赞的法律权威。整场协调会下来，H庭长的作用体现为，在法律的框架内为S村村委会提供权威的法律咨询和引导，甚至以威胁的方式劝说村委会接受他给出的解决方案和建议。在村主任要法官去村里引导村民起诉Y时，H庭长说：“人家不起诉，你不能强迫人家起诉……另外，村民不起诉Y肯定都提前咨询过，你找评估公司来评估肯定需要花钱，而且这一年多建材价格涨的很厉害，房子评估下来价格说不定会上涨，这样村民肯定不会接受”。他还警告村主任和村支书：“现实考虑是评估费很高，这笔钱谁出？你们俩要想好村里要承担什么责任？”最后，为避免可能出现的诉讼和上访提供了两个法律框架内的建议：一是先挨户了解村民情况，做到知己知彼；二是先找评估公司固定证据，然后再找人完成剩余工程，尽量让村民入住新居。可以看出，在这场只有一方主体的协调会上，法庭的作用就是在利用法律知识制约村委会的前提下，提供一套既不违背法律又能力保社会稳定的综合性方案。
三、“大调解”的运作模式与社会功能
虽然这次偶遇的“大调解”协调会只是当下中国“大调解”运动中一个并不完整的微小切面，但“见微知著”，“观一叶而知秋”。通过这一微小切面，笔者尝试着提炼和总结“大调解”机制的运作模式，进而考察其当代功能。
先回到t法庭独创的“五元一点”调解模式。由于其辖区地处大山深处，地广人稀，为了方便村民诉讼，在H庭长的带领下，该法庭逐渐形成了“以法庭为主导，以司法所、村级人民调解组织为主体，以派出所和乡镇综合治理办公室为两翼，以诉前调解、庭前调解为重心，以巡回调解和巡回审判为主要方式的纠纷化解长效机制，即为‘五元一点’多元化纠纷解决机制”。虽然有山区司法特有的创新之处，但用H庭长的话来说，“五元一点”调解模式的本质还是一种“大调解”联动工作机制，除了方便群众打官司，还在于整合既有调解资源，防止矛盾激化，以便维护社会稳定和社会和谐。[12]
在社会急剧转型的当代中国，利益愈加多元，纠纷也愈加复杂。这种利用当地党政力量整合调解资源的“大调解”机制有其适用领域和价值。以“五元一点”调解模式为例。由于乡土社会的纠纷标的额不大，法律关系相对简单（主要是婚姻家庭、相邻关系和损害赔偿等），“五元一点”机制建立后，群众间的矛盾一发生就处在监控和被处理的过程之中。人民调解组织首先掌握情况，展开调解并向司法所进行汇报，对有矛盾激化或者起诉苗头的案件则立即与法庭进行沟通，让法庭有机会提前介入矛盾的解决过程，从而形成一个矛盾的预警和解决网络。这样不仅方便群众，还大大提高了调解的成功几率。[13]看上去这是一种成功的纠纷预防和消解机制。
以t法庭的“五元一点”调解模式为基础，但又不限于此，笔者尝试总结近年来在全国各地大量出现的“大调解”运作模式。陈瑞华教授曾指出，所谓“模式”，“又可称为‘样式’或者‘模型’，是研究者对某一事物的结构状态经过高度抽象所做的理论归纳。作为社会科学的一种研究方法，模式分析通常只关注那些足以代表事物本质属性的基本要素，对该事物的一些具体特征或细枝末节则往往忽略不计。模式分析经常具有比较考察的属性和功能，可以被研究者用来对两个处于同一层面的事物进行比较分析”。[14]因此，如果将一般意义上的调解[15]视为参照系，“大调解”机制的运作模式可以概括为如下要素。
首先是党政驱动。这是“大调解”得以出现和大力发展的前提条件。在这点上，因山区司法的背景，t法庭的做法尙不明显，但各地“大调解”经验已然表明目前的多元纠纷解决机制并不主张“各在其位”和“各司其职”，而是强调在各级党政领导下的协同作战。其次是司法能动。这是“大调解”不同于法院调解的要害之处。诉讼调解不管怎样追求“案结事了”，调解工作都只能在当事人将纠纷提交法院之后才好展开，而“大调解”追求在纠纷提交法院之前以一种主动干预的方式事前介入纠纷和化解纠纷。复次是多方联动。包括各级党政部门在内的多方主体合力协调处理可能会危及社会稳定和安全的纠纷（甚至只是纠纷隐患）。而一般意义上的调解，不管是人民调解、行政调解还是诉讼调解，都只是单一解纷主体。再次是法院主导。由于法院是处理纠纷的专门机关，拥有其他调解主体不具备的调解经验和司法知识，因此在整个“大调解”的运行过程中，法院往往就在多位调解者和纠纷当事人之间充当了协调者、建议者和方案提供者的角色，主导作用是当然的。最后是关系的协调。不同于非要得出“非黑即白”判决的司法审判，也不同于事后才接手纠纷的诉讼调解，“大调解”中的关系协调无论在时间范围上还是在空间范围上都相当广泛。也就是说，“大调解”中的关系既可以在事前、事中和事后任何一个时间点上协调，也可以自我协调、双方协调甚至多方协调。
以上是“大调解”运行模式的5大要素。它们相互支撑、缺一不可，共同构成了新时期执政党应对当前复杂性、群体性、综合性和敏感性纠纷频繁多发的“维稳”法宝。与传统民间调解重在维护“无讼”这一儒家理想的文化功能相比，“大调解”虽然也强调社会和谐，但其侧重于将纠纷消除在萌芽状态的预防功能；与“马锡五审判方式”以一种政治介入的姿态影响人民调解以便贯彻共产党改变社会的政治功能相比，“大调解”虽然承担了部分政治功能，却并不寻求主动改变社会，面对“断裂”社会的巨大利益和价值差异，其只是被动整合既有调解资源以维持社会稳定；与民事诉讼法规定的力求事后化解矛盾、解决纠纷的诉讼调解相比，“大调解”更强调纠纷的事前解决。
因此，虽然被冠以“调解”之名，“大调解”的运作模式和社会功能却与其他类型的调解大不相同。在司法无力单独应对大量复杂敏感纠纷的今天，“大调解”以其党政驱动、司法能动、多方联动、法院主导和关系协调五大结构要素共同构建了新时期的中国调解新模式。其功能既在于预防纠纷和解决纠纷，更在于促进社会和谐和保障社会稳定。如果能够在既有纠纷解决格局中实现预定功能，在逼仄的社会背景下被创新出来的“大调解”模式不仅值得肯定，更值得进一步总结和推广。
四、“大调解”的适用边界
“大调解”的预设功能虽然很强大，但无奈的是，从利益驱动的理性人预设和纠纷解决机制的内在逻辑出发，其理想的光芒很可能难以照进现实世界。
根据上述对“大调解”机制运行模式的理论归纳，“大调解”机制的成功必须依赖以下几个条件：
1.该机制涉及的若干机构组织必须通力合作、相互协调，不会因“令出多门”而相互拆台。如果说在t法庭所在的山区，这些机构的关系还相对简单的话，那么在需要更多党政机关参与“大调解”的城市地区，相关机构的协调和合作就更难也更重要。[16]因此，正如章武生教授所言，这就需要建立一个“大调解”领导协调机构，不仅需要理顺管理体制，也需要整合调解资源，实现效益最大化。[17]
2.各级党政机关愿意并能够投入不菲的财政经费运作该机制。一方面各机构特别是法院，需要拥有足以有效实施这一机制的人力资源和物质装备；[18]另一方面，各级政府要有能力投入大量的“维稳”基金“购买”暂时的局部稳定。
3.多个联动调解主体中的任何一方都不能是“大调解”机制针对的对象或纠纷的一方当事人，这是“大调解”机制能否有效运行的最核心也最重要的一点。罗马法谚“一个人不能成为自己案件的法官”在调解场域依然有效。
回到“大调解”机制之所以应运而生的社会背景——司法难以独立解决大量因政府行为带来的群体性纠纷，我们发现上述第3点是当前“大调解”模式的“死穴”。因此，都叫“能动司法”或“大调解”，中国当下的多元纠纷解决机制其实隐含了两种适用区域、适用对象和适用程序都不相同的解纷机制。一种是适用于乡村地区和城市基层社区、由当地法庭以中立第三方的身份主导并集合各种力量或被动或主动地解决大量简单、小额纠纷的调解模式。它在本质上是一种“马锡五审判方式”，只不过在“共产党执政的”和平年代消解了原有的社会动员功能。它虽然并没有从根本上摆脱法律的治理化倾向，但仍然是“社会治安综合治理”的一部分。[19]正如苏力教授所言，在中国广大的基层社会和农村社会，针对某些特定种类的纠纷，能动司法可能比消极的当事人主义的司法更为有效，其结果从社会的道德共识而不是法条主义的视角看也更为公平。[20]由于“能动司法和坐堂办案、调解和判决，只是相对于不同的纠纷解决语境，各有所长”，[21]又由于中国还是一个经济、政治、文化发展不平衡的大国，中国社会在未来很长的一段时间内还具有“非均质性”，因此，这种形式的能动司法和“大调解”不仅值得提倡，更需要更多、更深入的调研和理论总结。
与适用于基层社会的“去政治化”的“马锡五审判方式”相比，中国当前实践的另一种“大调解”——为应对群体性事件、服务“维稳”大局而兴起的党政驱动性“大调解”——则大不相同。与一般意义上的调解甚至与前一种“大调解”相比，其最大的特点就是调解主体的当事人化。只此一点，就让它与包括了调解、审判、仲裁在内的第三方纠纷解决模式大相径庭。根据纠纷解决理论，基于主体的不同，存在三种不同的纠纷处理机制。第一种解决方式是以道德内化和自我约束为特征的第一方纠纷解决模式。第二种解决方式是以双方合约为特征的第二方纠纷解决模式，其前提是双方力量相当，能够以合约形式展开博弈和实现双赢。第三种解决方式是以存在中立第三方为特征的第三方纠纷解决机制，不管是调解、仲裁还是裁判，第三方纠纷解决机制的核心永远是独立于纠纷双方当事人的中立第三方。[22]
因此，从一种纠纷解决框架的理论视野观之，我们发现由党政驱动并意在解决转型社会“官民纠纷”的第二种“大调解”模式由于不存在独立于纠纷双方当事人的中立第三方，[23]因此只是一种有多方调解主体参与的第二方纠纷解决机制。根据纠纷解决理论，力量相当的双方当事人会签订一份双方都可能因此获益的合约，一旦出现纠纷也会在法律的“阴影”下依据合约规定进行协商和和解。以一种长期的眼光看，如果是长期的交易合作伙伴，为了各自的商业声誉双方自然不会轻易违约和欺瞒。声誉这双“看不见的眼”不仅有效制约了双方的违约行为，消减了很多可能出现的商业纠纷，而且在商业领域内造就了很多“无需法律的秩序”。[24]
然而问题在于，强大的政府和其治下的民众能否形成力量均衡的博弈并在一个既定的法律平台上展开理性的谈判和对话？进而言之，由政府主导、多方参与的“大调解”能否解决当前愈演愈烈的因利益而起的大量“官民纠纷”？
在博弈论学者看来，“法律规则常常只是为协商设立基础规则。市场上以及其他地方个体之间的许多相互作用采取法律阴影下的谈判形式”。[25]不过，虽然“依法治国”和“依法行政”的口号早已铺天盖地，中国目前的法治实践却无法为“官民纠纷”双方——一方是愈来愈卷入利益漩涡的地方政府，另一方是因政府逐利行为受到伤害的普通民众——提供一个可供协商谈判的“阴影”和平台。在双方力量天然地存在巨大差异的前提下，又缺乏可预期的稳定规则和独立于政府的中立第三方，官民之间不仅无法形成力量相当的博弈格局进而实现博弈均衡，而且双方的谈判更容易因政府一方的强硬而破裂。但是，弱者也有弱者的武器。在无法得到法治所允诺的各种救助之后，中国民众被迫选择了上访、自焚、闹事等激烈程度不一的“私力救济”方式。[26]面对此起彼伏的群体性事件，为了社会的稳定和和谐，执政党被迫选择了以党政驱动、多方联动、司法能动和关系协调为特点的“大调解”多元纠纷解决机制。
当前的群体性事件和非涉讼上访大多因卷入利益纠葛的地方政府（当然包括其辖下的各级人）的在先行动而起。由于没有中立第三方，各级党政领导的、以“大调解”为名的多方协调机制只能以上级的名义劝说涉纷政府及其人让步，实在不行再用“维稳”基金[27]买单以平息民众的不满和愤怒。由于既没能从根本上消除此类“官民纠纷”之源，又缺少独立、高效的法院——现代社会一种重要的中立第三方——对民众的合理请求加以及时救济，因此，这种事后的第二方解决机制和内部解决机制[28]很难从根本上解决当下的“官民纠纷”，实现其预设的解决纠纷、预防纠纷和维持社会稳定的当代功能。
以前文分析过的“大调解”协调会为例。虽然从表面看，S村村委会与村民住宅建筑商Y之间并不是典型的“官民纠纷”，但该纠纷却具有当前中国“维稳”政策下所有涉及政府的纠纷的一般特点，即与政府利益有关、政府一方很强硬、涉讼民众上访闹事、惊动上级领导开展协调以及“维稳”基金兜底等。这些特点主要表现在以下几个方面：
首先，虽然S村村主任一再强调这起纠纷和村委会没有任何利益瓜葛，但这种观点只能来自纸面上的建房协议。根据合同法的基本原理，由于B市政府将新农村村民住宅的财政补贴下发给各乡镇和村委会，村民是在政府补贴的基础上补足建房款才与建筑商签订的建房合同，因此，S村村委会虽然没有作为一方当事人出现在建房合同里，但由于政府补贴村民的建房款在其手中，其实是以不在场的形式与30户村民一道共同与Y签订了这份建房协议。由于村委会是建房协议中的实际当事人，因此，这起因建筑工程欠款而起的纠纷与村委会有直接的利害关系也就不证自明了。
其次，从该纠纷发生之日到召开此次协调会的将近两年时间里，村主任的态度一直很强硬，除了死不承认与建筑商Y有着实际上的合同关系外，更不愿意为村民住宅的建设出钱。为拿到建筑工程欠款，外乡人Y只能联合该村村民到北京上访。由此可看出，村委会在与建筑商对抗的这起建筑工程欠款纠纷中有其几乎不受制约的权力。
最后，村民和建筑商Y被逼无奈只有走上集体上访之路，而在中国，也只有上访才能惊动上级领导并就此展开“维稳”协调工作。在该起纠纷中，上访显然起了作用，S村村委会在乡镇领导和法庭的劝说之下给付了20万元前期基础处理工程款，但纠纷并没有就此了结。此后的一年多，S村村委会拒不给付余下的建筑工程欠款，最后的结果就是建筑商Y以失败告终的两次诉讼、一批没有完工的村民住宅、无法入住的S村村民以及暴雨之下纷纷倒塌的老屋。而正是倒塌的房屋触动了当地乡政府保安全、保稳定的神经，这才让笔者有机会偶遇了这场“大调解”协调会。转贴于日本学者棚濑孝雄告诉我们，纠纷解决的过程分析“有必要把焦点对准纠纷过程中的个人，把规定着他们行动的种种具体因素仔细剖析出来。例如，他们置身于其中的社会状况，他们的利益所在，与其他人之间的社会关系（包括纠纷发生前的关系和纠纷解决后可能形成的关系），制约着人们行为的各种社会规范，以及可以预想到的因违反这些规范而引起他人采取的行动（反作用）等等，都应该作为说明纠纷过程中行为的资料而加以收集”。[29]就前面提到的这起建筑工程欠款纠纷而言，在建筑商Y接下这单工程之后，他就因村委会的强硬而一步步地被拖进了耗时费事的纠纷之中。除了联合村民上访、诉至法院以及撂挑子不干，他还真想不出其他什么“招”来。而村委会之所以肆无忌惮地拒绝付款，背靠乡政府这棵大树好乘凉是一个重要原因。前面已经分析过，在涉及基层建设的案件中，乡政府与村委会是或明或暗的利益共同体。村主任预测到或事先咨询过自己略施小计（即只与建筑商Y达成口头协议，不在建房协议上签字画押）的法律后果——法院会以证据不足判建筑商Y败诉，因此死不认账、拒不付款是他的最佳策略。对乡政府而言，一般情况下村委会和它是利益共同体。但是，在上访越少越好、GDp越高越好的政绩考核体制下，一旦发生因村委会行为导致民众上访等影响一方安全和稳定的事件时，它也会以上级的名义出面协调并劝说村委会作适当让步。而与当地政府关系密切的法庭，一方面作为地方政府的“棋子”和工具，需要协助政府保一方稳定；另一方面，法院系统细密严苛的绩效考评制度又使得法官利用各种手段尽量少接案件，即使立案后也尽量以调解方式结案。[30]因此，作为“大调解”主导者的法官，对可能威胁当地稳定的敏感性纠纷，其最佳策略就是能不接就不接，而即使立了案，后续的审判也不能违背当地领导的意志；如果案件判决之后仍然可能引发稳定威胁，就全力协助当地党政协调纠纷并提供法律框架内的意见。
不管是建筑商Y、村主任、乡政府领导，还是法庭庭长，此起纠纷的相关主体都是在既有制度背景和利益引导下行事的，但“维稳”逻辑下的“大调解”机制，即由党政驱动、缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”解决不了因自身方违约导致的敏感性、群体性纠纷。因此，我们看到因上访而召集的那次“大调解”协调会并没有根除纠纷之源。在建筑商Y起诉、上诉、“撂挑子”之后，暴雨中倒塌的房屋才再次触动了乡政府领导的“维稳”神经。与上一次“大调解”事隔一年多，针对此起纠纷，乡人民代表大会主席再次召集各方调解主体共襄协调大计，第二轮“大调解”工作正在紧锣密鼓地进行中。虽然在笔者离开t法庭之前该纠纷没有最后了结，但根据H庭长引为自豪的经验[31]预计，此事很有可能由乡政府出面买单，将剩余的村民住宅工程完工以便村民尽快入住。而建筑商Y的合法权益，就在“不在场”的法律的注视之下被全然忽视了。[32]
为解决“官民纠纷”而兴起的“大调解”无力消解“官民纠纷”，这无疑是作为“第二方纠纷解决机制”的“大调解”遭遇的内在困境。
五、简短的结语
孙立平教授曾指出，当代中国已呈现出一种“断裂社会”的社会结构：不仅不同时代、不同阶层、不同群体之间的多元价值诉求同在，而且相互之间既缺乏有机的联系又很难相互沟通协商。[33]不仅如此，一旦拥有强大公权力的地方政府及其人也卷入这场多元价值和利益之争，地位和力量天然不相等的官民双方肯定会出现很多法律上并不复杂但却很难处理的纠纷。
“大调解”模式看似是调解传统在新形势下应对上述纠纷的制度创新，但正如笔者分析的那样，由政府主导的、缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”很难解决双方力量悬殊的“官民纠纷”。虽然随着“维稳”基金在各级政府中的普遍设立，上级为下级买单似乎能够消减部分民众的怨气以换得当地一时的稳定和平安，或可以称为“人民内部矛盾用人民币解决”，但这至多算得上一种“花钱买平安”的“权宜性治理”方式。这种方式不仅在实际操作中如何协调往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用，而且花钱也并不一定就能买到平安。因为这种“权宜性治理”方式给民众提供了一种误导性的预期，即如果你想让你的问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”，也就是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。[34]平安因此也只是暂时的。
不仅如此，如果地方政府在追求GDp和自身利益的道路上越走越远，如果缺少法律和司法对地方政府及其人的有效制约，即使党政驱动的“大调解”能够在某起群体性纠纷出现之后利用当地党政的威信和权力（当然还有“维稳”基金）加以有效协调和解决，但“按下葫芦起了瓢”，还会有更多的类似纠纷此起彼伏地出现。意在“维稳”的“大调解”因此很难真正地长效“维稳”。
如何走出这种困境？根据纠纷解决的基本原理，不同于在群体性事件发生之后由各级党政牵头，集合诸多调解资源构建的“大调解”模式，我们需要重新审视、完善甚至重建在实践中已然“失灵”的行政诉讼机制。只有构建了一个中立第三方的法律平台，民众才能以维权的方式与各种政府行为一决高下。在长期和整体的层面上，这是一种能够事前制约行政权力、事后防范群体性事件发生的有效机制。
注释:
[1]2005年10月，中共中央办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，要求各地“进一步健全矛盾纠纷排查调处工作机制、工作制度和工作网络，强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。”参见http：//mil.news.sina.com.cn/2005-12-05/0621335516.html，2010-12-20。
[2][17]参见章武生：《论我国大调解机制的构建——兼析大调解与aDR的关系》，《法商研究》2007年第6期。
[3]参见左卫明：《探寻纠纷解决的新模式——以四川“大调解”模式为关注点》，《法律适用》2010年第2、3期；苏力：《关于能动司法和大调解》，《中国法学》2010年第1期。关于“大调解”实效的经验研究，参见潘伊川、洪磊：《“大调解”行动与“大调解”机制——以成都市大邑县为观察样本》，《西南政法大学学报》2009年第6期。
[4]最高人民法院院长王胜俊指出，调解能够避免当事人的讼累，节省司法资源，是诉讼效益最大和社会效果最佳的解决方式……人民法院要坚持在党委领导和政府支持下推动机制建设，坚持以“三位一体”为重点推动调解机制建设，建立人民调解、行政调解和司法调解的大调解格局。参见最高人民法院研究室：《人民法院调解工作的历史新定位——全国法院调解工作经验交流会综述》，《人民司法.应用》2009年第17期。
[5]参见强世功：《导言》，载强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版，第2页。
[6]参见王福华：《现代调解制度若干问题研究》，《当代法学》2009年第6期。
[7]这里是指社会效果、法律效果和政治效果的统一。在当下的中国司法语境中，“三效合一”和“案结事了”其实是一回事。
[8]t法庭是B市D区人民法院的三个派出法庭之一，辖两乡三镇（L乡、C乡、t镇、B镇和L镇），辖区面积1251.8平方公里，但辖区人口不到6万，而且居住非常分散。鉴于辖区地广人稀，老百姓诉讼不易，为方便老百姓诉讼和及时化解纠纷，t法庭逐渐形成了以法庭为主导，以司法所、村级人民调解组织为主体，以派出所和乡镇综合治理办公室为两翼，以诉前调解、庭前调解为重心，以巡回调解和巡回审判为主要方式的纠纷化解长效机制，即为“五元一点”多元化纠纷解决机制。
[9]之所以需要司法助理员的参与，是因为电话中预约的下乡调解是由法庭、司法所和村人民调解组织三方参与的联合调解模式。
[10]据H庭长介绍，由于S村村民委员会没有及时支付前期基础处理工程款给Y，导致村民住宅工程长期停工。Y讨要欠款未果，因此集结村民在奥运会期间频繁上访。为此，乡政府、司法所和法庭已经组织过一次“大调解”，迫使S村村民委员会给付了20万元的前期基础处理工程款。
[11]对于很多擅长于规范分析的人而言，这次协调会的安排非常不合常规。先不说这种事前进行行政协调的方式本就超出了书本法律的范畴，就算乡政府有必要主持协调，似乎也不该由负责地方立法的乡人民代表大会主席来召集和主持。但是，“法律的逻辑不等于生活的逻辑”。在中国的基层社会，人大、政协和政府三套班子很多时候分得并不那么清楚。
[12]H庭长还告诉我们，就像一个人的名字一样，“五元一点”其实只是一个便于向外宣传的名头。在实践中，首先是“五元”比较灵活，根据具体纠纷情况，五个部门并不一定都去，法庭有时是和司法所，有时是和综合治理办公室，有时还要出动乡领导，遇到打架斗殴的时候才会叫上派出所。其次，各方联合调解的地点也并不一定就在巡回审判点这“一点”。像这次偶遇的“大调解”协调会，虽然地点在乡政府会议大厅，出席的人员还有乡人民代表大会主席，但同样也归属于“五元一点”调解模式。
[13]参见赵华军：《调解之花在大山深处绽放》，《京郊日报》2010年4月9日。
[14]陈瑞华：《司法过程中的对抗与合作》，《法学研究》2007年第3期。
[15]一般意义上的调解是指在中立第三方协助下进行的、当事人自主协商性的纠纷解决活动，这是范愉教授对“调解”所作的界定，参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第177页。
[16]据学者潘伊川和洪磊的研究，如何整合和协调有不同利益、不同上级的十几家单位共同投身于“维稳”事业，就是一个大问题。参见潘伊川、洪磊：《“大调解”行动与“大调解”机制——以成都市大邑县为观察样本》，《西南政法大学学报》2009年第6期。
[18]以仅有5位法官和3位书记员的t法庭为例，为了便于能动司法，在人力资源方面，除了立案庭的法官，包括H庭长在内的其他法官送法下乡已经成为常态；在物质装备方面，不仅为每个法官配备了便于远程立案和电子化办公的电脑，还有3辆小汽车。
[19]对法律治理化的深入研究，参见赵晓力：《通过法律的治理：中国基层法院研究》，博士学位论文，北京大学法学院，1999年6月；强世功：《惩罚与治理：中国刑事惩罚的法社会学分析（1976-1978）》，法律出版社2009年版。
[20][21]参见苏力：《关于能动司法与大调解》，《中国法学》2010年第1期。
[22]参见[美]罗伯特.C.埃里克森：《无需法律的秩序——邻人如何解决纠纷》，苏力译，中国政法大学出版社2003年版，第153-160页。
[23]法院虽然名义上是中立第三方，但在此种“大调解”机制中，充其量只是一个协调跑腿的“信息传递员”以及法律知识和协调方案的提供者，根本没有能力也没有“胆量”独立司法。
[24]在此领域有大量的经典文献，如埃里克森对夏斯塔县居民纠纷解决机制的法社会学研究，马考利对企业间关系性契约的研究，格瑞夫对马格里布商人商业规范的研究以及米尔格雷姆、诺斯和温加斯特对中世纪商人法的研究等。Seeellickson，RobertC.orderwithoutLaw：HowneighborhoodsSettleDisputes，Cambridge：HarvardUniversitypress，1991，p.1；macauley，Stewart，“non-ContractualRe-lationsinBusiness：apreliminaryStudy”，americanSociologicalReview55（1963），pp.55-69；Greif，avner，“ReputationandCoalitionsinmedievaltrade：evidenceonthemaghribitraders”，JournalofeconomicHistory49（December1989），pp.857-882；migrom，paulR.，DouglassC.north，andBarryR.weingast，“theRoleofinstitutionsintheRevivaloftrade：theLawmerchant，privateJudges，andtheChampagneFairs”，economicsandpolitics2（1990），pp.1-23.
[25][美]道格拉斯.G.拜尔等：《法律的博弈分析》，严旭阳译，法律出版社2003年版，第309—311页。
[26]参见徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版。对自焚、闹事等因面对缺乏有效制约的公权力而不得不为的“私力救济”新形式，目前还没有更多的研究。
[27]参见庄庆鸿：《清华大学报告指各地陷“越维越不稳”怪圈》，《中国青年报》2010年4月19日。
[28]有别于以调解、仲裁、审判来区分纠纷解决方式的维度，美国学者郭丹青根据中国特殊的上下级纠纷解决方式，以内部和外部作维度将纠纷解决方式分为外部纠纷解决方式和内部纠纷解决方式。参见郭丹青：《中国的纠纷解决》，载强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2005年版，第38页。
[29][日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第5页。
[30]H庭长告诉笔者，只要不接案子，即便老百姓去上访闹事，也不是涉法上访，因此和法院没有任何关系。根据地方政府绩效考核的规定，这种上访的“账”会算在其他政府部门头上。因此，在没有财政压力的t法庭，在立案之前，H庭长和他手下的法官们非常乐于将时间和精力花在消弭当事人递交到法庭的纠纷上面，虽然因此他们的办案量和诉讼费会大量减少也在所不惜。
[31]H庭长的先进事迹之一就是在一起因村民委员会拖欠工程款继而包工头拖欠农民工工资的案件中，多次奔波于区、乡两级政府，做了乡政府和村民委员会的大量工作，通过多方协调，包工头孟某终于承诺将村民委员会应支付给他的工程款尽快支付农民工工资。由于村民委员会不能立即拿出拖欠的工程款，后来法庭又协调乡政府预支了21万元现金，并现场发给了农民工。参见赵华军：《调解之花在大山深处绽放》，《京郊日报》2010年4月9日。
[32]2010年8月，为了解该起纠纷的最终解决情况，笔者电话连线了t法庭的H庭长。他告诉笔者，这起持续了两年多的建筑工程欠款纠纷最后是在上级政府的协调下，由乡政府和村民委员会共同向建筑商Y支付了剩余的建筑工程费用从而得以解决。这部分印证了H庭长之前的预断。
村两委评价意见和研判建议篇8
一、提高认识，把建立和坚持考核评价制度作为强化县委管党职责的重要举措
县委抓基层党建的考核评价制度，就是通过建立寓目标设置、运行监控、考核评价、落实奖惩为一体的工作体系．每年对基层组织建设成绩优异的县委进行表彰奖励，对工作不合格的予以黄牌警告，限期整改，以此激发和调动县委抓农村党建工作的积极性、主动性，促进“三级联创”活动深入开展的一种工作制度。抓农村基层组织建设，县委起着关键作用，负有重要的责任。从前几年保定市的调研情况看，县委履行管党职责不到位，已经成为制约基层党建整体水平进一步提高的“瓶颈”，主要表现在：有的不能充分发挥领导核心作用，没有真正把农村基层党组织建设摆上重要议事日程：有的县委主要领导第一责任人意识淡漠，履行职责不到位。个别县对基层存在的热点、难点问题，不积极主动地组织调动各方面力量进行解决，最后把事情拖大、拖乱。经过认真研究分析，我们认为出现上述问题的一个重要原因，就是在发挥县委的领导核心作用上缺乏行之有效的激励约束机制，导致抓与不抓一个样，抓好抓坏一个样，工作没有压力，缺乏动力。必须从实际出发，探索一种激发县委抓基层党建内在动力的有效方法和措施。为此，从2001年开始。市委下决心推行了县委抓基层党建工作的考核评价制度。
二、求真务实，以扎实的工作推动考核评价制度落到实处
没有规矩不成方圆，没有求真务实的作风再好的制度也无法落实。市委对基层党建考核评价制度非常关注，采取切实措施，落实好这一制度，做到了客观公平，考准考实，让各县(市、区)心服口服。
明确考核目标，建立详细的日常台账，切实强化对工作运行的监控。做好日常的督导检查、建立科学细致的工作台账是进行考核的基础。我们从做细做实上着手，每年初根据中央和省委关于基层组织建设工作要点，将基层党建的任务目标细化、量化、具体化，给各县(市、区)分别建立日常工作台账。去年，我们将基层党建工作划分为基层班子建设、干部教育管理、党员发展、后进村建设整顿、稳定五大类40个小项，逐县逐项制定考核目标，每月对目标落实情况进行一次评定。为强化对目标运行的监控，我们不断加大对基层党建工作的暗访督查力度，从2004年起．还创新监控督导措施。推行了定点解剖督导的方法，从县(市、区)随机抽取乡镇，对其所属的全部村的情况进行解剖．更加客观地掌握了农村基层党建的真实情况。几年来，市委直接解剖调查的乡镇达110多个，占全市总数的33％。同时，还建立了市基层信息反馈网络，注重从多方位、多渠道收集基层党建方面的信息，为考核评价工作奠定了坚实的基础。
坚持客观公正，不断完善年终考核办法，确保考准考实。年终考核是对各县基层党建工作成果的一次集中检验，也是进行考核评价工作的关键。我们每年在考核前都制定详细的考核方案，市委领导亲自到基层反复征求意见，使方案贴近工作实际，得到基层认可。同时，不断完善考评体系，广泛采取定点抽样、随机抽查、民主测评、入户走访、座谈询问等措施，使考核方法更科学，更具有针对性。考核中，将重点放在基层，注重广泛听取党员群众意见；注重以乡、村基层组织工作状况反映县(市、区)委抓基层组织建设工作的整体水平；注重以基层广大党员群众的评价判定县、乡、村各级党组织工作的优劣，有效地保证了年终考核的真实客观、准确可靠。在此基础上。充分考虑基层党建工作对中心工作的促进作用，及时召集市直相关部门，分别对各县(市、区)经济发展、廉政建设、优化环境、社会治安综合治理、精神文明建设、民主政治建设、计划生育和等单项工作进行定性评价。综合日常考核、年终考核、部门评价情况，进行量化打分，对各县(市、区)排出具次，并将结果公开。
打破情面，落实奖惩措施，集中整顿基层党建工作薄弱县。推行考核评价制度的最终目的，是通过表彰先进、鞭策后进，调动县委抓基层党建的主动性。对此，市委领导思想统一、认识一致，决心大、力度大。我们明确规定，每年根据考核评价结果，将命名为全市基层组织建设先进县前8名的，进行大张旗鼓地表彰；对工作落后列为基层组织建设薄弱县的。进行挂牌整顿。对县委主要领导、主管领导进行诫勉谈话，并取消年度评优资格；连续两年列入薄弱县的，进行组织调整，并在每年全市党建工作会议上，通报批评，提出要求、明确措施、落实责任、限期整改。5年来，市委表彰先进县15个，整顿薄弱县7个，对2名县委主要领导进行了调整，取消了近10名县委主管领导的年度评优资格。
三、实行考核评价制度取得明显成效
强化了县委的责任意识。每年对县委抓农村基层党建工作进行考核评价，特别是对工作落后的县进行挂牌整顿，使县委有了压力，主要领导有了责任感和紧迫感，县委书记的第一责任人意识显著增强。仅2005年，全市25个县(市、区)就召开研究基层党建工作的专题常委会258次。县委书记深入基层调研，并谋划、部署、督导基层党建工作，形成了县委负总责，书记带头抓党建的良好氛围。
明确了抓农村基层组织建设的工作导向。实行考核评价制度以来，各级党组织主要负责人普遍强化了“基层党建工作不抓是失职，抓不好是不称职”的意识，结合本地实际努力解决“有人抓、抓什么、怎样抓”的问题。许多县从全县范围内选调精兵强将，充实抓基层组织建设工作力量，专职抓基层组织建设。各县还不断加强对基层党建工作的考核考评。加大基层党建工作在各级班子实绩考核中所占的比重．强化了各级党组织和领导干部围绕中心抓党建的责任意识，在全市形成了市委抓县、县抓乡村，一级抓一级、一级促一级的新格局。
村两委评价意见和研判建议篇9
[关键词]政府绩效；评估；机构；编制；制度变迁
自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家的政府和公共部门出现绩效导向，并引导着各国政府的公共管理实践。在我国，自党的十六大以来，全面、协调和可持续的发展观逐渐深入人心，成为国家的发展战略思想。国家领导人在多个正式场合提到“科学发展观”、“正确政绩观”，中国政府定位于建设“廉洁务实高效政府”、“法制政府”和“人民满意政府”。国家和政府的道路选择极大地推动了中国政府绩效评估活动的开展，仅从关于政府绩效评估的报道和研究来看，近年来呈逐渐“升温”趋势，成为中国社会的一个热点问题。[1]而从实践看，党的十六届四中全会提出要抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法，在此背景下，政府绩效评价研究具有了鲜明的时代特征和现实意义。
一、国内关于政府绩效评估现状
我国绩效评价的历史渊源主要体现为官员个人的绩效评价，政府作为实现特定职能的组织的绩效评价实践显得较为滞后。[2]在过去20多年中，中国实行了跨越式、非均衡的发展战略，与此相适应，上下级政府间以及政府组织内部的绩效考核主要采用了关键业绩指标体系的方法，[3]并最终形成了以目标责任制为主的绩效评价方式。在这种方式的主导下，我国地方政府绩效评价指标演化为目标责任考核评价指标，评价指标设计的主要依据或来源是各级政府在年度工作之初所制定的目标责任计划书。在操作过程中，各级政府实施绩效评价的实践者一般遵循着“科学、客观、公正、真实”的原则，采取综合各方意见的方式形成评价指标体系。
与此同时，另一种绩效评价模式是以外部公众为主的利益相关者对特定政府或部门的两类评价:一类是省直或市直机关工委所属考评办公室所进行的外部公众评议政府(机关)活动；另一类是由纪检监察部门所主持进行的与特定社会行业相关的对政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，即“行风评议”。外部利益相关者参与作为“自下而上”评议政府绩效的重要尝试，能够改善中国地方政府的公共形象、提高公共服务质量、加强民主监督等等。但是，尽管国内诸多学者以及政府官员已经意识到以公众为主体对政府绩效进行评价的必要性，很多地方政府也已经开展了“市民评议政府”的活动，但如何客观评价这类外部评价模式还有待进一步总结。[4]
国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，恐怕要算2004年7月国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估指标体系”。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县政府的绩效和业绩状况。[5]该指标体系一推出，就在社会上引起了巨大反响，各方褒贬不一。由于这套指标体系是由国家人事部人员所组成的课题组制定的，所设计的指标体系是否恰当，受到各方关注，引发了不少批评，被国内学者称为“错误的例证”。究其原因，可能在于所给出的评价指标体系缺少清晰、严谨的设计理论与方法。
可以看出，国内所有关于政府组织绩效的评估，都无一例外地忽略了制度因素对组织绩效的影响，换句话说，对政府组织绩效的评估没有考虑到作为政府形成基础的制度安排的因素，忽略了作为政府组织形成与运行规则的制度安排对政府组织绩效的影响。
笔者在2006年5、6月份随全国人大农业工作委员会社会主义新农村建设专题调研组在陕西省某市L县和该县的t镇就政府机构运行情况进行了为期7天的调研。调研采取听取市、县、乡镇领导汇报、按照村民名单随机点名召开村民座谈会、到村民家里随机采访等形式，比较详细地了解了自2002年乡镇机构改革以后，现行乡镇机构的运行情况。本文在调研取得的第一手材料的基础上，通过对陕西省L县县乡机构设置现状的实证考察，试图分析中国现行县和乡镇政府的机构设置如何影响县乡政府组织的绩效。
二、案例
1、L县的机构设置现状。L县位于秦岭北麓，关中平原东南部，地形为南山北岭中河川，属秦岭北麓丘陵区，土地面积1969平方公里，其中耕地76万亩。全县22个乡镇，63万人口，从其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山区，是国家重点扶持的贫困县。[6]L县党政群部门共62个(含22个乡镇)，行政编制1407人。其中县委10个部门编制105人；县政府19个部门编制335人；政法部门编制386人；群团5个单位，编制19人；人大、政协编制20人。乡镇编制542人。全额及差额事业单位(含中、小学)共530个，编制9260人。其中县委所属全额拨款单位3个(党校、基层办和档案局)，编制共41人。县政府直属的全额拨款单位10个(人事劳动局、广电局、旅游局、交通局、粮食局、市容局、工业园区、北京办事处、农综办和扶贫办)，编制114人，实有148人。另外还有中、小学433所，教职员6283人。党政群部门及全额、差额拨款事业单位共有人员10612人，加上离退休人员，财政供养人口共13432人。县上按照省市两级政府的统一部署，2002年进行了县乡机构改革，县级部门由原来的43个减少到40个，乡镇由原来的29个合并为22个；县级各部门由原来的969人精简到843人，乡镇行政编制由原来的774人精简到542人。
2、现行机构设置存在的问题。L县现有的县和乡镇两级政府组织的机构设置基本上是按照中央、省、市的“条条”模式套下来的，是按照省市两级主管部门既定的改革方案如期完成改革任务，并经过上级机构编制管理部门的验收合格以后形成的，上边有什么机构，下面就设什么委、办、局，形成了上级政府安排下级政府机构的特色。按照最终由国务院审定的县乡机构改革方案，县工会、妇联、共青团各设一个部门，都配有领导、干事。
在改革中，县上曾经考虑加强统一领导，着力抓好农业、农民、农村问题，将农口的所有县级机构合并为一个农业发展委员会。但是，由于取消了一些部门，被取消部门的上属单位便出面干预，不设相应部门就不给项目、不予拨款，县上不得不取消农发委，恢复原有机构。各乡镇政府原来没有设置人大机构，按照修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，又设立了人大主席团。调研中，我们了解到几乎所有上属单位都通过各种形式，不从实际出发，不考虑基层的工作量和财政供养能力，片面强调本部门工作的重要性，要求县上成立相应机构。
县级各部门的行政编制，也是在机构改革中按照上级编制部门下达的编制数确定的，没有认真研究在转型过程中每个部门职能转变后的实际需要人数。据对县级48个单位走访的结果，70%的单位领导反映，职能真正转变后，县级机构中只要保留现有在编人员的一小半就够了。县人大现有23人，内设一办四委，每个专门委员会一年安排一次视察，一次检查，个别有两次检查，也就四次视察，五次检查。人大有关同志反映，设一办两委，编制10人足矣。县建设局和其下属的公用事业处，同在一个院内办公，人员合用，共有51人。局有关领导反映，真正从有利于工作、人尽其用的角度考虑，只需要10至12人就够了。
L县县委领导职位，设一个书记，四个副书记，县委共有10个部门，平均一个人管两个部门；县政府领导职位，设一个县长、六个副县长，三个调研员，县政府19个部门，平均每个人分管两个部门。该县给县委、县政府领导每人配一个秘书，编在县委、县政府办公室的综合科，还各配一辆专车，三个调研员合用一辆车，共13辆车。每辆车购置费按15万元计，需195万元，每年每车各种费用按2万元计，共26万元，每个司机、秘书的工资、补助每人以1万5千元计，共计42万元。加上县人大四个副主任、政协三个领导的各种费用，对一个贫困县来说，是一笔很大的开支。而且这么多的县级领导，每人只管一、两个部门，实际上是县领导干了部、局长的事，部、局长则干了股、科长的事，造成办事环节多、层次多，导致职责不清，推诿扯皮，效率低下。
县级各部门编制6人以下的设领导职数一正二副，6人以上的设领导职数一正三副，县上40个部门共有领导202人。有下属单位的部、局、委、办还设有专职党委书记、副书记，他们只管学习、党务，大多数时间无所事事，只有喝茶看报了。L县各乡镇领导一般都有9人左右，合并的乡镇领导有20人之多，官比兵多，22个乡(镇)共有188个领导。这么多的部门领导和乡镇领导，有的只能分工管1个科室，有的只领导一个干事，有的甚至有官无兵。官多法乱，政出多门，相互扯皮，产生了许多矛盾，增加了内耗，降低了行政效率。
3、原因分析。按照《中华人民共和国宪法》的规定，乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府行使下列职权:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(3)保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；(4)保护各种经济组织的合法权益；(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(6)保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(7)办理上级人民政府交办的其他事项。[7]p29-32从t镇的实际情况来看，t镇政府的事务主要包括临时性、突发性事务、日常行政事务和接待事务。其中临时性、突发性事务最多。这种类型的事务之所以多，一是因为制度的原因。国家法律规定，乡镇政府要完成上级交办的任务，上级往往也通过这种途径将很多事务压下来。政府层级越低，它所面对的上级政府就越多；二是还存在个人因素。在行政首长负责制的背景下，乡镇行政首长个人的政绩、升迁、荣辱多与上级意志密切相关，因此，对于上级所交办的任务不得不全力完成。
另外，还存在一种因素就是基层政治体制不顺。在实施“村民自治”之前，上级将事权下压给t镇以后，t镇还可以将部分事务下派给村。而现在，由于实行“村民自治”，原来还具有下级意义的村，对乡镇政府不再是服从态度，而是讨价还价的谈判态度。乡镇政府无法再将事权下压，从而处于一种两面受压的尴尬与困难境地。对此，t镇领导深有感触:“乡镇政府就是办事机构，权利无限小，责任无限大”，对于某些事务，“我们没有这方面的权力，却要为这些事情承担责任”。由此可见，是制度安排影响着政府组织行为表现，最后无疑影响到政府绩效。
三、结论与建议
制度(institution)，作为经济学和法学理论中的一个基本范畴，经过了不同的理解与变化阶段。马克思和古典学派研究了资本主义制度，并对社会主义制度作了大体的设想，其研究主要是针对社会“基本制度”进行的。直接把经济运行作为一种制度形式研究的首先是马歇尔，他把“组织”作为制约生产力发展的因素之一进行了研究。新古典综合派象古典学派一样，在研究经济运行时往往假定制度不变，而发展经济学则更多地强调技术、资金和人力资本在经济增长和经济发展中的作用。这就不能回答在上述条件完全相同的条件下，为什么有的国家经济发展得快，而有的国家发展得慢的问题。直到20世纪70年代兴起的新经济学派明确宣布:“有效率的经济组织是经济增长的关键”，[8]p1人们才更加关注经济发展中的制度因素。诺斯在其代表作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，集中阐述了他对制度的理解。他认为，制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不稳定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它们的实施方式。其中正式制度包括政治规则、经济规则和法律规则，它来源于社会生产的专业化分工。
柯武刚和史漫飞认为:“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它通常都要排除一些行为限制可能的反映。因此，制度使他人的行为变得更可预见，它们为社会交往提供一种确定的结构。[9]p176
从以上的论述中我们可以看出，制度的内涵至少包括以下三种内容:
1、体制(System)。关于国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家政治体制，通常指广义的国家政治制度，包括有关国体和政体等的制度。经济体制，指经济生活中的各种关系以及经济单位组织与管理经济的规章制度。[10]p433
2、组织(0rganization)。尽管传统经济学认为政治或组织就是对市场的否定，现代经济学却越来越形成这样一个共识:政府(组织)和市场一样，都是引导经济决策的可以选择的制度。新制度经济学的代表人物科斯在用交易费用理论证明了市场价格的运转成本以后，甚至提出了政府(组织)和市场往往是可以替代的论点，并认为企业就是市场的替代品。市场和企业组织同样是引导经济决策的可选择的制度安排，市场是交换产权的财产拥有者的“集合”，企业则是出于节约成本或增加利益而联合起来的“组织”，市场和组织的差异就在于合同的形式。[11]
3、政策(policy)。在所有可以界定的主要组织形式中，除了企业组织外，政府也是不可忽略的另一种组织形式。尽管在传统经济学中对于政府的角色一直存在着“守夜人”与“调控者”的争论，但现代制度经济学却非常强调政府同样是一个交易主体，因此，政府对政策的制定有着很强的利益化倾向，有时候甚至构成制度创新的阻力。
理论的演绎本身并不是目的，重要的是要用理论解释和说明现实。从以上关于制度内涵的分析可以看出，制度是政府组织的一项重要资源，它不仅是政府组织赖以形成的规范，也是约束政府组织运行的准绳，政府组织的行为绩效不可能不依赖于其固有的制度安排。现有的关于政府组织绩效的研究，一般而言，在讨论各种影响政府组织绩效的因素时，制度因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的，或者说把制度因素作为“外生变量”而忽略了对组织绩效的影响。
笔者认为，由中国政府组织引导的机构改革其实就是制度变迁的过程。经济学研究已经表明，当要素相对价格及谈判力量的对比发生变化以及组织的偏好发生变化时，制度就会发生变迁，而制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施制度的各个组织(包括自我实施变迁的组织)在相对于价格或偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判，修改旧的规则，从而达成更高层次的合约，最终建立新的规则的全部过程。在这个过程中，当各个组织的谈判力量不构成经济交换总体的一系列合约的谈判约定时，如果没有一个组织能够从重建合约的资源投入中有利可图，这时制度才会稳定下来，即形成制度均衡。
正是从这个意义上讲，如果说经过几次机构改革，中国现行县乡两级政府组织的组织绩效不尽如人意的话，一定存在着作为谈判一方的公众、企事业组织和政府组织等在谈判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府绩效通过机构改革重新“洗牌”，作为谈判一方的政府，在拥有制定规则的权力这一优势资源的前提下，只有考虑“让利于民”、切实把改革的目标放在让公众的利益和企事业组织的利益实现最大化，而不是过多地考虑政府组织自身利益的最大化，政府才能真正成为“人民满意的政府”，才能使国家和社会达到最终的和谐。
参考文献:
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[2]张冉燃，王胜.如何考核政府?建立政府绩效评估体系尚有三难点[eB/oL].中新网，2004-07-24.
[3]张国庆，曹堂哲.构建新国家与良政政府[J].北京行政学院学报，2005，(3).
[4]吴建南，庄秋爽.公民评议政府的不足与对策[J].行政研究信息参阅，2005，(1).
[5]刘世昕.中国政府绩效评估指标浮出水面[n].中国青年报，2004-08-03.
[6]本节资料除注明出处者外来源于作者在L县的调研资料[m].
[7]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.国地方政府机构改革[m].新华出版社，1995.
[8]道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[m].北京:华夏出版社，1989.
村两委评价意见和研判建议篇10
自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家的政府和公共部门出现绩效导向，并引导着各国政府的公共管理实践。在我国，自党的十六大以来，全面、协调和可持续的发展观逐渐深入人心，成为国家的发展战略思想论文。国家领导人在多个正式场合提到“科学发展观”、“正确政绩观”，中国政府定位于建设“廉洁务实高效政府”、“法制政府”和“人民满意政府”。国家和政府的道路选择极大地推动了中国政府绩效评估活动的开展，仅从关于政府绩效评估的报道和研究来看，近年来呈逐渐“升温”趋势，成为中国社会的一个热点问题。[1]而从实践看，党的十六届四中全会提出要抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法，在此背景下，政府绩效评价研究具有了鲜明的时代特征和现实意义。一、国内关于政府绩效评估现状我国绩效评价的历史渊源主要体现为官员个人的绩效评价，政府作为实现特定职能的组织的绩效评价实践显得较为滞后。[2]在过去20多年中，中国实行了跨越式、非均衡的发展战略，与此相适应，上下级政府间以及政府组织内部的绩效考核主要采用了关键业绩指标体系的方法，[3]并最终形成了以目标责任制为主的绩效评价方式。在这种方式的主导下，我国地方政府绩效评价指标演化为目标责任考核评价指标，评价指标设计的主要依据或来源是各级政府在年度工作之初所制定的目标责任计划书。在操作过程中，各级政府实施绩效评价的实践者一般遵循着“科学、客观、公正、真实”的原则，采取综合各方意见的方式形成评价指标体系。与此同时，另一种绩效评价模式是以外部公众为主的利益相关者对特定政府或部门的两类评价:一类是省直或市直机关工委所属考评办公室所进行的外部公众评议政府(机关)活动；另一类是由纪检监察部门所主持进行的与特定社会行业相关的对政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，即“行风评议”。外部利益相关者参与作为“自下而上”评议政府绩效的重要尝试，能够改善中国地方政府的公共形象、提高公共服务质量、加强民主监督等等。但是，尽管国内诸多学者以及政府官员已经意识到以公众为主体对政府绩效进行评价的必要性，很多地方政府也已经开展了“市民评议政府”的活动，但如何客观评价这类外部评价模式还有待进一步总结。[4]国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，恐怕要算2004年7月国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估指标体系”。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县政府的绩效和业绩状况。[5]该指标体系一推出，就在社会上引起了巨大反响，各方褒贬不一。由于这套指标体系是由国家人事部人员所组成的课题组制定的，所设计的指标体系是否恰当，受到各方关注，引发了不少批评，被国内学者称为“错误的例证”。究其原因，可能在于所给出的评价指标体系缺少清晰、严谨的设计理论与方法。可以看出，国内所有关于政府组织绩效的评估，都无一例外地忽略了制度因素对组织绩效的影响，换句话说，对政府组织绩效的评估没有考虑到作为政府形成基础的制度安排的因素，忽略了作为政府组织形成与运行规则的制度安排对政府组织绩效的影响。笔者在2006年5、6月份随全国人大农业工作委员会社会主义新农村建设专题调研组在陕西省某市L县和该县的t镇就政府机构运行情况进行了为期7天的调研。调研采取听取市、县、乡镇领导汇报、按照村民名单随机点名召开村民座谈会、到村民家里随机采访等形式，比较详细地了解了自2002年乡镇机构改革以后，现行乡镇机构的运行情况。本文在调研取得的第一手材料的基础上，通过对陕西省L县县乡机构设置现状的实证考察，试图分析中国现行县和乡镇政府的机构设置如何影响县乡政府组织的绩效。二、案例1、L县的机构设置现状。L县位于秦岭北麓，关中平原东南部，地形为南山北岭中河川，属秦岭北麓丘陵区，土地面积1969平方公里，其中耕地76万亩。全县22个乡镇，63万人口，从其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山区，是国家重点扶持的贫困县。[6]L县党政群部门共62个(含22个乡镇)，行政编制1407人。其中县委10个部门编制105人；县政府19个部门编制335人；政法部门编制386人；群团5个单位，编制19人；人大、政协编制20人。乡镇编制542人。全额及差额事业单位(含中、小学)共530个，编制9260人。其中县委所属全额拨款单位3个(党校、基层办和档案局)，编制共41人。县政府直属的全额拨款单位10个(人事劳动局、广电局、旅游局、交通局、粮食局、市容局、工业园区、北京办事处、农综办和扶贫办)，编制114人，实有148人。另外还有中、小学433所，教职员6283人。党政群部门及全额、差额拨款事业单位共有人员10612人，加上离退休人员，财政供养人口共13432人。县上按照省市两级政府的统一部署，2002年进行了县乡机构改革，县级部门由原来的43个减少到40个，乡镇由原来的29个合并为22个；县级各部门由原来的969人精简到843人，乡镇行政编制由原来的774人精简到542人。2、现行机构设置存在的问题。L县现有的县和乡镇两级政府组织的机构设置基本上是按照中央、省、市的“条条”模式套下来的，是按照省市两级主管部门既定的改革方案如期完成改革任务，并经过上级机构编制管理部门的验收合格以后形成的，上边有什么机构，下面就设什么委、办、局，形成了上级政府安排下级政府机构的特色。按照最终由国务院审定的县乡机构改革方案，县工会、妇联、共青团各设一个部门，都配有领导、干事。在改革中，县上曾经考虑加强统一领导，着力抓好农业、农民、农村问题，将农口的所有县级机构合并为一个农业发展委员会。但是，由于取消了一些部门，被取消部门的上属单位便出面干预，不设相应部门就不给项目、不予拨款，县上不得不取消农发委，恢复原有机构。各乡镇政府原来没有设置人大机构，按照修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，又设立了人大主席团。调研中，我们了解到几乎所有上属单位都通过各种形式，不从实际出发，不考虑基层的工作量和财政供养能力，片面强调本部门工作的重要性，要求县上成立相应机构。县级各部门的行政编制，也是在机构改革中按照上级编制部门下达的编制数确定的，没有认真研究在转型过程中每个部门职能转变后的实际需要人数。据对县级48个单位走访的结果，70%的单位领导反映，职能真正转变后，县级机构中只要保留现有在编人员的一小半就够了。县人大现有23人，内设一办四委，每个专门委员会一年安排一次视察，一次检查，个别有两次检查，也就四次视察，五次检查。人大有关同志反映，设一办两委，编制10人足矣。县建设局和其下属的公用事业处，同在一个院内办公，人员合用，共有51人。局有关领导反映，真正从有利于工作、人尽其用的角度考虑，只需要10至12人就够了。L县县委领导职位，设一个书记，四个副书记，县委共有10个部门，平均一个人管两个部门；县政府领导职位，设一个县长、六个副县长，三个调研员，县政府19个部门，平均每个人分管两个部门。该县给县委、县政府领导每人配一个秘书，编在县委、县政府办公室的综合科，还各配一辆专车，三个调研员合用一辆车，共13辆车。每辆车购置费按15万元计，需195万元，每年每车各种费用按2万元计，共26万元，每个司机、秘书的工资、补助每人以1万5千元计，共计42万元。加上县人大四个副主任、政协三个领导的各种费用，对一个贫困县来说，是一笔很大的开支。而且这么多的县级领导，每人只管一、两个部门，实际上是县领导干了部、局长的事，部、局长则干了股、科长的事，造成办事环节多、层次多，导致职责不清，推诿扯皮，效率低下。县级各部门编制6人以下的设领导职数一正二副，6人以上的设领导职数一正三副，县上40个部门共有领导202人。有下属单位的部、局、委、办还设有专职党委书记、副书记，他们只管学习、党务，大多数时间无所事事，只有喝茶看报了。L县各乡镇领导一般都有9人左右，合并的乡镇领导有20人之多，官比兵多，22个乡(镇)共有188个领导。这么多的部门领导和乡镇领导，有的只能分工管1个科室，有的只领导一个干事，有的甚至有官无兵。官多法乱，政出多门，相互扯皮，产生了许多矛盾，增加了内耗，降低了行政效率。3、原因分析。按照《中华人民共和国宪法》的规定，乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府行使下列职权:(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(3)保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；(4)保护各种经济组织的合法权益；(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(6)保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(7)办理上级人民政府交办的其他事项。[7]p29-32从t镇的实际情况来看，t镇政府的事务主要包括临时性、突发性事务、日常行政事务和接待事务。其中临时性、突发性事务最多。这种类型的事务之所以多，一是因为制度的原因。国家法律规定，乡镇政府要完成上级交办的任务，上级往往也通过这种途径将很多事务压下来。政府层级越低，它所面对的上级政府就越多；二是还存在个人因素。在行政首长负责制的背景下，乡镇行政首长个人的政绩、升迁、荣辱多与上级意志密切相关，因此，对于上级所交办的任务不得不全力完成。另外，还存在一种因素就是基层政治体制不顺。在实施“村民自治”之前，上级将事权下压给t镇以后，t镇还可以将部分事务下派给村。而现在，由于实行“村民自治”，原来还具有下级意义的村，对乡镇政府不再是服从态度，而是讨价还价的谈判态度。乡镇政府无法再将事权下压，从而处于一种两面受压的尴尬与困难境地。对此，t镇领导深有感触:“乡镇政府就是办事机构，权利无限小，责任无限大”，对于某些事务，“我们没有这方面的权力，却要为这些事情承担责任”。由此可见，是制度安排影响着政府组织行为表现，最后无疑影响到政府绩效。三、结论与建议制度(institution)，作为经济学和法学理论中的一个基本范畴，经过了不同的理解与变化阶段。马克思和古典学派研究了资本主义制度，并对社会主义制度作了大体的设想，其研究主要是针对社会“基本制度”进行的。直接把经济运行作为一种制度形式研究的首先是马歇尔，他把“组织”作为制约生产力发展的因素之一进行了研究。新古典综合派象古典学派一样，在研究经济运行时往往假定制度不变，而发展经济学则更多地强调技术、资金和人力资本在经济增长和经济发展中的作用。这就不能回答在上述条件完全相同的条件下，为什么有的国家经济发展得快，而有的国家发展得慢的问题。直到20世纪70年代兴起的新经济学派明确宣布:“有效率的经济组织是经济增长的关键”，[8]p1人们才更加关注经济发展中的制度因素。诺斯在其代表作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，集中阐述了他对制度的理解。他认为，制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不稳定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它们的实施方式。其中正式制度包括政治规则、经济规则和法律规则，它来源于社会生产的专业化分工。柯武刚和史漫飞认为:“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它通常都要排除一些行为限制可能的反映。因此，制度使他人的行为变得更可预见，它们为社会交往提供一种确定的结构。[9]p176从以上的论述中我们可以看出，制度的内涵至少包括以下三种内容:1、体制(System)。关于国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家政治体制，通常指广义的国家政治制度，包括有关国体和政体等的制度。经济体制，指经济生活中的各种关系以及经济单位组织与管理经济的规章制度。[10]p4332、组织(0rganization)。尽管传统经济学认为政治或组织就是对市场的否定，现代经济学却越来越形成这样一个共识:政府(组织)和市场一样，都是引导经济决策的可以选择的制度。新制度经济学的代表人物科斯在用交易费用理论证明了市场价格的运转成本以后，甚至提出了政府(组织)和市场往往是可以替代的论点，并认为企业就是市场的替代品。市场和企业组织同样是引导经济决策的可选择的制度安排，市场是交换产权的财产拥有者的“集合”，企业则是出于节约成本或增加利益而联合起来的“组织”，市场和组织的差异就在于合同的形式。[11]3、政策(policy)。在所有可以界定的主要组织形式中，除了企业组织外，政府也是不可忽略的另一种组织形式。尽管在传统经济学中对于政府的角色一直存在着“守夜人”与“调控者”的争论，但现代制度经济学却非常强调政府同样是一个交易主体，因此，政府对政策的制定有着很强的利益化倾向，有时候甚至构成制度创新的阻力。理论的演绎本身并不是目的，重要的是要用理论解释和说明现实。从以上关于制度内涵的分析可以看出，制度是政府组织的一项重要资源，它不仅是政府组织赖以形成的规范，也是约束政府组织运行的准绳，政府组织的行为绩效不可能不依赖于其固有的制度安排。现有的关于政府组织绩效的研究，一般而言，在讨论各种影响政府组织绩效的因素时，制度因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的，或者说把制度因素作为“外生变量”而忽略了对组织绩效的影响。笔者认为，由中国政府组织引导的机构改革其实就是制度变迁的过程。经济学研究已经表明，当要素相对价格及谈判力量的对比发生变化以及组织的偏好发生变化时，制度就会发生变迁，而制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施制度的各个组织(包括自我实施变迁的组织)在相对于价格或偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判，修改旧的规则，从而达成更高层次的合约，最终建立新的规则的全部过程。在这个过程中，当各个组织的谈判力量不构成经济交换总体的一系列合约的谈判约定时，如果没有一个组织能够从重建合约的资源投入中有利可图，这时制度才会稳定下来，即形成制度均衡。正是从这个意义上讲，如果说经过几次机构改革，中国现行县乡两级政府组织的组织绩效不尽如人意的话，一定存在着作为谈判一方的公众、企事业组织和政府组织等在谈判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府绩效通过机构改革重新“洗牌”，作为谈判一方的政府，在拥有制定规则的权力这一优势资源的前提下，只有考虑“让利于民”、切实把改革的目标放在让公众的利益和企事业组织的利益实现最大化，而不是过多地考虑政府组织自身利益的最大化，政府才能真正成为“人民满意的政府”，才能使国家和社会达到最终的和谐。参考文献:[1]吴建南，阎波.政府绩效:理论诠释、实践分析与行动策略[J].西安交通大学学报(社科版)，2004，(3).[2]张冉燃，王胜.如何考核政府?建立政府绩效评估体系尚有三难点[eB/oL].中新网，2004-07-24.[3]张国庆，曹堂哲.构建新国家与良政政府[J].北京行政学院学报，2005，(3).[4]吴建南，庄秋爽.公民评议政府的不足与对策[J].行政研究信息参阅，2005，(1).[5]刘世昕.中国政府绩效评估指标浮出水面[n].中国青年报，2004-08-03.[6]本节资料除注明出处者外来源于作者在L县的调研资料[m].[7]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法.国地方政府机构改革[m].新华出版社，1995.[8]道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[m].北京:华夏出版社，1989.[9]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[m].北京:商务印书馆，2000.[10]常用百科辞典[m].湖北辞书出版社，1991.[11]科斯.财产权利与制度变迁[m].上海:上海三联出版社，1999.