土地管理政策与制度篇1
关键词：发达国家；土地利用；管理政策
中图分类号：文献标识号：a文章编号：2306-1499（2013）02-
1.发达国家土地利用与管理政策类型
就美国、英国、日本三个国家来看，它们分别形成了宏观调控型、法规导向型和综合管控型等不同的土地利用政策特色。
1.1美国：宏观调控型
美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次，县级规划和市级规划是对辖区内的土地利用在数量和空间布置上起到调控作用。同时建立严格的土地利用规划制定程序，通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。
美国的土地规划管理系统表面上是分散的，国家对规划不进行集中统一的管理，也不强求各级政府必须制定土地利用规划。土地利用规划的绝大部分权利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府负责。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理，其核心与实质在于：宏观控制、科学开发、集约利用土地资源，确保社会、经济的可持续发展与国家安全。
美国土地利用规划的目标是促进土地资源的可持续利用和开发，以尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，鼓励土地资源的合理利用，使社会福利达到最优化。虽然不存在独立的土地利用规划体系，但美国土地利用规划都是其各层次总体规划的一部分，把土地规划视为公共规划和社会控制的一个方面，是其社会和经济计划中最重要的规划。
将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。
用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提下，按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。
在严格的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。既防止出现空白而造成开发失控，又配合新情况而采取应变手段。
1.2英国：法规导向型
英国国土总面积为24.5万平方公里，自1066年以来，英国的土地在法律上都归英王或国家所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。英国1947年通过的《城镇和乡村规划条例》规定，一切私有土地的发展权即变更土地用途的权利归国家所有，土地所有人或其他人如欲变更土地用途，在进行建设用地开发前，必须先向政府以缴纳发展税的形式购买发展权。
英国城市土地规划包括法规体系和执法系统。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。
英国规划法明确指出，由于市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。英国法律规定在规划的编制过程中，还必须有三个月公众参与的阶段等法定的公众参与程序。形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。有关城市规划方面的分为规划和强制执行。
1.3日本：综合管控型
日本的土地利用通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理，并通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来。其特点是着重于宏观的综合管理，同时实行间接的微观调控。
日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成。为确保公共事业建设所需土地，日本制定了整备计划，确保土地开发顺利进行。为缓和土地供需矛盾，日本鼓励建设高层公共住宅。同时，大力开发地下交通，发展地铁体系，努力扩展土地经济供给能力。为防止城市无序扩张，日本实行土地使用分区管制，严格控制农地转用。
另外，日本建立了一整套土地交易管理制度，主要用来限制土地交易，以直接控制某些地区的地价水平及土地使用为目的。日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定“限制区域”。
2.美英韩土地管理政策的基本特点
从美国、英国、韩国等国家土地管理政策的演变来看，均经历了主要从农地管理到开始分功能、分产业、分地区管理的阶段，而又呈现出不同的管理倾向性。
2.1美国：政策灵活变动
从美国政府200多年来土地资源政策和法令的变化可以看出具有以下特点：
土地资源管理政策的演变以对农地管理为主线。美国土地资源管理政策自建国至今，经历了一个不断演变的过程：1776年至20世纪30年代，为鼓励西部开发，期间大量土地被转让。20世纪30年代至70年代，实行分区制控制土地使用。20世纪70年代至90年代中期，保护自然资源环境，控制农用地向非农用地转换。20世纪90年代中期至今，保护农地及其他自然资源、公众健康安全和福利。
对土地资源的管理从重开发到重保护，强调政策的灵活性。由重开发转为重保护：由于西部掠夺式的资源利用方式造成生态脆弱。20世纪30年代以来开始注意广泛的生态环境保护。重视农地保护：自20世纪60年代以来，政府就一直注意城市化过程中的农地保护问题。1981年农地保护法特别强调了对农地的保护。强调政策的灵活性：美国宪法将土地使用的管理权赋予各州，在土地资源管理政策上具有很大灵活性。在农地保护方面，不同区域公众的干预程度各不相同，农地用途变更存在着区域差异。重视市场手段应用：美国联邦土地资源的管理和利用体系是行政与市场配置土地的混合体系。从土地资源进入市场的过程来看，要经过计划、环境影响评价、经济评估、司法审查和公众参与等一系列复杂的程序。
2.2英国：分类指导规划
英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理，并由下级相应机构执行土地管理职能，如副首相办公室主要负责住房政策制定，环境、食品和农村事业部负责农地和农村发展用地，林业委员会负责森林管理和统计，土地登记局从事土地所有权的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证等。
在土地市场经济中，英国政府以指导性计划、法律、经济政策等间接手段指导和干预土地市场，土地市场发育比较完善和成熟。政府对土地市场的管理分中央政府和地方政府两个层次。中央政府对土地市场的管理：包括制定各种相关的法律、条例和法令，通过立法使土地经济活动行为法制化、有序化；实施无偿或有偿资助政策和减免税收政策，通过各类经济计划和税收政策（如废地复垦基金、城市计划开发费、工业商业改善区基金等）干预土地经济活动；建立国有化开发机构和公共组织干预土地市场经济行为等。地方政府对土地市场的管理：包括编制土地利用规划、审核批准“规划许可”和强制征购土地三个方面。
2.3韩国：积极调节供需
韩国是世界人口最稠密的国家之一，为解决土地资源与城市化、工业化、现代化之间的矛盾，韩国政府在不同历史时期采取了不同的土地管理政策，其主旨是根据国家和经济发展的不同阶段，适时调节土地供需。可分为三个阶段：
1948年到20世纪50年代。韩国新政府成立后，产业结构以农业为主，实施土地制度改革。核心是清算殖民时期的租佃关系并重新分配农地，主要侧重于两个方面，一是农地分配，提出了耕者有其田的原则；二是财产权的保有和限制，以此作为资本主义经济秩序的基础。
20世纪60年代到90年代初。1962年韩国开始实施第一个经济开发五年计划，全面进行蔚山工业区和京釜（汉城―釜山）高速公路等项目的建设，其时的土地政策也主要是围绕上述开发事业制定，偏重功能性而忽视了调控性。20世纪70年代后，继续为支持经济持续成长而制定各种有关土地法律，土地政策游离于调控土地投机和活跃房地产市场之间。80年代后进行政策调整，侧重于稳定价格及调控投机。此外土地开发方式也发生了根本转变。1980年《住宅开发促进法》的制定使得公营开发事业开始替代土地区划整理事业。1989年以后，为纠正由地价暴涨而引起的分配不公平现象，韩国政府制定了3大公概念法，从多层次入手调控投机，强力下调房地产价格和地价变动率。
20世纪90年代中期以后。90年代中期开始采取需求调控政策与供给扩大政策齐头并进的办法，积极调节土地的供给和需求，确保土地市场透明度，及时掌握土地市场动态，从小范围的、对症下药的、直接的需求调控政策转化为大范围的、根本的、间接的市场调控政策。1998年以后进入开放化及先规划后开发时期，逐渐重视针对产业发展的土地利用和管理政策。
3.发达国家工业用地管理政策比较分析
从韩国、日本、美国、加拿大等国外发达国家工业用地管理的情况来看，均具有严格法规基础上结合市场交易和产业发展而进行适宜管理的特点。
3.1管理相关法规
国外对工业用地实行管理的基础是各种严格的法律法规。例如，韩国《国土利用管理法》是其最基本的土地管理法律，其中对工业用地的管理特别作了详细规定：（1）对工业用地的交易严格实行交易许可制和申报制，即在指定管制区域，一切土地交易、土地分割行为均须由政府审查其利用目的和价格并配发许可证。（2）规定交易面积的许可下限。如规定在城市规划区域内的住宅地域、商业地域为330m2，准工业地域、绿地地域为600m2等。（3）若申报价格在基准价格一定水平以下时，劝告申报者按基准价格以上的价格再申报，或由政府经营的土地开发公社使用先买权，按申报价格购买。目前韩国实行的土地交易制度是为抑制地价飞涨及土地投机而专门制定的。
日本也实行土地交易许可制、申报制及交易规制制度。而美国和加拿大对工业用地的管理则主要依据《城市规划法》的分区限制以及土地用途管制制度。
3.2供应和定价方式
韩国对工业用地价格的定价方式，是采用开发公社指定估价机构进行的价格评估值及居民指定估价机构进行的价格评估值二者的平均值来进行定价的。而土地供应主要是采取企业立地（团地）、计划立地（团地）等方式，由国土开发规划或城市总体规划确定工业团地的开发个数及位置。
目前，韩国土地公社对于工业团地的供应方式采取再开发，即走内涵挖掘的道路，其再开发的条件：（1）建成20年以上；（2）随着城市化进程，其城市周边的发展必须以土地再开发为内容来满足现代产业发展需要。同时，针对国内工业地价高涨的现状，目前韩国政府正积极以优惠政策来吸引投资，对土地首次实行“年租制”，以较低租金来吸引国内投资转移回国和国外投资。
美国对工业用地的供应主要有如下方式：（1）工业用地进行分级供应，即利用各种先进技术确定本区域内的工业用地总量，并绘制工业用地地图，将工业用地分成不同等级分别供应；（2）计划性供地和定期审核，即以上所确定的工业用地地图及利用方式都须交由相关机构及民众进行审核和听证；（3）平衡工业用地供给措施，即政府加强其与用地部门间的对话，提高工业用地需求意识，地方政府、私人企业、利益相关的居民都要共同监督工业用地的供需机制。
3.3管理模式和工具
国外对工业用地供应管理模式，主要是通过市场进行交易（公开拍卖、招投标、其他方式），使得工业土地所有者（共有、私有）找到合适的工业土地取得者（企业、开发商）。而交易的平台包括网络和中介组织，其政府所实行的管理是通过规划、用途管制及市场监控来实施的。
加拿大对工业用地的管理主要是通过制定完善的用地战略计划，对存在的工业用地地段和可能扩张用地的基础设施进行重新审查和规划。工业用地出让模式是公司制，对待出让地块信息采用各种途径实行综合、完整的信息披露，对招投标的要求也很全面，同时采用综合评价的原则，综合考虑投标单位的素质。
而在美国，政府通过经济手段和法规手段管理工业用地的交易，其土地市场是一种“准完全竞争性”市场。同时，针对自身市场特点，采用一系列与之适应的辅助措施，以保证市场实行的效率。
4.发达国家土地利用与管理政策借鉴
虽然美国等发达国家与中国在资源状况和土地所有制上有很大区别，但在土地资源管理方面的经验和教训值得我国借鉴。根据以上分析，报告总结出当前土地政策管理中应该注意的几个方面：
4.1耕地保护应以土地农业生产能力的保护为核心，加强监测
在美国，耕地数量是否足够以及是否需要各级政府通过公共政策来保护高质量农地的争议持续了30多年。这从侧面反映出有关耕地数量和质量的信息十分有限，同时说明对于耕地保护的深层次问题尚未解决。这一问题在我国同样存在，因而应加强这方面的科研与监测工作，建立耕地保护监测系统，重视产业升级后土地的集约节约利用。
4.2土地管理政策应考虑产业结构升级，具有持续性、多尺度性和适当的灵活性
由于国民经济发展和人口变迁，土地政策不能一概而论，制定政策时尤其应注意地方、区域、国家乃至全球尺度上产业结构升级的表现，即全方位考虑土地资源对于产业发展的合理配置。在报经政府批准的前提下，可允许一些省市根据其特殊的资源情况、经济社会发展水平、产业发展结构和战略以及实际需求制定一些处理土地利用问题的方法，增强政策的灵活性。
4.3土地管理政策应注重与其它政策的衔接，通过全面综合调控促进产业结构调整
在美国，土地利用与管理政策主要通过制定土地利用规划来实现，在规划的制定上，政府会与多部门进行沟通，加强合作，综合考虑各种政策之间的衔接性，使得土地管理更加具有方向性和宏观性。
4.4在加强国家宏观调控的前提下，土地资源管理应充分运用市场手段
土地管理政策与制度篇2
一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的部级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDp、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDp与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDp、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDp与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
土地管理政策与制度篇3
一、指导思想
坚持以科学发展观为统领，正确处理保障发展与保护资源的关系，积极主动服务，严格规范管理，通过扩大内需土地政策执行情况的指导和检查，确保国家、兵团以及我师各项土地调控政策措施全面、准确、规范实施，有效保障扩大内需项目用地，提高土地调控政策的应变能力和效果，维护土地管理秩序，坚守耕地红线，为全师经济社会又好又快发展提供有效的国土资源保障。
二、组织机构、主要工作和目标任务
（一）组织机构
确保师保增长保红线行动各项工作顺利开展，经师国土资源局研究，决定成立农二师国土资源局保增长保红线行动工作领导小组。
领导小组组长：
x
领导小组下设办公室，完成保增长保红线行动各项工作的协调与组织工作。
办公室主任：。
办公室成员：
x师土地执法监察大队副队长，负责规划、耕保
业务口；
x师国土资源局地籍科科科长，负责统计业务口；
国土资源局师直分局副局长，负责办公室工作；
师土地收购储备中心副主任，负责土地利用业务口；
土地执法大队副主任科员，负责执法监察业务口；
国土资源局副主任科员，负责国土宣传业务口。
（二）主要工作
保增长保红线行动包括专项工作、支撑工作和策应工作。同时，要组织做好配合及宣传工作。
1.专项工作。包括扩大内需等土地政策实施调研，土地征收审批事项自查和农用地转用事项检查，扩大内需项目用地使用情况检查等工作。
2.支撑工作。包括土地供应动态监测与监管、形势分析等工作。
3.策应工作。包括耕地保护责任目标检查考核、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）实施、违规违法案件查处等工作。
整个“双保行动”由专项工作、支撑工作和策应工作三大部分组成。专项工作是“双保行动”的核心，包括扩大内需政策实施调研、农用地转用和土地征收审批事项的专项检查，目标是督促扩大内需供地政策的有效实施，同时积极主动服务。支撑工作是“双保行动”的基础，包括土地供应动态监测与监管、形势分析和统计工作检查两项具体工作，目标是紧密跟踪扩大内需项目用地实际情况，实时分析用地形势和动态。策应工作是“双保行动”的保障，包括年度耕地保护责任目标检查考核、《违反土地管理规定行为处分办法》的实施、违规违法案件的查处等三项具体工作，目标是对发现的影响扩大内需土地政策有效落实的行为和重大土地违规违法问题依法严肃查处到位，促进形成土地利用和管理的良好秩序。各分局要全程参与“保增长、保红线”行动，按照行动方案的部署和要求，认真完成各阶段的评估、检查和宣传工作，配合做好相关工作。
（三）目标任务
1.保障用地，确保落实扩大内需保增长调控政策
准确掌握扩大内需项目用地数量、结构、分布、时序和利用情况，摸清用地需求底数，掌握用地实际情况。监督检查兵国土资发（2008）256号文件的贯彻执行情况，积极主动提供服务，严格规范管理，保障扩大内需项目依法依规落地，确保中央宏观经济调控政策得到有效落实。大力宣传国家土地调控政策，宣传我师坚守132万亩耕地红线和维护土地管理法的重要意义，使各团扩大内需用地符合科学发展的要求。
2.密切跟踪，积极适时调整土地管理政策和措施
密切跟踪土地调控政策实施的新态势，对土地调控政策的实施效果进行评估，提出调整和完善土地调控政策的建议。紧密围绕扩大内需要求，主动服务，满足师、团重大基础设施、民生工程等用地的需求。及时掌握扩大内需土地政策的执行效果，总结经验，了解各团实施土地调控政策遇到的问题，深化土地管理制度改革，形成制度创新成果。宣传推广各团有效落实服务扩大内需土地调控政策的典型经验。
3.严防反弹，严格执法有力地维护土地市场秩序
监督各团严格执行产业政策、土地供应政策和标准，保证有限的土地投放符合中央扩内需、调结构的要求。强化土地管理批、供、用、补、查的监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地职工群众合法权益等问题，严防违规违法用地反弹，保持土地管理良好秩序。
三、工作步骤
全师国土资源系统要按照统一安排，认真组织策划，按时保质完成各阶段工作。双保行动分三个阶段进行：
(一)启动部署阶段（4月16日至5月1日）
在启动部署阶段，要抓好组织、动员和宣传，把思想和行动迅速统一到中央应对金融危机的决策部署上来，全面领会中央扩大内需促进经济平稳较快发展政策的精神实质，把国家土地调控政策的全面、准确、规范执行作为当前工作的首要任务，充分认识到“保增长、保红线”行动是实现积极主动服务和严格规范管理的有机统一。研究制定保增长保红线行动工作方案，明确总体要求、目标任务、具体安排和保障措施。宣传“双保”行动的意义，加强组织协调。为实施保增长保红线行动营造良好氛围。各分局要建立保增长保红线行动领导机构和工作机构，加强组织协调;研究制定保增长保红线行动工作方案，明确总体要求、目标任务、具体安排和保障措施，安排部署保增长保红线行动;要加强对“保增长、保红线”行动的宣传工作。
4月30日前，各分局一要针对“双保”行动组织分局人员开展专题学习，并做好学习记录；二要针对辖区实际情况，将“双保”行动实施工作方案报送师局办公室备案。
（二）自查调研宣传阶段（5月1日至6月25日）
认真分析土地利用和管理形势，强化对扩大内需用地的审批、项目用地供应落实等情况的动态实时监控；师局组织开展扩大内需用地政策执行情况跟踪调研，了解各团建设用地预审和审批情况，对上半年土地利用年度计划安排使用情况评估，采取多种形式，对土地调控政策、耕地保护目标责任制等开展宣传。摸清各团用地需求的数量和结构，准确掌握建设用地预审和审批情况，提高土地调控政策的针对性、主动性；摸清各团土地利用和管理中暴露出的倾向性、苗头性问题，掌握土地违规违法的新动向。宣传严格执行兵国土资发（2008）256号文件、保护耕地、节约集约用地的典型经验，加强正面引导。
要组织开展相关土地政策执行情况自查评估和跟踪调研，掌握辖区用地情况。认真做好兵国土资发（2008）256号文件的贯彻执行情况和2008年耕地保护目标责任制落实情况自查工作；各分局要结合土地日宣传，采取多种形式，对土地调控政策、耕地保护目标责任制、15号令、耕地和基本农田保护等重点内容开展宣传。
6月25日前，各分局一要加强对“双保行动”的宣传工作，制作宣传栏一期，上报“双保”行动工作动态稿件3篇；二要结合上半年的国土工作，针对兵国土资发（2008）256号文件执行情况，以及土地违法违规问题，形成《*团“双保”行动自查调研宣传阶段情况分析报告》，上报师局办公室。
（二）督察推进阶段（6月21日至9月20日）
要在全面摸清今年上半年建设用地批、供、用、补、查情况的基础上，认真分析保障发展服务工作中存在的困难和不足，对今年以来审批和供应的建设用地开展检查，重点检查土地供应是否符合有关政策和标准、是否将土地调控政策、扩大内需政策、支持灾后重建政策执行到位，保障用地是否到位等情况，对发现贯彻落实不到位的问题要及时予以纠正；开展土地征收审批事项自查和农用地转用事项检查；强化对扩大内需用地的审批、项目用地供应落实等情况的动态实时监控，认真分析土地利用和管理形势，针对土地管理和利用中暴露出的倾向性、苗头性问题，及时制定完善监管制度，建立长效监管机制，切实整改规范。对检查发现的土地违规违法问题，要区别对待，依法处理到位。
在督察推进阶段，要突出关键问题和重点建设项目，包括违反国家产业政策、供地政策或用地标准，搭车用地、借机圈地、侵害职工群众权益等问题和政策执行不到位等，要对重大典型案件进行公开查处。
9月20日前，各分局一要针对辖区范围内的存在的关键问题和重点建设项目进行自查，积极落实整改意见；二要针对今年以来建设用地征收审批供应情况进行自查分析，认真排查和分析今年以来辖区范围内的土地违规违法问题，形成《*团“双保”行动督察推进阶段情况分析报告》，上报师局办公室。
（三）评估总结阶段（9月21日至11月20日）
紧紧围绕服务扩大内需政策执行情况的主线，完成保增长保红线行动的成效评估。开展保增长保红线行动实施效果评估，系统评价服务扩大内需各项土地管理政策措施的执行情况、问题、困难，提出改进和完善建议。根据评估工作和宏观经济政策变化，及时研究完善或制定土地审批和供应、土地节约集约利用、工业用地地价调整、土地征收等方面的政策和措施，及时形成制度性成果或提出政策建议。一是要在研究分析2009年建设用地计划执行情况的基础上，提出2010年扩大内需项目用地需求分析预测报告。二是开展保增长保红线行动效果评估，系统评估服务扩大内需各项土地管理政策执行中存在的困难和问题，及时完善服务扩大内需和加强监管的政策和措施。同时，要做好总结上报工作。
11月15日前，各分局一要在研究分析2009年建设用地计划执行情况的基础上，提出《*团2010年扩大内需项目用地需求分析预测报告》。二要上报《*团国土分局“双保”行动工作总结》以及在“双保”行动中形成的制度性成果。以上材料上报师办公室。
四、工作要求和措施
（一）高度重视，明确责任。开展全师保增长保红线行动，是确保扩大内需促进经济平稳较快发展各项宏观调控政策和国家最严格的土地管理制度落实到位的一项重大举措。时间紧、任务重、难度大、要求高，师局各业务口、各分局务必高度重视，加强领导，采取有效措施，切实抓好扩大内需项目用地保障与监管工作。要按照科学发展观的要求，积极主动工作，严格规范管理，确保扩大内需，促进增长，加快发展的各项措施取得实效，确保最严格的土地管理制度得到落实，确保职工群众的合法权益得到有效保障，为促进全师经济社会又好又快发展做出积极贡献。
师局成立“双保”工作领导小组，下设“双保”工作办公室（以下简称，双保办）。双保办具体负责统筹协调、督查督办和宣传联络工作。局机关有关业务口具体负责双保行动各项业务工作，要严格按照《农二师国土资源局保增长保红线工作安排一览表》的要求和分工认真履行职责。责任业务口与配合业务口要密切协作，共同推进“双保”工作，分管局领导按职责分工协调分管业务口工作。
各分局具体负责本辖区的“双保”行动，分局负责人为第一责任人，对本区域“双保”行动负总责。分局做好“双保”行动的档案管理工作，上报师局办公室相关文字材料，一式一份，电子文档发送局办公室电子邮箱
（二）突出重点，统筹衔接。要坚持积极主动服务、严格规范管理“两手抓”的原则，着重抓好及时有效保障用地需求和坚守耕地保护红线、维护职工群众合法利益的重点。同时，把保增长保红线行动与耕地保护、规划计划、建设用地审批、土地供应、地籍管理、执法监察等日常工作紧密结合，统筹做好各项工作任务的衔接，加强工作成果的应用。
要积极争取师党委和团党委支持，加强与师团机关各相关部门的沟通协调，切实掌握本行政区域内扩大内需项目和用地的审批、供应、使用的情况，跟踪土地调控政策的实施情况，当好师、团党委的参谋，保障重点建设项目依法依规用地，防止违规违法问题发生。
（三）强化监督，规范管理。要在落实相关土地政策中，加强对重点建设项目用地情况的监督检查，切实保障职工群众的合法权益，坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持依法行政，切实维护土地管理和利用秩序，促进土地资源的依法规范管理。各分局要切实加强对本团开展保增长保红线行动情况的督查指导，对发现的问题和上级部门督查中提出的整改意见，要及时研究分析，制定整改措施，限期整改到位；要对片面理解扩大内需用地政策，严重侵害职工群众的合法权益、搭车用地、借机圈占土地和违反供地政策等突出问题，要严肃查处，并依法追究有关责任人员的责任。
土地管理政策与制度篇4
关键词：土地垂直管理目标异化监督与责任追究机制
一、省级以下土地垂直管理的实施背景
90年代以来，土地价值日益凸显，在财事权分配模糊，政绩考核标准体系不明不科学，等诸多因素的诱导下，地方与中央在土地利用目标上发生异化。即在土地利用上，国家关注的是全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，并将扩张城市建设用地作为扩大自身财权、提升地方经济发展的重要手段。
从1986年开始实行的土地管理双重领导体制，虽然对加强地方配置土地资源的权利，调动地方因地制宜利用土地的积极性具有较大的意义，但也却使地方土地行政管理部门因受制于地方政府而往往服从于地方经济安排，弱化了执行国家宏观调控，监督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不强、规范约束较弱、信息不对称等情况下，更加缺乏制约与监督，以地方政府为主体的土地违法案件、违法占用耕地数量居高不下，而这不但使耕地面积迅速减少，威胁我国长远的粮食安全，也使落实最严格的土地管理和耕地保护制度面临严峻挑战。
为了在合理的中央与地方利益分配协调制度缺乏以及监督、法制较弱的情况下，切实规范约束地方政府的用地行为，落实国家的土地管理和耕地保护政策，强化地方土地行政管理部门履行国家宏观土地调控的职责，促进土地资源的优化公平配置、实现其可持续发展，2004年开始，省级以下土地垂直管理成为新的土地管理体制。
二、省级以下土地垂直管理的实施意义
实行省级以下土地垂直管理，使人事由原来的地方政府任命本级国土资源管理部门负责人，变成现在的由省级或上级国土资源管理部门垂直任命，在一定程度上理顺了国土部门上下级以及当地政府与国土部门之间错综复杂的关系，使国土部门可以在一定程度上摆脱地方政府的干预，从而明确责任目标，确保土地政令畅通，更好的履行自己职责，统一规范本区域内的土地使用，并加强土地执法监管的权威性、统一性，保障国家宏观调控效果。同时，实行土地垂直管理，也可以对1998年实行的土地审批权力上收到省级国土资源管理部门的政策予以人事上的补充，从而使管理层次更加紧密，也可以相对有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。
三、省级以下土地垂直管理存在的问题
1、效果不佳，尽管实行了土地垂直管理体制，但是违法大量占用耕地的趋势没有彻底改变，土地违法案件仍然居高不下。
根据国土资源公报数据，考虑到自2006年开始实行土地督察，而单选择2004年与2005年数据不能很好展现土地垂直管理效果，为此，选择2001年至2007年数据，进行比较分析。
由图可知，虽然2004年至2007年的土地违法案件数量较2001年至2003年有所下降，但其绝对数量仍然很大，且占用耕地面积未见明显减少，反而在实行土地督察后仍然很高。可见，土地垂直管理的施行并未能很好遏制土地违法行为，切实保护好耕地。
2、省级国土资源管理部门仍然受国土资源部和省政府的双重领导，且其人事任命权与财权都掌握在省政府中。土地管理部门还是容易服从于本省用地安排。而对于省级政府而言，完成中央政府的宏观调控、耕地保护和粮食安全等目标与本省经济发展实现的冲突没有消除，省政府在执行这项政策时必然会根据其晋升的考核指标决定其相应对策，即仍会以本省的经济增长为优先目标，从而使得国土部门消极应对中央土地宏观调控，不能充分履行其职责，促进土地资源的优化公平配置。
3、垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，一般而言，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管理部门主要领导的任免权，而人事和财政等问题留给了地方政府，使国土部门在一定程度上受制于地方政府。加上原本与地方其它职能部门之间的协调和配合不佳的情况，使得地方政府可以采取不配合的方式阻碍国土部门履行相关职责，从而在一定程度上限制了垂直管理效用的发挥。
4、监督与责任追究机制不完善。一方面，在建立垂直管理后，并没有很好建立一套针对土地管理部门的完整有效的监督机制和责任追究机制。从而使国土资源管理部门因失去原有地方政府的监督而失去了有效的制衡监督，使其追求本系统利益的最大化而处处维护部门利益，影响政策制定与基层执法的公正性，甚至引发部门内部腐败。随后的土地督察制度也存在一定的缺陷，使省级政府可以为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控。另一方面，对于地方政府，尤其是对于省级地方政府的监督机制也存在缺陷，土地督察制度设立的效果也不佳，从而不能制约省级政府为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控的行为。
5、不利影响上，土地垂直管理制度的推行，一方面，可能使得地方政府在土地管理与调控上受到不同程度的制约，可能导致土地利用不能根据当地实际情况而做到因地制宜。另一方面，影响地方政府土地出让收入，进而影响地方政府财力，减弱对经济运行的调控能力。同时，也可能引起地方政府“条块”单位之间的攀比,尤其是“条块”结合部门的“条条”化呼声随之增强,给地方政府组织机构带来一些不稳定影响。
而对于没有发挥应有的作用，从根本上说，是因为它这样一个管理体制不能从根本上改变中央与地方土地利用目标异化的情况，反而是以损害地方政府的利益来维护中央的利益，也就无法保障地方政府能自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理土地，将短期利益与长远利益、局部利益和整体利益有效整合，从根本上阻止中央与地方在土地利用上的博弈。
同时，它也不能单独消除中央政府和省政府及省级国土资源管理部门之间因存在委托—关系而带来的信息不对称，加上土地制度的不健全（包括土地产权制度、征地制度、用途管制与规划制度、土地法律体系的不完善，土地市场发育的不健全等等）、法制不强、监督与责任机制较弱而带来的没有规则或规则不稳定的状态，从而也就不能避免上有政策，下有对策的局面，而这无疑加大了改革的难度。
四、对完善省级以下土地垂直管理的相关建议
1、理顺国土部门与对应政府及相关部门之间的关系。为此，首先，需要进一步明确并合理划分国土部门与对应政府之间的人事财权关系。在当前地方政府仍为违法用地主要主体以及国土部门仍在一定程度上受制于地方政府的情况下，应根据实际情况进一步使人事财权得到上收。其次，探索建立国土部门与其他政府部门之间长效的合作协调机制。使土地管理部门负责土地的协调配合,其它部门则按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理，并将土地利用总体规划作为各专项用地规划的指导文件。从而使国土部门拥有履行合理土地利用职责的良好环境，可以充分发挥土地管理部门的基础管理和土地利用综合管理的作用。
2、加强土地行政监督与责任追究机制建设。一方面，需要加强对国土部门的监督，也需要不断完善土地督察制度，加强对省级政府土地利用的监督。另一方面，应制定合理的责任追究细则，加强对于土地违法违规、耕地保护不力的责任追究力度。
而要从根本上解决这类问题，则需要重新架构中央与地方的利益分配制度，尽可能减弱两者在土地利用上的目标异化，同时，以有效的激励约束制度使作为人的各级地方政府及国土部门规范自觉履行自身职责，共同促进土地资源的优化公平配置。
为此，需要改革政绩考核制度与财税机制，切实推进政府职能转变，并保证财事权责四者统一适应，从而合理分配中央与地方利益。完善土地制度，加强法制与监督责任追究制度的建设，以强有力的约束机制规范人行为。
具体而言，需要：
（1）推进政府职能转变，合理划分中央与地方权限。
首先，应理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，明确政府履行对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督、提供公共物品的主要职能，以合理的法律法规政策及制度框架培育并规范市场与社会力量的发展，从而充分发挥政府、市场、社会力量与优势，促进社会资源的优化与公平配置。其次，应合理划分中央与地方的权限，使中央政府更多集中于立法与政策制定、决策与计划、宏观调控、协调、监督等职能,使地方政府则更多体现为具体事务的管理职能。对于并非单纯的地方事权也不是单纯的中央事权可由中央与地方共同分享,并依照其与地方相关的程度确定事权分享的主次关系。在此基础上，根据不同职能设立不同的组成机构。
（2）完善财税机制，保证财事权责统一对应
应当根据政府职能的转变、市场经济的发育程度来完善财税机制。第一，应合理确定中央与地方财权和事权，使中央政府有充分的财力履行提供全国性公共产品、执行宏观调控、保持市场秩序和宏观经济稳定的职责。使地方政府有充分的财力提供地区的公共产品，发展地方经济，满足地方人民基本需求。第二，合理划分税种，使地方税收来源于地方经济的全面健康发展，包括消费能力的提升，企业竞争创新力的提升等等，而不再依赖于扩展城市建设用地、以固定资产的投资建设。第三，应当进一步规范土地出让金，将其纳入财政预算，并合理分配中央与地方之间的收益分配，使土地出让金不再成为地方政府及行政人员的不透明的金库，遏制地方政府及个人与土地出让之间的利益冲动。第四，还应建立起规范的转移支付制度,以明确的转移支付的目标、原则、方式和程序来改变当前大多中央转移支付通过“条条”层级划拨、没有一个明确的划拨法令的现状。从而，使中央政府和地方政府的经济管理权力和财力最终支配权与事权对称,做到责权利相统一,改变目前某种程度上财事权责相脱节的现象。
（3）完善公务员制度，改革政绩考核方式
完善公务员选拔制度，为建立精干高效的公务员队伍打下坚实基础。改革公务员考核制度，尤其是对于地方领导人员的以gdp为纲的政绩考核制度，以促进地方经济、社会、环境等全面发展为基准的原则，完善考核标准。以定期考核与常期考核、行政体系内部考核与社会考核相结合的方式，促使行政人员以合理的目标为自己的导向，在规范履行自己的职责的基础上树立民主、责任、服务与创新意识。
（4）完善土地制度
完善土地产权制度、征地制度与增值收益分配制度，培育土地市场的发展，严格实施土地用途管制制度，加强土地立法与执法，从而增加政府征地成本，遏制其违法冲动。
（5）加强法制建设
首先，应当完善立法，包括土地、职权划分、监督、惩处等多方面，推进政府工作法制化与程序化，并以严厉的惩罚土地违法违规成本与风险大于其收益。同时，加强执法，做到执法必严。
（6）完善监督与责任追究制度
第一，加强行政体系的内部监督与外部监督机制，如加强公民监督，建立一条畅通的民间信息传导机制，充分反映民情民意，形成对于行政人员的监督与制衡力量。第二，推行政务公开，减少信息不对称，促进权力在阳光下运行。第三，加强责任追究制度建设，以强有力的责任追究与监督共同遏制土地违法、不履行职责的成本。
参考文献：
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[10]常红晓.“土地垂直管理”重点是保护农民利益[j].农村工作通讯,2004,(2).
土地管理政策与制度篇5
【关键词】土地；规划实施；管理；制度；审核；步骤；措施
中图分类号：D651.1文献标识码：a
一、土地利用规划实施与管理的重要性
我国的国土资源管理部门对于土地的使用规划具有掌控、调解和管制的作用，在土地规划中我们不难发现，在策划的过程中有许多政策和技术都只是单纯的在文件或者是在策划图上不能实现，必须经过策划的执行，从执行的地点、时间和技术上进行仔细的布置，只有一项一项慢慢实现，才可以，因此，在落实策划工作后，能不能把策划工作落到实处，是能够能够顺利完成策划宗旨和展现策划的用途。
编制和执行是土地使用策划的整体程序的两个主要步骤，只有编制和执行互相结合，才能相得益彰。如果在土地的使用中只看重策划的设计，并没有按照原有策划的内容进行执行，那么说，策划的功能没有得到实现。我们通过以往的经验证实，策划的价值在于执行。如果策划的再好，没有执行，那么策划图纸就跟废纸没什么两样。因此，我们只有按照策划图纸进行执行，这样才能使社会、经济和生态利益得到最大的体现。策划只有被执行了才有意义。为了保证策划能够得到执行，我们必须对执行阶段进行必要的管制。因此，在土地使用策划的执行阶段中，我们必须要贯彻落实法律法规、经济和技术的措施，经过土地使用策划编写、审批建筑工程、审批土地开发项目、划分耕地用地、土地执法审查和土地使用情况监督等办法，对在进行策划执行要进行全面的管制，只有这样才能最大化实现土地使用的用途，让策划落到实处。
二、土地利用规划实施与管理的途径
2.1建立健全土地开发整理的规划审查制度
应及时检查土地开发整理指标是否得到切实执行，重点审核其规模和布局是否符合土地利用规划的要求，以保障耕地占补平衡并改善土地生态环境。
2.2强化土地利用立法和监察管理
增强土地使用过程中能够依靠的法律规范是贯彻落实土地策划的依据。应制定详细具体的土地使用策划管制条例，同时把它归属于法律制裁中。并且，应该创建按时的策划监视机制，对于违法占用土地的活动要使用法律手段进行制裁，确保土地使用策划的顺畅执行。
2.3健全基本农田保护制度
应建立健全基本农田保护的各项规章制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田保护监督检查制度等。
2.4加强城市和村镇规划审核
应加强人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用规划相衔接。
2.5强化现代高新技术的应用
实时、确切的了解土地使用活动行为，特别是监督城郊地区的农田用地的更改以及建筑用地的扩张行为，进而我策划的执行以及管制供应措施保证。应该充分使用策划阶段中以及活动行为中检测到的属性和空间数据，创建土地使用策划管制资料体系，按时检测、解析策划执行动态，提升策划管制的工作效率。
2.6制定有利于规划实施的经济政策
为了能够尽早的把策划付诸于行动，还应该拟定相关的有助于执行策划的经济对策，例如土地整治、开发以及复垦都进行优待，对开发者在拥有权、融资、建造材料这些方面开展协助，抑或是制定相关的相应时间内减免税措施。这些措施由相关政府带领相关机构一起进行探讨，成立政府规章。全面推广土地有偿运用机制，在土地使用中充分利用经济手段，调整土地在供应以及需求方面的矛盾。并且，针对损坏土地、损坏生态平衡、造成水土流失以及污染的企业以及个人，要根据国家颁发的相关文件进行责罚。
三、土地利用计划的编制与管理
土地使用策划就是国家对土地如何使用制定了相关的计划。它是土地使用整体策划的详细执行策划。编制土地使用策划的根本，是按照土地使用整体策划所拟定的各个级别的政府对土地使用宏观掌控目标机制。土地使用策划大多是由文字讲解以及策划目标构成的。文字讲解是策划的拟定、策划目标、实施标准等进行详细的讲解；策划目标是从数据上提出用地情况，土地使用策划目标是土地使用策划宗旨以及工作的详细化和数量化展现。土地使用策划目标大多是由相关的用地种类以及用地面积构成的。编制土地使用策划是国内现代化市场中执行宏观掌控的关键措施，有着十分重要的价值。
四、土地利用计划编制的步骤
4.1上报计划建议数
首先由县级以上地方人民政府土地行政主管部门会同有关部门，按照国土资源部的统一部署和计划控制指标，根据本行政区域土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划、土地利用的实际状况，参考基期（本年度）计划执行情况，提出本行政区域计划期（下一年度）的土地利用计划建议数（预报数），经同级人民政府审查后，报上一级人民政府土地行政主管部门。
4.2下达计划指标
国土资源部会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、全国土地利用总体规划及建设用地利用的实际情况，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，综合平衡，编制土地利用年度计划，报国务院批准。
4.3上报计划修正数
县级以上地方人民政府土地行政主管部门接到上级下达的计划指标后，结合本地区、本部门的实际情况进行研究，组织所属基层土地管理部门和计划部门对原上报建议进行修正，将上级下达的农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标逐级分解，拟订实施方案。各地在拟订实施方案时，可以根据当地实际情况，增加若干控制指标。实施方案经同级人民政府批准后下达。
五、土地利用计划的实施和管理措施
5.1建立严格的用地审批制度
各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划》进行。
5.2完善土地开发整理政策措施
为了能够顺利的对土地使用进行策划以及执行，应该成立专门的土地使用资金。土地开发整治工程，尽量做到用最少的钱，达到最佳的状态。并且创建服务机制，对土地开发整治供应资本、物料、工艺等，确保土地开发整治活动能够根据策划顺利开展。
5.3深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。
5.4土地利用计划检查
土地使用策划下发之后，还一定要对土地策划实施情况开展常理性、整体性的审核。第一，要监测其策划执行状况。策划实施企业是不是将土地使用策划制定的宗旨以及工作当做自身将要完成的宗旨，是不是拟定了实施策划的有关方法，确保策划能够完成。第二，审核策划执行状况，在最早的时间内察觉策划实施过程中具有的问题，进而运用方法增加管制，并且还要发现以及整理实施策划的经验，并进行普及，推动策划的实现。第三，增加对策划的监管，但凡发现违法用地违法征地的行为，要立即进行改正以及阻止，情况严重的要按照法律法规进行处置，确保土地使用策划的顺利开展。
参考文献：
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[2]记者宋钧.加大土地利用的主动性为发展提供可靠用地保障[n].石家庄日报,2013-10-09001.
[3]罗毅.浅析土地管理的必要性及有效实施策略[J].企业导报,2013,18:76.
土地管理政策与制度篇6
记者:您认为《规范》的正式实施对今后的土地督察进行会产生怎样的意义?
徐绍史:在我国土地督察制度已经施行了一段时间,虽然在各方面也取得了一定的收获,但是确实从土地督察的制度化、规范化方面有待改进和提高。现在《规范》正式实施,会使我们工作的效率更高、更加系统化和有章可循。《规范》的实施不仅从方法、流程、时限等方面明确了土地例行督察工作的细节要求,更使土地例行督察工作更加透明化。
记者:土地供应现在已经成为地方财政和经济增长的重要因素,同时也成了滋生腐败的重要环节。《规范》的实施是否可以有效遏制土地供应环节产生的暗箱交易呢?
徐绍史:这方面的效果将会是非常明显的。《规范》要求我们的土地例行督察工作将实现常态化,覆盖的范围会越来越广,并且对督察结果要进行复核的。土地例行督察将采取非属地管理,这就避免了在督察工作中很多不必要的干扰。对于督察过程中发现的轻微违规问题和需要转交的土地违规违法案件,督察局可及时向地方人民政府提出自行纠正事项或改进建议;对于发现的重大土地违规违法问题,应及时专报国家土地总督察、副总督察。
记者:中国虽然幅员辽阔,但人均国土占有面积却比较少。保住有限的土地是我们中华民族生存的根本。您如何理解中央关于建立土地督察制度的战略意义呢?
徐绍史:国家土地督察制度的建立,正是为了保证中央职权的有效实施。因此,从这个意义上来说,这项制度的建立为合理划分中央与地方职权,正确处理中央与地方关系提供了有益的实验,是我国行政管理体制改革的组成部分。几年来的实践证明,土地政策在目前是最直接、最有效的调控手段。为此,就必须有一个保证土地调控政策有效实施的机制,做到令行禁止。正是在这种形势下,国家土地督察制度应运而生,成为中央加强和改善宏观调控的一个重要举措。
记者:“18亿亩红线”还要不要坚守?是个曾经被广泛争议的话题。您作为国土资源部的部长,是如何看“18亿亩红线”的呢?
徐绍史:人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少,这是我国的土地国情,且短期内难以改变。改革开放30年来,我们在保障科学发展和保护耕地红线两方面都取得了明显成效。但我们也清醒地看到,我国正处于工业化、城镇化中期,人口还在继续增加,经济社会发展对国土资源的需求将持续上升,特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目需尽快落地,土地供需矛盾尖锐。空前严峻的资源压力警示我们,必须坚持以科学发展观为指导,统筹好保障发展与保护资源的关系,一方面坚持保障科学发展,以土地供应政策和利用方式来促进经济发展方式转变,推动全面、协调、可持续发展;一方面坚持保护耕地红线,牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基。
记者:严格保护耕地、守住18亿亩耕地红线的任务非常艰巨。我们有什么具体措施?
徐绍史:今年3月至11月,国土资源部在全国部署开展了“保增长、保红线”行动,一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势,对土地调控政策的实施效果进行评估,及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区的相关土地政策执行效果,深化土地管理制度改革,形成制度创新成果;另一方面,依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。对涉及用地面积较大、群众反映强烈的土地违规违法问题,督促地方政府切实整改,严肃查处。开展“双保行动”,就是为了提高统筹保障和保护的能力,实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一。
保障科学发展,保护耕地红线,需要优先保障重点建设项目用地。计划指标保重点,一般项目靠挖潜。一是扩增量。今年已适当增加了新增建设用地计划指标,优先用于安排公路、铁路、机场、水利、能源、环保等基础设施和民生用地;二是挤存量。加大闲置土地清理处置力度,积极盘活存量用地,特别是批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地;三是调结构。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录,调整工业用地出让最低价标准,优化土地利用,促进产业结构调整,落实保障性安居工程用地;四是快审批。主动参与新增国家投资项目的前期论证,进一步加快用地预审,适当扩大先行用地范围。建立土地审批快速通道,提高供地效率。
记者:在土地调控方面,土地规划起到了什么样的作用?
徐绍史:保障科学发展,保护耕地红线,需要加强和改善土地调控。加强土地政策与财政、货币、产业等政策的协调,从土地规划、计划、审批等手段入手,在土地供应总量、结构、布局、时序等方面积极参与调控。严格落实《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,确保全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。认真做好新一轮土地利用总体规划修编工作,在确保耕地保有量、基本农田面积和严控城乡建设用地总规模的基础上,把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等,叠加到土地利用总体规划上去,加强规划的统筹和管控作用。严格按照规划实施土地用途管制,农地农用,农地“农民”用。完善土地利用计划管理。实行激励约束机制,强化差别化计划管理。
记者:在承包地和集体建设用地流转过程中,如何保证农民的利益不受损失?
徐绍史:当前,要高度警惕一种倾向,农村缺钱、城市缺地,两者一拍即合,大量农村土地继续流向城市。当前更要注意,在承包地和集体建设用地流转过程中,权力、资本、宗族强势甚至黑恶势力巧取豪夺,侵害农民权益。要特别关注这些苗头和倾向,及时予以解决,使改革始终在依法规范的轨道上前进。
记者:现在很多农民都失去土地,有些地区也正在开展城乡统筹的实验,土地换户口又让更多的农民离开了土地。您如何理解新形式下的农村土地管理制度呢?
徐绍史:要健全农村土地管理制度,严格落实耕地保护责任制和干部离任审计制度。土地利用总体规划、建设用地计划、耕地保有量和基本农田面积四条线不能碰。划定永久基本农田,建立保护补偿机制。耕地实行先补后占,确保占补平衡。加快推进农村土地确权登记颁证。深化农村土地产权制度研究。改革完善征地制度,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。逐步建立城乡统一的建设用地市场。加强农村宅基地管理。要大力推进农村土地整治。开展农村土地整治能够更加有效地驱动农村消费需求,还能促进新农村建设和城乡统筹发展,要充分发挥土地整治和城乡建设用地增减挂钩在统筹城乡发展中的平台作用。实践证明,开展农村土地整治建设性地保护了耕地,保障了发展,这项工作有规划,有资金,有经验,大规模推进恰逢其时。
记者:金融危机的影响还没有真正消除,但中国的房地产市场却又出现了非理智的繁荣,最近各地又不断涌现出新的“地王”。地价推高房价的论调再次引起了舆论的广泛关注。对此您怎样解释?
徐绍史:国土部门正在对不断变化的土地市场密切关注,特别是对不断出现的“地王”进行跟踪分析。对批而未用等违规、违法问题给予了高度重视。在保障土地供应的同时,我们要坚决遏制“两高一资”、产能过剩、低水平重复建设项目上马。土地管理制度改革也出现了一些苗头性、倾向性问题。下半年工作要重点关注苗头性和倾向性问题。我们必须防止以土地整治为名扩大建设用地,土地管理制度改革要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意。各地都在决战第三季度,征地拆迁、项目开工建设等将会非常集中,对乘机圈地、搭车用地等行为要予以密切关注。对新老规划的衔接、先行用地的扩大、批而未用土地的盘活等,各地一定要跟踪评估,千万不要出现乱象。坚决遏制违规违法用地。
记者:“土地价格过高是目前的高房价的最直接原因之一。”这是目前房地产市场普遍表述的一个的观点。之前国土部给出的地价平均占房价23.2%的比例,又遭到广泛质疑。您对此如何看待?
徐绍史:由于地王在各个城市不断出现,使得一些开发商、媒体不断宣扬地价是推高房价的主因。其实“地价推高房价”本来就是个伪命题。去年怎么没有地王?同样的地块,同样的起拍价,去年流拍,今年成了地王。这又如何解释?这次的调查再次说明了地价跟高房价的确没有直接关系。我们给出的统计数据是完全站得住脚的。
记者:为应对金融危机而实施的扩内需措施,对长期的土地政策是否有一定的冲击?会不会因此又出现大肆圈地的现象?
徐绍史:我们要扎实推进“保增长、保红线”行动。要优先保障重点建设项目用地。今年已适当增加新增建设用地计划指标,优先用于安排公路、铁路、机场等基础设施和民生用地。加大闲置土地清理处置力度,积极盘活存量用地。严格执行土地供应政策特别是禁止和限制供地目录,调整工业用地出让最低价标准,优化土地利用,促进产业结构调整,落实保障性安居工程用地。进一步加快用地预审,建立土地审批快速通道。
在土地供应管理上,一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势,及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区相关土地政策执行效果,深化土地管理制度改革,形成制度创新成果;另一方面,依法维护土地管理秩序,强化土地监管,坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益问题。
记者:现在的土地督察与执法虽然有了专业的队伍和制度,但是如何才能在这么广大的国土上完成好执法督察工作呢?
徐绍史:在今后的工作中,我们要进一步强化土地执法监管,构建各级政府、相关部门土地执法的共同责任机制。改进监督手段,建立卫星遥感数据全国“一张图”,将审批、供应、使用、补充、执法监察等业务系统整合为计算机网络综合监管平台,实现“天上看、网上管、地上查”。严格土地违法问责。保持专项督察力度,对耕地保护不落实、征地补偿安置不到位、违反土地供应政策等重大问题坚决纠正,严肃查处。
记者:您认为土地管理制度以及土地督察的不断深化,对我们国家的意义何在?
土地管理政策与制度篇7
关键词：土地开发管理；决策机制；土地管理流程；激励机制
中图分类号：F301.0文献标识码：a文章编号：
前言
土地开发管理是为维护其土地所有及使用制度而对土地和土地开发所采取的对策与措施的活动过程。新时期我国城市土地开发管理着重于增强政府对土地开发管理的调控能力，根据土地利用总体规划以及城市规划，合理投放城市建设用地，提高土地利用效率和优化土地资源配置，抑制城市建设用地无序扩张。在此同时，通过引导和提高公众对土地管理的监督管理，加强流程管理和激励管理制度，新时期城市土地开发管理模式有效的提高了土地增值使用，维护社会公平。主要从以下几方面得以显现
一、新时期土地开发管理的决策机制进一步得到优化
过去，土地开发决策机制以行政主导为主，缺乏相关部门的参与也缺乏公众的参与。虽通过网络信息及媒体的操作和传播，公众的参与程度逐渐有所提升，公平性和公开性得到了一定的保障，然而这种公平性和公开性还是受到了各方面的制约，不能迅速的融入土地开发决策机制。新时期土地管理模式正在逐渐的建立或优化统一土地开发管理决策机制。一方面，土地部门、规划部门、建管部门、房管部门、环保部门等相关部门建立共同的决策目标，在这共同的决策目标之下树立各自部门的子目标；另一方面让公众参与到土地开发决策中来，使决策更符合公众的实际需求。
首先，合理配置决策权，土地开发管理模式由单一决策主体向多元决策主体转变。在土地开发管理的决策中不再是由土地部门和规划部门来进行决策，而是把相关的部门以及公众纳入到决策机制中来，通过协调会等协调方式，听取相关部门和公众的建议，树立共同的决策目标，并在该目标下分配各自应实现的目标，保证目标的一致性。此外，相关部门为决策相关的公众以及他们的代表提供参与决策，表达意见的机会，最重要和最实质的是，真正采纳他们合理的意见和建议，将其变为科学决策的有益元素。
其次，由功利决策思维向全面思维转变。在一段时间里，受错误政绩观的引导，一些政府领导只把公权当功能，而不当根本；只看到任期内的成绩，而看不到这种成绩的后续效应和长远效应；只注重工作的表面文章，而不注重工作的实际内涵；只一心为自己的政绩增添数字表达的光彩，而不顾及群众对其质量的感受。这种对自身切身利益的近视和对群众切身利益、社会整体利益的盲视，集中聚焦为决策的功利化思维方式。这种错误的决策思维方式，是许许多多错误决策的思想根源。在实践的运用中单纯追求GDp增长，忽视社会的协调发展；单纯追求发展的效率，忽视社会的公平，从而造成了城市的无序扩张并引发了一系列严重的经济和社会问题，这些问题加剧了经济、社会、环境的矛盾。全面的决策思维就是要把历史、现实与未来相结合，不仅考虑当前的问题，还要尊重历史，结合未来，不能只顾眼前利益；全面的决策思维就是要把经济、社会、环境相结合综合考虑，不能只顾经济利益，而忽视了社会和环境利益；全面的决策思维就是要把应然性、可能性、现实性相结合，不能只从理想出发、脱离当地的现实基础、条件和能力的结果，科学的决策思维，要具有思想的前瞻性，结合应然性、可能性、现实性来综合考虑。
最后，由感性决策程序向理性决策程序转变。一是建立健全调查研究制度。调研是谋事之基、成事之道。要把调查研究作为政府决策的一个必经程序规定下来，通过座谈会、研讨会和深入基层等形式掌握实情，进行科学决策。凡是未经调查研究，对决策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成决策意见。二是建立健全专家咨询制度。有关土地开发管理的重大事项，都要经过政府咨询机构的科学论证。要运用前期预测、效益评估、公开招标、比选择优等科学决策方法，确保决策理念的先进性、导向的正确性、操作的可行性。三是建立政府决策的论证制度。建立一套能够确保政府决策依法科学进行的制度，包括科学性论证和合法性论证、可行性论证和不可行性论证，规定重大决策必须经过科技专家和法律专家咨询论证，并经权威部门审查。
二、新时期土地开发管理模式的土地管理流程得到优化
首先，新时期土地开发管理模式的流程目标在各部门共享的情况下，消除流程中的非增值流程。土地出让流程中的发改委备案子流程、规划部门核发规划设计要求子流程和规划部门建设用地规划许可子流程都是非增值流程，对于下一个流程没有产生增值的效益。这些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能为流程主体进行寻租提供了条件，因此，对于这类非增值流程，新时期土地开发管理模式进行了一些优化。
其次，在流程中加强部门间的协调，建立统一的部门间协调机制。加强横向部门之间的协调，建立相应的部门协调机制，并对其作强制性规定。逐步改善了原有部门间协调机制行政主导比重较大、等级性较强，部门主动协调配合较少等缺陷。
通过消除流程中的非增值流程以及在流程中建立统一的部门间协调机制，解决了由于运行机制缺乏对部门之间协调合作的强制性规定而造成的流程中存在非增值任务的问题以及流程任务目标不协调的问题。在流程目标共享之下优化流程，使流程简单化，节约了时间，减少反复的工作，提高了流程的运作效率；消除了非增值流程中的腐败现象，使得流程的运作体现公正平等；建立统一的部门间协调机制，各部门可以通过相应的协调机制协调流程中的目标以及流程资源，对于制度间缺乏衔接的问题也可以通过协调机制得以很好的解决，使得流程中各个子目标与总目标保持一致最终使得土地开发管理流程调控城市扩张的总目标得以顺利实现。
三、新时期土地开发管理模式进一步优化土地管理激励制度
优化土地管理激励制度，主要是指改革政府绩效评估机制。
第一，从以往的部门目标绩效评估目标走向流程目标为绩效评估目标。以流程为中心进行绩效评估虽然同样要设置很多职能部门，但是在组织内部它更加强调各要素之间的横向关系，其评估的重点从部门转移到了流程。基于流程的绩效评估，各部门把重点从部门目标转移到流程目标上来，开始对流程最终的结果负责，而不是各自为政，它重在强调业务及管理活动的全面性而不是分裂的、离散的活动，易使各部门和所有员工树立组织整体目标，通过树立流程前后环节相互服务的观念，减少部门本位主义以及部门层次目标与组织整体目标的不一致，强调整体最优而非局部最优。这种转变有利于组织注重整个流程运作的连续和顺畅，减少管理层次，力求打破部门壁垒，降低运行过程中所损耗的成本。基于流程的绩效评估是公共部门为适应新的竞争环境、提高战略规划和管理控制的有效性及组织效率而进行的一种制度安排。
第二，评估指标多元化。以前对于领导干部的提拔上，片面地强调所谓政绩的作用，从而导致干部们相互攀比，你拆十万平方米，我就拆二十万平方米；你搞一个开发区，我就搞两个开发区。这些干部只唯上，不唯下；只顾眼前，不知长远；只知有魄力，不知有规划；只顾自己的政绩，不顾百姓的感受，从而背离了为人民服务的宗旨。因此要重新审视和制定政绩考核机制，改变以往的政绩观，改变唯GDp论的状况，重新设计和建立一种科学合理的以经济的可持续发展为目标，兼顾社会和环境效益的绩效考核机制，进一步深化干部绩效考核制度改革。绩效考核机制改革从偏重经济建设考核向注重经济、社会、文化等全面考核转变；从偏重GDp考核向注重坚持以人为本、强化民生指标考核转变；从偏重短期效应的考核向注重长期效应的考核转变；从偏重同一性、齐步走的考核向注重分类指导、循序渐进的考核转变；从偏重以领导评价为主的考核向注重领导评价与群众评价相结合的考核转变；从偏重职能部门的考核向注重职能部门考核与社会评价相结合的考核转变。在考核指标上综合考虑经济发展状况、社会发展状况、社会稳定状况、居民生活状况和生态环境状况，形成一个多元的考核指标体系，改变以往唯GDp马首是瞻的作风。
通过改革政府绩效评估机制，可以解决由于目前的绩效评估机制以部门目标为绩效评估的目标以及绩效评估目标单一偏重经济发展的原因所造成的流程主体目标与流程目标不协调的问题，促使流程主体目标与流程目标相一致。改革政府绩效评估机制，从以部门目标为绩效评估目标走向以流程目标为绩效评估目标以及评估指标的多元化，可以让相关部门关注流程的总体目标，改变各部门各扫门前雪的情况，使得相关部门在考虑经济发展的同时，关注整个社会的环境和社会发展，改变以往为了经济发展，不顾资源环境可持续发展，最终引起城市的无序扩张的局面。
土地管理政策与制度篇8
关键词：房地产；调控政策体系；运行机制
一、引言
为引导房地产行业健康发展，消除房地产行业快速发展对国民经济的负面影响，中央政府出台了一系列调控政策，由此构成了一个较为全面的房地产行业调控政策体系。这一政策体系运行的有效性关系到调控政策目标能够顺利实现，因此，对房地产行业调控政策体系运行规律进行剖析，有助于更为准确地判断房地产政策的执行效果，以便为房地产行业调控政策的有效制定和实施提供一定的决策参考。
二、房地产行业调控政策体系的构成
房地产行业调控政策体系由行政政策、经济政策和引导政策三个部分所组成。
1.行政政策。
（1）行政管理政策。行政管理是指行政组织和机构运用国家权力对社会公共事务进行管理的活动，主要包括常规性和非常规性两种政策。房地产行业常规性行政管理是指通过对房地产产权产籍的管理来参与调控，规范房地产市场交易秩序，保障房地产交易相关各方的合法权益。土地管理部门和房地产行政管理部门要认真审查企业资质、投资审批程序等，完善行政监管制度。房地产非常规性行政主要是指在某些特定时刻对房地产市场的价格、主体行为或发展环境进行直接干预，如限价政策就是对房地产价格要素的直接干预。
（2）总体规划。从严格意义上说，宏观管理部门所编制的行业总体发展规划并不属于行政政策，但由于这些规划往往体现了相关部门的发展意图，具有政策导向的作用，因此具有行政政策的效果。总体规划主要是通过中长期规划和年度计划两种方式参与房地产调控。政府根据房地产行业的特点、发展前景和重要性等特征制定房地产行业长期发展战略规划，中期规划是长期规划的子规划，属于阶段性规划。年度计划主要是政府根据上年的房地产行业发展情况和对本年度的预测制定年度信贷计划和年度建设用地计划，间接影响房地产开发的结构和规模。计划手段缺乏灵活性，需要配合其他手段共同使用。
（3）专项规划。专项规划主要是指地方政府制定的国土规划、区域规划、土地利用规划、城市发展规划等用以解决特定问题的专门性规划。这些规划的出台确定了城市健康发展的方向和总体框架，地方政府也会按照这些专项规划的要求，根据当地房地产市场的供求情况对房地产开发项目进行审批。因此，房地产行业的专项规划对于政府确定房地产市场相关要素供给量具有非常重要的作用，因此也是房地产行业调控政策体系中的重要组成部分。
2.经济政策。
（1）财政政策。财政政策是政府通过税收和财政支出调节总需求。我国房地产行业现行税种主要包括土地增值税、耕地占用税、房产税、印花税、营业税、契税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税和附加税。房地产税收政策通过调整房地产企业和住房消费者双方收益水平，影响企业供给和消费者需求的决策行为，调节房地产市场的供求关系，进而影响房价。房地产税收政策主要在开发阶段、持有阶段和流通转让三个阶段影响房价。在开发阶段，当税负增加时，房地产企业开发成本增加，房屋供给降低。反之，当税负减少时，房屋供给增多。在持有阶段，税收政策通过调整税负影响房地产收益，进而影响房地产需求。当税负增加时，房产收益率减少，抑制房地产投资热情，居民购房需求降低。在流通转让阶段，税收政策主要是调节税负抑制房地产投机活动，通过打击过度炒房和房地产投机活动影响房价。
（2）货币政策。货币政策是指政府或者中央银行利用利率政策、信贷政策和外汇政策等政策工具来影响经济活动的各项措施。货币政策通过控制货币发行量、控制房地产行业投资规模和控制房地产信贷总规模来影响房地产市场。
货币政策对房地产市场进行影响主要取决于房地产开发商和住房消费者对银行贷款的依赖程度。货币政策主要是通过利率、银行信贷两种渠道调节房地产市场。我国房地产企业50%以上的经营资金来源于银行信贷，大多数消费者的购房资金也主要来自于银行的住房抵押贷款，所以房地产企业和居民对银行贷款依赖程度比较高。当银行银根松弛、利率较低时，企业资金成本降低，房地产企业投资力度会加大，房地产供给会相对增加；另一方面，利率较低时也会刺激居民购房，房地产需求也会扩大。相反，当银根紧缩、利率较高时，企业资金成本提高、所获利润降低，房地产企业的投资就会相应减少；另一方面，居民会把资金存入银行，获得利息收入，并且利率高时购房会增加居民还贷压力，因此，利率提高会抑制居民购房欲望，房地产需求下降。因此，货币政策主要通过调整房地产市场供求关系影响房地产价格的。
（3）土地政策。土地政策主要包括如下三个方面的内容：
①控制土地供应数量。政府通过掌控土地一级市场和二级市场上土地增量和存量的供应权，将土地投入市场，以此控制房地产开发的规模和结构，即通过控制土地的总供给量参与调控。政府出让城市土地按方式可以分为划拨、协议、挂牌、招标和拍卖，其中招拍挂方式是地方政府土地出让的主要方式。
②确定土地价格。土地是房屋建设的基础，土地成本在房地产产品建设总成本中占有极大比重。从成本角度看，建筑材料费、人工费和机械费等费用上涨会短期造成住宅价格上升，但随着人们收入水平提高和其他生产要素供给增加，且材料费、人工费和机械费等费用不会超出社会物价涨幅太多，因此土地价格的持续增长才是住宅价格上涨的关键因素。同时，土地的价格也会在很大程度上影响到地方政府的财政收入。
③优化土地供给结构。政府运用土地政策调控房地产行业的途径已经从重点控制土地供应数量、土地价格渐渐地转到重点合理控制土地供给结构。目前，我国部分地区普通住宅需求旺盛，甚至达到供不应求的程度，但是别墅、高档商品房和写字楼的空置率却非常高。针对这一情况，国家已经出台政策要求优化房地产行业开发用地的供给结构，即在出让土地时对于土地的使用用途进行甄别，调整不同用途土地的供应比例，对于用以解决群众基本需求的土地开放项目予以鼓励，优先满足普通商品住宅的用地供应，限制别墅、高档商品房和写字楼的建设用地供给数量。
3.引导政策。一般来说，房地产行业调控的引导政策主要包括信息引导、舆论引导以及对相关主体的行为引导三种。
（1）信息引导。信息对房地产市场主体的决策具有前导性作用。信息引导主要是通过公开房地产市场相关信息，如房地产成交价格，土地出让的数量、结构和价格、住房信息登记等。通过这些信息的公开，尽量缩小政府、企业和消费者三者之间信息不对称，从而对房地产市场进行调控。
（2）舆论引导。房地产行业调控中的舆论引导主要包括两个方面。政府通过媒体，传播房地产行业调控方向的相关信息，通过形成舆论压力，一方面影响房地产企业的经营活动，另一方面也引导房地产行业的需求者形成理性的住房消费观念。
（3）行为引导。政府通过对房地产市场主体（如房地产开发商、消费者、材料供应商和各级房地产主管部门等）的不规范行为进行警告、教育，使房地产市场能够健康、有序发展。
三、房地产调控政策体系运行的影响因素
1.宏观经济环境。政策是依托环境为载体运行的，政策不能脱离环境而单独作用，政策工具的执行效果在很大程度上取决于政策应用的具体环境。政策与环境之间相互作用、相互影响，分析房地产调控政策的有效性离不开我国的宏观经济环境和社会环境。由于我国经济发展速度较快但市场化程度较低，市场经济体制尚未完全健全，宏观经济环境与发达国家相比具有很多独特之处。宏观经济的运行环境和制度环境能够在很大程度上决定房地产调控政策体系运行的有效性。当调控政策不能适应宏观经济环境变化时，政策有效性就会大大降低。因此，在设计房地产行业调控政策时，应当对宏观经济环境予以考虑，以便降低由于外部环境的制约而对政策执行造成的影响。
2.调控目标。调控目标是调控主体通过运用调控工具所要达到的效果。政府对房地产行业调控的目标是多重的，根本目标是满足人们的“居者有其屋”的住房愿望，并且在引导房地产业健康发展的同时也要促进经济的发展、维持社会稳定、保护生态环境。近年来我国房地产调控目标一直围绕这四项内容展开，但是对目标的优先排序和重视程度稍有不同。在多重调控目标的指引下，政府出台的房地产调控政策具有阶段性和目标多元化的特点。也就是说，在不同阶段，政府制定房地产调控政策目标不同、目标多元化程度也不同。
我国房地产行业调控的长期目标是实现“居者有其屋”，即房地产行业发展与国民经济发展相适应；短期目标则是维持房地产市场产品价格稳定、控制房地产泡沫。现实目标是促进房地产市场产品供求总量均衡和房地产市场产品结构平衡。由于调控目标所具有的的多元性，而不同目标的实现有需要不同的政策工具的支持，因此房地产行业调控政策体系在运行时就需要考虑多种目标以及所需要的政策工具。由于调控工具不同、政策自身内容各异，房地产调控政策实施的效果也不尽相同，因而就会对政策体系的有效运行产生影响。
3.政策设计。房地产行业调控政策体系的运行，还要受到体系内政策的科学性与合理性以及不同政策之间协调程度的影响。
（1）政策设计的科学性与合理性。政府在制定房地产调控政策时，往往会对政策的科学性与合理性进行考虑，避免一项政策过度频繁、反复地使用，尤其是行政命令类型的政策工具。因为行政命令型政策工具虽然能快速、有效的达到政策预期效果，但是过度使用会带来市场失灵的风险。政策具有时效性和滞后性，从政策的制定、实施到发挥效用都需要一定的时间。如果各级政府在制定调控政策时没有注意到政策执行过程中的时滞性，就有可能影响到政策体系的运行效果。
（2）调控政策之间的协调程度。调控政策之间的协调主要是指不同政策之间是否存在冲突、执行过程中是否存在矛盾的地方。政府在制定调控政策时，需要考虑到政策工具之间的冲突性和摩擦性。当选用的政策工具之间的冲突性和牵制性，不仅会增加政策运行成本，也会削弱政策的实施效果。
政策的有效性与政策的科学性、合理性密切相关，与政策工具之间的协调性紧密相连，实行科学的、合理的、灵活的调控政策有助于提高政策有效性。政府部门应该制定科学、合理并兼备规则和灵活性的调控政策，以解决政策可信性和滞后性问题。
4.地方政府的政策执行程度。在制定和实施房地产调控政策过程中，中央政府和地方政府分别扮演不同角色。中央政府制定统一的房地产调控政策，对全国范围内的房地产市场进行整治、规划。地方政府主要是执行中央政府制定的各项房地产调控政策，并负责本地区房地产市场的调控。地方政府是调控政策的执行者，在房地产调控中发挥着重要作用。地方政府执行房地产调控政策的力度和态度，直接影响政策实施的有效性。当地方政府采取积极的态度、高度执行政策与采取回避、不积极的态度、消极的执行调控政策时，会取得明显不同的效果。另外，由于中央政府出台的许多房地产调控政策是应急性质的，具有一定的时效性，需要地方政府及时、有效的落实这些政策，过度拖延的话会致使调控政策丧失效力，影响调控政策的运行效率和有效性。地方政府作为本行政区域内经济和城乡事业的管理者，如果其态度不正确，会严重影响房地产行业调控政策的效果甚至产生干扰作用。
四、房地产调控政策实施路径
1.行政手段实施路径。在我国房地产需求市场上主要把消费者的住房需求分为投资需求和刚性需求。投资需求的消费者所购买的房屋不是用来自住，而是炒房投资的一种方式。刚性需求的消费者购房是用来自住的。我国政府在运用行政手段时经常以行政权力为依靠，通过限制房产价格影响，影响房地产开发商的房屋供给量和购房者的房屋需求量，然后通过房地产市场的供求关系调节房地产开发商的开发行为和消费者的购房行为，进而达到调控房地产市场的目的。
限制房价政策出台后，开发商和购房者会根据确定的房产价格进行决策。限价政策虽然打击了房地产开发企投资的积极性，进而减少房地产行业的供给，但由于刚性需求的存在和投资需求的旺盛，限价政策反而进一步放大房地产市场的供需缺口。对于投机购房者，由于房屋价格的确定，购房后并将其转卖所获得的利润就会减少许多，因此，投机购房者的购房需求会大量减少，而自住购房者的购房需求会相对增加。
2.经济政策实施路径。政府在房地产行业调控中所使用的税收、货币以及土地政策，都属于诱导性政策工具。诱导性工具的特点在于它是通过利益引导消费者使其行为达到政策目标，而不是通过强制性的规定或者限制消费者的行为。经济政策直接影响房地产开发商和购房者，影响他们的心理活动。当经济政策出台时，房地产商和购房者都会根据已掌握的信息、经济政策、和相互的心理活动进行综合判断，通过综合判断形成对未来房地产形势的预测，进而影响他们的行为决策。根据预测结果，开发商拟定投资计划、调整投资结构，购房者实施购房计划。开发商的投资倾向和购房者的购房意愿，形成了由房地产市场上的供给和需求共同决定的供求关系。而这种供求关系是影响房地产行业发展的重要因素，房价随着供求关系上下波动（如图3）。
参考文献：
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基金项目：吉林省软科学研究项目“吉林省中心城市房地产行业调控政策研究”（项目号：20100644）。
土地管理政策与制度篇9
【关键词】土地利用规划集体建设用地流转行政法控制民法控制宏观调控法
一、集体建设用地使用权流转规划实施面临的现实冲击联合国粮农组织《土地利用规划指南》指出：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此帮助用地者选择提高其生产力、可持续利用和满足社会需要的最佳途径。”①土地利用规划法律制度是调整规划关系主体在利用规划决策、实施中发生的权利义务关系的行为规范，其目的是协调各种利益冲突，通过对土地的合理利用来实现土地资源配置的公共利益目标。因此，遵循土地利用规划是集体建设用地使用权流转的基础。2（104年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第l0条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法转移。”2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》规定，农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。据官方网站公布的统计数据，在2000年至2009年间，全国共有16个省、市的地方政府制定了集体建设用地流转的暂行（试行）办法。②这些地方立法无一例外地将规划置于原则地位；在具体规则上还详细规定了土地利用规划对集体建设用地使用权流转的控制制度覆盖集体建设用地使用权流转的一级市场和二级市场；在规划的控制结构上，包括流转行为的事前控制与事后控制，出让合同的民法控制与行政审批的行政法控制等。
令人遗憾的是，现实中集体建设用地使用权流转市场的无序与地方规章中严密的规划法律控制规则形成了反差。规划失序、用途管制失灵、违反规划的流转行为已成为冲击集体建设用地市场的一股暗流，来势汹汹，并由此引起了国家土地资源行政主管机关的关注。2005年，国土资源部专门发出《关于坚决制止“以租”违法违规用地行为的紧急通知》，指示各开展集体建设用地流转的地区，必须严格实行规划的控制。集体建设用地使用权流转中违反规划行为的表现主要有：（1）未经批准随意占用耕地，将耕地出让、出租用于非农建设，非法批准建设用地等问题已有蔓延上升之势。根据历年国土资源部卫星照片检查的数据估算，每年新增建设用地95％以上属于集体农用地。华北某市到2006年年底，由村组织自行“审批”的用地达5万多宗、480多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的77％和面积的67％，③其严重程度可见一斑。“在深圳的保安、龙岗两区，村民自行进行了‘城市化’，几乎所有的农地都被用于工商业开发，农民的收益已经不再来源于土地收益，几乎全部依靠厂房和土地的租金收入。龙岗、保安两地总计300多公顷的农地被用于工商业开发。”④（2）擅自变更土地用途。有些土地利用人利用农村临时用地的名义改变农地用途，将农用地作为建设用地出让、开发。比如，在集体建设用地上从事商品房开发，形成了大量的小产权房。此外，由于发展地方经济、招商引资的需要以及收取相关费用的利益驱动，许多地方政府对土地用途变更的审批流于形式，从而规避了规划的控制。
二、行政法调控与民法调控规划的局限性：集体建设用地规划控制失灵的制度成因在各地集体建设用地流转的规章中，规划实施的法律控制方式集中为行政法控制与民法控制两个方面，并且以行政法控制为主。但是，法律规范调节主体行为的有效性的标准是，法律配置的行为规范必须与行为属性相适应，以达到制度与行为的激励相容。从集体建设用地规划的实施效果反思两种规划的控制模式，发现立法者对规划制度的法律属性定位含混，其选择的规划控制制度与土地利用行为发生了偏离，导致法律规范不能有效地促进土地利用行为主体规划的实施。
（一）行政法控制的掣肘在集体建设用地流转中，土地利用规划的行政许可和用途变更的行政审批是规划控制的主导模式。
在集体建设用地使用权流转的一级市场，地方规章都采用了较多的行政法调整手段，赋予规划机关和土地行政主管机关规戈U的审批权，即发放土地利用的许可、审批土地用途变更事项，借以实现规划机关与相对人在规划关系中的权利义务。前述16个地区的规章样本中，在事前规划控制中，规划作为出让审批条件的有7个地区，占样本规章比例的49％；⑤在事后规划控制中，由于《立法法》对于行政处罚的法律保留原则的限制，16个地区的规章中均准用了（4-地管理法》关于违法转让土地行为的行政处罚责任形式。例如，《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第25条规定，对于违反土地利用总体规划、城市规划、村镇规划，擅自将集体农用地改变为建设用地流转的，依照国家法律法规规定处理。《土地管理法》涉及的违反土地利用规划与用途管制酌法律责任包括土地利用人的行政违法责任和行政机关的责任。其中第76条规定，未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对于非法用地的单位和责任人，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第78条规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，非法批准使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。
在集体建设用地使用权流转的二级市场，一些地方规章对建设用地使用权流转中土地用途的变更采用行政审批加合同变更模式。二级市场的规划控制不同于一级市场的规划控制在于，前者是对于违反规划出让集体土地使用权的限制，后者是对符合规划的土地使用权出让时，由于土地使用权受让人在履行出让合同过程中（包括利用土地、再次流转土地使用权时）擅自变更规划所引发的限制。在16个地区的分析样本中，有11个地区采用了行政审批加合同变更的控制模式，是分析样本的主流。按照这种模式，土地用途变更时，由规划行政主管机关或者土地行政主管部门先行审批，是土地权利人变更出让合同约定的土地用途的前提条件。⑥《土地管理法》第8l条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处以罚款。该条规定成为多个地区规章中对流转合同土地用途变更的基本规则；至于变更合同的同时，由土地所有权人、土地行政主管部门收取增值的土地收益和补交的土地使用权出让金，则是变更后的土地利用经济对价问题。
选择集体建设用地规划的行政法控制，体现了立法者对土地利用规划性质的误读。在规划的属性判断上，存在着行政规划的观点。该种观点认为，凡规划均属于行政规划的范畴。有的学者根据规划的事项，将行政规划划分为经济规划、产业规划、土地规划、资源保护规划等，⑦土地利用的规划关系是规划行政机关与相对人之间的行政法律关系。例如，以城市规划法为例，有学者认为，城市规划管理是行政管理的领域之一，城市规划法在性质上属于部门行政法，⑧是指调整城市规划管理活动的法律规范总称，其内容包括行使城市规划权的组织、城市规划管理活动、城市规划管理的程序、对规划管理行为的监督和救济。即规划编制、实施中行政机关与特定相对人之间的行政法律关系。
土地利用规划是国家公权力对个体土地利用行为的干预，因此需要赋予和保障规划主体的法定职权，这使得规范规划主体权力的运行与外在的权力控制等法律规则体现为公法的表象。
从近代社会开始，各国对土地利用规划关系相继建立了一套行之有效的行政管理体制，土地规划的行政法以单行法的形式相继出台，并取得了良好的管理绩效。但进入现代社会，由于土地关系经济与社会地位的提升和行政法理念的变化，人们发现将土地利用的规划关系等局限于行政法域，用行政法调整方式解决国家对土地资源的宏观调控问题面临着严重的障碍。
首先是价值功能上的障碍。土地利用规划所调整的法律关系在地位和价值属性上早已超越了规划行为的行政职权行使本身，它涉及的社会整体利益使之早已超出了传统行政法的被动控权功能，而被赋予了积极的整体协调社会资源和公共利益保障的制度目标。在行政规划法律制度中，规划管理机关在规划管理活动中代表着国家利益，以国家利益为本位进行行政管理是实现国家利益的最强有力手段，国家本位是以国家利益为主导的行政法的本位思想。⑨而土地利用规划调整的是土地资源与各类经济资源的社会整体利益关系，在通过规划决策的资源再分配中，国家利益与社会利益之间有时重叠，有时又存在着较大的差异。现代法治理念认为，社会利益优先于国家利益，规划行政法的价值定位无法与土地利用规划的社会整体利益相自洽。
其次是制度功能上的障碍。行政法采取单一行政命令为主的行政手段，而在市场经济条件下，土地规划关系的主体是市场环境下的经济人，他们以利益最大化为行为宗旨，追寻市场信号，其行为方式需要以一定的利益激励机制加以促导，才能保证将规划要求的土地利用方式内化为主体的自觉行动。这就需要充分发挥经济杠杆的调节作用，引导土地权利人的行为，实现公权力的间接干预。因而行政法所确定的直接干预土地利用关系的行政权在对非经济性、非市场化的土地利用行为中虽然有效，如对违法行为的处罚、土地事实管理行为（如土地用途地籍登记、土地利用信息调查），但对土地权利人的市场行为，则显得力不从心。
再次，土地利用规划在行政法中被作为行政规划，而行政规划的确定带有极强的主观性，在规划制订和实施的过程中，制定者和执法者享有极大的裁量权，因为，行政规划的内容包含预定的目标和事先规划的手段，实体法不可能对规划的具体内容作出明确的规定，这是行政立法与行政规划法的区别之一。⑩而土地规划关系中的行政管理权限需要严格的法律限制，行政载量权中的“自由”与土地规划中的“法定”要求发生冲突。
各地规章规定的土地利用规划规则，在制度设计上援用了规划行政法的理念。集体建设用地流转的规划控制效果表明了土地利用规划的行政法定位无法适应集体建设用地流转特有的外部制度环境和复杂的利益关系。首先，在外部环境上，在农村的土地财产关系中，公权力对土地等集体经济资源的支配现象还相当严重，地方政府在集体建设用地流转中处于发起制度改革和推动流转的主导地位。其次，在利益关系上，政府是微观的流转关系中事实上的参与主体。这些参与主要表现在以下几个方面：（1）县级以上地方政府参与集体建设用地使用权流转收益分配时，与被规制的集体经济组织可能成为利益的共同体。（2）在集体经济组织产权不清时，基层政府代行集体经济组织流转建设用地权利的现象较为普遍，⑩地方政府可能争夺土地出让的所有者地位，规划的控制也会受到流转利益的冲击与侵蚀。（3）在当前新农村建设背景下，集体建设用地的流转出现了政府善意推动、统一小城镇集体建设用地流转等改革试验。在一些地区，集体建设用地使用权出让移植了城市土地储备制度，出现了县级政府越位代替集体经济组织出让的现象。例如，《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》规定，县级政府在小城镇规划区内，对集镇和成片开发的集体建设用地，以出让方式取得集体建设用地使用权，经统一规划、统一开发后，再统一供应。⑩在统一供地的情形下，地方政府直接从流转的监管者成为了流转关系的当事人。根据公共选择理论，政府有效干预经济的暗含前提是，假设政府是仁慈的且是以公共利益为宗旨的。但在集体建设用地流转过程中，地方政府作为规划决策和规划控制的主体无法在经济上保持其自身利益的中立，规划行政权力逐渐蜕变成追求经济利益的寻租工具，于是监管者成为了土地流转市场中的理性经济人。最后，在规划的决策上，县级地方政府是集体建设用地规划所在区域的规划决策者。《城乡规划法》第22条规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府批准。而由于县级地方政府在规划中的特殊地位，本级土地行政主管部门无法约束本级政府违反规划的冲动，于是规划控制形成制度困局，即政府在规划关系中的身份可能是规划的编制主体，此时它受制于地方政府对规划的觊觎。在我国现行的地方各级财政关系中，“上级政府可以把所有的责任无限下移给下级政府直至基层的乡镇政府，而地方政府最需要的财政收入权却没有法律保障”，⑩掌控土地、调整与变通执行规划成为地方政府补充地方财政的行为偏好；政府可能是规划的执行主体，此时地方政府与地方行政系统可能存在利益和组织的关联性，使规划的执法被规避或者存在选择性执法的问题。在土地规划的公共利益维护与地方经济发展发生冲突时，地方政府官员和主管部门往往会用宽容本地企业、放宽审批标准的方式，默认违反土地利用规划的行为，以此换取本地经济的增长。
（二）民法控制的尴尬考察16个地区集体建设用地使用权流转规章可见，规划的民事控制方式包括两类：一是在出让土地使用权的事前控制中，将符合规划条件作为流转民事行为的有效条件，在16个地区的规章中有9个地区的规章对此作出了明确的规定，占分析样本的51％。@虽然地方规章中没有直接将符合土地利用规划作为效力性要件，但是，根据规划的社会公共利益属性，参照《城乡规划法》第39条的规定，违反规划的流转行为和土地利用行为应发生绝对无效的法律后果；0二是将按照土地用途利用土地作为合同适当履行的标准，通过合同变更规则，依赖解除合同的违约责任和补交出让收益、支付土地使用权等出让金的财产性对价，保持出让合同约定的土地用途。即使在采用规划行政审批的地区，合同变更的民法控制方式也被大量采用。
规划的民法控制在本质上是以市场机制来调节土地利用关系。虽然土地利用规划的实施需要对土地利用人的利益激励，但该方式对于规划的社会整体利益的实现只发挥了基础作用，相对于规划的控制目标而言是具有局限性的。
在制度目的上，民法调整主体之间财产的占有和流转关系，其作用对象是微观的交易领域，无法顾及土地利用规划关注的宏观层面的土地供给总量与结构性问题。虽然从理论上说，在完全竞争的状态下，市场自由竞争可以达到市场均衡，只要民法保证民事主体的意思自治和公平的竞争秩序，土地市场的总体供求关系就可自动地实现均衡。但事实并非如此，一方面，现实的市场关系并非像微观经济学中完全竞争市场假定所想象的那样，由于信息不对称、外部性和公共物品问题的存在，土地利用供需总量的平衡只有在国家干预下才能得以维持，市场失灵才能得以解决。土地市场的失灵主要体现在以下几个方面：（1）个体为了增加自身的收益，在土地使用的性质、强度、区位上会制造许多外部不经济因素。（2）个体土地利用行为损害了社会其他成员在土地利用上的机会，造成社会的不公平。（3）个体由于对信息的把握欠缺完整，可能造成土地利用的低效率，特别是在土地投资的区位选择、容量估测上表现出常有的盲目。（4）公共设施的土地供给、处于劣势地位的土地需求者的土地供给不足，区位分布不均衡。⑩在微观的制度功能上，首先，从法益角度上看，民法是调整平等主体土地利用关系中的私益，与规划关系法益的社会公共利益目标迥异。其次，从调整方式上看，民法适用私法自治原则，民事行为的内容、行为后果、救济方式取决于当事人的自主意愿，国家之于当事人的关系具有被动性和事后性，这与土地利用规划实施中的国家主动干预并不相容。因为土地市场需要民事主体的自治，否则难以实现土地资源配置的效率，但是仅有私人自治不足以使土地市场的发展符合社会的整体利益，因而还需要来自政府的他治。再次，从公共利益的保障程度上看，民法与土地利用规划规范在维护公共利益上虽有重叠，但强度不同。现代民法奉行权利本位原则，要求在私权领域排除国家的不当干预，最大限度地促进私人竞争，国家对民事领域的干预只适用于法定特例的情况。民法擅长于保护土地权利人的个别权利，在维护公共利益上是消极的，只规定和强调不得损害公共利益，在违反公共利益的行为发生时，当事人只有向司法机关请求救济，无效的确认才能发生。而土地利用规划的公共利益关系需要旗帜鲜明地主动加以维护。最后，就土地的资源属性来说，由于土地是不可再生资源，不可能像一般商品那样随厂商的经济行为而循环、无限量地供给和保持量的无限增长，社会无法根据需要而任意增加土地供应的数量，因此存在着因客体的资源属性导致的市场失灵。土地市场的失灵意味着民法对土地关系调整的局限性，即民法只能为土地资源的配置提供利益激励的基础性机制，它无力解决宏观的土地资源总量与结构的均衡问题。通过对16个地区集体建设用地使用权流转规章的考察发现，采用单纯的民法手段控制规划的实施，其效果差强人意。
首先，集体建设用地流转中，违反规划的行为并没有因为无效宣告的事后控制而受到抑制。
由于流转行为本质上是利益交换的私法行为，其自利性特征可能产生双方当事人恶意串通、规避法律的机会主义风险。这种机会主义风险起因于民事行为效力确认的事后性和当事人的经济人有限理性，例如，申请确认出让行为无效时因为司法成本负担的顾虑，当事人可能会放弃司法救济的机会，结果使出让合同虽违反规划，但却无法纳入司法审查。机会主义将造成规划要件对于集体建设用地使用权出让行为控制的不确定。
其次，土地用途的合同变更控制为土地利用人违反规划行为提供了反向的激励。第一，事后性。不论是合同约束还是变更的审批，都是针对已经发生的土地用途变更行为，欠缺预防性。第二，事后的补办程序和出让金的补交制度，将土地用途的变更等同于土地使用权价格的调整，土地用途管制的社会功能被虚化。《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《城市房地产管理法》第l8条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”由于没有强调规划审批与出让金补交的独立关系，在执行中这些规定被曲解为只要有能力补交出让金，就可以办理变更的审批程序，甚至《土地管理法》关于“不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的处罚，也被变通为可以“以罚代法”，土地用途的变更仅是时间、金钱和程序成本，而无其他的法律障碍。由于合同变更控制被转化为土地用途变更的利益补偿，土地用途管制的制度被淡化，甚至被扭曲。这种现象在经济发达地区的集体建设用地流转中尤为明显。例如，1993年深圳市出台了《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，目的是遏制两区集体建设用地流转中的非农开发。在两区较为发达的村镇，村民自行进行了“城市化”，计划所有的农地都被用于工商业开发，农民的收入已经不再来源于农业生产，而是依靠厂房和房屋的租金收入。宝安、龙岗区总计2300多平方公里的农地被农民自发地应用于工商业开发。2002年深圳市出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房的若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑的若干规定》，将特区农民擅自开发作为住宅、工商用途的农地作为违法建筑。处理的总原则是：补办征地手续、补签土地使用权出让合同、确认产权并补交罚款，这意味着农用地已经被合法地转为建设用地。
三、经济法调控规划的可行性：集体建设用地使用权规划制度的重构
（一）土地利用规划属性的确定在规划学上，土地利用规划作用于行为主体的方式包括：（1）控制作用，即对主体土地利用方式中妨碍社会整体利益和公共利益的行为进行约束。（2）整合作用，即对于主体土地利用行动所发生的利益冲突，规划以社会整体利益原则加以协调，将各方冲突的土地利用活动纳入共同接受的规则之中。（3）保障作用，即对于关系公共物品的基础设施、公益事业、低收入者的住房需求等具有社会价值和目标象征与表达意义的土地利用活动，给予分配土地资源的优先考虑。⑩在直观的内容上，土地利用规划的作用对象是土地资源在时间和空间、强度上的配置，是土地资源本身，但是从制度属性上，土地利用规划是国家宏观调控的政策工具，其调整的社会利益关系是不同于个体私益、政府行政利益的社会整体利益；在法律规范属性上，是经济法上的宏观调控规范。
按照经济学理论，宏观调控的目标是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、稳健发展。土地利用规划规范具有整体性的特点，与传统的财政与货币政策不同，土地规划实现的宏观调控目标是通过土地的供给调节社会经济资源。土地利用规划支配着以土地为引领的社会经济资源分配系统，提供着国家在经济结构、产业结构、投资方向上的政策导向与市场信息。规划的实施可以调节产业发展的不平衡、缓解部分行业和地区的投资过热，通过规划的用途管制制度，保障不同用途的土地供给，合理控制投资规模，优化产业发展结构。土地规划的宏观调控功能来源于资源经济学中的资源依赖理论。该理论认为，市场中的企业和各种组织，特别是土地资源依赖性企业，由于对资源的依赖性，导致对土地主管部门的强烈依赖性，政府资源供给政策的变化将极大影响到企业和各种组织的发展，政府可以通过资源政策的变化来引导企业的发展。⑩2003年开始，基于我国经济中出现的结构不平衡，国家利用土地规划调整相关产业的布局，土地参与宏观调控“不仅在总量控制上按照保持供求基本平衡的原则对社会总供给和总需求进行双向调控，而且从结构上对不同行业和产业、不同的地域和主体功能区，调整土地供给，确定用地规划”。④土地利用规划法律制度以土地利用规划为客体，规定规划关系当事人的权利义务，是宏观调控法律规范。
集体建设用地使用权流转规划的依据为县乡两级土地利用规划与专项土地利用规划，如乡镇建设规划、农民宅基地建设规划。与其他土地利用总体规划相比较，集体建设用地规划在资源的宏观调控上具有突出的特点：第一，规划的宏观调控功能集中在地域性的经济资源结构调整。
地方政府由于承担着发展地方经济的职能，公权力决策行为对规划的编制、决策和实施影响明显。在《城乡规划法》出台之后，集体建设用地利用规划与城市规划一同并人地区的土地利用规划，按照地方资源禀赋和区域比较优势来协调土地利用政策和资源分配的布局，有效地整合了资源，促进和协调了区域的发展；由于我国正处于城乡经济一体化的进程中以及正处于农村产业结构升级的发展阶段，规划负担的土地结构性供给使命更为凸显。规划将成为地方政府更多地调控土地资源、实现地方政策的工具。第二，集体土地利用规划法律规范所调整的利益关系更为复杂。与城市规划的产权基础不同，农村建设用地规划作用于集体所有的土地，由于农民集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权等的权利结构交错，与城镇国有土地单一的国家所有权、居民与市场主体的使用权结构相比，其规划的利益关系更为复杂。规划实施中的利益冲突更为多样化、程度更为激烈，规制的实施法律保障的制度需求更为强烈。第三，耕地保护与土地用途管制体现了集体建设用地规划规范的双重功能。
除了保证公益事业用地的公共用品供给功能之外，集体建设用地规划的外延功能是与农地划定法定界限，优先保证农业用地不受建设用地的侵蚀。农地能够为社会提供的粮食安全、生态环境的外部性收益，是公共利益，必须通过土地利用规划加以确认和保障。前苏联乌克兰经济研究院所着的《农业中的土地资源与水资源利用的经济问题》一书指出，现代农业立法规定农业土地利用的优先原则，首先是要保证农业有足够的土地，任何生产领域要解决任何土地利用问题，都需要优先保证农业的利益。@着名资源经济学家周城认为：“即使产业结构的转变使得一些农地变为非农的建设用地不可避免，但是从整体上看，其前提依然是优先满足农业必要土地的需求，然后用剩余农地发展非农产业。”@（二）按照宏观调控法的制度要素补充规划的控制方式集体建设用地规划的宏观调控法律属性，要求匹配适应性的法律制度，改变现行地方规章中行政法抑或民法调整规划关系的思维定势，通过配置经济法律规范来优化土地利用规划的法律控制机制。
一是按照社会本位原则，厘定规划的主体。按照经济法的社会公共利益原则，构造非政府的社会主体独立的规划决策者地位。经济法以社会本位为原则，维护社会公共利益是宏观调控法的基本任务。社会本位原则要求政府干预经济关系时，保持自身的公共利益代表者的主体适格，在各种复杂的利益关系冲突中，独立于各方的利益纠葛，将公共利益的内涵、社会公平正义的要求植入国家干预经济的具体制度工具之中。因为土地利用规划的编制是特殊的政治决策过程，政治决策的实质是利益的博弈。而保证土地利用规划公平性的最大障碍当属社会中的“权力”，“持有权力者（政治意义的、经济意义的）对规划的编制和实施过程的每一个环节都可能产生影响，他们可能置规划师的建议于不顾，或者索性胁迫规划师做其利益的代言人，在宏观经济政策转向发挥市场资源配置的主导作用时这种压力更为显见0”@基于集体建设用地规划主体的利益非中性，实现规划的有效控制必须将政府从规划主体转变为规制主体。按照《土地管理法》的规定，集体建设用地出让的规划类型是县一级土地利用总体规划、乡镇村庄建设规划，属于上一级宏观规划之下的执行性规划，其编制主体是同一级地方政府，规划编制之后逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府和地区行政公署批准。集体建设用地利用规划效力受到削弱的重要原因是：其一，上级规划审批机关在对下级的规划审批中存在着信息不对称问题，无法有效地监督规划的公平性，规划的编制者在规划的决策中发挥着主导地位。其二，地方政府在土地利用规划关系中不具备中立的法律地位，无法完成社会公共利益代言者的角色。
例如，规划目标应是长远的、可持续的，在新农村建设中集体建设用地涉及的政策中则更多是由政府认定的目标，如形象工程、政绩工程等。因此，立法必须强化规划决策者的独立法律地位。
从域外经验来看，土地利用规划不是由政府而是由非政府组织决策的。在西方国家，独立于行政部门的城市规划委员会是规划决策的普遍形式，是代表公民利益的非政府组织，比如，在美国，各州市镇设立的城市规划委员会，承担规划的编制和决策职责，享有规划的确定权；@规划委员会通过独立性的制度安排，保持了规划决策的中立性。比如，我国香港特别行政区城市规划委员会实行委员利益申报制度，此外立法还规定了违反回避制度的责任，即委员应回避而未回避时，委员会所做出的规划决定可能要承担被废止的风险。④目前，我国几乎所有的直辖市、省会城市以及地级市都已经设立了城市规划委员会，县一级的地方性规划中还没有该类机构。但是，我国的规划委员会与西方的规划委员会名同实异，学者将其分为四个类别：第一类是顾问咨询型。第二类是管理协调型，即规划委员会在具备部分管理职能之外还具备协调、仲裁的职能。第三类是管理决策型，即规划委员会依据地方法规所具有的行政职能，除对须由上级报批的规划具有报批前的审议职能之外，还对规划事务具有明确的审批职责。第四类是中间程序控制型，即将规划委员会设计为规划审批的前置程序制度，规划委员会的权利介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间。④《广东省城市控制性详细规划管理条例》第16条规定：“控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。”
对于规划决策主体的选择，有学者认为，在国家法律尚没有修改之前，将规划权交给规划委员会，并设计成独立的管理决策型规划主体，在法理上是否站得住脚是值得商榷的。⑤还有学者认为，规划委员会应介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间，应选用广东省的做法，授予规划委员会对规划必经程序的否决权，防止与上位法相冲突。@笔者认为，现行规划委员会的研究主要适用于城市规划过程，在集体建设用地使用权制度改革的过程中，国家对土地利用制度的创新与探索采用了宽容的态度，并且基于集体经济组织产权长期受到地方政府公权力的影响和侵蚀，在县乡一级设置独立决策的管理型规划委员会制度既有必要性，又有可行性。
二是吸收各种利益主体的合理诉求，形成遵守规划的内在激励。
宏观调控法的特点是通过激励机制，利用利益媒介，间接地促导市场主体的行为符合国家调控政策。土地利用规划通过土地用途的限定，对土地权利主体的未来和现实的土地用途转换和利用选择加以限制。集体建设用地使用权流转的规划面临着更为复杂的利益冲突，土地上承载的利益关系因农民集体产权、土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇企业与公益设施建设用地使用权、集体土地上的开发建设主体等多重权利交织而多样化。在土地利用规划的决策上只有吸收各种利益主体的合理诉求，才能形成土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令性控制的不足，增加规划义务主体对规划的认同，提升履行义务的自律。对此，加拿大公共政策学研究学者迈克尔·豪利特提出了按照国家干预的程度选择政策工具时应重点考虑的两个维度，即信息维度和群体维度。固首先，强化集体建设用地规划的信息供给有利于保障土地权利人的财产权益。在规划不公开、信息滞后的情况下，往往由于对规划确定的土地利用政策反应能力差，土地权利人承担了土地利用规划的不利后果。如农地转为建设用地的未来规划对农民和农业投入的影响。其次，参与程序通过吸收土地权利人的利益诉求，将土地利用规划中的各种利益内化于规划之中，“有利于强化土地利用规划在全社会一致赞同的基础上的集体行动。”④第一，建立土地利用规划的信息公开制度。《政府信息公开条例》规定了公民的信息公开请求权和信息利益实现的具体制度。土地利用规划确定之后，为了使土地利用人为未来规划义务的履行和土地利用行为做出预期，应在规划实施前有权获得土地利用规划的信息。由于《政府信息公开条例》规定政府信息公开制度是普遍的，土地利用规划需要具体的规划行政主管机构按照规划的技术条件和信息供给方式公开信息，因此，农村土地利用规划需要专门的信息公开制度。
但是，在16个地区集体建设用地使用权流转的规章中，均没有土地利用规划的信息公开制度，政府规划信息公开的积极义务履行没有具体化为强制的义务，甚至会利用规划的封闭性，出现更多的擅自变更规划、规避规划的机会主义。在规划的相对人一方，《城乡规划法》出台之前，虽然《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡村规划做出了概括的规范，“但村庄的规划管理仍然薄弱，有的村庄没有规划，无序建设。”@《村庄和集镇规划建设管理条例》第14条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。”由于农村集体对规划制订和参与的能力相当有限，因而该项规定在现实中的执行效果不佳，村民无法获得规划的决策信息；同时，该条例没有赋予相对人土地利用规划确定之后的信息公开请求权。规定相对人信息公开请求权的意义在于：（1）便于规划义务的认知。公开规划行为的法律性质可以推定为政府对土地使用人空间利用行为的干预权力和相对人实施规划的法定义务。（2）便于相对人对地方政府维持规划的情况加以监督。
土地利用规划的信息公开制度应包括：（1）政府规划主管机关的信息公开义务。立法应规定，土地利用规划已经批准的，人民政府应责令规划主管部门向社会公开；为了使规划法律内容便于公众知悉，应当公开规划编制的依据、规划执行的时限、管理部门、法律责任。考虑到农民的规划意识薄弱及法律知识、规划技术知识的欠缺，立法应规定建议性规范，指导地方政府和村民委员会对规划进行必要的宣传和解释。（2）公民获取规划信息的请求权。土地利用规划批准之后，公民向规划行政主管机关请求公开规划信息的，行政机关不得以国家秘密为由，阻止公民信息利益的实现，并要为公民规划信息的获得提供经济上的便捷条件。（3）根据信赖利益原则，规划变更的信息也适用政府规划信息公开的义务性规定，并应保障信息公开的及时性。
第二，建立土地利用规划的参与制度。公众的参与制度对于建构土地利用规划的利益表达与沟通机制具有基础性作用。首先，在民主社会，政府的土地利用规划绝不是利用政府的权威发生公信力，“土地利用规划成为政府行为是长期不断适应特定政治制度的结果，它本身的存在是现行政治制度在地域空间与土地利用领域的衍生，这个过程并非基于规划的核心价值自动地实现，而是寄附于社会系统中某些组织、集团、甚至一些个人倡导的旨在为自身谋取政治利益的运动。”⑦其次，土地利用规划的参与行为有利于政府与相对人在强弱悬殊的利益对比中，使弱势的相对人得到合理的利益关照。在土地利用规划的决策中，政府居于调动土地资源的优势地位，相对人则处于弱势地位。对农民来说，其替代就业的能力低下，土地利用规划行为可能使受规划影响的他们变得更弱。参与程序有利于增强农民在规划中的主体意识、自觉性和责任感，通过利益诉求机制使决策者在规划中体恤相对人在规划实施中的牺牲，保证规划在平衡公共利益和私人合理需求之间做出协调，保证规划的公平性。
土地利用规划决策的公众参与制是现代民主国家公共决策的制度惯例。在现行集体建设用地使用权流转中，各地规章均没有涉及土地利用规划的公众参与制度。在《城乡规划法》出台前，许多地区根据《村庄和集镇规划建设管理条例》制定了本地区的实施办法，其中涉及到一些简单的规划参与程序的规定，例如《河北省村庄和集镇规划建设管理实施办法》（1994年5月生效，现已失效）第14条规定：“村庄和集镇总体规划、集镇建设规划，应当征求土地、水利和林业等有关部门的意见，经乡级人民代表大会审查同意后，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，应当经村民会议讨论同意，由乡级人民政府审查后报县级人民政府批准。”《城乡规划法》关于规划的公众参与仅涉及到两个条款，其中第l6规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理；第l8条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。《城乡规划法》有关规划编制尊重村民意愿的规定，不仅因过于原则而变成了倡导性的条款，而且村民参与的主体范围过于狭窄，无法涵盖土地利用规划的多方利益主体；镇一级的规划编制中人民代表审议的程序，难以顺应土地利用利益相关者参与程序的博弈要求。显然，土地利用规划的公众参与意识还没有形成立法思维。确立规划的公正程序理念，进而建立包括相关行政主体之外多方利益主体的广泛参与制度，是完善集体建设用地规划制度的当务之急。建议各地在制定地方城乡规划法实施办法时，将公众参与规划决策的程序加以制度化。
第三，强化规划的政府干预。日本学者金泽良雄将经济法的调整方法分为国家权力的强制调整和非权力调整。@我国学者也认为国家公权力介入是经济法作用经济关系的方式之一，并且按照公权力行使方式的不同，分为指导性调整方式和指令性调整方式。@由于土地利用规划的拘束性性质，土地利用规划的控制适应于公权力的指令性调整方式，因此，强化规划行政主体的干预是必要的。
土地管理政策与制度篇10
关键词：经济法；行政法；界限
作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。
对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。
土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。
上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：
首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。
其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。
再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。
最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。
注释：
[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。
[2]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，群众出版社1986年版，第2~3页。
[3]叶必丰：《行政程序法的两大模式——两大法系行政程序法之比较》，载《中外法学》1997年第1期。