公司机制改革方案十篇

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公司机制改革方案篇1

11月，中共中央政治局从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的战略高度，原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。这是60年来中共中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项，也是继党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策、确定司法改革以体制和工作机制改革为主、十七大提出“深化司法体制改革”战略任务之后，首次作出深化改革的战略部署。中央司法体制改革领导小组随即对司法改革进行分工部署。最高人民法院和最高人民检察院迅速跟进，分别出台《人民法院第三个五年司法改革纲要（-2013）》（下称“三五纲要”）和《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革-20__年工作规划》（下称“-20__年检察改革规划”），对未来若干年的司法改革进行整体规划。改革措施触及政法工作的体制性、保障性尤其是机制，部分改革具有较强的政治性和政策性。与前些年相比，法院、检察院等机构的改革姿态由积极张扬转为保守低调，并在不同场合反复强调这一轮司法改革重在“机制改革”，但现有部分改革措施如优化司法职权配置、改革政法经费保障机制等其实力度较大，直接涉及司法体制的转型。

一、综合性改革

（一）新一轮司法改革的总体规划

《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》以加强权力监督制约为重点，紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节，强调解决体制性、机制性、保障，力图建设公正高效权威的社会主义司法制度。改革内容涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大方面，具体包括完善民行案件执行体制，推进司法公开，建立刑事被害人救助制度，促进裁判统一，改革完善侦查监督、人大监督、党外人士民主监督、舆论监督和人民监督员制度，推进社区矫正工作，改革政法干警招录培养体制、纪检监察工作机制、政法经费保障体制和管理制度等60项改革任务。

该意见是及今后一段时期司法改革的总纲，体现了中央对现阶段司法改革的整体考虑，反映了中国特色社会主义法治对推进司法改革的内在要求，标志着新一轮司法改革的正式启动。这是1989年民事审判方式改革以来最广泛的一轮司法改革。目前，60项改革任务全部启动，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招录培养体制，完善司法公开、司法考试、人民陪审员制度，加强人大对司法工作的监督，建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制等17项任务已出台方案并有序推进，其他各项改革正按计划进行。该意见将司法改革提升到关系党的执政基础、人民群众根本利益和政法事业发展的高度，体现了中央以更积极主动的姿态具体推动司法改革的决心。因此，司法职权配置、政法经费保障等长期未能有效推进的领域有望取得实质性进展。但应正确把握“加强权力监督制约”的改革取向，否则可能导致改革违背司法规律，减损本已低下的司法独立性程度，进而削弱司法公信和司法权威。同时，对司法人民性的强调应立足于推进司法民主和建设服务型司法，从政治话语的圣坛走向司法改革的实践，应以建立完善现代司法制度为主要导向，避免进一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法经费保障体制

加强政法经费保障是新一轮司法改革的重要内容。政法经费保障将由先前地方财政承担、“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的体制转变为中央和地方“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立分类保障政策和公用经费正常增长机制。政法经费分为人员经费、公用经费（分日常运行公用和办案业务经费）、业务装备经费和基础设施建设经费（分办公基础设施建设和业务基础设施建设经费）。人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设及维修经费由同级财政承担；办案（业务）经费、业务装备经费、业务基础设施建设经费由中央、省级和同级财政分区域按责任负担。中西部困难地区的人员经费可通过中央财政转移支付予以补助；对于中西部地区的基层机构、维稳任务重的地区和经济困难地区的地市级机构，提高中央和省级财政负担公用费用和业务装备费用的比例，同时办公基础设施建设经费可由中央、省级和同级政府财政分区域比例负担。，政法经费保障体制改革经过较长时间的调研论证，改革工作进入实施阶段，中央和省级政法转移支付资金大幅增加，基层政法机关经费保障水平有较大提高，“乱收费、乱罚款、乱摊派”、“收支明脱暗挂”等现象有所减少，《关于加强政法经费保障工作的意见》及财政部、各省级政策措施相继出台。目前，政法经费保障问题基本解决，政法机关如何管理、运用经费从而促进司法的公正、高效和权威，成为评估改革成效的重要因素。

政法经费保障的加强，对促进司法建设，突破改革瓶颈，解决原有政法经费保障体制下的司法地方化、政法经费不足及不均衡、“收支两条线”执行不

到位、部分机关选择性办案甚至以案牟利等问题具有重要意义。这项改革还可能引出司法机关纵向管理的新模式。但期待之中仍有忧虑。首先，改革的实施效果有待观察。尽管中央和省级部门基本建立了相应的指标体系，但由于“分类负担”涉及中央与地方事权、财权的划分，涉及分项目、分区域、分部门投入等诸多问题，如何实现区别对待和总体平衡，如何落实具体方案，仍存在一定的复杂性。完善经费使用监督机制更成为紧迫任务。其次，当前的改革方案仍是阶段性的，政法经费保障体制及司法的地方化并无根本变化，政法经费保障体制有待更为彻底的改革。长远而言，应以促进司法权的统一、独立、公正行使为目标，在司法体制逐步改革的基础上，明确司法权属于中央事权，由中央统一安排人事并全额保障政法经费。当前，可考虑根据事权与财权相统一的原则进行试点改革，由中央和省级统一安排人事并全额保障政法经费，缓解较为严重的司法地方化问题。最后，加强政法经费保障还需司法人事管理、设置跨区域司法机构等改革措施配套，才能从根本上消解司法地方化，从而促进司法公正、提升司法权威。（三）铁路公检法系统转制

“企业办司法”不符合法治原则，铁路公检法系统转制的呼声由来已久。早在，中央司法体制改革领导小组就提出，改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。但因各方利益牵制，这一改革到才进入实质性操作阶段。7月，铁路公安民警公务员过渡工作会议召开；9月，铁路公安机关转制人员考试结束，其身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚处于筹备协调阶段，目前铁路公安机关的人、财、权尚无实质变化，且须经公安部和铁道部共管的过渡期。虽然最高人民法院副院长江必新表示，铁路法院管理体制改革取得阶段性成果，最高人民检察院也要求加强省级检察院对铁路检察工作的领导，做好改革过渡期的组织协调工作，但至今仍未出台铁路法检转制的具体安排。

铁路公检法是计划经济时代的产物。建国初，鉴于铁路是国家大动脉、运输跨区域、社会治安不稳定等因素，我国模仿苏联建制设置了铁路公检法机关，管辖铁路沿线车、站、途中、铁路工厂、企业、铁路院校等发生的各类案件。长期以来，铁路公检法由于人事财务受控于铁路部门，存在较严重的部门保护主义和企业本位主义，涉铁案件中偏向铁路部门的司法不公问题尤为突出。例如，列车长黄建成将疑有精神病的民工曹大和捆绑致死只被判缓刑，16位公民联合上书全国人大要求对铁路司法权进行违宪审查，集中反映了民众长期以来对铁路公检法的质疑。铁路公检法转制是理顺司法体制的重要改革，有助于化解铁路公检法既当运动员又当裁判员造成的程序不公，消除司法企业化的弊端，促进司法统一，维护司法权威。

这项改革面临多重困难，尤其是复杂的利益调整。铁路公检法转制不仅涉及铁路部门和铁路公检法，还涉及地方与中央的利益调整。铁路部门是否愿意果断交出该项行使多年的权力、铁路公检法转制后保持原有建制还是将人员分流到地方公检法、经费开支如何与政法经费保障体制改革相衔接等问题，亟需进一步研究和解决。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性较高，但部分地区转制后收入降低的情况也可能影响改制的顺利进行。复杂的利益调整也是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、铁路部门等转制相关部门在披露改革方案及其进展上“犹抱琵琶半遮面”的根源。铁路公检法转制势在必行，但这是一个渐进的过程，须妥善协调各方利益，逐步推进。从铁路公安人事转制这个突破口出发，期望铁路法检在及时跟进，加快改革步伐，增强改革透明度。此外，同样掺杂部门利益的林业法院、农垦法院等，也应一律纳入国家司法体系，实现全面的司法“去企业化”。

（四）完善政法干警招录培养体制

政法队伍建设重基层、重中西部，如全国政法系统启动新中国成立以来基层公检法司“一把手”的首次轮训；国家司法考试继续适当放宽西部地区考试报名条件与合格分数线；新疆、等地试点单独组织在职法律职业人员国家司法统一考试。政法干警招录培养体制改革也旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法人才的断层问题。是改革试点的第二年，6月《政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案》出台，试点范围从14个中西部省区市扩展至除北京、天津和上海外的28个省区市和新疆生产建设兵团，招录人数从上年5160人增至23068人，重点从部队退役士兵和普通高校毕业生中选拔优秀人才，毕业合格者将严格依据定向岗位和培养协议到基层政法机关工作。

这项改革通过政法干警的招录培养和定向输出，力图提升政法队伍素质，促进司法职业化。多年来，中国法学教育与司法官的职业养成机制存在严重缺陷，这项“带编入学、学成入职”同时解决工作和学历问题的改革成为突破这种双重困境的有益尝试，有利于部分化解当前法学教育与社会需求脱节的问题。从退役士兵和大专院校毕业生中选拔优秀人才，还有利于缓解

大学毕业生就业与退伍军人安置两大难题。但这项强调政治素质、培训期短、工具性强、不要求专业背景的人才培养机制能否有效推进司法职业化，能否杜绝任何名义的改派、借调、抽调而将人才真正充实于欠发达地区，能否解决长期以来基层政法机关进人不规范问题，是否会加剧法科毕业生的就业难，是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击，特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程，仍有待观察，但不必寄予过高期望。当前，该项改革仍处于试点阶段，下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验，特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度，并对法学教育改革进行长远规划，实现向法律职业教育的转型。（五）落实宽严相济刑事政策

底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策，对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段，少年司法制度进一步发展，社区矫正工作全面推进，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施，巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如，牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案，《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定（试行）》出台，扬州市公检法司联合《关于刑事和解工作的若干意见（试行）》。，最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一，各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如，长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行，检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解，调解成功的，可依法作出不批准逮捕、不或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑，郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案，再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此，刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如，北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》，规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中，法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异，可能产生一些“同案不同判”现象，增加社会对刑事和解的质疑。

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能，但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则，富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚，这可能会放纵甚至激励富人犯罪，削弱刑罚的威慑力。此外，被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚，犯罪对社会公益的危害如何平衡；经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具；重罪和死刑案件能否适用刑事和解；刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化；实践探索的主体不一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际，借鉴比较法经验，尽快统一刑事和解规则，或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程，形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在对以往改革进行阶段性总结的基础上，“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容，最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针，从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前，全国共建立2219个少年法庭，31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组，地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污点）记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等，取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况，有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前，少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置，探索建立少年法院，在《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围，化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾，在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄，并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革，如检察院建立专门机构，加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护，建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查等办案方式，加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁，上海市检察机关自以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。，最高人民检察院还把“完善未成年人犯罪案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为年度检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政，下一步应以少年审判为核心，积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权

、落实宽严相济司法政策的双重意义，有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形，统一地方意见分歧较大的问题，保证刑罚适用的统一性和严肃性。（六）规范涉法涉诉

是多年来各级党政部门面临的难题，司法机关亦不例外。以来，全国政法机关对涉法涉诉问题进行多次集中处理，但效果欠佳。为此，中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉工作的意见》，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究，特别是建立涉法涉诉终结制、完善调解衔接，并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措，强调把解决问题放在首位，把问题解决在源头，要求严肃处理非法上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为，力图强化正常秩序和实现压力下移。

该意见是《条例》外关于涉法涉诉工作的又一重要文件，一定程度上有利于缓解上层的压力，强化基层责任，引导民众理性。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、体制问题重重的社会转型背景下，压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉问题就难以有效化解，该意见的效用相当有限，相关改革也只能是权宜之计。压力下移还可能导致地方采取非常对策，如深圳市公检法司联合《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任，明显越权。

作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制，担负着特殊功能。中短期内应予改革完善，既保证民众更便利地通过实现正义，又较好地维护党政及司法权威。但鉴于与法治精神的背离，长远而言可考虑废除，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注：切实保护人的合法权益；改变工作业绩考核制度，完善工作制度；促进社会公平和司法公正，从源头上减少的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源，更有效地处理和疏导。具体方案为削弱政府各部门的功能，逐步过渡到由专门的部门处理事务，使发展为一种专门性纠纷处理机制，同时提升层级，逐步撤销国家机关各部门机构，县级仅保留局，进而设置中央、省、地（市）三级机构。长远的改革方案，可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于，旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会，后来逐渐发展为一套正式的司法程序，最终于19世纪实现与普通法院的合并。机构亦可逐步专业化，最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程，涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。

二、法院改革

，法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，集中针对法院工作机制存在的问题，转变理念、改革制度并创新举措，出台了“三五纲要”，并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施，着力推进法院改革。

（一）法院改革整体规划

底，全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务：优化职权配置；完善审判委员会制度；落实宽严相济刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化纠纷解决机制；改革执行工作体制；加强法官职业保障；完善陪审员与法警制度；完善审判管理体系；全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神，延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台，进一步明确了法院改革的任务安排，要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地实际，制定具体改革方案和实施步骤，严格落实责任。

这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面，每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上，结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件，标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年，《人民法院工作要点》将司法改革列为/，！/工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要（-）》（下称“二五纲要”）相比，“三五纲要”在某些方面有所倒退：“二五纲要”以司法的专业化为方向，更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性；而“三五纲要”更强调司法的人民性，更强调满足民众的司法需求，更关注民众对法院工作的外在评价，党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

（二）优化法院职权配置

合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革，是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置，既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置，也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制，这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善，部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施，看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言，优化司法职权配置的改革举措主要包括：

——量刑改革。“二五纲要”提出研究制定犯罪的量刑指导意见，健全完善相对独立的量刑程序。，“三五纲要”再次要求进行量刑程序改革，《人民法院量刑指导意见（试行）》和《人民法院量刑程序指导意见（试行）》随后出台，120多家指定法院展开量刑规范化试点，芜湖市中级人民法院、日照市东港区人民法院、北京市东城区人民法院、扬州市邗江区人民法院、上海市长宁区人民法院等相继启动量刑程序改革“计划外试点”。试点旨在保障司法公正，规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，减少“同罪不同罚”的情形，促进法律的统一适用。建立相对独立的量刑程序，实现定罪程序与量刑程序分离是改革的核心内容，而改革传统经验量刑法，建立一套“以定量分析为主、定性分析为辅”科学规范的量刑方法涉及量刑改革的实体方面。此外，一些地方尝试的量刑答辩程序、量刑理由公开也是促进量刑公正的重要方面。

，许多试点法院的量刑活动更公正、均衡，“重定罪、轻量刑”的观念有所转变，判决结果与试点前的量刑情况总体平衡，上诉率、抗诉率及二审改判、发回重审率均有所降低。但试点也遇到诸如被告人不认罪案件、公诉人不出庭的简易程序案件如何适用量刑答辩程序等问题。在较为粗放的现行刑罚制度下，涉及量刑程序

、标准、方法等内容的量刑改革将是一个长期的过程，需要与立法机关对刑罚种类、基准和幅度的细化规定，检察机关的量刑建议改革等相衔接，也需要进一步明确各类犯罪行为的基准刑及各种量刑情节的调节幅度，并抑制量刑程序独立所导致的效率降低，还需要进一步做好量刑理由的阐明工作，应在不断总结经验、加强实证研究的基础上完善制度。——执行体制及工作机制改革。，中央政法委和最高人民法院在全国开展集中清理执行积案活动；最高人民法院总结提出清理执行积案“十个严禁”工作原则；纪检监察部门加大对不当干预法院执行工作的监督力度；初步建立党委政法委组织协调、法院主办、有关部门配合、社会各界参与的执行联动工作机制；执行审查权与实施权分由法院不同的内设机构行使；法院执行网络系统与中国人民银行征信局联网，与公安部身份证采集系统、出入境信息登记、人民币银行账户结算管理系统等对接正在协调中；底前受理的有财产可供执行的案件基本执结，“执行难”问题得到部分缓解。近十多年来，“运动式”清理执行积案活动多次开展，但“执行难”、“执行乱”仍是困扰法院乃至政法工作的难题。解决问题的方向是完善制度，规范执行人员的执法行为，建立适当的执行威慑和激励机制，促使义务人自动履行。

“三五纲要”将“改革和完善民事、行政案件执行体制”作为优化法院职权配置的重要内容。在《民事诉讼法》执行程序的重大修改及最高人民法院出台执行程序司法解释的基础上，最高人民法院颁行《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，《人民法院执行案件流程管理规则（试行）》、《关于建立和完善国家执行联动威慑机制若干问题的意见》等规范性文件也即将出台。

《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》有利于分散相关权利，对重点执行环节加强监督，规范法院执行行为。《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》是近几年执行体制和工作机制改革的指导性文件。其内容包括优化执行权配置、强化执行监督制约、建立快速反应机制、完善立审执协调配合机制、建立有效的执行处理机制、加快执行联动机制建设等，强调从法院内部分离执行审查权和实施权、调动立审执等多方面力量支持执行，从外部借力构建执行联动机制，从内外两方面强化执行监督。该意见有利于规范执行程序和执行行为，形成统一的执行工作体制。实际上，该意见规定的许多制度和做法早已实施，但需要进一步完善和制度化。例如，通过设立执行指挥中心等方式建立执行快速反应机制，建立执行联动机制，建设全国法院执行案件信息管理系统，开通全国法院被执行人信息查询网上平台，建立法官违纪违法举报中心网站，设立专门的执行监督员、廉政监察员等。

地方法院也积极探索，如重庆市高级人民法院出台《关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》，将执行权细化为启动权、实施权、裁决权和监督权，实行分设执行机构、执行法官轮岗等措施，并构建当事人监督、特邀监督员监督、人民陪审员参与执行、设立专职廉政监察员、社会组织或个人申请监督的立体化执行监督体系。但这些监督体系皆属柔性监督，难以实现理想的监督效果。从全国普遍的情况来看，执行权的细分也许有助于加强内部监督和提高执行质量，但也可能降低执行效率，不利于解决“执行难”问题，而且执行权的分权局限于法院执行部门内，实践中难免存在裁决与执行相混同、先执行后补裁决甚至各环节协同进行“暗箱操作”等情形，可能导致执行分权流于形式。

除“执行难”、“执行乱”等长期难以解决的问题外，执行体制及工作机制改革还需解决执行权的定位、性质、执行检察监督等理论问题。执行权可分为执行裁决权与执行实施权，前者属于审判权范畴，后者具有行政权的性质。执行权由法院行使并无不妥，但从效率方面考虑，其定位和归属并非不可讨论。关于民事执行的检察监督，仍需进一步研究。总体上，执行权的优化配置不仅需要符合司法规律，更要能够解决实际问题，应针对执行工作中存在的问题进行深入研讨，推动改革朝着正确的方向迈进。

——再审的职权优化配置。出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》，旨在规范法院处理相关案件的工作流程，细化再审程序，强调提审优先。这是对《民事诉讼法》再审程序修改和相关司法解释的细化。为应对申诉、涌向高级别法院和民事申请再审案件上提一级所带来的立案压力，最高人民法院立案庭分设为立案一庭、立案二庭，一庭负责受理申诉、涉诉案件和一般立案工作，二庭专门负责审查再审申请。内部机构及分工调整便于通过分类管理优化立案工作机制，并可能对下级法院形成示范。总体上，再审程序的改革有限，实质只是先前改革的延续和部分的机制完善，而且诸如限制以相同理由再次申请再审等规定还引发了一些争议。

再审涉及法院与检察院、上下级法院及法院内部的职权配置，其制度设计应坚持在维护司法终局性的基础上有限纠错。再审程序的改革仍有较大空间，如法院依职权启动再审的权力应当取消，当事人申请再审彻底改造为再审之诉，进一步明确再审标准等。近年来几乎未动的刑事再审制度亦需在启动主体、事由、程序等方面进行完善。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公信力不足，可适当强调再审的依法纠错功能，但长远而言更应注重保障司法的终局性，将再审定位于非常情况下的特殊救济，有些无害之错可以忽略，而一般性纠错交由审级制度完成。当然，审级制度也必须进行重大改革。

——优化职权配置的地方探索。各地法院积极探索内部职权的优化配置。例如，成都市中级人民法院建立审判权与审判管理权的制约监督机制，以案件流程管理为主线，运用信息化等手段，形成点、线、面相结合的“两权”运行模式。该项改革一定程度上规范了审委会、院长、庭长、合议庭、法官的职责，有利于解决审判权与审判管理权定位不明、权限不清、职责错位、机制缺失等问题。又如，各地法院积极探索环保审判。自贵阳市设立环境保护审判庭以来，无锡、昆明、玉溪等地法院相继效仿。底，云南召开全省法院环境保护审判庭建设及案件审理座谈会，制定了环保案件“审判指南”，将环境公益诉讼主体拓展为“检察院及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体”。而贵州清镇法院受理中华环保联合会诉清镇

国土局的环境行政公益诉讼，开创了社团提起公益诉讼的先河。环境保护审判庭的设立，特别是公益诉讼原告资格的放宽，有利于推动环境司法保护，促进民众参与司法。法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。应合理界定职权，建立以审判权为中心，分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。这项改革任务相当艰巨，改革阻力主要来自于法院自身，如上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提，法院内部审委会、院长、庭长、合议庭、审判长、法官、法官助理、书记员、管理人员、辅助人员之间的职责划分须以限制“领导”的权力为基础，因此，只要法院系统尤其是最高人民法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。

（三）规范司法行为

规范司法行为是提升司法公信的主要途径。在《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》、《人民法院监察工作条例》和新修订的《人民法院纪律处分条例》基础上，最高人民法院制定“五个严禁”、提出反腐倡廉九项重点、建立廉政监察员制度、出台整肃院风院纪的三项规定，地方如重庆还尝试在市级司法机关领导干部中率先试点官员财产申报制度，进一步加强司法廉政建设，规范司法行为，并通过案例指导制等方式促进司法统一。

——推进司法廉政建设。“五个严禁”直指易滋生司法腐败的主要方面和环节，以禁令方式约束法官行为，包括严禁接受案件当事人及相关人员请客送礼，严禁违反规定与律师进行不正当交往，严禁插手过问他人办理的案件，严禁在委托评估、拍卖等活动中，严禁泄露审判工作秘密。“五个严禁”只是对法官基本行为规范的重申，这本身就表明维护司法廉洁任务的艰巨性。为落实禁令，最高人民法院开通法官违法违纪举报中心网站，要求各级法院向社会公布具有24小时自动接听功能的举报电话。至年底，各级法院共处理违反“五个严禁”规定的干警319人，其中120人移送司法处理。若能继续切实执行，做到信息公开，及时回复，适时通报查处情况，并给予举报人进一步申诉的机会，该禁令可在一定程度上震慑腐败、整肃队伍、重塑法官形象。未来应建立科学的法官惩戒制度，这比禁令更能促进司法行为的规范。

反腐倡廉九项重点提出强化纪律、完善监督、改革制度等要求，指明法院本年度反腐工作的重心，是《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》的延续和落实，也是近期法院廉政工作的实施纲领。但长远而言，应完善反腐倡廉长效机制，构建职权明确、监督到位、追究有力的责任体系，紧抓权力行使的关键环节，加强对领导干部、腐败现象易发多发部门和岗位的监督，而不限于问题严重时的集中整改。廉政监察员制度是法院针对违法违纪易发多发的审判、执行部门设立专人监控的内部监督举措，由一定级别的资深法官担任廉政监察员，通过廉政教育、检查监督、指导咨询、报告问题等方式协助部门主要负责人和院监察部门开展反腐倡廉工作。截止初，全国已有2392个法院建立廉政监察员制度，配备24521名廉政监察员。但该制度缺陷明显，如自己监督自己，廉政监察员的副职身份决定其对部门领导的服从，监督效力最强莫过于启动监察程序，因而很可能流于形式，难以实现有效的内部监督。最高人民法院自2月起执行考勤、着装、机关行政管理三项规定，整肃院风院纪，各级法院相继效仿。此举旨在重塑法官和法院形象，对改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不仅在于着装规范、纪律严明，更在于司法公正。维护司法廉洁应从根本入手，小修小补成效不大。

——促进司法裁判的统一。，最高人民法院首次知识产权案件年度报告，汇集了上年度审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例，各地法院纷纷参照，最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻会详解个案判决的做法，可视为指导性案例形成和机制的一种探索。此外，广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度，形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度，但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势，具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础，但也面临操作性和体制性困难，如存在可能冲击立法权的担忧。实际上，案例指导制旨在弥补成文法的不足，确立统一的司法标准，降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权，只是立法阴影下适度的能动司法，只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充，就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题，当前应赋予其事实上的拘束力，而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和平台等；长远而言应全方位、多层次挖掘其功能，实现司法灵活性与立法严谨性的结合，促进司法统一。

（四）建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生，并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始，特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来，多元化纠纷解决机制日益受到重视。，中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。，最高人民法院将其作为年度重点改革项目，倡导各级法院积极探索。，“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容，力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制，并将调解作为重中之重，提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期，伴随法治的成长，调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视，效用明显下降。21世纪初，由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因，调解的功能重获重视。-，最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，司法部颁行《人民调解工作若干规定》，提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”十六字方针。，《最高人民法院工作报告》提出“调解优先，调判结合”，7月全国

法院调解工作经验交流会予以重申。调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中，部分法院为迎合上级、追求“政绩”，进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同；调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标；不少法院过于强调立案调解、庭前调解，倡导建立多次、多轮、多级的调解机制；重复调解、久调不决等情形增多；少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧，法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力，明确了法院确认和执行调解协议的程序，规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果，其实质是法院对“大调解”张开怀抱，通过构建诉讼与非诉讼衔接机制，发挥审判权的引导和规范作用，力图充分调动社会资源化解纠纷，缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政，法院只是其中一环，其主要职责是审判，更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位，但效力有限且长期存在争议。长远而言，可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力，但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型，或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意，法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持，也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。，在司法为民的主旋律下，一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇，与人民调解组织相衔接，主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁，这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的，其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法adr（代替性纠纷解决机制），这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、灵活等合理因素，或直接设立司法adr，使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法adr皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度，借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人，一般由退休法官担任，由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官，其裁决即具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法adr领域进行积极探索，特别是尝试设立私人法官，这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正，并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。

（五）大力推进司法公开

司法公开是的基本要求，也是司法改革的亮点之一。3月全国法院被执行人信息查询平台开通，9月全国首家案件庭审直播的“北京法院直播网”开通，年底《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》出台。各地法院努力探索，目前有11家高级法院、97家中级法院、472家基层法院建立裁判文书上网制度，裁判文书上网20余万件；河南三级法院183个新闻与政务网站全部开通，三级法院全部实现裁判文书上网；成都高新区法院构建“开放式6+1”审判公开模式等。作为一种防止司法不公、滥权和懈怠的约束机制，使司法人员免受不当指责的保护机制以及促进司法行为规范的激励机制，司法公开有助于落实司法监督、限制司法滥权、保障司法廉洁、体现司法民主、贯彻司法为民、提升司法公信、建设司法权威、确保司法公正，从而实现公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。

——强化司法公开。《关于司法公开的六项规定》明确要求立案、庭审、执行、听证、文书、审务必须依法、及时和全面公开，并试图建立过问案件登记、说情干扰警示、监督情况通报等制度。总体而言，该规定扩大了司法公开范围，拓宽了司法公开渠道，有利于统一各地法院的公开举措，保障民众对审判、执行等法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权，规范司法行为，保障司法公正。但“过问公开”等制度只是当下审判独立遭遇太多干预的无奈举措，作为极具中国特色的做法，实践中也曾成为维护审判独立的策略和压力转移机制，但纳入正式制度后其效果必然有限，它们无法抵挡对司法的体制性干预，最多只会使“过问”、“说情”等采取更隐秘的方式。审判公开是1980年代末以来中国司法改革的切入点，也一直是司法改革的重要内容。随着传媒的迅猛发展，诸如芜湖中院“关门审判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民众对司法透明的要求日益强烈，完善司法公开制度成为回应社会需求的重要方面。的司法公开改革措施，从庭审公开扩展到全方位的司法公开，从过程公开为主到过程与结果公开相结合，从权力实施转向作为诉讼权利和民利保障的司法公开。但这项规定能否全面落实并取得良好效果，仍有待观察。

在大力强化司法公开的前提下，也应注意：第一，司法公开本身并非目的，而是实现司法公正、提升司法公信的手段。司法不应为公开而公开，公开的内容和程度应考虑司法规律、民众需求、当事人诉权及私隐保护、影响法院形象及公信的因素等。第二，不应对司法公开的功能期待过高。司法公开强调过程与结果的公开，但司法运作还存在一套非正式规则，若不解决这一问题，司法无论多么公开透明，也很难提升司法公信。第三，司法公开与司法公信互相促进，除强调各种司法公开的技术性规则外，特别要从当下司法公信和权威失落的根本原因入手解决问题。司法公开不仅是对民众司法需求的满足，也是培育民众法治意识和司法公信的重要途径。第四，保障当事人和民众对司法公开“技术”的接近。第五，尽管改革措施较为先进，但仍不够具体明确，实践中还需进一步探索，而且关键在于贯彻落实。

——协调司法与媒体的关系。《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》规范了媒体旁听和采访报道制度，明确了法院新闻宣传的统一管理部门和对外口径，建立了法院与媒体及其主管部门固定的沟通联络机制，强调法院为媒体采访提供便利，也规定了媒体的责任。法院应重视媒体的作用，不限制采访并积极提供必要协助，但无需过于迁就媒体，审判场所座席不足应优先保证媒体的需要但不必设立媒体席；媒体应遵守相关纪律和职业道德，真实客观地报道案件，违法应承担相应责任。该规定远不能达到目标，而只是促进司法与媒体良性互动的一项努力，在某种意义上还显露出法院面对媒体一定程度的“自卫”姿态，特别是第九条有关媒体

责任的规定引发了限制媒体报道的担忧，甚至有超越法院职权范围之嫌。如何促进两者的良性互动，既杜绝媒体审判又保证新闻自由，仍需在不断发现和解决问题的过程中逐渐磨合。此外，3.84亿网民汇成的网络舆情对司法的影响越来越大，既保持司法中立又考虑网络舆情成为司法机关必须面对的难题。该规定未考虑网络舆情是一个重大缺陷。而无论面对媒体监督还是网络舆情，确保司法公正、加强司法公开、及时沟通回应皆是法院实现与媒体、网络良性互动的主要途径。（六）司法为民

近年来司法机关倾力打造司法为民形象，“三五纲要”将“健全司法为民工作机制”列为今后五年内司法改革的重点，司法为民成为司法改革的主旋律。推进司法公开、健全多元化纠纷解决机制等都被列为司法为民的重要内容，鉴于相关改革自成体系，报告单独讨论。此处重点评述法院的司法便民、司法与民意的沟通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出台《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》，积极探索涉诉处理机制，全国法院广泛深入开展“人民法官为人民”活动，“为大局服务、为人民司法”成为法院工作主题，司法救助制度、行政诉讼立案保障等工作也得到发展完善。这些改革包含了服务型司法理念，有助于民众接近司法和正义。

——加强司法便民。司法便民是司法为民的重要方面，是建设服务型司法、方便民众利用司法、实现法律效果与社会效果相统一的重要途径。《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》从加强诉讼服务、司法公开、监督管理，强调依法简化程序、调查取证和促进司法大众化等方面着手，要求各级法院设立专门的诉讼服务部门，建立非工作日立案和接待、上门立案、远程立案、诉讼风险提示、繁简分流与速裁等制度，加强巡回办案、审限监督、司法协助、司法救助等工作。这一系列措施体现了司法的人文关怀，是当前及今后一段时期司法便民工作的实施纲领。许多地方法院积极探索，如《江苏法院第三个五年改革实施意见（-2013）》强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务，全省法院皆设立诉讼服务中心；上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地进一步整体推进“立案窗口”建设；贵州出台《司法便民三十三项具体措施》；重庆法院以128个法庭为中心，建立庭、站、点、员四位一体，覆盖全辖区的便民诉讼网络。

司法便民、调解优先等司法为民举措，体现了人民司法的要求。在司法为民等政治性口号的激励下，一些法院走得更远，尤其以陕西陇县“能动主义八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高级人民法院张立勇院长“放下法槌、脱下法袍”的言论为代表。上述部分做法背离了现代司法制度的要求，以损害司法的中立性和被动性作为司法便民的代价，很可能损害司法的正当性。但司法便民若定位于促进民众实效性接近司法，则可融入司法改革的世界潮流，因为这不仅是中国也是世界各国数十年来司法改革的基本目标。关键是通过建设服务型司法，促进以马锡五审判方式为集中体现的人民司法与以对抗制为基本特征的现代司法制度有机结合，既吸取马锡五审判方式中的服务理念，也坚持现代司法制度的基本规律。服务型司法是近几十年来世界范围内盛行的司法理念之一，强调法院是提供司法服务的专门机构，诉讼当事人是纳税人和司法服务的利用者。基于该理念，法院应在不损害司法中立性、被动性和独立性的基础上，采取各种便民措施，促进民众更快捷、更低成本、更实效性地接近司法和正义。

——促进司法与民意的沟通。《关于进一步加强民意沟通工作的意见》从12个方面加强民意沟通工作，强调拓宽和畅通民意的沟通渠道，有利于促进民众与法院的良性互动，方便民众及时了解进而认同、信任和支持法院工作，帮助法院及时掌握民众对法院工作的真实感受和想法，从而改进司法工作。为落实该意见，最高人民法院相继开通民意沟通电子邮箱和法官违法违纪举报中心网站、实行新闻会月度例会制度、下发《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》、以多种形式征求各界代表意见、推进网站建设、实行开放日等。各级法院积极行动，目前有855家法院开通民意沟通电子信箱；所有高级人民法院皆在法官违法违纪举报中心网站公布举报电话和电子信箱；最高人民法院整理民意沟通邮箱开通以来至11月22日收到的7641封邮件，并概括为5类31个问题逐一回复。

健全良性互动的民意沟通机制既是践行司法为民、推进司法民主的关键，也是落实司法公开、优化司法决策、提升司法效果的重要保障，有利于促进司法廉洁、提升司法公信。司法与民意的沟通应注意：第一，民意的反映、整理和吸纳应逐渐制度化、规范化，既拓宽民众的表达渠道，也形成理性的民意甄别和回应机制。正义网等媒体建立舆情监测系统，借助软件进行舆情监测和分析的做法值得借鉴。第二，发现真实的民意并将其转化为司法决策的参考因素，但须注意保持民意影响与审判独立的平衡。第三，通过民意沟通机制释放民众不满，合理引导民意，维护法治。例如，年初彭北京诉诸决斗事件，因法院利用各种方式澄清真相并加强宣传，事件得以较快平息。而邓玉娇案，即使法院迎合民意作出轻判，仍遭遇强烈质疑。其实，民众并非一定要追求特定的审判结果，而是期望司法的公开、透明和公正。草率的审判会导致司法过程缺乏正当性，而法院简单地屈从民意、不作理性回应将进一步削弱司法权威，加剧民众对司法的不信任。故应加强民意沟通、司法公开、判决说理、司法民主等制度建设，在维护司法权威和法治原则的基础上尊重并对民意进行理性引导。

——建立健全刑事被害人救助制度。该制度是司法救助制度的重要部分，落实人权保障的重要方面。当下中国处于刑事案件高发期，刑事被害人已形成一个庞大群体，他们中80%以上无法从被告人方获得赔偿，引发了较严重的社会问题。《关于进一步加强刑事审判工作的决定》、《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和“三五纲要”都明确提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等八个单位制定下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，规定救助工作的管理主体、程序、标准、与社会救助的关系，明确了救助实施机构、经费来源、救助范围、条件、标准及救助程序，各地救助资金由地方各级政府财政统筹安排并鼓励社会捐助，公检法可就各自所辖刑事案件向当地政法委提出被害人救助申请，由政法委统一审批。目前，全国半数以上省份制定了实施办法。如云南出台《涉诉特困人员救助办法》，建立政府主导、法院推动、民政和社保、卫生等部门相衔接的刑事被害人救助机制（及执行救助机制），形成“救济＋低保＋医保＋就业救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院构建保障被害人诉讼参与、关注被害人物质损失、抚慰被害人心灵创伤、促进被告人主动赔偿并以司法救助基金为补充的救助机制。

该意见及各地法院的积极探索在一定程度上有利于实现有效的司法救助，抚慰、缓解被害人及其近亲属的身心创伤及经济困境，使其恢复正常生活，化解社会矛盾，维护社会稳定。建立稳定可靠的资金来源是该制度得以正常运行和稳定发展的关键。目前，各地被害人救助资金的来源有所不同。福州、珠海等地由财政拨款；台州等地集聚了政府拨款、社会捐赠、基金孳息和其他资金；部分试点地方尚无稳定的资金来源，依靠干警、社会捐赠或者向财政、民政部门争取单项经费。中央与地方应积极展开被害人救助制度的探索实践，尤其应研究解决经费保障问题。地方保障只是一个方面，中央应加大投入力度，逐步建立中央主导、地方支持、社会参与的救济基金筹措模式。目前，该制度的发展完善可与刑事和解的改革探索相结合，并考虑在充分调研的基础上纳入立法。长远而言，应有条件、分阶段过渡到刑事被害人国家补偿制度。但这一制度的完善涉及司法权配置、救助基金筹措、社会保障体制等难题，可谓任重而道远。

三、检察改革

是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》

精神，以加强权力监督制约为改革重点，对外强化法律监督职能，对内加强自身监督，自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。（一）检察改革整体规划

“-20__年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则，指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务：优化检察职权配置，改革和完善法律监督的范围、程序和措施，加强诉讼监督；改革和完善检察院接受监督制约制度，规范执法行为；完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施，创新检察工作机制；改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度，加强队伍建设；落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化，涉及检察体制和工作机制改革的多个层面，是未来若干年检察改革的指南，对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至底，最高人民检察院已完成4项改革牵头任务（共11个子项目）中的6个子项目，同时积极配合其他改革任务牵头单位，推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。

（二）优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月，《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》出台，明确要求省级以下检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应报请上一级检察院审查决定，并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外，最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施，涉及改革对公安机关侦查活动的监督，变传统的线性审查程序为检察机关居中，包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。

职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革，是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措，一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、权而造成的权力集中、监督弱化等问题，保障职务犯罪嫌疑人的合法权利，减少可能的地方干扰，检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后，检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，传统的侦查观念和模式，上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变，对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求，但实施效果仍有待观察，有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题，仍值得进一步研究。目前，可考虑以权力行使的司法化为改革方向，配合侦查监督的工作机制改革，进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外，该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整，还应补充省市两级检察机关的办案力量，逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。

——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”；《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台，该制度成为刑事司法改革的一项重要内容；最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“推行量刑建议制度，会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目，改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求，量刑建议权是一种司法请求权，是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区，检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现，有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权，保障量刑公正，减少“同案不同判”，同时提高诉讼效率，节省司法资源。但实践中，量刑建议试点对习惯“只求罪，不问刑”的公诉人员提出了挑战，而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形，消除当事人和民众的误解与质疑，亦需进一步研究。此外，作为一项探索性改革，各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一，实际效果也有较大区别。目前，量刑建议试点仍处于初期，应逐步确定合理的实体量刑基准，细化量刑规则，通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约，保障建议的全面、客观、公正和准确，并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度，使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起，形成对量刑裁决权的合理制约。

——加强诉讼监督。在深入贯彻《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上，检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度，着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题，切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2月，最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（初印发），要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督，并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求，包括完善检察长列席审委会制度，明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序，加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月，最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台，明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办，力图规范检察机关内设各部门的权力行使，强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度，将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色，但不符合检察制度的内在规律。

诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善，但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期，应完善监督措施，强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督，前者须大力加强，后者则应控制在适当的程度，调整和完善监督程序，减少检察机关身份与职能的冲突，防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言，应考虑监督权的优化配置问题，从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。

——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定，检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。，最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，界定了检察建议的性质和适用范围，明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议

工作的指导性文件，某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局，参与社会治安综合治理，宣传法制，促进社会管理，预防和减少违法犯罪，增强办案效果，促进法律正确实施。检察建议可能针对法院，也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能；前者是一种非对抗性的诉讼监督，有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果，在短期内可进一步完善和适用，但中长期而言可考虑废除。总体而言，检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度，主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法，而是作为国家治理系统的一部分，主动或被动扮演社会角色和政治角色，发挥社会职能和政治职能，实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小，却显示了当下中国司法制度的关键信息，即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能，承担何种职能，如何承担，值得深入探讨。但长远而言，司法应当回归司法本身的职能。

此外，深化检察委员会制度改革也是检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平，促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策，保证依法正确行使检察权，推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点，检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度，制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定（试行）》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情，正确掌握逮捕标准，及时发现侦查中的违法行为，维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能，促进依法行政，最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》，协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革，推动建立“网上衔接，信息共享”机制，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。

（三）强化完善民主监督

加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一，具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此，最高人民检察院制定《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件，检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来，这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入《事业的进展》、《中国的民主政治建设》、《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划（-20__年）》。2月，最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上，形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束，全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”，就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广；湖南株洲由市政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会，负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进民众对司法的参与。

自试点至今，人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有3137个检察院开展试点，选任人民监督员2.1万多名，监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看，这项制度发展较为缓慢，与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距：第一，尽管广安等地早在就开始体制外试点，但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员，“自己请人监督自己”；第二，监督范围限于“三类案件”、“五种情形”，但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少，“五种情形”的监督又难以进行，监督范围须从必要性和可行性出发进行调整；第三，监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证；第四，监督效力不足，而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使，其实监督范围有限，监督后持反对意见的更有限，在经过一定的沟通程序后，人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的，应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权，人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定？当然，监督效力可逐步提升，内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前，不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态，如何突破目前制度的发展瓶颈，急需有关部门认真研究并指明方向。

（四）加强检察队伍建设和基层建设

，加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《-20__年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求，强调提升法律监督能力，向西部和基层检察院倾斜，培训趋于规模化、规范化，将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准（范本）》的制定以及在全国56个基层检察院展开的规范化试点，一定程度上有助于检察机关提升管理水平，推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则（试行）》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心，要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言，自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善，有利于促进检察官的自律，改进检察官的执法理念、作风和礼仪，培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束，健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。

《-20__年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设，就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础，关乎检察事业的整体发展。检察改革把基层建设放在战略位置，抓住了重点。但该规划的出台只是第一步，其落实情况有待观察，并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展，而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。

此外，检察机关还大力推进司法便民。年初，最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》，正式开通全国检察机关统一举报电话，健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制，为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件，许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题，仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策，积极探索刑事和解制度，推进少年司法改革，相关举措和评述参见法院改革部分。

四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新，也是社会治安综合治理工程的重要方面。自试点以来，我国累计接收社区服刑人员37.8万，解除矫正18.5万，并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议，总结试点经验，部署在全国试行社区矫正工作，联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。

该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益，有利于推进我国非监禁刑罚执行制度，落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主义传统根深蒂固，社区发展极不成熟，民间组织发育不良，参与社区矫正的民间团体和志愿者不多，民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，我国社区矫正总体发展水平较低，在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程，涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度，深入研究社区矫正的裁决、监督与执行，逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，并立足中国实际，就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前，可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权，对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。

——监所体制改革取得一定进展。早在初，国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见，提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并在上海、湖南等14个省份试点，但成效不明显。，随着政法经费保障体制的改革，第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中，14个省份组建了监狱企业集团公司，“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行，监社分离也稳步推进。

鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题，如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查；中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》；公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度；最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网，以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部，监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外，还应根据《国家人权行动计划（-）》的要求切实保护“被羁押者的权利”，完善监管执法公开和监管事故公开制度，健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制，强化问责和惩戒机制；涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大，看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关，实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面，难以一蹴而就，但11月国务院法制办公布的《拘留所条例（征求意见稿）》已提及拘留所与看守所相分离，并强调执行拘留活动应接受检察监督。，监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。

——大力推行法律援助十项便民措施。5月，司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动，全面推行法律援助十项便民措施：努力扩大法律援助覆盖面；建立健全法律援助便民服务窗口；拓宽申请渠道；做好接待咨询工作；简化受理审查程序；方便群众异地申请；建立受援人联系告知制度；选择有利于受援人的服务方式；提高服务质量；主动接受受援人和社会监督。6月，第五次全国法律援助工作会议召开，提出法律援助的“三个纳入”，即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月，《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。

自1994年法律援助制度建立以来，该项工作取得了一定进展，但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘，地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观，法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制：由于经费主要由地方财政保障，法律援助是一个“非创收”的弱势部门，不能给地方带来直接的好处，地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”，以及许多地方财力有限等原因，各级地方政府不可能增加太多经费；即使经费有所增加，在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务；法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台，虽然许多公益组织提供法律援助，但政府担心其带来麻烦而予以严格限制，制约了公益法律援助组织的发展，加剧了法律援助需求与供给的落差。因此，法律援助制度必须进行体制性改革。

此外，司法鉴定管理体制改革有所进展，司法部积极贯彻中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选部级司法鉴定机构的意见》，完善司法鉴定机构认证机制，牵头成立中央政法各部门共同参加的部级司法鉴定机构遴选委员会，在全国范围内统一组织开展遴选工作，确定了10家部级司法鉴定机构。《人民调解法（草案）》报送国务院审核，各地继续推进人民调解制度的完善，如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系，力图整合全国各地人民调解的先进经验，实现多种纠纷解决机制的有效衔接，打造人民调解的“广安模式”。

结语

，根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，法院、检察院制定了今后五年的改革纲要，法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思，有条不紊地推进改革。过去一年，司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大，最终效果有待观察，但改革方向已明确并启动实施，近两年内应该可以取得较大进展。

不可否认，中国的司法改革仍然任重而道远。的大部分改革举措需切实贯彻，并接受实践检验，作进一步的调整和完善；绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如规范涉法涉诉、推进司法廉政建设等只是权宜之计；某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正，对司法人民性的过度重视亦需反思；某些方面如审判委员会及案件请示制度的改

公司机制改革方案篇2

>>台湾的司法改革司法改革转向司法改革再出发中国的司法改革司法改革的空间上海探路司法改革司法改革的“后视镜”改革：司法“去干扰”司法改革需遵循司法规律促进司法改革　实现司法独立以司法改革促进司法公正推行司法改革，确保司法公正夏楠：从“司法改革”到“司法被改革”司法改革的社会思考关于司法改革的对话司法改革:自上而下还是自下而上?司法改革：虽难却可期司法改革的新突破司法改革虽难却可期上海：司法改革进行时常见问题解答当前所在位置：中国>管理>司法改革基调司法改革基调杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！document.write("作者：王丽娜")

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司法改革正在经历一个至关重要的节点，甚至决定未来五年的走向。

2013年11月9日至12日，中国共产党十八届三中全会召开，审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将为新一轮司法改革指明方向。

此前2004年及2008年，在中央司法体制改革领导小组的统筹下，中央分别以意见的方式作出司法体制和司法工作机制五年改革部署。该小组成立于2003年5月，在中央直接领导下，由中央政法委员会、全国人大内务司法委员会、政法各部门等负责人组成，从国家层面加强对司法改革的领导协调。

照此惯例，中央新一轮司改意见在即，司法机关则会相继改革纲要或实施意见。

业已的中共十报告称，“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这被认为是新一轮司法体制改革的“宣言”，直接指向司法机关行政化和地方化弊病、司法权力运行机制等。

新一轮司法改革将如何确保司法机关独立行使司法权？改革酝酿阶段的争议和难题是什么？改革的重点问题有哪些？学界和实务部门期待的人财物体制改革能否撬动，其可行性和难点又是什么？

这些问题的最终方案将决定未来司法改革的走向。尤其是在近年来司法改革的内部、外部评价不一，司法改革的期待值略有下降的背景下，上述议题更需长远和科学的设计方案。司法经费变账本

2013年10月23日，一封来自财政部的信息公开告知书送达至北京市两高律师事务所律师董正伟手上。此前9月4日，他向财政部申请公开2011年、2012年全国法院收取的诉讼费和支出的办公经费，及同年度执法机关、司法机关的罚没收入。这是他第二次申请此项信息公开。

财政部此次答复称，2011年度中央本级诉讼费收入0.68亿元，地方诉讼费收入107.85亿元；2012年度中央本级诉讼费收入1.03亿元，地方诉讼费收入132.94亿元。董正伟称，虽然数额比他预测的少，但财政部首次向其公开了这项数据。

对于办公经费，财政部答复称，法院经费预算、决算和财务资料属于国家秘密不予公开。对于罚没收入一项，财政部称可通过网站查阅所需数据。因对办公经费一项回复不满，董正伟向北京市第一中级法院提起行政诉讼。

董正伟称，他关心法院的收入和支出是想知道法院的经费是否够用，以及对地方财政的依赖程度。其实，据《财经》记者了解，这正是目前司法改革酝酿中涉及的一个问题，有关部门已在计算司法机关的收支账，以评估司法经费由中央财政负担的可行性。

司法经费体制改革无疑是司法改革中最值得期待的内容之一，但也困难重重。

政法经费管理体制已被学界诟病良久，“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的传统体制，使司法机关过度依赖地方，在独立行使职权时易受干扰，形成司法的地方化弊病。上一轮的司法改革即已关注此问题。2008年，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出，将政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，中西部困难地区通过中央财政转移支付。其中，人员经费由同级财政负担，公用经费（包括日常运行公用经费和业务经费）和业务装备经费由中央、省级和同级财政按比例负担。

虽然，政法经费的保障力度有所加强，但仍以同级财政负担为主。

关注司法改革的人士透露，最高司法机关对经费改革的期待较高，但因涉及中央和地方的财权划分比较棘手，需要协调中央与地方、政法机关与财政部门等关系方能推进。人员经费则因为比较固定，按照人事编制由地方支付争议不大且惯例如此。争议最大的是公用经费由谁负担和管理，“这部分款项是活钱，又不好管理”。

其实早在2002年，中共十六大报告就提出改革司法机关的人财物体制，随后2004年法院和检察院都提出探索建立业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。但这项改革并未真正进入议程。

有学者对《财经》记者分析，当时对这项改革的认识并不统一，征求意见时反对声音不少，一些地方司法机关习惯依赖地方党政，办案中遇到困难希望地方党委协调，并不希望财务独立。另外，东部和西部甚至一省之内财力并不均衡，经济发达地区的经费保障比较充足也不愿意改。

接近法院系统的人士表示，现在的情形已与十年前不同，随着司法改革的深入，和目前司法公信力下降的现实，来自司法机关的阻力在减少。

此外，学界也多在呼吁司法机关人财物的独立，并提出了一些思路。有学者提出全国法院经费单列，由中央财政统一拨付，最高法院支配、管理并逐级下达各级法院。但这与最高法院的职能不符。而交给司法行政部门支配管理目前也不现实。

南开大学法学院教授侯欣一称，当前的司法改革应着力于去地方化已基本形成共识，问题是去地方化的程度，财政权是上收至中央还是省级，中央是否有财力保障，如何照顾不同地区的经济差距？

据了解，中央投入的成本也是司法改革前期讨论中有关方面担心的内容之一。但从全国法院的收支账看，至少是收支相抵。

在司法改革酝酿阶段，有关部门的设想方案之一是除人员经费由同级财政负担外，其他经费均由中央拨款两级（中央和省级）管理。初步设想是最高法院和最高检察院、高级法院和省级检察院由中央统管，省级以下的法院和检察院的财政由省一级管理。这一方案最终能否被采纳，还需要看决策者的决心。

清华大学法学院教授张卫平表示，司法经费改革涉及到财政、发改委等部门，需要全局性的考虑和制度设计，比想象中的复杂。人事权的改革

去除司法地方化，不仅需要司法财政体制的变革，还需要人事制度改革这架马车。这也是学界和司法实务部门的主流观点。

与司法财政制度相配套，有学者认为人事制度也应垂直管理，将地方法院、检察院的人事权上收至省级管理。另外一种思路是，人事任免权上提一级，由上级人大及其常委会选举和任免下级法院院长、检察院检察长和其他司法官（法官和检察官）。

中国人民大学法学院副教授程雷认为人事体制改革的难度更大。在他看来，中国对司法机关财政制度的宪法规制薄弱，宪法及相关法律对司法机关的财权并没有明确具体的行使方式。如果将地方司法机关的财政权收归省级财政甚至中央财政都符合宪法精神，在改革中并不存在宪法障碍。但人事权不同。

按《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级法院院长和检察院检察长。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和两院组织法进一步授权明确地方各级人民代表大会对法官、检察官的任免权。由此人事权改革的可能性、可操作性，成为目前司法改革中的一大难点。

据《财经》记者了解，有关部门希望在技术上采取变通的方式，在提名权而非任免权上有所探索和改革，但还需进一步会同组织人事部门等的意见和建议。

程雷认为，可行性较强的方法是修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和两院组织法中有关提名权的规定。今年10月30日，对外的十二届全国人大常委会立法规划表明，两院组织法已被纳入全国人大五年立法规划。

程雷建议修法时赋予省级法院、检察院向县市两级人民代表大会及常务委员会提名两院两长的权限；同时对党管干部的原则和体制进行相应地调整，将县市两级两院两长的考核、任免建议权收至省委组织部门，并规定由省级法院检察院协助考察、建议；探索省级法院检察院统一遴选、考核、推荐本省法官检察官的机制，其推荐的人选提请同级人大常委会任免。

由此产生的一个担忧是，如果省级法院对下级法院的法官有提名或建议权，基于中国的上下级法院是监督与被监督的关系，这势必影响下级法院独立行使审判权，如何进行规避和制约也是问题。

其实，在司法改革的研究中，还有学者和实务部门人士提出设置司法管辖区，与行政区划分离从根本上摆脱人财物受制于地方的困境。但程雷认为，突破行政区划设置司法管辖区与现行宪法冲突，在宪法未修改的前提下，这一主张不具有可行性。

另据了解，虽然学界和实务部门有设置行政法院的呼声，但不太可能出现在下一轮司法改革的规划中。规范司法权力运行

目前，由于司法机关不能依法独立公正行使司法权，使得司法实践中产生了权力案、关系案、人情案、金钱案，并进而影响到司法的公信力。

干扰司法的权力、关系、人情等法外因素，其来源法院内外均有。在法院内部，比如实践中“判者不审审者不判”“合而不议”的情形，下级法院向上级法院请示等。检察系统的情况与此类似，司法机关内部行政化倾向严重。因此，如何优化司法权的配置一直是司法改革的重要内容之一。

在学界，法院审判委员会备受指摘，不少人持取消审委会个案裁判功能或审委会的观点。但来自法院系统的人士表示，基层法院的法官素质还有待提高，一些重大、敏感案件完全由法官自主裁判并不现实，审判委员会参与讨论案件目前还有必要。

张卫平称，审委会的最大问题是不直接审理案件，但却对一些案件的裁决具有决定权。另外实践中，还存在审判人员为推脱责任将案件提交至审委会的情形。这是法院内部行政化运作的一种表现。最理想的改革方案是取消审委会，但又面临一个难题，如果法官的裁判能力不足，不能通过集体意志做出正确裁决。因此，如果不能一步到位取消审委会，应具体明确法官责任和审委会讨论案件的范围、方式、程序，以改变审委会通过审判人员汇报案件引导最终裁判的现状。

据悉，上述问题都在新一轮司法改革酝酿和设计的考虑之内，未来司法改革将明确四级法院和检察院的功能定位，法院审委会和检察院检察委员会的职责和权限划分，规范上下级司法机关的关系，理顺合议庭与审委会、院长、庭长的关系等，以解决司法的行政化，形成权责明晰的司法权运行机制。

目前，最高法院正在配合中央司法改革办公室研究确定新一轮司法改革的总体规划，并在起草《人民法院第四个五年规划纲要》。今年10月30日，最高法院新一届党组的“1号文件”——《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》（下称意见）。

意见对审判权力运行改革已有简要概括，其中要求坚决贯彻法院依法独立行使审判权的宪法原则，全体法官都要养成敢于坚持原则、敢于坚持真理、敢于依法办案、敢于担当责任的职业品格。进一步落实合议制，深化合议庭改革，切实解决合而不议、简单附议等问题。院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长，要坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件。上级法院要坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权。

对各级法院的院长、庭长的职责也将进行改革。今后院长、庭长的审判管理职责，应集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度，防止审判管理权的滥用。

深圳市福田区法院正在试点“审判长负责制”，旨在弱化行政色彩浓厚的庭室架构，取消庭长的案件审批权和人员管理权。郑州市中原区法院也在试水“审判长负责制”。

意见还提出，健全和完善错案评价标准和问责机制，建立科学公正的错案评价体系。相关文件将于近期出台，这也势必会倒逼建立权责明晰的审判运行机制。

现实中，赵作海案、佘祥林案等一批冤错案的形成，还将矛头指向政法委协调办案的传统模式。

据悉，政法委高层的改革决心很大，将不再直接干预具体案件。在今年初的全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记孟建柱已经释放了改革信号，表示要进一步明确党委政法委的职能定位，提升协调解决事关政法工作全局的重大问题的能力，提升领导政法工作的科学化、法治化水平。

另据了解，最高法院已起草《关于进一步深化审判权力运行机制改革的若干意见》，现处于论证阶段。意见与这一文件应是法院未来五年改革的路线图，均曾在今年7月举行的全国高级法院院长座谈会上，内部征求意见。

关于检察权的改革，应该是参照审判权的改革方案进行。程雷称，检察长负责制与检察官办案主体地位，实质上是检察一体与检察官独立的关系界定问题，这一矛盾关系因为中国检察权的特殊定位、具体检察职能的多元化而更加复杂。

另外，司法公开的力度将会加大，让司法权在阳光下运行。最高法院将力主推动裁判文书、审判流程、执行信息公开，但仍是以向当事人公开为主。对于社会公众关心的官员贪腐案件向社会公开的程度如何，仍是待解之谜。司法官的职业化建设

去司法的行政化和地方化，确保法官和检察官独立行使司法权，无疑是给法官、检察官“放权”，这必须依赖于依法独立行使司法权的职业保障机制，才能打造正规化、专业化、职业化的司法官，从而实现司法公正。

2002年，最高法院首次提出法官职业化建设，但推进有限。上一轮的司法改革即提出，制定与法院、检察院、司法行政机关职业特点相适应的职务序列的意见，建立和完善法官、检察官及其辅助人员分类管理制度，修改完善符合职业特点的一线办案法官、检察官退休制度等，但因涉及一些体制性因素等多种原因，实效并不明显。

法官和检察官的职务与权力运行模式与一般行政人员存在较大差异，但长期以来中国的法官和检察官属于公务员序列，职务划分和工资依照公务员管理。《法官法》早在1995年就规定，法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点由国家规定，但相关规定至今未出台。

在基层法院工作的一名法官对《财经》记者称，近三年来，他所在的法院陆续有近20人辞职，包括立案庭庭长、副庭长，一些法官脱离审判岗位主动选择了司法行政岗位，还有人转而去考取其他单位公务员。他称最主要的原因就是基层法官收入低，升迁无望或晋升机会低于同级行政部门，而且在“诉讼爆炸”时代工作量重压力大。如果司法改革给法官“放权”，其权责更大、风险更高，但待遇不变，这一矛盾将更加突出。

法官和检察官的职务序列单列制度，在法学界和司法部门没有太大争议，最高法院也在力图推动此项改革，希望提高法官的待遇，但难点是协调与其他部门的关系。有关部门认为公务员正在进行改革，法官检察官序列单列会影响公务员改革的通盘考虑。

最高法院司法改革办公室法官何帆曾撰文分析，法官单独序列改革和建立有别于普通公务员薪酬体系的合理性，并提出了具体的改革思路：即先改革法官管理制度，提升法官入职条件，完善法官高薪的前提；再加大“去行政化”力度，使法官真正说了算；然后构建法官薪酬机制，切实提高法官待遇。

最高法院近日下发的“1号文件”称，将推进法院队伍分类管理的制度建设，进一步明确法官、审判辅助人员和司法行政人员责权关系。科学设置各类人员职级比例和职数编制的提法，是建立法官员额制的设想。法官员额确定后，原则上只有在出现空缺时，才能补充招录和任命法官，目前部分法院已在试行此项改革。

分类管理制度改革是实现职业化建设的核心问题，有利于建立符合司法规律的管理制度。但也有法院人士担心，未来书记员的发展空间更小，必须完善书记员的管理制度。

程雷认为，法官和检察官职务序列单列并辅之以职业待遇的提高，必然会引发其他职业及社会的质疑，因此还应通过推进法官、检察官的选任、考评与奖惩机制改革，以回应法官、检察官为何高薪的质疑。在司法官的选任上，他建议增加为期两年的入职培训。

公司机制改革方案篇3

党的十六大要求的司法改革，不仅是改革司法机关的不合理因素，还包括各级人民代表大会、各级政府及其有关职能部门的不合理因素，这些问题都关系到国家的方方面面。不仅涉及法院、检察院，还涉及到人大、组织、人事、计划、财政、法制、公安、司法、安全等部门。根据我国政治体制改革的实际情况，应在中央建立一个统一的、独立的、具有高度权威性的国家司法改革领导小组。并依托中央政法委员会组织上述机关及法学、政治学等各方面专家献计献策，以消除过去改革中存在的各自为政，部门利益与地方偏见等影响。司法改革领导小组独立于立法、司法与行政这几个系统，能有效的协调立法、司法和行政的关系。并可通过及时、全面的收集整理相应信息，描绘保障我国政治、经济发展大局相适应及wto要求的司法改革蓝图。通过进一步处理好改革与立法之间的关系，保证改革成果的制度化、法律化，并能切实推进改革方案在全国的实施。司法改革领导小组应有权对司法机关和司法机关与行政机关之间的权力进行再分配，以真正实现司法资源的合理配置和司法效益的最优化。从而使司法改革冲出困境，由技术层面走向实质层面。

设计结构化改革理念

结构性的改革要求从消除法外特权出发来考虑问题。不仅是承认现行法律确当性基础上的技术性改进，而且是首先将一切社会团体和每个公民都纳入法律轨道。法律不是单纯治国的“重器”，而是公正、公平之保障。要将公正、公平司法的前提——法治(therulelaw)与任何社会、任何时期都存在以法律控制公民或社会政治局面的法制(therulebylaw)分开来，这样才能保障独立，才能避免发生偏离公正的主观司法与司法腐败。司法的权威性与可信度，是由高度职业素养的法律人士来保证。要通过改革，让人们对司法的公正、公平更具有信心；让司法独立的意义、司法从业人员的素质问题得到根本的解决；对法律的“信仰”、对司法制度的“信念”问题被潜移默化。这样的改革从观念上、结构上和管理机制上入手是与过去的功能性改革不同的。

设定司法改革的路径

保障独立。司法独立是司法的内在本质，是司法活动的一般规律。司法改革的对象——司法有其自身的独立性，一方面体现在改革指向的客体，即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性；另一方面体现在司法系统内部的构成以及运作上。保障这种独立性需建立良好的社会公正评判体系。就宪法而言，第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并对检察权的落实也作了相应的规定。但由于宪法自身所具有的原则性、宣言性与执行中的偏差，使司法独立的状况与宪法的善良初衷大相径庭。要真正实现司法独立，首先意味着司法机关在从事和财政上的自主，这样可通过设置不同于行政区划的司法机关，将司法权与行政权和地方立法权分割开来，达到司法外部体制独立。就内部而言，要扭转司法业务与行政事务交叉、混合甚至冲突的状况，可进行司法机关内部的职能分工，减少审核，给承办案件的法官、检察官更多的自，并从体制上减少行政色彩，要整合资源，形成行政管理与司法业务的二元制，从法律上明确司法人员准入、任命、奖惩、待遇及受监督规定等。用法律促进法官、检察官地位独立、身份独立、活动独立。

追求效率。司法机关要严格依法办案，要切实做到：“以事实为根据，以法律为准绳”不偏不倚，完整准确地适用法律。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，缩短处理案件周期。树立严格的办案时限观念，并力争从立法上明确违反诉讼时限的责任，以达到实现社会效果、政治效果与法律效果的统一。

公司机制改革方案篇4

关键词：司法体制；改革；完善路径

一、我国司法体制改革的现实迫切性

首先，是推动经济体制完善的必然要求。政治体制改革严重滞后于经济体制改革的步伐，政治体制已成为经济体制不断完善道路上的巨大瓶颈及障碍。司法体制作为政治体制的一部分，属于上层建筑的内容，如果司法体制不能够尽快的适应经济体制变化的要求尽快迎头赶上，我国经济体制改革必然难以为继，改革开放多年所取得的成果也会功亏一溃。

其次，是落实依法治国战略的客观需要。我国司法体制中目前存在的弊端已经与依法治国所倡导的公平正义要求不相匹配，与民众对于法治社会公平的期盼相脱离，很多司法体制方面弊端导致的社会公平正义受损，严重影响了公众对于司法体制信任。因此，必须要加快司法体制改革，建设公正权威的社会主义司法体制，让每一个公民都能够感受到公平正义，从而助推我国依法治国战略的全面落实。

再次，是提升政府公信力的现实选择。司法部门作为政府公权力的具体运用组织，这些年一些权势阶层凭借自身的权力资源，倾轧弱势群体，一些司法部门做不到秉公执法，严重影响到了司法部门的权威，对于政府公信力更是一个极大地损害。鉴于此我国要加快司法体制改革，针对当前司法体制中存在的深层次问题，制定有针对性的改革措施，让司法部门运用好政府的权利，能够在代表好的政府的形象，保证对各种案件审判的公开公平，增强人们对于司法体制的信任，并带来政府公信力的提升。

二、我国司法公开的主体与对象

司法公开的主体是负责审理案件的司法机关和法官。由于司法的性质和特殊规律决定司法必须公开，司法机关公开审理案件就不仅是其权力，而且是宪法和法律规定的司法机关的义务。也就是说司法公开不是可做可不做的选择动作，而是必须进行的规定动作，是司法机关和法官职责的要求。

司法公开的对象包括案件当事人、社会公众、其他政府机构和社会组织。首先，案件当事人是司法公开的首要对象。对当事人公开是为了保证当事人能够获得全部的诉讼信息，即诉讼程序、相应权利、案件材料和证据、法庭组成、判决理由等信息。向当事人公开还能够使当事人监督司法活动的合法性和司法人员的公正性。第二个对象是社会公众。司法公开对于现代法治社会而言，具有向社会和公众普及法律和树立法治信念的作用，让公众了解如何运用法律处理社会纠纷和如何实现社会正义的作用，同时还具有鼓励公众对司法活动进行监督，从而参与司法和法治发展，确保阳光司法的作用。司法公开的第三个对象是其他政府机构和社会组织。我国现行的行政体制决定了司法权在多个方面受制于地方政府机构，甚至可能受到其他社会组织的干预。这种全过程的司法公开有助于向这些机构和组织昭示司法的独特程序和作用，使其明确国家审判权的惟一性和专属性，杜绝各种私下途径和交易对司法权和司法活动进行影响和干预。

三、目前，我国司法公开的现状

《人民法院关于司法公开的六项规定》确立了司法公开的六大内容，即立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开，标志着我国的司法公开改革进入了全面公开的新境界。目前，我国司法公开的实践探索主要有两类，一是司法公开技术创新，即借助网络等现代科技，便利司法信息公开，主要包括：案件信息查询系统、庭审网络直播、裁判文书网络公开、网络对话以及网络诉讼服务等；二是司法公开形式创新，即在法律允许的范围内，通过形式创新，拓展司法信息公开范围。司法公开形式创新主要包括了以下方式：立案窗口公开、判后答疑、新闻发言人制度、新闻手册与审判白皮书和设置公众开放日等。

四、我国司法公开制度存在的问题

公开理念的权力主导性。当前的司法公开更多地体现了法律本位和主导的指导思想，未完全满足当事人的司法主体性需求以及确认和保障当事人和民众对司法工作的知情权、参与权、监督权为根本出发点和主导目标追求。导致在司法实践中，司法公开的启动条件、时间、监督等相关法律没有明确规定的事项都由法院说了算。

相关法律规定缺失。从现行的司法公开法律规定和文件看，无论是三大诉讼法抑或是最高人民法院颁布的相关规范性文件，大多只涉及关于审判公开的规定，这些法条均以宏观指导为主，严重缺乏可操作性。相关地方法院的规范性文件虽更具体、明确，但是一不具备强制性，二只能在本行政区域内产生法律效力。

公开范围十分有限。现有的司法公开其实仅是公开原本就应当公开的司法信息而已，在司法实践中公开相关信息仍存在诸多限制。此外，裁判文书公开的内容也不全。登录诸多法院的网站，仅仅写了依据某某法律，判决如下；涉及个人隐私部分公开内容严重缺失，此虽能保护当事人的个人隐私，但却直接影响了公开的效果。

司法公开的成本较高。以推行“庭审三同步”为例，同步录音录像、同步记录、同步显示庭审记录等三项工作不但需要更多的人手，更需要先进的仪器，而采购仪器的经费和专人记录的成本支出对于落后地区的法院来说，没有财政保障，无疑是一个沉重的包袱。

五、我国司法体制改革方向

一是司法机关人财物统一管理。未来我国司法体制改革的重点方向就是实现司法机关人财物的统一管理，不受制于司法地方化，实现司法机关独立，在人员编制、经费来源等方面都由财政统一解决，保证司法机关不受地方干扰独立办案，实现司法公正。

二是持续推进我国司法公开。公开是司法公正实现的重要手段，通过将司法审判置于阳光之下，可以减少各种暗箱操作以及，获得群众对于司法的信任。因此未来的我国司法体制改革的重要方向就是推进司法公开，凡是属于法律规定的应当公开的案件都应进行公开，从立案到审判，再到裁决以及执行，都要通过合适的渠道进行公开，接受社会给公众的监督，杜绝各种司法腐败。

三是改革司法工作机制。我国当前司法工作中属于典型的行政层级工作机制，很多案件的审判中往往会出现行政层面因素的干扰，法院的高层领导对于下属断案具有或多或少的影响。司法体制改革中要重点注意这一问题，推进审判权与裁判权的统一、审判的权力与责任合一、司法事务与行政事务分离，实现行政权力与司法审判的分离，确保法官不受行政干扰依据法律独立断案。

【参考文献】

[1]周功满.论司法公开之度[J]，理论观察.2012（02）

公司机制改革方案篇5

 

一、全球国家司法改革浪潮

 

随着科技的发展和社会的进步，国家之间的交流日益密切，世界呈现经济全球化趋势。21世纪，司法制度的改革成为各国面临的重要课题，全球各国掀起司法改革的浪潮。

 

英美发达国家法治发达，但也存在诉讼成本昂贵、诉讼延迟等问题。面对这些问题，英美国家建立面向21世纪的司法议题。20世纪90年代中期，英国开始进行民事司法改革。1999年，英国《民事诉讼法》正式通过并生效。民事诉讼法的生效是英国一百年来变革司法制度的成果，它保障了英国当事人的平等，简化了诉讼过程，减少诉讼的拖延，提高司法效率，降低了司法程序的成本。民事诉讼法体现了英国司法公正和程序经济。在美国的司法改革进程中，陪审团制度最具有美国司法制度的特征。现代美国陪审团的职责是从证据中找到事实真相并裁决案件，有利于增强美国民众的民主意识。美国的法院系统是多层次的，各司其职，分为联邦系统和各大洲系统，联邦最高法院享有最高司法审查权。美国的司法制度实行三权分立，司法独立。

 

二、我国司法制度改革的探索(以上海市为例)

 

我国党的十八大召开以后的五年里，是我国深化司法制度改革的重要阶段，在2007年到2012年中，上海市在司法改革领域取得重要成绩。

 

1.审判改革

 

上海市改革完善了诉讼程序，提高死刑案件的办案质量，重大刑事案件的审判需要进行录像，重大像是案件的证人、被害人、鉴定人需要出庭，减少冤案错案发生的几率;调节和审判相互分工，在法官的主导下增加审前调解的比重，适当引入社会力量进行法院调解;运用典型案例，加强对审判人员的指导，使审判员适度把握法律的尺度;制定刑事审判量刑指南，形成规范的一审商事、民事案件审理过程。在执行体制和工作机制的改革上，上海市法院根据中央的具体要求建立最高人民法院执行局，内设协调、执行、综合处，统一管理执行工作机制;建立社会协助配合机制，遍及各辖区和各镇社区;充分发挥审判委员会和院长、庭长的监督作用;严格规范法官的行为，充分发挥人民法院的内部监督和外部监督。

 

上海市各地方自主进行司法改革，在诉讼中建立行政案件的协调和解制度，增强执行工作的透明度;完善审判后的答疑工作、化解息诉工作;案件审判结束后实行归档保结;建立完善的审判监督体系，全面落实公开审判原则，完善办错案的追责工作制度;加强法官队伍的职业素质，建立公正的法官选拔标准。

 

2.检察改革

 

上海市制定了排除非法证据的细则，确保人权;检察部门参加社区矫正工作，加强监外罪犯执行的监督;开展人民监督员制度试点工作，完善检察机关接受监督的制度，保障正确行使检察权;全面开展量刑建议工作，深化检察内部管理机制改革，创新检察工作机制，规范执法行为;成立反渎职侵权局，成立检察院司法员警管理机构，完善检察机关的组织体系;积极探讨检察官的职业准入标准和退出机制，加强检察官培训考核，建立优秀检察人才队伍，完善检察干部管理体制;建立了基层人民检察院公费保障标准，解决了基层检察工作的经费困难问题。

 

三、当下我国司法制度改革的措施

 

1.人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权

 

我国宪法明确规定人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权。但是近些年社会上出现司法机关受制于地方，司法活动受到地方保护主义的影响，影响了法制统一和司法权威。首先，应该循序渐进逐步改革司法管理制度，先将地方人民法院、人民检察院的人财务由省级统一管理，地方各级人民法院、人民检察院的经费由省级财政进行统筹和保障，逐步推动省以下的地方法院、检察院的人财物统一管理;其次，要从现行宪法出发，探索与行政区域适当分离的司法管辖制度。

 

2.完善司法机关人事制度

 

我国现如今司法机关人员招录制度与普通公务员招录形式一样。司法队伍人数众多，大都在基层工作，只有不断提高专业素质才能保证办案的质量。在我国应推行司法人员分类管理模式，建立区别于公务员的职务序列，完善司法辅助人员的比例，进一步提高我国司法队伍的规模和质量;建立完善的司法人员招录、培训、培训、考核、升迁、任免机制，实现司法人员的职业化和精英化。

 

3.改革案件审理制度，推进规范执法

 

突出法官的独立，完善法官独立的法律依据，保障司法独立，实现司法公正;大力推行审判公开，审判全程应录像并存档，有利于审判人员规范执法;大力推行检务公开，使当事人通过网络实现查询、举报、控告、申诉等，进一步完善司法公开机制，实现我国司法公正，使司法权力在阳光下运行，保证公民的知情权，提高司法能力和规范执法能力，提高人民对司法工作的满意度。

 

4.加强对司法机关的监督

 

首先要加强司法机关内部的监督，健全法官审判的独立性，理清法院内部上下级的关系;其次要规范人大对司法机关的监督，人大监督不能制约司法的独立性，制定统一的监督法规范监督内容，保证人大监督的效率，减少干预司法独立;最后要加强人民、媒体、社会的监督力度，使司法人员规范执法。不断健全对司法机关的监督体系，促进司法公正，减少腐败现象的发生。

 

四、结语

 

司法体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，为确保司法体制改革不走弯路、健康发展，应充分借鉴全球国家和我国地方司法改革的成功经验，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义，坚持人民的主体地位，坚持从中国的国情出发，遵循司法规律，坚持依法有序，不断完善我国司法制度的改革。

公司机制改革方案篇6

中国特色社会主义司法制度总体上是与中国经济社会发展相适应的，为中国的改革和发展做出了巨大的贡献。但是，我国司法制度建立时间不长，司法不规范、不严格、不透明、不文明的现象仍较为突出，一些地方司法不公、司法不廉仍然存在。从体制上看：确保人民法院依法独立公正行使审判权的体制还不完善，法院人财物受制于地方，容易影响和妨碍司法公正;少数领导干部法治意识淡薄，把司法机关当成自己的下属机构、发号施令，插手干预司法个案;法官长期以来被等同于普通公务员管理，没有建立符合司法职业特点的法院人员管理制度和司法职业保障制度，法院人员正规化、专业化、职业化程度不足。从机制上看：一些法院司法行政化问题突出，案件层层请示、层层审批，审者不判、判者不审;一些法院内部监督制约机制不完善，审判权缺乏有效监督;审级关系有待进一步规范，高级法院、最高法院的监督指导作用有待进一步加强;审判委员会、人民陪审员等制度作用发挥得不理想;一些地方司法公开程度不够，司法透明度不高。

深化司法体制改革，就是要始终坚持问题导向，对症下药，从体制机制上保障人民法院依法独立公正行使审判权，着力提升司法公信力。最高人民法院先后于1999年、2005年和2009年过三个“五年改革纲要”;今年年初又了《关于全面深化人民法院改革的意见》，也即人民法院第四个“五年改革纲要”，针对7大领域，提出了65项改革举措。

第一，通过改革促进公正司法。为确保人民法院依法独立公正行使审判权，维护国家法制统一和司法权威，本轮司法改革提出了一系列重大举措。

一是推动形成法院组织新体系。在深圳和沈阳分别设立最高人民法院第一巡回法庭和第二巡回法庭，审理跨行政区划的重大行政、民商事案件，实现公正审判;两个巡回法庭现已正常运转，截至今年5月初，第一巡回法庭共收案148件，结案15件，第二巡回法庭共收案227件，结案20件;现正以巡回法庭为“试验田”和“样板间”，探索实行新的审判权运行机制和人员分类管理模式。在北京、上海组建跨行政区划中级人民法院（即北京四中院和上海三中院），办理跨地区的重大刑事、民事和行政案件，促进法律统一正确实施;截至今年4月，两个法院共收案370件，结案97件。在北京、上海、广州设立了3个知识产权法院，集中审理知识产权案件，提升知识产权审判质效，促进我国创新驱动战略发展;截至目前，共收案5623件，结案1491件。

二是推动省级以下地方法院人财物省级统管。我国有近35万法院人员、近20万法官，将全国法院的人财物一步到位由中央统管，尚存在困难。因此，中央决定先将省级以下地方法院的人财物由省级统管。相关改革目前正在试点省份有序推进。

三是推动完善审判权力运行机制。落实“由审理者裁判，让裁判者负责”，以审判权为核心，以审判管理权和监督权为保障，完善主审法官、合议庭办案责任制，改变过去案件层层请示、逐级审批的局面。对外，落实好中央印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，把来自各方的干预挡在法院门外;对内，要建立防止内部干预、过问机制，确保审判监督全程留痕，强化对法官职业保障，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官免职、调离、辞退或者作出降级、撤职、开除等处分。

四是明确四级法院职能定位。一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威，通过完善各自职能定位，实现各级法院依法独立公正行使审判权。

五是推进以审判为中心的诉讼制度改革。审判权的判断性、中立性、终局性属性，决定了诉讼制度各个阶段、环节都要以审判为诉讼中心、以庭审为决定环节、以一审为程序重心。坚持无罪推定、疑罪从无、控辩平等、裁判中立，完善非法证据排除机制，强化对刑讯逼供和非法取证的源头预防，有效防止冤假错案发生。目前，最高人民法院正会同有关部门抓紧出台相关改革性文件。

第二，通过改革落实便民司法。司法改革要以司法便民为目的，体现司法为民的宗旨，通过司法改革要让人民群众有更多的获得感。

一是推进立案受理制度改革。对依法应当受理的案件，进行形式审查后就应立案登记，不得拒绝、推诿和拖延。根据中央深改组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，最高人民法院已经《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，于5月1日正式实施。

二是完善诉讼服务中心建设，实现司法为民制度化。目前，全国四级法院都设立了诉讼服务中心，建立了一站式服务网络，通过诉讼服务中心，可以约见法官、解答疑难问题、提供诉讼状样本、提供诉讼过程指引等，为人民群众提供更多的诉讼便利。

三是建立多元化纠纷解决机制。司法不是万能的，社会和谐要多元化推动，为此，最高人民法院提出建立多元化纠纷解决机制，包括仲裁、行政调解、各类民间调解和诉调对接等方面的内容，最近专门就这一改革召开了全国性会议，拟同时建立相关配套机制，已列入今年的重点改革任务。

第三，通过改革打造阳光司法。权力不受监督就会腐败，没有司法公开就很难做到司法公正。要通过改革让司法更加公开，打造阳光司法。

一是建立司法公开三大平台。十以来，最高人民法院充分依托信息技术，在开通中国裁判文书网的基础上，开通了中国审判流程信息公开网和中国执行信息公开网，司法公开三大平台基础建设已基本完成。截至目前，全国法院共上网公布裁判文书751万份，其中最高人民法院公布8322份;公开失信被执行人信息149万例。

二是完善人民陪审员制度。人民陪审制度是司法民主的重要体现，是人民群众参与司法、监督司法的重要途径。目前人民陪审员的数量和参与审理案件的范围均有限，一系列问题均需改革完善。根据中央改革部署，最高人民法院与司法部已经联合印发《人民陪审员制度改革试点方案》《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，在全国50个法院先行试点。

第四，通过改革实现专业司法。任何一项事业的发展，人的因素都是第一位的，如何打造一支政治上合格、业务上精通的法官队伍，是实现司法公正的重中之重，也是这次改革的又一个重点。

一是推动法院人员分类管理制度改革。通过分类管理，提高效能，优化资源。根据中央改革精神，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，法官今后实行有别于普通公务员的单独职务序列管理，司法辅助人员按国家有关规定管理，司法行政人员按综合管理类公务员管理。

二是改革法官选任制度。推动在省一级设立法官遴选委员会，吸收包括律师、学者在内的社会各界代表参加，对法官人选素质、能力进行审核把关;建立法官员额制，对法官定员定岗，完善法官逐级遴选制度，从符合条件的法律人才中公开选任法官。

三是完善法官职业保障。选任门槛和履职责任提高了，保障机制一定要配套改善，因此加强法官职业保障也是本次司法改革的重点之一。目前中央各批试点方案中，法官职业保障机制是重要组成部分。

公司机制改革方案篇7

在接受记者专访时，最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室主任张智辉坦承，“应该在落实宪法规定上下工夫，其中之一就是从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权”。

“强化法律监督”

记者：从中共十五大报告首次提出“推进司法改革”的要求至今，已经有十五年时间，这些年检察改革都作了什么？

张智辉：我个人认为，从十五大开始，近十五年的司法体制改革，特别是中央司法体制改革领导小组领导下进行的改革，始终是在宪法框架内进行的，就是落实宪法的精神、保证宪法确立的中国特色社会主义司法制度得以实施。其中，宪法关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，就是中国特色社会主义司法制度的重要内容。

中共十六大政治报告在谈到司法体制改革时称：“社会主义的司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”我对此的理解就是，通过司法体制改革，所要建设的司法制度必须是能够保障在全社会实现公平和正义的社会主义的司法制度。这是我们进行司法体制改革的目标，也是检察改革的总体目标。

十六大以后，检察机关确定了检察工作的主题，这就是“强化法律监督、维护公平正义”。对于检察机关来说，要保障在全社会实现公平和正义，就必须强化法律监督职能。因为在司法体制中，检察机关的角色定位，不是执掌终局裁判权的审判机关，而是维护法制统一正确实施的法律监督机关，检察改革的许多措施，都是为了强化检察机关的法律监督职能。

我个人认为检察改革的总体目标应该是：“建设公正、高效、廉洁的名副其实的国家法律监督机关，强化法律监督职能，完善能够保障在全社会实现公平和正义的社会主义检察制度。”

“重视保障人权”

记者：2007年10月，中共十七大报告要求“深化司法体制改革”，标志着司法改革将向纵深发展。就检察改革而言，能否谈一下相关改革情况？

张智辉：十七大以来，检察改革内容涉及得比较多，我从以下几个方面来谈。

首先说一下刑事立案监督，这是刑事诉讼法赋予检察机关的一项法律监督职能。

在改革开放以前，计划经济时期，经济活动主要集中在国有企业、事业单位，经济犯罪案件大都属于检察机关管辖。改革开放后，经济犯罪案件逐年增加，犯罪主体发生很大变化。1996年修改《刑事诉讼法》时，有人认为检察机关在这方面做得不好。之后，修改的《刑事诉讼法》把许多经济犯罪案件转到公安去管辖。

经济犯罪的特点是经济纠纷和经济犯罪界限比较模糊，特别是在市场经济发展还不完善的条件下，有些案件到底是经济犯罪还是经济纠纷，界限不是很清楚。因此，在有些经济纠纷案件中，个别公安机关动用刑事立案、侦查权，介入经济纠纷，引起当事人不满，上访事件增多。在全国两会上，人大代表和政协委员连续几年反映这个问题。

另外一个是应当立案而不立案的问题。我在1997年就遇到过这样的例子：一些人在饭馆吃饭时发生冲突，有人拿枪把其中一个人打死。然后，被害方家属强烈要求公安立案，公安机关去调查，答复是正当防卫，结果不立案。被害方家属多次到检察机关反映问题。

通过检察改革，进一步完善了检察机关对违反规定不应当立案而立案和应当立案而不立案的刑事立案监督机制，确保了侦查权的正确行使。

2010年7月，高检院、公安部制定下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。该文件就是为了解决公安违法动用刑事手段来插手民事经济纠纷等不应当立案而立案或者应该立案而不立案的问题。这是社会反映强烈的一个问题。

记者：“李庄案”让人们感到保证检察机关审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的重要性，请问在这方面有哪些改革？

张智辉：逮捕是刑事诉讼中最为严厉的一种强制措施。检察机关审查批准逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，听取其申辩和委托律师的意见，对于保证逮捕措施的正确实施至关重要。这也是检察改革的一个重要方面。

司法实践中，检察机关在审查批准逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人工作已探索和开展多年，但由于刑事诉讼法对此没有明确规定，实践中还有些不同认识。如有的认为，讯问是侦查措施，审查批准逮捕阶段不应讯问；有的担心审查批准逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人可能造成翻供，影响侦查破案等等。

以前，在审查批准逮捕阶段，检察机关基本是听公安机关的意见，公安机关报什么材料，检察机关就审查什么材料。

2003年，最高人民检察院就要求各级检察机关在审查决定、批准逮捕中，应当讯问犯罪嫌疑人。2010年8月31日，高检院和公安部联合印发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，其中明确规定：人民检察院审查逮捕时，对犯罪嫌疑人是否有犯罪事实、是否有必要逮捕等关键问题有疑点的，案情重大疑难复杂的，犯罪嫌疑人系未成年人的，以及有线索或者证据表明侦查活动可能存在刑讯逼供、暴力取证等违法行为的，应当讯问犯罪嫌疑人。检察机关审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，一方面是为了核实有关证据，另外一个方面就是看有没有刑讯逼供，违法取证的行为。这对保护犯罪嫌疑人的合法权益具有重要作用。

令人欣慰的是，新修订的《刑事诉讼法》也把检察机关在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人这条写进来了，这突出了保障人权。

“在宪法规定上下工夫”

记者：《中国的司法改革》白皮书中称：中国司法改革的根本目标是保障人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，就检察权而言，你如何看待其依法独立行使？

张智辉：我个人认为，依法独立行使应该在落实宪法规定上下工夫，其中之一就是从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。

十五大政治报告就提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”；十六大政治报告中也提出“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正的行使审判权和检察权”；十七大政治报告则提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。

三个政治报告几乎用了相同的话来提出司法体制改革的任务，说明了从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权非常重要，已经引起三届中央委员会的高度重视，这不是一般的问题，说明这个问题很重要。为什么很重要呢？因为这是一个司法规律的问题。

同时也说明这个问题很严重，中央都高度重视，都反复强调，要是不严重的话，就不会被重视，不会被反复提及的。

记者：那么该如何保障检察权的独立行使呢？

张智辉：我个人认为，独立行使检察权，既包括机构设置上的独立性，也包括管理体制上的独立性，同时还应当包括经费供给上的独立性。

经费上不独立，以致检察机关不得不办理一些与地方行政领导有关的“人情案”，检察机关难免要从为本地经济发展“保驾护航”的需要出发来办理“关系案”。

可喜的是在解决司法机关的经费问题上，十七大以来，中央司法改革领导小组确实下了很大的工夫。2009年以来，全国检察机关深入贯彻中办、国办《关于加强政法经费保障工作的意见》。

2010年2月召开四级检察长参加的全国检察经费保障工作会议，检察长围绕落实经费保障体制改革任务、全面加强和改进检务保障工作作出了部署。全国各级政府对检察机关的经费保障给予了极大的支持，无论是本级财政拨款，或者中央财政转移支付，都大大增加。

公司机制改革方案篇8

这当然是不可取的。对于建议社会主义法治国家这样一个宪法目标来说，一个现代化的司法制度是不可回避的条件。这不仅仅是一个法理学命题，也是法治自身的逻辑。所以，不管改革的道路如何曲折，我们都只能一往无前。当然，司法改革是一项长期的任务，不是一次界限清楚的活动。社会在发展变化，维护社会公正的司法也要随之调整。从全球范围看，不管是实行三权分立制度的国家，还是实行议会至上制度的国家，都在进行司法改革。不同国家司法改革的动因不同，因此改革的目标也不同。例如，在很多法治成熟的国家里，司法改革经常是技术性和功能性的，例如，简化繁琐的司法程序，或者扩大非诉讼解决争端的范围，以解决诉讼成本过高和诉讼拖延等典型问题。在发展中国家里，司法改革的呼声和目标更倾向于建构司法独立，防止司法腐败等制度建设。

和其他国家正在进行的司法改革相比，中国的司法改革有着自身的特殊性，其深度和广度是任何其他国家所进行的司法改革都不能比拟的。从深度上讲，中国正在把一个根据计划经济和行政权力至上模式设计的司法制度改革成为现代化的、对内和社会主义市场经济相适应的、对外和国际规则相衔接的司法制度。从广度上讲，中国的司法改革是全方位的，既包括制度层面的改革，也包括技术层面的和文化层面的改革。这种特殊性决定了司法改革的难度。因此，在评估司法改革的成就，推进司法改革进程的问题上，我们必须从依法治国，建设社会主义法治国家的基本思路出发，根据我国社会转型时期的特点，站在政治体制改革的高度来认识司法改革问题。

一、司法改革的社会背景

中国的司法改革是自20世纪70年代末开始的政治经济改革逻辑发展的一个结果。20多年的改革经历使我们熟悉了一个很有趣的现象，即一个领域的改革经常会产生连锁效应，而使得其他领域的改革不可避免。经过70年代末以来我国政治、经济、社会和文化的全面进步，到了90年代初期，司法改革成为突出的社会问题。温饱问题解决之后，对社会公正的要求凸现出来了。寻求公正的地方是法院，而突然面对这样大的社会责任，法院自身没有充分的准备。在旧体制下形成的法院的体制问题、管理问题、法官素质问题，使得法院无法适应新形势下的社会需要。公众对司法不满，影响了党和政府的形象，党和国家领导人开始关注司法公正问题。总书记在十五大的报告正式提出了司法改革的任务。司法机关自身也有巨大的改革热情，它们迫切需要通过改革改变形象，获得社会的公信力，适应新的社会需求。1999年，最高人民法院制定了五年改革纲要，这是我国司法改革的指导性文本。①司法改革已经不仅仅是政治家和法律家考虑的事情，也是普通民众所关心的事情，不仅仅是政治制度和法律制度层面的问题，也是社会学意义上的问题，不仅仅是权利结构的调整和完善的问题，也是公民在一个合理的、有公信度的司法体制下接受关于权利和义务裁决的问题。社会对司法改革的要求首先表明司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求越来越高。在中华人民共和国成立以后的头30年中，法院和人们的日常生活基本不发生什么关系。在一个几乎没有私有财产存在的社会里，在一个所有个人都被看作是国家机器的"齿轮和螺丝钉"的社会里，在一个所有的社会资源都以"公共"的名义属于国家的社会里，在一个所有的社会经济活动都被视为政府职能的社会里，在国家和社会高度同一，政府全权代表人民行使权利的社会里，在一个几乎所有的社会矛盾和冲突都通过行政方式解决的社会里，法院在社会权力体系中处于边缘地位，人们视"上法院"为耻辱，一个有过"上法院"经历的人往往会被视为异类。

改革开放导致了人们生活方式和社会管理方式的变革。首先是国家机关和企事业单位的改革和职能转变。"单位"的非业务职能逐渐弱化，党政领导不再承担业务之外的社会纠纷调解和裁决的任务。其次是市场经济改革。城市中出现了不隶属于任何行政机构的个人，他们独立谋生，自己既是市场经济中的主体，也是法律关系的主体。第三，农村的土地承包制改革。解体了，这在一定程度上带来的农村社会管理的真空。很多农民离开了世世代代赖以为生的土地，进入城市，形成"民工潮"，他们和正式机构只有雇佣和被雇佣的关系，没有"保护伞"，必须通过法律捍卫自己的权利。即使是那些仍然留在农村的农民们也不再生活在严格的行政体制之中了，他们通过土地承包制解放了自己，成为平等的权利主体。"有矛盾找领导"被"有矛盾上法院"所代替。与过去相比，"多讼"和"好讼"正在成为一种趋势，在日益复杂的社会关系中，任何人都可能产生诉诸法院的需要。数据表明，近20年来，我国法院受理的案件每年都有大量递增，法院正在成为人们生活中不可缺少的角色。各级人民法院和公众的关系越来越紧密，任何人都可能和法院打上交道，或者是你诉别人，或者是别人诉了你。这是"依法治国"的新气象：法院日益成为维护社会公平的机构，成为公众"讨公道"的地方。

其次，立法和法律实施之间的距离日益突出。立法日趋完备，人们期望写在纸上的规则通过司法机关得到实施而成为社会生活的准则。改革开放之初，人们经常用"无法可依"来形容中国社会缺乏规则的状况，通过20多年的努力，这种现象得到了根本的改变。中国社会主义法律体系的基本框架已经形成，以宪法为基础，以基本法律和法律为主要脉络，由大量的行政法规和地方性法规支持的规则结构成为"依法治国，建设社会主义法治国家"的依据。然而，法律实施方面存在很多问题，"有法不依，执法不严，违法不究"的问题十分突出。曾经有媒体对我国的法院判决的执行情况作过评估，认为涉及经济和民事的判决，大约有80％左右不能执行或者不能完全执行，有些估计还要悲观一些。这种状况的后果是多重的：社会公平无法实现，人们对法律的信心被挫伤，合理的法律秩序无法形成。在这样的情况下，人们对司法机关产生期待是自然的。

第三，现行司法体制不符合社会发展的需要。我们的司法机关是在50年代初期建立的。当时新生的人民政权刚刚建立，国家的主要任务是打击敌对分子的破坏活动和恢复被战争破坏的经济，司法机关具有"准军事"性质，是维护政权的"刀把子"。基于这样的历史使命而设计的司法机关，其价值标准和功能标准都与现在社会所需要的司法机关不同。尽管改革开放20多年来司法机关也在不断的改革之中，但是这些改革多半是反应性的，例如，法院系统适应市场经济改革所产生的社会需要设立经济庭，适应行政诉讼的需要设立行政庭，等等。这些改革一方面满足了新的社会需求，另一方面计划经济条件下产生的司法体制的不合理也随着法院职能的扩大而扩大了。诸如法院按行政区划的设置，法官的产生和管理，法官的地位和待遇，法院的经费来源，司法行政管理，等等，这些在计划经济体制下顺理成章的安排现在呈现出严重的弊端，成为司法腐败的根源。人们早已熟悉了司法腐败的种种现象：有法不依，执法不严，裁判不公，吃拿卡要，索贿受贿，贪赃枉法。更有甚者，有的法官竟然和当事人勾结，制造出了假原告、假被告、假标的、假证据、假、假审判的假案子。在很多地方，"吃了原告吃被告"几乎成了法官的代名词。在公众眼里，我们的司法机关似乎成了一个"公共病人"，而如何医治这个"公共病人"就成了全社会关注的热点。

正是现行司法状况的弊端与社会发展需要的巨大反差造就了司法改革的契机。从90年代初期开始，司法改革开始成为司法机关改善自身的努力，成为其向全国人民代表大会的年度报告的一部分。1995年中国共产党第十五次全国代表大会上，提出了"推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权"，以执政党文件的方式明确提出了司法要进行改革，这在中华人民共和国的历史上还是第一次。

二、司法改革已经取得的成就

我把司法改革已经取得的成就分为理念的和制度的。通过司法改革实现司法理念，在司法理念的指导下推动司法改革，这两个看起来相反的命题在中国的语境中都具有真实性。中国是；个崇尚理论的国家，现实的合理性是需要理论的阐述而得到合法性的。如古代的孔夫子所云：名不正则言不顺，言不顺则令不行，必也正其名，才能行其实。因此，近年来中国司法改革取得的最大成就当属司法理念的转变。

（一）司法理念的转变为制度变革开辟了广阔空间

如上所述，中国的司法制度是在1949年之后逐步建立的。如果说在建立这个制度的过程中有某种理念的指导，那么这种理念就是，司法是无产阶级的工具，是实现党和国家政策目标的手段。这个理念不仅主导了中国司法制度的设计，也主导了司法职业人员的标准。这个标准首先是政治的，其次才是业务能力。例如，建国之初对旧司法人员的清理是为了法律"不应操在不可信赖的人手中"，①而新的司法干部的条件首先是必须政治上可靠。只要政治条件可靠，其他条件都是无关紧要的。"1945年以前参加工作的老干部""、镇反、三反、五反的积极分子工人、店员、青年、妇女、农民），历史清白，有高小以上文化程度，身体健康，而且有志于政法工作的都可以"。②在这样的司法理念的指导下，司法审判工作压倒一切的任务是为现实政治服务，"是政治性最强的工作"。①每年一度的全国人民代表大会，最高人民法院向大会所做的工作报告的主要内容是汇报法院在一年的工作中贯彻落实党和国家中心任务的情况，从镇压反革命到"三反""五反"，从"反右"到"清理阶级队伍"，从"司法为对资产阶级的全面服务"到"以无产阶级理论来处理离婚案件"，②政治工作的中心决定司法工作的中心。在民众的心目中，司法机关就是"无产阶级的刀把子"，不仅判案要依据党和国家的政策和政治经济形势，而且权利义务的分配，犯罪与刑罚的确定，都要考虑当事人的阶级成分。同样的犯罪构成，可能因为犯罪人的阶级出身不同而得到不同的定性，并且得到不同的刑罚。

在当时的历史条件下，这样的实践符合"以阶级斗争为纲"的理论逻辑，并且具有现实合理性。直到1978年召开的中国共产党的十一届三中全会正式宣布了党和国家的工作重点要转移到经济建设方面来，并且宣布阶级斗争已经不再是中国社会的主要矛盾，司法机关的性质和任务才有可能发生一个转折。值得一提的是1979年召开的全国高级人民法院院长和军事法院院长会议，这次会议正式决定，在案件审判中，家庭出身，个人成分和一般的历史问题将不再作为判案的根据。这是一次非常有意义的思想解放，也是对司法理念的一次大的调整。

80年代初，最高人民法院每年向全国人民代表大会的报告中开始出现"保护公民的合法权益"等提法。到了90年代，"严肃执法，确保司法公正"成为法院的旗帜。1999年10月20日最高人民法院的《人民法院五年改革纲要》对法院改革的总体目标作了这样的表述："紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系，进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制，真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度"。①同年12月，最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长工作会议上的讲话的题目是"努力推进改革，确保司法公正，以崭新的姿态跨入新世纪"。

从"无产阶级的刀把子"到"确保司法公正"，关于司法机关使命理念的变化反映了中国社会的巨大变化。司法机关不仅仅是政治国家实现政策目标的工具，也是社会实现其价值追求的一种机制。经济改革改变了原来的社会关系，"身份"逐步被"契约"所取代，行政命令逐步被法律规则所取代，立法的逐步完善和公众权利意识的增强使社会行为法律后果具有了某种可预测性，这一切都促进了司法理念的转变。而司法理念的转变反过来又成为促进制度变革的巨大的推动力。

（二）制度改革和建设取得显著成就

审判机构得到了发展与完善。审判机构的发展与完善是司法改革的重要使命，也是使法院能够履行其社会职责的条件。80年代以前，中国法院的内部设置只有两个实体部门，一是民庭，二是刑庭。民庭处理的案件大多为婚姻纠纷，刑庭处理的案件主要是刑事犯罪。从1949年到1956年7年间，全国各级法院共审判刑事案件600余万件，民事案件850余万件，②全国平均每年刑事案件不到100万件，民事案件略高于100万件。由于实体法很简单而且基本没有程序法，因此法院所面对的案件都比较容易处理。1957年以后，频繁的政治运动破坏了正常的社会生活秩序和维持秩序的方式，司法机关已经无法履行宪法职责，所以我们现在无从获得全国人民法院1957年到1977年期间的统计数字，但是从可获得的地方的统计数字我们可以看出当时法院的基本功能，即根据不同时期的刑事政策惩治犯罪和处理民事纠纷。

70年代末开始的改革开放逐步改变了中国社会的结构，社会政治与经济的发展把在计划经济体制下非常边缘化的司法机关推向权力主流。而司法改革就是在这样的社会背景下开始的，它所面对的首要问题是健全和发展审判机构自身。经济审判制度和行政审判制度的确立就是典型的例子。1979年以前，经济纠纷大都是通过行政手段解决的，政府的经济主管部门承担着处理所辖经济实体之间纠纷的任务。但是，当"政企分开"的改革推行以后，很多经济实体都获得了独立于政府部门的法律地位，有了更大的自，原来的经济主管部门不再有能力处理这类经济纠纷了。一旦争议一方诉诸法院，法院只能将其作为民事纠纷来处理。为了解决容易增多的经济纠纷和制度缺省之间的矛盾，法院不得不考虑建立经济审判庭的可能性。1979年，作为一个改革试点，四川省重庆市中级人民法院第一个成立了经济审判庭。~1983年，法院组织法进行了修改，正式确立了经济审判庭在法院体系中的建制。到了1986年，全国97％的法院成立了经济审判庭。现在各级法院的经济审判庭已经成为法院系统中最为忙碌的部门。

与经济审判庭相类似，行政审判庭的设立也产生于类似的经历。1989年以前，中国行政诉讼的程序适用1982年通过的<民事诉讼法>（试行）的程序。到1988年为止，已经有130多部法律分别规定法院可以受理行政诉讼案件。但是由于没有专门的行政审判机构，很多行政诉讼不得不由民庭来受理。当行政案件的数量达到一定规模的时候，制度化建设和改革的要求就提上了日程。适应这种需要，1986年，全国各级法院建立了1422个行政审判庭，1987年又建立了1093个，1990年全国行政审判工作会议之后，全国法院成立的行政审判庭已经达到了3037个，其含义是所有的高级人民法院，99％的中级人民法院，和91％的初级人民法院都设立了行政审判庭。②行政审判制度的确立是中国司法改革的一个重要成果，法院作为维护公民权利，限制政府权力滥用的一个机构，通过行政诉讼向社会传递了重要的信息。

除了经济审判庭和行政审判庭的设立，军事法院、铁路运输法院和海事法院等专门法院相继成立和恢复，也大大加强了人民法院的机构建设。到目前为止，中国的法院已经从80年代初简单的刑事一民事结构发展成为与国家主要立法部门相适应，能够覆盖社会纠纷主要类别的裁决机构。

审判方式的积极变革。改革前中国的审判方式是典型的职权主义模式，甚至是超职权主义的模式，其特征是法官在诉讼过程中扮演积极的，主导的角色。而且，在中国的政治和社会环境中，职权主义的直接后果是判决的结果直接依赖于法官的主观认定而不是事实和证据。由于司法行政权和审判权合而为一，当事人和律师的权利不能得到充分的保障。最高人民法院副院长祝铭山总结这种审判方式的弊端是"庭审功能难以得到有效发挥，不利于保证办案质量；耗费人力、物力和时间过多，不利于提高审判工作效率；诉讼活动公开性差，不利于法院队伍廉政建设"。①

从20世纪80年代末期开始，各级人民法院都开始探索审判方式改革的途径，诸如强化庭审功能，强化合议庭的职能，强化当事人的举证责任，落实公开审判制度，等等。1996年修改的（刑事诉讼法）把审判方式的改革推到了一个新的深度，开始了从大陆法系的职权主义向当事人主义的转变。例如，根据这一法律，公诉人、被告人、辩护人不再有等级之分，而是同为当事人，是平等的法律主体。法官的职责不再是调查取证，而是以消极的方式客观地审查证据，不再是引导法庭审判，而是冷静、客观地作出裁决。控诉方和辩护方的积极性和主动性得到保护和发挥，二者的平等对抗被视为公正审判的必须。

民事审判方式的改革主要集中在以下几个方面，首先通过公开审判改变过去"先定后审"的实践，法官在庭审中的职责是聆听当事人的举证，冷静分析，居中裁判。其次是实行"谁主张，谁举证"的原则，强化当事人的举证责任。第三是赋予合议庭对普通案件作出裁决的能力，做到"审者判"，改变"判者不审"的状况。在这些改革的基础上，1999年的《人民法院五年改革纲要》为审判方式改革提出的新的任务是"进一步完善举证制度，除继续坚持主张权利的当事人承担举证责任的原则外，建立举证时限制度，重大、复杂、疑难案件庭前交换证据制度，完善人民法院收集证据制度，进一步规范当事人举证、质证活动"。为了完善举证制度，《刑事证据法》和《民事证据法》正在起草过程中。

审判组织趋于合理化。审判组织是人民法院审判案件的组织形式。根据《法院组织法》的规定，我国现行的审判组织制度有几个要点，第一，"人民法院审判案件实行合议制"。第一审案件"由审判员组成合议庭或者有审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判"。"合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判的时候，自己担任审判长"（第十条）第二，审判委员会制度。"各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题"（第十一条）。

在审判问题上，审判组织是实现审判权的机构，是法院的具体化。但是在中国司法体制的运作中，法律规定的审判组织所享有的权力经常被"行政化"的管理体制所取代。例如，不管是法官独任审判所作出的判决还是合议庭所作出的判决，特别是合议庭成员意见不一致的判决，虽然法律曾经规定"少数服从多数，但少数人的意见应该写入笔录"的规则，但实践上通常总是要由行政性质的"庭务会"或者主管庭长来决定，而"重大的或者疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行"。

不仅如此，由于法院的内部结构和行政机关的内部结构并无二致，从科级到处级到局级，一个法官的业绩是否能够得到承认，主要表现在他的行政级别是否得到了提升。高行政级别法官的权力表现在他可以对低行政级别法官的判决有矫正权。这种类似于行政机构"行政首长负责制"的机制导致了司法判决的行政性质而非司法性质，审判委员会存在和运作更加强化了这一点。

因此，审判组织改革的主要目标是强化合议庭的职能和作用。在这方面，全国各地的法院都进行了积极的探索，其方向是把审判权还给法律规定的审判组织。例如，很多地方取消了"层层把关"的实践，把案件的最终裁决权交给合议庭和独审法官。山东省青岛市中级人民法院在这方面进行了很好的探索。他们根据当地的实际情况确定了主审法官的条件和职责，院长和庭长在审判案件中以主审法官的身份出现而不是以行政长官的姿态出现，通过审判工作树立自己的权威。①

2000年7月，最高人民法院颁布了《人民法院审判长选任办法》，随即在全国范围内实施。该《办法》的目的，是通过审判长的选任改善法官队伍的现状，逐步实现法官权利和责任的一致，这一措施被认为是改善法院组织的重大步骤。根据这一文件，审判长主持庭审，并主持合议庭对案件进行评议，作出裁判，依照规定权限审核、签发诉讼文书。一般认为，尽管在推行这项改革的过程中出现了一些问题，但是此项改革在重新配置法院内部审判权方面，是一项有意义的探索。

按照审判工作的要求改善法院内部程序。实行了立审分立，审执分立，审监分立。所谓立审分立，就是立案庭收到案件后，直接安排日期和主审法官。有的地方甚至实行"抽签"的办法确定某一案件的主审法官，还有的地方实行电脑派位的方式，以避免事先接触法官的当事人有"挑选法官"的机会。②审执分立，目的是将判决的执行与案件的审判分离，专门设立执行庭负责判决的执行。执行庭设立以后，执行的力度明显增强，那些以地方势力为背景的所谓的"讨债公司"受到打击，维护了相关的法律秩序。审监分立，是指近年来在司法改革过程中在法院内部设立的审监庭。审监庭的主要任务是规范再立案标准，将无限申诉变为有限申诉，将无限再审变为有限再审；改革再审审判方式；改革再审裁判文书，提高再审裁判文书的质量。③

值得一提的是，1995年2月颁布实施的《法官法》是改革和完善我国司法制度的重大步骤。《法官法》明确了法官的地位和职责，义务和权利，规定了法官管理的各项原则和制度。《法官法》颁布以后，最高人民法院陆续制定了《法官考评委员会暂行组织办法》、《初任审判员、助理审判员考试暂行办法》、《关于依照法官法规定期限培训有关审判人员的通知》等等文件。各级人民法院也都指定了自己的实施细则。2001年7月，《法官法》又进行了重大修改，确定了国家统一司法考试制度。统一司法考试制度从根本上保证了高素质的法律人才进入法官职业。鉴于《法官法》修正案将于2002年1月实施，统一司法考试将在2002年首次实行。

三、深化改革所面临的矛盾和难题

尽管有上述成就，但是我们必须承认，目前面临的改革难度也越来越大。20世纪80年代和90年代初期，司法改革的任何设计和举措都会得到普遍的支持，改革的成绩也可以立竿见影。现在不同了。技术层面的改革和制度层面的改革都进行了很多，而进一步改革所需要的资源和条件仍然处于稀缺状态。司法理念的变化和既有的改革成就提高了社会对司法的期待，然而，正是这种期待和现实的巨大反差要求司法的进一步改革。

我认为，深化司法改革所面临的问题和矛盾主要表现在，第一，加强对司法的监督所带来的司法机关职能弱化的矛盾。当某一权力部门问题较多而且引起公众不满的时候，政治学的传统智慧就是加强对这一部门的监督。在中国现行法律体制下，对法院的监督有几个层面。首先是法院的内部监督。这主要是指法院通过启动自己内部程序，或者由当事人提起再审而对法院的审判行为进行监督。其次是国家法律监督机关的监督。人民检察院是国家法律监督机关，依法监督人民法院的审判工作。第三是权力部门的监督。这包括人大的监督和执政党的监督。人民代表大会是司法权的来源，理所当然地要承担对法院进行监督的责任。执政党对法院的监督主要通过各级政法委员会行使。第四是社会监督。

如果我们从制度上观察这个监督体系，我们会认为，至少即在法律上法院已经处于层层监督之下，它们几乎不可能有任何越轨行为。然而问题在于，监督机制能否起作用不在于其形式上有多完备，多一层监督也可能意味着多一些腐败，多一些制度成本，而且，监督制度的效果是由多方面的因素决定韵，体制的、社会的、伦理的、个人素质方面的因素都会起作用。公众把监督者称为"看人的"，而"看人的"本身更需要监督。但是随着媒体对司法腐败的曝光和公众对法院不满情绪的增强，人们似乎认为现行的监督体制有力度不够之嫌，而加强对法院的监督思路就是设置更多的监督环节。在这样的社会氛围之下，法院积极接受监督也成了"政治正确"的表现，所以我们看到的是，当权力机关或者其他部门提出对法院监督的新方法时，法院总是以"接受监督"的新文件相配合。①

接受监督无疑是好事情，但是如果监督已经影响了法院的独立和法院作为社会纠纷最终裁决人的地位，则监督就失去了其本来的含义。一位法官在谈到现在各个不同的机构对法院的监督时这样写道："个案交办监督逐年大幅度上升"，监督的形式多样，"有把法院同志叫去当面交办的，有口头交办的，有电话交办的，有写纸条交办的，有批示交办的，有信函交办的"，而且"要求各不相同。有的要求当面报告结果，有的要求携卷汇报，有的要求电话报结果，有的要求书面报告，还有的要求按自己交办或者批示的意见办理，甚至有的是同一个案件，有的领导要求这样判，有的领导又要求那样判；有的要求立即执行，有的又要求暂缓或中止执行"②，这位法官的笔下充满了无奈，"有的案件刚立案，或刚审结，或刚进入执行程序，领导交办就来了"。③

监督的目的应该是使法院能够更公正地行使裁判权，而不是其他权力机关代替司法机关行使裁判权。如果说在重重制度制约之下的法院尚可能发生司法不公的问题，那么由监督者命令法院或者要求法院按照自己的意志行使裁判权，一定会出现更大的司法不公。一位法官这样感叹道：监督者"在情况尚未弄清，或者仅听了当事人一面之词，或者站在局部利益上随意发指示，作批示，法院照办吧，又违法了，不照办吧，又违犯了领导者和领导机关的指示"。①

各级人民代表大会对司法的监督也出现了一些问题。人大对司法的监督本来是有宪法根据的，但是这种监督应该是通过审查报告、人事任免、规范性文件的审查来实现的制度监督，而不应该是个案监督，尤其不能在案件审判之前就开始监督。全国人大曾经起草《个案监督法》，此草案在讨论阶段暂时搁浅，但很多地方都通过了自己的《个案监督条例》。通过这些地方性法规，人民代表大会对个案的监督合法化了。监督案件的来源，包括"人民群众向人大常委会提出申诉、控告的案件；人大常委会组织的视察、执法检查和评议中发现的违法案件；人大常委会组成人员、人大代表需要实施监督的违法案件；上级人大常委会转办或者下级人大常委会反映的违法案件"。②在监督过程中，调查组可以调查、看卷，可以对有关机关和人员进行询问、质询，而且，"对人大常委会提出的监督意见和建议不依法办理的""要依法追究行政责任或者法律责任"。③

这种监督体制使得法院不得不对人大对具体案件的意见唯唯诺诺。每年一度的人民代表大会成了法院"主动接受监督"的机会，法院的法官们丢下手头的案子，谦卑地到会场去征求意见，汇报工作，目的是获得人大代表对法院报告的支持。不排除有的人大代表顺便交代几个案子，法院只能"认真办理并汇报结果"。这样做的结果是司法机关地位的弱化。有的案子可能已经打完终审，已经耗费了巨大的司法资源，但是只要当事人找到党政机关和人大的领导，判决就很难说是终局。一个社会需要法院，就是因为法院可以把解决复杂社会矛盾的过程技术化、程序化、法律化，以维护社会稳定和法制的统一。如果对法院监督的结果使法院成了监督者意志的工具，那么，且不说监督者本身也可能有偏见，也可能和地方保护主义结合起来，即使监督者的出发点都是公正的，如果法院被各种监督机构所引导和指挥，不能独立地行使审判权，那么遭受损害的则不仅仅是司法，也是国家的宪法体制。

第二，公众对司法形象的设计和需求与法院自身主导改革的矛盾。谁来设计司法改革？谁是司法改革的主体？司法改革是否需要一个对司法改革要达到的目标进行周密计划的权威的组织与决策机构？怎样才能把公众对司法机关形象和职能的要求与尊重司法特点的具体改革措施结合起来？这是司法改革走到今天凸显出来的另一个矛盾。

回顾司法改革所取得的成就，我们必须充分肯定各级人民法院的积极性和主动性。它们视改革为己任，在体制允许的范围内采取了许多非常有意义的改革措施。最高人民法院成立了改革小组，制定了《人民法院五年改革纲要》，为各级法院每一年的改革提出了具体要求。然而这种改革模式所产生的问题首先是，由于法院自身权力范围的限制，改革难免头疼医头，脚疼医脚，没有办法解决深层次的问题。例如，法院的财政体制和进入机制这类问题都不是通过法院自己的改革所能解决的。

其次，由于中国幅员广大，地区间差别很大，同一改革在不同的地区可能会有不同标准。以审判长选任改革为例，尽管改革方案的目的是选择素质高的法官当审判长，实现法官的精英化。但在实施此改革方案的过程中出现了五花八门的做法。在一些经济不发达地区，审判长选任的标准变成了法官能够给法院创造多少经济效益。①对于改革设计者来说，这样的结果无疑是"播种龙种，收获跳蚤"。而如果审判长选任的改革能够和改善法院的财政条件等改革联系起来进行，很多问题就可以避免。而法院自己没有能力协调在自己的权力之外的改革。

第三类问题是，由法院自己倡导的改革很可能是从法院的眼前需要和利益出发的，因此无助于问题的根本解决，反倒为未来的改革加大了成本。例如，鉴于法官目前薪酬较低的状况，为了调动法官的积极性，最高人民法院曾经以文件的形式下发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》，并一直努力争取在《法官法》所规定的框架之下为法官评定等级并且把法官等级和报酬联系起来。这样的改革具有现实的合理性，但是不具有长远的合理性，甚至与司法改革的长远理念相悖。一个理想的法官制度，必须是"法官之上无法官，法官之下亦无法官"，检验法官的标准应该是一元的。类似于这样的改革只会使法院和关于法院的理念越来越远。这样的例子还有对于法官的培训。法官培训在所有的国家都存在，但是法院自己不应该成为培训自己的主体。为司法制度提供合格的法官，是大学和研究所的责任，它们是供应者，法院应该是使用者。现在法官学院附屑于法院，由法院领导和管理，不仅大大牵扯了法院的精力，而且使得法官培训成为法院内部的一种福利安排。不具备法官资格者通过简短的培训就可以获得法官资格，甚至可以通过培训而得到升迁。

我认为，法院无疑应该是司法改革的积极参与者。但是，法院自己不能自己做法院改革的设计师，和任何其他的机构一样，法院也不能超脱于自身的局限性。我们需要一个能够从宏观上设计和推动司法改革的组织机构，这个机构要明确司法改革的宏观理念，而且要有能力协调各个不同的权力部门之间的关系，它应该集知识和权力于一身，而且要有明确的时间表。为了能够履行这样的职责，最好能够在全国人民代表大会常务委员会之下成立全国司法改革委员会。委员会应该吸收司法机关的成员，法律学者和其他相关党政部门的人员如中央政法委的人员参加，既能集思广益，又能协调各种关系，更为重要的是能够超然于部门利益之外，从国家政治体制改革的角度，提出司法改革的方案并且监督其实施。

第三，司法机关自身职业化的努力和司法制度被行政制度所包围的矛盾。司法改革的一个主要目的是"使法院更像法院"。在中国的语境之下，其主要含义是指法院从结构性的行政模式中解放出来，使司法权力系统成为从人员构成到工作方式到社会使命都完全不同于行政机关的社会争端仲裁机构。但我们看到的现实是，司法机关自身职业化的改革在行政制度的包围中，要么改革的结果大打折扣，要么改革的过程本身就成了行政化操作并且产生行政化后果的过程，这几乎成了近年来司法改革的一个普遍问题。

仍以审判长选任制为例。在最高人民法院出台审判长选任办法之前，很多地方的法院都搞了类似的试点，有的地方称为"主审法官"。最高人民法院最后仍确定使用"审判长"一词，表现了改革设计者受行政化思维的影响，喜欢这样一个具有强烈的行政色彩的概念。"长"者，领导也。中国的"长"最多，从部长到组长，给很多人领导别人的感受。我国司法改革的任务之一，就是要改革法院体制内部"官僚化"和"等级制"设置，在旧的行政等级体制基本未受触动的情况下，现在又设立了固定的审判长。有关文件虽然没有明确写明审判长是一级官职，但是我们看到的是，分配给审判长的权力更多地是行政的而非审判的。例如，审判长有权指定"合议庭其他成员担任案件承办人的权力"，"将合议庭有重大分歧的案件报请院长提交审判委员会的权力"，"审核、签发诉讼文书的权力"，等等。①承认与否，审判长的设置实际上是在法官和原来的法院内部体制之间又设立了一个职级。有的被选任为审判长的法官把自己审判长的头衔印在名片上，以表明自己和其他法官的不同。

第四，根据理念的改革和为了解决眼前问题的改革所产生的矛盾。司法改革涉及我国现行的权力体制，因此任何一项改革方案都必须经过周密的设计和思考。有些改革措施的目的是为了解决最迫切的眼前问题，但是因为不具有理念的合理性，所以，这样的改革措施越多，新的问题也就越多。例如，法院判决的执行难问题是近年来困扰社会的一个突出问题。为了解决"执行难"，法院设立了执行庭，有的地方在执行庭下成立了"执行队"作为执行的强制力量。从法理上看，执行是一种行政行为，其有效性来自于行政强制，与严格设计的司法程序有截然不同的性质。正因为如此，在现行法院管理体制下，执行庭最容易成为地方政府和其他领导机构以"维护大局…'保证稳定""保驾护航"等等理由搞地方和部门保护的工具。在行政指令之下，为了维护本地和本部门的经济利益，很多法院的执行机构荷枪实弹"突击执行""强制执行"，或者动用强制手段冻结、划拨当事人财产，或者扣押人质，有的甚至酿成了恶性案件。事实证明，法院对执行的强化造成了"审执不分"，不仅分散了司法权的精力，而且强化了司法地方保护主义。

在一个法治社会里，法院判决应该具有自动执行机制。我的观点是，尽管不能排除某些案件的"执行难"是由于不公正的司法判决所导致的，但"执行难"的主要原因不在司法机关而在于大的法治环境，诸如公众缺乏对司法权威的尊重，地方保护主义，法院的地方化倾向，当事人的法律观念薄弱等等，这些问题的解决需要国家法治建设的宏观战略。

第五，由上级设计的改革方案和地方现实差距的矛盾。中国有几千个基层法院，它们无疑应该是司法改革的主体。但现实情况经常是，这些法院不得不被动接受上级的改革计划，而有些计划对它们来说是脱离实际的。

在这个问题上，我们面对着一个残酷的悖论，一方面，我们需要理念的改革，需要使我们的司法机关走入现代化。另一方面，中国现在仍然是一个农业社会，70％以上的人口仍然生活在农村，生活在乡土环境之中。中国司法改革所参照的现代司法体制，如司法独立、法官的职业化、严格的程序、当事人的举证责任、法官居中裁判等等，是工业化带来的社会分工细化的结果，而中国的大部分地区还处在前工业化社会。农业社会的纠纷解决机制与工业社会的纠纷解决机制是不同的，前者更看重结果，后者更强调程序。前者更注重协调不同的利益关系，后者更强调规则。前者需要德高望重但不一定深谙法律的裁决人，后者需要经过职业化训练的法律家。前者是熟人社会，纠纷解决的目的是把冲突"抹平"，后者是生人社会，纠纷解决的目的是使权利和义务黑白分明。在一个乡土社会中建构现代司法制度，这是中国三干多个县级法院所面临的问题。

四、锻造适应中国新世纪发展需要的司法权力

尽管存在如此复杂的矛盾和问题，但是司法改革必须深入，这是全目人民的共识。如果说市场经济改革使中国的经济步入现代化，民主和法治使中国的政治体制和法律制度步入现代化，那么，有效的司法改革则为这个双重的现代化进程提供法律秩序。把这个逻辑关系反过来表述，即，没有恰当的司法改革维持转型时期的社会秩序，混乱和无序就将成为主导。事实上我们已经在很多地方看到了这种危险。

为了完成这样的历史使命，我们必须对我们已经进行的和正在进行的司法改革进行检讨，审视新世纪中国发展对司法的要求，并且根据这种要求思考我们想要达到的目标和怎样才能实现这一目标。

（一）21世纪的中国需要一个独立的、强有力的司法权力

通过司法改革，锻造一个独立的、强有力的司法权力，是落实国家审判机关宪法地位的必然结果。根据中国宪法的有关规定，司法独立是指司法权在国家权力结构和在司法体制的运行中处于不受其他机构干涉的独立地位。长期以来，宪法赋予法院的独立地位没有得到很好的保障，这正是我们现在进行司法改革的一个重要原因。

在我国的权力体制中，司法权是最弱的。根据人民代表大会制度，立法权是国家的最高权力，是一切权力的母体，司法权和行政权均由人民代表大会制度产生，对其负责并且报告工作。尽管理论上司法权和行政权是平行的，但是作为国家行政首脑的总理和作为审判机关首脑的最高人民法院院长，作为检察机关首脑的检察长完全不是一个等级。行政权力本身具有积极、能动、扩张的特点，无处不在，无时不有，中国的行政权力更是如此。被公众俗称为"五大班子"的权力体制（即党委、政府、人大、政协、纪检）中完全没有司法机关的地位。在人们的观念中，司法机关和隶属于行政机关之下的政府部门没有什么区别，"公、检、法"排列就说明了这样的现实。政法委是执政党主管政法事务的机构，过去在很多地方，政法委书记是由公安局长兼任的，由公安局长以政法委书记的身份统管政法工作，法院的独立和能力空间非常有限。现在这种状况有了一点改善，①但法院在权力机构中的地位仍然较弱。

这样的机制进一步弱化了司法的地位。一个社会需要独立而强有力的司法机构的理由是，承认人们无法达到终极真理，在利益冲突的情况下又不能说服对方服从自己的权利主张，因此必须服从规则。赋予法院社会纠纷最终裁决人地位的目的是使规则能够实行。而现在在各个权力部门的交叉作用下，司法机关不可能成为社会纠纷的最终裁决人。其结果是沉重的，当看到诉诸法院的案件成为权力的角斗场时，当看到不同的利益集团都把法院作为实现自己利益的工具时，当看到法院的判决在利益面前成为一纸空文时，我们清楚地意识到，因为没有一个独立的和强有力的司法权力，我们的社会正在无谓地支付经济、政治和道德代价。

经过长期努力，中国已经加入wto.当人们憧憬着成为wto成员可能带来的经济利益时，我们知道成为wto的成员意味着我国法制面临着新的巨大挑战。不仅2000多条法律法规，1200多条司法解释将被废止、修改或者补充，①而且大量的涉外案件将会涌向法院。wto规则要求每个成员国的司法制度必须独立，司法必须高度透明，高度统一，不得有任何歧视。wto所要求的透明，不是把案件审判像排戏一样演练好了拿到电视上去直播，而是司法审判的依据，整个审判过程的透明。wto所要求的司法统一，不是看不同的地方是否适用同样的规则，而是要求同样的案件得出同样的判决结果。wto所要求的非歧视，核心是不管企业性质如何，在法庭上都是平等的当事人，必须依法得到平等对待。我国法院工作现状和这些标准相距甚远。"暗箱操作"普遍存在，地方保护，部门保护，权力保护导致事实相同的案件在不同的法院得出不同的结果，甚至在同一个法院因为法官不同而得出不同的结果，或者同一个法官，不同的当事人而得到不同的结果。"维护稳定""维护大局""维护地方利益"的政策目标导致法院判决倾斜从而造成对另一方当事人的歧视，所有这一切，不是要不要改革的问题，而是要尽快改革的问题。因为wto规则是"长牙齿的老虎"，国内司法裁决不公或者有违wto的原则将遭制裁，而且还会使普通的贸易纠纷变成国家之间的争端。

加入wto是我国的司法改革的一个推动。如果说到目前为止我们仍然在被中国语境下司法独立的含义是什么，向谁独立，怎样独立这样的问题所困扰，那么就请看一看wto关于司法的规则。惟有一个独立的司法权才能够取信于民，取信于全世界。

一个独立并且有力的司法权力可以使我们国家的法律治理更有力，更有序，更规范，更能代表人民的利益，也可以使我国更顺利地加入、经济和法律的主流，为什么我们要回避它呢？

（二）21世纪的中国需要一个公正与效率的司法权力

最高人民法院院长肖扬2001年初与全国部分政协委员座谈时指出"公正与效率是21世纪人民法院的工作主题，要把确保司法公正、提高司法效率作为新世纪的工作出发点和落脚点，作为审判工作的灵魂和生命"。①

把公正与效率看作"审判工作的灵魂和生命"，表现出司法改革对21世纪中国社会发展需要的积极回应。随着市场经济的全面发展和加入wto，中国社会经济和社会生活方式将会发生巨大变化，公民公共生活空间也将扩大。政府曾经是公共领域的主要支撑者，而参加wto之后，根据中国政府对wto的承诺，法院的职能必然要进一步加强，现在法院享有的及其有限的司法审查权会大幅度扩张，司法权将成为公共权力的另一个支柱。国内法治的发展和社会利益的多元化也会推动这一进程。最近最高人民法院就山东省一起因冒名顶替上学引发诉讼的法律适用问题作出《批复》，明确表示有关法院在审理此案时可以直接适用宪法相关条款，打破了中国宪法不能直接进入诉讼的惯例，表明中国已经看到了"司法能动主义"的端倪。②

由于司法权力的空间越来越大，从制度上保障司法公正和效率也越来越重要。保障公正，需要体现公正的程序法和实体法，更需要透明和公开。透明和公开是减少腐败最有效手段。最高人民法院在1999年3月8日颁布了《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，要求各级法院"必须坚持依法公开审判制度，做到公开开庭，公开举证、质证、公开宣判"，"依法公开审理的案件，案件事实未经法庭公开调查不能认定"，"依法公开审理的案件，经人民法院许可，新闻记者可以记录、录音、录像、摄影、转播庭审实况"。③

关于司法效率，我国的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》分别规定了刑事和民事一审案件、二审案件和审判监督程序的期限，而且设置丁简易程序。但是和其他国家相比，适用简易程序案件的范围仍然过小。英国按简易程序审理的刑事案件占全部刑事案件的97％，日本占94％，①中国只占不到50％。某些疑难或者社会关系复杂的案件几乎不可能按照法定期限审理完毕，也有一些本来很简单，可以适用简易程序解决的案件，由于双方当事人找关系，托人情，把简单的案件复杂化了，成了当事人之间占有"社会权力"的较量，法院无可奈何。

《人民法院五年改革纲要》在提高司法效率方面制定了一些措施，如合理的内部分工，建立科学的内部流程管理制度，要求各级法院逐步提高当庭宣判率，裁判文书公开，等等。也有一些法院自己探索提高司法效率的途径，如考核法官结案数，并且将其作为晋升的条件。但是从整体看，效率仍然是司法改革要解决的重要问题之一。司法效率低下使得当事人在诉诸法院时心存疑虑，本来应该"一断于法"的事情，由于久拖不决，给各种势力的干预造成可乘之机。即使判决是公正的，"迟到的正义"往往造成胜诉者不能保障自己的权利，败诉者则可以逃脱自己的责任。

（三）21世纪的中国需要一个享有社会尊重和信任的司法权力

司法机关享有的社会权威和信任有两层含义，一是法院是诉诸司法的社会纠纷裁决的最终权威，二是社会对法院的最终裁决给予认可。第一层意义上的权威需要制度支持和保障。因为侵犯司法最终权威的个人和机构一般都比司法机关更有权力。例如，地方的党、政、人大的领导，都可能成为侵犯司法权威的主体。《南方周末》曾经刊登过一个地方人大利用职权干预司法的典型案例，讲述了一个经过"三级法院，四个判决，八年官司"，最后以"一张白纸"了结的案子。②这样的例子现在可能仍然在我们的周围发生。尽管是个案，但是它们传递的信息是：法院的审判和判决没有意义。一个这样的例子足以毁灭十个公正的判决所树立的司法权威。

公众对法院权威的认可是硬币的另一面。司法判决的结果一定是一方胜诉，一方败诉。一般情况下，胜诉方会认为判决是公正的，败诉方则可能认为判决对自己不公。排除情感方面的因素，判决的被接受需要社会对司法机关的信任。在中国现在的社会条件下，公众凭什么信任司法机关，或者，司法机关凭什么来获得社会的信任呢？当然第一位的是公正，为了公正，必须有司法独立，在不受任何外来干扰的条件下独立适用法律，并且根据法律作出裁决。为了保障独立的地位和权力不被滥用，要有一套使法官和法院负责任的机制。法官必须是一个特殊的职业群体，对法律负责是法官和法院的最高职责。

综上所述，为新世纪的中国锻造一个独立而且强有力的、公正而且有效率的、享有社会尊重和信任的司法权力是对我国政治体制的支持，也是中国加入世界政治、经济和法律的主流并且发挥作用的关键。司法改革所采取的任何措施都应该在这样的目标下通过检验。

①《人民法院改革五年纲要》的最后一条明确指出，《纲要》是组织和动员全国各级人民法院推进司法改革的行动规划。

①董必武：《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228页。

②同上，第229页。

①沈钧儒：《加强人民司法建设，巩固人民民主》，人民日报，1951年10月30日。

②转引自陈端洪：《司法与民主：中国司法民主化及其批判》《中外法学》1998年第4期，第26页。

①最高人民法院：《人民法院五年改革纲要》，1999年10月20日，见同年10月22日法制日报。

②董必武：《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年版，第228页。

①XinChunying，FanGang，"theRoleofLawandLegallnstitutionsinChma""seconomicDevelopment""，theLawpublisher，2000，page181.

②XinChunying，FanGang，"theRoieofLawandLegalinstitutionsinChina'seconoicDevelopment""，theLawpublisher，2000，page208.

①祝铭山：《在全国审判方式改革工作会议上的讲话》，载于最高人民法院研究室编：《走向法庭》，法律出版社1997年版，第14页。

①青岛市中级人民法院研究室：《青岛市中级人民法院民事经济案件改革文件汇编》，第50页。

②著名的"保安模式"就是这方面改革的一个例子。作者注。

③参见2001年9月12日人民法院报第一版，《全国审判监督工作座谈会在渝召开》。

①1998年12月24日，最高人民法院颁发了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》，罗列了13种接受监督的方式，其中第七条、第八条是对人大个案监督要求的回应。作者注。

②冯蕴强：《人民法院个案监督亟待规范》，载于《法学杂志》1998年第6期，第31页。

③同上。

①冯蕴强：《人民法院个案监督亟待规范》，载于《法学杂志》1998年第6期，第32页。

②见《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》，1997年广东省第八届人民代表大会常务委员会第26次会议通过。各地的相关法规规定大体相同。

③见同一法规。

①据中央电视台焦点报道，江西某县选任审判长以创收多少为标准，导致业务素质高的审判人员落选。

①见《人民法院审判长选任办法》（试行）。

①为了纠正公安局长兼任地方政法委书记的弊端，2001年国家专门下文件制止这样的做法--作者注。

①《入世后最大的变化将是法律环境》，北京青年报2001年11月13日，第17版。

①记者刘新雷：《法官追求公正与效率》，北京青年报2001年1月9日，第6版。

②相关报道，参见2001年8月16日，9月13日《南方周末》。作者注。

③最高人民法院研究室编：《人民法院五年改革纲要》，人民法院出版社2000年4月出版，第115页。

公司机制改革方案篇9

关键词：律师；司法改革；维护权益；监督司法；推动改革

随着近年来社会公众对纠纷解决机制的探索和依赖程度不断加强，司法作为维护社会正义的最后一道防线，其天然所具备的定纷止争职能也备受重视。在法治社会当下，当公众冲突难以同过其他方式解决时，往往选择诉诸司法裁判。综观司法改革的最新成果，人们似乎更多关注的是法院、检察院等公安司法机关的行为。事实上，司法活动主体绝不限于国家机关，司法改革的内容涵盖了仲裁机构、公证机构、律师事务所等在司法职能配置、案件公正维护、司法改革推进中的力量，它们在司法改革中的角色和作用不容小觑，同样值得密切关注和有力支持。尤其是律师群体，作为最直接、最广泛的司法实践参加者，是程序公正和实体公正的直接推动者，同时还是人权保障的忠实捍卫者和司法监督的有效实施者，其参与司法的行为对司法改革产生着重要的影响。

一、定位：律师的职业属性和角色阐释

我国《律师法》第2条第1款开宗明义，“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”第2款规定：“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”由此，基本法明确将律师职责规定为维护国家法律正确实施、社会公平和正义，这也是指导律师执业的基本规则。不同于公安司法机关掌握实质的司法权力，律师通过行为行使无形的司法权力。党的十七大报告提出深化司法体制改革，改革目的就是努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平与正义。当事人囿于法律知识的专业性，要想充分发挥诉讼的功能达到公正高效的诉讼目的，离不开律师的帮助与引导、服务和监督，从而优化司法公正高效的程度，为司法改革目标的实现提供智力支持。

以审判为中心的诉讼制度改革是司法改革的重要议题。所谓以审判为中心，意味着突出法庭审理的实质意义，要求所有与定罪量刑有关的证据都要在审判中提交和质证，所有与判决有关的事项都要经过法庭辩论，法官判决建立在法庭审理基础之上，被告人辩护权得到充分保障，认真审查辩护人提出的证据和意见；强调审判程序的终局性与权威性，法庭审理的正当程序与实质意义，以及审判对审前诉讼行为的指引与规范，以审判职能为中心发挥定纷止争的作用。①由此可见，审判活动的证据开示、交叉询问、提出辩护意见与律师息息相关。可以说，律师在审判乃至整个诉讼过程的职能，是实现高效公正审判目标的必要条件。具体来说，律师在司法改革中可在以下几方面发挥其积极作用。

二、维护权益：保障当事人权益，促进司法公正

诉讼的目标是维护当事人合法权益，实现案件审判的公平与公正。公正是司法的核心，不言公正则司法活动无存在之根基。诉讼活动的顺利进行，公正审判权的实现，需要律师运用专业知识对当事人提供服务和帮助。

（一）通过律师参与诉讼促进实体公正的实现

所谓实体公正，是指裁判结果最大限度地接近客观真实，并以此为根据，正确地使用法律。裁判活动是多方参与的过程，刑事诉讼中律师通过行使辩护权，在审前和诉中与公诉机关平等抗衡，提出当事人罪轻或无罪的辩护意见，以避免公诉人过分灌输有罪意见，法官偏听则暗，从而出现权力滥用情况，没有真相与事实可言。

在事实认定方面，法官作为中立裁判方，主要通过当事人展示的事实获取对案件的认知。由于法律意识水平和案件评价能力参差不齐，当事人展示的事实与法院所要认知的事实常常错位甚至严重偏差。律师参与诉讼活动可以引导当事人准确有效陈述事实，有助于法官发现案件的完整事实。

在法律适用方面，律师通过和法官进行沟通来发表案件的法律适用观点，避免法官的认知偏差和思维惯性，为法官准确适用法律创造智力条件，从而保障诉讼结果的公正公平。例如，念斌案的辩护律师张燕生、斯伟江通过香港权威鉴定机构的鉴定意见得到了图谱这一被告人念斌无罪的关键证据，为推翻“死刑判决”赢得关键。

（二）通过律师参与诉讼保障程序公正的实现

所谓程序公正，是指司法程序规则和运作的公正，包括司法者的中立性、程序的平等性、参与性、自治性及公开性等。程序公正与实体公正是司法公正并存的两方面。根据刑事诉讼法和民事诉讼法，诉讼参与方必须严格遵循法律相关程序的规定。程序公正的重要性在当前司法环境不言而喻，由于对程序违法的制裁往往具有釜底抽薪的效果，因此常为当事人赢得诉讼起到关键作用。但法律知识的缺乏使得当事人无法及时知晓程序规程，通过律师提出诉讼保全、管辖权异议、回避、申请改变强制措施、申请排除非法证据等，可避免法官在解决纠纷时可能出现的主观随意性，避免出现当事人对司法不信任，采取干扰司法程序的非正当手段上，甚至于把法律问题也通过非司法途径来解决。

三、监督司法：提高司法公信力，净化司法环境

作为诉讼活动的直接监督主体，律师参与诉讼的行为从实体和程序事项上制约着法官的自由裁量权，从外力上促进裁判公正的实现。法律自身具有天然的局限性，抽象的法律条文无法及时全面规制纷繁的社会关系。当法律出现空白、冲突时，法官应该运用法律原则权衡各方利益，依据案情事实和公平正义的要求，做出合理裁判。但从权利运作机制看，当制约法官自由裁量权的外在力量越弱，则权力滥用的可能性就越大。②西方法治国家成功的司法实践表明：律师功能的充分发挥、审判的公开、司法的说理、法庭对抗式的辩论等措施都是防范司法腐败最可靠的、最有效的措施。其中，律师的监督是动机最强烈的、成本最低的、监督最有效措施之一。③因而，应当充分发挥律师制度的功能和律师的作用来优化司法监督权。

（一）有利于提高司法公信力

首先，接受当事人委托，是律师维护当事人利益的动力源泉。其次，律师通过运用正当的法律程序，行使辩护权，达到法官居中裁判、两造平等对抗的诉讼结构和诉讼模式。再次，律师全程参与诉讼，从接受委托到判决作出能够根据公诉机关的起诉意见和审判中法官的思维盲点提出异议，客观上监督法官行为，使其接受法理逻辑以及生活逻辑的考验。综上，充分发挥律师的作用是有效监督司法独立，保障司法公正，提高司法公信力的重要措施之一。

综观监督的方式和主体，律师的监督有着绝对的优势：首先，律师全程参与诉讼，相比于人大、群众和媒体更加了解案件的事实。其次，律师是专门从事法律服务的人员，专业性更强。最后，律师本身的非官方性更容易得到社会公众的认可，从而提高司法公信力。再次，律师直接参与案件，在监督成本上更为经济。

（二）有利于净化司法环境

十八届四中全会报告指出：“加强法律服务队伍建设，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”与司法官遴选制相契合，司法改革进程同样注重对律师队伍的管理和律师职能的保障，将大大提高律师尤其是刑辩律师参与案件的积极性，从而促进司法权的依法公正运行。

首先，律师积极参与立法活动及其他参政议政活动，为立法者、司法者、执法者提供具有实务性的建议，进而起到净化司法环境的作用。律师职业的特殊性使其能够广泛、深入地接触社会各阶层，倾听各个社会群体的呼声，也最能了解现有立法的缺陷和不足，从而为法律、法规、规章的制定、修改建言献策。其次，在案件之外，律师的中立性使其能够客观聆听各方的意见，通过筛选过滤提出针对性强、适用性广的办案经验，使立法更接近公平和公正。再次，律师群体中不乏担任政府、企事业单位法律顾问，通过提供法律咨询服务，为政府重大投资或企业经济方面的决策解决疑难、提出建议，从而造就良性司法环境。

四、推动改革：构建新型诉辩关系，实现庭审实质化

最高人民检察院司法改革办公室主任王洪祥曾在2011年“律师与司法体制改革研讨会”上提出：“律师是法治建设的一支重要力量，司法体制和工作机制的改革离不开律师的参与。检察机关将注重于律师合作，并依法接受律师的监督，进一步扩大律师在司法改革的参与度。”④由此可见，司法改革的话题，不能没有律师的声音；司法改革的实践，不能没有律师的行动；司法改革的图景，不能没有律师的色彩，这是司法界有识之士的基本共识。⑤律师参与并推动司法改革势在必行。

（一）推动新型诉辩关系的构建

“以审判为中心”的司法改革要想实现庭审实质化需要发挥辩护的实质作用，保障辩护律师有效、积极参与庭审。在两造相争、法官居中裁判的等腰三角形结构中，审判职能的法院和控诉职能的检察机关将角色诠释的较为稳定，而被告人基于知识结构、社会地位的限制，要想行使辩护权还需依赖辩护律师，并与国家追诉机关平等对抗。然而在司法实践中，七成以上刑事案件没有辩护律师参与，即便拥有辩护律师，要么是法律援助案件，整体辩护质量不高，要么是聘请社会律师，却受现有庭审方式所限，难以对裁判形成产生实质影响。⑥“以审判为中心”的改革动向需要辩护意见发挥实质作用，从而与控方意见形成对抗，有利于发现真实，因而，应当首先转变理念，从排斥辩护参与，转向正确认识辩护意见。

首先，实现辩护律师百分百参与庭审，在实体辩护与程序辩护中切换，有利于促进证据开示、交叉询问等制度切实得到运用；其次，通过审前会见、搜集证据、庭前会议等行动，可有效实现与法庭辩护的延续，提高庭审效率；再次，律师在消极辩护与积极辩护中游走，保障律师的辩护权无疑就是为刑事诉讼程序的规范和完善提供实践的平台，从司法实践中的问题入手，为诉讼行为提供制度支撑，包括减少对辩护律师的制度限制，以及相关程序的平台建构，例如庭审中保障证人出庭、规范交叉询问，为实现司法公正提供契机。

（二）推动庭审实质化的实现

第一，保障律师在审前程序的辩护权，有助于推动庭审实质化。“以审判为中心”的改革要求刑事诉讼进程中的诉辩关系不仅聚焦于审判程序，同时还应着眼于审前程序。换言之，律师在庭上的发问、质证、辩论等活动，需要在审前做好准备，这就要求检察机关在审前为辩护律师提供充分的机会，保障律师知情权、申请权、申诉权以及会见、阅卷、收集证据等方面权利，使其在审前辩护与法庭辩护、实体辩护与程序辩护中均有足够的施展空间，使庭审实质化不再是一纸空文。

“会见难”、“阅卷难”、“调查取证难”已成为历年来困扰刑辩律师的重大“三难”，有碍于律师正常执业和犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利保障。2012年《刑事诉讼法》的修改和刑事诉讼法司法解释的出台，“三难”问题得到了很大程度的解决。⑦此外，新增加的庭前会议制度使疑难复杂案件的回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题前置，为庭审的有效开展提供便利。辩护律师可在庭前会议掌握公诉机关起诉意见、证据等重要信息。但仍然需要在明确庭前会议效力、规范庭前会议程序的同时，保证律师充分参与，建构诉辩双方的信任基础。

第二，保障律师在庭审中的辩护权，推动庭审实质化的实现。贯彻直接言词原则，保障律师在法庭审理中充分行使质证权、辩论权，法官认真听取律师的辩护意见，尤其是无罪、罪轻的辩护意见，并在评议裁判中加以考虑，在裁判文书中加以体现，在程序上维护律师的合法权益，在实体上促进判决的公正权威。⑧诉辩双方通过实质对抗，有利于发现真实、消解认知错误，保障当事人合法权益、防止冤错案件发生。

[注释]

①参见卞建林，谢澍：《以审判为中心视野诉讼关系》，《国家检察官学院学报》，2016年第1期。

②参见王守宽，金红磊：《我国司法制度改革的问题剖析与途径探讨》，《武汉理工大学学报（社会科学版）》，2002年第4期。

③参见李福林：《律师在司法改革中的应然角色》，《南方论丛》，2015年第4期，第15页。

④2011年中国人民大学法学院、中国人大学律师学院共同举办的"首届律师学院论坛"暨"律师与司法体制改革研讨会"上，最高人民法院司法改革办公室副主任蒋慧岭同样提出："法治合力离不开律师参与，司法改革离不开律师参与，律师应有地位的获得离不开其能力建设、职业成熟。"中国人民大学律师学院院长徐建则建议，司法改革机构中应有全国律协的一席之地。他认为，律师战斗在法律适用的第一线，司法制度需要怎样改革，律师最优发言权；其二，公检法机关代表公权力，自我改革不易，律师则不存在这些障碍；其三，全国现有20余万律师，具有法律教育的背景，应是司法改革的主力军和适格主体。

⑤参见潘卫群：《推进司法改革离不开律师的参与――“首届律师学院论坛”暨“律师与司法体制改革研讨会”侧记》，《中国律师》，2011年第6期。

⑥参见卞建林，谢澍：《以审判为中心视野诉讼关系》，《国家检察官学院学报》，2016年第1期。

⑦《高检规则》第46条已作出初步规定，《关于依法保障律师执业权利的规定》第9条对此同样予以明确。例如“辩护律师提出会见的，应当及时答复；不许可会见的，应当说明理由；在有碍侦查的情形消失后应当通知辩护律师，辩护律师可以不经许可进行会见；侦查终结前，应当许可辩护律师会见；检察机关在会见时不得派员在场，不得通过任何方式监听。”

⑧参见卞建林：《应当以庭审为中心》，《检察日报》，2015年7月16日。

[参考文献]

[1]李福林.律师在司法改革中的应然角色[J].南方论丛，2015（4）。

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[3]肖宇.法国律师在司法体制中的作用[J].中国社会科学院研究生院学报，2012（1）。

[4]乔岳.如何在司法改革中兼顾公平、正义与成本――以律师收费制度为视角[J].山东大学学报，2011（5）。

[5]宋朝武.律师作用与民事诉讼程序优化[J].中国律师，2000（6）。

[6]孙千卉.刑事诉讼中律师作用的限制因素分析[D].吉林：吉林大学，2015。

[7]杨杰.律师的职业角色定位及其职责[D].山东：山东大学，2010。

公司机制改革方案篇10

一.我国司法制度现状评析

1.我国现有审判制度的问题

法院作为国家的独立审判机关，人们追求公正的最后屏障。建国以来，一直实行合议庭审判和审判委员会制。这一制度在当时法官法律素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定的作用。随着社会的与发展，通过50年的实践，审判委员会和合议庭存在的一些弊端也日益浮出。法院不是以审判职能来进行管理，则采用行政管理的模式，这必然导致，审判案件中的“请求”“汇报”“批准”。从而丧失了宪法规定的独立审判的初衷，　使其流于形式。如审案的定不了案，定案的不审案。审判委员会听案定案，很难了解和掌握案件的真实情况。这种审判机制不但会在认定事实、证据和适用法律上带来问题，也模糊了办案责任，大大地挫伤了办案人员的积极性，也降低了办案人员的责任心，同时这种机制还为说情循私者开创了门路。

我国审判制度在诸多方面存在缺陷，这些缺陷极易导致司法不公，产生腐败，归纳起来主要有以下几个方面：

1.独立审判未得到肯定和保护。

宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。虽然宪法规定了我国的审判独立制度，但从实际情况来看，审判独立根本未能真正的独立，主要来自三个方面的干扰，首先，宪法和法律并未明确肯定法院在国家基本权力结构中独立，在国家结构形式上实行人大监督下的一府两院制。审判人员须所在地人大任免，法院工作须向同级人大报告并受其监督，因此审判权相对于人大而言并未独立，尤其是许多地方不仅对法院审判工作的监督，而且发展演变为对个案的插手和干涉，致使审判权难于独立。其次，宪法规定的审判独立实质上是法院独立而并非法官独立。从现代司法及公正理念来看，审判独立必须是法官独立，因为只有当官独立，才能使现代诉讼制度中的科学性和公正性真正发挥作用，才能使法官的自身价值和责任性结合并充分发挥出来。现在法官审判案件要受到来自庭长、院长乃至审判委员会等多方面的牵制。

2.缺乏科学有效的法院管理体系。

多少年来“官本位”始终困扰着我们这个社会，无论是厂矿企业，还是学校或社会团体等，都热衷于采用国家机关的行政级别。建国以来，法院也同样如此，科级、处级到局级，一级一级分得十分详细，一级管一级，下级服从上级的行政领导模式，这与审判规律的模式格格不入，削弱或剥夺了合议庭审判定案的效能，产生的结果必然是层层汇报请求，庭长、院长　权力无限扩大和异化，行政管理权演变为审判权。合议庭的审判质量和效益，乃至审判工作的合法性就大打折扣很难保证。应当说，法官的审判提遵循的原则只有一条，服从法律，遵守法律，依法审判，就像军人服从命令作为天职一样。可是法官的审判不仅受到内部的干涉，而且还受到地方党委、政府的干预。由于地方党委组织部门掌握着法院干部的晋升、任用等管理权，可以通过此权力来干涉审判工作。地方政府掌握着法院财政大权也可以通过此权力来操纵法院的审判工作。在这种领导和管理体制下，如何体现和确保审判工作的公正、和效益呢。

3.庭审功能未能得到强化，暗箱操作仍然盛行。

我国三大诉讼法中均对开庭有明确的规定。但是实践中为什么到处盛行“案子一进门两头都托人”“要打官司先打关系”的恶习和歪风呢？笔者认为关键在于法院庭审活动存在着严重的形式主义。许多案件的事实在没有经过对方当事人当庭质证的情况下就由法官与一方当事人于庭外加以认定，当事人在开庭时提供的证据和主张得不到法官足够的重视，法官审理案件的大部分精力放在庭外，这种“未审先定”，使得“当庭认定事实和当庭作出裁判”的诉讼目标很难兑现。庭审功能的弱化，必然导致庭外活动增多，法官主动出击调查收集证据，与当事人或人接触就更加频繁。有些地方法院由于经费或其它原因，与当事人或人一起出差取证或办案，这种同吃同住同行现象，给司法腐败滋生提供了机会，也为诉讼案件久拖不决，增加诉讼成本，为不法寻租者提供充足的时间和场所。

4.缺乏严格意义上的审判责任制。

根据法律规定和我国目前审判的情况，审判案件通常由独任审判和合议审判，然而实际案件最后的裁判权都在庭长、分管院长或审判委员会。在这种现实情况下，虽然形式有过错追究制度，但却很难有效实施和操作。首先是合议庭，就大多数案件，名义上由合议庭审理，实质上是由承办人一人审理，其他合议庭成员没有真正的参与，摆摆样子而已，评议案件也是承办人的意见起主要或决定性作用，其他合议庭成员多数情况下只是附合表个态。这样的结果就是责任由虚拟化的合议庭来承担。也就是形式上的合议庭责任，实质大家都没有责任。其次是庭长、分管院长的审批，大多数情况下，合议庭或者审判员在案件裁判前须先向庭长请求报批，有的还要向院长报批，把审判权推向了庭长或院长，前者审案，后者定案，最后大家没有责任。再者是审判委员会，说实在的，对复杂疑难案件，仅靠听半天的汇报就提出处理意见，这很难确保其意见正确性，对于一些想偏袒一方的法官来说，把厚厚的案宗交给审判委员会，并加带有个人倾向的汇报影响审判委员会，使他们作对己有利的决定，并不是很难。这样，个人的倾向，极有可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲审判责任制。

2．我国现有检察制度的问题

1.人民检察院作为法律监督机关徒有虚名。

我国宪法规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。这表明检察机关在维护国家的法制统一和保障法律实施方面有着及其重要的地位和作用。但多少年来，人民检察院的法律监督职能并未全面得到体现。从实践来看充其量监督范围仅限于诉讼领域，而在立法领域、行政领域，对宪法和法律、法规的执行和遵守情况并未行使或很少行使监督权。换言之，按照三大诉讼法的规定，人民检察院仅有权对刑事诉讼，民事诉讼和行政诉讼实行法律监督，因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关，很难成为名副其实的法律监督机关。

2.人民检察院未能真正独立行使检察权。

虽然宪法规定了人民检察院依照法律独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是由于人事、财政和领导管理机制上的种种原因，因而宪法规定的原则难于落到实处。首先在人事管理体制上，按照人民检察院组织法规定，地方各级人民检察院的领导人员、检察委员会委员、检察员均由本级人大及常委会选举或任命，但根据党管干部的原则，在上述人员提交选举任命之前，须由本级常委或组织部门讨论同意。同样，上述人员的免职亦有其向人大提出。因此，在地方党委或组织部门实际上握有检察人员升降去留大权的情况下，很难摆脱常委和组织部门某些实权人物的影响和左右，其次在财政经费上，由于地方各级人民检察院的经费列入本级政府预算，由财政全额拨给。在这种财政管理体制下，其也不可能冒“无米之炊”或“少米之饮”的危险去独立行使职权。再说在领导管理体制上，目前我国县级以上各级党委均设立政法委员会，而政法委员会书记往往是由公安厅（局）长任书记，分管政法工作。在实际工作中，公检法遇有重大疑难案件都要提交政法委讨论，由政法委出面协调、研究并提出处理意见。在这种领导体制下，指望检察院独立行使职权，很难说有多少实际意义。以上这些问题在人民法院也同样存在，有相似类同之处。

3.检察机关缺乏自身监督机制

检察机关与审判机关同是人大产生的司法机关，宪法同时赋予其独立行使检察权和审判权。人民检察院既担负侦查职能、职能，又担负法律监督职能，负责国家工作人员贪污贿赂犯罪和渎职犯罪等职务犯罪案件的侦查工作和所有公诉案件的审查工作，同时对公安机关和国家安全机关的侦查活动，人民法院的审判活动和裁判的执行活动是否合法进行法律监督。从人民检察院诸多任务和职能中，我们不难发现，唯独没有对自己的监督和制约。诚然，检察院内部的监督和制度，作用和效果很难说有多少实际意义。此外司法实践中也存在检察权膨胀，检察权高于审判权，检察权与审判权失衡的现象。检察机关不仅享有立案权、侦查权、公诉权等，还有对司法裁判的抗诉权，这种体制必然导致检察机关凌驾于审判机关之上，容易产生权力腐败和滥用，不符合司法最终裁决原理。

二、司法改革需要遵循的几项普遍原则

司法改革应具有明确的理论基础和改革原则。过去我们某些局部和地方的改革，尽管取得一些效果，但不够理想或不够到位成功，原因在于不仅理论准备不足，而且缺少明确的规划和原则，受官本位的体制影响干扰太多，因而改革进度缓慢、效果不佳，“依法治国”在某些地方只是口号，没有认真地贯彻实施。要推进司法改革，最首要的是要把改革的指导思想和原则搞明确。我们的司法改革要把发展社会主义民主与健全社会主义法制作为核心目标，把为广大人民服务作为宗旨从这个根本出发，我们的改革，决不可能是西方资本主义司法制度的生搬硬套，而应当是有鉴别的借鉴，尤其要重视我国司法实践、历史的教训以及已有司法改革的成功经验。为此笔者认为应当具体考虑，司法改革应遵循以下普遍原则。

1.应确立司法公正的宪法原则。

改革现行司法体制，前面已经阐述过，目标是实现司法公正，司法公正前提是司法独立。但是任何改革，都应该有法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立。但表述不够清楚和完善，对法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”是远远不够的。假设某一个地方组织或某一位党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法怎么办？政法委员会直接介入某司法怎么办等等。法律上规定得不明确。至于司法公正，目前还没上升为宪法性规范。应当修改宪法，增加公正条款，修改司法独立的表述，确立司法公正，司法独立的宪法原则，任何组织或者个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。

2.完善权力制约的原则。

自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。因此，只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就可，公权私用。正如约翰·阿克顿所说的那样：“导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。那么如何克服权力的诱惑力和腐蚀力呢？资产阶级思想家孟德斯鸠曾一针见血地指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须权力制约权力”。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。我们在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的制约机制和监督机制，以防止司法滥用权力，，损害司法公正，损害国家和人民的利益。

3.应树立司法效率和效益原则。

司法改革的目标和要求应当是独立，公正。司法公正是人们崇尚的理想和目标。然而在司法公正实践中，人们进行诉讼的目的，并非是刻意寻求形式上的公正，确切地讲，是诉讼的利益追求。对当事人来讲，“公正”具体有什么实际意义？他们要追求的是一种利益。目前全国每年有500万件案子，且每年递增率20%左右。现实是我们每年许多案子都在延期和超期，即使打赢案子，无限期的执行拖延，它的实际后果是什么，就是拖垮了企业、拖垮了当事人，同样也拖垮了法院。司法效益不仅仅是效率的问题，也不仅仅是对当事人的效益问题，而它涉及整个社会的效益问题。国家、企业和个人在诉讼中承受的成本是难以想象的。因此在司法改革中，强调司法公正和独立的同时，特别关注司法效益的问题。

4.应确保有效的监督机制原则。

保障司法权的独立和正确行使，必须强化监督机制。如果落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制的完善就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国的地方各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督？这是一个非常现实的问题，用法律（是监督法）来调整来规范可谓是比较有效的方法之一。人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程的了解，对司法中的违法和不公知之也不够多或全面，其监督效果就不一定理想。因此我们是否可以考虑用其它部门或形式呢？对司法活动环节了解最多的是谁，是律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的评议监督机制，不失是一种有效的监督形式。在我国目前司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当是极其有效，且成本最经济的方法之一。当然，在建立监督机制的同时，要防止另一个倾向，就是对司法活动的乱干预，影响司法活动的独立性。

三、司法改革中的一些初步构想

笔者认为司法改革的目标应当是独立、公正和效率。重要是体现司法公正，如果没有独立，就不可能做到公正，没有公正也谈不上效率。我国法院在世界上的地位和信誉是很低的，审判不公、不快、不廉洁，司法权威很差。产生的原因归纳起来有以下：重客体轻程序，重形式轻实质（长官意志表现），重职权轻权利，重集权轻民主，重内部审结轻公开审判、重行政管理轻审判管理等。这些原因的产生主要是违背了审判规律的模式（指示、报批制度），违背了审判组织规律模式，违背了审判效率规律。为此，提出以下几点不成熟的改革构思：

1．审判制度改革的构思

1.强化审判长的功能

我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭组织形式，这种组织形式用来解决重大问题决策无疑是正确的，但其不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判贵任虚似化。因此必须逐步过渡到法官独立审判的体制，要对现有的法官队伍进行分流，提高法官家质，减少法官的数量，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实作出裁决。采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和审判贵任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和干预。。

2.改革法院体制和人、财、物管理模式

造成司法不公、司法腐败的最大因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义，就必须从我国法院设t的改革人手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行途径。在法院人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理制度。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此应当逐步建立摆脱地方的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费与地方财政彻底分离，各级法院、检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，消除地方保护主义的影响。

3.健全和完善执行制度

执行不力目前是我国司法活动中的一个十分令人担优的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院对法院执行工作方面的监督，目前仍是空白，法院自己审判自己执行，缺乏监普，没有压力，很难想象能够雷厉风行地加大力度。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但我们也不能否认体制上的原因。笔者认为，应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负贵执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负贵执行法院的判决和裁定。现实中刑事审判后的执行，也是由行政机关来执行的(如监狱)，那么民事、行政裁判发生法律效力后是否亦可由行政机关负资执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立的执行局，负贵刑事、民事、行政和仲裁有效裁决的执行案件。

2检察制度改革的构思

在法律监督体系中，人民检察院应当是一个非常重要的环节，它应当是保证国家司法权力正确运作的主要机构。如果它的法定作用不能充分发挥，那么司法监借就会产生疑问。当前检察机关在监督方面的职能发挥存在着严重的问题，监督不力普遍存在。究其原因很多，如不愿监督、不能监督、不敢监份等。要改变这种状况，理顺体制和完善机制是非常重要的。

1.理顺体制，组建康政监份机构

目前，我国处理国家工作人员职务违法犯罪案件的部门太多大杂，有检察机关，有监察机关，还有党的纪律检查机关，从理论上讲，这不符合法制统一原则，同时也给法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此建议将检察院的反贪局以及行政监察机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，全面负贵查处国家机关及其工作人员的违法犯罪案件，这些案件主要包括贪污贿赂和读职两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦查案件的监督间题，也可凸现国家廉政监督机关不仅是一个反贪污贿赂和滨职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和读职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。

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