土地流转相关法律法规篇1
关键词：土地承包经营权；流转制度；法律问题；农业生产；农业现代化文献标识码：a
中图分类号：D922文章编号：1009-2374（2017）08-0268-02Doi：10.13535/ki.11-4406/n.2017.08.132
土地，与我们每一个人的生活都息息相关，作为农业大国，自古以来，土地问题都是人们研究的重点方向和热门话题。近年来，我国对土地承包经营权的改革卓有成效，特别是土地承包经营权流转制度的确立，不但扩大了农业生产经营规模，还加速了农业现代化的发展步伐。土地承包经营权是深化农村改革发展的一项重要内容，随着农村经济的不断发展，农村土地承包经营权流转呈现出了新的特点和发展趋势，其流转过程中的法律问题也愈发突出，给土地流转工作带来了不利影响。
1农村土地承包经营权流转的特点和趋势
我国农村土地承包经营权流转有着独特的特点和趋势，主要表现在以下四个方面：
1.1参与主体多元化
近年来，我国农业产业化结构调整的步伐逐步加快，致使参与土地承包经营权流转的参与主体多元化，很多机构都加入到了农业用地的行列，比如事业单位、工商企业、科研院所等，使得农村土地承包经营权的流转展现出了蓬勃向上的发展态势。参与主体多元化对农业产业结构的调整和增加农民收入有着积极的意义。
1.2流转速度加快
近年来，我国土地承包经营权流转速度有了明显的加快。在20世纪90年代中后期，营业额比例大约是2%～4%，而在21世o初期，土地流转速度最高的城市能达到56.12%。截至2015年底，安徽省耕地流转率达46.8%，黑龙江耕地面积达到6897万亩，规模经营面积达到6398万亩，同比增长6%和7%。江西农户承包土地1069万亩，流转率达到33.7%。
1.3土地流转规模不断扩大
从农业部的一组调查数据可以看出土地流转规模的发展变化：据统计，在2009年，全国土地面积为1.06亿亩，占耕地面积的比例为9.5%，而1995年，全国土地面积占耕地总面积的比例仅为3.1%。截至2015年2月，河南土地流转总面积为3393万亩，自2011年至2013年的监测显示，流转总面积年均增长率达5%。
1.4流转形式多样化且相对集中
随着土地制度的不断完善，我国土地承包经营权的流转形式呈现出了多样化的特点，主要包括转包、出租、转让、入股、互换等多种形式。在诸多的流转形式中，转包和出租这两种流转形式所占的比例相对较高。
2现行我国土地承包经营权流转依据的法律规范
在对我国土地承包经营权流转制度法律问题进行研究之前，首先要搞情况目前我国现行土地承包经营权流转依据的法律文件有哪些。《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律规章是我国土地承包经营权流转的主要法律依据。
3我国现行土地承包经营权流转法律制度中存在的主要问题
目前，我国现行的土地承包经营权流转法律制度中还存在着许多问题，主要包括以下四个方面：
3.1法律对流转主体限制
承包人和受让方是土地承包经营流转的主体，法律对二者的资格有着严格的限制，简言之，并不是所有人都可以充当承包人和受让方，承包人只能是具有集体经济组织身份的农户，而受让方必须要有专业的农业生产能力。法律对流转主体的限制，使得承包人和受让方被限制在了很小的范围，导致一些想进入农业生产的人进不去，想脱离农业生产的农民又出不来，阻碍了农地生产的利用率和土地流转速度。
3.2土地承包经营权流转方式存在无法可依现象
《农村土地承包法》中有一条规定是这样描述的：“土地承包经营权的转让方式要经过发包方同意。”该条规定太过笼统，致使发包方不能准确理解该在何种情况下允许土地承包经营权流转或者是在何种情况下不允许流转，也没有明确同意权行使主体、行使程序、答复期限等。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式，而“其他方式”承包是否要做转让登记、入股登记？林地承包权是否要进行抵押？《农村土地承包法》对这些问题并没有做出明确的规定。理论上来说，流转关系的法律性质不同，制定的法律规范也应该不同，但《农村土地承包法》并未做相关规定。
3.3《农村土地承包法》中某些规定模糊不清
坚持依法治国，最重要的一点就是要有法可依，但一些法律条文的模糊概念使得土地承包经营权流转工作无法可依。法律法规必须要求严谨，而《农村土地承包法》第33条出现了“其他手段”这样的字眼，这让流转主体很困惑，到底什么是“其他手段”？随后颁发的《物权法》对这些问题也没有明确的规定，类似这样模糊不清的概念，使得很多土地纠纷问题因为无法可依而无法解决。此外，法律法规与地方政策冲突的情况也时有发生，比如，政策规定林地可以抵押，而《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中又明确表示林地不可抵押。
3.4流转配套制度上的问题
在市场经济条件下，任何经济活动都应该受到市场的制约，但目前我国土地流转市场还只是雏形，也没有相应的制度和监管机构，流转配套制度不完善，导致土地承包经营权流转与市场环境融合程度较低，未能完全在市场经济环境下运行，且常有违反市场经济规律的事情发生。
4农村土地承包经营权流转法律问题的解决对策
4.1坚持以市场为导向，放宽农村土地承包经营权流转主体
法律对市场主体的明文限制，本身就违反了市场经济公平公正原则。一些想要加入到农业生产中的群体，被法律拒之门外，会在一定程度上阻碍土地流转的速度。随着市场经济的不断发展，流转主体的选择应该以市场为导向，适当放宽范围，让更多想要从事农业生产的人走进来，努力开创流转主体多元化的新局面。
4.2制定或完善相关的法律条文
土地承包经营权流转法律制度本身就存在着很多问题，导致流转过程中出现无法可依、有法难依的现象。《农村土地承包法》中一些法律规范内容和法律结构设计不科学，甚至还有一些法律条文与政策相互冲突。随着土地流转规模的不断扩大，土地流转纠纷也呈上升趋势，但由于缺少必要的法律依据，导致许多案件不能解决，因此制定并完善相关的法律法规，建立与之相互配套的相关制度，把土地流转工作纳入到法律体系，是政府相关部门亟需要做的工作。
4.3确定流转的差价体系
通过对农村土地的基准地价做出科学的预算，确定流转的差价体系，建立农村土地市场价格参考制度是保障农民利益的重要手段。信息不对称也是影响土地流转的重要因素，农村集体经济可以担任“中间人”的角色，帮助农民获取信息，招商引资，监督管理，不仅可以降低流转成本，还能增加土地流转机会，规避风险。
需要注意的是，不同的地区具体情况不一样，选择的土地流转方式也不一样，各地区在选择流转方式的过程中，需要根据当地的实际情况进行评估。
4.4建立健全农村社会保障制度
一直以来，我国农村的社会保障体系相对比较落后，在一定程度上阻碍了农村土地流转市场的发展。在农村建立全方位的社会保障体系是事关农村社会稳定和农村发展大局的重大议题。建立健全农村社会保障制度是促进农村土地承包经营权流转的前提条件。近年来，政府积极推动农村社会保障制度建设，取得了一些成就，但冰冻三尺非一日之寒，建立健全农村社会保障制度还需要漫长的探索与研究。
土地承包经营权流转工作事关农村经济发展的大局，不能有丝毫的马虎，我们要不断完善土地承包经营权流转机制及相关法律法规，建立健全农村社会保障制度是加快土地流转工作的重要途径。
5贯彻落实土地承包经营权流转法律制度改革完善的指导思想
土地承包经营权流转制度事关守住十八亿亩耕地红线，与我国的粮食安全息息相关，与农村的经济发展及农民的切身利益息息相关。做好土地承包经营权流转必须要坚决贯彻落实党中央对农村土地问题的指导思想。在土地承包经营权流转过程中，要严格遵循《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，坚持科学发展观，坚持农户家庭承包经营制度，积极解放思想，实事求是，大力提高农村生产力，加快城乡一体化建设，对农村土地资源进行优化配置，合理利用有限的耕地资源，积极探索土地承包经营权流转形式，规范土地流转程序，建立健全土地流转市场，完善土地流转法律制度。
6土地承包经营权流转法律制度改革完善的重要内容
法律制度的改革完善是确保土地承包经营权流转顺利实施的基础条件，法律制度需要改革完善的重要内容主要包括以下三个方面：
6.1土地承包经营权流转实行一体的法律制度规范
目前关于土地承包经营权流转的法律法规内容不完善，有些甚至是相互冲突，土地承包经营权流转实行一体的法律制度规范可以有效避免这一问题，从而加强法律对土地流转的保护与约束。
6.2依法确立土地承包经营权流转自由与限制相统一的法律制度。
《农村土体承包法》中对土地承包经营权流转限制的法律规定内容较多，比如不得损害农民土地承包权益、流转方不得将土地用于农业生产经营活动以外的其他活动、不得改变土地的农业用途等。土地承包经营权流转必须要在符合以上法律法规的前提下才可以进行
流转。
6.3依法确认和规范完善物权性的土地承包经营权抵押制度
目前我国的相关法律对家庭承包的耕地和草地承包经营权抵押有限制，我们认为这种限制并不利于耕地和草地的流转，反之，允许家庭承包的耕地或草地承包经营权流转反而是利大于弊，因此，完善土地承包经营权抵押法律制度是依法实行土地承包经营权抵押的基础条件。
综上所述，从宏观上来看，当前我国土地承包经营权流转制度的法律法规还不够完善，在流转过程中存在的问题还比较多，加快农村土地的流转速度需要以市场为导向，不断完善相关的法律法规，并在此基础上建立与之相应的配套机制，逐步加快农村土地承包经营权流转的制度化、法律化的建设速度，以确保土地承包经营权流转的健康发展。
参考文献
[1]钱英春.浅谈我国农村土地承包经营权流转制度[J].
科技与企业，2014，（23）.
土地流转相关法律法规篇2
关键词：农地政策；农村土地承包经营权流转保障；法律制度构建
一、农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的关系
(一)农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提
农地政策是指为实现特定的社会、经济目标而制定的与土地经营体制及农地权利实现的方式和措施等有关的政策，它是国家农业产业政策的重要组成部分。我国的农地政策依制定主体不同，可分为执政党政策和政府政策，前者主要是指由执政党为了实现特定的政治、经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容多涉及土地经营体制的建立，因而一般是规定国家相当时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策，如20世纪50年代中期制定和推行的农地集体化政策和20世纪70年代后期制定和推行的“大包干”、家庭联产承包经营政策等，这种政策多制定于农业经营体制改革时期。政府政策是指由中央或地方政府及其特定机关为了实现特定的社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容一般是为既定土地权利的实现而制定的具体措施。政府政策依其制定和推行的权力层级关系又可分为中央政府农地政策和地方政府农地政策，地方政府农地政策一般是对中央政府农地政策规定的具体化和在中央政府农地政策授权下的地方化。在我国现行政策体系中，依农地政策所处的地位和其内容可分为包含在农业综合性政策中的农地政策和专项性农地政策，前者为农业综合性产业政策的组成部分，其内容规定得十分原则和抽象，表明国家特定时期对农地制度的态度和价值取向，虽不具有现实操作性但却对于宏观的农地制度安排具有指导意义，如中共中央、国务院多年来的“一号文件”；后者则专门规定农地权利实现的各项内容，与前者相比，其政策内容规定得比较具体和明确，对现实的农地权利运作实践和具体的制度设计具有直接的指导意义。
农村土地承包经营权流转保障法律制度是指以法律规范的形式为将要发生及正在发生的农村土地承包经营权流转行为当事人提供行为模式，规范农村土地承包经营权流转秩序，促进农村土地承包经营权流转行为，并引导其向既定的农业产业经营模式和目标发展的法律规范体系。
从理论层面的科学性和实际层面的实效性角度分析，笔者认为，构建出内容全面且具有实用性的农村土地承包经营权流转保障法律制度体系，必须要有两个前提，一是必须要有能较全面、客观地反映在现实中广泛存在的农村土地承包经营权流转行为方式的现状分析，这是决定在现实中具有实效性的流转行为法律模式、流转秩序的重要基础；二是要能准确地把握国家在特定时期的农业产业政策及农地流转政策目标，这是决定特定时期农业立法和农地流转立法目的及其相应体系构建、规范设计的重要前提。
农地政策和农村土地承包经营权流转保障法律制度分别是我国经济政策和经济法律体系中的重要组成部分，但我国法学界长期以来对二者关系的研究一直以强调政策与法律的差异以及在法治理念下法律对政策的逐步替代和效力优位为主要论点。与我国不同的是，二战后的国外法学界对政策与法律的关系研究重在对政策和法律之间的关联性和互动性的分析，而非简单地将二者对立起来，强调二者的差异和谁对谁的“优位”。如美国法学家拉斯韦尔和麦克杜格尔从政策的观点研究法律现象的路径出发认为“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从容的、谨慎的动用”。德国经济法学者乌茨·施利斯基在提及经济公法的产生依据时也指出“法律是实施政策的最为主要的手段，经济公法因而应运而生”。美国著名法学家德沃金在揭示法律的形成和构成因素时认为政策是法律构成中的因素，并对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用，“当法学家们理解或争论关于法律上的权利和义务问题的时候，特别是疑难案件中，当本文与这些概念有关的问题看起来极其尖锐时，他们使用的不是作为规则发挥作用的标准，而是作为原则、政策和其他准则而发挥作用的标准”。由此可见，国外法学理论界对经济政策和经济法律关系的研究重在揭示二者之间的关联和相互作用，认为经济法律是实现特定经济政策的重要工具，强调经济政策对经济法律制度的形成和权利义务适用的前提性和指导性作用。这种理论源于市场经济条件下，对国家以各种灵活方式适时干预经济运行现实的必要性及正当性的认识，是对国家各项经济政策运作现实的深入观察和抽象概括。在市场经济条件下，市场失灵现象的必然存在和频繁发生是国家适时干预经济运行的正当理由，但若强调一切干预方式均需要特定或专门法律法规的制定和颁行，则由于法律法规制定所必须的严格程序性的限制有可能使国家错失干预经济的良机，从而造成更大范围和更深程度上的市场失灵，而经济政策以其制定程序的简易性和推行时借助行政权力和行政体系而使其政策效果能迅速实现等优点成为国家适时干预经济运行的首选方式。
基于以上分析，笔者认为，农地政策应当而且可以作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提和基础，原因在于：首先，农地政策及其中与农村土地承包经营权流转相关政策的内容常常体现了国家在特定时期农业产业发展和农地制度安排的基本理念，从立法的成本上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度更具有广泛的认同性；其次，农地政策作为经济政策的一种，本质上就是国家根据特定的农业经济和社会发展状况而适时调控、干预和管理农地的重要方式，其内容一般都具有对社会、经济现实较强的回应性，因此，从立法的实效性上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度在实践中更具有适用性。
(二)农村土地承包经营权流转保障法律制度是实现农地政策的重要方式和手段
由于农地政策在本质上是国家(政府)基于特定农业发展理念干预、调控和管理农地这一最重要的自然资源的措施之一，因此从理论上分析，国家(政府)可以以各种符合法治国家理念和制度安排的方式实现政策内容，在现行的制度框架下，政策内容的实现应当有两种方式和途径：一是依靠农地政策制定者在国家权力体系中的上下级隶属科层进行推行，逐级具体化农地政策的目标和措施，最终通过最末层的政策制定者本身具有的法定职权在实践中实现相关政策内容，以这种方式实现农地政策多发生在行政主体中，相关行政主体依法享有在自身职权范围内以上级农地政策为基础制定和推行本层级农地政策的职权(责)；二是通过对相关农地政策的法律化来实现政策目的及其措施；对第一种方式的研究属于政策学的范畴与本文无关，以下仅对于农地政策的法律化问题进行探讨。
从理论和实践总结的角度分析，农地政策通过农村土地承包经营权流转法律制度予以法律化主要有两种途径：
第一种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的直接法律化，亦即将农地政策中的相关政策目标直接转化为立法目的和法律原则，将农地政策中相关的政策性流转措施框架直接以相应主体权利(力)、义务(职责)的方式以相对抽象的法律规则予以规定，通过相关法律规范的适用和对社会关系的规制作用来实现农地政策的内容，通过这种方式法律化的农地政策一般是规定着国家在相当一段时期内农地制度构建基本理念和指导方向的基本政策。
第二种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的间接法律化。这种法律化主要分为两个阶段：第一个阶段是农地政策实际推行阶段，即农地政策依靠其自身的政策体系和行政推动力，借行政体制的层级性，层层分解、细化农地政策目标和充实政策措施，最终由最低层次的直接发生行为规范作用的农地政策来实现农地政策的内容；第二个阶段是政策的实效性检验及法律化阶段，即国家对于通过第一个阶段在实践中发生规范效果的各个位阶的农地政策所确定的政策目标和措施在实践中的实效性进行判断，决定是否立法及如何立法，若通过检验认为无可行性，该政策将被废止或修改；相反，若通过检验认为有很好的现实回应性和实际可行性。立法机关或依法具有委托立法权的机关经过权衡认为有将其法律化的必要时，将以法定的形式和程序将相关政策性予以法律化。在实践中，通过这种方式法律化的农地政策有可能是规定了农地制度基本理念的基础农地政策或综合性农地政策，也有可能是规定具体的农村土地承包经营权流转方式及行为的专项性农地政策，这要看特定时期法治理念的发达和普及程度，法治理念和相关制度愈健全，后者以这种方式法律化的可能性和可行性越大。
在这两种法律化的方式中，依法治国家理念和宪政理论及原则，立法机关或依法具有委托立法权的机关依据宪法和法理应当享有立法上的裁量权，即有权决定是否将相关农地政策法律化及将其法律化的方式和程度，但这种裁量权在理论上并不是无限制的恣意妄为权，它在不同的法律化方式中有着不同的约束规则。在第一种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上并不具有是否立法的裁量权，而仅具有决定如何立法的裁量权，这是因为，以第一种方式法律化的农地政策，一般是决定国家在相当一段时期内农地制度发展方向甚至予农村土地承包经营权流转法律制度构建的基本理念和指导思想的基本政策，将其以法律规范方式予以体现，是法治国家中，对国家(政府)在农村土地承包经营权流转领域内基本职权(责)和作用方向的体现，对相关公法主体即产生法律上的约束力。这将是基本农地政策理念和目标最有保障的实现方式；在如何立法上，立法机关及依法具有立法委托权的机关则具有较大的裁量权，可以以比较抽象和原则性的法律规范体现相关农地政策内容，也可以设计出比较具体的规则和制度为相关主体设定可操作性的权利(力)和义务(职责)。在第二种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上具有决定是否立法及如何立法的裁量权，这是因为以这种方式法律化的农地政策一般是对于基本农地政策内容具体化的政策，内容多涉及农村土地承包经营权具体流转方式的试点，稳定性和广泛适用性有赖于这些政策在实践中实效性的检验。但是，在立法机关及依法具有委托立法权的机关决定是否立法及如何时要受到宪法原则和宪政理念的约束，具体表现为裁量标准的约束和立法权必须行使的约束两个方面；裁量标准一般包括利益衡量和事项衡量等内容，即是否将相关农地政策立法及该如何立法应当以立法所涉及的各种利益对国家、社会及人民是否重大和立法所涉及的事项对国家、社会即人民是否急迫为衡量标准；立法权必须行使是指经过利益和事项衡量对国家、社会和人民的利益影响重大及所急迫需要的并经实践检验具有实效性的农地政策内容或依法具有委托立法权的机关必须进行相关立法。
以特定的农地政策作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的制度和规范基础的做法是由我国长期以来的立法传统所决定的，是独具中国特色的农地法律规范形成方式。从立法规范的实效性角度来讲，以第二种方式将经过实践检验而行之有效的政策内容法律化的法律规范形成方式所形成的法律规范制度体系当然要比纯理论虚构出来的法律规范制度体系更有实用性。
从我国的制度实践来看，长期以来，对于农村土地承包经营权的流转主要以相关农地政策(主要是中共中央、国务院在农业、农村发展的各个关键时期所的农业综合性政策)加以规制，流转实践主要以农地政策为推行和规制依据，2002年的《农村土地承包法》将经过20多年实践检验的政策内容加以改造后作了相应规定。现在分析来看，这些被法律化的农地政策内容主要有：1987年1月22日中发《把农村改革引向深入》中规定的“承包期间整治土地，增加投资，提高了土地生产率的，土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿”；1993年11月5日中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”；1995年3月28日国务院《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”；1996年6月1日国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》中规定的“‘四荒使用权’在规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作制方式治理的，可以依法继承、转让或出租；对于购买使用权的，依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利”；1999年12月21日国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中规定的四荒使用权受法律保护，依法享有继承、转让(租)、抵押或参股联营的权利。
二、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的作用
(一)现行农村土地承包经营权流转相关法律制度及规范评析
在现行的农地法律体系中，《中华人民共和国农村土地承包法》(简称《农村土地承包法》)(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)是对农村土地承包经营权流转进行规范的主要法律，在该法第二章(家庭承包)中专设一节(第五节“土地承包经营权的流转”)比较详细地规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权流转的法定方式、各类流转方式发生的前提条件、各流转方式的具体程序、流转的原则、流转合同、权利因流转而发生的变动方式及效力、流转补偿等内容。农业部制定并公布的部门规章性质的《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过，自2005年3月1日起施行)则是对《农村土地承包法》第二章第五节法律规范的具体化和补充化，明确了流转当事人、《农村土地承包法》中规定的流转方式的具体内容和法律效力、流转合同的签订、具体内容及其管理等内容。《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)(2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过)在第三编(用益物权)第十一章(土地承包经营权)中仅用两条法律条文规定了土地承包经营权流转的方式及其禁止性规定(第128条)和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式(第129条)，规范内容基本上是对《农村土地承包法》相关内容的强调和补充。《中华人民共和国农业法》(简称《农业法》)(1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订)仅对允许农村土地承包经营权流转作了原则性规定(第10条第2款)。
从现行关于农村土地承包经营权流转的规范体系及其内容分析，《农村土地承包法》及其配套的部门规章主要是对现实中经过相关农地政策实践的流转方式及其法律效力在法律上予以确认，法律规范仅是为在现实中已存在的，类流转行为提供一个在法律上可以归类划一并据此确定各方权利义务的行为模式。《物权法》则主要是将土地承包经营权的权利性质明确为用益物权，籍此赋予了其物权变动的效力。综合来分析；现行关于农村土地承包经营权流转相关法律规范的立法目的很大程度上是对现实中长期存在并为相关农地政策所规范的流转行为和方式在法律上的稳定化，这从《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的立法目的中即可窥见一斑。依据上述的农村土地承包经营权流转保障法律制度的内涵，这些现行的法律规范仅是以法律规范的形式为将要发生及正在发生农村土地承包经营权流转行为的当事人提供法律所认可的行为模式，以此形成规范的农村土地承包经营权流转秩序。
但从这些法律规范实行以后的农村土地承包经营权流转现状来看，这些既存的法律规范对农村土地承包经营权的流转并未发挥明显的促进作用，实践中仍然广泛存在着土地承包人“宁可撂荒土地”也不愿让渡承包经营权，其他市场主体(包括农户)宁可把资金存入银行也不愿投资农业生产经营活动的情形，在全国范围内并未出现预期的农村土地承包经营权大量合理而有秩序流转的现象，相反，国家补贴、免税等国家扶持农业政策措施的广泛实行，却使得很多农民出现了前所未有的“惜地”心理，这更加阻碍了农村土地承包经营权的流转和集中，现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度没有发挥促进农村土地承包经营权流转的应用作用。
通过对相关实地调研结果的理论分析，笔者认为在现行条件下，农民未大量而理性地进行农村土地承包经营权流转的深层次原因主要在于两点：(1)由于农业生产的弱质性所导致农业产业比较利益的低下，若无国家扶持，从事农业生产经营将难以获得社会平均利润，即使承包人愿意把农村土地承包经营权让渡出去，也很少有人愿意受让；(2)我国农村社会保障体系尚未健全，农地仍然承担着保障农民基本生存权的功能，这严重阻碍了以产业化、市场化经营为目标的农村土地承包经营权的流转。因此，要实现直接促进农村土地承包经营权理性和大量的流转就必须有相应的制度安排来去除以上两个阻碍土地承包经营权流转的因素，制度安排的形式可以是规定在相当一段时间内国家所谋求的农业发展理念和目标的基础性农业产业政策，也可以是相关法律制度。当然，依中国农业及农地立法的传统和实践来看，一般先有基础性农业产业政策，随后才会有将其基础理念和内容法律化的立法规范。通过对现存关于农村土地承包经营权流转相关制度内容及其体系构成的规范分析，不难发现，现行关于农村土地承包经营权流转的法律规范体系的立法本意并不在于除去现实中阻碍土地承包经营权流转的不利因素，从而促进农村土地承包经营权以符合特定农业产业目标为方向流转和集中，而仅在于为农村土地承包经营权的流转提供权利定性前提和基础性的行为模式。
基于此，笔者认为，在我国农村和农业现在发展的现阶段，仅靠一些确定农民_土地权利性质和设计一些基础性的流转模式的法律规范，实难实现农民自愿而合理性的大量土地流转，必须要针对存在的阻碍流转的特定因素，依据特定时期国家发展农业的基本理念和农业产业政策目标，从宏观上构建土地承包经营权流转保障法律制度，籍此促进农业产业化经营。
(二)《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导和规则形成作用
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)是新时期执政党关于农村政策发展的纲领性文件，代表了国家在相当一段时期内发展农村和农业的指导思想和基本理念，它是现阶段构建我国农村土地承包经营权流转保障法律制度的最重要和最直接的前提。
《决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导作用主要表现在基本原则和具体规则形成等方面。
就基本原则而言，《决定》指出“把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展”，并要求遵循“必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”等一系列重大原则。这些基本原则可以概括为四点：一是坚持农业作为国民经济基础部门的地位；二是国家依据统筹城多的原则保护和促进农业发展；三是中国特色的农业现代化是中国农业发展的基本方向；四是尊重农民意愿保障农民合法权利、促进农民增收。《决定》中这四个基本原则应用到农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建上可以表现为以下两个方面的指导作用：
首先，它是现阶段建立和完善我国农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的指导思想，对不符合这些原则的农地政策、法律法规等应当适时修改。
前面所述及的关于现阶段农村土地承包经营权流转现实中“农业比较利益低下”和“农地上，负担着过重的社会保障功能”这两个最大的阻碍因素的排除其实在本质上就是契合了《决定》所体现出的这些基本原则，这两大阻碍因素的排除其实就是“国家基于城乡统筹的原则保护、扶持农业和农村发展”和“保护农民利益、促进农民增收”这两个理念在现阶段的农村土地承包经营权流转领域中的应有之义。原因有三：一是从解读《决定》内容的方法角度分析，《决定》是一个体现新时期农村发展各个方面的总体理念、日标和措施的综合性政策，农村土地承包经营权流转仅是其中的一个重要方面而已，因此，所述及的理念和原则都是基础性的和整体性的，是对政策中所涉及的各方面都适用的；二是长期以来所奉行的计划经济时期“抽取和剥削农业以发展工业”的政策理念及相关制度的推行是导致农业比较利益长期低下的制度因素，也是阻碍农村土地承包经营权流转市场形成的最重要的制度因素，而这些理念和制度明显地与《决定》所展示的基本原则背道而驰，周此，必须排除和废除这些过时的政策理念及相应制度；三是长期以来所实行的“城乡二元结构”的不合理性和国家长远发展的巨大危害性已为学界和政府所共识，市民能充分享受国家所提供的全面的社会保障但农民仅能依靠土地保障生存则是这种“城乡二元结构”的典型表现。这明显地与《决定》所昭示的“统筹城乡发展”的基本原则相违背，因此建立城乡统筹的社会保障制度，是《决定》中“统筹城乡发展”基本原则的要求。
其次，《决定》中这四个基本原则也是设计具体法律制度的指导思想。如农村土地承包经营权的流转必须要首先有利于农业基础地位的加强，因此法律应当禁止以改变农地农业用途为目的的流转行为；农村土地承包经营权的流转必须符合中国特色农业现代化的发展目标，因此相关法律法规应当以促进农地适当规模化经营为立法目的；农村土地承包经营权流转必须要尊重权利人——农户的流转意愿，应当以农户自愿流转为基本原则，因此相关法律法规就不得设定违反农民流转意愿而强行流转的规范内容；农村土地承包经营权流转应当顾及农民的收益，这就要求相关立法在设计农村土地承包经营权流转形式和项目类型时应当作出利益均衡，要使流转农户因流转而受益，因此相关立法不能只顾及项目投资者或政府利益而忽视流转农户利益。
就规则形成而言，《决定》中关于农村土地承包经营权流转的具体规定将成为构建相关立法类型和设计具体流转保障规范的基础性规则，这些基础性规则不但可以指导形成相关的法律制度而且对于具体法律规范的设计都具有形成作用。《决定》指出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这些规定为农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建提供了两类基础性规则：一类是积极性规则，即鼓励或促进性的规则，主要可归类为：农村土地承包经营权权利认定规则，即确定农村土地承包经营权的权利内容和效力的规则，因此规则形成的立法类型应当是规定农村土地承包经营权的权利属性的规范体系，如《物权法》和《农村土地承包法》中的相关规范；农村土地承包经营权流转管理、服务规则，这应当是为政府所设定的职责形成性规则，这些规则应当以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体为内容的市场化流转和规模化流转为目标，由此类规则形成的立法类型应当是规定在政府及农民集体组织的参与下直接促进农村土地承包经营权向特定产业经营方向流转的规范体系；农村土地承包经营权流转方式规则，这里强调流转的自愿性。因此规则形成的立法类型应当是具体规定各种流转方式的发生条件、参与主体。法律效力和纠纷解决等内容的规范体系。另一类是消极性规则，即禁止立法规定的规则，主要是不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
三、农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的构成内容
从以上所揭示的相关理论分析，比较全面、适合中国现行农村和农业发展现状并能契合国家在相当一段时期内农业产业政策目标的农村土地承包经营权流转保障法律制度应当由三部分具体法律制度构成：
第一部分是农村土地承包经营权基本流转方式的法律规制制度，即具体规制农村土地承包经营权流转各种行为及其所产生的社会关系为内容的系列法律制度。该制度的构建是对《决定》中所体现的“农村土地承包经营权权利认定规则”及“农村土地承包经营权流转方式规则”等基础规则的法律化。该法律制度主要以现行的《农村土地承包法》及其配套规章中所规定的几种法定流转方式为主要规制对象，针对农村土地承包经营权流转现实中所反映出的运行效果和规范“漏洞”或“空自”，进行相关流转法律规范的完善和重构。制度建设的重点应在于：对流转各方权利义务的分析和完善、对流转程序必要的补充、对流转法律关系结束后地上附着物的归属和相应补偿等具体事项的处理、对流转过程中各类型纠纷的解决规则等方面。在这部分法律制度建设中，应当充分尊重大部分农户农村土地承包经营权的流转现实和目的，不能完全以所谓“法律理性”取代农户的经营经验，更不能将仅在局部推行效果较好的流转行为模式不考虑实际情况强行推广，这样才能使构建后的法律制度为广大农户所接受和运用，实现其法律规制的效率的最大化。从各地的调研报告中不难发现，有相当一部分农户流转农村土地承包经营权的直接目的并不是为了参与农业产业化经营，而是在兼业的情况下，既想保有农村土地承包经营权又不致使农地摞荒，因此他们多选择一些不定期限，程序简便，并能及时收回农地的流转方式，转包是典型。这种流转多发生在兄弟、亲戚、朋友之间，各方相关的权利义务多依约定俗成的规则，内容简单明了，多采用口头方式，很少有书面约定。对于这种普遍存在的现象。不能简单地以其不符合未来农业生产标准化、规模化、产业化的趋势为由，一概否定并在法律制度上不设置相应的规制措施，因为不管何种农业经营模式都要以农户的自愿参加为前提，而且农户的这种行为乃是其保全基本生存权的理性行为。为了保障相关法律制度设计的实用性，理性的作法应该是在该部分法律制度建设中，适当体现这种现实，将普遍存在的农户在兼业时流转农村土地承包经营权的目的和行为在法律上予以确认，并在规范设计时想得更全面一些，将实践中可能发生的各种纠纷都设置相应的处理规则。
如果说上述的制度构建是以规制流转双方因主动流转农村土地承包经营权而产生的权利义务为主要内容的话，那么作者认为，目前，要实现农村土地承包经营权在短期内的迅速集中，为农业的现代化经营创造物质基础，亟需借鉴日本的农地流转促进经验，构建我国的农村土地集中促进法律制度。这是对《决定》所规定的“农村土地承包经营权流转管理、服务规则”的法律制度化，同时也是“国家扶持、保护农业发展”这一基本理念在农村土地承包经营权流转保障的国家职责方面最直接的体现之一。具体而言，该制度要规制国家及集体组织以公权力人及所有权人身份，采用指导性、财政援助性公法行为及团体行为主动参加和介入农村土地承包经营权流转的各个阶段，以促进农村土地承包经营权流转行为的发生，并保障其向特定农业政策目标模式发展。该部分应主要包括农地集中利用促进法律制度、农地委托经营法律制度、农地改良法律制度、农村土地承包经营权保有法律制度、农村土地承包经营权流转中介服务法律制度、农村土地承包经营权流转价格评估法律制度、农村土地承包经营权流转补贴法律制度、农村土地承包经营权独子继承法律制度等内容。从各地农村土地承包经营权流转状况调查报告可知，许多农村土地承包经营权流转发达的地方都已经在探索政府农业机关或农民集体以为流转或者提供中介服务或者直接发动和组织流转的方式实际参与农村土地承包经营权流转的新形式，这些新的做法一旦运行成熟，即可为我国农村土地集中促进法律制度的构建提供直接的制度基础。
土地流转相关法律法规篇3
关键词：中国农村；土地流转法制化；法律缺陷
从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转，二是土地使用权的流转，但根据现行宪法和有关法律制度规定，农村集体所有制土地的所有权流转，只表现在国家对农村集体所有土地的征收，因而是单向性的流转。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。目前来讲，中国农村土地流转尽管取得了一些成绩，在繁荣农村经济，促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩，但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生的系列问题：比如流转农地补贴不尽合理，流转中存在着过多的行政干预等等。造成这些现象的原因尽管有体制方面的，有历史遗留方面的，但在很大程度上与中国农村土地流转的法律不健全不无干系。本文就试图从法律视角谈谈中国农村土地流转方面存在的问题与不足，并力图找到解决问题的路径。
一、中国法律对农村地权设定的历史轨迹及其缺陷
1982年《宪法》第10条第4款严格规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。1986年颁布的《民法通则》第80条也规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。这表明在80年代中前期中国对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年宪法有关条文规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的《土地管理法》第2条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2002年，中国《农村土地承包法》规定：因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院。
2005年10月物权法（草案）第四审稿对宅基地使用权转让还是维持了第三审稿的规定，即:“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基。”自2007年10月1日起实施的《物权法》第61条规定：城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。第128条则规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。显而易见，该法律文件所调整的对象亦仅限于土地承包经营权的流转，也就是其流转不得改变承包土地的农业用途，对于由农地向集体非农建设用地、国有土地方面的流转未予涉及。
由上观之，尽管中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程。但由于在农村家庭承包经营责任制的长期发展中较少考虑法律因素，加之我国现行法律体系中没有土地承包经营和流转的中央立法，也没有专门的地方规章，因此农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。即使如上所述我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中有规定，但诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确具体，缺乏可操作性，导致许多地方出现有法难依的现象。
二、解决农村土地流转的几点建议
（一）通过法律规范“两种产权”平等是实现农村土地健康有序流转的必要前提
在中国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地)却不然，至今不能自主地流转，农民拥有的土地产权是残缺的、模糊的。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这样有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。
（二）法律要保障农民享有真正的所有权
中国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”，这里基本没有争议。但是，究竟由谁代表集体行使土地所有权，都很不明确，而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均无双向选择的自由，土地的所有权当然不可能由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织的村长来行使，这样问题就来了。因为村长有事实上的土地处置权，却并不负担半点风险。而且农村土地寻租埋下祸根。笔者所在村子就发生过类似现象：村长擅自将村集体土地承包给个人，将承包收益据为己有，至今村民与村长之间还在理论。因此，应修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题，将其直接交由村民委员会行使，删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念。赋予集体土地所有权主体――村民委员会和使用权主体――承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权，从而使其享有拥有土地的收益权。
（三）要依法建立规范的农村土地市场流转机制
中央政府要适时地修改、完善及制定有关农村土地流转的法律、法规，为农村土地流转提供切实可行的法律保障。市场经济实质就是法制经济。把土地流转回归到市场，实行优胜劣汰，有利于提升农村土地流转的效率，提高农村土地的产出率，提高广大农村村民的生活水准，这也是建设和谐社会的应有之义。若果人为在政策、法规上对农村土地流转进行“堵”和“压制”并不符合生产力发展要求。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述，如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”，从法律层面允许农村土地流转；同时也要加快相应实施条例出台，以便于实际操作管理。另外，在中国，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度;也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。并通过设立专门的土地法院，聘请专家判案，为解决土地流转纠纷提供法律援助。
三、结束语
土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益凸现。如何实现农村土地流转的高效能化，关乎农村的稳定，关乎国家的长治久安。所以，我们必须用战略的眼光看待当前中国农村土地流转存在的法律支持不足的问题，不断对法律本身加以扩容、深化，使其做到与时俱进，从而使整个农村土地流转市场做到有法可依，规避不必要的损失。
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土地流转相关法律法规篇4
(一)明确产权主体，解决主体虚置化问题。按照法律的相关规定所有权主体为农村集体。这便牵引出集体产权的概念。集体产权是指法律规定的一定集体性的农民组织享有对集体财产的所有权以及伴随而来的权利集合。由于村集体不同于法人，不是法律上所拟制、可承认的主体，所以这种法律规定的空置化带来的是权利行使的无主化，极大折耗着土地价值。笔者认为可以采取社区拟制化的办法，将社区同法人一样拟制化，然后在社区内部建立相关的权力、管理机构，代为行使权利，履行职责。这不仅解决了虚置主体的尴尬，又能充分表达农民意志，可以最大程度维护农民利益。
(二)完善土地权能，赋予更多财产性权利。随着市场经济的发展，土地以前扮演的保障性角色不能满足农民的需要，农民想要在市场起决定性作用的资源配置的环境下，最大化自己的收益权。而法律的缺失加之相关体制的不健全，致使抵押、担保等行为难以付诸实践。正如十八届三中全会所强调的那样，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这种政策上对宅基地全能的肯定完善，无疑是重要的。同样的，在承包地层面，要探索更多的收益权获取渠道，如股份合作制的农场建设，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。权能的全面落实，法律层面的完善是必须的，同样的，也需要政策角度的完善、相关市场体系的构建等相关措施的完善。
(三)规范土地流转，建构城乡统一流转市场。针对现阶段流转的无序化、随意性，应进一步完善流转程序方面的规定，规制流转合同内容，注重操作上的规范有序和简捷明了，明确流转申请批准程序和退出机制。进一步进行土地确权方面的登记备案工作，对农民家庭联产承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和林权，进行登记确认，让农民与城镇居民一样享有同等物权，为流转规范化夯实基础。在构建流转市场方面，建立流转交易信息网络。完善农地资源调查制度，多渠道收集流转的供求信息，并进行分析预测和公开，沟通供需双方，加快流转交易;加强农地流转市场软硬件建设。健全市场网络，既注重有形市场的建设，也注重无形市场的建构。建立统一开放、竞争有序的城乡一体化土地市场，维护农民的合法权益。
土地流转相关法律法规篇5
关键词：农村集体建设用地使用权流转法制建设探讨
abstract:basedontheguangdongcollectiveconstructionlanduserightstransferofunderstanding,combinedwiththepracticeofguangdongprovincefollowingconfirms,toanalyzetheruralcollectiveconstructionlanduserightstransferofthecauses,advantagesanddisadvantages,andguangdongcollectiveconstructionlandcirculationandrelevantstateregulationsneedtoproblemsofcoordination,tofurtherimprovetheruralcollectiveconstructionlandcirculationandregulationsprovidereference.
Keywords:ruralcollectiveconstructionlanduserightstransferdiscussedtheconstructionoflegalsystem
中图分类号:F301.2文献标识码:a文章编号
1引言
所谓集体建设用地，是指建筑物、构筑物占用的所有权属于农村集体经济组织的农民集体所有的土地。包括乡镇农民集体、村农民集体及村内两个以上的农村集体经济组织所有的建设用地。集体建设用地主要有三种类型：一是乡镇、村企业用地；二是乡镇、村公共设施和社会公益事业使用的集体土地；三是村民建住宅使用的集体土地。
对农村集体建设用地土地使用权流转问题，原国家土地局从1993年起就部署了专题调研，从1999年开始就在全国不同地方开展了农村集体所有建设用地使用权流转的试验、试点，而后又相继召开了多次研讨会和试点总结会，集体建设用地使用权的流转在思想上得到了认可，但集体建设用地使用权的流转一直未能在政策法律层次上得到认同和规范。2005年6月，广东省出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》），在全省全面推行集体建设用地使用权流转，这标志着广东农村集体建设用地使用权的流转正式步入正轨。
2东莞市集体建设用地使用权流转基本情况
东莞市经济比较发达，土地供需矛盾比较突出，土地市场比较活跃，集体建设用地使用权流转市场形成较早，是广东省经济发达地区的一个缩影，他们的探索实践既具有代表性也有可借鉴性，基本反映广东省推行实践的情况。
2.1东莞市集体建设用地使用权流转市场的发展过程
东莞集体建设用地使用权的流转，是伴随外向型经济、民营经济的发展，伴随着市场经济的发育而产生发展的，经历了三个阶段：
2.1.1自发形成、隐形交易阶段(1978―2000年)。这一阶段主要是以农村集体为主体，在发展“三来一补”、三资企业过程中自发地开始了集体建设用地使用权的流转。概括起来主要有四种流转形式：一是以地合作、合资；二是房地一同出租；三是自发性出让、出租土地；四是抵押融资。
2.1.2政府引导提高、逐步规范阶段(2001―2004年)。东莞市为了推进集体建设用地使用权的规范流转，在国家相关法律尚未完善的情况下，先实行“两个参照”，一是在出让、出租、转让、抵押等具体程序上，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。二是在流转年限上，参照国有土地使用权相应用途的法定年限确定，对集体建设用地使用权的租赁，参照《国土资源部关于印发的通知》执行。使这个阶段的集体建设用地使用权流转呈现出流转“快”、效益“高”、秩序“稳”的特点。
2.1.3依法管理、规范发展阶段(2005年起)。2005年6月，《办法》正式颁布后，东莞市结合自己的实际，也制订并颁布了《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》,使东莞市集体建设用地使用权流转走上规范发展的轨道，规范了工作流程、报批表格和流转合同，实现了审批“一表通”的管理。
2.2东莞市规范流转行为后的社会效果和特点
目前，东莞市集体建设用地使用权在流转的主体上，既有镇(区)政府，也有村委会、村民小组、镇(区)办企业等；在形式上，有出让(含作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、出租、转租、抵押等多种形式；在流转客体上，既有本集体经济组织内部成员，也有外商、内资企业、民营企业，可以说是主体多元形式多样。现在，东莞市集体建设用地使用权流转每年以25%的速度在增长。据2005年统计显示，全年81个欠发达村经营总收入2．4亿元，比上年增长19．5％；经营纯收入7600万元，增长67．5％；总资产33亿元，增长8．9％；全市有38个欠发达村年纯收入超过50万元，实现了脱贫目标。
从东莞市集体建设用地使用权流转的发展历程看，是一个从自发隐形到依法规范的过程，概括起来具有：起步早基础好，市场活跃流转快，管理到位秩序好，主体多元、形式多样，效益显著社会稳的特点。他们的成功，为广东省推进集体建设用地使用权流转，促进土地使用制度改革提供了方法和借鉴的经验。
3规范农村集体建设用地流转的必要性
一直以来，我国的法律法规对集体土地使用权流转是限制的，尽管国家法律法规明确禁止集体建设用地使用权的自主流转，但堵不住集体、农民和用地者等行为主体通过种种途径流转集体建设用地的行为。目前，集体建设用地使用权自发流转现象已经大量存在，据统计，广东省珠三角地区通过自发流转方式使用集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。另据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德等地区，在城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体建设用地。可见，自发流转的集体建设用地已具相当规模。
3.1自发的流转的类型与形式
由于这种自发的流转在法律上是不认同的，一般都在杂乱无序或隐蔽状态下进行，他们双方往往只须草签一份协议，受让方只须支付一定的价款就可获得集体建设用地的使用权，从流转的类型与形式看主要有：(1)、集体经济组织或村民以出租房屋或建房形式，连带出租、转让土地使用权；(2)、集体经济组织直接向乡（镇）企业或本经济组织以外的企业或者单位、个人出租、转让土地使用权；(3)、乡（镇）、村以集体土地使用权作价入股、联营、联建形式兴办各种企业，流转土地使用权；(4)、在乡（镇）、村企业合并、兼并及股份制改造、改组中隐含集体所有的土地使用权以转让、出租的形式流转；(5)、集体经济组织或村民以地上建筑物进行抵押融资形成的土地使用权流转。
3.2自发流转的弊端
这种无序、隐蔽，缺乏合理规制的自发流转，对社会造成了极大的危害。
首先，随意占用耕地、扰乱市场秩序，冲击土地管理制度。自发流转导致农民集体在利益的驱使下，未经批准擅自将集体农地改成非农建设用地进行流转，破坏我国的耕地保护制度，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，扰乱了国有土地市场的正常次序，破坏了我国的土地供应计划，弱化了国家宏观调控政策的实施效果。
其次，浪费土地资源，农民权益难保，危害社会稳定。由于流转不规范，缺乏规制，得不到法律的保障，交易行为扭曲，导致土地资源得不到合理的利用和配置，土地资源价值无法体现，农民集体和农民个人的权益得不到保障，并由此引发了许多社会矛盾，破坏了社会秩序，危害了社会的和谐稳定。
第三，土地产权、土地利益关系混乱，国家税费流失。由于法律限制集体建设用地流转，流转主体（主要是集体组织）的法律地位不明确，因此缺乏依法监管与市场机制，造成了土地产权关系复杂、流转收益分配关系混乱，国家土地税费流失严重。
3.3完善法制、规范流转已势在必行
集体建设用地自发流转伴随的种种问题，对社会的危害是显而易见的，完善集体建设用地的产权流转管理制度，将集体建设用地使用权流转纳入法律法规调整范畴已势在必行的。
首先，保护耕地要求我们依法规范管理。部分农民集体违反规划，擅自改变集体土地用途的违法行为，对保护18亿亩的耕地红线是个极大的危害，因此完善集体建设用地流转相关法制，营造公开规范的集体建设用地使用权流转市场并依法监管，这也是保护耕地的客观要求。
其次，是优化资源配置，稳定社会秩序，促进经济发展的客观要求。随着经济的发展，城市化、工业化进程不断快对建设用地需求也急剧增长，国有土地供应不足，制约了经济的快速发展。农村集体建设用地流转由于受到法律的限制，自发形成了无序的流转，使土地资源得不到集约和节约利用，利用效益不高，农民利益无法保证，冲击国家的土地管理制度，影响社会稳定等等。这些，都要求我们完善集体建设用地的有偿使用制度，营造公开规范的集体建设用地使用权流转市场。
总之，集体建设用地自发流转形成的种种问题，对获得相关法律政策支持提出了迫切的要求。完善和建立集体建设用地的有偿使用制度，将集体建设用地使用权流转纳入法律法规调整范畴已势在必行的。
4广东省推行集体建设用地使用权流转还需与上位法协调的问题
《办法》将集体建设用地流转主要行为与基本关系纳入了规范调整范畴，其内容较完备，已涵盖集体建设用地流转范围、对象条件、方式与程序、流转期限、政府监管机制与方式等流转法律关系及法律责任诸方面。从依法行政来讲还需要上位法律协调以下问题：
4.1开展集体建设用地流转需上位法支持。《办法》规定“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法”。但《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”；同时，第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；因此缺乏明显的国家上位法律支撑，需要与国家上位法律进一步协调。
4.2流转主体范围需与上位法协调。《办法》第八条规定可以使用集体建设用的主体包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业等。但与《土地管理法》第43条规定和第63条规定相冲突，同时《土地管理法实施条例》第6条明确规定，“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。”从法律规定看，《办法》其实质上已经突破国家立法将使用主体限于同一集体经济组织内部的规定，与现行的上位国家法律不一致，需要与国家上位法律进一步协调。
4.3流转形式需与上位法协调。《办法》第二条与第十五条规定，集体建设用地使用权流转基本形式包括出让、出租、转让、转租和抵押；涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目用地的，应通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。根据《土地管理法》第63条规定是限制或是不允许的。不符合国家关于集体建设用地使用权流转的上位法规定，需要与国家上位法律进一步协调。
4.4流转程序需与上位法协调。《办法》规定集体建设用地一切流转行为（无论是出让、出租、抵押还是转让、转租等）为要式法律行为，即都需要签订书面流转合同并申办登记确认手续。但国家关于集体建设用地使用权流转程序尚未立法规定，需要与国家上位法律进一步协调。
4.5收益分配需与上位法协调。集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。目前，尚缺乏对集体建设用地流转收益分配的上位法律法规规定，需要与国家上位法律进一步协调。
6小结
我国仍处于全面深化改革的转轨时期，实践探索先于法律变革这是我国制度变革的典型路径，广东省率先推行农村集体建设用地使用权流转的改革实践，就是为了取得经验推动法律变革。广东省《办法》率先以地方立法形式将集体建设用地流转主要行为与基本关系纳入了规范调整范畴，其内容较完备，已涵盖集体建设用地流转范围、对象条件、方式与程序、流转期限、政府监管机制与方式等流转法律关系及法律责任诸方面，是具有重大开创意义与示范价值的土地制度创新，填补了国内集体建设用地流转立法调整的空白。但是它的目前尴尬处境在于明显与国家部分上位法相违背，因此建议进一步完善集体建设用地市场运行规则，建立完善的上位法律制度。
主要参考依据：
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[5]陈利根．郭立芳《关于集体建设用地流转制度构建的探讨》南京农业大学土地管理学院
土地流转相关法律法规篇6
【关键词】农村土地；土地流转；问题；对策建议
绪论
随着对“三农”问题的深入研究，农村土地流转也越来越引起高度重视，从上世纪80年代开始，由于土地承包制度的实施以及农村剩余劳动力的大量转移，农户之间开始了自发地进行土地流转，到现在已经初具规模。但我国农村土地流转还处于刚刚起步的探索阶段，存在着很多问题，这些问题的存在极大地阻碍了我国农村土地流转健康有序的发展。因此，对我国农村土地流转现状进行分析具有重要的理论意义和现实意义。
1.我国农村土地流转现存问题分析
农村土地流转是转变传统农业发展方式，走中国特色农业现代化道路的关键，是促进我国农村社会经济发展的又一制度创新。当前，我国农地流转面临诸多困境，制约着农村土地的自由流转。因此，系统分析农村土地流转的各种制约因素，对于推进土地使用权流转、建设社会主义新农村具有十分重要的现实意义。
1.1产权关系不清晰
产权关系不清主要体现在农村土地的经营权上，而农村土地产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转的前提和基础。但是，我国目前的土地产权分为所有权和经营权，由于对所有权和经营权的权力和边界缺乏明确规定，造成农地产权关系不清晰，从而导致拥有土地经营权的土地承包户个体缺乏农地流转的足够动力和权力。
1.2土地流转市场运行机制不健全
土地流转市场是土地流转发生的空间场所，是包括价格、主体、利益分配、中介组织等因素的综合性市场，目前，我国农村土地流转市场运行机制的不健全直接制约着土地流转的广度和深度。当前，土地流转市场运行机制的不健全主要指土地流转交易组织发育的不健全、土地流转收益分配不合理以及市场中介体制匮乏这几个方面。
1.3农村社会保障制度缺位
目前，我国农村土地流转市场中存在的流转规模较小，流转率较低的一个重要原因就是现行的不完善的农村社会保障体系。正是目前我国农村不完善的社会保障体系无法提供给农民的最基本生活保障，大多数的农民即使脱离农业生产转行到从商或者进城打工，也摆脱对土地的依赖心理，把土地当成生活的最后保障。特别是长期生活在农村的老年人，即使当他们失去从事农业生产能力对土地进行抛荒弃耕时，也不愿进行流转。
1.4政府立法不足，监管不力、基层宣传不够
目前，大多数的地方政府和法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的法律制度，缺乏相关的法律条文和仲裁依据，从而导致了我国农地流转过程中的操作无序。因此，必须尽快制定仲裁土地流转纠纷的相关法律，完善相关争端处理机制。另外，在对土地流转市场运行的监督方面，表现为国家监督主体的缺失。最后，在对国家关于土地流转政策以及相应法律法规的基层宣传方面，显得依然不足。
2.我国农村土地流转的对策建议
面对目前的农地流转困境，必须坚守从农民权益保护、健全流转市场、落实配套机制等多层面入手，多管齐下，从而推动土地流转顺利、有序地开展，发挥其资源配置的优化作用。
2.1完善农村土地经营权，切实保障土地流转中的农民权益
独立、明晰、完备的土地产权关系是实现农村土地流转的必要前提条件。首先，应明确界定土地所有权和使用权的权利界限，提高保障村民土地承包权的执行力。其次，应坚持农地流转的自愿有偿原则。农户是土地流转的主体，对承包土地依法享有自主的使用权、收益权和流转权，有权自主选择是否流转、流转对象和流转形式。最后，应充分发挥农民在土地使用权流转市场中的主体作用。
2.2完善农村土地流转市场
农村土地流转是对农村土地承包经营权的合法转让，目的是为了实现土地资源的更高效配置，完善的市场机制有利于农村土地流转的顺利实现。因此，完善土地流转市场对促进农村土地流转有着非常重要的意义。在建立有形的土地流转市场的同时，也要完善土地流转市场应具备的信息搜集公开、土地价格评估、法律法规咨询等机能。最后，完善的土地流转市场要充分发挥其价格机制，使得土地流转价格能充分反映土地流转供需双方的供需关系，引导农地的合理流转。
2.3健全农村社会保障体系
现阶段，农村社会保障体系尚不健全的情况下，大力推进农村土地流转可能导致的结果是千百万的农村人口失去与土地使用权相联系的生产和生活保障，这样不仅不利于农村土地流转的长期开展，在一定程度上甚至会引来农村社会的动荡。因此，建立健全农村社会保障体系是开展农村土地流转的一个重要前提条件，农村社会保障体系的完善程度也直接关系到农村土地流转能否有效开展。
2.4健全土地流转相关法律法规与相关政策
健全完善土地流转相关法律法规和相关政策可以从以下几个角度入手，首先要加快明晰土地产权关系的法律建设和政策制定；其次，进一步加强完善土地流转中的有关法律法规，对土地流转所要遵循的必要程序、签署流转合同的形式、合同的内容、流转后的流转登记等问题进行详细规定；再次，对土地流转后出现的土地流转纠纷处置和土地流转违法违规行为的惩罚办法进行规定；最后，结合各地区的实际情况制定出与各地区相适宜的地方法规和实施细则。
总结
农村土地流转的开展是关系到我国社会主义建设大局的重要问题，必须站在战略全局的高度，充分重视推进土地流转的必要性和重要性，充分认识农村土地流转中出现的制约因素并积极采取对策，切实发展和健全现有的农村土地流转制度，运用市场机制促进土地的有序流转，实现土地资源的合理配置和使用，使其在我国经济发展和现代化建设的过程中发挥更重要的作用。
【参考文献】
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土地流转相关法律法规篇7
关键词：农村；社会保障法律制度；土地流转
农村土地流转能够有效地促进农村产业结构调整和农业产业化经营，提高土地资源利用效率，增加农民收入，推动农业现代化进程，加快社会主义新农村建设的步伐。如何既让农村土地成为一个最活跃的生产要素流动起来，又确保农民权益得到有效保障?关于活跃我国农村土地流转市场的路径，笔者认为应以农村社会保障法律制度的构建为前提和基础。
一、建立和完善农村土地流转市场是解决“三农”问题、活跃市场体系的现实要求
党的十七届三中全会，以新一轮为突破口，解放制约生产力发展的因素，通过农村生产关系的变革，增加农民收入，扩大内需，转变城乡二元结构，实现农村发展的自主复兴。当前我国农民收入增长所面临的重重困难，已经成为制约整个国民经济实现良性循环的一大障碍，是当前讨论“三农”问题的核心话题。为解决农民增收问题，发展农业经济，建立和活跃农村土地流转市场是一条有效的路径。
纵观国内外农业发展的实践，农业产业化是我国提高农业劳动生产率的必由之路，而其最大的制约是规模制约。从这个意义上说，实行农业适度规模经营是我国农业实现现代化的根本出路，也是我国加入wto后提高农业国际竞争力的必然选择。由现在的“分田到户”向土地规模经营过度的前提条件是要有发育完善的土地流转市场。十七届三中全会《决定》明确提出要健全严格规范的农村土地管理制度；稳定和完善农村基本经营制度，特别是要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。根据我国目前农村经济发展的条件的成熟程度来看，建立健全农村土地承包经营权流转市场是可行的选择。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，有助于促进适度规模经营，提高农业劳动生产率，活跃农村市场，扩大内需，实现农业增效和农民增收的目标。
二、我国农村土地流转面临的问题和挑战
经过30年的改革开放，中国农业正在从“一家一户”的分散经营和“小而全”的传统生产方式向规模化、集约型的现代化农业过渡。而实行了三十年的家庭联产承包责任制在促进农业和农村经济发展的同时，在现实中也产生了诸如限制了农业生产规模的扩张，土地资源利用效率低下，农产品缺乏竞争力且无力适应激烈的市场竞争与需求变化等问题，制约了农业规模化、产业化的发展，使中国农业难以适应当前农业市场化、国际化的要求。依法、规范推进农村土地承包经营权流转是实现农业产业化、规模化经营和解决“三农”问题的关键性环节，是我国农村经济发展的必然趋势，更是建设社会主义新农村的需要。但是农村土地流转在有效地促进农村产业结构的调整和农业产业化、规模化经营，增加农业投入，拓宽农民增收渠道的同时，在实践中也面临着难以回避的问题。
(一)农村社会保障法律制度缺位，土地流转农民生活保障成难题
农村土地流转中，土地流转的农民在土地流转期间，虽然拥有土地承包经营所有权，但在此期间脱离了土地，失去了土地对他们的生活保障。而现实中由于土地流转操作程序不够规范，强迫农民流转土地的情况时有发生，农民所得土地流转金往往较低等原因，土地流转农民的生活难以得到长期保障，更没有能力进入社会保障体系。有些农户花光了土地流转金后，一时又找不到工作，变成了没有土地、没有资金、没有生活保障的“吉普赛人”，影响了社会稳定。
(二)农村社会保障法律制度缺位，限制了农民参与土地流转的积极性
“土地是农民的一切”。土地在农民眼中具有举足轻重的地位，土地收益是农民的主要收入，土地保障是农村数千年来形成的传统保障模式，而延续数千年的土地保障也在农民心中打下了无法磨灭的烙印：只要有土地就有活路，没有了土地就没有了生存的保障!所以在农村社会保障法律体系尚不健全，农民得不到国家相关法律保证的情况下，是很难在心里上接受土地流转观念的，有时甚至产生抵触情绪，这在客观上阻碍了农村土地流转的步伐。
三、活跃农村土地流转需要农村社会保障法律制度保驾护航
(一)建立农村社会保障法律制度是实现土地流转的前置条件
千家万户的农业生产方式严重制约着现代农业的发展，农业的组织化程度和产业化水平低。以黑龙江省为例，全省农村人口2000万人，约490万农户，人均耕地仅0.32公顷。按照现在的农业生产力水平(包括农业技术水平和机械耕作能力，多为适宜大机械作业的平原地区)，每户农户可以耕种4-8公顷，即使现有的耕地数量保持不变，农村也只需要100万农户，也就是说农村存在着大约1000万的富余劳动力。但由于农村大量的富余劳动力被束缚在土地上，农民的生产力得不到解放，使得“三农问题”长期得不到解决，社会主义新农村建设步伐缓慢。要解放农村生产力，转移农村富余劳动力，只有建立和完善农村社会保障法律制度，消除农民对土地和家庭的过分依赖，解除农民的后顾之忧，为农民提供一个老有所养、病有所医的基本制度保障，为农村土地流转提供坚实的后盾，营造良好的社会环境，才能促使农村土地顺利流转，发挥土地资源利用效率，最终实现农业发展的产业化、规模化，建立农村自治条件下的农业合作经济制度，最终实现与国际社会的现代农业制度相接轨。
(二)农村社会保障法律制度为农村土地流转主体解决后顾之忧
随着农村土地流转的推进，在实践中出现了土地流转主体的生产和生活难以得到保障的问题。而且在有些地区已经出现了矛盾尖锐化的势头，这要求政府必须去考虑农村土地流转主体的社会保障体系问题。毫无疑问，建立农村社会保障法律制度是解决流转主体后顾之忧的根本途径。
首先，对于土地转出方来说，将自己的“命根子”流转出去不仅仅等于将自己的主要收入流转出去，而且也意味着将自己最后的一份生活保障放弃，他们的担忧是可以想象的。他们面对的是能否在非农产业取得稳定的收入，能否适应现代社会的竞争节奏，能否让自己的生活有所提高，面对“不测风云”能否安然度过等等关乎生存的问题，没有一个满意的答案，农民是不会轻易地将赖以生存的承包土地流转出去的。而建立和完善农村社会保障法律制度在就业、医疗、养老等方面给了土地流转农民一个满意的答案，解决了农民的后顾之忧。
其次，对于土地转入方来说，高投入、周期长的特点决定着农业经营的高风险，他们面临着自然和市场双重风险，农业产业化经营要求紧跟市场，一旦遭受自然灾害或者农产品市场波动，难以实现利润目标，资金链断裂，土地转入方将遭受沉重打击甚至破产。因此，需要通过建立农村社会保障法律制度，为面临双重风险的土地转入方给予保障，提高他们参与土地流转的信心。
四、以农村社会保障法律制度的构建活跃农村土地流转市场的建议
(一)建立我国的《农村社会保障法》活跃农村土地流转市场
我国的《农村社会保障法》应是以包括全体务农的农民、农村非农业农民以及农民工为被保障主体，以农村低保、医疗、养老为核心内容，以国家强制力予以保证的社会法律体系的重要组成部分，是农村社保领域中的根本大法。其基本内容包括农村最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度等，这三项制度建立后基本覆盖了农村所需要的社会保障项目。在我国农村经济上不发达、农民收入低且不稳定、抵御各种风险的能力弱等情况下，《农村社会保障法》是农村社会成员养老、医疗、丧失劳动能力或遭遇风险时的保护伞，向其提供基本生活保障或帮助，这样就解除了农民流转土地后生活没有保障的问题，用《农村社会保障法》更好的代位土地保障功能。帮助农民摆脱土地的束缚，解放农村生产力，促进农村土地流转，发展规模化、产业化农业，实现中国农业现代化、国际化的目标。
(二)强化农村社会保障相关政策的制订与完善，政府要为农村经济的发展保驾护航
因地制宜的农村社会保障政策是对我国的《农村社会保障法》的重要补充和完善，而在目前农村社会保障法律制度尚未完全建立时期，国家相应的农村社会保障政策必将承担更多的责任。所以，国家应当根据目前我国农村的实际情况和促进农村承包土地经营权流转的要求，制和出台一些相应的政策措施，做好行政指导工作，为农村经济的发展和新农村建设做出应有贡献。
(三)建立完善农村社会保障机构体系构建和谐的社会氛围
农村社会保障法律制度的实施离不开相关的执行机构，任何农村社会保障法律制度的宣传与实施都是通过相应的社会保障机构完成的，农村土地流转主体在办理社会保障时面对的是具体的社保机构和人员，完善的农村社保机构体系和较高素质的各种人员能够及时有效地为农民提供服务。因此，要发挥农村社会保障法律制度对农村土地流转的推进作用，就必须因地制宜的建立具有专业的社会保障机构，使之良性运行。
(四)法律责任与监督机制的确立是活跃农村土地流转市场的保障
《农村社会保障法》是农村社会保障领域的最高法规。因此违反农村社会保障法律法规所应当承担相应的民事、刑事和行政责任，要详细规定违法的情形下所应当承担的相应的法律责任。同时，在实施过程中应建立职责范围明确、监督程序规范的农村社会保障监督管理机制。成立由国家权力机关、行政主管部门、司法机关、金融机构和农民代表共同组成的监督管理委员会，负责监督《农村社会保障法》的具体实施，发挥“制度监督”的优势；同时要发挥新闻媒体和人民群众的“舆论监督”作用。设立举报热线，开辟公示专栏，对于《农村社会保障法》的实施情况予以监督，对政府的违规操作和违法行为及时举报，以保障执法以及监管部门工作的正确性和责任感，为土地流转主体提供快捷周到地社保服务，切实有效的发挥《农村社会保障法》应有的作用。
参考文献：
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土地流转相关法律法规篇8
关键词：城镇一体化；土地流转；问题；立法完善
前言：明确农村土地权的分配和管理，是建立健全土地流转制度的核心。广大农村地区的务农人并不了解土地权的归属问题。在城市里，建设用地的区分以及使用被了解，作为一个经济社会的整体很难被触动。因而农民在在很大程度上被束缚绑定在土地上。如今年轻的农村劳动力流入城市，成为流动的市民，这给城市的管理带来了不便，“城市复杂化”也就成为必然。对农村土地的不合理流转的研究，使人对城镇化的内涵更加了解。结合我国城镇化的基本特点和发展阶段，客观地分析城镇化的运行机制。我国农村土地流转规范化的运行机制，有赖于相关立法的健全，为其提供切实的法律保障。
一、土地流转的现状及存在问题
1、农村土地在城市化过程中存在的问题
在城乡一体化的大趋势下，中小城镇的扩建占用耕地的矛盾似乎不可调和。尤其是新农村的建设，新农村的建设原本是将居民集中，使土地利用最大化。但是目前的情况是不断拔地而起的大楼存在，老旧的农舍依然存在。实质上没有达到预期的效果。另外城乡一体化使农村年轻劳动力转移到城市工作，致使农村土地大面积无人愿意耕作，留守的老人又无耕作能力。从另一个角度看又为土地的集体管理提供便利。
2、我国农村土地流转制度的不完善
1982年宪法提出土地管理制度，引起了学者议潮。2004年之后农地流转的合法化为农村土地的流转提供了制度保障和规制，但配套制度的不完善也使流转的过程中出现了流转纠纷、随意改变土地用途等问题。法律在土地承包经营权流转、集体建设用地使用权的流转、宅基地使用权流转等方面的规定并不具体。相对来讲，更多的是禁止性规定，而不具有切实性。并且在土地权上的法律规定宣传不到位，致使务农人员的认识不清。
3、务农者对土地的管理权的不明确
土地属于国有，可是很多务农人员并不知道。据调查，在农村，部分人认为分得的土地属于自己家所有，可以随意买卖。非法占有土地修建房屋的现象也存在。包括房屋占有的土地在内，人们所拥有的只是使用权，并且使用权有时间的限制。
二、国内外对土地流转的研究分析
1.国内学者研究现状
关于土地流转的内涵，学者们观点不同，笔者赞同土地流转则是指土地使用权的流转。国内学者从土地流转机制的选择、土地流转的模式、农村土地产权制度、农村土地流转程序上作了大量分析探讨，为立法提供了理论依据。
2.国外学者对我国农村土地流转问题的研究
外国学者对我国农村土地流转问题的研究，在土地流转带来的效益方面，有学者对我国上世纪90年代和建国初期的农地流转市场进行比较，指出土地流转是增加农民受益，减少劳力支出的方式。土地流转使得土地能够大规模的耕作，有利于机械化生产。而且能够解放农村过剩劳动力，促进农地流转，需要加强制度建设、信贷支持和完善流转中介。
在土地流转的影响因素方面，有学者把我国非农劳动力市场与农村土地租赁市场结合分析，指出农村土地中介市场主要受家庭特征、非农就业、制度和农村特征影响。并且指出加快农村劳动力市场，是促进农地租赁市场发展的首要选择。
三、城镇一体化进程中土地流转对策：
1、合理盘活存量土地
（1）针对土地利用率低的问题，要加快建立土地储备中心，专门负责统一收储和调配使用闲置土地、存量土地以及有开发潜力的增量土地，以提高土地的使用率，缓解用地矛盾。
（2）通过土地流转实现农业规模化经营是推进城镇化进程的关键，推进农村土地流转要坚依法、自愿、有偿原则，依法、规范、有序的推进，只有这样才能促进城镇化和农业现代化相互协调。
2、明确外部发展环境
（1）分析城镇化发展的条件和趋势的，结和农村土地流转的现状，客观地分析城镇化的运行机制，促进城乡一体化发展，为土地流转提供良好的环境。
（2）促使政府加大对农村土地流转程序的完善和对其践行的监督力度，加强法律文化知识和生产技能培训，深刻理解土地承包经营权的性质，杜绝土地私有观念，防止随意再转让或自行改变土地用途，提高农民的自身素质，树立主体意识，提高他们的法律维权意识，确保其物质利益和民利。
3、立法建议
（1）将相关法律具体化和深入化
在法律上对农户土地流转给经营者之后的权利保障上要细致化。在法律许可条件下开发经营的，其经营自、产品处置权、收益分配权等合法权益受法律保护。另外，对于外出务工的农村劳动者的土地使用权作具体的分配和限定，集中土地来实现农场规模的扩大化。
（2）增强相关部门的执法意识
土地管理部门作为土地管理的核心部门，其职能中最重要的是监管土地的合法转让和使用，禁止非法买卖土地。增强其执法意识是必要的。此外，从法律的另一个方面保障农民的权益，可以引导农民签订转让合同，在合同中分清当事人双方的权利义务。政府监管流转程序，对土地流转的政策做必要的引导和规范，探讨新的流转方式，促进规模化经营，提升农业质量效益。
结语：提高社会对农村经济的发展以及农村土地流转现状的关注度，发现并解决我国土地流转制度在城市化的发展过程中所存在的弊端，，切实维护农民的合法权益。另外，从农村经济发展的需求出发，分析农村土地流转制度建设的影响因素，力求为有关制度的制定以及更好的促进城镇化建设提供相应的合理性建议。我国农村土地流转规范化的运行机制，可以极大地推动我国农村经济的快速发展，为我国城镇化的健康稳定运行积累经验，同时，也可促进我国农村经济的多元化发展，带动我国城乡建设的美好未来。（作者单位：河南师范大学法学院）
参考文献
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土地流转相关法律法规篇9
关键词:农村土地承包经营权流转法律制度缺陷
一、我国农村土地承包经营权流转的立法
目前，我国有关土地承包经营权流转的立法以2002年颁布的《农村土地承包法》为核心，该法详细规定了土地承包经营权流转的原则、方式、程序、争议解决途径等，并取消了若干不合理的限制。如第37条规定：“采取转让方式流转的，应经发包方同意；采取转包、出租、互换或其他方式流转的，应当报发包方备案。”即将发包方的批准权仅限定在土地承包经营权转让这一种方式上，基本消除了流转过程中的各种人为障碍，从而使土地承包经营权具备了更多物权特征，使其流转得到了法律上的保障。
为了贯彻落实《农村土地承包法》，农业部于2005年1月19日颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，最高人民法院于2005年7月2913了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》。这些法律文件为进一步规范农村土地承包经营权流转行为、维护流转双方当事人合法权益、正确处理农村土地承包经营权纠纷提供了更直接的依据。2007年3月16日《中华人民共和国物权法》颁布，在第3篇“用益物权”中，第1l章规定了土地承包经营权，这意味着我国正式从法律上确立了土地承包经营权的物权属性，为更开放的流转奠定了充分的法理基础。
2008年，时值改革开放3o周年之际，中共中央第十七届三中全会召开，会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”，为今后农村土地流转的法律规制留下了广阔的空间。以上的这些法律、法规和政策，对土地承包经营权流转进行了诸多创新和规范，一定程度上完善了我国的农地流转制度。但是，这些规定多为原则性、方向性的指导，并且都是包含于旨在稳定和完善家庭承包经营权的立法中，没有制定专门针对土地承包经营权流转的统一法律文件。相比而言，1990年我国出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，非常完备地规范了城市土地流转规则，很大程度上促进了城市土地市场的成熟发展。因此，我们有必要对农村土地承包经营权流转的法律规范作进一步的探讨。
二、我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷
(一)集体土地所有权主体虚置
陈小君教授组织的课题组在有关农村土地状况问卷调查中，设计了“您认为您的承包地(田)的所有权是谁的”问题，调查结果统计显示：认为是国家的占41．91％，是乡(镇)集体的占3．56％，是村集体的占29．57％，是村小组的占6．23％，是个人的占17．62％。这一结果表明，由于立法上的缺陷和农民法律知识的缺乏，我国农民对集体土地所有权的主体在认识上存在误区。
我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”这里的“集体”当然是指全体农民集体。但“集体”在词义上是一个泛指的概念，无法具体落实到个人，因此在实践中自然会出现集体的代言者。目前，在农村土地的使用管理上，这个代言者往往为县(镇)、村、村民小组三级组织交叉担任，实际上并未建立起一个独立的农民集体组织，由此导致了农村土地所有权主体的虚位。
这种主体的虚置，给土地承包经营权的流转造成了重重困难。因为从物权的角度而言，产权明确是产权交易的前提，没有明确的权利主体，相关的物质利益就会成为搭便车的目标。县(镇)、村、村民小组三级所有的分化现象，容易在土地流转过程中产生纠纷，并且给农民无形中套上了三层枷锁。
有学者提出实行农村土地国有化或私有化的观点。笔者认为，所有权主体的虚位，并不在于土地是国家所有、集体所有或个人所有，关键是无论采用哪种制度，都应当落实主体而非虚置。当前，我国《宪法》明确规定农村土地为集体所有的大前提下，充实“集体所有”内容，做好明晰产权关系、规范凭证管理、完善征地制度等相关的立法工作，才是彻底解决集体土地所有权主体虚置的最佳选择。
(二)土地承包经营权流转方式受限
《农村土地承包法》第49条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、人股、抵押或者其他方式流转。”《农村土地承包法》第3l条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”
从立法上看，我国对抵押、继承这两种土地承包经营权的流转方式作出了限制，即抵押仅限于“四荒土地”，继承仅限于林地。究其原因是，考虑到土地的社会保障功能和承包经营权主体的身份性。随着土地流转市场的形成和发展，承包地的抵押权、继承权更多地关系到土地作为～种资产的使用价值，对引导农民珍惜土地、增加中长期投入相当重要，这些权利的受限或丧失对农业的可持续发展必将产生消极影响。
首先，对抵押权的限制不合理。目前，我国农村社会保障体系尚未完全建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本。从全国看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚未成熟，因此，在新颁布的《物权法》中，立法者最终选择了限制耕地的抵押。理由主要是对农民可能失去土地保障的担心，即承包人将承包土地使用权抵押给银行后，如不能按期偿还贷款，银行依法行使抵押权，承包人就要失去土地，从而失去生活保障，造成社会问题。然而，这一点从逻辑上很难认定其合理性，因为立法许可土地承包经营权的转让，转让的结果是承包人现实地失去承包土地，而抵押的结果仅是有失去土地的可能，那么立法以顾虑农民失去土地为由，限制抵押而允许转让是令人难以理解的。
其次，对继承权的限制不合理。立法限制土地承包经营权的继承，主要是考虑到承包经营权是基于承包合同产生，有一定的身份性，不适合作为继承的对象。笔者认为，这种限制也不尽合理。首先，从逻辑上说，既然承包土地经营权可以流转给集体经济组织以外的人，那么以继承人不是集体经济组织的成员为由，否定其拥有承包地的使用权是不合理的。其次，从权利的来源上说，通过继承获得的承包地使用权与统一发包时获得的承包地使用权的权利产生基础是不同的，前者是财产收益，后者是生存保障，将两者混为一谈，是对承包土地使用权物权性质的否定。再者，不允许继承会增加农户土地投资的风险。在土地的承包期内过于频繁地调整承包地，使农民的土地使用权处于极不稳定的状态，不利于激励农民对土地的投入和发展土地的规模经营。对新承包户而言，后继经营也难以继续，极有可能造成前期投资的浪费。
(三)土地承包经营权流转程序不规范
土地流转相关法律法规篇10
关键词：农业承包权；流转问题；对策
土地是一国之根本，更何况是中国这种农业大国，农业作为我国的支柱产业，它的发展应该得到足够的重视。土地所有权、土地使用权，和他项权利的确认、确定，简称确权。而在我国目前农村土地承包经营权确权和流转中，主要存在着以下几个特点：一：土地承包经营权流转速度加快；二：土地承包经营权流转多为自发性流转；三：土地承包经营权流转方式日趋多样化，但仍以转包、出租为主；四：土地承包经营权流转主体多元化，经营日趋规模化。本文集中讨论了我国农村土地承包经营流转中面临的困境和严峻的问题，并提出了相应解决措施。
1我国农村土地承包进行权确权与流转存在的问题
1.1立法方面的不足由于我国在调整土地承包经营权确权和流转方面的法律只有《农业法》《民法通则》《物权法》等法律，且由于这些法律所立法的出发点和相应的立法精神不同，就直接导致了这些法律对于土地承包和流转等问题存在的矛盾和差异。另外土地的产权不清，权属界定混乱又带来了很多确权方面的问题。并且在现在的法律实践之中，对一些其他的流转方式，如：继承，赠与，抵押，反租倒包等流转方式都没有明确的法律条文规定，因此就导致了个别地方流转方式的驳杂无章，没有明确的法律可以依从。
1.2农村土地流转的相关合同不规范由于农村的很多土地生产经营者法律意识淡薄，因此导致在土地确权方面不清楚.此外也导致在流转土地时只有口头合同，或者是以其他形式存在的不规范，不具备法律效力的合同。程序不全，条款不全，流转的相关费用不科学不合理，没有充分的考虑当前市场和国家政策的变化。这就为我国农村土地承包的流转造成了一定的隐患。
1.3农村的社会保障不健全由于受生产力发展水平所限制，导致我国农村还没有建立起相应的社会保障机制。土地的流转不仅需要双方当事人在场，同时也需要一定的中介机构或相关组织来进行引导和证明。并且农民们不象城市居民有养老保险、医疗保险、失业保险等社会福利保障。他们只能凭借拥有的土地来保证最基本的生活，所以保障农民的利益变得尤为重要。而由于不健全的保障机制，就造成了很多流转不公正的现象。
1.4政府对土地承包和流转经营管理的职能的缺失和越位这也给农村土地流转造成了一定的消极影响。在当事人对土地使用权和所有权，以及其他权利不十分明确时，政府又不能科学的使用自己的监督和管理职能。一些地方政府对土地承包经营权的确权和流转的管理不规范，监督滞后，对自身在土地承包经营权流转中的职能定位不当。
2针对相关问题所制定的政策
2.1我国政府应当完善农村土地承包经营权流转的相应法律制度只有完善相应的法律制度，才能保障土地承包经营流转的各个阶层的利益。政府应该尽快的制定《农村土地承包经营权流转法》》，进一步对土地的确权和流转的方式，程序，性质，管理方法，以及解决纠纷的途径做出明确的规定，只有完善农村土地承包经营权的确权和流转的相关法律，才能让土地在法律的保护下合法的流转。
要规范农村土地流转的相关合同形式，保障流转双方的合法权益
2.3建立健全农村的社会保障机制国家要在农村社会保障机制等方面制定相关的政策，加大财政在农村社会保障机制方面的支出和投入，以保障农民的利益，这样可以调动农民在土地承包权流转方面的积极性，有助于进一步促进农村土地承包权确权和流转的和谐和顺利发展。
2.4我国的政府应该强化对于农村土地承包权流转的管理和监控根据我国各地不同的实际情况来制定不同的土地流转政策，并且要积极鼓励农民在土地承包权流转实践方面大胆创新，更应该积极引导一些工商企业和农民进行相关的土地流转合同的签订。
政府应该鼓励家庭农场和农村土地股份合作社的成立和发展家庭农场和土地股份合作社成立和发展，会促进土地流转、新型职业农民，规模经营等新生事物地出现，逐渐改变着农村面貌，推动着传统农业向现代农业转变。这样有助于农民更加明确对土地的所有权和使用权的理解，也利于土地的流转。
3结束语
农业是我国的根本支柱性产业，因此要想发展好农业，就要深刻的分析我国农村土地承包权的流转中存在的问题。在客观的分析问题之后，按照上述相关的对策，才能更好的解决问题。并借此来保证我国农村土地承包权流转的正常发展，只有保证正常的土地承包权的流转，才能保证我国农业健康稳定的向前发展。更有利于我国总体经济的发展。只有作为根本性产业的农业蓬勃发展，才能保证我国永远屹立在世界民族之林。