财政体制改革篇1
目前政府财力现状及存在问题
雄厚的财力是一个国家强大稳定、安全的重要体现，是经济繁荣和国家长治久安的重要保证。目前，随着经济转型和体制转轨的不断深入，地方政府财力不足已成为制约地方经济加速发展和城市建设的首要因素。
（一）区域经济发展不平衡，导致地区间财力差异明显加大.
经济决定财政，财政收入规模的大小归根结底受经济发展水平制约。同时，国家对不同地区采取的财政政策及投资取向也是直接影响各地区经济及各项事业发展至关重要的因素。
由于各地区间在生态环境、资源条件、劳动力资源以及体制和制度等方面存在差异，导致各地区经济发展极不平衡，经济发达地区与落后地区财力差异明显加大。
改革开放以来，珠江三角洲、长江三角洲地区在地域优势及国家政策倾斜、财力支持下，区域经济得到长足发展，经济基础雄厚，地区财力充足。
从今后的发展趋势看，因现有经济基础的带动，珠江三角洲、长江三角洲等经济发达地区的市场竞争力将进一步提高，受自然环境和投资环境等因素的影响，外商投资将更加集中在这些地区，使原有的地区差距进一步加大，地区收入不平衡的矛盾将更加突出。
（二）政府层级过多，征收成本过高。
我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家，五级政府对应五级财政。实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配采用按税种划分方法。目前，我国现行税种有28个，很难分税种划分到中央、省、市、县、乡五级政府的架构中。同时，由于与经济发展直接相关的主体税种归中央，造成地方政府与中央政府从经济发展中获得的收益很不对称，并且分税制体制绝大部分停留在中央与地方财政分配上，地方各级财政的分税制还没有建立起来，地方各级政府间的分配尚不规范，县市财政缺乏稳定的收入来源。
*年以来，政府适应政府职能转变的要求推行政企分离的机构改革，一部分原由政府机关承担的公益服务、中介服务职能逐渐从政府职能中分离，但这种分离还很不彻底，政府与市场的分工，各级政府的事权划分以及部门之间的职责划分不够清晰。同时，由于行政体制改革严重滞后，使得行政事业单位人员繁冗，财政供给范围过大，行政事业性收费中各种管理费基本上都是以养人而设立，收费机构和人员不断膨胀，征收成本畸高，所收资金相当大部分用在了征收人员的费用上。当前，我国政府的机构臃肿和人员膨胀已到了极限，特别是基层财政已成典型的吃饭财政。国地税分设以后，增加了30多万税务人员，使税收的征收成本也大大提高。
（三）事权关系不对称，县、乡财力供需矛盾突出。
*年后实行了分税制的财政管理体制，虽然明确划分了各级政府的财权，但由于各级政府的事权没有明确调整，事权与财权脱节，缺乏合理的支出范围界定。同时，实行分税制改革后，在提高中央财政占全国财政收入比重，省级财政的集中财力程度在不断加大。
随着社会主义市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，如义务教育、基础设施建设、环境保护等，逐步要由财政以公共支出的责任来承担。与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，*年财政体制改革后，省、市、县之间财力的纵向上移与事权的相对下移，造成履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，体制矛盾逐步集中于县、乡层次。省、市两级集中的财力在事权约束不严的背景下，相当一部分财力都用于本级发展，转移支付的力度并不大。同时，随着市场经济体制的逐步完善，县区经济在结构调整中不能适应市场经济和需求相对不足的竞争环境，大部分没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济，根本承载不起庞大的县乡机构运转和提供公共产品和服务的要求。
（四）现行管理体制缺陷，造成行政事业性收费与非税收入项目管理之间出现断层，一定程度上分流了政府财力。
收费项目和收费标准是一个统一体，而现行管理体制把收费项目和标准的管理权限分别给了两个部门，人为割裂了收费管理的内在联系。目前，我国政府非税收入的基本管理格局是：政府收费的立项审批以财政部门为主，收费标准的审批以物价部门为主，财政部门侧重于收费项目、收费票据、收费资金的监督管理，物价部门侧重于收费标准的监督和管理。《行政事业性收费许可证》由国家发展计划委员会统一印制，各省、市物价管理部门负责《行政事业性收费许可证》的发放工作。而目前财政部门对财政性资金的管理已从单纯的行政事业性收费拓展到将所有基于政府行为或政府授权行为而产生、衍生的收入资金，不管是预算内还是预算外，也不管是什么名目、现在的财政或财务管理形式如何，均纳入财政理财的“大财力”范围，并将这些除税收之外取得的收入定性为“非税收入”。财政部门的“非税收入”概念的内涵远远大于行政事业性收费，而我国尚未出台有关“非税收入”管理的法律、法规，也未实行发放《非税收入征收许可证》。由于财政、物价部门各自所站角度不同，把握审批项目的原则也有所不同，管理体制的缺陷，造成行政事业性收费与非税收入项目管理之间出现断层，使征收单位有机可乘。个别行政事业单位为转移财政资金，将非税收入项目转为经营性收费项目并在物价部门办理了《经营性收费许可证》，为其收费取得了合法身份，一定程度上分流了政府财力。
（五）财政债务负担日益沉重，财政风险逐年增加。
财政是政府债务的最终债务人。从长期看，政府债务中相当一部分将逐步转化为政府直接显性债务，成为地方财政的沉重负担。同时，地方财政收入由于缺乏地方经济可持续增长的基础，地方财政还要承担起经济发展中的各种负担，支付各项改革成本，加大了财政运行的压力，财政风险逐年增加。
整合政府财力的途径和方法
整合政府财力，做大财政收入蛋糕，必须把创新财政机制放在首位，以机制规范统揽各项财政工作，更好地促进经济社会事业协调全面发展。
（一）进一步改进和完善我国政府间财政转移支付制度，实现各地区经济协调、健康发展。
以缩小地区间财力差距为目标，进一步改进和完善我国政府间财政转移支付制度，加大对东西部等欠发达地区的投资力度和政策倾斜，从财政收入中拿出一定比例的专项资金用于扶持东北老工业基地建设及西部地区的经济发展，进一步增强东西部地区经济发展的竞争力和赶超力，以缩短落后地区与发达地区的差异，实现各地区经济协调、健康发展。
（二）整合政府层级和财政级次，调整省级财力的集中比例，实现同一区域内财力均衡发展。
要进一步精简机构，减少政府层级，淡化乡镇级次。在市级财力有限，对县级转移支付力度偏弱的情况下，实行县级财政完全由省直管，建立一个由中央、省、市（县）三级财政管理的政府结构，提高县级财政的统筹平衡能力。
针对地区内部经济发展不平衡，地区内部结构不合理问题，应适当调整省级财力的集中比例，对经济发达地区与欠发达地区实行不同的集中比例。加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难，优化财政资源配置，逐步解决地区内部发展不均衡问题，实现同一区域内财力均衡发展。
（三）合理界定中央与地方各级政府之间的事权，并赋予与事权相统一的财权，为地方各级政府行使事权提供财力保障。
在适当简化政府层级的基础上，按照建立公共财政的要求，合理界定中央与地方各级政府之间的事权，并赋予与事权相统一的财权，为地方各级政府行使事权提供财力保障。进一步完善省以下财政管理体制，适应分税分级体制的要求，在不影响中央税收宏观调控的前提下，可赋予省级政府一定的地方税税种的设立权、开停征权、税目税率调整权、减免税权等，以促进本地区经济发展。要在税收征管上下功夫。建立严密、有效的税源监控网络体系，强化以票管税，积极推进税控收款机和有奖发票工作，利用信息化手段实现对税源的源泉管理。
（四）整合非税收入资源，提高收缴质量，不断增强财政宏观调控能力。
1、为扭转目前政府性收费项目与标准审批衔接不到位，不利于财政监管的局面，应进一步提高政府各职能部门对非税收入管理工作的认识。财政与物价部门应进一步加强沟通与协作，建立非税收入项目审批的监督制约机制，明确审批责任，从源头上防止政府财力资源的流失。
2、整合非税收入资源，打破非税收入部门所有的分配格局，将非税收入全额纳入政府预算，统筹管理预算内外财力，增加政府可支配财力。打破非税收入按一定比例返还的管理办法，各个项目的集中比例要实行“一费一率”。
3、全面推行非税收入收缴分离制度改革，实行单位开票、银行代收、财政统管的征收模式。堵塞非税收入收缴环节存在的漏洞，实现非税收入征管工作的科学化、现代化。
实行收缴分离制度改革及部门综合预算后，如何提高职能部门的征收积极性，确保依标准计征，严格执法，以防止非税收入的跑冒滴漏，必须通过立法明确各项非税收入的减免权在财政，如发生职能部门随意减免的行为，应追究有关当事人的责任。对一些征收力度偏弱，制约手段单一，无法保证应收尽收的委征单位及收费数额较大、构成地方政府财力主要来源的资源性非税收入项目如土地出让金等应尽快纳入财政直接征收范围，对一些不便于实行直接征收的重要的非税收入项目，财政部门应派出监察员进驻委征单位，以保证非税收入的收缴质量。
4、要深入挖掘潜在的政府财力资源，组织对有经营收入的行政事业单位进行专项检查，认定其收费性质，核定收费标准。将与行政事业性收费项目有紧密联系、凭借其垄断地位及政府信誉取得的、市场潜力及盈利空间巨大的收入项目作为行政事业性收费项目的延伸项目，全额纳入非税收入的征管范围。对年收入超百万元的重点收费项目要一一核定其成本开支范围，将与其收入密切相关的工程、服务项目纳入政府采购范畴，通过公开的市场化运作，降低成本，加大对其收入的集中程度，不断增强财政宏观调控能力。
（五）整合财政供养范围，调整财政支出结构，降低行政成本，提高财政性资金的使用效益。
1、针对政府级次过多，行政成本过大的问题，要加快行政体制改革步伐，花大力气精简机构和人员，减少"吃皇粮"人数。将能够通过市场取得经营收入的事业单位及半公益、半经营型的事业单位逐步向企业转制，与财政脱钩，实行自负盈亏，大力压缩不合理的财政供养范围。要细化部门综合预算，严格核定支出标准，节省财政开支，不断降低行政成本。
2、按照市场经济和公共财政的要求，重新界定财政支出范围，逐步退出竞争性投资领域，压缩一般性生产项目的投资，节约财政资金保证重点支出。
3、建立严格的绩效预算和绩效考核机制，实行部门预算与其工作绩效挂钩，改变现在各单位都千方百计向政府伸手要钱的局面。建立正确的激励机制，对各单位节余的资金可留给部门结转下年使用，提高财政资金使用效益。
财政体制改革篇2
关键词:新形势财政税收体制改革与创新
一、新形势下我国财政税收体制现状及存在问题
(一)不完善的预算管理体制
我国始终处于改革发展的进程中，最近几年，我国的财政税收体制逐渐显现出一些弊端，使得财政税收体系出现漏洞。实际上，现行的财税体制在应用中出现了很多问题，不利于社会的进步，而且对经济的发展无法真正起到作用。其中，地方财政税收的预算管理方面所存在的问题是很突出的。因为地方管理不同于城市管理，地方的财税收入预算管理体制相对来说是较为落后的，具有不完善，不健全的特点。在地方上，财政税收有关部门的工作落实不到位。从财政收入方面来看，首先，财税的预算管理体制本身就有一些不足，这就导致在财税体制的开端问题的出现。其次，我国政府的财税监督体制不健全，工作人员没有有效的履行监督义务，没有做到对预算管理部门做到真正监督。而且有些工作人员自身的工作态度和有些部门的工作方式，不利于地方财政税收预算管理体制的形成。在地方的财政管理工作中，常常是形式主义之上，做做表面工作，走走过程，并没有实质性的解决问题。
(二)财政税收体制的局限性
从我国当前形势出发，可以看出如今的财政税收体制具有一定的局限性，不利于社会经济的进步。某些地方政府不结合当地的实际情况，没有建立自身的财政税收体系，对于本地的财政税收毫无作用。因此要想地方的财政税收体系更加完善，那么地方政府就应该具备自己管理本地事务的能力，自己制定财政税收体制的权力。我国的每个地方的发展情况和经济能力都不相同，若是都运用来自中央的相同的管理模式，不利于当地健全的财政税收体制的形成，从而不利于推进当地社会的发展。在众多会议中，多次提及了财政税收对我国发展的重要性，并且我们应认识到一个合理的财政税收体制对于我国的改革开放的促进作用。所以，对于财政税收体制的改革势在必行。
二、对我国财政税收体制进行改革与创新
(一)加大财政收入的预算管理力度
在我国的财政税收体制改革进程中，对财税的预算管理是非常重要的环节。在进行其改革与创新时，应该从大局角度出发，全方位，多角度，将众多因素全面涵盖在内的去思考与此相关的问题。对于国家而言，做出预算管理前，应依据我国的基本国情，然后结合本国的发展方向和发展路线，制定与之相适应的财政税收的预算管理制度。对于当地的财税部门，也应立足于当地的经济基础，结合当地的社会发展形势，而后做出合理并且科学的财税的预算管理制度。国家和当地政府在财政税收上都要做出一些合情合理的改变，并且积极的研究创新方式。只有二者共同努力，齐心协力的做出改变，不断进行创新，对于处于新形势下的我国财政税收体制有利无害。
(二)建立集权完善的财政税收制度
一套完善且相对健全的财政税收体系在很大程度上可以做到推动我国经济的发展，增强我国的经济实力。首先，针对地方而言，以前的财税体系使他们丧失了自身的很多权力。要想实现社会经济的稳定增进，必须保证地方政府拥有相对自由的管理权力，制定特色的财税收入制度的权力。同时，要明确政府中有关财政税收各个部门的职权，各自管辖各自的领域。其次，增强监管部门的工作力度。要求监管部门必须真正的履行工作义务，不能只是走过程，做表面功夫，这样才能对财政税收管理力度起到提高的作用。
三、结束语
随着社会的不断进步和发展，我国在新形势下财政税收体制所需要的改革与创新是重中之重。建立一套完整健全的财税收入体制十分重要。
参考文献：
[1]张金华.新形势下财政税收体制改革的创新研究[J].财会学习,2018.
财政体制改革篇3
关键词：财政管理体制；改革；转移支付制度
一、我国财政管理体制改革历程
新中国成立以来，我国财政管理体制历经多次改革，大体分为以下三个阶段：1950—1979年实行“统收统支”财政管理体制；1980—1993年实行“分灶吃饭”财政管理体制；1994年以后实行“分税制”财政管理体制。
(一)1950—1979年实行“统收统支”的财政管理体制。1979年以前，我国实行计划经济体制，与此相适应，形成“统收统支”的财政管理体制。在这一框架下，财政管理体制也进行了多次调整。1950年实行“统收统支”的财政管理体制；1951—1957年实行划分收支、分级管理体制；1958年实行以收定支、几年不变的管理体制；1959—1970年实行总额分成、一年一定的管理体制；1971—1973年实行财政收支包干管理体制；1974—1975年实行收入固定比例留成、支出包干管理体制；1976—1979年，恢复总额分成、一年一变的管理体制。在中央和地方财政关系的多次变动中，高度集权始终是这一时期财政管理体制的主要特征。
(二)1980—1993年实行“分灶吃饭”的财政管理体制。改革开放以来，我国逐步实行有计划的商品经济。与此相适应，自1980年起，在放权让利、扩大企业经营自和地方财权的同时，实行了“分灶吃饭”的财政包干管理体制。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；1988年实行多种形式的财政包干分配体制。财政包干管理体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已下降到22％。这一体制存在明显的弊端，一是中央财政所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现。二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距。
(三)1994至今实行“分税制”财政管理体制。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，提高中央政府宏观调控的能力，1994年，按照党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，在中央和地方财政之间实行了分税制的重大改革。基本内容是：根据事权和财权相结合的原则，将收入按照税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并建立中央和地方两套税务征管机构；按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，各地区“两税”(消费税和75％的增值税)每增长1％，中央财政对该地区的税收返还增长0.3％。此后，又调整了证券交易印花税在中央与地方分享的比例，调整了金融保险营业税收入划分比例。2002年进行了企业所得税收入分享改革及出口退税负担机制改革等，进一步调整和完善了分税制。
分税制财政体制的实行调动了中央和地方积极性，建立了财政收入稳定增长机制，为我国经济社会的全面发展提供了强有力的物质基础和财力保障。主要体现在两个方面：一是财政总体实力显著增强。1999年全国财政收入迈上万亿元台阶，2003年、2005年又相继突破2万亿和3万亿元大关，2007年达5.13万亿元。我国人均GDp也于2006年突破2000美元大关，正向标志着全面小康水平的人均3000美元目标迈进。二是中央进行转移支付、均衡地区发展差距的能力增强。分税制改革以来，中央财政收入明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％提高到2007年54％，中央财政从东部发达地区净集中21390亿元，对中西部地区分别净补助10249亿元和13891亿元。初步估算，中西部地区大部分县的一半以上财政支出，需要中央财政转移支付提供资金来源。中央财政为缩小地区间的发展差距，促进地区间基本公共服务均等化，发挥了重要作用。
虽然分税制财政体制对我国经济社会发展作出了重大贡献，但随着我国经济的发展也出现不少问题，需要不断完善。
二、近几年完善财政体制改革的主要措施及存在的问题
近年来，中央财政和地方财政部门结合实际，积极开展各种形式的体制和机制创新，推进了财政管理体制的完善。具体措施有：
(一)实行“省直管县”的财政管理体制。截止2007年11月，全国有24个省(区、市)推行“省直管县”改革试点，省财政在税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，提高了县级财力。浙江等省份还扩充了县级经济管理权利和财权，将县纳入与市同等的管理级次，由省直接管理。浙江省除在“省直管县”中建立增收分成机制，对财政收入过亿元的县(市)和增收的贫困县进行奖励外，在事权改革方面，主动向县一级下放经济管理职权，从2002年8月起，该省把地级市的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等20个县(区)，扩大的管理权限涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类、313个具体事项，几乎囊括省、市两级政府所有的经济管理权限，并包括部分社会管理权限，使地(市)和县(市)成为平行的预算单位，县财政和地(市)财政一样直接对省财政负责。
(二)理顺县乡财政关系，改革县乡财政管理体制。各地根据乡镇经济发展水平、财政收入状况及财力增长能否满足自身支出需要的情况，因地制宜，区别对待，理顺县乡财政关系，大致形成三种县对乡财政管理体制类型：其一，比较规范的分税制财政体制。即县财政在合理界定乡镇政府财权与事权的基础上，实行一级政府一级预算，对乡镇实行比较规范的分税制财政管理体制。实行这种体制的主要是经济较为发达、财政收支规模较大、财政保障能力较强的乡镇。目前，珠三角、长三角等经济发达地区、城市郊区的乡镇(如广东省虎门镇)大多采用这种管理体制。其二，包干型财政体制。即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成(或留用)、短收不补(或补助)的财政管理体制。这种体制主要是原财政包干体制的延续。其三，统收统支加激励财政体制。在一些经济欠发达的乡镇，免征农业税、农村义务教育经费上划县后，乡镇收入规模偏小，自身财力无法满足支出需要，为保障基层机构正常运转，实行这种管理体制。从河北省试点情况看，其主要特点有：一是收入统缴。撤消乡镇国库，乡镇财政收入计划由县直接下达给收入征管部门，乡镇财政收支预算统一纳入全县财政预算编制范围。二是支出统管。乡镇人员经费、日常公用经费、专项经费、村级经费由县财政按县(市)统一标准安排。三是政策激励。对各乡镇实行“核定收支、收支挂钩、超收分成”的办法，形成激励机制，以一定年份为基期，核定各乡镇地方预算收入基数，从第二年起，乡镇级地方预算收入比上年增长部分，乡镇按照一定比例分成，从而调动乡镇发展经济、增加财源的积极性。
(三)推进“乡财县管乡用”的财政管理方式。截止2007年底，全国有28个省(市、区)推行“乡财县管乡用”的改革。主要内容是：在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金所有权和使用权不变、乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行统一管理和监督。(四)建立激励约束机制，缓解县乡财政困难。2005年，为切实缓解县乡财政困难，中央财政开始建立激励约束机制，通过“三奖一补”政策，引导省、市两级政府在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员，力争用几年的时间使县乡财政困难得到初步缓解。“三奖一补”政策调动了省、市、县政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。许多省份比照中央财政的做法，采取措施大力缓解县乡财政困难。福建省实行“六挂六奖”措施，对县级收入增长、削减赤字、精简机构、增产粮食、化解债务、向下转移财力等方面进行奖励。重庆市筹集资金3.3亿元，对化解乡村债务的区、县实行奖励和补助，并要求各区、县将“三奖一补”资金的80％以上用于偿还债务。
总体上看，近年来，我国财政管理体制改革取得一定成效，基本保障了县乡政权的基本运转，巩固了农村税费改革成果，逐步缓解了县乡财政困难。但由于财政体制改革是一个长期的系统工程，财政保障方面仍存在一些问题。主要有：一是县乡财政保障水平偏低。尽管取消农业税后，中央及省级财政对地方的财力减收进行一定补助，中央财政也实行旨在缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策，但与农村各项社会事业的发展、新农村建设的需要相比，县乡财政仍有缺口，县乡财政保障能力和公共服务能力仍处在较低水平，农村一些必须由县乡财政承担的公共产品和公共服务难以得到有效提供，县乡财政困难在短期内还难以彻底缓解，确保基层机构正常运转的长效保障机制没有完全建立起来。二是基本公共服务不均衡。由于受长期二元经济结构的影响，我国长期以来形成的一些不合理财政制度和财政资金分配方式很难彻底改变，财政资金在城乡间分配仍然不均，“以工促农、以城带乡”的长效机制还没有形成。三是资源节约和生态补偿的财政约束机制不健全。改革开放三十年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，但也付出巨大的生态环境代价。当前，我国经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾呈逐步扩大趋势。如，2006年底，我国的GDp总量只占世界的5％－6％，但却消耗世界近25％的钢材、34％的煤炭、50％的水泥。我国万元GDp能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的5倍、日本的4倍、美国的2倍、印度的1.5倍。2006年，我国二氧化硫排放量为2588.8万吨，仅次于美国。我国有13亿人口，人均资源拥有量处于世界较低水平。如果不能建立资源节约和生态补偿的财政约束机制，我国经济稳定发展将很难持续。四是财政资金的使用效益有待提高。目前，有的财政体制改革措施具有明显的过渡性。如，有的省实行“省直管县”，只是将转移支付资金和国库调度资金直接测算拨付到县，支农等专项资金还需层层申报、层层拨付，影响资金的使用效益。总体上看，目前，省以下政府间的事权、财权、责权没有完全理顺，财政资金使用效益不高，浪费比较严重。
三、深化财政体制改革的政策思路
(一)合理界定收支范围，健全与事权相匹配的财税管理体制。一是要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出范围。要按照公共性、市场化、引导性原则，进一步明确政府支出范围。要充分考虑基本公共服务均等化进程及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理和基本公共服务领域。二是要按照财权与事权相匹配的原则，保证各级政府有行使职责的财力。要进一步调整和规范中央与地方的收入划分，合理界定中央与地方的税收管理权限，扩大政府间收入划分的覆盖面。结合政府间支出权限划分的调整及逐步将预算外收入纳入预算内管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例，兼顾中央政府宏观调控需要及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性，减少因市场等因素对地区间收入转移的影响，促进统一市场形成与经济发展方式转变，合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。
(二)完善转移支付制度，实现地区间公共服务均等化。为彻底缓解县乡财政困难，中央财政要进一步完善“三奖一补”的激励约束机制，归并专项转移支付资金，建立县乡最低财政保障机制，要在经济发展和财政收入不断增长的基础上逐步加大对基层政权建设的专项转移支付力度，重点支持中西部贫困地区基层政权建设。强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任，建立省以下财力差异调控机制，促使基本公共服务均等化。研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系，加大资金使用监管力度，确保国家给予的转移支付资金主要用于基本公共服务领域。
(三)调整和优化支出结构，建立民生财政。要调整和优化支出结构，加大对保障和改善民生的支持力度。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，重点向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区和基层倾斜，支持构建改善民生的长效机制。要调整国民收入分配格局，落实“财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加”的政策，建立财政支农资金稳定增长机制。建立健全责任明确、保障有力的义务教育长效机制，实现教育公平。逐步在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，逐步解决农民看病难、看病贵问题。改善农民工待遇。按照“低水平、广覆盖”的原则，逐步在全国农村实行最低生活保障制度。大力支持廉租房建设，增加住房供给。逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。
(四)逐步建立生态型、效益型财政。要按照科学发展观的要求，建立生态补偿机制，加大对禁止开发与限制开发区域的支持力度，鼓励这些地区加强生态环境保护。加大对资源枯竭型城市财政转移支付力度，逐步化解历史积累的社会问题。实行有利于节能减排的税收制度。建立城市污水处理和排污收费机制，改变长期以来企业排污成本与治污成本倒挂的局面。
财政体制改革篇4
[关键词]基本公共服务均等化；公共财政体制；财政均衡；转移支付
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]a [文章编号]1008－2670(2008)05－0016－05
“基本公共服务均等化”是党的十六届五中全会提出的一个新的改革命题。十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。因为逐步实现基本公共服务均等化，为全体社会成员提供大体均等的基本公共服务，是形成惠及全民公共服务体系的基础，是体现以人为本和弥补市场公共产品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾和解决民生问题的现实需要，是构建社会主义和谐社会的必然要求，更是市场经济条件下公共服务型政府的首要职责。因此，实现基本公共服务均等化是公共财政体制改革的目标所在。也就是说，公共财政体制的改革必须要在基本公共服务均等化的诉求之下来进行的。
一、基本公共服务均等化的内涵与度量
基本公共服务均等化是指在一个国家内，不同地区的居民都能够享受到大体相同的基本公共服务，其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保全体公民得到普遍平等的享受。一个比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间以及居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。
基本公共服务均等化很难直接度量，通常是需要用地区间的财政均等化程度来表示基本公共服务均等化程度。从此意义上说，基本公共服务均等化更接近于财力均等化的概念。因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一是由中央政府提供的全国性公共服务，从理论上讲地域差别不大；一是各个地方政府提供的地方性公共服务，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区基本公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均财政收支可以反映基本公共服务均等化程度。
二、基本公共服务均等化的现状
基本公共服务均等化程度低集中体现在财政的不均衡现象之上。而财政不均衡主要包括纵向的财政不均衡和横向的财政不均衡。
(一)纵向的财政不均衡
纵向财政不均衡主要体现在各级政府间的税收(包括税权)的分配、支出责任的划分，以及政府间的转移支付制度上。纵向财政是否均衡的准则是各级政府支出和收入是否基本相等。而衡量纵向财政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府级次中，其收支占全部政府收支的比重。具体而言，考察纵向财政均衡的指标主要有：一是某级政府的财政自给率，即该级政府的自有收入在其全部收入(包括得到上级政府的转移支付)中所占的比重。二是上级政府的财政转移支付率，即在某级政府支出中，上级政府转移支付所占的比重。
变动频繁、集分交替是中国传统政府间财政关系的重要特征。改革开放之初，财政体制改革率先一步，以放权让利为主线，以调动地方政府积极性为主题，对迅速提升国力发挥了重要作用。1994年的分税制改革顺应市场经济体制要求，奠定了相对规范的纵向政府间财政关系框架。尽管2002年所得税收入分享改革后，纵向政府间的财政日益均衡。但是，依照纵向财政均衡的测量指标可以发现，目前中国的纵向财政不均衡还非常严重，很多基层政府陷入了财政困境。
1994年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的70％，但县乡财力却仅占全国地方财力的40％。越到基层，政府的财政自给率就越低。据统计，1999年，地(市)本级和县本级政府的财政自给率分别为0.72和0.64。
另外，根据预算安排，2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12697亿元，占中央财政总支出22222亿元的57％，占地方财政收入总额29600亿元的43％，这种财政转移支付率大大超过了世界上绝大多数国家(只有日本等极少数国家能够相提并论)。在联邦制国家中，联邦对州与地方的转移支付通常不超过联邦支出的1/3，但在中国，中央对地方转移支付占中央支出的比重高得多(2005年为57％)。2005年，美国联邦、州与地方三级政府的总支出为38590亿美元，其中联邦政府支出约为24720亿美元，联邦政府对州与地方政府的补助总额为4260亿美元，约占联邦政府支出的17％，约占州与地方支出总额的31％，分别比中国同期低40和14个百分点。事实上，与其他大多数发展中国家相比，中国政府间财政转移支付率也要高得多。当然，财政转移支付率高的现象也同样体现在各层级的地方政府之中。
(二)横向财政不均衡
虽然政府间转移支付相对规模十分庞大，但由于各地拥有的自然资源禀赋不同，经济发展水平有差异，征税能力不同，致使中国各地区间的财政差距和公共服务差距正迅速扩大，并远远超过备受关注的地区间经济(人均收入)差距。以人均地方财政收入来看，东、中、西部差距非常明显。2003年东部地区的人均地方财政收入分别是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排第一的上海市是最低的的17倍。
地区间财力水平的差异说明了现行的分税制对地方既得利益的触动不够，特别是转移支付制度建设滞后。1988年以来，中国省际总人口人均财力呈逐年扩大的趋势。其中在实行“递增包干”财政体制期间(1988－1993)，省际总体差异呈递减态势。可是1994年开始差异明显拉大，并超出1988年的水平。各地方总人口人均财力的绝对值高低悬殊，反映了地方政府间提供基本公共服务能力差异不断扩大的趋势。当然，横向财政不均衡也可以从城乡之间以及个人之间的财政收支情况得以反映出来。
三、公共财政体制改革的认识误区及其症结
自改革开放以来，我国在财政分权理论指导下，对公共财政体制进行了几次改革。这主要表现在：1980～1984年实行了“划分收支，分级包干”体制；
1985～1987年实行了“划分税种，核定收支，分级包干”体制；1988～1993年推行了“财政包干”办法；1994年至今的“分税制”。这几次改革的结果是打破了传统经济体制下中央财政为单一主体，地方财政处于依附地位的格局，扩大了地方的财权、财力，初步造就了地方政府的主体利益地位，分级财政局面已基本上形成。然而，财政不均衡、基本公共服务均等化程度低的现状，又充分说明了现行的公共财政体制仍存在着一些缺陷，而这跟当前存在的公共财政体制改革的认识误区有关。
(一)公共财政体制改革的认识误区
1、关于公共财政体制要素组合的认识误区。历来大家一般认为公共财政体制只包括事权和财权两个要素组合。这种认识是不够全面的。其实，公共财政体制的要素除了事权和财权外，还包括财力。事权主要是指政府在提供公共服务上的事权。根据政府所承担职责的不同性质，事权可以细分为公共服务的决策权、资金的供应权和公共服务的管理权三个方面。财权是指财政收支的立法权和管理权。而财力是指政府的财政收支能力。当然必须提及的是，这三个要素组合的不确定性程度太高。它们三者在不同层级政府中的组合是不确定的。事权可以下移，财权可以上移，财力也可以上移、下移，到底落到哪一级都是不确定的。另外，它们在同层级政府之间的组合同样也是不确定的。不同地区有各自的实际条件，财力会存在不同，事权也会有所不同，财权也会存在差异。因此，事权、财权和财力怎么组合，完全处于不确定的状态，可以随时变化。这就是我们现行公共财政体制的一个极大缺陷所在。
2、关于分税制改革的认识误区。1994年推行的分税制改革，实际上主要是围绕中央和省这两级的财政关系进行的。但是后来这种分税制概念扩大化，一直延伸到省以下，而且省级以下执行分税制，层层分税，省、市、县、乡都按税种划分，根据税种的增长来增加财力，而且也强调财权与事权相匹配，从而陷入了在省级以下过度推行分税制改革的认识误区。可是问题也就随之而来了，因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件，有财权也有财力，有的地方则不具备发展条件，给它财权也没什么用，画饼充饥，因为它本身就是农业县，发展基础薄弱，而且有的地方不适合发展，有了财权也是空的。
3、关于“一级政府，一级预算”的认识误区。中国纵向政府间财政关系实行的是一种“一级政府，一级预算”的管理原则。但对于此，却存在着这样的错误认识，即每个层级政府只需关注本级政府的财政，而这就出现了上级政府财政辖区责任的缺失。例如，县乡财政困难早就存在，为什么省一级起初不搞转移支付，直到中央出台“三奖一补”方案，中央非常重视了，省一级才开始行动呢?实际上，当前的财政体制是每一级都是以本级财政为重心，省关注省本级财政，市关注市本级财政，对其辖区之内的各级财政缺乏相应的责任。也就是说，上级财政对辖区内的纵向财政不均衡和横向财政不均衡缺乏责任。这样，基层财政困难就不可避免了，财政不均衡和基本公共服务均等化程度低也就出现了。
(二)公共财政体制改革认识误区的症结
目前对于公共财政体制改革存在的认识误区，其症结在于“同质化”假设。我们进行体制设计的时候实际上都是做了一种“同质化”的假设，可是这种假设往往严重背离现实。这种“同质化”假设主要包括：
1、经济的“同质化”假设。这主要是指我们习惯性地假设每一寸土地都有同样的发展潜力和发展条件，只要给予相应的财权，财力就可以涌现出来。例如，发展县域经济，不管有条件还是无条件，各地方的县都作同样的努力。按照这种思路设计出来的体制具有“统一性”，整齐划一，非常完整，很美观。但是在中国，经济发展极其不平衡，有的地方具备发展条件，有的地方则不具备发展条件。如果按照这种思维惯性去套，结果只能有三种：一是发展起来，二是破坏性发展起来，三是努力了，但依然无法发展。而这种经济的“同质化”假设越是往基层，危害就越大。因为越往下，“同质性”越低，也就是异质性或差异性越大。尽管我们平时政策上讲具体问题具体分析，不搞一刀切，但是我们脑子里的思维惯性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因为这种经济的“同质化”假设，才出现了“财权等于财力”的错误认识，才导致了只重视事权和财权的相匹配，在省级以下过度推行分税制，上级政府缺乏财政辖区的责任，而忽视了财力要素的现象。
2、政府功能的“同质化”假设。这主要是指我们对不同层级的政府和相同层级的政府都是假设它们具有同质功能，只是规模大小不同而已。例如，都是县级政府，不管是处于发达地区还是欠发达地区，也不管是大县还是小县，就给予同样的支出责任。但在现实中，处于不同区域的县，其政府与市场的边界，政府的功能作用，可以承担的支出责任都是不同的。例如，现在教育的事权都上收到县，但有的县却根本承担不了。又例如，以“经济建设为中心”的基本任务，从国家到省、市、县、乡都做同样要求，一直到乡镇一级，都要求财政支持经济建设，结果造成了基本公共服务的严重不足。正是因为政府功能的“同质化”假设，才出现了事权和财权分配的整齐划一的认识误区，才出现了上级政府财政辖区责任的缺失。
四、公共财政体制改革的基本思路
(一)实现基本公共服务供给的“多中心”模式
我国政府与社会关系的重大变化，基本公共服务的供需矛盾日益突出，基本公共服务均等化程度不高，这就需要尽快改变以政府为唯一中心的基本公共服务供给模式，逐步建立起政府、市场和社会力量共同提供基本公共服务的“多中心”供给模式。
目前，一方面我国的市场经济体制尚未完全建立，企业的市场主体地位尚未得到有效的落实，在缺乏有效监管的同时，市场失灵的问题就无法得到有效解决。另一方面，我国的社会力量发展迟缓，自主性、自治性和服务性作用较弱，还不能成为承载政府转移出来的基本公共服务的有效主体。这些都造成在基本公共服务的供给中政府仍然承担着大量不应该做、也没有能力做好的工作，导致公共服务的供给模式单一，供给效率低下。
当然，基本公共服务的单一供给模式，很大程度上归因于传统公共行政理论的一个认识误区，即基本公共服务的供应与生产是一个整体，最好的政府是承当“全方位服务”的政府，这样的政府能提供和生产范围广泛的基本公共服务和公共产品。但实际上，公共服务在生产和提供上是可分的。因此，应该根据不同公共服务的特点，结合政府、市场和社会力量的优势，采取不同的供给模式，实行基本公共服务供给主体的多元化。政府应该从自己不该做、做不好的基本公共服务供给领域中退出，充分发挥市场和社会力量的作用，让它们向公众提供更多的基本公共服务，弥补政府基本公共服务供给的不足。通过三者之间的竞争和协作，发挥各自的比较优势，实
现基本公共服务供给的多元化，形成包括政府、市场和社会力量在内的“多中心”的基本公共服务供给模式，提高基本公共服务供给的效率和水平。
(二)合理配置政府间的财权和事权
目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府问事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权(主要包括教育、公共卫生和社会保障等方面的投入)，主要由县乡基层来承担。例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％；又如预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方支出，而在地方政府，县乡共指出了预算的55％～60％。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。可见，财力与事权的严重不匹配是基层财政困难的根本原因，也是基本公共服务供给能力不足的关键。这样也使得条件差的地区的基层财政困难更加严重，更提供不起基本公共服务，致使整个社会的基本公共服务均等化程度低。
对于事权、财权和财力这三个公共财政体制的要素组合问题，我们应该重新做一个理性的思考。当然，对于这三个体制要素组合问题的思考，又不可避免地要涉及到目前的分税制改革问题。鉴于此，我们要明确如下三点认识：第一，分税制依然可以在中央和省级之间实行，同时扩大中央的转移支付。实行分税制的好处可以增强中央的政治控制力和财政控制力，有助于实现基本公共服务均等化，缩小城乡差距，这些事情都要靠中央财政。第二，用“财力与事权相匹配”原则替代“财权与事权相匹配”原则。依据“财力与事权相匹配”的新原则，中国不能一味追求理想的分税制，一味实行西方式的分税制。最多就是在中央与省级之间实行分税制，而省级以下不予考虑。目前就有人认为县乡财政困难就是因为省以下的分税制改革不彻底所导致的。因此，取消省级以下的分税制，可以避免一些地方财政压力所导致的破坏性发展，同时也为转换经济增长方式，加大节能减排创造了良好的环境。第三，省级以下的收入划分和财权划分要多样化，不要追求一致，有条件的可以分税，没条件的可以不分税，如果只是勉强实行，只能把财政做跨。省级以下的事权划分可以有多种模式，省级以下是几级政府，不要强求，事权也不必强求一致，横向来看，不一定是同级别的事权都要一致，完全可以多样化。省级以下设置几级，完全可以放开，没有必要进行限制。当然，政府间事权和财权的多样化，并不等同于随意性，而是要先因地制宜地界定好，而且最后还要通过法律制度固定下来。
(三)完善公共财政预算体制
作为政府实施管理的主要途径之一，财政预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带。因此，预算制度是公共财政的重要内容和制度载体。公共财政预算是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表，即政府的公共收支计划。公共财政预算的功能主要反映政府的活动范围与公共收支状况，表明政府收入的筹措以及政府各部门及其机构的经费使用状况，重点体现在对政府支出的控制上。而当前在公共财政预算执行过程中，经常出现未经法定程序随意调整预算支出，支出预算追加频繁，擅自扩大开支范围，提高支出标准，改变支出用途等情况。而这种公共财政预算支出中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的情况，使得财力薄弱地区的基本公共服务供给不足，加剧了全国的基本公共服务的非均等化。
针对目前我国公共财政预算体制中存在的问题，我们应该做如下几方面的工作：第一，改进公共财政预算编制办法。这就要明确预算目的，调整预算科目设置；规范预算编制程序；重视财政中长期计划的编制工作；采用零基预算；实行部门预算，即将一个部门的所有经费支出编制成一本预算。第二，加强公共财政预算执行的审计和监督，提高公共资金使用的效益。与一些先进发达国家相比，我国在公共财政预算执行的审计监督方面做的还不够，各主管部门和用款单位内部对公共支出缺乏监督和控制的机制，而且我国目前的审计监督是事后监督，难以确保预算资金的支出效果。我国应逐步建立和完善由立法部门、审计部门、财政部门、主管部门和用款单位内部不同层次的控制监督体系。第三，加强法制建设，依法进行预算管理。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法建设，将公共财政预算管理全面纳入法制轨道，这是法制经济中所必需的。
(四)规范转移支付制度
财政体制改革篇5
为适应农村综合改革的发展，巩固和加强农村基层组织建设，促进乡镇经济和社会事业的全面发展，进一步明确各级政府的预算支出范围和财政管理职权，合理界定县与乡镇政府的财政分配关系，根据《中共昭通市委昭通市人民政府关于进一步推进农村综合改革工作的实施意见》（昭发〔*〕12号）文件，结合我县实际，经县人民政府研究，现提出如下实施意见。
一、财政管理体制的指导思想和主要内容
（一）指导思想
保工资发放、保机构运转、保财政平衡、促机制建设、促财源培养、促结构调整。
（二）主要内容
收入全额上划，支出以支定补，超支不补，结余留用，一年一定。
二、明确划分县乡政府支出责任和支出范围
结合农村综合改革情况，按照有利于提高效益和方便管理的原则，明确划分县、乡政府的支出责任。
（一）县级财政支出
县级财政支出共26项，分别是：基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、流动资金、农业支出、林业支出、水利和气象支出、工业交通等部门的事业费、流通部门事业费、文体广播事业费、教育支出、科学支出、医疗卫生支出、其他部门的事业费、抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、公检法司支出、城市维护费、政策性补贴支出、支援不发达地区支出、专项支出、其他支出。
（二）乡镇级支出
乡镇级支出共9项，分别是：工业交通等部门的事业费、文体广播事业费、医疗卫生支出、抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、行政管理费、城市维护费、其他支出。
（三）乡镇支出基数确定
1．个人经费以上年12月底的实际人数核定乡镇次年年初预算（含乡镇在职人员、离退休人员、村社干部、村计生助理员、遗属补助等）；住房公积金按在职职工依据相关规定核定；医疗经费按照医保政策核定，即全额拨款行政事业单位在职人员按工资的5％计算，离退休人员按工资的7％计算。
2．公用经费按统一标准，以年初核定人数计算。
3．乡镇人民代表活动经费按统一标准，以年初人民代表人数计算。
4．会议经费按基数加村的个数核定。
5．城市维护费主要是用于各乡镇集镇街灯及环境卫生等支出。
6．电话费（党委、政府按三部计算，站所按一部计算），党委、政府每月每部按200元核定；站所每月每部按100元核定。
7．小车经费按编内实有车辆计算，养路费和保险费纳入县级政府采购，油料费和维修费按每年每辆6000元核定。
8．党报党刊费：党委、政府每年各2000元；站所每年600元。
9．对外接待费，主要用于乡镇小食堂接待补助。
10．房屋维修费每个乡镇全年按5000元核定。
11．费每个乡镇全年按500元核定。
12．安全生产工作经费每个乡镇全年按500元核定。
13．村委会公用经费按每年每村5000元核定。
14．乡村道路维护以乡村道路公里数确定。
15．普法经费以村个数确定。
（四）乡镇支出预算与拨付
乡镇支出预算由乡镇编制上报县财政局，由县财政局统一汇总形成全县预算，经人代会批准后审核批复各乡镇。预算资金的拨付为：在职在编和离退休人员工资纳入县财政统一发放；乡镇半供养人员经费和公用经费拨付乡镇财政所支出专户；村级人员经费和公用经费拨付乡镇财政所村级支出专户。
三、执行时间
财政体制改革篇6
从投资规模和增速看,山西全社会固定资产投资累计完成6000.06亿元,投资规模由2000年的625.16亿元扩大到2005年的1859.4亿元,全社会固定资产投资增速由2000年的8.7%提高到2005年的25.8%,年均增长24.36%,比“七五”、“八五”和“九五”时期全社会投资平均增速分别高18.26、5.27和8.2个百分点。
从投资率和边际投资率来看,山西全社会固定资产的投资率(投资率是投资总量与同期GDp总量之间的比值)由2000年的46.9%上升到2005年的53.1%,提高了6.2个百分点,投资效率全国排位由2001年的第11位提高到2005年的第10位;边际投资率(边际投资率=全社会固定资产额/GDp增量,边际投资率值越小,投资效率越高)由2001年的3.61下降到2005年的3.00,2005年山西边际投资率低于全国3.83的平均水平。
投资规模不断扩大和快速增长推动了全省经济的增长、事业的发展和人民收入水平的提高。“十五”时期,全省地区生产总值规模由2000年的1845.72亿元增加到2005年的4179.52亿元,增长速度由2000年的10.7%(按当年价计算,下同)提高到2005年的17.07%,年平均增长17.76%;城镇居民人均可支配收入由2000年的4724.1元增长到2005年的8913.9元,年平均增长13.54%,相当于全国平均水平的比例由75.2%提高到85.0%;农民人均纯收入由2000年的1905.6元增加到2005年的2890.7元,年平均增长8.69%,相当于全国平均水平的比例由84.6%提高到88.8%,应该说,“十五”时期是改革开放以来山西经济社会发展最好、人民得到实惠最多的时期。
但是,“十五”时期山西的投资总量占全国固定资产投资的比重是比较低的,全省投资总额占全国的比重由2000年的1.9%提高到2005年的2.1%,但仍低于1980年的3.1%、1985年的3.6%和1990年的2.7%的水平。虽然人均固定资产投资额由2000年的1925元增加到2005年的5542元,但比全国平均水平6776元仍低了1234元。
上面的数据说明,“十五”时！期山西经济的增长主要依靠投资拉动,经济发展呈现明显的投资主导型特征。同时也说明,山西的投资是一种低水平上的较快增长,具有一定的补偿性特征。山西全社会固定资产投资无论从投资总量、投资效果,还是从人均投资额水平和在全国位次,山西全社会固定资产的投资增长都有其合理性,与山西所处的经济发展阶段和发展水平是相适应的。
二、关于对高投资、高增长的基本认识从2003年以来,我国迎来了历史上又一个投资高峰期和经济高速增长期。全国固定资产投资增幅从2003年——2005年连续三年达到26%以上,2006年由于宏观调控有所回落但也高达24%,应该说,高投资带来10%左右的经济增长,对我国实现小康社会目标、解决发展中的就业和公共投入不足等问题都是必要的。发展社会主义市场经济没有速度不行,但是,这种投资产生的一些客观现象是要引起重视的。从客观上看,我国正处在城市化、新型工业化阶段,增加建设资金是现实需要。这几年国际国内原材料价格居高不下,推动了煤炭、冶金、建材等行业的投资增加。同时,我国对外贸易连年顺差,外汇储备继续增加,货币市场的供应充裕,这就使投资的不断增加由需要变成了现实。从主观上讲,由于推行经济发展理论,地方政府追求GDp的政绩目标以及现行的分权、分税的财政体制,都对高投资行为起到了推波助澜的作用。具体讲:
(一)“发展是硬道理”为高投资、高增长提供了理论基础。自改革开放以来,我国坚持以经济建设为中心,贯彻小平同志“发展是硬道理”的社会主义发展理论已经深入人心,并成为一种自觉行为。特别是近年来,地方政府狠抓发展这个第一要务,争先改变落后面貌的热情一浪高过一浪。在这一理念支配下,地方政府自觉不自觉地强化了对资源配置的支配力,干预市场经济发展的热情和动力越来越大。由于投资对经济增长具有最直接、最明显的拉动作用,地方政府为了显示政绩,有时不顾客观条件的可能去扩大基础设施投资。于是大修高速公路,大搞开发区,进行招商引资,使地方经济迅速提升在一个高投资、高增长的水平。事实上,这种政府干预下的投资推动经济增长并非高效、集约化的经济增长模式,而是以牺牲资源配置效率和生态环境为代价的增长。
(二)中央和地方分权改革,政府职能的转变出现了滞后、缺位与越位并存的局面。导致了地方政府经济行为的短期化。如大量经济建设和公共产品的供应,责任在地方政府,但财权与事权不对等。财权不断的上收,而事权却层层下放。在这种体制下,地方政府为求发展,增加财政收入,增强对经济发展的宏观调控能力,只有依靠扩大投资规模,做大经济总盘来实现这一目标。因此,搞负债经营、借钱求发展也就成为一种必然。为了短期内实现经济增长,有的地方政府在财力紧张的情况下,授予国有企业一些优惠和扶持政策,通过担保、贴息、债权等方式,主导银行为企业贷款,或廉价转让土地使用权,或开展集资活动。其结果是GDp增加了,却带来了地方的财政风险。
(三)中央和地方实行分税制改革后,中央将占全部税收收入60%以上的增值税,作为了中央与地方的共享收入。实行75∶25分成;所得税实行6∶4分成;消费税作为中央固定收入。这种税制安排确定了中央在财政收入增量中拿大头的格局。而地方税收体系中,又没有同步建立稳定增长的地方税主体税种。加之地方税制改革滞后,客观上导致了地方税主体税种缺失、税种老化、收入规模小的状况,直接限制了地方预算收入的增长。为保持一定的财力规模,实现地方经济社会的发展地方政府,就把眼光放在了中央与地方共享税整体规模的扩张上,通过投资规模的扩张来获得财政总收入的增长,依靠中央财政总收入的增长来换取地方分成收入规模的扩大。
(四)政府的绩效考核导向推助了高投资、高增长现象。
由于政府对官员政绩考核标准的滞后,未能按照科学发展观的要求设计考核标准。地方政府仍把GDp作为最直接的考核目标,以经济增长业
绩为主体的考核内容。从而出现了政府部门不顾条件、不计成本的GDp竞争,表现为拼命加大对基础设施和配套设施的建设,拼命搞招商引资,制约了市场主体配置资源基础性作用的发挥,导致一些地方政府在资金的分配上,投入了一些并不能带来剩余价值的高档宾馆、酒店等,出现了一时的虚假繁荣。三、高投资、高增长对地方财政的影响经济决定财政,财政反映经济。客观地讲,“十五”时期山西投资的快速增长,拉动经济的高速增长,确实为财政收入的高增长奠定了基础。全省财政总收入由2000年的194.55亿元增加到2005年的758.12亿元,年均增长31.26%,其中一般预算收入由2000年的114.48亿元增加到2005年的368.34亿元,年均增长26.33%,高于全国地方一般预算收入平均增长水平7.96个百分点。但是,由于高投资、高增长,直接导致了财政风险的不断加大。
第一,债务负担的迅速增加,使地方财政的“硬”风险加剧。在发展地方经济过程中,全国各地都或多或少地形成了一定的债务。据资料统计:到2005年底,山西地方各级政府的债务余额共计906.82亿元,其中直接债务747.22亿元,担保债务61.03亿元,政策性挂账债务98.57亿元。债务余额是当年地方财政一般预算收入的2.46倍。在直接债务中,仅财政、教育、交通和城市社区四部门的直接债务就分别达到162.95亿元、45.38亿元(其中高等教育27.52亿元)、417.8亿元和31.49亿元。随着还贷高峰期的到来,沉重的债务负担必将影响财政收支的正常运行。未来固定资产是投资的主体,从全国看,预算内资金占社会总投资的比重不到5%,而地方政府为了发展区域经济,不适当地为一些事业、企业单位的国内外借款提供担保,从而形成了部分财政债务和财政或有债务。其结果一是由于政府投资范围过宽,不仅涵盖了公共产品和公共服务领域,而且涵盖了部分竞争领域。特别是对国有企业投资的效益低下,使政府举债和担保的投资无法收回。二是政府投资论证不充分,存在短期行为和随意性,导致部分项目建成后无法达到预期的效益,大量贷款无法偿还。三是政府多部门融资、分散管理,融资的决策主体、偿债主体的责任不明确,偿债意识淡薄,只借不还的现象相当普遍,最终债务转嫁给了财政。
第二,地方经济违背可持续发展理念,使财政潜在的“软”风险加大。一些地方政府为了在短期内达到GDp增长的目的,往往不顾经济全面、协调、可持续发展的需要和不顾资源和环境的承受能力,盲目上马一些技术水平低、资源消耗高、环境污染大的项目。这种投资结构的后果,不仅会导致市场发生波动,经济出现大起大落,反映到财政上,就会出现财政收入稳定增长的基础受挫;随着高投资拉动财政收入高增长,致使财政支出基数被抬得越来越高,一旦投资减弱而经济增长速度下降,必然导致财政收支矛盾的尖锐化。
第三,转移支付制度不完善、结构不合理,分配办法不公开、不规范,难以发挥应有的作用。目前世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付和专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。我国的转移支付虽然也包括财力性转移支付(即一般性转移支付)和专项转移支付两种类型,但是以前者为为辅、后者为主。据资料,“十五”期间,中央财政对山西转移支付总量为799.3亿元,其中,财力性转移支付301.4亿元,占37.7%,专项转移支付497.9亿元,占62.3%,专项转移支付占了大头。这种比例上的差别,制约了地方政府统筹和调度资金的能力,干扰了地方财力分配秩序,影响了各地区之间公共服务的均等化。
四、治理高投资、高增长的政策措施综上分析可知:高投资、高增长的形成,不仅与发展经济的指导思想有关,而且与财政体制有着密切的关系。因此,治理高投资、高增长带来的负面影响,必须从落实科学发展观入手、加快政府职能的转变,在此基础上进一步调整和完善财政体制,从根本上防范财政风险。
(一)对现行的财税体制进行必要的调整和完善。现行的财税体制是1994年施行的。经过13年的运行,有效地支持了社会主义市场经济的健康发展,从制度上保证了财政收入的稳定增长,从实践看调动了中央和地方两个积极性,达到了提高“两个比重”的目的。但是,财税体制在运行过程中也存在一些问题,突出表现在财权与事权不匹配,地方需要办的事很多,但财力不足,力不从心。同时在某种程度上鼓励了粗放式的经济增长,推助了政府的投资行为,影响了市场主体对资源配置的基础性作用的发挥。因此,对现行的分税制财政体制进行适度调整是非常必要的,特别要明确界定政府间的事权和财权,合理划分各级政府的事权边界,合理划分省以下各级政府的财政收入和支出责任;要制定政府间财政关系法,通过法律手段来建立财力与事权相匹配的财税体制,不管是上收事权还是下放财权,都要以财权和事权相匹配为标准。
(二)地方政府应高度重视高投资带来的高风险。一要继续转变政府职能,把政府工作的精力主要集中在经济调节、市场监管、公共服务和社会管理上,努力解决缺位与越位并存的问题。二要从调整经济结构的高度审慎确定项目投资,努力把资金投放到有利于中央和地方财政收入都能得到合理增长的项目上。通过改善投资结构来优化产业结构,通过优化产业结构来提高地方财政收入占财政总收入的比重。三要量力而行发展社会事业,加强对政府担保和借债发展的风险控制,建立绩效评价和财政问责制度,把公共产品和公共服务的改善与经济发展的速度和财政允许的限度结合起来,稳中求进地搞建设、促发展。
(三)要按照分级分税原则,合理确定地方税主体税种。1.要形成以营业税、城维税、物业税为主体税种,契税、资源税、车船使用税、遗产与赠与税等为辅的地方税收体系,保持地方税收收入的适当规模。2.要赋予地方人大和政府更多的税收管理权限,以利于各地从本地实际出发,利用税收手段组织财政收入,调控区域经济,促进本地区经济社会稳定、持续、协调、健康发展。
(四)要借鉴发达国家的做法,进一步改革和完善转移支付制度。1.要按照因素法合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付标准,以保证各地有大致相同的条件和提供大致相同的公共服务。2.要调整财政转移支付结构,规范转移支付资金运行,对现行的财力转移支付和专项转移支付进行整合,扩大均等化的一般转移支付,削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式,尽可能取消地方配套,实现转移支付规范化和制度化。
财政体制改革篇7
建国以来，中国的财政体制经过多次改革。比较起来，1994年的财政体制改革影响最深远，成效最明显，可以说是划时代的、具有里程碑意义的改革。这次改革的背景是1992年春季小平同志的“南巡谈话”，后来形成了中共中央1992年2号文件。“谈话”的内容十分丰富，其中与1994年经济体制改革关系最为密切的，是明确提出了社会主义也要有市场的观点。1992年秋，江泽民同志在党的十四大政治报告中，用了很长的篇幅来回顾我们国家经济体制改革的进程，并根据小平同志的思想提出了经济体制改革的目标模式是实行社会主义市场经济。这是十四大对我国国民经济发展史上的一个重大贡献，也是我们对经济理论上的一个划时代的贡献。第二年3月全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，其中一条重要的修正意见，就是在原来的《宪法》中加上12个字：“国家实行社会主义市场经济”。这标志着社会主义市场经济已经成为全国人民共同的奋斗目标。
从小平同志提出这一思想到全国人大完成法律程序，实际上就用了一年的时间，而这一年时间的思想统一过程的基础则用了十年还多一点。如果没有1979年党的十一届三中全会以来的思想解放和实践过程，1993年全党和全国各族人民要达到这样的共识是不可能的。
1993年全国人大会议开过之后，很快成立了党的十四届三中全会文件起草小组，江泽民同志亲自领导了起草小组的工作。这年春天，江泽民同志召集文件起草小组同志开会，重点讲了十个观点。后来形成的十四届三中全会的决议文件就是十个问题，框架就是江泽民同志讲的十个观点。1993年秋，党的十四届三中全会顺利召开，全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第四部分第18条，对财税体制改革提出了三项任务：一是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改善和完善税收制度。三是改进和规范复式预算制度。十四届三中全会决议通过，就标志着这次财政体制改革正式拉开了序幕。
改革的重点是工商税制改革和分税制财政体制改革。我们原来的工商税制税种比较多，有30多种税，并且带有比较强的计划经济色彩，有些税已经不适应社会经济发展的要求。比如产品税，它是按一个个产品分大类来征税的。这在产品种类不多、社会经济发展还不够快的情况下还能勉强应付。随着经济的发展，新产品层出不穷，确定这些新产品应纳的税种以及适用的税率就十分困难，而且原来的产品税重复征税问题也比较严重，因此，亟需建立一种适应经济发展要求、没有重复征税的新税制。
当时税制改革还面临一个问题，就是随意减免税的现象比较严重。在1993年，江泽民同志曾经多次严肃指出，税收一年流失1000亿元。而当时的财政收入只有4000多亿元，每年流失掉1/4.后来事实证明总书记的判断是完全正确的。
工商税制的改革首先是简化了税收的种类，从过去的30多种简化为18种，停征产品税，开征增值税。这是一项重大的改革。其实为了改产品税为增值税，财政部从1984年就开始试点，但因当时不具备条件，所以没有推开。增值税的扣除非常复杂，当时曾设想采用“实耗法”扣除，即扣除商品生产过程中实际消耗的部分后征税，以避免重复征税，但很难操作。我们曾经请了十个很有经验的税务专管员来计算一个产品应征的税赋，结果十个人算出十种结果。到1994年我们推出的增值税就比较完善了，前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可以凭发票上已经交纳的税款予以扣除。
工商税制的改革形成了以流转税、所得税为主体，多税种、多环节的复合税制。
工商税制确定以后，分税制改革就能够进行了。简单说，分税制就是将各项税收按税种在中央和地方之间合理划分。海关关税、消费税全部归中央，消费税里的应税产品都是单独列出的，比如香烟、汽车、化妆品等不多的品种，国家要进行宏观调控。营业税基本归地方，个人所得税当时也归地方。在这个问题上当时地方和中央还有争论，我主张个人所得税要共享。企业所得税当时也有争论。现在回过头来看，在当时的情况下，要推进这一改革，不做出一点让步是不行的。2001年，我们推出企业所得税和个人所得税改为中央和地方共享税的改革非常顺利，今年已经开始实施了。
比较重要的是增值税的分享，增值税当时有3000亿元的收入，增值税的分享比例为中央得75%，地方得25%.以1993年的收入为基数，基数内的收入全额返还地方。同时，增值税和消费税实行增量三七分成。即全国增值税和消费税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.从增值税一个税种上来看，其增量的分配情况是，地方第一笔得到25%，第二笔得到的是增量的75%里的30%，那就是22.5%，加上前面的25%，地方一共得47.5%，中央得52.5%.这是一个临界点。如果将增量的分成比例调到1：0.35，地方就要得大头，如果调到1：0.25，中央就要得更多一点。实际上1：0.3的比例是一个趋于无穷小的轨迹，使增值税最终趋于七五二五的分成比例。
财税体制改革后，形成了较好的效应：（1）形成了稳定的大家都比较满意的双赢的财税体制。新的财政体制从1994年建立起来，已经稳定了8年，这样就建立起了上下左右互相信赖的基础。（2）基本理顺了中央和地方、国家和企业的分配关系。（3）财政收入形成了稳定增长的机制。“七五”时期财政收入平均每年增加187亿元，“八五”前两年为200多亿元，1993年、1994年每年增加800多亿元。此后财政收入每年增加1000多亿元，使得“八五”的财政收入平均每年增加661亿元，“九五”又上了一个台阶，平均每年增加1431亿元。2001年比上年增加2976亿元，增长了22.2%，当然，这一年有一些特殊的增收因素。
我的理念是，国家财政要有一定的实力才行。最近有的专家主张财政收入占国民生产总值的比重不要太高，不要提“提高两个比重”。我不同意这种意见。我国是多民族、幅员辽阔的社会主义国家，生产发展极不平衡，中央财政没有足够支配的资金是不行的。我一直主张，国家财政收入占gdp的比重应该提高到20%以上。1997年，国家财政收入占gdp的比重为11.6%，2001年是17.1%，争取过两年达到20%.中央财政收入占整个财政收入的比重应占60%以上。现在中央本级的财政收入占到52%，加上地方上解的500多亿元可达56%，今年年底要争取达到60%.中央集中的财政收入要保证合理的使用，中央政府自己的支出要保持合理的比例，大体应在30%左右。1994年中央对地方的税收返还和转移支付为2389亿元，2001年达到6015亿元，7年来增加了3626亿元，平均每年增加518亿元。增加的钱用在什么地方，第一是长工资，国家现在一次要给4600多万人长工资。第二是增加社保支出。企业下岗人员多，国家提出“两个确保”，实行“三三制”的负担原则，即企业负担三分之一、社会筹集三分之一、财政补助三分之一。结果搞了几年成了“三七制”，中央拿70%，企业和地方拿30%.现在中央财政一年用于社保性的开支1000多亿元。不仅如此，这些年我们还做了不少以前不敢想象的造福子孙万代的好事，比如实施天然林工程、退耕还林（还草）工程等。
二、当前财政工作的一些情况
近年来，一些人对财政工作提出了一些看法，有的对财政收入增幅高于gdp的增幅不理解。如1998年财政收入增加1225亿元，增幅为14.2%，而当年gdp的增幅是7.8%.我们认为，对此不能仅看表面现象，要作具体分析。如1998年增收的1225亿元中，有550亿元属于特殊性增收因素。一是根据“收支两条线”的规定，把一部分行政性收费和罚没收入纳入到预算之内，一共纳入478亿元，比上一年增加肋多亿元；二是清理欠税，税务部门在1998年底清理欠税达275亿元；三是1997年7月开始，对银行的营业税提高了3个百分点，到1998年银行营业税增加70多亿元。四是1998年个人所得税增加了78亿元。其他还有一些小账。如果扣除这样一些特殊因素，财政收入的增幅还不到8%，与gdp的增幅是比较接近的。再如1999年的财政收入比上年增加1568亿元，增长的幅度是15.9%，gdp的增长幅度是7.1%.那年的情况是，海关打击走私，海关税收大量增加，比上年多收入709亿元。那一年的股票市场还特别好，证券交易印花税收入282亿元，比上年增加了77亿元。所以这几年财政收入增长的幅度高一点是正常的现象，并没有加重企业负担。企业的宏观税负和微观税负始终是稳定的，没有提高。
有的人认为中央财政日子好过，基层财政的日子越来越难过。说中央财政过的是“美日子”，省级财政过的是“好日子”，市级财政过的是“苦日子”，县乡财政是“没法过日子”，以至于苦到工资都发不出去。我们对部分县乡财政困难，特别是在调资政策执行过程中出现的部分县乡拖欠干部职工工资的现象非常重视，中央领导耳提面命，要我们认真来抓。我们采取了很多措施。但这个问题需要具体分析。我觉得，从财力上讲，各个省市不应当发不出工资，特别是国家规定的应发工资。2001年，地方总财力达到10965亿元，而所有地方行政事业单位职工应发国家规定工资为3571亿元，占地方总财力的32.6%.问题是有的地方热衷于搞“形象工程”、“政绩工程”，而不是先保“吃饭”。因此，我们要求采取两条政策：一是预算必须先保“吃饭”，当年的工资必须发，不得拖欠。二是历年欠发的工资必须由地方自己消化。否则就不能形成一个良好的机制。
近年来还出现一个新情况，就是财政收入每年增加很多，但日子却越来越紧。研究来研究去，觉得支出方面的漏洞太大。所以我们从2000年开始进行了一系列财政支出管理方面的改革。支出管理改革的内容大大小小有十项，估计也要用7年左右的时间才能基本完成。支出管理改革的重点是三项，一项是“收支两条线”管理改革。对所有预算外收入都要实行收支脱钩和收缴分离。第二是国库管理制度改革。主要是清理单位账户，实行单一账户体系。财政资金由国库直接拨付给商品或劳务的提供商，减少资金在途时间，减少资金滞留，减少浪费。第三个比较重要的改革是部门预算制度改革。我们从2000年开始给“人大”报部门预算。第一年报了4个部门，2001年国务院29个部门中的26个部门都向“人大”编报了部门预算，得到了“人大”的肯定。
当前和今后一段时期财政工作的主要任务是贯彻好一个政策，即积极的财政政策。处理好四个问题：一是初步建立起有中国特色的社会保障体系。我们这一届政府面临国有企业改革，国有企业改革的核心问题就是人的问题，人浮于事，效率低下，要想不吃“大锅饭”，就得开个规范的、世界通行的社会保障制度的“大锅饭”，建立起有中国特色的社会保障体系，低标准、广覆盖、可持续；二是初步建立起公共财政的框架，重点是基本实现预算管理制度的改革与创新；三是搞好税费改革，重点是农村税费改革和交通车辆税费改革；四是逐步提高“两个比重”。
三、关于积极的财政政策
我国近年来连续实施的积极的财政政策，在世界上引起了非常好的反响，认为这是世界上一个成功的范例。
财政体制改革篇8
关键词分税制转移支付财权事权收入划分
前言：
我国于1994年1月1日起，实行分税制财政管理体制的改革，其主要原因之一是为了解决前几次财政体制改革后中央财政收入严重下滑，改变财力与财权过于分散的局面。分税制基本框架确立以后以及经过以后的几次微调，形成了收入分配中“中央得大头”的格局，增强了中央财政的宏观调控能力，而随着新形势的发展需要，各级地方政府要做的事情越来越多，形成地方政府的事权与财权严重不匹配。
一、实行分税制中存在的主要问题
（一）中央和地方财权与事权的不匹配
为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国于1994年1月1日起，实行分税制财政管理体制的改革，政府职能的清晰界定是正确划分各级政府事权的基础，但我国政府职能界定存在一定程度的“内外不清”问题。首先，市场与政府职能的界定不清晰，政府越位与缺位并存。其次，事权划分原则化，各级政府之间事权存在交叉重叠现象。
（二）转移支付制度安排不合理
目前我国的转移支付制度还不完善，问题主要有：第一，转移支付结构不合理，均等化转移支付占比低，而税收返还占比则较高。第二，转移支付资金分配方法不规范。目前的转移支付中，只有一般性转移支付相对比较规范。2011年，中央对地方的转移支付资金接近4万亿。其中一般性转移支付为1.8万亿，专项转移支付接近1.7万亿，税收返还则为5078亿，后两项的规模超过用于均衡各地区财力的一般性转移支付比例，从而导致财政困难和欠发达地区没有得到应有财力保障，使设立转移支付制度的目的即实现各地基本公共服务的均等化的目标难以实现。
（三）收入划分不规范
现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。从现行的税制看，我国中央政府直接掌握了大部分的税源，中央财政收入的比重逐年增加，由1978年的15.5%上升到2011年的49.4%，地方政府的财政收入比重则从1978年最高时的84.5%下降到2011年的50.6%，由于我国实行的是高度集中的政治体制，从而导致了事权重心不断下移，财权重心不断上移的“窘况”出现，这加剧了基层政府财政的困难。
二、进一步改革完善分税制的对策探讨
（一）转变政府职能，明确各级政府的事权与财政支出范围
一方面政府要逐步从一般竞争性领域中退出，重视发挥政府对基础性和战略性领域的支持引导作用；另一方面，一些应由政府解决的市场失灵问题，如基础教育、医疗卫生、社会保障等，政府应尽快补位。因此，要完善分税制，要从以下方面着手：
1.转变政府职能，明确政府与市场的职能。
2.从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权。
（二）建立规范的转移支付制度，促进各级政府财力与事权相匹配
规范化的转移支付制度是以各级政府基本公共服务能力均衡化为目标，在合理划分政府间财权和事权的基础上，采取科学的方法，核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出要求”，据以确定均衡拨款和上缴，同时辅之以必要的专项拨款。
1.以“因素法”代替传统的“基数法”，统一转移支付的标准。
2.可仿照会计的定额备用金制度，根据各地每年的经济发展水平和财政收支状况确定定额备用金的额度，缓解中央政府税收返还滞后的影响，提高地方政府应对突发事件的能力。
（三）完善税制，合理划分收人
在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此，应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入，完善地方税收体系。同时，我们也应该看到，地方市场分割现象是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的必然产物。
结束语
我国目前实行的分税制，有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、
地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，进行逐步的、逐渐的改革。
参考文献：
[1]郭莹.浅析如何完善我国现行的分税制.内蒙古名族大学学报.2012（7）.
[2]元一帆.完善我国分税制的若干建议.财政金融.2010（8）.
财政体制改革篇9
一、现行体制的问题和成因
分税制改革政策出台时，由于从中央到地方各级都是以分税、分立、分权为目标取向集中财务。同时由于目前省以下财政体制（主要是省对地县体制）不尽规范，一些地方在实施分税制的同时，又保留原体制格局，在这种“双轨并行”的体制背景下，作为最基层的乡镇财政，仍处于财力被集中上收的被动应付状态。尽管各地的乡镇财政体制在改革中不断探索，但体制形式仍然五花八门，即不一致，也不规范。
从体制形式看，归结起来主要有四种模式：
1.“从紧型”体制。这种体制仍沿用紧缩乡镇、保县市的传统做法，收入打得很满，增收因素算到项目，且大部分实现收入上交县市财政，支出安排得过紧，基本上按原有人头经费、办公经费的低标准算帐，发生政策性增支因素和出现赤字时，则由乡镇自行弥补和消化。这种体制下，乡镇在收支上回旋余地较小，调剂能力较差，挖潜增收的积极性不高。2.“半边型”体制。县市只包住收入，支出包而不干，乡镇仍吃县市财政的大锅饭，“花钱向上要，没钱打报告”。这种体制下的乡镇财政，实质是“半边财政”。
3.“报帐型”体制。实行“核定收支，收入上缴，支出下拨”收支两条线的管理体制。这种体制明显带有“统收统支”色彩。乡镇财政缺乏抓收管支的动力机制。
4.“分割型”体制。名义上按分税制体制要求操作，事实上，只是强调包死基数、责任挂钩。分税后上划收入和税收返还只是作为定基数的一个因素和体制结算的仍据，在实际中分税制流于形式。
上述体制模式以及由此带来的乡镇财政运作方面的问题，既导致了乡镇财政体制改革滞后，妨碍了分税制政策在乡镇一级的实施到位，又直接制约了乡镇职能的全面履行，其负面影响十分突出：一是目前的体制模式和运作方式使乡镇事权、财权范围和业务空间过于狭小，主体税种上划后，乡级国库资金明显减少加上财政资金使用上的“两张皮”，致使部分乡镇国库形同虚设，财政实体不实，作为“过路财神”，自然难以履行乡镇预算管理和财政监督职能。二是乡镇财政体制订得过紧或失之宽松，体制的动力和活力受到抑制，乡镇政府在兴财源、抑支出、抓管理和促平稳上积极性不高，主动性不强，压力不大，使增收节支的目标难以落到实处。三是体制使乡镇财政对预算内资金管理乏力，对预算外资金和乡镇自筹资金难以实施有力的控管，导致多年来强调加强对乡镇“三项资金”的管理有名无实。
现行乡镇财政体制疚不高和分税制体制在乡镇一级滞后的原因是多方面的。从深层看，制约因素主要来自三个方面：一是功能不全。目前乡镇一级“条块”分割的行政管理体制还未破除，事权、财政仍然划分不清，一些本应下放由乡镇财政管理的乡镇部分仍由县市垂直管理，部分已下到基层的财权也纷纷上收，乡镇的支出管理权和收入支配权越来越小，使监督管理职能在农村经济的某些领域缺位。这显然与分税制的要求不相协调。二是财力匮乏。乡镇本级可用财力本来就偏小，加上分税制后面临着收入增量减少和支出刚性增长的双重压力，出现了对分税制体制明显的“不适应症”，使现行体制在这种外压下难以发挥内导作用。三是‘心有余悸“。分税制一开始就以集中上收财力的面目出现，规定收入递增上交，上划收入增长目标，出台操作办法和有关政策时，又自相矛盾，时放时收，加上前几轮财政包干体制和”分灶吃饭“体制时，县市为了保支出和平衡大局，常常搞”超体制集中收入“，分税制出台并实施后，省、县（市）又通过比例分成办法在地方税种（有的甚至在增值税留用的25%部分中）进行”税外分税“，层层集中财务，抽取乡镇的财政资金。
二、体制调整的原则
（一）适应分税制改革要求的原则。
乡镇财政体制要参照中央对省、省对地县的分税体制改革的方向加以确定，尤其是要根据转移支付制度的规范，来调整乡镇财政的运作方式，使体制的确定更科学，并具有前瞻性。
（二）县乡利益双兼顾，调动两个积极性原则。
乡镇财政体制侧重于处理县乡两级政府之间的财力分配关系，实质上是要处理好县乡之间的财政集权与分权问题。调整体制就必须县乡统筹兼顾，合理调济两级的财力分配。既要树立县市一盘棋观念，保县级财政的吃饭和建设大局；又要突出乡镇效益，保持体制的生机与活力，使乡镇感到有“奔头”，能够自主理财，挖掘更大的增收潜力。
（三）财权与事权相结合，体现乡事乡办的原则。
确定乡镇财政体制既要充分考虑乡镇一级的工作责任，又要给予乡镇真正的事权，赋予相应的财务支配权，才能确立乡镇在区域经济和社会发展中的物质和社会基础。因此，县市要改变“一切包揽”的作法，对乡镇进一步下放事权和财权，改变乡镇政府肢体不全、功能不强、调控乏力的局面。乡镇拥有一定的支出调剂权，实现了财力增长并获得好处后，县市可指派乡镇多办一些实事，以缓解和摆脱县级财力紧张，无力搞建设的窘境。
（四）承认差别与注重分平和效率相统一的原则。
要因地、因时制宜，在体制模式上实行分类指导，不搞“一刀切”，避免各地获得不公平的体制待遇。
（五）保持相对稳定和力求简便、透明的原则。
一个好的财政体制，不公可以调动一级政府理财的积极性，而且应同时有简便、透明和稳定的特点，也就是易于操作，把帐算在明处，并且一定3—5年不变。这样的体制可以让乡镇“心中有数”，一心一意开辟财源，抓收管支。
三、体制模式选择
考虑到目前全面实行分税制体制的条件还不成熟，多体制并存也将是今后一个时期内乡镇财政体制改革必须接受的现实。由此设计以下三种体制模式可供在“双轨”向“单轨”过渡时期选择。
模式Ⅰ：分级分税型体制（标准模式）。
这种类型的体制是以彻底分税为前提，实行统一领导、分级管理的体制模式，这里我们称之为“标准模式”，这也是乡镇财政体制改革的基本方向。体制形式为“划分税种、核定收支、递增包干、超收全留、一定三至五年”。在这种体制下，划分税种后确定乡镇政府的财权、事权的范围。省、地、县三级财政不再从乡镇地方税种中集中收入。核定乡镇收支基数时，对收大于支的部分作为上交基数，以后年度按照一定比例递增乡镇财政在完成中央和省、县级收入（包括递增包干指标）并上解以后，属于本级的收入全部归乡镇所得，留乡镇使用。同时将县市主管部门延伸到乡镇扔下属机构的事权和相应的财权，全部下放给乡镇政府统一管理。这类体制适合于经济较发达，财源布局较合理，共享税、地方税分布均稀和机构职能较完备，与体制相配套的建设和功能初具规模，基本适应分税要求的乡镇。确定此类型体制，主要是让乡镇在与中央和省、县分成税种中得到更多的实惠，使乡镇在分级分税的体制下，逐步成为事权与财权相统一的一级完整政权和实体财政。
模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。
这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。
模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）。
这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。
四、体制配套建设的几个问题
（一）加速财源结构调整和财源开发。
乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。
（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。
一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。
（三）科学、合理设置乡镇财税机构。
分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。
（四）探索灵活多样的国库运作方式。
第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库，一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼贷款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。
模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。
这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。
模式Ⅲ：大包干型体制（实验模式）。
这种体制十分简明，即在县市核定乡镇收入基数和支出基数的基础上，对收大于支的部分实行定额上交、超收全留；对支大于收的部分实行定额补贴、短收自补，或倒扣支出，并一定几年不变。对乡镇进行体制上的收支大包干也可采用另一种办法：规定收入上交数（或支出补贴数），确定收入递增比例（或补贴递增比例），支出下放两不管，县市对乡镇只实行收入目标管理，超收奖励，短收处罚，一年一结算。这类体制作为分税制条件下的“实验模式”，适合于两类乡镇：一类是收入具有一定规模，增收潜力大，但在前几轮“鞭打快牛”的体制下，县市集中过多，乡镇挖潜增收积极性不高，只求能“吃饭”、“过得去”的乡镇。另一类是收入块头小，收支缺口大，历史包袱重，又“两眼向上”，依赖县市补贴，指望县市解决减收增支问题的乡镇。对这两类乡镇实行“甩死砣”式的大包干体制，既简单易行，便于操作；又能鼓励乡镇多收多留，使其自加压力，放开手脚，大干快上，充分调动乡镇的积极性。执行大包干体制，注意适度保持或延长体制的期限，放宽有关财政政策，不能见“好”就收，见“利”就统，重新走统收统支的老路，造成体制的回归。
四、体制配套建设的几个问题
（一）加速财源结构调整和财源开发。
乡镇财源建设要以结构调整为核心，把握好两个重要环节。第一，要把握财源建设的方向和重点。分税制把营业税、农业税收入等一些地方税作为地方的固定收入，目的是让地方加速南源的培植，形成以地方税为主体的财源格局。这就要求根据体制改革和调整带来的财力分配格局的变化，做到以变应变。要按照分税制的政策导向，确定财源建设思路和发展重点，要把乡镇企业、多种经营、第三产业等乡镇优势财源抓在手中，按照体制行要求和财政振兴目标，进行主体财源、基础财源、潜在财源，以及新兴财源、特色财源的多层次梯度开发。第二，要扩大财源建设的规模和效益。要把调结构，壮规模，形成气候和区域特色作为财源建设的立足点，形成不同规模、不同层次，不同梯次的财源群体相互并存的格局；形成各业、各门类的财财源齐头并进、竞相开发的格局。要立足效益为乡镇财源建设注入活力，全面开展效益财源建设活动，提高财源建设质量和项目档次，特别要注重科技兴财。财源项目的效益上去了，财政体制的调整和调整后的体制运行才有基础，并产生预期的体制效益。
（二）强化和综合运用乡镇财政管理职能。
一是扩大分配范围，完备分配职能。从乡镇财政的现状看，目前，乡镇财政不仅要管好预算内财力，履行本级预算分配职能，还要着眼“三项资金”的综合统筹，管住预逄外和自筹资金，甚至于乡镇区域内的一切社会财富。这里，就初次分配而言，既包括对乡镇企业、村组集体企业财富的分配，又包括对农村各种合作经济组织、个体私营经济和农户个人收入的分配；就再分配而言，不仅包括与乡镇行政事业单位，也包括与农村不同性质的经济主体和社会对对象的分配。在两个层面的分配中，不仅包括有形收入和各种利、费的分配，还包括无形资产和经济资源的分配。通过多层次的分配来完备乡镇财政职能，扩大乡镇财政理财视野和活动空间，促进财务增长。二是强化财政手段，完善调节职能。通常情况下，乡镇财政的调节、调控职能包含于分配职能之中，主要是通过再分配体现出来。但乡镇一级受其财务规模、活动空间等制约，现阶段的调控职能明显受到限制，但随着乡镇经济和社会事业的发展，这一职能愈来愈显示得重要。在财政体制调整和实施阶段，强化乡镇财政的调节职能，必须通过正确实施国家的分配政策和农业保护政策，规范收入征管，发挥征集效应，调节国家、集体、个人的分配关系。通过合理的财政支出结构和比例，改善农业基础设施条件，促进乡镇经济和社会事业的协调发展，保护农村乡镇的社会稳定。通过财税政策和投资手段，调节农村产业结构和生产力布局，提高经济的整体效益和农民群众的收入水平。三是实施全面控管，强化监督职能。要强化对分配领域的全过程，包括收、支、管、查、建和其他财政性资金使用及效益情况的监督。强化对乡镇财政活动的自我监督，对财政分配、管理活动实施内部规范和自我约束。强化对乡镇行政企事业单位及农村合作经济组织在财力运行上实施财政、财务指导和监督，建立和完备乡镇财政监控体系与监管功能。
（三）科学、合理设置乡镇财税机构。
分税制划分了中央税、中央地方共享税和地方税，并要求设立两套税务机构分别征收。这种乡镇同税机构的模式和布局发生了背后变化，在“分税、分权、分设、分立”的趋势下，乡镇一级也大都采取上行下效的办法设置机构，由以往的“财、税、库”三足鼎立的机构模式，演变成为“财政、国税、地税、国库”四位一体的机构格局。由于乡镇之间的税源结构、收入规模差别大，而且呈季节性，零散性的特点，按统一模式设置机构不仅增加了机构，扩大了税收征收成本，在“机构林立、条块分割”的情况下，也难以形成财政收入征管合力，显然不适应一部分乡镇财税工作的实际。因此，要从目前农村乡镇的实际出发，科学合理地设置财税机构，具体可采用“财税合一”型、“合署办公”型和“财政牵头”型三种模式。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理，财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税所实行“统一领导，合署办公，业务分开，分另管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政所受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税所在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。“财政牵头”型采取对财政所长授权模式或高配模式。授权模式：即通过成立乡镇财税征收领导小组，或采取财政、税务、银行部门联席会议制度，由乡镇主要领导牵头，明确乡镇财政所长负责日收的组织和协调工作。高配模式：即将财政所长明确为副科级职务。与乡镇国税、地税分局局长同职级，以利收入的征管和工作协调。
（四）探索灵活多样的国库运作方式。
第一，要因地制宜，不搞一刀切。建立乡镇国库时还要视乡镇的具体情况，是否建库，一要看乡镇收入规模的大小，二要看乡镇体制是否完善。并且先搞试点，多搞几种模式，然后总结经验，以点带面，循序渐进地展开。第二，在收入解库的支拨上，要多种形式并存。为解决收入量小、分散的问题和方便缴库单位上缴收入，可采用就地缴库、集中缴库、自收汇缴三种方式征收缴库；为解决税收收入不及时、均衡入库的问题，可推行“税款直达入库”的办法，或对回笼贷款按“税、薪、贷、货、利”的顺序组织收入入缴库。安排库款支拨时，可以按财政支出平均进度划拨；也可按支出的性质、重点进行分类，按先后顺序安排拨款，或者分季、分月拨付。第三，在资金调度上，要采取多渠道筹资办法。财政资金调度困难是目前县、乡两级财政普遍存在的问题，缓解这一困难的现实途径有三：一是在调整财政体制时要合理确定县乡收入的留解比例，县市在资金留解上适度向乡镇倾斜，使乡镇能维持正常支出。二是设立预算周转金。三是及时向上级财政部门借入调度款项。
模式Ⅱ：分税分成和分税包干混合型体制（过渡模式）。
这类体制形式采取“划分税种，核定收支，收入超基数比例分成或增长分成”和“划分税种，核定收支，收入超基数递增包干”的混合动作模式。在“双轨并行”期间，这种模式将在一定的时期内成为乡镇财政体制的“主流模式”，或称为分税制改革的“过渡模式”。在这种体制下，划分税种按照目前的做法，省地（市）、县（市）三级仍在乡镇地方税中按比例集中部分收入，但要按分税制的要求，将集中比例逐步缩小，直到取消。支出上将属于乡镇一级的管理权，逐步交由乡镇管理，或暂行维持目前的支出格局，待乡镇实力增强以后再行下放。这类体制适合于收入稳定增长，支出压力较小，包袱不重，收入上有较大的增收潜力和有能力消化支出增长因素的乡镇。但分成包干体制的混合作模式最终要向分税制体制过渡。
财政体制改革篇10
关键词：省直管县；财政体制；改革
2009年6月，财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。
一、省管县财政体制改革的主要原因
1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。
2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县”型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。
3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。
二、省管县财政体制改革的影响
1.对县域经济的影响
省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展，促进城乡和谐，加快城镇化进程。因此，省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看，实行省直管县财政体制改革后，加大了中央、省对县的财政转移支付力度，增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县，增强了县级政府的调控能力，激发了县域经济发展的活力，有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级，将会降低行政成本，提高资金使用效率。同时，对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，也有着深远的意义。
从近期看，省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大，而不是全部经济管理权限的下放，更不是行政管理和社会管理权限的全部下放，即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突，使县级政府无所适从，影响行政效率。二是对于一些“强市弱县”型财政的地方，财政体制改革后，中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反，地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入，使这些财政弱县面临财政困难，县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大，可能会带来县级政府投资冲动，造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”，使生产过剩，资源浪费，不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后，我国大部分省级政府管理县（市）较多，管理幅度过宽，管理难度加大，可能导致管不过来，使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。
2.对市域经济的影响
省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一，对于一些“弱市强县”型财政的地方，由于改革后市所辖的县财政绕过了市，县财政归省里直接管理，市财政失去了集中县财力的权力，使这些比较穷的地市雪上加霜，出现财政困难。第二，改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县，市级经济管理权限将大大削弱，整合资源的能力将大大减小，宏观调控的能力水平将大大下降。第三，改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域，重点支持县域经济的发展，不利于市域经济的发展。第四，改革后省直接对县的财政管理，必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革，权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配，会给市级政府带来各种摩擦，从而降低行政效率；第五，随着省管县行政管理体制改革的不断深入，地市与县的地理界线将会越来越明显，改革后地市只管它的几个区，使市域经济发展空间变小，必然会限制市级税源、财源的增加，不利于市域经济做大做强，不利于市域经济对各县的辐射带动，不利于区域性中心城市的培育。
三、省管县财政体制改革的对策建议
1.要坚持因地制宜，稳步慎重推进，不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大，是一个经济发展不平衡、多民族的国家，因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。
2.要坚持科学规范、合理有序，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求，依法明确省、市（地）、县的职责权限，同时明确省、市（地）、县的收入支出范围。首先，省级财政要强化区域财力调节作用，实行省对县（市）的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达；省级财政要在保证市县既得利益的基础上，加大对市县财政的指导和支持力度，调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系，扩大县级管理权限，加大对财力薄弱县的支持力度，缓解县乡财政困难。其次，市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用，继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖县（市）财政困难继续给予帮助。最后，县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权，努力争取中央、省、市各级政府的支持，用足用好上级扶持的资金，用足用好改革赋予的各项政策，提高财政资金的使用效率和行政效率，激发县域经济发展的内在动力，壮大县域经济；县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平；县级财政要建立起民主的决算预算机制，架构起县级公共财政体系，靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。
3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设，加快“金财工程”建设步伐，构建省级与市、县的财政信息化网络，强化财政管理的技术手段，提高财政管理水平。
4.要坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务，一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务，比如说，义务教育欠债，粮食大县欠债，应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度，取消配套做法，建立激励和制约机制，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。
总之，省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革，也是一项涉及利益格局调整的重大举措，各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作，密切关注改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，及时完善，确保改革积极稳妥地推进。
参考文献：
[1]贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[j].管理世界，2005，（8）.