土地征地流程篇1
[关键词]土地管理制度；集体经营性建设用地；征地制度；土地流转
[中图分类号]F301.2[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2014）09-0052-05
一、城镇化发展中的土地问题
（一）城镇化发展的基础在于解决土地问题
新型城镇化的发展必须要解决“人、地、财”这三个关键问题。简单来说，“人”指的是农业转移人口，是潜在的城镇居民；“地”指的是城镇化过程中涉及的土地；“财”指的是城镇化发展资金。
在这三个问题里，最为重要的是土地问题，只有解决了“地”的问题，才能解决好“人”和“财”的问题。城镇化实施过程中的土地问题主要包括土地流转和土地征收两个方面。在城镇化发展中因为大量的农村劳动力被吸引到城市，从事非农工作，已经导致我国农业生产出现了农村土地撂荒和务农劳动力老龄化等问题。土地流转通过把农村的土地集中起来进行统一规划生产，扩大了农业的经营规模，促进了农业现代化的实现，解决了城镇化发展导致的农业生产经营问题。同时，农业现代化与城镇化之间相互影响、共同发展，土地流转就通过农业现代化的实现作用于城镇化的发展。土地征收对于城镇化的作用表现的更为直接，首先，以往城镇化发展的建设用地需求都是通过土地征收来实现的；其次，土地征收直接影响被征地农民的生产、生活，在以往的城镇化过程中，土地征收引发了失地农民问题；最后，土地征收带来的土地红利支撑了我国经济的快速发展，而土地征收补偿问题，也就是土地增值分配问题更因为关系到国家、集体和被征地农民的利益成为焦点。土地征收直接影响了农民工市民化的过程，如何处理有能力进城、自动选择进城的农民的土地，如何保证因为土地征收而被动进城的农民的财产权利，这些问题都关系到农民工市民化的成功与否。土地征收后土地增值收益的分配还直接影响地方政府进行城镇化建设、进行经济发展，满足人民群众不断增长的物质文化生活需要的财政收入问题。
可以说，土地问题关系到新型城镇化发展以人为本的核心，关系到城镇化发展的方方面面。所以，要顺利的推进城镇化发展，必然要解决城镇化实施过程中面对的土地征收和土地流转问题。
？穴二？雪土地征收问题
土地征收问题直接影响了城镇化发展面临的“财”的问题和土地供给问题，是土地问题的焦点之一。根据中科院的调查，近几年每年多达数万起甚至十余万起，征地拆迁引发的占一半左右。
土地征收最根本的问题在于利益博弈，即土地增值的分配问题。这一根本问题具体表现在以下三个方面：
1.公共利益界定不明确
根据法律的规定，只有以公共利益使用为前提，才能征收农民的土地，也就是说一切征收行为都必须打着公共利益使用的旗号，而什么是公共利益却没有一部法律做出明确的规定。因此，以公共利益为名大肆征地的现象屡见不鲜，特别是在城乡结合部，因其特殊的地理位置导致大量土地被征收，征收来的土地用于商业用途或者征而不用的情况十分常见。因此农民说：“公共利益变箩筐，什么项目都能装”。
2.征地程序不完善
征地程序顾名思义就是进行土地征收的整个过程，因此完善的征地程序必然涉及申请征收、征收公告、征收补偿安置、征收的实施以及征收过程中的纠纷仲裁调解这诸多环节，而不仅仅是当前《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定的“两通知一确认”。在整个征地过程中，农民都缺乏足够的知情权、参与权和抗辩权。
3.征地补偿机制存在缺陷
征地制度的焦点在于如何分配土地增值收益，以往的分配比例大约为农民占5%-10%，集体占25%-30%，政府占60%-70%，毫无争议的是农民能够拿到的土地征收补偿标准低、补偿范围小。也正是这种利益分配不均为地方发展提供巨额土地红利的同时引发了失地农民问题。
（三）土地流转问题
城镇化发展中的土地问题的另一个重要组成部分是土地流转，土地流转的作用在于促进现代农业的规模化生产经营，解决城镇化发展导致的农业生产问题和城镇化发展涉及到农民问题，以农业现代化支持城镇化发展，实现农业现代化与城镇化发展的双赢。我国土地流转开始于1984年的沿海发达地区和大城市郊区，最初是采取自发流转的方式进行土地流转；21世纪初期进入土地流转高速发展期，截止到2013年11月底，全国农地流转面积达到四分之一，为26%左右。
土地流转存在的问题涉及农民、国家粮食安全，同时影响了农业现代化的发展，进而影响城镇化发展。
1.农民主观不愿流转和被强迫流转之间的矛盾
土地自古以来就是财富的象征，并且提供了农民的各项保障，传统观念影响着农民主观上愿意保有土地。时至今日，随着土地价值的日益体现，农民更倾向于保有土地享受土地升值的利益，特别是城市近郊农村，持坐等土地被征收获取高额货币补偿心理的农民不占少数。同时，国家近年来出台了多项惠农政策，农民从事农业生产的积极性的提高也促使他们倾向于保有土地。与此相对的是在各地在推进规模经营的过程中强迫农民进行土地流转，引发矛盾，导致农民不满上访，甚至发生。
2.流转行为不规范
土地流转行为不规范问题在土地流转的整个过程都有体现。首先，土地流转信息不对称；其次，流转过程不签订流转合同，或者是合同不规范，导致未来出现利益纠纷的可能；最后，相关监管、服务部门的职能缺失。
3.流转土地非农化、非粮化现象严重
土地流转的本意是进行现代农业的规模化经营，实现农业增产、农民增收，保证我国粮食安全。因此，《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。但被利益所驱使，在实际中流转土地非农化、非粮化现象屡见不鲜。在城市近郊因为土地的价值体现的更为市场化，所以流转的土地非农化现象严重。非粮化现象更为常见，不只是流转土地非粮化导致粮食种植面积减小，更为严重的是在有些地区出现了流转土地大片荒芜的情况，经媒体曝光的案例里还有安徽凤阳小岗村，让人唏嘘。
（1）建立建设用地市场
集体建设用地入市流转是土地流转的一个组成部分，只不过流转对象变成了集体建设用地。土地流转市场使农用地可以通过市场来确定流转价格，那么集体建设用地入市流转也可以而且必须通过集体建设用地市场来配置土地资源，确定土地交易价格，因此，必须建立城乡统一的建设用地市场。
集体建设用地市场交易对象为集体经营性建设用地。党的十八届三中全会的《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。我国法律规定的集体建设用地有三类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。当前按规定能够入市交易的只有符合规划和用途管制的集体经营性建设用地，诸多限制条件严格限定了可以进行交易的土地的数量，避免因不完善的集体建设用地交易带来混乱，符合“谋定而后动”的改革原则。先对集体经营性建设用地流转进行试点交易，逐步完善后再进行推广。未来的改革必将深入到如农村宅基地等其他类型的集体建设用地，但当前改革的排头兵是集体经营性建设用地，而且也只能是占比较小的集体经营性建设用地。
确定入市交易集体土地的权能。党的十八届三中全会通过的《决定》提出了农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股时应与国有土地同等入市、同权同价，权利实现的前提和保障是权利的清晰界定。因此，对农村土地进行确权、登记、颁证，解决历史问题，明晰各项数据，以公正的数据和权利保证权益，减少未来交易中可能产生的纠纷。
发挥市场与政府在集体建设用地交易中的作用。集体建设用地市场的职能是为农民提供土地流转相关法律和政策的咨询，对相关工作人员进行培训；规范土地流转程序，提供标准规范的土地流转合同，建立土地流转档案；建立土地流转信息平台，搜集、整理和土地流转相关信息；建立独立的估价机制，发挥市场的定价作用。政府在集体经营性建设用地市场上的作用是提供服务和进行监督，主要包括对市场规范经营进行指导和监督，对违法违规行为进行惩处。
（2）构建流转收益分配新方式
集体建设用地入市流转的积极作用不言而喻，发展缓慢的原因也是显而易见的，仍然是利益分配问题，地方政府也是因为这个原因对于集体建设用地入市持观望态度。从各地区进行的各种形式的集体建设用地流转实践探索来看，要推进这一制度必须构建合理的流转收益分配方式，让集体、农民和地方政府都受到积极参与的激励。其中，集体经济组织和农民直接参与集体经营性建设用地流转，所以他们是收益分配的主体，直接参与流转收益的分配；地方政府提供了规范的流转市场所需的服务和监管，为避免地方政府过多干预集体建设用地市场，所以不能让地方政府直接参与流转收益分配，而以税收的方式参与流转收益的分配。
（二）完善土地流转制度
1.进一步夯实土地流转的基础
土地承包经营权确权、登记、颁证是土地流转的基础，从国家开始大力推广上述工作，到现在我国大部分省份已经较大程度上完成了对辖区内土地进行确权、登记、颁证的工作。在确权过程中，能够进行翔实的调查，尊重证据，尊重农民意见，严格执行相关法律法规。在当前工作的基础上，应尽快完成全部工作。对此工作成果进行完善的数据管理和及时的数据更新，进一步夯实土地流转的基础。
2.以利益保护调动土地流转各参与方的交易意愿
规范的土地流转应该是一种市场行为，在流转双方合意的交易意愿下，以合适的交易价格主导了交易行为。要保证交易的顺利进行，就要保证双方的利益，充分调动双方的交易意愿。
对于流转方农民来说，保证农民的利益包括两个方面，一方面是保证农民能够得到以市场价格确定的流转收益；另一方面是建立土地流转退出机制，向农民提供包括医疗、养老等方面在内的农村社会保障体系。以保证利益和消除后顾之忧来调动农民流转土地的积极性。
土地流转的受让方是包括种粮大户、家庭农场和专业合作社等在内的新型农业生产经营主体。对这些主体激励的最好方式就是帮助他们获得现代农业规模经营的高收益，针对这些主体对资金、技术、土地等方面的需要，提供相关政策和资金支持，并予以市场、信息、科技等方面的帮助以规避自然风险和市场风险，实现现代农业生产的良性循环，以利益调动他们参与土地流转的积极性。
3.加强相关部门的监管和服务
土地流转要以市场来配置土地资源，所以必然会涉及政府与市场的关系处理问题。我国土地行政管理体制以集中统一管理为主，采取相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式。政府在土地资源配置上过大的权力导致了许多与民争利问题的产生，因此，相关部门要明确自身在市场经济中的监管和服务作用。具体到土地流转问题上，相关部门在土地流转过程中要提供规范的监管和服务，规范土地流转程序，进行纠纷问题的调解和仲裁，对违法违规行为进行严格的惩处，保护流转双方利益，坚持有法必依，执法必严。
4.解决土地流转中的“规模”与“适度”问题
因为土地流转对现代农业规模经营的重要促进作用，所以近年来我国土地流转的规模和速度都大幅提高，但是我国人多地少，农业人口占比较高的基本国情没有改变。2014年中央一号文件提出要努力走经营规模适度的中国特色新型农业现代化道路，因此，在推动土地流转时，要避免出现处于市民化转变过程中的农民在失去土地后生活困难的问题，充分认识土地流转这一问题的动态发展特征，结合我国基本国情，及时调整政策的导向性和工作的重点，以土地产出率、资源利用率和劳动生产率为现代农业规模经营的适度性判断指标，指导土地流转工作，让土地流转更好的服务于高产、高收益的现代农业，助力城镇化的平稳、快速发展。
总理说过：“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在推进过程中，还会遇到并且必须解决各种问题。”这段话同样可以用于概括土地问题，解决城镇化发展中的土地问题同样一个复杂的系统工程，直接影响城镇化水平，影响社会的稳定和经济的发展，影响人民群众特别是广大农民的切身利益。因此，解决城镇化发展中的土地问题需要各项配套改革同步推进，打破固有的利益链条，解决遇到的各种问题，真正让人民群众受益，让每个公民公平地享受发展的成果。
参考文献：
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土地征地流程篇2
摘要：城乡一体化的实现离不开土地的自由流转。本文以中国现行制度为背景，以城乡一体化的历史进程为逻辑起点，以统筹城乡发展为核心要求，对土地流转中出现的一系列问题进行相关探讨和分析，提出相关制度上的建议，以提高农村土地流转的规范化程度，维护农民的合法权益，并最终有利于农业规模经营，推进我国城乡一体化进程。
关键词：城乡一体化；土体流转；土地使用权；土地征用
中图分类号：F301.3文献标识码：a
随着《物权法》的颁布实施，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出允许农民多种形式流转土地承包权，城镇化进程中土地征用的问题以及政府土地财政背景下的房地产市场问题，使得土地流转、土地征用、农民权益问题不断被关注和探讨。城乡一体化的土地流转由于涉及面十分广泛，关系到农民的切身利益以及社会的稳定，成为政府及学者最密切关注的热点，为此本文提出一些建设性的意见，希望能更好地促进社会的和谐发展。
一、城乡一体化中土地流转的内涵
（一）城乡一体化与农村土地流转的关系
城乡一体化是我国现代化、城市化以及农业现代化发展的一个新阶段，是新农村建设的基本要求，也是解决城乡二元结构深层次矛盾的关键措施。城乡一体化是指把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
但是，统筹城乡经济社会发展，实现城乡一体化，必须着力破除城乡二元结构，其关键在于打破农民对土地的完全依赖，在保障国家经济安全（主要为粮食安全）的前提下，促进土地资源要素这一重要的资源要素在城乡之间、各行业之间的自由流动，形成秩序良好的土地交易市场，使得农村和农业的现代化能够在土地流转中得到充分的发展，并提高农民的收入，解决城乡之间收入差距过大的问题，进而实现在身份、社会保障等与城市一致，最终实现城乡的实质一体化。
（二）农村土地流转的基本内容
一是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户、经济组织以及国家，也即保留承包权、转让使用权；二是国家通过土地征收、征用等行政方式将农村土地转为国有土地，即国家土地征收补偿制度。
二、我国现阶段土地流转存在的问题
（一）农村土地流转制度的问题
1.土地使用权流转制度本身的不健全不利于土地流转的健康运行
首先，土地使用权流转的相关法律规定不协调，产权界定不明晰，从根本上损害了广大农民的流转利益。以权利主体问题为例，我国《宪法》和《土地管理法》都规定了农村的土地所有权属于农村集体，农民只能拥有土地的承包经营权，这就是农村土地的两权分离。以前没有土地流转问题，土地制度这些问题没有显现。但是，土地使用权一旦要流转，则出现了谁是流出人（出卖方、转包方）的问题。按照土地流转概念，应该是农民流转土地的使用权，而现实中却是基层政府和基层自治组织这些土地所有权掌握者拥有土地流转的绝对权力，如何流转、流转价格和流转的决定权等都是由基层政府拥有，农民的流转积极性和流转权益都受到了极大的伤害。
其次，土地使用权流转的市场化运作制度不健全。目前我国土地使用权流转制度刚处于起步阶段，各项制度均不成熟，行政干预程度过高，导致一系列问题。一是土地使用权流转的中介服务组织不健全，缺乏专业化人才。二是土地流转的信息不畅通，有关流转的土地其使用者、位置、性质、肥瘦、参考价格等都是影响土地流转的重要信息资源，必须及时、准确、合法的公开。而我国还没有建立一个相对系统化的土地交易信息公开机制。三是土地流转的估价问题。目前，我国还缺乏农村土地价格评估的权威机构和评估标准，各地各自为政，政府定价，没有市场运作。四是缺乏一整套科学有效的土地流转运作机制。包括土地流转的登记制度不落实，土地市场不完整，交易规则和监管机构不明确，土地金融机构不健全和融资渠道不畅通，土地流转程序不明确，流转形式不规范。这些问题使得行政化程度过高，市场化程度过低。因此，农民的积极性得不到充分的调动，土地资源得不到有效的整合和利用，农村土地流转所产生的市场效益和社会效益得不到实现。
2．土地征收补偿制度不完善导致一系列问题
我国土地是国家土地所有和集体土地所有相结合，土地所有权的流转只能是通过国家土地征收，从集体手中转向国家手中流转。一，国家对土地一级市场的垄断及土地所有权流转的非市场化，现实中土地征收权与宪法规定的土地征收权的限定性存在矛盾，使土地征收迷失在权力滥用中，在不断“误读”公共利益的过程中侵蚀宪法所规定的土地权益。二，国家土地所有权取得方式的单一性，包括取得防守的单一性和流转方向的单一性。这种单一性使得集体土地转向国有土地的过程中，不得不滥用“公共利益”名号，满足城市发展对土地的极大需求。三，与土地利用规划管理制度相联系的土地征收分级审批制。四，土地征收行为的强制性与征收程序的行政主导型。这使行政主导下的土地财政和“圈地运动”毫无顾忌。五，土地征收定位的片面性与征收主体的狭窄性。六，土地征收补偿的非市场化。七，土地征收纠纷的非诉讼性。这些特点使得城市急剧扩大、盲目扩张，耕地急剧减少，土地资源浪费，而且使得政府土地资源公共管理职能的缺失，城市发展规划的失控，更严重的是大量的被征地农民的权益得不到维护，失去最基本的生活保障，面临现存的生存困境和未来的发展忧虑，造成社会大量的不稳定因素和矛盾根源，影响社会的秩序和良好发展坏境。
3．粮食安全与社会可持续发展面临威胁
我国《土地管理法》第4条规定了土地用途管制制度，将土地按照用途划分为农用地、建设用地和未利用地。依据法律规定，农村土地流转不得改变土地的农业用途，不得将农用地用于非农建设。但是，从实际情况看，土地流转改变土地农业用途的情形大量存在。其深层问题是我国粮食安全以及社会可持续发展面临巨大威胁。粮食安全是指确保所有社会成员在任何时候都能买得到、买得起所需的基本粮食，社会可持续发展需要以粮食安全为前提。
三、对完善我国土地流转制度的几点建议
土地流转应在完备的市场机制下进行，农地流转应遵循经济理性原则，注重市场化因素，只有行政机制与市场机制的有效结合，才可以实现土地资源的优化配置；政府的市场干预也应遵循经济规律，必须尊重农民的意愿，保障农民的利益。
（一）明确政府在土地流转中的职责
农地作为一种特殊商品，遵从市场规律的、同时也是资源，有不可再生性。因而农地在市场中应纳入一个专业部门的管理领域，实施统筹管理，即农地流转管理部门的统一化。政府的宏观管理职责应该保护基本农田，防止土地资源浪费，规范市场交易规则，减少不必要的干预。
土地征地流程篇3
关键词：土地流传福利帕雷托最优最优解
一、引言
土地是农业生产最主要的生产要素，是农民最后的养老保障。随着城市化进程的加快，越来越多的农民失去了其赖以生存的土地，这意味着农民失去了最可靠的收入来源。随着十七届三中全会提出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在《决定》指出，“加强土地承包经营权流转，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”土地流转的问题被社会所关注，大量学者对其进行了研究。但大多数研究多集中于土地的流转方式、流转中出现的问题及流转的效率进行研究，如张业相等（2002）归纳了农用地流转的五种基本形式和四种运行模式。楼惠新和张建新（2002）认为发达地区农地流转有四种基本类型和四大问题。刘红梅和王克强（2001）、李燕琼和范高林（2002）、刘友凡（2001）、对上海、四川、湖北、等省区的农用地流转特点与问题进行了实证研究。张宏斌和贾生华（2001）从理论上对土地非农化效率进行探讨。陈茵茵（2008）从土地征收中政府的干预与市场机制的共同作用方面进行了研究。但现有的研究中对土地流转中实现各方福利最大的均衡模式研究的不多。本文就土地流转中参与各方的福利变化及实现土地流转的社会福利最大化最优解方面进行研究，为土地流转的定价问题提供一个解决方案。
二、我国土地流转基本情况分析
（一）辽宁省土地流转现状分析据农业部统计，截至2010年底，全国农村家庭承包耕地转出面积为2.78亿亩，同比增加39.45%；流转比例为12%，同比提高3.1%。流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由于全国的数据难以全部获得，因此本文以辽宁省实地的调研数据为例说明问题。通过对辽宁各市的土地流转调研，共计发放了调查问卷400份，有效问卷375份，有效回收率为93.75%。本次调查样本中辽宁省内样本298份，省外样本77份。对土地补偿的意愿、征地补偿款支出情况、征地前后收入变化、土地流转后工作情况、就业面临的问题等进行了调研。
（1）土地补偿的意愿。如表（1）所示，大多数失地农民并不愿意土地被征用，但也有33.8%的失地农民愿意土地被征用。被征地农民愿意土地流转的最主要原因就是想获得征地补偿款，用以经商或者创业；其次是土地耕种的收入太低和农业生产太辛苦；其次是医疗、教育负担过重，需要资金予以补充。从三项最主要的原因来分析，由于城市化进程中给失地农民的生活也带来了重要影响，农民不局限于务农，有的年轻人认为种地太辛苦，收入太低，更愿意将土地征用后获得补偿款用于经商创业，有的家庭由于医疗、教育等负担较重，需要资金来解决危机。
（2）征地补偿款支出情况。辽宁省失地农民对征地补偿方式中货币补偿发放方式的期望主要集中在一次性支付上，占85.4%；而需要注意的是分期给付和首先安置之后分期给付两种货币补偿发放形式也有一定比重。考虑到货币补偿一次性支付容易带来的保值增值差、过多消费等负效应，有的失地农民已经考虑两种非一次性给付方式。而根据失地农民对非一次性给付的发放方式中，希望按月发放的比例58.9%，希望按半年发放的比例为14.3%，希望每年发放的比例为23.4%。按月发放的比例高体现出失地农民更愿意有一个长期性的稳定性的收入来源。而土地流转款支出中，如表（2）所示，购房是主要的支出，其次是日常支出等其他支出。
（3）征地前后收入变化。失地农民对于征地前后生活条件的改善项选择结果，分析城市化进程中失地农民在征地后对于生活条件提升的感性认识。如表（3）所示，有40%左右的失地农民认为收入水平与以前一样，基本不变；其它失地农民中有近30%左右认为收入水平较以往有了不同程度的改善；也有30%左右的失地农民认为收入水平有所下降，其中有10.8%左右的失地农民认为收入大幅下降。
（4）土地流转后补偿情况。土地征用的补偿方式既可以是货币补偿，也可以是实物补偿或其它扶持性补偿。如表（4）所示，辽宁省失地农民目前获得的补偿安置方式主要为货币补偿，占88.19%，其次是住房供给购买优惠和加入社保，分别为23.96%和22.22%。安排就业和技能培训的比例仅为5.21%和3.82%。这与表（5）调研显示的失地农民希望得到的补偿方式并不相符。与其它省份失地农民补偿方式对比来看，他省失地农民补偿方式中更强调了以地换地和住房补给购买优惠，社会保障补偿较少。从调研结果看，辽宁省失地农民补偿以货币补偿为主，对于大多数农民在失去土地后参与劳动力市场竞争的劣势和心理身份转换考虑较少，而其它省份更多的考虑到了这一劣势，更多地采取了“以地换地”和“住房补给购买优惠”以适应失地农民的需求。
（5）生活工作满意度和就业面临的问题。失地农民对于征地前后生活条件的改善项选择结果，来具体分析城市化进程中失地农民在征地后对于生活条件提升的感性认识。有34%左右的失地农民认为生活条件与以前一样，未得到任何改善；其它六成多的失地农民认为生活条件较以往有了不同程度的改善。对于生活条件改善项认同度最高的分别是城镇燃气、电视电话、用水、社会保障。有17%左右的失地农民认为工作有所改善，有15%左右的失地农民认为教育水平有所改善。如表（6）所示，对失地农民就业满意度的调研中发现，失地农民就业满意度为60.6%，有四成失地农民对目前的就业情况感到不满意。失地农民在寻找工作过程中面临的最主要问题是缺乏技能，其次是文化水平低、工作报酬低、工作不稳定、年龄大。地农民择业观念落后，尤其年龄较大者对土地有着血浓于水般的深厚感情，失地农民长期从事农业生产，使他们养成了保守、安于现状、不思进取的观念，不愿意离开赖以生存的土地，不愿意改变过去的生活方式。同时，失地农民文化水平低、技能缺乏，培训跟不上等多种因素的限制，使其在就业竞争中处于弱势地位。
（二）土地流转福利变化分析通过对辽宁省土地流转的实际数据进行分析，可以大致地得出我国土地流转中农民的总体福利与流转之前相比发生了显著的变化，主要表现为：（1）征地经济补偿金额差距过大。由于征地数据及年份补偿金额的差异过大，故采用中位数来显示出征地经济补偿的水平。辽宁省被征地面积的中位数为4亩，征地人均获得补偿金额的中位数为1.9万元，全家补偿金额中位数为6.285万元，每亩地补偿金为1.5712万元。但四方位数据显示，征地经济补偿金额差距过大，加造了地区间农民收入的不平衡，总体福利降低。（2）土地流转后农民的收入有所提高。征地前，人均年收入众数为4000元左右，而征地后人均年收入为5000元（众数）左右，人均年收入若以平均数来衡量，平均增长了3000多元。从人均生活费用支出对比来看，征地前后人均生活费用明显增加，增幅为1000元左右。通过本次调研数据中人均年收入、生活费支出与统计数据对比，可以看出征地后失地农民人均收入高于农村家庭人均年收入，低于城镇居民家庭人均可支配收入，农民的总体福利比之前有所提高，但福利水平与城镇福利水平相比仍有差距。（3）土地流转后，失地农民的就业情况不乐观，不充分就业情况较严重。不充分就业不同于失业，不是完全失去工作岗位，而是劳动力利用在数量或质量上的不饱满，是劳动力资源利用不充分的表现。失地农民打零工的比例最高，为26.1%；仍从事农业生产的比例为12.3%；其次为失业状态，比例为18%；生产、运输工人比例为13.4%；从事个体经营的比例为12%。沈阳市城郊结合部的失地农民往往以自家住宅对外出租收取租金为生，由于就业的情况地区差距过大，福利水平无法精确地计算。（4）大多数农民不愿意土地流转，这是因为补偿过低。通过辽宁省失地农民征地意愿数据分析，被访者中有32.5%表示愿意土地征用，有67.5%的被访者表示不愿意土地征用。土地征用的补偿方式既可以是货币补偿，也可以是实物补偿或其它扶植性补偿。辽宁省失地农民目前获得的补偿安置方式主要为货币补偿，占88.19%，其次是住房供给购买优惠和加入社保，分别为23.96%和22.22%。安排就业和技能培训的比例仅为5.21%和3.82%。与其它省份失地农民补偿方式对比来看，他省失地农民补偿方式中更强调了以地换地和住房补给购买优惠，社会保障补偿较少。总之，土地流转的福利变化呈多元化，受多种因素的影响，因此需要对土地流转经济补偿的福利变化进行数理分析，为我国土地流转补偿政策的制定提供理论依据。
三、土地流转福利最大化经济补偿最优解
四、结论
上述分析得出如下结论：在其他条件不变的情况下，土地的供给量与土地转让价格成正比，即随着土地转让价格的增加，土地的供给量增加；土地的供给量与非农业就业的工资率成正比，即随着非农业就业的工资率增加，土地的供给量增加；土地的供给量与非农业就业的实际就业率成正比，即随着非农业就业的实际就业率的增加，土地的供给量增加；土地的供给量与农民花费在单位农地的生产时间成正比，即随着花费在单位农地的生产时间的增加，土地的供给量增加；土地的供给量与土地投入的福利水平成反比，即随着土地转让价格的增加，土地的供给量减少。因此为了保证土地流转的顺利实施，减少在土地流转过程中所出现的社会矛盾，只有提高土地流转的经济补偿标准，切实提高失地农民再就业的实际就业率，提高农民就业的工资水平，提升农业劳动生产率，才能提高土地的供给量，实现土地经营所有权的顺利流转。
参考文献：
[1]张业相、郭志强等：《农地流转初具规模规范管理亟待加强》，《湖南农业大学学报》2002年第1期。
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[3]刘红梅、王克强：《上海市农村集体土地使用权流转发展和特点》，《农业现代化研究》2001年第5期。
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[6]张宏斌、贾生华：《土地非农化调控机制研究》，《经济研究》2001年第12期。
[7]陈茵茵：《土地资源配置中政府干预与市场机制研究》，《中国土地科学》2008年第3期。
土地征地流程篇4
一、土耳其共和国基本概况
土耳其共和国位于亚洲西部，地跨亚、欧两洲，面积78万km2。其亚洲部分位于小亚细亚半岛上，占全国总面积的96.9%。其欧洲部分位于巴尔干半岛东南角，占全国总面积的3.1%，海岸线长3558km。
14世纪初，土耳其建立了奥斯曼封建帝国，15、16世纪是其全盛时期，此后开始衰落。19世纪末、20世纪初，西方帝国主义势力逐渐入侵。1919年爆发反帝反封建王朝的资产阶级革命，1920年成立国民政府，1923年成立土耳其共和国。1971年同我国建交。
土耳其人口约6164万(1995)，人口增长率约1.7%，其中城镇人口约60%，约80%为土耳其族，绝大多数居民信仰伊斯兰教。土耳其语为官方语言。
全境绝大部分为高原、山地，仅沿海有狭窄的平原。小亚细亚半岛东西长约1000km，南北宽约600km，面积52.5万km2。半岛的主体是安纳托利亚高原，西部海拔800至1200m，东部海拔2000至2500m，西部比东部低，山间多陷落盆地。高原南边是托罗斯山脉，一般海拔2000至3000m左右，山势峻峭，多死火山，地面熔岩广布。安纳托利亚高原西部，山脉和海岸直交，海岸支离破碎，半岛、岛屿、岬角、港湾相间。
境内河流大部分水流湍急，不利航运。东南部山地为著名的底格里斯和幼发拉底两河的上游。安纳托利亚高原中部有克泽尔河等流入黑海。克泽尔河干流长1150km，是小亚细亚半岛上最重要的河流，西部注入爱琴海的河流，多迂回曲折，河谷为连接高原内部的通道及重要农业区。
土耳其的绝大部分地区属亚热带地中海式气候。内陆高原较干旱，向亚热带草原、沙漠气候过渡。各地气候差异较大。黑海沿岸地区，年平均降水量在700至2500mm之间，东部比西部多，冬季降水较多，西部沿爱琴海地区年平均降水量从沿海的500至750mm，向东部减少为380—500mm，降水主要在冬季。南部地中海沿岸年平均降水量在500—750mm之间，山地区可达1000mm以上，降水主要集中在冬季。安纳托利亚高原大部分地区，年平均降水量在250-400mm之间，春季降水较多。土耳其东部比安纳托利亚高原降水量多。
土耳其现有耕地约2700万ha，草地和牧场2700多万ha。主要粮食作物有小麦、大麦、黑麦、燕麦、玉米、稻米等。
二、土耳其国家水利工程总局(Dsi)
水利水电工程建设概况
国家水利工程总局(Dsi)是土耳其政府进行全国水资源规划、工程建设和运行的主要机构。1994年，Dsi雇有4644名工程师和25385名永久性工作人员。Dsi作为一合法实体成立于1953年，归公共工程及安置部领导。作为国家主要的自然资源开发机构，Dsi负责管理属国家所有的全部地表及地下水资源和部分公共土地。1994年Dsi用于其项目的经费约占政府投资预算的28.4%，占政府总财政预算的3.5%。
Dsi的宗旨是“开发水及土地资源”，其职责包括：流域开发规划、为农业提供无污染水源、水力发电、大城市的市政及工业供水、水质改善、防洪、河流整治及控制、环境治理及对水工设计和施工材料的研究。法律授予Dsi的特别权力包括临时征用土地及不动产来行使上述职能。
至1994年，已建成164座大坝、74座水电站、1217座灌溉及拦沙坝。这些工程和其它在建工程完成后将最终提供土耳其用电量的一半左右。国家开发计划全部完成后，495座多用途水坝将灌溉850多万ha的土地，年发电量将达1222.40亿kw·h。
土耳其目前正在实施的一个重大项目为东南安纳托利亚工程(Gap项目)，包括22座大坝，19座水电站，总装机7476mw。年发电量27345Gwh，灌溉面积169.3万ha。现已建成3座水坝、2个水电站(装机容量为3200mw，发电量16254Gwh)，灌溉面积可达3.6945万ha。
在建5座水坝、4座水电站(装机4.52mw，发电量1051Gwh)，建成后灌溉面积可达24.2万ha。
三、土耳其的土地征用、移民安置与重建
(一)土地征用
按照土耳其宪法的授权，政府可征用公共工程所需的土地，为此制定了《征地法》，规定了实施征地的程序。国家计划组织的项目选择标准是把投资预算分给那些征地费用最少的项目。其目的在于帮助政府机构把重点放在那些较少或不需征地并且移民工程不太棘手的项目上。Dsi作为水坝建设机构，负责征用项目建设需要的不动产，对不动产进行估价。征地赔偿原则上以现金方式支付给土地所有者。如果土地所有者要求由国家进行移民安置，则其补偿金将由Dsi存人一个特别的移民基金中。
征用的财产价值由一个特别委员会决定。其组成人员每五年换一次。共有5名常务委员及5名候补委员，其中3名委员由省级行政委员会任命，2名从财产所有人中选出。
Dsi在水坝施工现场及库区按下列征地顺序征地：第一，是大坝的轴线位置，施工便道及料场。第二，按施工计划从最低的河底高程处至围堰高程处。第三，从围堰到规划的高于最高水位的征地等高线。最后，按财产所有人的请求和政府的批准征用邻近的不动产。
至1992年末，Dsi已征用了35万多ha土地。预计，将要征地的总数将达到70万ha，这一数字已近于土耳其国土总面积的1%。
(二)移民安置方法
在土耳其，土地征用和移民是两种不同的活动范畴，国家水利工程总局(Dsi)负责土地征用，国家乡村事务委员会(GDRa)负责移民。在征地和移民过程中，Dsi起主导作用，因为它是导致移民的主要机构。
土耳其宪法中规定了国家移民政策的总体框架，按照宪法精神制定了《移民法》。《移民法》中明确规定对属于移民或请求政府帮助迁出的移民，政府必须负责。移民法还包括解决移民迁进土耳其、在土耳其内移民和合并零散的村落过程中的移民问题时应采取的措施。
目前，在土耳其，根据现行移民法，实行两种类型的移民：①农村移民；②商人、技工和其它有专业技能的城市移民。在实施移民计划时，政府提供必要的资本如土地、房屋、商业场所和营业资金。农民可得到一定的土地、农畜、工具、设备、牲畜圈棚、仓储地和其它设施。政府还对移民搬迁提供交通条件。
(三)移民实施
当GDRa从Dsi收到必要的资料后，移民过程正式开始。接着Dsi将提供给GDRa有关的现场机构需要征地的清单和地籍图。当移民实施时，同时也进行征地工作。首先，进行意向调查表，以确定家庭是否愿意搬迁。如果愿意，再询问搬迁的类型，如向城市还是向农村搬迁。然后，省移民委员会将确认哪些家庭有资格移民。
土地的数量及其分配形式由卫生和社会援助部及农业部按家庭人口来确定。
法律规定了在建设过程中雇佣政府工作人员，并在移民过程中无偿提供木材。
确定了有资格的移民人口后，GDRa将配合Dsi安排移民计划。另外，除了存入特别移民基金内的资金外，短缺的资金将请求在一般预算中给予补偿。在这一阶段，同时还进行选址的研究。在取得政府分配的必要土地和资金以后，对移民区的建设进行招标。在房屋建成之后，有资格移民的家庭按政府搬迁计划搬入新的居住点。如果施工延期，有资格的移民人口将被安置在附近的临时住所。
提供给移民的不动产在10年的时间内不得以任何理由出售。同时移民在5年内免税。
省长、市长是及时、全部把重建款分配给移民的最高负责人。他们也将对移民恢复其原有的生产水平负责。如果淹没的村子在水库淹没区域高程之上拥有现成的土地，政府将允许这些人移居到这一地区，并提供技术上和财政上的帮助。
(四)重建
政府采取下列措施来重新恢复移民的生活水准：①那些贫困线以下的移民家庭有资格一经批准就可得到食物、燃料、保健品和衣服。②提供现金或某种信贷来购买机器和其它设备，偿还期延期2年，7年内还清。偿还从第3年末开始，分4年以相同的金额分期付款。利息按10%计。运行资本贷款是另一种帮助重建的形式，它1年到期，利息按10%计。移民费用的偿还期是25年，包括5年宽限期(初始利息免除期)。移民者在搬迁过程中可享受与政府低级雇员津贴相同的旅行补贴。
除了上述的金融支持外，政府还提供许多就业机会来提高移民的生活水准。这些工作的必要设备也由政府提供。每一个乡村移民区配备一个保健中心，包括一名医生、一名护士和一名助产土。政府还实行经常性的卫生管理，在移民过程中召开信息会。在移民区还建立通讯、邮政设施。开展社会活动以支持、帮助移民与当地人和睦共处。
移居于水库淹没线以上地区的人可以建立合作社，比如渔业合作社。在Dsi帮助下，Dsi鱼种场以向水库提供鱼苗的方式对合作社给以支持。
(五)Dsi不动产征用部简况
Dsi不动产征用部下设4个科，即征地科、地籍管理科、项目规划与监测科、调查评估科。现有33人，其中农业工程师10人、测量工程师1人、土木工程师1人、高级职员11人。
Dsi不动产征用部的主要职责是：(1)制定不动产的征用政策和具体实施计划；(2)准备征用土地所需的地图、文件；(3)为财产估价委员会提供帮助；(4)根据项目的重要程度，为Dsi制订土地征用预算，编制与实施年度计划；(5)协调Dsi的地区委员会与有关政府部门的关系；(6)从财政部、林业部申请必要的土地用于安置移民；(7)将有关移民人口的基础资料提交给国家农村事务部、国家乡村事务委员会；(8)官方的征地移民通告，对法律诉讼结果制定处理措施；(9)建立Dsi土地财产档案；(10)向国家计划组织提交移民重建家园的报告；(11)为Dsi项目制定移民计划，并根据规划对实施过程进行监测；(12)根据征地、移民情况，编制季度进度报告给外资贷款方。
截止94年，Dsi已征地75万块约35万ha，从森林部、财政部要求划拨土地为15万ha。
Dsi不动产征用部各科的主要分工职责如下：
(1)征地科：征地；购买土地；土地分配；土地划界；准备征地图纸；划定和标定征地范围；准备招、投标文件和最终确定土地价格；起草有关征地的法律框架文件；土地调整；提供地籍图纸。
(2)地籍管理科：资产交换；统计征地过程中价格变化情况；土地登记造册；土地出租；不动产产权转移与移交；收回征用后的土地；出售Dsi的不动产。
(3)调查评估科：土地估价；临时用地损失调查；对需政府帮助移民者进行调查评估。
(4)项目规划监测科：移民监测；移民恢复重建；征地与移民对环境影响的分析；统计数据的收集；处理移民过程中的问题。
四、值得我国借鉴的经验及建议
土耳其与中国一样，属于发展中国家，近15年发展较快，土耳其现已成为欧共体、北约成员国，社会经济发达程度已远高于中国，人均国内生产总值已达2400多美元。
在水利水电工程建设方面，中国与土耳其有许多相似之处。土耳其有丰富的国土资源和水资源，水力发电占整个能源供给的37%，已灌溉面积达400万ha，占可灌溉面积(850万ha)的45%。水力资源已利用部分占总蕴藏量的15%。土耳其政府十分重视水利水电工程建设和水利工程引起的移民与重建问题。
通过本次对土耳其水库征地与移民重建的考察访问，结合我国的实际情况，我们感到有下述几方面的经验值得我国在工作中进行参考与借鉴：
(1)土耳其政府对水库移民工作非常重视，制定了《征地法》与《移民法》两部重要法律，从法律上明确了征地、移民工作的机构、程序、内容、方式、步骤等。与我国相应的法律相比，更具有实际可操作性。建议组织力量翻译土耳其有关征地、移民的法规，并进行中土对比研究。
(2)土耳其将征地、移民工作分开的思路与做法很值得研究借鉴。在土耳其，水利水电工程征地由业主(Dsi)负责，采用项目出资完全赔偿的办法(而不是我国“前期补偿补助，后期扶持”的办法)，赔偿价格既不完全是市场价，又经过了独立于征地方与被征地方的充分合理公正的评估，且征地有关各方面均可通过法律诉讼对赔偿进行质疑。移民在得到合理赔偿，在经济利益机制驱动下，既可选择由政府安置，也可选择自我安置的方式。由国家安置的移民费用部分由国家提供30年期(含5年宽限期)的无息贷款解决，国家承担部分列人政府社会发展计划及预算，具体工作由乡村事务委员会承担。
(3)土耳其在移民重建过程中，对安置村进行了比较全面的规划，基础设施建设配套。其优先利用国有土地安置移民、各有关行业(教育、卫生、农业、社会、金融等)共同支援等许多移民工作的政策与做法值得研究借鉴。
(4)土耳其政府特别重视水利水电建设，Dsi在政府中也具有很重要的地位与作用，比如从Dsi预算占国家财政预算3.5%及投资预算的28.5%中可见一斑。土耳其水利水电工程规划设计与施工建设和水平也是比较高的，Dsi与中国进行交流合作的愿望也比较强烈。很值得我国与其加强双边互访、交流与合作。
(5)土耳其刚加入欧共体和北约，正处于过渡期，可作为中国技术、劳务、产品进入欧洲市场的桥梁，同时，土耳其一些公司进入中国市场的欲望也比较强烈，可考虑组成中土联合体，承接中国、土耳其、中东、中亚以及欧洲的工程建设项目。
五、未来合作的设想与建议
在总结会上，不动产征用部主任贝拉姆先生代表Dsi提出了以下合作建议：
(1)中、土两国移民机构各自将自己国家的与移民有关的法律翻译成英文，相互交流，进行比较研究讨论和相互了解。
(2)进行水利水电项目引起的土地征用、移民安置、监测、公共设施重建等方面的信息与文件交流。
(3)双方各找一个涉及移民的比较典型的水利水电新建项目，双方交换年度实施进度、移民及其恢复情况报告，并每年到各自工程移民区互访一次。
(4)与水利部移民办、河海大学合作开发移民方面的计算机软件(包括土地征用与移民安置规划、实施、监测评估)。
(5)相互邀请两国同行参加在中、土举行的国际、国内研讨会。邀请中方为Dsi计划主编的“移民与重建”212作手册提供稿件。
(6)在水利水电工程设计、可行性研究方面，建议组织政府间合作。
(7)建议向各自的主管部门提交正式的文件，土方将向其外交部报告中土水利交流的情况，并表示通过外交途径最好能达成政府间的正式合作协议文件。
土地征地流程篇5
关键词：国土资源；规范化；管理
国土资源的管理体现一个国家基本的管理制度，同时影响着一个国家所有的生产关系以及生产资料，只有面前合理的实现资源管理的优化管理才能够有效的实现国土资源价值意义，帮助我国的经济得到更好的发展。但是针对一些有影响国土资源管理的制度要及时的进行宏观的调控，保证资源的合理化利用。
一、分析国土资源规范化管理的重要性
土地资源对我们的发展有着至关重要的作用。首先是人类生存以及发展的基础，优势是社会生产基本资料，是农业基础，是一切存在的源泉，同时土地没有再生产的可能。我国的土地资源代表着我国国民经济发展的各个行业，它与人类的生产有着重要的关系，因此在我国土地资源管理方面必须实现规范化，保证我国社会经济的发展基础，同时我国是农业大国，如果不能保证我国的土地资源管理的规范化就无法提高我国的经济发展。
二、国土资源规范化管理的对策分析
1.土地资源登记的规范化管理
首先要制定相关的合理的土地登记档案归档的制度。在局综合档案室依据具体业务，对各类科室的档案归档的范围等等均有其具体的规定，而且大部分来说档案规定要在第二年的上半年进行移交呈送，并入库。由于土地登记档案数量以及形式的不一和现势性、动态性等多种特性，同时进行查询、利用率方面也比较高的情况，要依据土地登记归档时限和内容的灵活性定为随时归档。这样既避免了大量登记材料的散乱、容易丢失等，同时维持了入库的土地登记档案的现势性，以便及时向社会人士提供查询的资料，对于土地大调查类的地籍档案，可以依据其开展的工作状况，等相关工作结束一段时间后再进行入库，这样职工的目的是保持其相关档案的系统完整性。
其次是档案管理人员要发挥其能动性。对于目前来说我国的经济发展水平还是有限的，所以在基层的档案管理相关的部门中往往会由于经济资金以及技术水平和相关人员的素质水平等的限制，所以在基层的档案管理中，其相关的设备以及技术信息等方面来说现代化的程度是有限的。所以相关人员要发挥自身的优势，在现有技术水平的基础上，依据土地档案自身的特点，对档案管理的相关工作要做出合乎特性以及规律的安排。譬如依据具体的宗地位置以及土地所有权的性质等来确定其目录号、案卷号等，然后在电脑上进行备案录入相关信息，同时依据具体的情况在备注栏上进行给予特殊的说明。这样就会带来很大的便利。全区域内的任意一宗地，只要有证，在电脑上目录栏里搜索就会调出相关的资料。同时为提高相关的工作效率，对过去的一些传统的做法也要做出一定的改变，如改变过去初始和变更档案分厨为同厨分层进行放置，这样既可以保持原有的放置原则，对于同一宗地权属变更档案的调取来说也方便多了。
2.规范征地，保证农业耕地面积
我国的土地法中明确阐述了征地的用途，并对征用土地过程中出现的一些突出的问题在政策上作了很大调整。明确界定了公益性用地与经营性用地的范围。公益性建设项目应该是以政府作为投资的主体，承担具体的义务，通过项目建设实施让大多数人受益的一种非盈利性建设行为。为了防止滥用土地征用权，应该把“公共利益严格划定在能源用地、交通用地、公益用地、水利用地以及军事用地等范围之内”至于其它被法院判定为公共利益用地的，在明确了征地的目的以及适用范围之后，依据公益性用地的要求进行征地，其它方面的建设都按照经营性用地的规定，通过市场竞价获得。其次，在设计土地征用程序上，为了保证征用土地属于“公共利益”范畴，需要增加“公共利益用途”的审批环节。进一步规范非公益性用地的市场价格，把土地的增值预期列入土地价格中，进而确保被征地的农民权益，减少因为征地而带来的一系列社会问题。任何土地的征用，都要符合土地利用的总体规划，尽最大限度减少征地，特别是要注重保护耕地，增加耕地面积，以保障国家的粮食安全。建立城市、乡村统一的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权利，地方土地征用必须进行全体规划，向社会公开，其发生变动，必须经过规范的法定程序。对于土地征用的整个过程都要按照公开透明的原则进行，在征地之前，先询问被征地农民的意见，充分尊重农民的知情权、选择权，确保农民的合法利益，在征地过程中，和农民进行充分的交流沟通，给予农民更多的监督权利、申诉权利等，从拟定征用土地直至批准、补偿金额，正式征用土地的每一个阶段，这期间的全部信息都要向被征地的农民公开，保护他们的知情权利。
3.加强完善土地流转的规范化管理
针对土地流转过程中存在的问题，首先要完善土地流转的管理程序，社会上的土地流转中介服务机构必须具有明确的服务流程，采用现代先进的技术，加强对土地流转的信息化管理。其次，加强对流转土地用途的管理，加大种粮补贴的金额，完善各种种粮补贴的政策，让农民获得合理的经济收益，保证我国的粮食安全。制定出土地流转土地的使用管理政策，明确规定流转的农田用地不可以进行种植林木、发展林果业等。加大对种粮农民的信贷支持。最后，健全农业政策性保险，使得农业政策性保险系统和社会上的金融保险行业相互结合，为农业的发展撑起一把保护伞。
三、结束语
国土资源的管理涉及的内容相对比较多，包含了土地资源的等级、征用、流转多个方面。因此在每一个阶段都需要完善其核心管理的制度，保证国土资源的规范化管理，实现国土资源的优化发展，同时保证我国的社会经济发展的基础条件不受影响，实现国民经济的综合实力。
参考文献：
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土地征地流程篇6
关键词：土地征收；征地制度；征地范围；公共利益
中图分类号：F301
文献标识码：a文章编号：16749944（2017）8028804
1引言
土地是农业发展的基础，当前征地制度改革试点工作的主要问题在于“补偿标准低、程序运行不规范、征收范围过大”。在此背景下，国内相关学者对此进行了研究。学者王洪平在《有效缩小征地范围的制度机制探讨》（2015）中指出，缩小征地范围要科学区分公共利益与非公共利益；胡传景在《严格界定征地范围，还原征地本来面目――对制订〈公益性征地目录〉的构想》（2008）中指出，在公共利益界定方面，应采用“列举+概括”的立法模式；日本及韩国和印度等国家在界定公共利益时，通常采用“概括式”与“列举式”，美国则采用“概括式”对公共利益进行法律规定。在我国现行“城乡二元制度”体系下，基于公共利益对土地进行征收，必将面临两大基本社会问题，一是如何界定公共利益范围；二是如何处置非公共利益用地占集体用地的问题。对于公共利益界定，国内学者大多基于用地主体、性质及类型进行划分研究，无法在本质和实践两个层面，彻底解决我国征地制度改革试点中遗留的“缩小征地范围”这一难题[1]。故该创新之处，在于立足于十“全面深化”这一大视角，提出三项“缩小征地范围”改革试点的具体任务：一是提高用地效率，重构土地收回制度；二是限缩公共利益外延，制定征地目录；三是提高征地补偿标准，积极构建财政利益代偿机制。希望通过盘活现有存量、重整和释放土地增量，以“少征为例外”的政策目标来缩小公共利益外延，缩小征地范围。
2征地范围界定的政策演化历程
回顾我国20世纪90年代中、后期开展的征地制度改革工作，至今已走过20多年的发展历程。通过采用概括总结法与内容分析法，对我国征地范围界定的政策演进历程进行梳理发现其具有以下特征（图1）。
结合上述征地范围界定政策演进的总体特征，这一政策演化历程大致可分为四大环节[2]。第一阶段是1990年以后，在我国经济发达地区开始有效探索安置补偿路径；第二阶段是从2005年开始，通过国家标志性28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，有效提高征地补偿标准，以此全面推行征地片区价和提高征地补偿标准；第三阶段是2008年金融危机爆发之后，以中央文件《继续推进征地制度改革试点》工作报告的出台为标志，进一步科学界定了公共利益，继续缩小征地范围；第四阶段主要是以允许农村集体性经营建设用地租赁及出让为标志，在十八届三种全会中进一步规定，符合相关条件可提前进入市场进行交易。
3征地范围界定过程中面临的困局
通过对上述四个不同阶段的政策演进历程分析可以看出，征地制度改革试点背景下，缩小征地范围的政策演进有了明显的变化，而且实践也表明，经过上述征改及试点，为我国缩小征地范围改革奠定了重要基础，但其中依然存在一定的不足之处。
可见，公共利益的界定至关重要，如果单纯按照用地性质及类型和主体来合理界定公共利益，则不够准确和全面。研究认为，不能仅仅按照用地主体来对公共利益属性进行界定，而是需要科学区分这类用地项目的非盈利性与盈利性。
另外，还有部分房地产开发等非公益性用地项目，由于其受制度影响，按照用地属性来划分，其显然属于经营性用地。因此，按照我国现行法律制度规定，在农村集体土地不允许用于房地产开发的条件下，只能作为特例将其纳入征地范围。
此外，从当前各省市实践试点进程来看，一切试点工作开展的主要目的在于缩小征地范围。但试点区民众对于以简化建设用地审批程序为目的的农用地转为建设用地这一征地制度改革的附属产品――征转分离试点工作却饱有很大的热情和积极性[3]。因此，本文认为，此次以缩小征地范围为重点的试点工作，从某种程度上而言，并未得到试点区民众的普遍支持和认可。
深溯其源，笔者认为主要存在以下几个问题。
（1）征改工作的社会公共利益并没有得到统一界定。从试点的具体城市来看，并无一个城市针对地方改革实践实际，对公共利益进行明确界定或制定出列举式的目录，尽管个别区域从理论上能够对公共利益划清界限，但是并没有从法律层面对公共利益涉及到的相关权力进行合理划分。
（2）在改革试点工作中，关于缩小征地范围的讨论，往往更多集中于定量分析而很少涉及定性描述，同时缺乏实证研究而过于重视推理论证，更有点城市深入机制方面研究力度不足，而针对改革的表面现象进行研究。因此，这种泛化式的改革探索针对性以及实操性不强。征地范围缩小后，政府与农民之间的利益协调也将会面临新的矛盾。
4征地范围界定的实质与内涵
据媒体公开报道，2010年我国国土资源部重新启动了以西安、成都以及武汉和长沙等11个城市为主导的征地改革试点工作。此次征改试点工作主要针对如何缩小征地范围及进一步完善征地补偿安置机制以及构建合理的征转分离体系进行积极探索实践[4]。
从立法层面而言，我国始终坚持公共利益征地的原则，比如《土地管理法》、《物权法》以及《宪法》等，在不同法律中都作出了相关规定。因此通过对政府行使征地权的本质属性进行概括，其主要表现为以下几个方面。
一是为国家机器服务。尽管在此过程中突出了公共目的的属性。但是，政府在行使公共权力时，通过法律赋权其有权力对私人土地进行征收。二是与私人产权进行对抗。对于土地私有制国家而言，征地权凌驾于土地私有权之上，也就意味着出于公共利益考虑，国家土地所有权应该服从和服务于国家土地征地权。三是非普遍性特征。征地权是法律赋予政府的一种特权，其只有在公共利益基础上才能行使这一特权，而不能滥用征地权；四是非盈利属性。表明政府在行使征地权过程中，要以公共利益为基础，而不能出于私人目的进行征地。五是进行合理的征地补偿。
由此可见，缩小征地范围中上述几个方面的因素相互关联，也就意味着只有出于公共利益，五个方面的因素同时具备，才能进一步为政府行使征地权奠定重要基础。而缩小征地范围这一试点工作是一项系统的工程，因此改革实践过程中需要处理好两方面的问题，一是对公共利益进行严格界定，科学建立征收目录[5]，从而使集体经营性建设用地有序并合法退出我国当前的征地范围；二是制定科学的集体经营性建设用地资料清单及交易流程，从而促进我国征地制度改革实践过程中的土地流转行为能够按标准的程序进行实施。
5征地改革试点视角下“缩小征地范围”的改革方向
5.1制定《土地征收目录》
笔者认为缩小征地范围的治本之策，在于将经营性征地完全纳入公益性征地范畴，在准确把握公共利益内核基础上，通过在我国现有立法中对公益性用地项目的具体范围进行明确，可有效缩小征地范围。
在具体操作中，首先建议相关部门通过行政立法制定《土地征收目录》，严格限定征地范围，全面推行在《公益性征地目录》范围内行使征地权，显化农民集体土地财产权。具体的公益性征地目录设计思路如图2所示。
在此过程中要着重通过对我国现行《土地管理法》以及《宪法》等相关法律法规中关于“任何单位和个人进行建设，需使用土地的必须依法申请使用国有土地”和“城市的土地属于国家所有”等法律规定进行修改和完善。将“公共利益征地”限定在《公益性征地目录》范围之内，同时需要在相关立法体系中，对集体土地享有者的土地处分权进行明确规定；在制定《公益性征地目录》时，首先，应进一步明确公共利益的内涵和外延，并参考和借鉴当前我国划拨用地实际范围，通过概括加列举的方式科学对其进行制定。其次，在该目录中除了对公益性用地项目具体范围进行明确列出外，还应明确禁止为工矿企业开办、商业地产开发等经营性项目建设征地。此外，现行的《土地管理法》在实际的操作过程中逐渐包露出一些局限性，需求进一步的完善和修改。这种情况下，建议修订的《土地管理法》中对于公共利益范围的界定参照2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条。最后，当《目录》草案形成后，相关部门应向社会广泛征集民意，采用民主立法形式对其合法性基础进行完善。
5.2构建强制征收多余土地制度
为了不断有效协调不同利益主体之间的利益，需使我国征地改革过程中的土地转用审批程序及土地规划制度和集体土地融资制度改革及土地供应、土地流转、社保以及税费改革等相关制度程序有效配合与协调，从而确保缩小征地范围这一改革实践项目能够深入实施。因此，在此改革实践试点基础上，本文建议对我国现行《土地管理法》中的第63条“我国农民集体所有的土地使用权不得出让而用于其它非农业建设”[6]的制度法规进行修订，进一步完善我国现阶段征地制度改革试点中的土地收益分配机制，积极制定并实施集体土地流转管理操作规范，对已经退出征地范围内的相关征地项目进行规范化管理。
5.3提高征地标准，积极构建财政利益代偿机制
首先，在实施中，一方面应对补偿定价方式进行调整，形成完善的利益分配机制；另一方面，要打破传统土地财政依赖格局，完全放开集体经营性建设用地的流转。
其次，需进一步完善征地程序，着力体现农民的参与权与知情权。
另外，要想缩小征地范围，要赋予公民更多参与权及知情权[7]。在处理双方争议中，要逐步由我国政府主导的单边程序向农民与政府共同主导的双边程序合理转化，通过完善相关征地协商机制，促进传统管理型政府向服务型政府转型，不断听取农民的合理建议。
除此之外，还要科学设置多种不同征地补偿方式，如下图3所示。
5.4建立统一而客观的征地补偿安置标准
针对这一问题，相关部门应以现行用地审批制度流程为基础，通过试点工作探索合适的征转分离机制，然后再展开大范围改革。在征地改革制度研究视角下，大可不必一味对征地范围进行缩减，相反，可将征地补偿安置作为改革实践重点。
从改革争议来看，主要在于不同利益主体间关于土地收益的分配争论，其根本原因在于改革试点中，缺乏一套相对客观、公平的征地补偿安置标准和一套透明、权威的法定运行机制。故在实际补偿中，除了货币补偿外，要加大土地征地补偿程序安置力度，协调各方利益，继续建立完善的征地补偿安置机制。
5.5构建一套完善的公共利益认定程序
更好地保障与维护农民的合法权益，使维护与规范用地秩序有效结合，是解决试点问题的主要方式之一。
首先，在操作中，由于公共利益难辨，需构建一套完善的公共利益认定程序。在2001年出台的《划拨用地目录》和2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，分别针对19类用地及五种不同公共利益情况进行了界定，故在公共利益认定程序完善中可适当进行参考。
其次，可充分结合天津及武h两种不同的程序制定优势，在农转用手续办理后，进行土地确权登记。对于经营性项目，为了突出土地的经济价值，应将项目引入招拍挂方式进行合理流转；在审批流程方面，应完善制度审批程序，提高审批效率。
此外，应建立合理、公平的利益分配机制。缩小征地范围后，政府利益会削减。可结合成都市的做法，提取一部分资金作为政府公共基础设施建设费用，缓解政府财政压力，使政府享受部分收益。在集体土地流转方面，应以节约化和集约化用地及保护耕地为原则，就集体组织对土地的收益使用情况进行严格监管。
6结语
缩小征地范围是当前我国征地改革视角下所临的首要问题。征地范围过宽则意味着我国整体利益格局的变化与重大调整与当下土地征收权力的滥用与泛用。因此，征地改革试点视角下，进一步缩小征地范围意味着政府征地收益会大幅降低，从而会降低政府征地改革试点中，缩小征地范围的积极性。故本文立足于当前试点改革的背景，通过对我国缩小征地范围的政策演变历程进行梳理，从中找出现存的问题，并通过合理界定公共利益范围、盘活现有存量、重整和释放土地增量，从而在政府和公众双方利益共同驱动机制下，提出缩小征地范围的改革实践方向，以期为我国征地制度改革顶层设计者改革试点方案的制定提供坚实的基础。
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土地征地流程篇7
在2005年4月24日清华大学中国与世界经济研究中心举办的土地政策与宏观调控圆桌讨论会上，国务院发展研究中心研究员刘守英表达了这样一种观点：“地方政府热衷于搞城市化的动机在于增加税收和获得出让土地的收益。”“城市化”的进程在“经营城市”的理念之下走向了政府“以地生财”，房价一路上涨的路上。政府通过城中村改造不断使农村土地流转到城市，不仅为地产市场创造了一个绝对的供小于求的形势，而且吸引了众多的土地开发商。同时由于地方政府对土地市场的绝对垄断，呼和浩特市在2004年底把土地收储中心调整为政府直属机构，开始了“最大宗国有资产”的经营。市政府为此还专门从北京引进一家专业公司作为土地运营顾问，进行土地价值评估拍卖和招商活动。相对于补偿低微的被征地农民来说，政府无疑成了最大的赢家。2007年1―3季度全区土地资产总收益70.02亿元，其中出让收益占总收益的97.07％，招拍挂出让收益占出让总收益的79.55％。土地资产总收益比去年同期增长48.88％。1―3季度中西部7盟市建设用地供应量占全区总量的53.69％，其中鄂尔多斯市、呼和浩特市供应量名列前茅。据呼和浩特市低价动态监测结果显示：2007年三季度监测点综合平均地价(826.52元/平方米)比去年同期上涨2.89％，商业平均地价(1370.21元，平方米)比去年同期上涨2.97％，居住平均地价(707.09元，平方米)比去年同期上涨2.69％，工业平均地价(411.65元/平方米)比去年同期上涨2.01％；二季度监测点商业平均地价指数(1.30)显著高于去年同期(0.60)，二季度监测点工业平均地价指数(0.65)高于去年同期(0.55)，二季度监测点居住平均地价指数(0.84)略高于去年同期(0.81)。据《内蒙古自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果报告》(2006年12月)反映，呼和浩特市、鄂尔多斯市、乌兰察布市三市的征地补偿平均标准分别为：6595.02元每亩，3467.04元每亩，4672.00元每亩。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，国家征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，然而这并不体现土地的真实价值。所谓“土地补偿费”是按土地在被征用前3年的平均农业产值计算的。然而土地在变为建设用地或者工业用地后。地价无限上涨，此间的差价并没有反馈到被征者及农民身上，农民不能从中受益。更重要的是，政府垄断了建设用地市场，如呼和浩特市的土地收购储备拍卖中心划归市政府直属，由主管副市长任主任。征地及出让权只有政府拥有，农民是不可以用土地吸引外来投资搞工商业开发的。
一、完善保护失地农民权益的政策
土地是农民的唯一的、稳定的生存来源，农民在失去土地以后也就失去了保障，失去了农民的身份，但他们并没有获得市民的待遇。因此，建立和完善失地农民的社会保障体系至关重要。在现实中，针对失地农民的土地补偿安置费和土地转用后的增值收益应该构成失地农民社会保障费用的主要来源。另一方面。对于一次性的征地补偿费用，也应该提高补偿标准，同时配合以规范村务公开、财务公开制度以及严格的监督管理机制，防止村管理人员对土地补偿费用的占用。挪用。此外，积极引导和拓宽失地农民就业渠道是完善和保护失地农民权益的关键所在。政府应该破除城乡就业二元体制。实现城乡统一就业。另外可以建立培训农民就业技能的组织，使其能够适应社会发展、经济发展的需要：建立专门针对失地农民就业的信息服务中心，为他们了解社会、市场的需求尽快找到岗位就业提供途径。还可以通过扶持农民专业合作组织的发展，来保护农民利益。农民专业合作组织是提高农民谈判能力和降低交易费用的重要载体。在城市化的进程中，农民面临着市场经济运行中的诸多挑战，要大力扶持农民专业合作组织发展，通过土地这个纽带，将农民组织起来，发挥农民的主人翁作用，激发他们的首创精神，走市场化运作、专业化生产、规模化经营之路。
二、弱化政府在土地使用权流转中的绝对权力
土地使用权流转、土地征用不是政府的单方面行为，而是转让方与接收方、征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在转让土地过程中积极参与进来，及时了解转让过程中来自各方的信息，从而更好地保护自身权益不被侵害。在现实的调研中发现，政府，尤其是地方政府在农村土地使用权流转过程中起着绝对性的作用。农村土地使用权流转过程中政府并不是二个协调组织，而是作为土地买方和卖方的直接参与者，并且从中获得高额的利润，农村土地的使用者――农民并不能够真正参与其中，使其不能够同转让土地使用权的接收方处于平等地位，导致农民在土地使用权流转中的利益所得相对于土地真实的市场价值落差很大的不合理的补偿费用，并没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。而且他们转让土地的使用权多数也并非出于自愿，更多的是政府的一种强制行为，尤其是在政府以并不明确的“公共利益”，为前提之下对农村集体土地的强制性征用。政府在农村土地使用权流转中的绝对权力不仅导致农民利益的丧失，农村土地使用权流转的不合理，同时也容易导致政府的权力寻租，权力腐败等现象。因此，应该弱化政府在农村土地使用权流转过程中的绝对权力。给予农民自主处置土地的权力。在农村土地使用权流转中拥有土地使用权的农民可以直接和工业化或城市化过程中的需求土地的企业或房地产商直接按照市场规则交易，政府只管土地法规的制定和执行，不作为一个土地买方和卖方的直接参与者。在面临着多数农民利益的土地流转问题时，应该实行民主表决的方式进行，只有通过确定数额(如2/3或者3/4)多数通过的原则之
下才能够进行征用或买卖，这样可以避免出现当地政府说了算、领导说了算甚至村主任说了算的危害农民利益的事件发生。
三、加大对土地违法事件的监督、惩处力度
从2006年11月起，监察部、国土资源部先后组成督查组开展了5轮督查活动，对全国21个省市区及所属44地市开展专项督查。截至2007年初，各地共自办案件22395件。涉及土地32872.84公顷：已查结13059件，涉及土地：17500.70公顷；给予党纪处分927人、政纪处分561人，其中，地(厅)级干部2人、县(处)级干部105人：移送司法机关处理879人，给予刑事处罚168人。2007年12月10日，内蒙古自治区党委宣传部、内蒙古自治区国土资源厅召开新闻会，会上通报全区土地违法违规案件的进展及查处的5起土地违法案。截至2007年12月，全区共立案查处3类土地违法违规案件253件，面积为61229.6195亩，分别占总土地违法违规用地总件数和面积的80.32％和25.57％。全区已结案：130件，面积为14262.30亩，分别占3类土地违法违规立案件数和面积的51.38％和23.29％。全区共拆除非法构筑物2件。面积为9435平方米(属未批先建)：没收构筑物2件，面积为326平方米(属“以租”)；收回土地3件，面积为91.99亩(其中：“以租”2件，面积为52.62亩：未批先用1件，面积为39.37亩)；收缴罚没款1175.51万元(其中：“以租”148.70万元：未批先用1454.60万元)。退回耕地面积为25860.56亩(其中：“以租”366.93亩：未批先用25493.63亩)。对土地违法违规给予责任人纪律处分及刑事处罚移送的共计45人(其中：按党纪政纪处分25人：刑事处罚移送20人)。全区未立案查处的62件，面积为178180.60亩，分别占土地违法违规用地总件数和面积的19.68％和74.41％。
在治理整顿土地市场的大环境下，当前土地违法现象严重，部分地方政府成为违法用地的主角，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府。国土资源执法监察局局长张新宝曾在接受记者采访时说，在土地违法现象中，地方政府违法问题突出，表现在：一是政府违法带有普遍性。二是政府违法带有发展地方经济的色彩。三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。因此，针对土地违法事件，尤其是地方政府作为土地违法事件主体的一定要采取有力的惩处措施，严格实行问责制，加大责任追究的力度。坚决避免为单纯追求经济发展而牺牲土地资源，单纯追求政府或领导者个人利益而牺牲农民利益的行为。切断地方利益与土地出让金之间的联系：针对目前开发商囤地的问题，坚决贯彻执行招标挂牌出让土地使用权，一年不开工收取闲置费，两年不开工无偿收回。在加大土地违法惩处力度的同时，更应该加大执法调研力度，深入基层、深入农村，发现问题要及时从严查处；加大政策宣传力度，公开举报电话号码，接受人民群众监督，切实有效加大对土地违法事件的监督、惩处力度，提高土地违法的成本。
土地征地流程篇8
关键词：土地制度；土地产权；土地流转；土地征用；土地保护；农业生产力；土地使用制度；家庭联产承包责任制
中图分类号：F311文献标识码：a文章编号：1007-2101（2013）05-0076-03
我国现行农村土地使用制度以家庭联产承包经营为基本特征，这一模式经过30多年的稳定运行，给中国农村带来了生产力的巨大飞跃。同时也逐渐积累和显露了一些问题，其制度红利正在逐渐消失。
一、农村土地使用制度形成回顾
我国农村土地使用制度，是在新中国成立之后，在全国范围内经历了三次较大规模调整的基础上逐渐形成的，每一次改革都对经济社会产生了巨大影响。
第一次是阶段。1949年中华人民共和国成立之后，立即在全国范围内开展了声势浩大的运动。主要是通过没收地主富农的土地，把土地无偿地分配给无地农民，从而把封建土地所有制改变为农民土地所有制。1950年6月颁布的《中华人民共和国法》明确指出：的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”这部法律还对农民享有的土地权利也做了规定：“由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”根据这一法律，到1950年年底，除、新疆、台湾等地区外，全国广大地区的基本完成。以激进的方式实现了农村土地私有化，赋予农民个人较为完整的土地产权。也激发了广大农民从未有过的生产积极性，新中国农村呈现出一片盎然生机，农业生产迅速恢复和发展起来。
第二次是土地集体所有制的形成阶段。这一过程经历了农业合作化、化等运动。从1953年开始在全国范围内开展了农业合作化运动，将农民个人所有的土地转变为集体所有。就其实质来讲，就是剥夺了农民对土地的所有权。
农业合作化运动，主要是经过以下几个步骤来实现的：首先是成立互助组，加入互助组的农民仅在劳动上进行互助，土地仍然归农民私有。其次是在互助的基础上成立初级农业合作社，农民以土地入股，统一经营，按股分红。土地仍归农民私有，但其使用权却归合作社，土地所有权与使用权发生了分离。最后是成立高级农业合作社，高级社是在初级社的基础上，将农民私有的土地无偿地转为合作社集体所有，取消土地分红，统一土地经营，实行按劳分配。为在更大范围内实行土地公有制，1958年开始，我国掀起了化运动。“”是比“农业合作社”更为高级的公有制形式。化运动是通过对原来的农业生产合作社进行合并、升级，对农村土地进行更大范围的集中。化运动是当时极“左”思想下的产物，实际上是一次脱离中国现实条件的“共产风”。制度给农业生产带来了严重的负面效应，到改革开放前，大部分农民的温饱仍旧是个大问题。
由土地的农民个人所有和使用制，到农业合作化、再到化，土地制度的变迁反映了这一时期我国土地制度建设不断探索的明显特征。然而由于土地产权本身具有的激励机制遭到破坏，必然导致土地产权制度效率低下。因此，对农村土地产权制度进行改革完善，是农村土地制度建设的必然归宿。
第三次是家庭联产承包责任制阶段。十一届三中全会开启了农村工作的新纪元，在坚持农村土地集体所有这个大原则不变的条件下，开始进行了土地使用制度改革。改革后的农村土地使用制度的基本特征就是家庭联产承包责任制，即在不改变农村土地集体所有的前提下，按农民家庭成员人数把土地承包给各户，农民在取得承包经营权的同时，还须承担农业税及缴纳公积金等各项义务。1993年第一轮土地承包期到期，中央做出了继续延长30年的决定，此后开始了农村土地的第二轮承包期。
近年来，随着城市化快速发展和农村劳动力转移，土地承包经营权流转日渐瞩目。国家出台了一系列文件，对农村土地承包经营权流转进行规范指导。1993年国务院的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。”2003年3月实施的《中华人民共和国土地承包法》则详细地说明了土地承包经营权流转采用的转包、转让、互换、入股、出租等方式。
2008年12月中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。
农村家庭联产承包责任制实行初期，极大地释放了农村生产力，促进了农业生产的迅猛发展，解决了农民的温饱问题。但随着生产条件的变化，家庭联产承包责任制的优越性逐渐发挥殆尽。土地小块分散经营模式，已无力承担起农民富裕的重任，限制了农业生产力的持续提高。改革完善现行农村土地使用制度，是农村生产关系适应生产力发展的客观要求。
二、农村土地使用制度存在的问题
任何一项制度设计都不可能做到完美无缺。中国现行农村土地使用制度也不例外，具体来看，主要表现为以下几个方面的问题：
1.农村土地集体所有内涵模糊产权不清。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村土地属于三级所有，即乡集体、村集体、村民小组。”这些法律规定看起来明确无误，但在制度实施过程中存在不少问题。就《宪法》第十条规定中的“集体所有”这一概念的理解而言往往会产生歧义。在这里，“集体”包括乡集体、村集体、村民小组三个层次，究竟指的是哪一个层次？其法律内涵不甚明了。乡集体、村集体、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，究竟由哪一级组织代表集体，实施其权利和义务难以确定。从所有权主体来看，乡镇政府和村委会处于主导地位。从农村现实情况来看，一般是由村委会充当集体土地所有者的代表，土地“集体所有”往往变成村长和村委会少数人所有。土地“集体所有”对于农民来说是虚无的，农民对土地所有权的主张大为减弱，遇到国家征地时基本上没有发言权。农民对土地的所有制仅是名义上的而非实际上的权利，农村土地集体所有模糊了土地的产权定位。据刘守英（1997）的一项研究表明，89.5%农户认为土地的承包权仅为土地的种植权[1]。
2.现行体制下难以真正实施土地管理和耕地保护。在我国现行土地管理体制下，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责。土地管理部门的人事安排，主要取决于地方政府的意愿，上级土地管理部门只具有人事建议权和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种制度安排决定了基层国土部门，主要是在执行地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力虚置、业务指导职能弱化以及国土政策执行过程中的严重扭曲。如遇地方政府的土地违法行为，土地管理部门难于有效制止。土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。因此，农村耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严的现象难以根除。甚至于一些政府部门知法违法，严重违反规划和用地审批程序，特别是在征地过程中，往往，动用行政手段圈占耕地，暗箱操作，权钱交易。一些地方未批先占，少批多占，越权批地，擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。土地规划和审批环节渐成腐败的高发领域，建立严格的土地管理和保护机制，加强土地市场监管是实施土地保护的一项根本任务。
3.缺乏合理的土地流转机制难以形成土地规模收益。农村自实行家庭联产承包责任制以来，把土地分给一家一户经营，由于土地优劣程度和地理位置远近不同，为了平均，农地就被分得七零八落，十分零散。实践表明，土地零散化经营阻碍生产力的发展。首先，农地零散化经营使许多现代农业机械和农业设施、现代管理方法和管理技术的使用受到限制。其次，农地零散化经营下，农户在农业生产内部出现普遍粗放经营倾向，制约了对土地进行的资本和技术投入。最后，一家一户零散经营，不利于大市场对接，严重阻碍了农村商品经济的发展，难以形成土地规模收益[2]。在市场经济条件下，生产要素从效益低的部门流向效益高的部门，农村土地使用权合理流转，从而形成土地的适度规模经营，符合实现生产要素优化配置的要求。随着城市化的快速发展，农村剩余劳动力不断向城市转移，土地流转已成客观必然趋势。虽然我国农村土地流转早已出现，但各地还缺乏规范的土地流转市场以及合理的土地流转机制。农村土地流转大多还处于由农民自发形成的分散流转状态，流转中转入的土地依旧保持小块零散形式，很难形成土地的规模经营收益。
4.现行土地征用制度不利于保护农民利益。在我国大多数地区，土地仍然是农民就业、生存和社会福利的主要保障。妥善处理好征地补偿问题，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。我国现行农村土地征用制度，不利于保护农民的利益。用地单位若要征用农民土地，一般不跟农民直接谈判，多数情况下委托当地政府征用农民土地。政府在征用农民土地时具有很大的内在激励，政府可以借助其强势地位在确定征地价格时尽量往下压。普遍的情形是，政府的征地价格低，而出售给用地单位或企业的价格高，进而形成政府的土地财政收入。这一现象在我国城镇化快速发展的背景下尤显突出。而即使是为数不多的土地转让金，农民也很难全部取得。政府与农民之间事实上处于不平等的交易地位，随着城镇化的快速发展和推进，土地价值日显珍贵，但令人遗憾的是农民收益却未能伴随着城镇化的进程而同步增长，农民利益受到严重损害。
三、农村土地使用制度改革方向
改革和完善现行农村土地使用制度，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的和谐与稳定。农村土地使用制度的改革与完善宜从以下几方面着手：
1.对土地集体所有制进行产权改革，赋予农民完整的土地使用权。农村土地集体所有制最大缺陷在于承包经营权的各项权能不充分。权能缺失，会产生使承包经营者无法完全行使自己各项权利的不良后果，在实践中必然会使产权主体——农民的利益受到损害。在土地私有化和国有化两条道路都走不通的情况下，现实选择的可能性就在于对传统的土地集体所有制进行产权制度改革，探索农村土地集体所有制的实现形式。其思路是，在现有制度框架无法进行大的改变的条件下，努力把那种人人都有但人人都没有感觉到的抽象的集体所有制，改革为农民可以实实在在地感觉到的具体的集体所有制。在我国，农民拥有的土地承包经营权只是土地所有权的派生权利，是一种不完整的权利，如农民不能以土地承包经营权向银行抵押贷款或到产权市场变现。改革的目标就是将承包经营权应有的转让、转租、入股、抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵，使之成为完整的土地使用权，让农民享有永久性的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。
2.对土地流转制度依法完善，从法律上对土地流转予以保障。农村土地流转的法律依据主要是《土地承包法》和《土地管理法》中的相关条款，其立法层次高但缺乏系统性规定。2005年1月农业部了《农村土地承包经营权流转管理办法》，这是迄今为止关于土地流转方面最为具体的法规，但由于是部门法规，法律约束力较低。研究制定农村土地承包经营权流转方面的专门法律，在法制层面上对土地流转予以保障，是完善土地流转的重要内容之一。土地流转首先要确保农民在土地流转中的主体地位，流转双方要本着自愿协商、互利互惠的原则，自行选择土地流转方式、流转价格、流转期限等[3]。在土地流转形式上，可根据当地经济社会发展水平以及农民意愿，采取互换、转让、出租、股份合作、反租倒包等不同形式；在土地流转价格上，可通过协商、招标等形式确定流转价格，也可由中介机构评估而定；在土地流转期限上，既可以短期流转，也可以长期流转。
3.对土地征用制度依法规范，严格界定公益性和经营性建设用地。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。法律明确规定了政府征用集体土地的目的主要限于公益性用地，而对于经营性用地不得征用。公益性用地，是指政府完全用于社会公共事业、非赢利性的建设用地。但由于土地收益的巨大诱惑，政府征用农民土地并不是完全用于公共产品的供给需要。严格界定公益性和经营性建设用地，依法规范土地征用制度，应加强农民在征地过程中的话语权，增加征地行为的透明度，尽力避免政府机关单方面的决定。进一步完善有关法律法规，尽快制定关于土地征用的专门法律，增强对农民土地财产权利的法律保护，尽力避免处于弱势地位的农民的利益受到政治力量侵害。从节约土地和减少社会矛盾的角度出发，提高土地征用补偿标准，提高土地征用门槛。
4.健全农村社会保障体系，促进农民由土地保障转向社会保障。就目前而言，土地仍然是农民重要的生产资料，是关系到农民生老病死的“社会保障”。农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。农村社会保障体系的健全与完善，能够促进农民由土地保障转向社会保障。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够充分发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率，把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。
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土地征地流程篇9
关键词：农村土地产权土地流转制度土地管理法律市场机制
中图分类号：F321.1
文献标识码：a
文章编号：1004-4914(2011)03-076-03
一、我国农村土地流转的意义
农村土地流转是对土地户均分配所造成的分散化、零碎化等现象的突破，也是农业规模经营、农业结构调整、农业机械化和先进技术应用的基础条件。农村土地流转改变了，农村土地“得不偿失”的现状。首先，农村土地价值在市场自由交易中实现了增值，在土地增值的带动下，农民基于土地的收益也随之增加。其次，农民在土地承包经营权流转出去后，可以向非农产业转移或者进城务工,既可以参与工业化、城市化进程，也可以得到土地收益之外的第二笔收益，使增加农民收入真正落到了实处。
二、我国农村土地流转现状
(一)现有的农村土地流转制度和流转模式
我国现行土地管理制度是城乡土地制度双轨制。制度设计上将城乡建设用地二元分治，形成了两种农用地转用形式。第一种形式是既改变土地用途，又改变土地所有权性质，集体土地转为国有建设用地，即土地征收，这是我国目前农地转用的主要途径。第二种形式是只改变土地用途，不改变所有权性质，包括农村集体组织内部依法转用和农用地非法转用两种情况。《土地管理法》规定，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续。随着建设用地需求的不断增长，一些地方政府、村集体组织和个人绕过现行法律限制，非法将农用地入市的现象日益盛行，而且短期内可能无法逆转。农地转用中的地籍管理不规范，交易秩序混乱、地方政府违规征地、农地非法人市以及城市土地利用集约化程度偏低、城市用地“摊大饼”式外延扩张等，严重地威胁着耕地保护政策的实施，更影响着社会的可持续发展。
目前，我国农村土地流转的模式，主要有土地互换、出租、人股、宅基地换住房、承包地换社保、“股份+合作”等。
(二)我国农村土地流转的特点
1流转速度加快，渐具规模。自1998年土地二轮承包以来，我国土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势，流转的土地而积不断扩大，所涉农户不断增多。
2流转类型多样，比例不均。按照不同的标准，将土地承包经营权流转行为分为各种不同的类型。一以流转主体为标准，可分农户与村委会之问的流转和农户与农户之间的流转。其中以农户与农户之间的流转为主，流转面积约占总流转面积的90％。二以流转对象为标准，可为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主，约占总流转面积的96％。三以流转方式为标准，可分为转包、出租、互换、转让、投股或参与股份合作等其他方式流转。其中以转包为主，约占总流转面积的70％以上。转包中又以外出打工或经商农户，将土地转包给亲友或本村其他农户居多。此外，还有农户将土地转包给种植、养殖大户以及集体向农户反租转包等形式。四以流转是否签订协议为标准，可分为协议流转和无协议流转。其中协议流转农户略占优势，占总流转农户数的65％左右。五以流转是否有偿为标准，可分为有偿流转和无偿流转。其中以无偿流转为主，约占总流转户的60％以上。六以流转是否履行报批准、备案或办理土地使用权证书变更登记程序为标准，可分为批准流转、备案流转、登记流转和自行流转。其中以自行流转为主，占总流转面积的95％。
3流转行为欠规范，缺少管理。流转行为严重不规范，表现为自行流转多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书而协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。
4部分耕地被非农业化，有少量的非法流转行为存在。有的耕地被转为非农用途，主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有一小部分没有被批准。部分镇为了完成工业发展等任务，以镇政府或用地单位名义，采取向农户租赁的方式，将土地使用权流转到自已名下，用于非农建设。
三、农村土地流转的法律现状
1法律限制农民集体所有的土地流转用于非农业建设。现行《土地管理法》和《物权法》不仅限制土地在不同权利人之间进行流转，也限制农用土地向非农用土地进行用途的转变
2法律禁止土地使用权自行入市，土地流转的唯一合法途径是土地征收制度。《宪法》和《土地管理法》没有赋予农村集体土地所有权人将其土地白行进入一级市场的权利。土地转为城市用地、只能经由上地征收作为其唯一的合法途径。政府完全垄断了土地的一级市场。
3土地征收补偿标准仅按照被征收上地的原用途价值确定。按照我国现行法律规定，土地征收的补偿标准是按照被征收土地的原有用途确定其价值并给予农民补偿的，法律不考虑土地被征收后的增值收益，也不区分经营性用地或非经营性用地，均采此标准给予补偿，将农民完全排除在上地被征收后产生的级差收益的分配之外。
四、我国农村土地流转中存在的问题
(一)土地产权不清晰给土地流转带来矛盾
1所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权界定不清楚。
2土地使用权界定不明晰。大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。
3处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。其结果：同家就可以凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权，很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权益；乡(镇)政府和村委会不正确地使用土地处置权，侵害农民的使用权；拥有土地使用权的农民没有或拥有很小的土地处置权，基本不能主动地处置土地。
(二)农村土地承包经营权流转的市场机制不完善
1土地价格被扭曲，价值无法实现。当前农利土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系。这样，在土地流转中严重侵蚀了农业经营者的社会平均利润。农户之间相互流转土地使用权，其价格也未能科学确定，大多数偏低，有的甚至出现补偿和倒挂的现象，集体经济组织和原承包者对土地的投入都无法得到相应的补偿。
2土地交易的市场中介组织匮乏，绝大多数地区，这一角色由政府充当。土地流转的运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体(所有者、经营者和使用者)的经济利益，这就要求有完善的中介服务机构为之服务。当前我国部分地区虽已出现农村土地流转的中介服务组织，但绝大部分
地区的土地资产价值评估等中介服务工作由政府完成。土地使用权在农户之间的相互流转，在大多数情况下是集体经济组织充当中介机构，从而使这种中介服务失去应有的效率和媒介功能，影响了土地使用权流转的公平性，制约着土地使用权配置市场化的进程。
(三)农村土地制度供给不足且结构不合理
我国现行土地制度已表现出明显的制度供给不足。一是农村土地所有权制度供给不足。我国宪法虽明确规定了农村土地归农村集体组织所有，在此规定下，现实的“集体所有”大多数为乡镇、村、村民小组所有，农民只是具有土地的经营权而无所有权，即使是作为土地所有者的集体对土地除了在农户之间进行调整一类的分配权力之外，也并不拥有法律赋予所有权的全部权力。实际上，在我国中央政府代表全社会掌握最高的、宏观的农地支配权，造成农村集体土地所有权主体虚置或缺位。我国已经初步建立起社会主义市场经济体制框架，与此相适应，我国的农村土地所有权制度应明确确定农地主体。二是农村土地产权制度供给不足。家庭承包制度虽然实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有了承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的，我国农民在土地的所有权上，只有占有权和使用权，而没有处置权和收益权。三是农村土地承包制度供给不足。中央一直致力于依法保护农村土地承包关系的长期稳定，但在实践中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的办法，以保障农民平等的经济权利，不少地方不得不采取“三年小调整”、“五年大调整”的办法，不断重新分配承包地，这使稳定土地承包成为一句空话。土地承包权的不稳定直接导致土地所有权不确定性增加，在一定程度上阻碍了农民对土地的预期和长期投资。
我国农村土地制度除了供给不足以外，另外一个突出的问题是制度结构不合理。一是农村用地保护制度缺乏，二是农地市场制度发育不良，三是农地金融制度尚待时日，四是农民社会保障制度缺乏。
(四)现行立法规定和国家利用土地征收制度垄断农村土地入市的做法存在着许多法律问题
1禁止农村土地直接流转，使集体土地所有权与国有土地所有权处于不平等保护状态。集体所有权和国家所有权是两种不同的所有权，法律地位理应平等，民法也当予以一体平等保护。然而，现行法律限制或禁止农村集体所有的建设用地流转，却违反了所有合法财产一体平等保护的民法精神，也使得集体土地所有权的处分权能没有得以显现，更剥夺了农民在土地上的进一步发展权。
2土地征收中“公共利益”的判断标准不明确，造成了土地征收权力的滥用。《宪法》虽然赋予政府征收土地的权力，但是没有对何谓公共利益予以界定，对该权力的行使也未明确规定其范围、方式、界限和程序。《土地管理法》、《物权法》也均未能对公共利益进行明确界定，使政府土地征收权力的滥用不仅成为可能，而且成为普遍的现实。
3土地征收补偿制度不合理，剥夺了集体和农民在土地上的合法权益。我国现行的征地制度的补偿标准采取的是产值补偿标准，一亩耕地在南海省市的大部分地区一般只有3-5万元左右的征地补偿费(包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费)到村集体手中(个别地区补偿较高或接近市价除外)，而真正到农民个人手中的，一般只有1万元左右，标准远远低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000-8000元。这一基本征地补偿政策完全不反映土地的实际价值，其结果是不仅牺牲了农村集体和农民在土地上的当期农业收益，而且剥夺了农民的土地发展权，甚至未来生存的保障。
(五)城乡二元土地管理制度造成农村建设用地和国有土地身份不平等
城乡二元的土地管理制度从某利，程度上加速了地方政府和农村基层组织对土地的“掠夺性”开发。农村建设用地和城市建设用地权利的不平等突出表现在城市国有建设用地具备完整的资产，可以进行抵押、融资；而农村建设用地从某种程度上仅具有使用功能，而不具有资产功能。正是基于这种产权权能设置的不对称，形成了“两种产权，两个市场”，城乡建设用地市场不统一，同地不同价。这种状况不利于土地资源的集约使用和优化配置。
五、对我国农村土地流转制度化建设的建议
(一)明晰农村土地中经营权、使用权与承包权的界定
1明晰产权，有利于发挥其“激励一约束”功能，提高土地流转运行的效率。在我同人地关系紧张，用地程度高的情况下，建立明晰的产权是一项十分重要而又艰巨的任务。农地产权主体的模糊，使得农户还始终面临着土地财产归属的不确定性的风险，因此，地权的模糊会降低农户对土地中长期投资的积极性，不利于土地资源质量的改善。
2明晰产权，有利于发挥其“投入―产出”功能，加强土地流转中资源的优化配置。将承包权与使用权的权利界定明晰化，农户就可以按合约流转自己的土地，安心外出打工。这样，既稳定了承包权，又放活了他对土地的使用权，使得土地资源达到最优化的配置。
3明晰产权，有利于发挥其“外部性―内在化”功能，推动土地流转的有序运行。当前土地流转中实行的土地、劳动力人股的股份合作制，是在坚持土地集体所有制的基本前提下，将集体土地所有的占有权、使用权、受益权和处置权进一步分工。集体只保留部分收益权和最终处置权，土地的占有权(经营权)和收益权则分为两部分，将土地资产股权明晰化；另一方面，通过获得劳力股份制的形式体现了劳动力所有权的报酬，承认劳动和资本等要素一起参与对剩余价值的分割。这种劳资产权的明晰化，既有利于农户关心社区的生产经营活动，有利于社区形成自我发展、自我积累、自我调节的良好机制，又有利于激发成员提高劳动的强度和质量。明晰农地产权归属，关键在于对农村集体经济组织所有权主体规范化，赋予集体土地排他性权能，尤其是不受政府和各种经济组织干预的所有权，从而有效保护集体土地权益。同时，应赋予农村土地承包经营权物权性质，增强农户自身保护的能力。对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护，享有相同的出让、抵押、转让、出租等权利。
(二)建立流转的市场中介服务体系
当前，我国农地流转市场正在逐步发育，迫切要求强化农地流转市场中介组织的地位和作用，形成自上而下、网络状、多功能的土地流转中介服务体系，让市场中介组织成为农地市场流转的有力推动者。具体来讲应该建立以下几个方面中介服务环节：一是土地投资经营公司。专门从事进入市场的农地交易活动。二是土地评估事务所。通过事务所评估，赋予土地使用权一定的价值，为土地交易提供合理的数量界限。三是土地银行或土地融资公司。从事土地抵押业务或土地储蓄业务，对放弃土地使用的农民给予低息或无息贷款，以便从事二三产业。四是土地保险公司。从事对土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训、养老金，它还可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、转变等活动。六是土地租赁公司，专门从事收购那些经营能力
凋萎者的土地，转租或转卖给那些经营能力旺盛者，通过这种活动来促进土地的有效流转和集中。七是土地证券公司。专门从事土地使用权交易的场所，这种公司也可与土地经营公司经营(实物)合并在一起。
(三)强化行政管理，实行政策调控
1强化行政管理。针对当前存在的问题，在使用土地上应采取三个优先的原则加以引导。一是除法律规定必须使用国有土地的以外，其它建没项目优先使用集体存量建设用地，限制对集体建没用地的征用，尽可能保留农民生产、生活的基本要素。二是集体存量建设用地有偿使用方式上，优先采用租赁、入股、联营等方式，保证农民获得长期的土地收益。三是以镇域成立农村集体经济组织新农村社区建设及公共设施、基础设施开发综合服务有限公司，优先向该公司提供集体存量建没用地，建设成果确保自给保障的前提下(本镇域的农民安置)，严格执行农村居民一户一宅，该优惠政策只能享受一次，让富裕的标准厂房或公寓或住房出租经营(除必须转国有出让外，其它严格限制，不得一次性买卖)，为集体经济组织开辟增收门路，为失地农民建立长期生活保障，也是“留房留地安置”融为一体的又一普惠模式。
2实行政策调控。集体存量建设用地的权能在符合相关规划的前提下，应与国有土地所有权能一视同仁，不得厚此薄彼。要鼓励企事业单位使用集体存量建设用地，并不断地提高用地单位对集体建设用地的认可程度。具体而言，集体存量建设用地应进入同一市场，服从规划、税收的调控和建设用地年度计划的约束。
(四)构建农村土地使用权流转法律制度的法律空间
1在法律方面的空间。我国《宪法》《土地管理法》《物权法》的有关规定对农村土地使用权的禁止流转不是绝对的，而且流转的口子并没有完全封死，法律并术完全否定土地使用权的流转。对以土地使用权联营、作价入股或在破产、兼并等情况下，是允许进行流转的，只不过对流转的对象、条件、范围和方式等有所限制。可见，构建土地使用权流转的法律制度正是适应现实的需要，是对现行相关的法律的发展和完善，有利于促进土地使用权的流转由无序到有序，由隐形市场到有形市场的发展。
2在国家政策方面的空间。中共中央[1997]第11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、中共中央[2003]第3号文件《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》、国务院[2004]第28号文件《关于深化改革严格土地管理的规定》、国土资源部[2006]第52号文件《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》等有关文件规定，将土地使用权的主体扩大到本集体以外的单位和个人，为允许存量土地使用权流转明确了方向，为农地入市预留了空间，也可以看作是为土地使用权合法流转进行铺垫，从这些政策规定可以看出，国家为农村土地使用权流转的立法控制的逐步松绑和开口子，指引了前进的方向。
3在法律上明确土地使用权的用益物权属性。笫一、应该从法律上确认土地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性，也唯有此，上地使用权人才有权通过独立处分自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以出让、转让、出租、联营、作价入股等方式流转使用权。在承认农村土地集体所有的基本前提下，实行土地所有权和使用权分离，允许土地使用权流转，进一步增加土地的价值，实现集体和农民土地财产上的利益财产的可让渡性及财产的流动性是财产的重要特征，其意义在于实现量产的价值最大化和资源的有效配置。而流转权是处分权的体现，是产权实现的核心内容。土地作为重要的生产资料和财产表现形式，法律应当规定在符合土地利用规划、土地用途管制原则的前提下赋予其流通性，通过盘活土地财产，实现土地价值的最大化并更加有效地利用土地资源，让集体和农民通过土地财产的流转实现其利益。为此，《物权法》应当对非农建设用地的流转作出明确的规定，在维护集体土地所有权前提下，允许使用权从所有权中分离出来。同时要修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《民法通则》等法律中限制集非农建设用地流转的条款，使得合法的流转不限于入股、联营或因破产、兼并等情形，以解决法律和现实的冲突，规范流转行为。允许土地使用权直接流转，使集体和农民成为土地市场的真正权利主体，并实现集体土地所有权与国有土地所有权的平等保护。允许土地直接入市，意味着作为独立的权利主体的农村集体有权利支配属于自己的财产，并将土地发展权交还给农村集体，使集体土地所有权趋于完整，而不至集体土地所有权中的处分权处于缺失或被极大限制的状态，而处分权向来是所有权内容的核心和根本标志也使农村集体所有权的权利行使代表有资格与土地的需求者直接协商土地流转的费用以及土地的用途，真正成为土地市场的权利主体。同时，使作为与国家土地所有权相互独立、平行的集体土地所有权，真正获得与前者在民事法律地位上完个平等的法律保护，实现与国有建设用地的产权权能的对等，而产权权能的对等是破除城乡土地市场二元结构的基础。
第二、改革土地征收制度，严格限定“公共利益”的范围，确保农民在土地上的合法财产权益不受公权力的侵犯。土地征收是国家公权力限制或剥夺私权的行为，“公共利益”是其合法性与正当性的基础，其范围决定着公权力剥夺私权的界限为此，立法应当采取列举加慨括规定的方式予以限制性规定，同时也应赋予司法机关最终的自由裁量权、严格实施占地用途管制，禁止农村土地流转用于商品房开发。只有这样，才有可能“严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围”。并应当借鉴国外有关立法经验确定正当程序原则，完善土地征收决策程序、补偿程序和救济程序。
第三，提高土地征收的补偿标准，为集体和农民提供与被征收上地市场价值相适应的对价土地征收是国家行使土地征收权对集体土地财产权的强制性转移或剥夺，是对社会整体利益与土地所有者、使用者之局部利益或个体利益做出的重新调整。因此必须通过对被征地者的补偿和安置来协调公权力与私权利的矛盾，维护被征地人的合法权益。按照市场价格给予被征收对象经济补偿是市场经济国家的普遍做法。为此，我国立法应改变现行不适宜的征地补偿标准和征地补偿费的计算方法，提高征地补偿标准，不仅要考虑土地的农用价值，还须考虑土地用途转变后土地的增值，为集体和农民提供与该土地市场价值相适应的合理的对价。同时还必须考虑土地对于农民所承担的礼会保障功能，通过完善补偿机制为失地农民的生活提供长期的社会保障。此外，应建立合理的征地补偿费的分配，管理和通用制度，加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，以维护被征地农民和用地者的合法权益。
(五)在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村建设用地同权、同价
党的十七届三中全会在农村建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破，决议提出：逐步建立城乡统一的建没用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范
的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本今后将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。同时，城市国有土地和农村土地的同权同价，有助于农村建设用地土地功能的拓展，通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体土地和国有土地相同的上地市场环境，最终形成城乡统一的要素流动机制。
六、结束语
现阶段，土地依然是与我国农民血脉相连的基本生产资料，任何形式的农村土地流转都应遵循“依法、自愿、有偿”的原则，目前约束农村上地流转公平与效率的因素有以下三个方面：
1制度与法律方面：农村土地产权制度是制约农村土地流转的主要制度根源，要改革农村土地制度，建立健全土地流转法律法规。完善立法，百姓心安；严格执法，百姓心安；同时建立举报监督和控告机制，增强百姓对政府的信赖。“依法”展开工作，百姓才能“自愿”流转的考虑前提，建立农村土地使用权长期化、物权化、市场化的制度保障基础促使农民“有偿”利益得到保障。在这个过程中，重点是三方面：重新构成农村土地产权结构；增强土地系统经营权的商品性；建立完善农村土地流转立法。国家、集体和农民在农村土地收益分配关系上将会逐步出现可喜的变化，农村土地产权体系将日益丰富和完善。
2市场建设方面：现阶段农村土地的社会保障功能凸现，土地承包经营权的商品属性不强，导致农村土地流转市场缺乏供应，而农业效益低下也导致市场需求不足，交易中影响供应主体农户的利益因素主要是外溢性利益和土地的其他承包权益，而不是交易的价格，这是微观因素。在宏观方面，中国经济转型决定了市场化改革毫无疑问要经历一个过程，农村土地流转市场存在严重分割现象和市场秩序混乱，农村土地流转的市场机制不健全，中介服务组织建设明显不足。因而，必须通过完善农村上地流转的市场机制，培养中介服务组织，制定措施，建立农村土地流转市场，规范农村土地流转秩序，这个环节再难也须增强。
土地征地流程篇10
《中国土地》：党的十七届三中全会《决定》明确提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制。”按照《决定》的内容，您认为我国征地制度将发生怎样的变革?
岳晓武：从《决定》的内容看，我国征地制度将在以下四个方面发生重大变革：一是土地征收范围将进一步缩小和规范；二是征地程序将进一步规范化，保障被征地农民权益将成为征地制度的主要内容；三是征地补偿安置将更加公平和体现市场原则；四是与征地制度改革相配套，农民集体所有建设用地使用制度将发生相应变革，土地利用总体规划确定的集镇、村庄建设用地范围内依法批准的经营性(产业用地)集体建设用地使用权可以进入市场依法流转。
现行征地制度评价：为进一步变革奠定了基础
《中国土地》：我国现行征地制度存在哪些问题，有哪些需要修正的?
岳晓武：对我国现行土地征收存在的问题及其原因进行分析，是建构我国理性土地征收制度的必要基础和前提。具体可以从土地征收范围、土地征收程序、土地征收补偿三个方面来看。
首先，土地征收范围过宽，几乎所有建设用地都可以办理土地征收。我国《宪法》和《土地管理法》均规定：国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征收并给予补偿，但并未对“公共利益需要”的范围加以具体明确，也没有对“公共利益需要”的认定方式和认定程序作出规定。同时，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这些规定人为造成了对征地范围的宽泛理解，使一些“非公共利益需要”的项目也通过行使土地征收权来获得土地，征收权滥用或过度行使的现象严重，严重侵犯了被征收人的合法权益。
其次，土地征收的程序设计不完善，对被征收人的合法权益保护重视不够。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的认定程序；二是被征地者知情权的保障程序不够充分；三是征收程序中土地权利人参与程度不够；四是争议解决机制不够完善；五是忽视农民对土地的多种权益。
再次，土地征收补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。目前，我国土地征收一般是按被征收土地的前三年年产值的一定倍数计算征地补偿、安置费，没有完全体现被征收土地的市场价值。同时，也忽视了土地还承载着农民就业、社会保障等功能，也没有考虑征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相邻土地的损害等。这样不完整的补偿制度，难以保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。
应当说，国家有关部门已经认识到征地制度中存在的上述问题，并着手逐步完善制度，已经做了大量工作。例如，2004年国务院28号文件已经明确提出要完善征地补偿办法，“县级以上地方人民政府要采取措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”。并明确规定各省(区、市)要制定并公布各市(县)征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。健全征地程序，加强对征地实施过程监管等。
2006年国务院31号文件再次强调要切实保障被征地农民的长远生计，明确征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
2007年实施的《物权法》也强调，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
根据上述规定，国土资源部出台了相关具体政策、措施，布置了征地制度改革试点，进行了大量探索。这些工作和探索，为我们按照十七届三中全会决定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基础。
从两个方面完善“公共利益”的认定
《中国土地》：在你来看，应当如何具体理解和落实“缩小征地范围”?
岳晓武：三中全会提出要“缩小征地范围”，我个人理解，应当是缩小并规范征地范围，保证土地征收权行使的合法性和规范性。法律规定的征地范围是“为公共利益需要”。而“为公共利益需要”这一概念具有高度的抽象性、内容的不确定性和动态性，很难具体操作。
我认为，“为公共利益需要”的认定应当从两个方面完善，一是国家可以编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举，列入《国家征地目录》的项目用地，经依法批准可以行使土地征收权；二是建立“为了公共利益需要”认定的法律程序。
按照《决定》的内容，对于在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，需要使用土地进行建设的，应当办理土地征收手续，城镇建设用地范围外，经审查符合“为了公共利益需要”的建设项目，需要使用土地的，也可以通过征收方式取得。因此，《国家征地目录》应当包括：1.在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内需要使用集体所有土地进行建设的项目；2.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的国防、军事用地、公共交通建设用地、公共水利用地和公共设施用地等；3.在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外的其他经法定程序认定的属于“为社会公共利益需要”的用地。不符合上述范围的，一律不得征收集体所有土地。
我国现行的土地征收制度中，尚无相应的征地目的审查或是否属于“公共利益需要”认定这一环节。所以，应当补上这一课，建立相应的审查认定程序和机制，保证土地征收权严格限定在“公共利益需要”的范围内。
建立“公共利益需要”的法律认定程序，可以从以下几个方面着手：一是设立认定组织机构。可在县级以上各级人大常委会或地方政府中设立专门的认定组织机构，由其组织对具体建设项目是否属于“公共利益需要”进行认定。
二是建立听证认定制度。对具体建设项目，由认定组织机构组织听证，听证委员会应当包括被征地单位代表、专家委员、人大代表、政府代表以及利害关系单位代表。项目建设单位认为建设项目属于“公共利益需要”并动用土地征收权的，应当向认定组织机构提交认定申请，认定组织机构接到申请后，应当组成听证委员会，组织对建设项目性质、是否属于公共利益需要、能否动用土地征收权等进行听证。根据听证委员会的投票
结果确定建设项目是否属于“公共利益需要”。
三是建立听证结果复议或司法裁定制度。项目建设单位或被征地方对听证认定结果有异议的，应当在规定时限内向听证组织机关提请复议，或直接提请法院进行裁定。提请复议的，听证组织机构应当重新组织听证。复议结果或法院裁定结果为最终结果。
征地制度的完善：建立正当性法律程序
《中国土地》：按照您的观点，征地范围明确后。该如何完善征地程序呢?
岳晓武：现代行政发展的趋势，就是对行政裁量权的约束不再局限于行政实体法律的规定，日益强调在行政权行使的过程中依靠正当的行政法律程序约束行政权。土地征收作为一种具体的行政行为应遵循正当的行政法律程序。理性公正的行政程序在征地行为中表现最为突出的两大功能就是控制和约束行政机关的行政权力，以及保障被征地人(行政相对方)的合法权益。目前我国土地征收制度在程序上需要从以下几方面加以完善：
一是建立土地征收合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。二是完善征地告知和征地调查制度设计，保障土地权利人的知情权。三是完善土地征收听证制度。四是强化被征地者的参与权。五是严格土地征收审批内容。审查内容应当包括土地征收合法性审查认定材料、土地征收范围、被征收土地现状、土地征收告知和征地调查材料、土地补偿安置方案等。举行听证的，应当同时附相应的听证会材料。重点审查是否符合行使土地征收权范围、相关程序是否合法、土地征收补偿安置方案是否符合法律规定、是否能保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障等内容。六是严格履行征地公告和征地登记程序。七是评估测算各土地权利人的土地权益价格，合理确定土地补偿安置费用。八是土地补偿安置费用要公告。九是加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。十是完善土地征收救济制度。
六项补偿构成完整的征地价格
《中国土地》：你提到合理确定土地补偿安置费用，那么应该如何才能保证公平合理补偿安置呢?
岳晓武：首先，土地征收的强制性只应体现在征收决定上，而不是体现在补偿环节中的利益确定上。相反，补偿环节应体现公共利益和私人利益的平权性，即公共利益需要时，可强制私人让渡其财产，但对私人补偿应与其受到的损害是对等的。因此，公平合理的补偿是土地征收的核心和关键。
就农民而言，土地不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基。因此，合理的土地征收补偿安置费用应当包括土地权益损失补偿和弥补原农村土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，才可能真正保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。因此，本着“补偿以相等，损失以恢复”为原则，我国土地征收补偿的范围应当包括以下内容：
被征地农民的土地财产损失补偿。这项补偿应当按照被征收土地原用途土地的市场价格确定。对此，也曾有人提出应当按照被征收土地的新用途进行价格评估，理由是土地征收后往往作为建设用地，土地价值会产生增值，农民应当占有这部分增值。这个观点存在明显错误之处，首先，被征地农民直接损失的财产就是原用途土地；其次，土地用途变更带来的增值是由规划带来，这应属于社会公共权利带来的，应由全社会共享，而不应当由个体独享。同时，按照这个观点，如果土地征收后用于公共绿地建设，种草的收益明显要比种粮食低，难道要按草地的价值补偿给农民吗?
被征地农民的社会保障费用。该项费用的测算应当体现农村土地社会保障功能。城市规划区内，应当按照将被征地农民纳入城市失业登记和就业服务体系以及城市社会保障制度的要求，测算相应的社会保障费用；城市规划区外，应当按照需要调地或移民以及纳入当地社会保障制度的要求，测算所需要的社会保障费用。其中保险费用应当包括需安置人口的失业保险、大病保险和养老保险等费用。
地上附着物补偿。应当按照地上附着物的实际情况，经评估确定。涉及房屋的，应当保障土地征收后被征地农民的居住条件。
土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿。应当分别评估土地征收前后残留地部分的市场价格，其土地征收前后的价格差额就是应当补偿的价值损失额。
被征地农民一定时期的停业、失业损失费用。应当根据被征地区域的社会发展情况、产业布局情况、就业结构等确定停业、停产时间和损失。
被征地农民转业转岗培训和再就业费用。应当按照当地平均费用水平确定。
应当说，以上六项之和构成了完整的土地征收价格，这样对土地征收直接补偿，就可以保证被征地农民的原有生活水平不下降和长远生计有保障。此外，国家还应当建立土地收益用于农业、农村和农民制度的支持和补偿。例如，规定新增建设用地土地有偿使用费、城市国有土地出让收入中不低于i5％的部分以及耕地占用税、土地开垦费等投入农业和农村，全部用于耕地开发、土地整理和基本农田建设。这实际上就是将士地的部分增殖收益用于农业、农村和农民，让农民进一步分享土地收益。
依法取得的集体建设用地使用权，可以依法转让、出租、抵押
《中国土地》：征地制度改革对集体建设用地流转有什么推进?集体建设用地流转制度应当如何改革?
岳晓武：土地征收制度的构建是一项系统工程，当然包括相关制度的配套改革与支撑。当国家征收的范围被严格限定为土地利用总体规划确定的城镇建设用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建设需要使用其他集体土地时，就需要配套推进集体建设用地使用制度改革，允许土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内依法取得的产业性集体建设用地使用权，直接进入建设用地交易市场。通过用地方与供地方的平等协商，实现集体建设用地使用权的市场配置。
对于集体建设用地使用权流转，国土资源部从上世纪末开始在江苏、河南、安徽、浙江、福建、广东等一些地方进行了试点。应当说已经基本形成了一致意见。根据十七届三中全会《决定》精神，我认为，应当尽快出台相应的法规规章，规范推进集体建设用地流转：
一是明确在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，经依法批准的生产经营性农民集体建设用地，可依法确定给法人、自然人和其他组织使用，用于生产经营，所取得的集体建设用地使用权允许依法转让、出租、抵押，使其与国有建设用地使用权“同地同权”。
二是强化土地用途管制，农用地转为建设用地，无论是否需要征收，都必须符合土地利用总体规划，纳入年度计划，依法办理农用地转用审批手续，严禁以“流转”为名擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。
三是必须坚持有偿、自愿、内部成员优先和公开、公平、公正的原则。
四是考虑到由于农用地和建设用地，特别是经营性的房地产用地相比，比较效益差异很大，如不加以适当限制，很可能造成农村甚至是基本农田都布满房地产的情况，同时。1999年的国务院办公厅39号文件、2001年的国务院15号文件以及2004年的28号文件等都明确，城市居民不得购买农村宅基地和房屋，法律也规定农村宅基地只能用于本集体经济组织成员使用，因此，应严禁集体建设用地用于商品住宅开发。