农村土地相关政策篇1
关键词：土地流转互动模型政策执行
作者简介：侯伟（1985―）男，四川旺苍人，硕士研究生。主要从事公共关系与CiS研究；马成祥（1984―）男，青海互助县人，人事业务经理。研究方向：人力资源管理与开发，城市规划与城市管理。
一、土地流转的意义
土地流转，通俗地说就是土地转让，是在家庭承包制的制度框架下，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中，农户保留农地承包权，转让农地使用权。
对于土地流转，有学者认为“通过流转增加农民收入的稳定性，使土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、集约化经营，提高农地的产出效率，促进农业向龙头企业发展”。也有学者认为“这一认识与我国实际不完全相符。尽管家庭联产承包经营制存在着土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也较为明显。”1在家庭承包经营条件下，农民种自己的地，为自己干活，生产积极性较高。笔者认为：我国是否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题。笔者对青海省海东地区进行走访调差发现，不论是该地区川水地区，还是潜山地区，其由于地理环境的限制，即使土地流转到种田大户手中，也不具备机械化生产和规模经营的条件。相反，在一些平原地区的农村，只要农产品价格与成本合适，也可以进行以村为单位组织起机械化生产和规模生产。因此，否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题，不能成为政策执行者的目的。
我国农村土地流转首先是为了保障不想种地农民的利益。我国的工业化、城市化进程推动了农民与土地分离，大量的农村劳动力脱离了农业生产进入了工业生产和服务行业。一般而言，打工收入高于农业生产收入，当农民能够在城镇立足时，农民会选择脱离农业生产，从而需要将承包的土地转给他人耕种，流转的对象通常是自己的亲朋好友。但进城农民不在我国城镇社会保障体系的范围内，几乎丧失了抗风险能力，承包地是他们最后的生活保障。因此，在不放弃承包地的情况下将土地经营权转给他人是进城农民的最优选择。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村原本是一个典型的农业型村庄，截止2010年1月，该村一队、五队共有农户141户，随着经济、社会的发展，一队、五队有31户农户以家庭为单位，外出内地进行“兰州拉面”生意，不在进行农业生产。有26户农户以家庭为单位进行农家乐生意，不在进行农业生产。剩下的农户中有10多户已脱离了农业生产进行着其他副业。笔者调查发现，这些脱离了农业生产农户的土地，基本上是在不放弃承包地的情况下将土地经营权转流转给了还在从事农业生产的农户。
同时，土地流转也是为了满足想种地农民的需要。20世纪80年代初，我国农村按照平均分配的原则，以当时农户人口数量为依据进行了土地承包。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村在80年代末进行了一次土地分配调整后，近二十多年都没有进行耕地分配调整，二十年来农户的人口数量和结构发生了较大的变化，不论家庭人口如何变化，耕地的量并为因人口而变化。但是通过土地流转，可以使一些想种田的农户多一些土地耕种，并提高产出的机会。同时，也把不想种地的农民从承包地上解放出来安心从事非农业生产。这样就充分、有效地利用了稀缺的耕地资源。
综上所述，笔者认为农村土地流转的最终目的，是因地制宜，保障农民权益，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展，提高我国农业生产的能力。
二、我国农村土地流转政策执行的现状
1、我国农村土地流转的现状
总体上讲，我国农村土地流转还处于探索阶段，流转范围狭窄，规模较小；流转途径单一，以转包为主，程序简单，流转行为缺乏规范。我国农村土地流转存在以下几个特点：
（1）地方政府土地流转配套政策不够完善
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定指出，“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2在这一政策指导下，我国农村土地流转快速在全国范围内进一步推广开来。但作为政策执行基本单位的地方政府却没有配套的土地流转政策，土地流转缺乏规划。以湖北省为例，在湖北省县级政府中仅有监利、来凤、竹山、京山等县级政府出台了土地流转的相关政策，但都没有具体的政策执行方案。
（2）土地流转市场机制不够健全
现阶段我国土地流转行为有自发流转和通过土地流转中介组织进行流转两种。土地流转的转出方一般是缺乏男性劳动力、家庭成员外出务工或经商的农户。而转入方一般是转出方的亲戚、朋友或邻居，以及同村的农业大户。目前我国农村土地流转市场整体发育程度较低，流转机制尚未建立，流转行为具有自发性、无序性和盲目性的特点，流转双方缺乏信息沟通，流转过程以亲友关系作为信用保障，难以建立起完善的市场机制。而现阶段的土地流转中介组织与农户之间供给与需求的信息不对称，导致流转成本过高，也无法满足农业大户对土地的需求。
（3）土地流转过程缺乏规范化
我国农村土地流转过程缺乏规范化体现在两个方面：一是土地流转收益货币化程度较低。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村的调查走访中发现，几乎所有需支付土地流转收益的基本上以实物的形式支付，并且只有口头协定。这种以实物来支付流转收益的情况多发生在亲朋好友之间，缺乏明晰的价格体系和支付标准，不利于土地流转市场的形成。这种非货币化的流转降低了土地流转的收益，压抑了农民参与土地流转的积极性。二是流转中合同签订率较低。土地流转过程中有相当多的一部分参与土地流转的双方通过口头订立合同，而没有书面形式的合同签订；或者订立的土地流转合同条款不齐，也未进行签证和公证。土地流转缺乏正式书面合同的约束，随意性和不稳定性强，双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，其结果是流转双方的利益均得不到充分保障。例如，在一项以四川省南充市进行的土地流转情况调查中，在参与流转的325户农户中，通过口头协议短期流转土地的农户有273户，占84％。通过签订台同流转土地的农户有52户，占16％。3具体的数据如下表所示：
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2、我国农村土地流转政策执行的困境
（1）农民受教育水平较低导致土地流转政策宣传的困境
“受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。”4傅广宛教授通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究发现：“学历与关注度之间存在着高度正相关关系。”5我国农村人口受教育程度普遍偏低。利用2005年1%人口抽样调查微观数据，16岁及以上农村劳动力中，51%的人仅受过小学及以下教育，41%的人受过初中教育，8%的人受过高中教育，仅有不到1%的人受过大专及以上教育。6由于受教育程度较低，农民对土地流转政策关注度不高，这给土地流转政策宣传造成较大的困难。农民不关心政策，在不了解土地流转政策的情况下盲目进行土地流转，也给土地流转政策执行造成一定的混乱。
（2）土地流转过程缺乏规范化导致管理的困境
近些年，由于农民种地的经济效益低，大量的农村劳动力外出务工，不少农民无偿转出土地。土地流转过程中“口头协议较多，书面协议较少；短期协议较多，长期协议较少；私下流转较多，按规定和程序流转较少。”7农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。据农业部处统计，2004年1至10月份受理农民土地问题6937件次，占总量的51.2%，比去年同期增长4倍。其中，土地承包类占53%，土地流转类占8%，土地征用类占39%。8这些土地流转中产生的纠纷，绝大多数是由于土地流转过程中缺乏规范化引发的。土地流转过程缺乏规范化给政策执行过程中的管理和协调造成了阻碍，增加了政策执行的成本。
（3）信息不对称导致协调和监督的困境
土地流转信息在转出方、转入方和政府之间进行流通。但是土地流转信息在三方的沟通渠道十分狭窄，三方都难以及时获取所需要的信息。一方面土地的转入方和转出方获取市场供求信息的渠道十分狭窄，双方只能盲目地搜寻交易对象，常常出现“买方”找不到“卖方”，“卖方”也找不到“买方”的现象，土地流转的效率十分低下。另一方面，政府和农户之间信息沟通渠道也并不十分畅通。政府不能及时把土地流转政策传达给农户，农户也不能及时将需求信息反馈给政府，政府的土地流转政策目标与农户的微观土地流转行动难以协调一致。同时，由于信息不对称，地方政府官员和乡镇干部在流转过程中的寻租行为也不能得到有效的监督。这些都给土地流转政策执行也造成了阻碍。
（4）政策执行中流转主体的地位不受尊重
我国《土地承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这就意味着土地流转必须建立在农户自愿的基础上。但是在政策执行过程中，有些基层政府或村集体组织违背农民意愿，随意改变土地承包关系．强迫推行土地流转。一些乡镇干部及村委会基层干部随意变更，甚至撒消农户的承包合同，强迫承包户集中流转以集中土地搞招商引资，非法改变土地的用途，严重损害了农民的利益。使农民对土地流转政策产生抵触情绪，不利于土地流转政策的执行。
三、互动模型视角下土地流转政策执行的影响因素分析
1、麦克拉夫林互动模型
为了解决政策执行过程中，不同的要素是怎样互动和调适的问题，美国学者麦克拉夫林（m.mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》中提出了政策执行的互动模型。他认为：政策执行过程本质上就是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。互动模型具体内容包括：（1）政策执行者与政策影响者之间在需求与观点上可能会存在着不一致，但基于双方在政策上的利益关系，双方必须做出让步和妥协，寻求一个双方都能够接受的政策执行方式。（2）由于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而改变。（3）政策执行者与政策影响者之间的相互调适的过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策执行者的利益、价值与观点。
在政策执行的调适模型中，政策执行者一方和接受政策实施影响的一方发生互动，这两份中都存在一些可以进行互相调适的不分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果，有作为反馈对制定的政策产生作用。麦克拉夫林最后得出结论：“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”9
2、土地流转政策执行的影响因素分析
（1）政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异
在土地流转政策执行过程中，政策执行者（地方政府）与政策接受者（农户）之间的需求和观点存在较大的差异。就目前我国的实际情况看，政策执行者的政策目标通常是：“加快土地流转速度，实现规模经营”。在这一政策目标的引导下，就难免会出现强迫农民交出土地参与土地流转的现象，违背了土地流转政策的初衷。10而政策接受的目标通常是满足自己对耕地的需求（转入方）或在保障自己承包地的前提下安心从事非农业生产的需求（转出方），总的来说是保障自己生存和发展的合法权益。政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异是政策执行过程中产生冲突的根本原因。如何消除这个差异，是政策执行者必须面对的问题。这就需要政策执行者在政策执行中充分考虑到政策接受者的需求，根据政策接受者的需求来调整政策目标和政策执行方式，并积极与政策接受者进行沟通，通过各种方式向政策接受者宣传、解释政策，这样才能避免冲突，减少政策执行的阻力。
（2）环境因素和农民需求的变化
我国幅员辽阔，地质条件复杂，政治、经济、文化呈现东西差异和南北差异，环境因素是政策执行者必须考虑的问题之一，不同的环境下农民的需求也不尽相同。在土地流转政策执行过程中，政策执行者必须根据当地的经济条件、地域文化和地质类型来调整政策目标和政策执行方式。例如在非农业收入占收入比重较大的农村地区，农民对土地的依赖程度较小，政府在政策执行中可以加快土地流转速度，使土地集中到种田大户手中。在这种情况下，政策执行者是以实现规模经营作为政策目标的。但在农业收入占收入比重较大的农村地区这样的政策目标执行起来收到的阻力就比较大。实际上我国地方政府在土地流转政策执行过程中目标和手段都过于单一，缺乏弹性。大部分地方政府都以“加快流转速度，实现规模经营”和实现政绩为目标，执行手段一般也以行政命令为主，难以适应我国复杂多变的环境，也难以满足农民的需求。
（3）平等的沟通
成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看，我国的土地流转政策执行模式还是传统“上令下行”的模式，政府出台政策，农民自发流转，缺乏双向的信息交流，政府与农民双方也不处于平等地位，被动的接受政策给自己带来的效果。这样使得农民的需求无法及时传达给地方政府，地方政府的政策意图也不能有效地传达给农民，使政策执行的效果大打折扣。农户间的流转纠纷在农村税费改革政策实施之后激增，主要原因是农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。“2004年以来，在130起农村群体性突发事件中，有87起是由土地问题引发的，占总数的67%。”11而这些产生的根本原因，就是缺乏平等的沟通。
（4）有效的民意反馈机制
目前我国土地流转政策执行过程中，民意反馈以和上访为主。土地流转听证制度缺失，反馈途径单一，反馈的问题通常得不到解决甚至没有音讯。农民的利益、价值与观点无法反馈到政策上，更无法左右政策执行者的利益、价值与观点。同时，由于民意反馈机制的缺失，政府的公权力没有得到有效的制约，容易出现权力寻租行为。这些因素都会影响政策执行的效率。
四、基于互动模型下完善我国土地流转政策执行途径
1、健全土地流转市场体系
土地流转市场的不健全，严重影响了土地流转政策的有效实施，并且容易引发土地纠纷，严重损害农民利益。因此必须要加大对土地流转市场的建设力度，使土地流转过程规范化。完善土地产权制度是完善土地流转市场的重要前提条件。首先，从法规政策上赋予农民长期稳定的土地承包经营权；其次，科学地界定土地产权主体权力和义务的范围；同时，严格限制土地使用权，防止产权主体权益收到损害。健全土地流转市场体系还需要规范土地流转过程。这就需要提高农民法律意识，规范土地流转程序：首先在双方平等协商并达成一致的基础上，统一签订书面合同；其次还要规范土地流转合同并加强对土地流转的监管。最后还要完善土地流转服务体系，包括建立土地流转服务中心和建立地价评估机制等。
2、拓宽和畅通公民参与土地流转政策的渠道
拓宽公民参与渠道有利于提高政策的科学性和合理性，从而能确保政策得到更有效的执行。要拓宽农民参与土地流转政策的渠道，首先要建立和实施土地流转听证制度，使农民需求得到及时和有效的反映。其次，完善制度，通过一定的制度安排改变制度原有的形式主义的缺陷，使农民能通过反映其困难和需求。再次，加强民间组织建设，努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话，维护其自身存在的优势和独立性。除了完善制度性渠道，还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度参与渠道。
3、因地制宜地制定政策目标和执行方式
学者孟勤国等在《中国农村土地流转问题研究》中提出，农业规模经营要符合一定的前提条件：“（1）规模经营要适应生产力发展的要求；（2）规模经营要适应土地状况；（3）规模经营要适应农民对土地的依赖程度；（4）规模经营要适应农业技术人员的状况。”这一观点对地方政府制定政策目标具很重要的参考价值。同样政策执行方式也要因地制宜，注重农民的合作意愿，在执行过程中面向农民加强对政策的解释和宣传，积极听取农民意见并及时调整政策执行方式，这样才能保障土地流转政策执行的效率和效果。
4、加强土地流转政策执行的透明度
近年来，以土地流转为由进行违规占地的现象日益突出，土地纠纷愈演愈烈，严重损害了农民权益。加强土地流转政策执行的透明度显得愈加重要。这就要求地方政府将政策执行各个环节的细节进行公示，建立健全监督机制，实现农民参与型的策执行监督，防止权力寻租行为。
5、积极探索土地流转过程中农村社会保障制度的建设
土地是我国农民最基本的生活保障，在土地流转过程中，如何降低农民对土地的依赖程度，健全农村社会保障制度，是一个迫切需要解决的问题。目前我国尚未形成统一的城乡社会保障体系，户籍制度和就业制度等与土地流转相关配套制度也尚未健全，尚未形成进行大规模土地流转的制度基础和社会环境。在此情况下，土地流转政策执行不可过于强硬冒进，要平稳有序地推广，并在推广过程中积极探索农村社会保障制度的建设，切实保障农民权益。
总之：进行农村土地流转，在于因地制宜的优化农村土地资源配置，提高农民的生活水平，增加农民的收入，促进农村经济和农业生产的双发展。在执行土地流转政策的过程中要积极稳妥的建立健全各项配套措施，寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适，双方都能接受的政策目标和政策执行模式，以实现土地流转政策执行到位。
参考文献：
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［4］陈涛．略论土地承包经营权流转制度[J]．法制在线，2009(7)．
［5］钟威．农村土地流转制度的法律思考[J]．法制与社会，2009(6)．
［6］康雄华．农户农地流转决策影响因素分析――以湖北省典型区域为例[J]．安徽农业科学，2007(13)．
注释：
【1】孟勤国等．中国农村土地流转问题研究［m］．北京：法律出版社，2009：47．
【2】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［m］．北京：北京人民出版社，2008：11．
【3】数据来源于：唐文金．农户土地流转意愿与行为研究［m］．北京：中国经济出版社，2008．
【4】[美]阿尔温・托夫勒.权力的转移［m］．北京.中央党校出版社，1991，232．
【5】傅广宛等．公共政策制定与公民的关注度――来自武汉的调研报告[J]．中州学刊，2006(6)．
【6】蔡．中国人口与劳动问题报告no．0［m］．北京：社会科学文献出版社，2009：6．
【7】韩冰华：论农地流转的障碍性因素［J］．商业时代，2005(15)：12-14．
【8】白呈明：农村土地纠纷状况及其特征［J］．调研世界，2006(11)：15．
【9】张金马主编：公共政策分析［m］．北京：人民出版社，2003：391．
农村土地相关政策篇2
关键词：农村土地；确权；对策研究
一、农村土地确权的目的意义
所谓土地确认就是指农村的土地所有权、使用权或者是其他权利的确认与确定。依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。2013年1月31日下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2014年《山西省人民政府办公厅关于印发的通知》等文件都要求全省在2015年全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
农村土地承包经营权确权，就是充分利用农村土地承包台账、承包合同、承包经营权证书等资料对农户依法享有的农村土地承包经营权进行确认。
农村土地承包经营权颁证，就是农户农村土地承包合同生效后，县级人民政府对其发放土地承包经营权证，以依法确认承包方享有农村土地承包经营权的法律凭证。
农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记，是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作，事关农村长远发展和亿万农民切身利益。开展这项工作，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营的预期，增加农民的财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素的内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重点是家庭承包方式取得的承包地。
二、土地确权过程中存在的弊端
（一）农民对土地确权政策了解不够
当下由于我国农村农民的文化素质普遍较低，其多数只是国家对自身的补偿金额或是土地确权后的资金问题，总的来说就是只是关心钱。这些农民并不关心土地确权之后的其他权利，同时也无法充分的调动农民落实土地确权的积极性。由于农民对土地确权政策的不明白，这样就没有办法达到该政策的最终目的。
（二）荒地确权无法有效落实
土地确权中最模糊的部分就是农民自身开垦的荒地。其农民当时只是追求自身的利益并没有与相关团体签订相关的协议，因此荒地的所有权是十分难确定的。而且由于这部分荒地缺乏法律保护极易对农民的利益产生损害。倘若凭借谁先开发就确定所有权，这样就对没有进行开荒的农民不公平，从而大大降低开发荒地的积极性。
（三）土地确权政策还有待完善
未完善的部分主要存在土地承包经营权权属争议问题。其对土地承包经营权权属不能够确认或是这部分存在土地存在争议的、还有就是集体经济组织内部相互之间的承包经营权权属存在纠纷的，则必须要等待这些问题全部解决之后再进行确权登记。但是由于地方上为了完成落实土地确权政策的目标就加速的对这些存在争议的有待确权登记的项目进行粗略的检查，然后就直接进行确权登记，从而偷工减料的完成土地确权政策。
三、完善落农村土地确权政策的优化措施
（一）加强土地确权政策宣传工作
加大宣传工作是必然的，这关系着土地确权政策是否能够保障农民的切身利益。要在宣传中明确的阐述出土地确权是用来确定农民土地所有权、使用权与其他相关权利提供保障的，不是农民所想象的那样进行土地充分分配。要让农民感受到党和政府是始终为了广大人民的利益而颁布相关政策的，从而加强农民配合工作的意愿。
（二）充分调动农民开垦荒地的积极性
由于土地确权当中较为困难的环节就是荒地问题，同时这也是我国有待开发的庞大的土地资源。同时只有加强荒地的开发才能够提升土地的利用效率，也能够从某种程度上来缓解我国种植土地资源稀缺的问题。要想充分的调动农民对荒地的开垦积极性，这就需要在土地确权政策中明确的提出凡是优先开发出来的荒地都具有土地的优先使用权，同时政府还需要加大荒地开发的补偿，完善荒地土地开发管理，这样才能够全面的调动农民的
积极性。
（三）构建信息透明化机制
落实土地确权的过程中需要保障农民的合法权益，凡是农民中产生土地纠纷的，在处理之时必须要从法律的角度出发。而法律没有顾及到的部分，就需要依照现实情况具体进行处置，但是这一切都应该对农民公开化，这样才能够保证没有损害农民的利益。土地确权政策是我国的重要政策，该政策落实的过程要透明化才能避免某些人利用手中的权利进行谋私。
（四）强化农民思想与意识的培训
在我国农民的传统思想上，其对土地的依赖性都是十分强烈的，都十分的害怕自身的土地确权流转之后，自身的收益没有任何的保障甚至生存都会有问题，因此不会接受土地确权与流转。因此在思想上就必须强化农民对土地确权与流转落实的意义所在，这样就能够从思想上使得我国农民摆脱对土地的依赖，认识到土地确权政策实施后自身的利益也没有损害甚至还提升了，这就会提供农民配合落实土地确权的积极性。同时对这部分农民进行技能培训，从而使其能够从事现代农业生产，提升农村经济的改革与发展速度。
参考文献：
[1]雷晓英.农村土地承包经营权确权登记试点工作现状及对策[J].中国农业信息，2016，02：153-154.
农村土地相关政策篇3
新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。
二、老双层制政策
拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。
三、新双层制政策
改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。⑥因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权利流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。
四、坚持和完善新双层制政策
农村土地相关政策篇4
论文关键词：农村；离婚妇女；土地权益；对策
论文摘要：我国农村离婚妇女土地权益流失较为严重，其原因复杂多样。分析归纳起来，我国农村离婚妇女土地权益的流失，主要是由土地资源的稀缺、农村离婚妇女自身素质、村干部行政意识、国家政策法律的漏洞、村规民约的威力以及社会历史观念几方面因素影响所致。
一、农村离婚妇女的土地权益流失的特点
根据对江西H县的调查，农村离婚妇女的土地权益流失呈现以下特点：2.农村离婚妇女在婆家只是空挂户，实际上没有获得土地权益。调查显示，在婆家空挂户的离婚妇女有7个。离婚妇女不居住在婆家，个别村虽保留了土地，但土地和相关权益归男方，离婚女方实际上是空挂户的也有6个。
3.农村离婚妇女户口被强行迁出，承包地被收回，本村一切权益不能享有。这种情况常发生于人均土地稀少、城郊和土地利益较多的农村。如e镇的一些村委会就规定，离婚妇女户口必须迁出，征地补偿费一律不分配给离婚妇女，而且本村女子嫁入外村离婚后，户口不可迁回本村。
4.成为户主的农村离婚妇女不能长期拥有土地权益。F镇某村两个离婚妇女中，其中一个带有一儿，在婆家独立成户，她和儿子都有土地权益，但该村村规定，等她儿子成年或娶媳妇时，户主自然转为她儿子，到时她本人的土地和相关经济、政治权益都丧失；另一离婚妇女带有一女，在婆家独立成户，她本人有土地，但其他权益不能享有，而且，等待女儿出嫁后，其土地要收回。
二、解决农村离婚妇女土地权益流失问题的几点建议
据了解，在H县历来就存在着男子出外打工，妇女留守在家种田的现象。据调查的真实情况是，在24名土地权益流失的离婚妇女中，只有4人表示不愿要土地，其余20名都表示：“即使我想要（土地或权益），他们也不会给”，可见，农村离婚妇女是渴望拥有土地权益的。并且，农村离婚妇女的土地权益，反映了农村妇女解放程度、生活状况和权益保护等问题。因此，对于农村离婚妇女土地权益的流失，我们需要实施有效的解决措施，鉴于这一问题的复杂性，需从法律、制度、行政、经济和社会风俗等方面对这问题进行循序渐进的变革。农村妇女包括离婚妇女土地权益流失的根源很难从根本上消除，本文也无意提出一些具体的解决方法，更关心的是弱势农村离婚妇女的土地权益流失后，如何采取相应的救济措施，保障她们的生存和发展权，当务之急，要做好以几方面的工作。
1.提高农村离婚妇女的法律素质和维权意识，并畅通法律救济途径。一方面是不知道如何依法维护自身的合法权益，另一方面是一些离婚妇女只从眼前利益出发，离婚诉讼时放弃了对土地的承包权。笔者认为，各级组织尤其是农村基层妇女组织要发挥优势，提高农村离婚妇女的法律素质，充分调动农村妇女在维护自身合法权益中的主观作用。例如，对农村妇女尤其是离婚妇女，要广泛深入地搞好《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律、法规的学习宣传和培训活动，促使她们学法、知法、懂法，提高她们的法律素质，促使她们在遇到依靠自身力量不能解决的问题时，能懂得向妇联组织求助，懂得借助行政手段、法律手段来维权。教育、鼓励农村妇女主动通过诉诸法律争取自己的权利，不失为在权益受侵害时保护自己的一种有效手段。同此同时，还必须畅通法律救济途径，关于离婚妇女失去土地权纠纷案件，法院应及时处理。
2.切实转移农村富余人口，并帮助农村离婚妇女群体就业。一个村庄拥有的土地量是恒定的，人口却在流动和增加，然而土地不能无限分割，因此，有限的土地难以负载过多的人口，这势必忽视离婚妇女的土地权益，有学者已提出通过转移农村富余人口的途径来维护弱势群体的土地权〔3〕。笔者认为，迎合城镇化，转移农村人口的同时，各级政府可以开辟一个专门窗口，以解决失地离婚或丧偶且生活困难的妇女的就业问题。例如，对农村离婚妇女开展技能培训，通过培训有效提高离婚妇女转移就业的能力，让她们进城务工。还可以在一定条件下为她们提供优惠政策，鼓励她们积极创业，以切实保障她们的生存和发展权。
3.法律政策的制定和实施要正视性别不平等的现实，并加强对村规民约的监管。现有的法律对农村妇女的土地承包权的规定较全面，有保护农村妇女土地权益的意识。但笔者认为，法律政策不仅要符合农村实际，还要注重社会性别。许多法律政策尊重男女平等，没有歧视妇女权利，但因没有充分考虑现实的社会性别利益关系和婚姻关系的流动性，使法律政策在实施过程中给农村妇女带来不利。所以，法律政策尽在制定和实施过程中尽可能偏向农村弱势妇女。例如，农户土地承包合同登记可以实行夫妻双名制，夫妻各持一份，双方有同等的权利和义务，在转让、租赁土地时要出具双方所持有的两份土地承包书，并由双方签名才能生效，保障妇女在分居、离婚和丧偶情况下土地承包权的安全。要保证国家法律政策的贯彻实施，还必须废止同国家法律相抵触的地方土政策，加强对村规民约的监管。建议县级民政局成立相应的司法科（股），专门负责对村规民约进行法律方面的宏观指导；乡镇司法员列席村民代表大会，对制定村规民约进行具体指导，并对村规民约的合法性把关；定期组织有关部门全面开展对村规民约的清理工作，对村规民约中侵害妇女合法财产权利和乱罚款的条款坚决予以清除；乡镇基层党委政府要通过培训班的形式，提高农村基层干部的法律意识和依法建章建约的自觉性。
4.加强新时期农村精神文明建设。一方面，开展各种活动，提高农民素质，解放农民思想，让男女平等的国策深入人心，尊重农村妇女的生存发展权。另一方面，农村基层组织要积极拓宽农村社会救助体系，不仅保障农村特困户、低保户和五保户，而且要保障农村失地的离婚妇女和丧偶妇女这一弱势群体的权益，积极动员社会和村民力量参与社会救助，形成尊重和保护农村弱势妇女权益的好风尚。
总之，农村离婚妇女的土地权利不是孤立存在的，它是国家性别政策、法律以及社会文明的集中表现，是妇女解放程度、社会地位和权益保护的综合反映。一个生产力相对落后，物质、精神、政治文明程度都不高的社会，单靠几部专门的法律和政策难以解决问题。只有从父权结构、根本法律和专门法律配套、社会特别是村社传统、风俗习惯等多方面进行循序渐进的变革或改造，中国农村妇女特别是农村离婚妇女的土地权利才能真正得以保护。
农村土地相关政策篇5
鼓励农民通过转包、出租、互换等多种形式流转土地,发展适度规模的农业生产经营,是有效增加农民收入,加快现代化农业发展的有效措施。只有进一步建立健全农村土地利用机制，加强土地流转的管理与服务机制，同时做好土地流转政策的后续监督工作，农村土地流转才能得以顺利开展。
关键词：
土地流转；宏观调控；监督
近年来,政府多次出台相关政策鼓励承包经营权进行公开流转,发展多种形式的规模经营。虽然政府的政策鼓励和市场发展的需求,使各地在农村土地流转中有了不同程度的发展,但在推动过程中还是存在着一些问题制约着我国农村土地流转的发展,阻碍了现代化农业的进程,影响了农民收入的提高。基于此问题，如何突破农村土地流转的困境，应从以下几方面着手。
一、建立健全农村土地利用机制
农村土地流转的目的是为了农业资源的优化配置，提高农业生产效率，增加农民收入,促进农村经济的发展。所以在流转的过程中,我们必须进行科学合理的规划,各级地方政府要从实际情况出发，编制有利于农业增收，农村发展的各类规划,从而引导农村土地科学、有序、合理流转。一方面要科学编制流转规划,提高土地利用效率。土地流转的形式应因地制宜，符合各地区的实际情况,不能“一刀切”，盲目地制定土地流转规划。而且土地流转还要考虑土地的可持续利用，必须保证流转出的土地原有的农业用途,保护土地的持续生产力。土地流转的目的主要是扩大农村土地规模化经营,减少农业生产的成本,提高土地的利用效率,通过对土地规模化的经营管理,用有限的土地资源上满足我国庞大人口对农产品的需求。因此土地流转必须以优化资源配置为首要原则,做到有利于农业各生产要素的结合。要统筹考虑、合理安排农业用地与非农用地的规划，防止土地利用的无序化,不浪费一分土地，提高土地的利用效率。另一方面要发挥政府宏观调控的作用。农村土地的自由流转并不能完全依赖市场,由于市场机制本身存在缺陷,无法兼顾到效率与公平,这就需要政府通过宏观调控进行干预,例如可以运用经济、法律、行政等手段来协调与管理农村土地的流转，从而保证公平与效率的双重目标得以实现。此外政府还要做好乡村的道路、水利设施等基础设施建设,优化土地流转的环境,吸引外来投资,为农村经济发展创造良好条件。
二、加强土地流转的管理与服务机制
对于转出户的管理与服务而言，一方面要加强对土地流转政策的宣传。在土地流转过程中，充分利用各种媒体，深入宣传土地流转政策，逐步消除农民的传统思想观念。要大力宣传相关的政策法规，教育广大农民和基层干部懂法、知法、用法。要通过典型案例，让广大农民看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加农民收入，用实实在在的利益，帮助农民转变思想观念，加快土地流转。另一方面，要健全农村社会保障体系。加强以农村最低生活保障、社会保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减轻农民对土地的过度依赖，最大限度地发挥土地的经济功能。同时,扶持有能力、有意向的农民自主创业，为农民创业提供专项资金支持或者降低他们的贷款利率，变就业为创业。还可以加强对农村青壮年的职业技能培训，让土地不再是他们唯一的收入来源。对于转入户而言，一个重要措施是加大投入,改善基础设施条件。加大对农业基础设施建设的投入,从水利、电力、道路等生产条件入手，改善农业生产条件,为农业规模化经营创造有利条件。县财政可以从每年农业产业化资金中安排一定比例的农村土地流转专项扶持资金,对土地连片流转面积达到一定规模的经营主体,经相关部门核查无误,按一定标准予以土地流转的政策补助。同时，还要做好转入户的风险防范工作。在资金支持方面,政府要与各类金融机构积极协作,加快制定针对农业规模经营主体贷款优惠的具体办法,把农业规模化经营主体作为信贷支农的重点对象之一,为规模大、资信好、实力较强的农业经营主体,每年安排专项信贷资金,解决其生产经营资金不足问题。
三、做好土地流转政策的后续监督工作
首先，尊重农民意愿,不得强迫土地流转。坚持依法自愿有偿原则,严格执行农村土地承包法律政策,切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。切实做到“三个不得”:不得改变土地集体所有性质,用途，不得损害农民土地承包权益，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。只有这样,才能使农民有转出土地的意愿,在家庭承包的基础上实现规模化经营,发展现代化农业。其次，严惩土地流转中的违法行为。“没有规矩不成方圆”，要想切实做好土地流转工作，必须不断完善与土地流转工作相关的制度,对各级相关工作人员要加大监督管理。依据相关的法律规定，对于容易出现问题的环节，要用制度把好关，建立健全流转登记制度、土地权证办理制度、流转后土地使用监管制度、纠纷调解及仲裁制度等,关键是要抓好制度落实,以制度规范相关工作人员的行为,降低违规违纪现象发生的可能。加大对在土地流转政策落实中工作人员失职渎职行为的责任追究,提高相关工作人员的责任意识。再次，将土地流转工作纳入政府绩效考核体系。评价考核各基层政府在土地流转中的作用,评价主体以上级政府、农户和承包户三方为主,并重点参考农户和承包大户的意见,评价标准可以包括以下几个方面：对土地流转相关政策的宣传效果、纠纷出现的数量及纠纷处理率,处理的时效性,土地流转的规模与比例等。将具体的评价指标进行量化，使其具有可操作性,对县、乡镇政府领导干部落实土地流转政策的工作成果进行全面评价,并将绩效考核的结果作为干部的奖惩体系的一部分,从而鼓励与督促各级领导干部做好土地流转工作。
参考文献：
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农村土地相关政策篇6
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕建设社会主义新农村的目标任务，以《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规和政策为依据，以农村土地二轮承包为基础，以维护农民土地承包的合法权益为核心，以妥善调处农村土地承包纠纷为重点，认真做好农村土地承包经营权证补换发工作，稳定农村土地承包关系，依法保障农民土地承包经营合法权益，调动农民生产积极性，促进农村经济发展，巩固农村税费改革成果，确保农村经济发展和社会稳定。
（二）基本原则
1、依照法律法规政策办事的原则。认真执行《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《xx省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》等法律法规以及党中央、国务院，省委、省政府关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列政策文件规定，依法行政，按法规政策办事。
2、稳定承包关系不变的原则。此次补换发农村土地承包经营权证，是对二轮延包的完善和规范，不是重新调整农民的承包地，不得推倒重来，不得重新发包。因此，必须在稳定农村土地二轮延包关系的基础上，将新的农村土地承包经营权证全部落实到户。
3、公开、公平、公正的原则。要阳光操作，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权。对此次补换发经营权证的目的、意义、要求等要进行广泛宣传，做到家喻户晓。
4、民主协商，群众满意的原则。要依靠广大农民群众，遇到问题要与农民群众充分协商，重大的、复杂的、涉及面广的疑难问题，要及时召开村民大会或村民代表大会讨论决定。要通过民主协商方式，解决各种矛盾和困难，做到让绝大多数农民群众满意。
5、“先确权、后发证”的原则。要坚持先确定承包地块权属然后再补换发经营权证的原则，保证此项工作依法、有序、平稳进行。原签订的承包合同和发放的农村土地承包经营权证是证明农户承包权属的原始凭据，在给农户补换发新的农村土地承包经营权证时，农户能够出示二轮延包合同或农村土地承包经营权证的，且合同和权证与实际相互的，应作为换发新农村土地承包经营权证的依据。如果合同和权证与实际地块不相互的，应尊重客观事实，先纠正错误，再补换发新的农村土地承包经营权证，不能出示二轮延包合同的，要充分尊重事实、坚持在搞清楚二轮延包真实情况的基础上，重新补签承包合同，补换发农村土地承包经营权证。
6、稳步推进的原则。要始终在x党委、政府的统一领导下，各有关部门各负其责、各司其职地开展工作，妥善处理好各类土地承包纠纷，应先易后难，时间服从质量，稳步有序推进补换发证工作。要把矛盾化解在基层，不留隐患，不得把矛盾上交。要保证正常的生产秩序，不能耽误农时，影响生产。
二、目标任务
按照“四统一”（记载的地块、地类、面积、四至统一）、“四相符”（承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权证登记薄相符）、“五到户”（承包面积、承包位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户）的要求，对过去没有发放农村土地承包经营权证的，补发新的农村土地承包经营权证；对原已发放农村土地承包经营权证的，换发新的农村土地承包经营权证；对适宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”的，也要按照要求补换发新的农村土地承包经营权证。确保“一书一证”两个100％落实到户，并逐步建立起权属明晰、管理科学、职责明确、体系健全的农村土地承包管理机制，实现农村土地承包规范化、制度化、法制化。
三、工作要求
（一）补换发工作做到“三个集中”，坚决杜绝产生新的矛盾。即：集中领导、集中人员、集中时间，为平稳有序地开展补换发经营权证工作提供有力的组织保障。要严肃工作纪律，分级负责、责任到人的制度。补换发经营权证过程中不得向农民附加任何条件，严禁向农民收取任何费用，违者追究直接责任人和领导者责任。
（二）经营权证登记做到“四个相符”。即经营权证登记内容与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村级调查摸底的底册及汇总台帐相符。
（三）经营权证填写达到“四个标准”。即填写准确、书写规范、项目齐全、整洁清晰，保证权证的严肃性。
（四）经营权证管理做到“五个有”。即农户有合同和经营权证、村民小组有登记底册、村委会有登记台帐、镇农经站有专门档案。
（五）注销收回的农村土地承包经营权证。补换发新的农村土地承包经营权证后，原有的农村土地承包经营权证应由镇人民政府收回，然后会同县农业部门共同注销。
四、工作步骤和时间安排
根据省、x、县政府的要求，我镇补换发经营权证工作要在2007年7月底前全面完成。
（一）宣传发动及摸底调查阶段（5月20日至5月31日，11天）
此项工作要贯穿于补换发经营权证工作全过程。要以《农村土地承包法》、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发［**］1号）、《农村土地承包经营权证管理办法》、《xx省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》等法律政策和《xx省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］135号）、《xx人民政府转发州农业局关于做好全州农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］145号）、《xx人民政府办公室关于印发泸西县农村土地承包经营权证补换发工作实施意见的通知》（x政办发［**］129号）等文件要求为重点，通过广播、群众会议和发放宣传材料等方式进行广泛宣传，使广大农民认识到补换发土地承包经营权证是落实中央赋予农民土地承包经营权，从法律上确立农民土地经营权益的重要举措。也让农民懂得农村土地承包经营权证是依法维护自己土地经营权的重要凭证。镇党委、政府召开动员大会，对补换发证工作进行全面安排布置。并举办村、组干参加的培训班，通过培训，使广大干部全面准确地理解政策精神，明确工作部署和具体要求，扎扎实实做好此项工作。
（二）组织实施阶段（6月1日至6月30日共30天）
工作队员进村入户，指导开展补换发证工作。经审查各个环节的手续完备，数字准确无误后，做到农户承包土地实际面积与表册数字面积相一致，没有差错，可正式填换农村土地承包经营权证。要确保承包合同签订和承包经营权证发放有效衔接，并实现证书“两个100％落实到户”的目标。
（三）检查验收总结完善阶段（7月1日至7月25日共25天）
1、规范后续管理。补换发经营权证工作基本结束后，各村委会要及时做好建档立卷工作，建立健全农村土地承包管理制度，加强土地承包管理日常工作，建立正常的权证变更、流转管理、纠纷调处和农村土地承包档案管理等制度。镇农经站要以《xx实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》、《xx人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］135号）为契机，建立起二级土地承包基础数据库，实现农村土地承包信息化管理，强化政府职能，提高农村土地承包管理水平。
2、检查验收。补换发土地承包经营权证全部结束后，镇农村土地承包经营权证补换发工作领导小组要组织人员，按照补换发经营权证的目标要求，对补换发工作进行检查验收，查找工作有无差错、遗漏，档案是否健全。发现问题要及时纠正。做到群众满意，保证农村社会稳定。
3、总结完善。检查验收结束后，各村委会要对工作进行全面总结，并及时将工作总结报镇人民政府。
五、加强组织领导
为确保补换发证工作按时完成x政府要加强组织领导，保证工作经费，增强工作力量，明确部门责任，强化检查督促，确保补换证工作顺利进行。
（一）提高认识，加强领导。各村委会及镇级有关部门要充分认识到此次换发新的农村土地承包经营权证，是进一步完善农村土地承包管理、稳定农村土地承包关系、解决农村土地承包纠纷、调动农民生产积极性、维护农村社会稳定的重要举措，要把它作为一项重要的农村工作来抓。各村委会及镇级各有关部门要认真组织学习好文件精神，抓好贯彻落实。由于此次补换发经营权证工作涉及面广，政策性强，工作量大，关系到农村改革、发展和稳定的大局，为确保此项工作的顺利组织实施，补换发证的具体工作，抽调熟悉农村政策的干部组成工作组，进村驻户，指导好补换发证工作。镇政府采取工作组驻村包干、村干部驻组包干等形式，层层落实责任，集中精力，采取有力措施，妥善解决换证过程中所显现出的矛盾和纠纷，确保补换发证工作积极、稳妥、依法、有序地进行，绝不能出现因补换发证而引起的大规模的上访。
农村土地相关政策篇7
关键词：新形势；农村建设；墓地建设；改革
近日来，国内媒体广泛报道了城镇墓地建设问题，“千金购坟”、“生前购坟”等现象日益严重，然而，对于中国广大农村地区，墓地建设问题伴随农村新的社会经济形势的发展业已发生着深刻变化，由此导致的社会问题愈发严重，应当引起公众的关注，及时解决，以保障农村地区的稳定。
一、新形势下农村墓地问题的现状及原因
（一）农村封建迷信观念盛行
长期以来，土葬一直是农村地区的主要墓葬方式，“入土为安”的传统观念很难动摇，火葬等新型丧葬方式难以推行。“看风水，选良墓”的做法也广泛流行，墓址一旦选定即便高金买地也在所不惜，造成了耕地资源和金钱的极大浪费。除此之外，随着农村经济形势的极大好转，为“光宗耀祖”而修建豪华墓地的现象更是屡见不鲜。
（二）农村土地分配的历史遗留问题
自我国农村土地经营权分配以来，农村墓地建设问题一直未得到较好的解决。广泛存在于农田的大片墓地的处理因抽签分地而不了了之，抽到存有墓地的耕地的农民只能自认倒霉，然而随着家族坟墓的不断扩大，死人与活人争地的现象愈加严重。
（三）农村土地流转承包制度的推行
近年来，随着农村土地流转承包制度的推行，原本仅涉及两方利益纠纷的墓地建设问题又加入了第三方利益相关者，如此一来，问题则更加棘手。土地承包方往往以墓地增加而致使合同土地面积减少为由要求土地发包方退还部分承租费用，这更加加剧了土地经营权所有者（即土地发包方）与墓地归属家族的矛盾，由此引发的冲突数不胜数，极大危害了农村地区的安稳态势。
（四）农业耕地资源价格的上涨以及耕地资源的日益稀缺
土地资源是最为宝贵的人类必需资源，随着工业化和城镇化的推进，农业用地日趋紧张，土地资源价格一路飙升，加之我国是人口大国，农业处于极为重要的基础地位，农业用地更是重中之重。农村墓地占用耕地现象的普遍加重，加剧了墓地建设所带来的矛盾和冲突。
（五）农村人口老龄化的加剧
随着我国农村生活水平的快速提升以及农村合作医疗、农村养老制度的推行，农村人口老龄化日益加重，我国长期实施的计划生育政策所带来的老龄人口高峰期即将到来，这客观上加剧了农村墓地扩张的速度，加剧了农村墓地建设所致问题的严重性。
（六）乡镇政府的不重视以及财政资金的不足
长期以来，农村殡葬改革未得到乡镇政府的足够重视，一方面殡葬改革难以推行；另一方面，用于建设农村公共墓地的财政资金又极度紧缺，为解决农村墓地建设问题增加了难度。
二、推进农村墓地建设改革的意义
（一）是建设美丽农村，保护耕地资源的需要
传统的土葬方式不仅要破坏农田生态系统，毁坏已然成长的农作物，而且浪费了大量的耕地资源，积极推进农村墓地建设改革，有利于农村地区环境的改善，更有利于保障农业用地的供应，实现农业的可持续化发展。
（二）是维护农村稳定，建设和谐农村的需要
新形势下的农村墓地建设存在极大的隐形危害，十分容易引发集体性冲突，及时推进农村墓地建设改革，理顺各利益相关者的利益关系，化解因农村形势变化而导致的潜在矛盾，有利于维护农村地区的局势稳定，建设和谐的社会主义新农村。
（三）是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要
近年来，农村土地流转承包制度的推行，极大的解放了农村的劳动力，提升了耕地资源的利用效率，然而由于顶层设计存在不足，也引发了一系列新的问题，农村墓地建设问题就是其中之一。积极推进农村墓地建设改革，推动政策与实际的有效结合，是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要。
（四）是解放农民思想，建设文明农村的需要
积极推进农村墓地建设改革，逐渐改变农村传统的殡葬思想，引导农民摒弃传统陋习，解放思想，有利于改善民风，净化社会风气，建设文明的现代化农村。
三、解决农村墓地建设问题的相关对策
（一）加强政策宣讲，推行殡葬改革
广大农村地区由于长期处于较为封闭的社会环境之中，封建迷信思想和保守主义势力十分强大，必须加强农村的政治教育工作，加大科学教育力度以及政策宣讲力度，不断解放广大农民的思想。与此同时，积极推进殡葬制度改革，大力倡导火化，逐渐改变农村丧葬的习惯。
（二）建立农村协调机制，加强沟通理解
解决农村墓地建设问题，首要的是解决业已发生的利益纠纷和潜在的利益冲突和矛盾，以维护农村地区的稳定形势。在当前形势下，最为紧迫的是在各个农村建立紧急事态联络协调机制，在关于墓地建设利益纠纷中，由村委会牵头组织各相关利益方进行矛盾调解和利益赔付，并形成书面文件，及时将矛盾纠纷化解以防事态扩大。由于在现行土地政策下，土地所有权归农村集体所有，而墓地占用耕地的现象中往往涉及两村甚至多村利益，比如墓地是某一村所有，而土地是另一村所有，在这种情况下，更需要各村协商解决。在实际生活中，往往通过交换土地、购买土地使用权或者给墓坑进行统一的市场定价予以解决。
（三）加大财政投入，建立公共墓地和骨灰堂
长期以来，我国农村墓地建设问题没有得以彻底解决，其重要原因之一就是乡镇政府的工作忽视和财政投入不足。在建设和谐社会的过程中必须及时“补课”，解决历史遗留问题。加大农村殡葬改革财政投入，建立农村公共墓地和骨灰堂，进行集中管理，最大程度节约和保护耕地资源。
（四）探索墓地立法，协调三农政策
现阶段，农村土地流转承包制度的推广加剧了农村墓地建设利益纠纷的复杂程度。为解决农村墓地建设问题必须加强立法，建立规范，协调三农政策的利益冲突，推进三农问题的解决进程。加强农村墓地建设立法是建设法治社会的需要，更是引导农村社会良性发展的需要。
及时关注、分析、解决农村墓地建设问题，关乎三农问题的解决进程，关乎农村的稳定与和谐，关乎耕地资源的可持续利用，关乎国计民生，万万不可掉以轻心，必须因地制宜，积极探索，寻找到一条合适的解决途径。（作者单位：重庆工商大学会计学院）
参考文献：
[1]张凤荣.朱凤凯.基于功能分析的农村墓地集约利用与建设模式探析[a]地域研究与开发.2012
[2]邓爱姣.可持续视角下农村坟墓改革初探[G]文艺生活·下旬刊.2013
[3]王持.推进农村公益性墓地建设刻不容缓湖南农业发展研究院.2009
农村土地相关政策篇8
关键词：逃税户，土地二轮延包，民意与政策
税改后，土地纠纷成为农村问题的焦点，土地纠纷上访的队伍也逐渐庞大，由此引起决策层的高度重视，相继出台了相关的政策、通知，要求保护农民上地承包权等合法权益。在此背景下，以解决土地纠纷、保护农民土地承包权为出发点的完善土地二轮延包工作，在湖北从试点逐渐全面推开。基于对湖北土地纠纷及土地二轮延包进展状况的关注，笔者对湖北a、B两市的六个县数个乡镇的土地二轮延包工作进行了为期九天的实地调查，感觉到此项工作总体上有利于农村土地承包关系规范化、契约化，有利于保护农民的土地承包权及农村社会的长治久安。与此同时，笔者也发现，先前的逃税户返乡要地虽然得到相关政策的认可，却令其他农民及乡村干部不能理解，甚至难以接受。本文将针对此热点问题的来龙去脉作一解读。
一、追缴税费的政策界线
在税改之前，农业税费负担重，土地作为收益来源和生存资源的重要性大大降低，反而成为沉重税负的依据。为了逃避过重的税费，部分农民“用脚投票”，将土地抛荒，外出打工，成了“逃税户”。但是村庄还得完成税费任务，村里对抛荒地进行了如下处理：第一种方式，村委会把田地收回发包给种养大户：第二种方式，为了应付摊派的税费任务，乡镇、村委会给村组干部做工作让其代种，并交纳相应的税费；第三种方式，村委会收回作为机动地；第四种方式，把抛荒地在相应的小组内分掉。与这部分土地再分配相伴的是，税费的承担者亦随之发生变化，正所谓‘谁种田，谁付税费”。
在税改特别是免征农业税的春风席卷农村大地时，外出农民开始返乡要田，农户与农户及农户与村组、村委会之间的矛盾也相继出现。按以前的政策规定，乡、村征收税费没有错；而按照《中华人民共利国农村土地承包法》等法律法规，农户要回自己的承包地也是正当要求。但是当税费与土地问题纠缠在一起，问题就出现了。村组想借土地二轮延包之机清欠税费，但这与相关政策是相违的。《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电(2004)21号)第四条明确规定：“要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。”“对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。”《省人民政府关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》(鄂政发(2004)36号)中第四条规定：“纠正对欠缴税费和土地撂荒的农户收回承包地的作法。要处理好解决土地撂荒问题与尊重和维护农民土地承包经营权的关系。任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要予以退还。”2004年12月1日，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》中，第二条第二款明确规定：“对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要田种的农户，应按原承包面积确权确地。对其中的“逃税户”、“历年税费尾欠户”等群众意见大的，也要确权确地，严格把追缴税费与确权确地分开。”《中华人民共和国农村土地承包法》在执行与落实的过程中受到多种因素的影响而出现了“土地纠纷”。其中一个重要的影响因素就是税负的变化导致土地收益变化。税负从重到轻，再到无，使得土地收益逐渐攀升，围绕“争夺”土地权益的纠纷也随之升温。与之相关的是对逃税户土地的私自再分配没有法律依据，只是一条“土政策”，用既有的法律法规来审视之，当然越轨。而对逃税户土地的私自再分配则很大程度上受税费压力的驱使。减轻、免征税费是有明确时间起点的，但是在实践中、在农民中时间界限并非如此清晰。农民可以把过去的法律法规用到现在，也可以把现在的法律法规用到过去，分水岭不是时间而是自身的利益。在当前免征农业税的大背景下，追缴尾欠的困难正在于此。以“确权确地”为重点的土地二轮延包旨在从长远解决土地纠纷，并保护农民正当的土地权益，并要求严格与追缴税费分开。土地与税费的瓜葛并没有随着农业税的减免而烟消云散，也没有因明确的政策规定而有所缓解。相反，确权确地受到了逃税户等历史问题的干扰。
二、“不买账”的农民
在免征农业税费之前，缴纳税费是国家法律、政策所规定的每一个有缴纳能力的农民应尽的义务，如果农民规避的话，要么由于有关部门制定的相关法律、政策与实际相差甚远，要么由于农民无力履行或有意逃避法律、法规所没定的义务，要么由于法律、法规实施不力。作为公共利益代表的国家以及相关部门制定公平、合理的法律、法规并保证有效实施是其应尽的责任，否则一方面会使国家失信；另一方面，给一部分人带来收益的同时，也会直接或间接损害另一部分人的利益，就会显失公平。从调查中可以看出，农民在税改之前也认为，缴纳“皇粮国税”是天经地义的。但是有两个前提：一是税费不能太重，超过了我的承受力就无法生存或影响进一步生产和生活的能力；二是要公平，别人交多少我交多少，标准要一致。因纳税与否农民分化为两派：逃税户与纳税户。逃税户之所以逃税原因有：(1)税费重，无力缴纳；(2)有能力缴纳，但逃税，被称为“钉子户”；(3)特困户。大部分农民能够容忍或理解免除或减轻贫困家庭的税负，而对于“钉子户”则深恶痛绝。因为“钉子户”现象已超出了农民的伦理边界，也超越了法律政策的界限。在农民的心目中，“公平”观念可以说是朴素的平均主义思想，或者说“不患寡而患不均”的传统观念。正是在这样的价值评价体系中，农民不能接受‘缴税与不缴税一个样”的现实，况且许多逃税户平时就是“偷鸡摸狗”、“投机取巧”、“不本分”的人，这就更刺激了遵纪守法农民不满的神经。笔者担心这会在农民心目中产生这样的不良反应：若以后再让我缴税，我也可以不缴，有时法律、法规也可以不遵守。结果增加了农民逃避相关义务的机会主义倾向，也加大了法律法规及政策在农村实施的难度。目前税负逐渐减轻直至免征表明税收政策已经在纠正，然而与税负纠缠在一起的土地二轮延包工作，在基层管理及农民中的所遇到的麻烦是税改政策本身所始料不及的。
如果说缴纳税费是一种义务的话，获得土地及其收益则是一种权利。履行义务不平等，享受权利是不是应该平等呢?用农民的话说就是，“税改前‘钉子户”没有按法律交税，现在又为何要求按法律为他们确权确地呢?”虽然农民可能不区别权利与义务，可是他们却在考虑自己的付出与所得，并且与村落的其他成员相比较，发现了这种“不公平”现象。土地虽然不是农民唯一的经济来源，他们可以通过打工、经商等其他方式增加收入，但是其他收入的不稳定性使得农民不得不依旧把土地作为最重要的生存资源和生活保障，“生存权利”的操作性推定是：在当地资源允许的条件下，社区内的所有成员都可以享有既定的生存权利。这种生存权是以关于人的需要层次性的普遍观念为道德基础的，它认为对维持肉体生存资料的天然地优先于对乡村资源的其他一切要求。”’所以农民仍然把土地看成自己的“命根子”也就不足为奇了。在土地资源稀缺的情况下，一个村庄中一部分人多占有一部分土地，就意味着自己将会占有较少的土地，对逃税户要地的抗争，也是农民在维护自身的利益。在切身利益面前，农民也在用自己的方式，争取着自己的一份，若有可能甚至比应有的再多一点。所以土地二轮延包为保证所有农民土地权益而一律平等地“确权确地”，虽然受到农民的欢迎特别是弃田欠税户的欢迎，但是原来的纳税户却心又不平。
三、“操作困境”中的乡、村干部
乡、村干部是有关农村法律、政策的最终执行者和落实者，但是他们不是政策执行的机器，他们要考虑政策的可行性、如何实施能收到更好的效果，他们还要考虑群众对政策的接受程度以及自己切身利益。
1.群众认同的重要性。
农民群众是一系列有关“三农”的法律、法规、政策的最终实现者。在我们的调查中，在决定土地二轮延包如何进行、用什么方案实施之前，各村都要召开村民大会或村组会议让农民自己拟定延包方案，在有的地方，在拟定完方案之后，村组成员还必须在方案上签字，表示认同。否则，完善土地延包工作无法进行。在乡、村干部工作总结中，都提到群众认同的重要性：“发挥群众与群众代表的作用”、“群众必须同意，否则没法搞”、“努力寻找政策法规和群众意愿的结合点……”。但是毋庸讳言，在农民的传统观念中、在村规民约的“小逻辑”中，“法”并不一定总是完美的。“逃税户”问题已经超越了农民的“小逻辑”。于是，在解决这个问题卜，没有哪个地方、哪个干部敢忽略。在a市，虽然政策规定对弃田外出欠税户返乡要田要按原承包面积确权确地且不能与清收老欠挂钩，但群众不同意，一致要求“先还钱，再给田”。于是方案规定：对过去为逃避税费弃田外出现在又回来要田地的，依据政策召开村民大会，一方面为其确权确地，同时，允许村组清收该交的税费，无力交清的打好欠条，发给土地权证；对于拒不还清税费的，允许村组把应确定给农户的田地暂时作为机动地留在村组。在B市C镇的一个村，群众对逃税户回来要田情绪很大，最后通过村民代表大会决定：税改前不要田地的，每人拿出300元；税改后不要田地的，每人拿出50元作为公益基金。在关乎立足之本的土地问题上，农民是不会有丝毫含糊的。我们可以认为这是尊重民意，也可以认为这是“土”与“法”的博弈。
2.政策执行的刚性。
在我国压力型体制下，下级政府必须严格执行上级政府的政策。在调查中，有相当一部分干部都问道：“政策中没有明确规定的怎么办?”、“若给逃税户确权确地，群众有较大的抵触情绪怎么办?”当然这表明他们对政策、对上级负责的态度，同时也表明在上级出台的政策面前，基层政府回旋的余地比较小。他们还担心上述解决逃税户问题是违反现有政策的。在我国现有的政绩评价体系中，能否坚决贯彻执行上级决策是一个重要指标。从中央和省里出台的有关三农的各项政策，都是站在农民的角度，切切实实地想为农民办一些实事，这个出发点是不容置疑的，并且也得到了广大农民的欢迎。只是现实的复杂性、制度性的因素使得我们必须考虑良好动机与现实后果之间的距离。
3.自身利益的考量。
处在政权体系末梢、农民大众边缘的农村基层干部在执行政策时也会对自己的晋升、政绩等多方面进行考量。只要依法行政，追求合法的个人利益无可厚非。D县一个干部坦率地总结道：“这次完善土地二轮延包工作比税改时还要难，因为它涉及村组干部的利益，所以他们有三个想不通：(1)户口迁出去，回来要地，逃税的很多。(2)当时税费重，非得有村组干部种被抛荒的地，现在轻了，又要还掉。(3)机动地是集体经济的来源，现在又要从中调出。”乡村干部对自身利益的考量虽然是正当要求，但是也有可能是对政策与民意双方面扭曲的催化剂。
虽然政策没有明确免除逃税户的债务，而是“严格把追缴税费与确权确地分开”，但是农民与乡、村干部对此心里没有底。“农民小生产者只关注平等的结果而不关注、考虑平等的起点、条件和过程、规则”。另外，从清欠的角度来看，逃税户很可能因现在的免税政策而拒还过去的债务，那么以后化债丁作的难度可想而知。倒不如以此次完善土地二轮延包为契机，通过协商采取各方满意的方式开展化债工作。这样一方面能够化解掉村里的部分债务；另一方面，能够缓解其他农民的不满情绪，维护基层政府的合法性，体现政策的公平性，提高政府的信誉，也将有利于将来基层政府对农村政策的施行和落实。
四、政策界线与民意冲突
1.政策与民意的悖论。
在农村土地问题与政策的互动中，值得我们反思的不仅包括土地问题和政策本身，而且还包括两者之间的关系及其背后的动因。政策满足逃税户返乡要地的要求，是基于这部分人利益的考虑，而这只是部分民意，并且直接与其他依法纳税农民的利益相背。一方面，这部分民意不具有普遍意义的公平表征与内涵；另一方面，民意是受利益驱动的，利益本身的变动会使民意表现出不稳定性，从税重时的抛荒到无税时返乡要地都是利益支配下农民的理性选择。所以部分的、易变的民意不应是制定政策的依据，否则政策也将飘忽不定；政策在内容和精神上的多变性反过来又会使农民对未来没有一个稳定的预期，增加其短期化的行为；同时会降低政府的可信度。
民意与政策只有在“义务与权利一致”的前提下、在相对稳定的契约的框架中才可靠，但是这要求契约本身必须体现公平的精神、有长远的时效、其精神内涵具有连续性，那么以宪法为根本大法的法律体系将难辞其责。这不是说任何政策都要向宪法一样恒久不变，那样就失去了政策的特质，但是其阶段化的持续性与稳定性对社会规则的施行与功效将至关重要。同时，政策在解决一部分问题的同时，不应带来更大的麻烦、更严重的社会后果，否则得不偿失。这些对我们整个法律法规政策体系及其执行有很高的要求，同时也对三农问题的现状及前景进行深入的政策性研究提出了更为重大的课题。卢梭在18世纪的话语虽然富有自然主义偏向，但也会让我们对此问题获得有益的启示：“使一个国家的体制真正得以巩固而持久的，就在于人们能够这样地因地制宜，以至于自然关系与法律在每一点上总是协调一致，并且可以这样说，法律只不过是在保障着、伴随着和矫正着自然关系而已。但是，如果立法者在目标上犯了错误，他所采取的原则不同于由事务的本性所产生的原则，以至于一个趋向于奴役而另一个趋向于自由，一个趋向于财富而另一个则趋向于人口，一个趋向于和平而另一个趋向于征服；那末，我们便可以看到法律会不知不觉地削弱，体制便会改变，而国家便会不断的动荡，终于不是毁灭便是变质；于是不可战胜的自然便又恢复了它的统治。”
2.对策。
政策制定是一项复杂的系统工程，“如何从实际出发，综合运用现代科学的优秀成果和技术手段，在科学预测的前提下，切实把握决策对象的本质、规律和条件，为实现确定的目标，从各种备选方案中作出最佳抉择，以获得最佳的或满意的效果，是行政优化的先决条件。”所以制定农村政策时应注意到：(1)农民作为农村政策的对象，其民意只是政策制定的众多依据之一。(2)民意是分化的，有时甚至是对立的。问题是：如何辨别部分民意与多数民意?把何种民意作为政策制定的依据?政策与民意的冲突反映了政策制定依据与民意反馈机制之间的张力。我国目前的民意反馈机制主要有：①基层政府汇总向上级政府传达。②民众直接“上访”。③司法途径。前两种途经是民意反馈的主要形式。基层政府直面大众社会，熟知当地状况，而层层向上过滤后形成的“民意”已经不完全了。信访制度为民众直接“上访”提供子一个合法渠道，但上访的人只是当地民众的一部分，他们反映的问题对他们来说可能很严重，但是这部分人以及所反映的问题有多大的代表性，能否成为政策制定的依据是值得我们关注的问题。
为了缓解政策与民意之间的张力，我们应从以下两个方面做出努力：
农村土地相关政策篇9
abstract:Landisakindofveryvaluableandscarceandirreplaceableresourcewithaveryimportantbaseposition.thesuccessofbuildinganewsocialistcountrysideiscloselyrelatedwiththeland.Basedontheanalysisofthreelandpoliciesofcollectivelandtransfer,increaseanddecreaseconnectionofurbanandruralconstructionlandandlandconsolidation,thispaperrevealedtheimportantroleoflandpolicyinpromotingthebuildingofnewsocialistcountryside.
关键词:社会主义新农村建设;集体土地流转;城乡建设用地增减挂钩;土地整理
Keywords:newsocialistcountrysideconstruction;thecollectivelandtransfer;increaseanddecreaseconnectionofurbanandruralconstructionland;landconsolidation
中图分类号:D669文献标识码:a文章编号:1006-4311(2010)28-0245-02
0引言
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。实现这个目标,重点和难点在农村。因此党的十六届五中全会审议通过的“十一五”规划建议,明确提出了继续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实行“工业反哺农业、城市支持农村”,推进社会主义新农村建设的任务,并提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,这既是中央对新农村建设的要求,也是其总体目标。这20个字包含的内容极为丰富,涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面。社会主义新农村建设是一项艰巨而长远的系统工程,是根据中国目前农村经济发展存在的问题和中国整个经济社会发展阶段作出的重大决策,是构建社会主义和谐社会重要方面,是扩大内需,促进经济发展的重要手段。
土地是十分宝贵和稀缺的不可替代的重要资源,具有十分重要的基础地位。土地所具有的养育、承载、资产增值等价值与功能是其他任何生产要素都无法比拟的。农村土地是农民赖以生存、生活保障之根本,农村土地政策直接关系到民生、民计,是解决好“三农”问题的关键。当前中央提出的新农村的建设总体目标的五个方面无不与土地息息相关[1]。因此,结合农村当地实际,有效运用好集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理等土地政策,对于建设社会主义新农村具有极其重要的意义。
1集体土地流转与社会主义新农村建设
1.1集体土地流转党的十七届三中全会的决定提出,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。决定的提出给集体土地流转提供了强有力的政策支持。目前集体土地流转主要指的是土地使用权,既承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让,其实质是农村土地使用权的市场化,主要就是农村承包土地经营权的流转[2]。
人多地少是我国农业的基本特点。据统计,我国农户平均承包土地7.5亩,分为5.7块。耕地规模小、地块零碎,是农业生产社会化的根本制约因素。而集体土地流转放开了农村土地承包经营权,这必然对扩大土地经营规模,发展设施农业,调整农业种植结构,提高土地产出率,加快由传统农业向现代农业转变具有重要的意义。
1.2集体土地流转推动新农村建设的积极意义集体土地流转的积极探索整合了农村中各种分散的土地资源,改变传统的单个农户家庭式低效率的经验模式,提高了土地的整体效益,同时也为土地的集中、集约化生产奠定了基础。因此集体土地流转的积极探索有利于调整农业生产结构、发展规模集约农业和现代农业;有利于提高土地的使用效益,实现生产要素的合理流动和优化配置;有利于发展农村经济,增加农民收入。这对于实现新农村建设的首要任务“生产发展、生活富裕”必将具有积极地促进作用。
1.3集体土地流转应注意的问题目前集体土地流转存在土地流转不规范、服务不到位以及流转机制不健全等问题[3],因此必须密切结合各村实际,落实农民群众对承包土地的“长期而有保障的使用权”和自主经营权,推动农村土地依法、有偿、规范、合理流转,并建立完善的社会保障机制和管理机制,采取各种措施鼓励农民采用多种不同形式进行农村土地的流转,从而加快农村土地适度集中使用,促进农业规模发展,使农业更快更好地与市场结合起来,早日实现具有中国特色的社会主义现代化农业,促进社会主义新农村的建设。
2城乡建设用地增减挂钩与社会主义新农村建设
2.1城乡建设用地增减挂钩国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策。具体来看,城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。
2.2城乡建设用地增减挂钩推动新农村建设的意义挂钩政策的实施,可以对空心村以及分散的自然村、偏远的行政村进行重新规划,不断实现居民住宅向中心村、小集镇集中和乡镇企业向工业园集中。因此挂钩政策的实施有利于在一定程度上改变我国农村居民点“散、乱、多”的特点,促进耕地和基本农田的集中分布,达到优化土地利用结构,提高土地利用集约度的效果[4];有利于推动农村居民点向中小城镇集中,统筹城乡发展,推动社会主义新农村建设;有利于为乡镇企业的发展争取建设用地指标,繁荣农村经济。
2.3城乡建设用地增减挂钩应注意的问题值得注意的是,当前挂钩政策在实施中也存在一定的问题如:规划欠科学,随意性大;重指标使用,轻实施管理以及资金缺口大,保障不到位等问题[5]。因此实施挂钩政策时,必须紧密结合当地的自然条件和社会经济发展水平,依据土地利用总体规划,科学确定项目实施地点,合理布局,稳步推进。另外还应采取市场化运作方式,多渠道筹集资金,并完善相应的政策和法律,保障挂钩政策的科学实施。
3土地整理与社会主义新农村建设
3.1土地整理《中华人民共和国土地管理法》第41条规定“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府负责组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境”。具体来看土地整理是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率,改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理,可以增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和农民生活条件,改善生态环境,被世界各国看成促进农村综合发展的重要手段[6]。
3.2土地整理政策在推动社会主义新农村建设中的作用土地整理通过对农村中的耕地、居民点的整理以及未利用地的开发,可以实现田、水、路、林、村科学合理布局。因此实施土地整理有利于盘活农村的各种土地资源,提高土地利用率;有利于改善农业生产条件,增加有效耕地面积,提升耕地质量,有利于提高耕地产出,增加农民收入;有利于改善农村生产生活环境,拓展新农村建设提出的“村容整洁”的内涵和范畴[7]。
3.3实施土地整理时应注意的问题土地整理是建立以工促农、以城带乡长效机制的重要组成部分,是构建农业资源安全生产的平台,是支持农村基础设施建设的一项重要工作,直接关系农民的切身利益,因此在实施土地整理项目时,应紧密结合各村实际,建立相应的制度和保障措施,不断适应社会主义新农村建设的需要,着眼从服务农业、服务农村、服务农民入手,积极推进社会主义新农村建设。
4结论
集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理三项土地政策与社会主义新农村建设是相辅相成、相互促进的关系。这三项土地政策是社会主义新农村建设的重要手段和强大推动力,农村的综合发展也是实施这三项政策的出发点和归宿点。因此,在进行社会主义新农村建设过程中,必须与这三项土地政策有机集合起来,利用集体土地流转实现农田向规模经营集中、借城乡建设用地增减挂钩项目实现农村住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园集中、通过开展土地整理实现田、水、路、林、村的科学规划,最终实现社会主义新农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总目标。
参考文献:
[1]范春生,杨韬,邢贺满.放活土地政策,促进新农村建设[J].国土资源,2009,(7).
[2]张後军.简析土地流转制度对新农村建设的积极意义[J].中国集体经济,2009,(7).
[3]唐寅,欧阳小健.我国农村土地流转存在问题及对策探讨[J].现代经济信息,2009,(20).
[4]李旺君,王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报,2009,(4).
农村土地相关政策篇10
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1. 2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1. 4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。
2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。