宏观调控的特征篇1
内容提要:经济法作为后生于民商法和行政法而存在的新兴法律部门，其目的在于弥补民商法和行政法的局限与不足。从央行宏观调控行为我们可以看出，其行为方式的复杂性决定了经济法行为与民事行为和行政行为具有千丝万缕的联系，难以完全独立于民事行为和行政行为而孤立存在，但经济法的整体主义视角，又使经济法行为必然能够超然于具体的或单个的行政行为或民事行为，从而表现出其独有的价值魅力。
行为理论在经济法学界基本上属于未垦的荒芜之地，经济法学界关于经济法行为之研究刚刚起步，还没有从民事法律行为和行政行为的固有思维模式和巨大影响中走出来。笔者认为，从宏观上架构经济法的行为理论固然重要，但对经济法行为的微观性解剖同样十分必要，这种典型性分析有助于对经济法行为特质的进一步提炼和发掘。基于此，本文拟以中央银行（简称央行）宏观调控行为为视角，通过对其性质的分析，以求揭示经济法行为特有的理论基础和价值存在。
一、中央银行宏观调控行为的经济法属性分析
中央银行的宏观调控行为是指中央银行利用各种货币政策工具调节、控制货币和信用，从而实现既定的货币政策目标并促进国民经济协调、稳定和持续发展的行为。
中央银行基于不同的行为方式而对经济的调节行为，从形式上看类似于行政行为，因而被不少学者简单地视同为行政行为，但是从性质上来看，其与普通的行政行为是不相同的，当然，与民事行为的差别就更为明显。下面我们着重就其与行政行为之间的差异性作一比较和研究。
首先，中央银行与普通的行政机关不同。一般的职权行政主体——行政机关，自该组织设立时就自然取得了行政主体资格，并能以自己的名义运用行政权力、独立承担相应的法律后果。但是基于中央银行宏观调控目标的特殊性，许多国家都通过专项立法赋予中央银行制定和执行货币政策、维护金融秩序、促进经济发展等方面的特殊的职责和权利，以确立中央银行在一国金融体制中的特殊位置和宏观调控的权威地位。在中央银行和政府的关系上一直有中央银行的独立性问题。当然，中央银行的这种独立性一直是相对的，即相对于政府或者说是相对于财政部的独立，而且各国法律一般都规定中央银行应该在政府的政策框架内活动。
其次，从行政权力运用的角度看，中央银行的宏观调控行为可以采取不同的行为方式，尽管这些行为方式有的看似具备行政行为的特征，可被视为是行政行为，如存款准备金率的制定和执行；但有的行为方式则采用的是纯私法的手段，具备民事法律行为的特征，如公开市场操作业务，但需要说明的是，这些行为与一般的行政行为或者民事法律行为在本质上还是有很大的不同：它们既不在于实现一般行政行为的目的——进行行政管理，也不在于实现一般的民事法律行为的目的——获取利益，这些行为方式都是中央银行宏观调控权力的行使，其目的在于实现货币政策目标，保证国家经济的稳定、持续和发展。
再次，法律效果的异质性。中央银行进行宏观调控，可以采取多样的行为方式，这些行为方式的多样性决定了其法律效果的复杂性。如央行采取的强制商业银行提取存款准备金及对违反规定者采取惩戒措施等行为会在央行和商业银行之间形成某种行政法律关系；而央行在宏观调控过程中产生的公开市场操作业务也同样会在央行和相对方之间形成民事法律关系。然而，我们想强调的是这种法律拘束力并非是央行进行宏观调控的核心目的或根本目的，央行调控行为的最根本的目的在于对经济进行宏观调控，进而求得总体经济的稳定和发展。这样，就会在行为目标和单个行为意思表示之间产生一定的悖离。其所产生的行为效力就不具有行政行为或民事行为所表现出的单一性。这种行为效力的多重性我们在后文中将作进一步详尽的阐释。
由上可见，中央银行的宏观调控行为并不具备行政行为的成立要件，那么，其在外在特征上又是否符合行政行为的基本特征呢？
我们知道，已经成立的行政行为，是运用行政权对公共利益的一种集合、维护和分配，只能是代表公共利益的行政主体的一种单方的意思表示，具有单方性的特征。中央银行的宏观调控行为由于可采用不同的行为方式，其具有行政行为特征的行为方式，可以说具有单方性的特征。但是，民事法律行为性质的行为方式，一般采用的是契约方式，相对方的意志必须要在该法律行为中体现，并且需要双方的合意。央行进行宏观调控所追求的货币政策目标无法在意思表示中体现，只能在效果的实现中体现出来，所以就央行的整个的宏观调控行为来看，具有单方性和双方性的双重特征。
行政行为还具有强制性的特征。然而很显然，中央银行的宏观调控行为缺乏这样的强制性。中央银行货币政策手段中的存款准备金制度一般具有强制性，相对人——商业银行不执行，可能有相应的法律责任的承当，但是，再贴现和公开市场操作业务，都是以引导的方式进行的，相对方即使不执行，也并不导致相应的法律责任，仅仅有可能会引起其自身利益受损的后果。
此外，行政行为是一种通过法律来实施的公共服务，是无偿的。中央银行的宏观调控本质上也是一种公共服务，但是这种服务的提供则包含了有偿和无偿两种类型。再贴现和公开市场操作业务对于相对方而言，就是以一种等价有偿的方式来实现的。
综上所述，无论是从成立要件还是从特征上来看，中央银行的宏观调控行为都不可能是行政行为，其具有的复杂的行为方式、双重的法律属性，使调控行为本身很难纯粹归属于传统行政行为和民事行为中的任何一类。它已经超越了传统行政行为和民事行为，而引发了经济法上的相应效果，并受到经济法的相应规制，从而转换为具有经济法意义的行为，即经济法行为。
二、央行宏观调控的行为方式：基于具体行为样态的分析
（一）公法手段的调控行为方式
公法手段的调控行为方式，具有单方性、强制性、无偿性等特征，能够较为迅速地实现宏观调控的目标。但是，这种公法手段的行为方式对于整个市场信心的影响是巨大的，因此，应该严格限制其使用的条件和范围。
1．中央银行对于存款准备金率的调整行为方式
存款准备金率的调整，从作出到实现，包含着决策和执行两个层次。就决策层面来看，由中央银行采取公法上的强制方式，要求商业银行按照变动的存款准备金率交存存款准备金。这种行为，从特征上看，具备单方性、强制性、无偿性的特征。从行为的构成上，由具有法律特别授予的行政职权的组织——中央银行实施，这种行为实际上也是运用这种法律授予的行政权所作的行为，并且该种行为也具有为相对方设定、变更或者消灭某种法律关系的意义，形式上也存在意思表示行为，因此，该行为可以被认定为行政行为。而且这种行为是以社会的公共利益——保证整体经济的持续、稳定和发展为目的、针对不特定的对象作出的，在该行为作出后的时间内可以反复适用，因此，从性质上来看，这一部分类似于抽象行政行为。
但是该行为效果的实现，可以通过相对人——商业银行的相应的法律行为予以直接实现，即由商业银行按照变动后的存款准备金率主动交存存款保证金，此是通过行政相对人以自己主动实施的法律行为实现了该抽象行政行为所规定的义务。须注意的是，该行为内容的实现需要中央银行的协助。如果中央银行对于相对人未按照该抽象行政行为所确定的内容履行义务，为此而对商业银行予以强制执行或者予以处罚，则相应地就会出现具体的行政行为。
因此，中央银行调整存款准备金率的行为，就决策层次而言，可以说具有抽象行政行为的性质；就执行层次而言，可能会包含具体行政行为的性质。但是，这两个层次的内容是不应分离的，决策是执行的前提，执行是决策的实现，二者的整体构成了央行这种宏观调控行为方式的整体。
2．中央银行信用控制的调控行为方式
中央银行的信用控制的调控行为方式，包含了选择性的货币政策工具和直接的信用控制工具。选择性的货币政策工具包括了证券市场的信用控制、消费信用控制、不动产信用控制等几种。直接的信用控制工具则包括了利率上下限、信用分配、流动资产比率。
中央银行的这种信用控制行为方式，从特征上看与存款准备金率的调整行为是相似的，实质上属于抽象行政行为。但是该抽象行政行为内容的实现与存款准备金率的调整行为是不同的，一般都是相对人以自己遵守的法律行为的方式来实现的，而无需中央银行的协助。如果相对人未能以自己的行为实现该内容，中央银行对该行政相对人进行处置，才会产生具体行政行为。
同样的，就该行为方式的实现来说，也包含着决策和执行两个层次的内容。虽然这一行为方式中决策的意义要更大一些，但是执行层面的意义同样不能够忽略，否则同样会难以达到宏观调控的效果。
3．窗口指导或道义劝告
这种行为方式是中央银行凭借其在金融体系中的特殊地位和威信，通过与金融机构之间的磋商，来指导其信用活动，达到控制信用的目的。这种行为方式一般认为具有以下几个方面的特征：一是不具有直接的法律拘束力。它不会也不能为相对方创设权利义务。从形式上表现为一种倡导、劝告、号召或者建议。但是相对方接受中央银行的指导或者劝告后会产生相应的法律后果。实际上这种法律后果正是中央银行所追求的，也即金融宏观调控的目标，从这一点上来看，窗口指导或者道义劝告不是普通的行政行为。二是不具有强制性。相对于其他公法手段的行为方式，这种行为方式对于金融调控目的的实现具有间接性。三是这种行为方式在程序上具有简便性。窗口指导或道义劝告对相对方权益的影响较小，因此在程序上的要求就较为简便了。
（二）私法手段的调控行为方式
私法手段的宏观调控行为方式主要是再贴现政策和公开市场操作业务。
再贴现政策调控信用的主要机制是通过调整再贷款利率和再贴现利率，影响商业银行自中央银行借款或贴现票据的成本，控制其超额准备金的头寸，并间接带动市场利率的升降，进而实现对货币供应量的调控[1]。再贴现政策实际上也可以分为两个层面即决策和执行。就决策层面言之，中央银行为了进行金融调控而对再贴现和再贷款的利率进行调整，该利率只能够约束中央银行自己和在中央银行进行再贴现和再贷款的商业银行，对社会大众并无直接的约束力。同时，由于再贷款利率和再贴现利率的变动，是该行为方式发挥调控作用的关键因素，所以中央银行拥有对再贷款和再贴现利率调整的决策权。就该行为方式执行层面而言，其与公法手段不同，仅仅能够通过规范约束在中央银行进行再贷款或者再贴现的商业银行。因此，从性质上看，这种再贷款或者再贴现的利率类似于格式合同条款，再贷款或者再贴现说到底是一种契约行为，只不过是带有格式合同条款的契约行为。与一般的格式合同又不同，这种利率的格式条款具有法律的强制性，排除了双方当事人对该条款的一般的解释规则。除此之外的双方行为还是以意思自治为基础的。因此，这种调控的行为方式整体上还是属于私法手段的。但是，为了达到金融调控的目的，则带有某些强制性。
公开市场业务是中央银行通过在金融市场买卖有价证券或者其他的金融资产，以此来影响货币供应量和市场利率的宏观调控的行为方式。这种调控方式是通过中央银行的证券或者金融资产的买卖来实现的，因此从行为方式外观上来看，具有买卖合同的特征，是一种双方的民事法律行为。但其与一般的民事法律行为不同的是，公开市场业务所追求的效果是不同的。其追求的合同的效果具有群聚性，单个的或者说少量的证券买卖合同的实现或者履行，并非其所追求的最终目的，必须具有相同或类似的大量的证券的买卖合同才能够实现其对市场的调控的作用。
通过上面的分析，我们得出的一个初步的结论是，作为后生于传统民商法和行政法的经济法，在行为理论上是无法摆脱传统的行政行为和民事行为理论而独立存在的，整体效果的取得依赖于具体行为的实施，而就具体的行为来看，其很难超越已有的行为样态，而呈现出新的行为模式。随之而来就产生了一个新的困惑：既然在具体行为样态上，经济法行为无法超越已有的民事行为和行政行为，那么经济法行为又何以能够存在或者基于何种目的而存在？即经济法行为研究的价值何在？这是我们所需要着重解决的问题。我们认为，具体的行为样态可能没有其特殊性，但并不意味着经济法行为就没有在理论上或制度上存在的价值。这种价值集中在间接行为效果的合法性评判上和追求上。
三、央行宏观调控行为的法律效果：直接法律效力与间接法律后果的分野
中央银行进行宏观调控的目的在于保证整体经济的持续、稳定和发展，因而中央银行宏观调控行为具有双重的法律意义：一是直接的法律效力，二是间接的法律效果的实现。对于宏观调控行为的法律效果，我们完全可以从单个行为和整体行为两个不同的角度去分析宏观调控行为的法律效果，即一方面，我们应看到具体行为会产生直接的法律效力，另一方面，我们更应该看到单个行为之间相互作用聚合而成的间接上的效果。前者更多地可以从已有的传统的民事行为或行政行为理论中去寻求解决，而后者则是经济法更应该去关注和思考的，因而对经济法具有更为重要的意义。
（一）宏观调控行为的法律效力
中央银行的宏观调控行为横向上可以采用不同的行为方式，既可以采用公法手段的行为方式又可以采用私法手段的行为方式，因为其行为方式的不同所具有的直接的法律效力也是不相同的。此外，中央银行的宏观调控行为纵向上又可以分为决策和执行两个层面的内容，由于其决策和执行对于相对方的影响是不同的，因此其所具有的直接的法律效力也不相同。
1．公法手段调控行为方式的法律效力
公法手段的调控行为方式在决策层面具有抽象行政行为的性质，而且在执行层面又主要依靠相对方实施相应的法律行为的方式（自觉履行）来实现决策层面所确定的内容，因此，就公法手段的宏观调控行为方式直接的法律效力可以借用抽象行政行为的效力解释之。行政行为的效力在内容上包括公定力、确定力、拘束力和执行力[2]。因此，就公法手段的宏观调控行为方式也可以具有以上的效力内容。就公定力来说，宏观调控行为一经做出，无论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人予以尊重的一种法律效力。其确定力是指宏观调控的行为一经做出，非依法定原因和法定程序，任何人不得随意撤销或者变更。其拘束力是指宏观调控行为一经做出，对于相对方就有约束的效果，相对方不执行、不服从宏观调控行为，将承担相应的法律责任。其执行力是指对生效的宏观调控行为要求相对方予以实现的法律效力。[3]
2．私法手段的宏观调控行为的法律效力
私法手段的宏观调控行为方式的直接的法律效力取决于其采用的具体的法律行为的效力。再贴现和公开市场业务行为实质上是合同行为，因此，就私法手段的宏观调控行为方式来说，其直接的法律效力即为合同这种双方法律行为的法律效力。对此我们不再赘述。
（二）宏观调控行为的法律效果
直接的法律效力并非宏观调控行为所追求的目的，宏观调控行为的目的在于通过具体的调控行为方式保证其法律效力的实现，实现其货币政策目标，进而保证整体经济的持续、稳定和发展。这也构成了宏观调控行为与一般行政行为或者民事行为的区别：其所追求的法律效果不同。这种法律效果具有间接性、群聚性、终极性和非强制性的特征。
所谓间接性是指，与宏观调控行为方式的法律效力不同，这种法律效果是通过追求或者实现宏观调控行为方式的法律效力而间接实现的。就法律效力而言，因具有直接的法律依据，可以通过相应的法律责任保证其实现。但法律效果则不具有直接的行为依据，无法以行为责任来保证其实现。
所谓群聚性是指，单个的行为方式其法律效力的实现，在多数情况下，是无法实现宏观调控的法律效果的，一般要通过集中性的相同或者不同的行为方式的结合，才能够达到或者实现宏观调控的最终目的。
所谓终极性是指，对于宏观调控行为来说，法律效果是其追求的最终意义，而一般的民事行为、行政行为其所追求的一般就是该法律行为效力实现后的结果。
非强制性是指，这种法律效果与宏观调控行为方式的法律效力是不同的，不具有直接的法律依据，很难以强制性的法律责任保证其实现，进而保证最终的宏观调控目的的实现。
通过以上分析，我们认为法律效力与法律效果是两个不同的概念，经济法行为不能仅仅关注和考察单个具体行为的法律效力，即有效或无效，更应该分析和考察具有行为整合后所产生的群聚性、终极性的效果，这种将单个行为和整体行为分别考察的方式以及行为的直接的法律效力和间接效果之分野应成为经济法关注的重点，这也从一个侧面反映出经济法行为的特殊性，并进一步折射出经济法的高一层级性和现代性。
四、央行宏观调控行为的责任的多样性与双重性
与宏观调控行为的法律后果相联系的是宏观调控行为的法律责任。与宏观调控行为的法律效力和法律效果相对应，其法律责任可以分为严格意义上的法律责任和非严格意义上的法律责任两个层次。
严格意义上的法律责任是指宏观调控行为的双方主体，在具体的宏观调控行为方式中，因违反相应的法律规则所规定的义务而应该承担的具体的责任，包括了中央银行作为调控主体的责任和相对方作为被调控主体的责任。这种具体的法律责任可以通过相关的行政法或者民法的途径予以实现。具体行为在直接的法律行为后果上会因行为性质的差异而使其责任形态呈现多样化的特点。
非严格意义上的法律责任对应的是宏观调控行为的法律效果。法律赋予中央银行宏观调控权，可以采取各种宏观调控的行为方式，其目的在于实现货币政策目标，并进而保证整体经济的持续、稳定和发展。同时，就中央银行而言，这也是其职责所在。但如果由于其决策失误、程序违法等未能实现宏观调控的目的，也即无法达到宏观调控行为法律效果，中央银行应该承担相应的责任，这种责任姑且可以称为非严格意义上的法律责任。本文提出特殊意义上的责任这一提法，是因为目前政府对宏观调控不当应该承担什么样的责任还没有在我国的法律制度上明确，不能体现为严格意义上的法律责任，充其量只能是由央行官员承担引咎辞职等相应的政治责任[4]。至于这种责任究竟应定性为责任还是经济法责任则可另作研究。非严格意义上的法律责任，无论最终体现为宪法责任或是经济法责任，都会与民事责任或者行政责任处于不同的水平线上，不会属于同一层级的责任，应该是高于行政法或民法之上的高一阶位法上的责任。相对于目前严格意义上的法律责任而言，具有层级性的特点。
注释:
本文受“教育部新世纪优秀人才支持计划”项目资助。
[1]朱崇实：《金融法教程》，法律出版社2005年版，第27页。
[2]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第155—157页。
宏观调控的特征篇2
【论文摘要】：税收法定原则的实质是要求征税权由立法机关保留，但税收调控权不应由立法机关垄断，因此，税收法定原则不应笼统地适用于所有有关税收调控的立法行为。行政立法可以规范消费税的基本制度，以及仅涉及部分行业、部分地区的税收调控措施。同时，应当设立具有广泛代表性的宏观调控委员会，负责审查和批准税收调控中的所有行政立法，并且在宏观调控基本法中明确规定税收调控中行政立法的前提条件、行政立法中可选择的调控措施及调控幅度。【论文关键词】：税收法定原则征税权税收调控权一、问题的提出：行政立法在税收调控中的作用近年来，为了应对错综复杂的国际国内宏观经济形势，我国政府频频出台宏观调控举措，其中税制调整亦发挥了重要作用。无论是2007年5月30日和2008年4月24日的两次证券（股票）交易印花税税率调整，2007年7月1日开始的大范围出口退税率调整，还是2008年11月10日公布、并自2009年1月1日起施行的修订后的《增值税暂行条例》，都对经济运行产生了重要影响。而上述税制调整都是以行政立法的形式做出的。根据《立法法》第8条，对于财政、税收的“基本制度”，只能制定法律予以规范。《立法法》第9条并规定，上述事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的“部分事项”先制定行政法规。但何为税收制度中的“基本制度”，何为可以授权国务院先行制定行政法规的“部分事项”，《立法法》并未明确。因而如学者所言，上述规定无疑为国务院争取税收立法权预设了缺口，构成行政立法大范围介入税收调控的制度背景。问题在于，依“税收法定”原则，税收要素只能由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。行政机关不得以行政法规对税收要素作出规定，部委规章更不得越雷池半步。因此，学理上首要面对的是“通过行政立法来实施税收调控究竟是否具有正当性”？需要澄清的是，不应将“对税收调控中行政立法的评价和控制”等同于“调控行为是否具有可诉性”的问题。这是因为我国规定抽象行政行为不可诉，更重要的是，司法机关不应对宏观调控决策的正当性予以实质性审查。因此，期望通过司法来评价税收调控中的行政立法，是不切实际的。可行的研究路径是，厘清税收调控中的行政立法与税收法定原则的关系，并基于规范论立场来分析行政立法介入税收调控的适当范围。二、为税收调控中的行政立法正名（一）税收目的之拓展与国家的双重身份我国目前的税法体系中，除《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征收管理法》三部法律之外，其余均是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局的部门规章等效力层级较低的规范性文件。这是行政立法介入税收调控的制度背景和重要表现，另一方面又被学者指责为税法体系背离税收法定主义的典型例证。作为一项闪耀着法治主义思想光芒的宪政原则，税收法定原则的价值历久弥新。因为税收是现代国家的主要财政收入来源，故而必须预防和避免国家滥用征税权力、侵犯公民的财产权。从这个意义上说，宪政国家确定税收法定原则是限制国家对公民私有财产无度征收的重要措施。然而，现代国家的税收早已非仅限于财政收入之目的，而是在此基础之上承担起经济目的和社会目的。后二者甚至反然超越财政收入目的而成为某些税收之主要目的。例如，早期的德国联邦宪法法院曾认为社会政策或经济政策只是租税之附带目的，租税之主要目的仍为收入，如果超出此种界限，而以税法之外形行干预市场经济之实质时，即为法律形式之滥用，应为违宪之宣告。但随着现代工业社会之发展，德国联邦法院转而承认租税须扮演国家社会经济政策之积极角色，只要其具有充作一般收入之目的，纵为附带目的，亦不失为租税。与上述观念转变相呼应，1977年修正之德国《租税通则》第3条，在税捐要件中“以收入为目的”之下附加了“亦得仅为附带目的”。由此可见，现代国家在税收关系中具有双重身份：一方面是作为收入的获得者，通过获取无对价的金钱给付来满足自身开支需求；而另一方面则是作为公共利益的代表者和公共产品的提供者—通过规范和调整税收行为来进行宏观调控，这正是国家提供的一种公共产品。这两种身份固然具有内在统一性，但也存在明显差异、甚至是矛盾。在税收调控中，为了维护公共利益，国家须不惜牺牲自身收入。例如在经济衰退时实行减税政策，即是以税收收入减少为代价的。就此，有学者甚至认为，财政政策上引入过多经济政策目的之租税优惠，加深了税收的短缺，导致国家债务失去控制之事实。（二）国家职能演进与行政立法扩增如果说国家作为公共利益的代表者和维护者的角色定位古已有之，那么宏观调控则是国家在现代市场经济的背景下所特有的职能，是国家经济职能演进的历史产物。由此，现代市场经济条件下的行政机关也就无可选择地承担起具体实施宏观调控的职责。这是由行政机关自身的定位所决定的，因为在分权制衡的宪政结构中，立法权构建制度，行政权负责将制度推向实践、获得效能，因而被认为是一种执行性权力。行政权的执行性特征，使其最直接地连接着社会，而现代化所引发的社会变迁，以及社会问题的复杂多变，都要求行政权力具有较高的效率和实际功能，要求行政主体总是积极、主动、及时、实效地把权力渗透到社会生活中去，以实现行政目的。此即行政权力的“效能性”。在此意义上说，对于政府宏观调控和对于宏观调控正当性的诉求，正是行政权力效能性的要求和体现。虽然对于宏观调控应当实行“规则之治”抑或“相机抉择”，经济学理论上仍存有争议，但在最一般的意义上，关于“固定规则与相机抉择”的争论可以归纳为：灵活决策的优势是否会被由自由决策带来的不确定性和滥用权力的潜在可能性所抵消并超越。由此可见，无论基于何种理论主张，宏观调控的本质均在于灵活决策，而绝非简单的执行。至于“固定规则抑或相机抉择”的理论分歧，则仅仅影响到决策的自由程度。故此，为了使得行政机关能够有效实施宏观调控，行政权力就不应被严格地限定于狭义的法律执行，而是必须获得适当的规则制定权。事实上，如果说行政权力本身的效能性是现代社会中行政机关越来越多地介入经济运行的理论根源，那么在另一方面，由于现代化所带来的社会关系及行政事务的复杂化，迫使人们在潜移默化中逐渐改变了对行政权执行性的理解，执行法律不再局限于采取具体行动，而是包括制定次级的抽象规范及政策，立法机关的工作方法开始适用于行政机关的执行工作。[11]于是，授权立法（行政立法）开始大量涌现，而行政立法在税收调控中的积极作用，实际上正是此种趋势的一个缩影。（三）税收立法权之归属—基于征税权与税收调控权的区分1．征税权与税收调控权的区分。从宏观理论视野来看，国家权力的总量是伴随着现代化的进程而不断扩增的。权力总量之所以会不断增加，是因为现代化导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增，而理性化则在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序的安排。因此，权力作为一种管理能力，其扩增就成为一种合理的客观需要。[12]在此意义上，征税权这一古老的权力类型本与国家相伴而生，其理论基础可以从两个层面来阐释：首先，公民基于社会契约而向国家让渡部分自然权利（财产权）。其次，在特定时期内社会财富总量恒定的前提下，公民的财产权益与国家的财政收入是此消彼长的关系，二者博弈的结果是必须对公民个人和国家的财产权予以界分（其本质是对社会财富的分配）。前者即作为私权的公民财产权，而后者则体现为国家的征税权。正因此，征税权是从国家“获取”财政收入的角度来体现的。征税权的权力内容是决定公民税收负担的多少。但是，国家通过税收实施宏观调控的权力则是在国家干预经济的方式和广度不断扩展的前提下产生的一种新型权力，笔者谓之“税收调控权”。它出现的现实原因在于市场经济条件下总需求和总供给的非均衡已经成为影响经济发展的重大问题，且市场自身无法解决。其理论基础在于此种背景下，国家与人民之间所达成的具体的宪政契约，即全体人民授权（而非让与）国家代表他们行使调控经济的权力。[13]这种宪政契约在我国《宪法》上有明确体现—《宪法》第1条第2款规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”该条款构成税收宏观调控的法律依据。与征税权不同，税收调控权是从国家（或政府）“运用”或“调整”财政收入以影响经济运行的角度来体现的。税收调控权的内容是判断税收调控的目的是否正当合理、拟采取的税收政策与目的是否符合比例原则。2．税收立法权的归属。征税权与税收调控权在理论基础和性质上的差异，决定了在确定税收立法权的归属时应遵循不同的原则：如果税收的作用主要是国家获取收入，那么税收立法权须由立法机关所保留。因为财产权乃是宪法所确认的基本人权，宪政制度实施以来，私人财产权一直被作为划定政府权力的合法范围与受保护的个人自由之间的界限。[14]税收法定原则（即税收立法的法律保留）从本质上说即意味着征税权必须由立法机关保留（或曰垄断）。但是，如果税收的主要作用在于调控经济运行，那么，如何合理、有效地发挥税收的宏观调控效应，则是确定税收立法权归属的主要考量，惟其如此，才能最大程度地维护和促进社会整体利益。如前所述，行政权力在宪政结构中的定位决定了行政机关总是最为直接地连接着具体社会，并负责感知和回应经济形势的变动。如果说税收调控直接来源于特定的经济或社会政策，那么行政机关正是经济和社会政策的制订者和实施者。所以，只有行政机关最能够判断税收调控的目的是否正当合理、税收政策与该目的的关系是否符合比例原则等。为此，由行政机关直接行使有关税收调控的立法权实属必然。事实上，我国《宪法》赋予国务院以较大的经济调控权，根据《宪法》第89条第6项，国务院负有领导和管理经济工作的职权；《立法法》第56条同时规定，国务院制定行政法规，除了基于执行法律之需要外，还可基于《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权。由此，税收调控中的行政立法，是行政机关行使税收调控权（非征税权）之表现。综上所述，“税收法定原则”的实质在于要求“征税权应由立法机关保留”。但是，基于税收调控权自身的性质及其与征税权的区别，税收调控权不应由立法机关垄断，行政机关应直接参与税收调控，并享有有关的立法权。因此，税收法定原则不能用来一概否定税收调控中的行政立法。三、税收调控中的行政立法之规范（一）行政立法的调整范围从理论上说，如果税收行为以获取财政收入为主要目的，那么应当通过狭义的法律来予以规范，而如果税收行为以经济调控为主要目的，则宜于通过行政立法来规范。但是问题在于，无论对于何种税收而言，即使其主要目的在于调控经济，但终究须以国家收入为附带目的。否则，如果仅具有经济管制诱导性目的，而与国家收入目的无关者，即非为税收。[15]且在多数情况下，财政收入目的和经济调控目的乃是水乳交融，难以廓清。因此，如何在整个税收法律体系中界定法律与行政立法各自的调整范围，亦即行政机关介入税收调控的范围与方式为何，就成为学理上亟待解决之难题。笔者认为，虽然税收政策作为宏观经济政策的一部分，其实现方式具有多样性，但总体来说，税收政策对于经济的调控作用可以归结为宏观和中观两个层面：从宏观层面上看，税收政策可以通过调整政府财政收入、国民收入等宏观经济变量来影响国民经济运行。[16]这主要是通过调整所得税、增值税等主体税种的各项税收要素来实现。例如个人所得税起征点、税率的调整，以及增值税由生产型向消费型转型的改革等。从中观层面上看，税收政策可以通过对特定产业、特定区域、特定社会群体的税负予以调整，进而对整个宏观经济运行产生影响。这种调控方式的实施又可经由以下两种路径：其一是针对某种消费品开征、停征或调整消费税，进而影响该种消费品背后的相关产业。其二是在特定产业、特定区域减轻或加重所得税、增值税或营业税等税种的税负来实现经济调控目标。例如，为支持东北地区等老工业基地加快调整改造，中共中央、国务院专门制定了《实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从2011年7月1日起，在东北地区部分行业率先推行增值税制度转型，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣，从而将生产型增值税改为消费型增值税。相对而言，前一种税收调控方式对于经济运行的影响具有根本性和普遍性，全体纳税人均受其约束，也正因如此，该种税收调控会对国家财政收入的增减产生直接的、重要的影响。第二种税收调控方式虽然也关乎纳税人的财产权利，但由于其调整范围较窄，从其影响上看仅涉及特定产业、特定地区或部分纳税人，且调制受体也可以通过放弃从事特定行为来规避税收负担的加重（或通过从事特定行为来享受税收优惠），从而充分体现出税收调控“管制诱导”的功能。基于此种考虑，笔者认为，有关所得税、增值税、营业税等主体税种基本制度的立法应以避免无度征税为第一要务，同时须考虑由于税率单一所可能造成的税制不公平现象。为实现以上目的，相应的立法权应由立法机关保留；至于财产税等其他财政收入目的较强、调控意义较弱的税种，其基本制度自须法律规范；有关消费税基本制度之立法应以贯彻实施特定的经济社会政策为首要考量，因而相应的立法权宜由行政机关享有。既然消费税的基本制度由行政立法予以规范，那么利用消费税进行经济调控自然得通过行政立法之制定、修正或解释实行。而所谓其他税种的基本制度应当由法律规范，则意味着从原则上说，相应的税收调控行为须由立法机关以法律修订的形式实施。但尤为重要的是，即使对于所得税、增值税、营业税等主体税种，如果仅涉及在特定产业、特定地区的税收优惠或重课，亦可认为属于前述中观意义上的税收调控方式，因其管制诱导性目的、且影响面较小而可通过行政立法来实施。当然，由于所得税、增值税、营业税等税种的基本制度由法律规定，因此即使行政立法仅针对特定产业或特定地区来调整课税对象、税率、减免税等税收要素，也须法律授权。笔者认为，可以考虑通过未来之宏观调控基本法或产业政策法，对行政机关在特定产业、特定地域实施税收调控的权力予以授权和规范（下文详述）。（二）对行政立法的制约对于通过行政立法实施税收调控的批评，来自于“税收中性原则”。该原则要求在市场能自我调节时，税法制度不能超越市场配置资源的基础性地位而对市场运行施加不当干预，而税收调控法恰恰就是要保障国家通过税收去干预市场。因而二者间看似存在矛盾。[17]税收中性原则直接关涉市场经济条件下经济自由的根本理念：如果说市场和政府是资源配置的两种基本方式，那么，通过税收政策实施宏观调控，必然是以压缩市场在资源配置中的比重为代价。因此，过度或不适当的税收调控，可能窒息乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性，损害经济自由，最终可能动摇市场经济体制运行的基础。然而，何为税收调控的“适当程度”？如何实施正确的税收调控？对于上述问题，无论在经济学理论抑或实践层面均无法达成完全一致的观点，因此，期望通过法律制度来确保税收调控达到预期效果，是一个不可能完成的任务。政府与市场在资源配置中的关系，以及政府在干预经济中的有限理性，乃是市场经济条件下的永恒话题。只是由于宏观经济运行的复杂性和多变性、决策者主客观因素的制约，以及经济全球化带来的经济风险，使宏观调控的复杂程度远胜于微观的市场规制措施，进而使“政府失灵”的可能性大大增加。由于政府的宏观经济政策往往并不能取得预期的积极效果，这就使税收调控中的行政立法似无合法性基础，或者说，政府在税收调控中的“试错”应受到必要限制。1．宏观调控委员会对税收调控的审查。在美国，根据《充分就业与平衡增长法》(FullemploymentandBalancedGrowthactof1978)，在总统每年度向国会所作的经济报告（theeconomicReport）中，须对经济发展的短期目标、中期目标、实现方式进行分析，[18]应包括以下评估，即现行税率、财政支出政策、规制政策、国际贸易政策、科技发展支持政策等方面的政府政策对于商业投资的影响。[19]国会在收到总统报告之后的30日内，先由参众两院的常务委员会、参众两院中具有立法管辖权的各专门委员会，以及国会各联合委员会分别阅读报告，并向国会联合经济委员会（theJointeconomicCommittee）提交建议。然后由联合经济委员会在每年3月1日之前向参、众两院的预算委员会提交一份报告，内容包括对总统经济报告中确定的各项短期和中期经济目标的分析和政策建议。[20]联合经济委员会的报告是美国国会决定在宏观经济政策方面是否有必要进一步制定法令（包括有关税收的法令）的最重要依据。由于总统经济报告须接受国会各委员会的审查，而国会各委员会的成员均来自参众两院，尤其是参议院的议员代表着各州的利益，因此，对于总统经济报告的审查体现了广泛的代表性和各利益团体的博弈，而审查结果将直接关系到国会是否实施、以及如何实施税收调控。在德国，根据《经济稳定与增长促进法》第2条第2款，联邦政府如欲采取个人所得税法和企业所得税法中的相关措施来调控经济，事先须同时向联邦议会和联邦参议会说明理由。该法第18条规定，在联邦政府设立国家经济增长委员会。委员会的组成包括：联邦经济部长和财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表。委员会负责对实现调控目标的一切经济政策措施进行定期咨询。[21]可见，虽然美、德两国行政机关在利用税收政策实施宏观调控的过程中所起的作用有所不同，但二者均须受制于本国立法机关对于宏观经济形势的整体判断，均须接受具有广泛代表性的专门委员会的审查。对于行政立法的此种制约，自然是以促进税收调控的科学性为题中之意：首先，通过广泛的代表参与、听取各方面意见，可以拓宽决策所依据的信息获取渠道，避免“以偏概全”，起到汇集民智的作用；其次，民主决策和监督机制有助于防止政府借宏观调控之名行自身利益扩张之实、或被特定利益集团所“俘获”；再次，从经济学理论上说，过于频繁和随意的行政立法，将会打破法律制度的稳定性以及社会公众对政府宏观经济政策的预期，最终很可能导致宏观调控由于“动态不一致”而偏离预期的目标—这是因为，宏观经济政策的制定就其本质而言是灵活的，然而这就产生了政策前后不一致的问题。如果社会公众无法对政府的宏观经济政策形成稳定的预期，他们就很有可能选择不相信政府的政策，或者不按照政府的政策引导从事，从而导致政府调控目标落空。[22]所以，只有通过限制政府权力、控制税收调控中的行政立法，才能避免上述情况的发生。但在另一方面，应当承认，立法机关的决策较之行政机关而言，并不见得更为理性，或者更有效率。之所以强调立法机关对于宏观调控的决定性作用，是因为在现代社会，人们一般都接受这样的观点，即在民主体制中，代议机构代表了公民与公众的利益，由代议机构确定国家干预经济的权力符合民主精神。[23]在人类智识有限的前提下，在政府常常不得不使用“试错法”来补充理论上的严重不足和选择宏观经济政策的现实语境中，民主决策、法律授权的机制同时又是赋予宏观调控决策以“合法性”的最佳途径。综上所述，我国未来的宏观调控基本法应在全国人大的框架内组建具有广泛代表性的宏观调控委员会。行政机关在税收调控中的行政立法，无论是通过行政立法来规范特定税种之基本制度（包括开征新税种），还是其余税种的局部调整，均须就其目的和必要性向宏观调控委员会说明。非经委员会审议通过，不得实施。鉴于税收调控的时效性，委员会应为常设机构，随时接受相关的审查请求。2．法律对税收调控的授权与规范。德国《经济稳定与增长促进法》第2条第2款授权联邦政府在一定条件下采取个人所得税法和企业所得税法中规定的措施。而德国《个人所得税法》第51条则对政府的调控措施、幅度及其前提条件分别做出了具体且明确的规定，即联邦政府在获得联邦参议院和联邦议会的同意后，被授权可以条例的形式规范，对个人所得税作出最高不超过10％幅度削减、或最高不超过10％幅度提升的决定。所得税削减的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，营业额或者就业量已经产生持续性走低的后果或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现明显衰退；提升的前提条件是，存在干扰整体经济平衡的因素或者有倾向表明，已经出现明显的价格攀升或者预期性，特别是投资产品、建筑服务或者消费产品的需求出现实质性的上涨。[24]德国《企业所得税法》第23条第2款同时规定：个人所得税如果按照《个人所得税法》第51条第3款的规定被授权削减或者提升，企业所得税将参照其作相应的减少或提高。[25]与德国立法异曲同工的是，我国台湾地区通过“促进产业升级条例”（性质上为产业政策法）对行政机关在特定条件下实施税收减免予以授权和规范。[26]该“条例”尤其注重列举政府可采取的调控措施（例如加速折旧、投资抵减、五年免税等），及其适用的条件。依本文之构想，所得税、增值税、营业税等主体税种的各项税收要素均应通过法律来规范，行政立法原则上不能予以改动，但是，如果税收调控的影响仅涉及特定产业或地区，则行政立法可以对主体税种的部分税收要素进行局部性调整。同时，行政立法可以规范消费税的基本制度。为此，极有必要借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，在宏观调控基本法或产业政策法中对于行政立法的调整范围、前提条件、调控措施及其幅度等问题予以明确规定。这既是对行政机关实施税收调控的授权，又对行政机关在税收调控中的自由裁量构成必要的约束，同时也是对行政立法调整范围的限制。四、问题的实质：税收调控权的分配依本文观点，税收调控中的任何一项行政立法，均须经由全国人大宏观调控委员会的审议和批准，从而使其与我国现有的行政立法存有不同。再结合关于所得税、增值税、营业税等主体税种的基本制度须由法律规范的观点，就得出结论：税收调控权应由全国人大（及其常委会）、全国人大宏观调控委员会和国务院共同行使。然而这就使得对于税收调控权的定性颇费思量—很难将其界定为行政权抑或立法权。笔者认为，这恰恰揭示出一种新的研究视角：所谓税收调控权，并不是立法权或行政权的下位概念，亦非与传统三权相并列的另一种权力类型，而是以一种“横截面”的视角来展开的。正如凯尔森所指出，即使在宪法明文规定分权原则时，立法职能也是分配给几个机关的，只不过仅给予其中之一以“立法机关”的名义，但这一机关也决没有创造一般规范的垄断地位。[27]这就是说，“国家”只是法学理论上的抽象概念，国家权力总要由特定的国家机关来行使，因而权力划分的本质在于对国家权力的分配。如果说税收调控权是现代国家权力总量扩增和行政机关工作方式扩展的体现，那么所谓税收调控权之共同行使，亦即意味着将该种权力依据一定规则在立法机关和行政机关之间进行分配。在此意义上，可看到行政法与经济法的交融。如果说早期的税法本质上即为行政法，以限制政府无度征税为主要考量，那么随着税收目的之拓展和国家角色之扩充，税收关系同时被纳入经济法的调整范围。而经济法之要义在于科学运用国家干预来弥补市场缺陷。因此，所谓“税收调控中的行政立法”，恰是经济法与行政法调整之交错处，本文即是面对限权与行权的紧张关系，提出征税权与税收调控权之界分，以及税收调控权之合理分配方案，以期探求政府运用税收政策干预经济运行之适当方式。刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2007年版，第154页。参见刘剑文：《财税法专题研究》（第2版），北京大学出版社2007年版，第190-191页。桑斯坦教授将这种现象描述为“司法最低限度主义”：因为社会系统是极为复杂的，法院往往缺乏必要的能力去进行干预，一次简单的司法干预，往往会带来一系列无法估量的坏结果。参见桑斯坦：《就事论事—美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江等译，北京大学出版社2007年版，第12页。我国学者则专门针对司法机关在宏观调控中的被动消极角色进行了研究。参见鲁篱：《论最高法院在宏观调控中的角色定位》，载《现代法学》2006年第6期。王世涛：《税收原则的宪法学解读》，载《当代法学》2008年第1期。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第72页。参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第69页。参见汤在新、吴超林：《宏观调控：理论基础与政策分析》，广东经济出版社2001年版，第30-31页。参见孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第51页。参见［美〕曼昆：《宏观经济学》（第5版），张帆等译，中国人民大学出版社2005年版，第369-376页。参见〔美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》（第17版），萧琛主译，人民邮电出版社2011年版，第317页。[11]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[12]参见季涛：《行政权的扩张与控制—行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。[13]在一种较为完善的政治哲学体系中，应存在两种契约：一种使国家产生（社会契约），另一种调节其统治方式（宪政契约）。宪政契约是人民与政府订立的授权契约，它将社会契约所产生的政治权力的行使主体、目标和运行以具有可操作性的条款表现出来。参见〔英〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，编译出版社1998年版，第199页。[14]〔美］詹妮弗·内德尔斯基：《美国宪政与私有财产权的悖论》，载于埃尔斯特主编：《宪政与民主—理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，三联书店1997年版，第297页。[15]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第73页。[16]经济学理论认为，在现代商品经济体制下，国民经济运行的数量关系及信号传递过程表现为三个层次，分别为宏观经济变量、市场运行变量和企业微观经营变量。而宏观经济政策的直接调整对象，是内在地连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。参见魏杰：《宏观经济政策学通论》，中国金融出版社1990年版，第1-2页。[17]参见李刚：《论税收调控法与税法基本原则的关系》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第3期。[18]SeeSec.1022bofFullemployandBalancedGrowthactof1978.[19]SeeSec.3117（b)ofFullemployandBalancedGrowthactof1978.[20]SeeSee.3132(a)（c)(d)ofFullemployandBalancedGrowthactof1978.[21]参见吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391、39页。[22]以法律规则确保宏观调控措施在时间序列上保持动态一致性的必要性，已经为诺贝尔经济学奖得主基德兰德和普雷斯科特所证明。See:Kydland＆prescott，RulesRatherthanDiscretion:theinconsistencyofoptimalplans，Journalofpoliticaleconomy1977，85:pp.473~491。[23]岳彩申：《论经济法的形式理性》，法律出版社2011年版，第32页。[24]§51abs.3deseinkommensteuergesetzes.[25]§23abs.2desK?rperschaftsteuergesetzes.[26]参见葛克昌：《行政程序与纳税人基本权》，北京大学出版社2005年版，第79页。[27]参见〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社199年版，第303页。
宏观调控的特征篇3
十一届三中全会以来，我国改革开放取得了重大成就，经济体制改革的重要成果之一是计划经济转为市场经济。八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确规定“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法、宏观调控。”目前，我国已经颁布大量的经济法律、法规，特别是宏观经济调控方面的法律、法规，我国基本上建立了宏观经济调控体系和宏观经济法律体系。但是，我国经济体制改革还在进一步深入，还有许多宏观经济法律需要制定和完善。加强宏观经济法的研究，加快有关宏观经济法律、法规的立法，创立和完善宏观经济法律体系，具有重要的现实意义。
一、宏观经济与宏观经济法的调整对象
宏观经济与微观经济是经济活动和经济运行的两个不同层次。宏观经济是指整个国民经济或国民经济总体及其经济活动和运行状态，如总供给与总需求；国民经济的总值及其增长速度；国民经济中的主要比例关系；物价的总水平；劳动就业的总水平与失业率；货币发行的总规模与增长速度；进出口贸易的总规模及其变动等[2](p.12)。
微观经济是指个别企业、经营单位及其经济活动，如个别企业的生产、供销、个别交换的价格等。微观经济的运行，以价格和市场信号为诱导，通过竞争而自行调整与平衡；而宏观经济的运行，有许多市场机制的作用不能达到的领域，需要国家从社会的全局利益出发，运用各种手段，进行宏观调节和控制[2](p.13)。
社会经济活动本身就是一个整体，宏观与微观之间，生产、流通、分配、交换的各个环节之间都是密切联系在一起的。在社会主义计划经济向市场经济转变过程中，计划和市场是两种不同的经济调节手段。在现代社会化商品经济条件下，只有合理运用计划与市场这两种配置资源的经济手段，才能更有效地实现社会生产按比例发展。计划与市场两者，市场处在更基础的位置，计划则是在市场作用下发挥宏观调节功能和微观指导功能。只有将计划和市场有机结合，才能推动我国经济持续、快速、健康地发展。在计划经济向市场经济的过渡时期，国家特别需要用宏观经济法律手段进行调控。
宏观经济法是指国家在调整国民经济的运行，调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。国民经济是指一国物质生产部门和非物质生产部门的总和，以及社会产品再生产、分配、交换和消费的总过程，是一个不可分割的整体。
国民经济运行有宏观和微观两个层次。市场机制主要侧重于微观层次，直接支配企业的生产经营活动，而调整这些活动的法律为微观经济法，例如市场管理法等。宏观经济法侧重于宏观层次，国家通过政府及经济管理机关，以市场为基础，运用计划、财政、金融、税收、价格、国际收支平衡等法律，调节和控制宏观经济活动，而调整这些经济活动的法律为宏观经济法。
我国尚未制定一部统一的宏观经济法，目前，宏观经济法是由许多调整宏观经济关系的法律、法规及规范性文件构成。因此，这些法律、法规规范总称为宏观经济法。
宏观经济法的调整对象是宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。包括国家在调整国民经济运行，实行宏观经济调控和监管过程中发生的国家同各级政府和各宏观经济管理部门、机关之间发生的经济关系；各级政府和各部门国家宏观经济管理机关之间发生的经济关系；国家宏观经济管理机关同企业、事业等社会组织或公民之间在宏观经济调控和监管过程中发生的经济关系。宏观经济法的功能和任务，是规范国家在宏观经济调控和监管中各有关主体的行为，维护国家宏观经济调控秩序，保障国家宏观经济调控顺利进行和宏观经济调控目标的实现，保障国民经济稳定、快速发展。
二、宏观经济法的任务和宏观经济法的特征
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把我国宏观调控的主要任务规定为“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展”。保持经济总量的基本平衡是指：保持总需求和总供给之间的大体平衡。社会总需求包括投资需求、消费需求和出口需求；社会总供给是指一国国民生产总量和进口量。使总需求和总供给在价值形态和实物形态上做到总体平衡，是保持国民经济正常运行，避免大起大落的基本条件。结构优化是要求资源配置合理化。保持不同产业和部门通过适当的投入产出，彼此间形成最佳组合的比例关系，使各种资源相互作用形成合力，使资源创造出最好的经济效益。以上宏观调控的主要任务，从总量、结构、速度和质量方面，概括了宏观经济发展中的主要问题，应该成为我国宏观经济调控的主要目标，成为我国宏观经济法的立法宗旨，并在宏观经济法中加以规定。
宏观经济法是调整人的行为或社会关系的规范，其形式上具有规范性、一般性或概括性的特征。是由国家制定和认可的，具有权利、义务内容的社会规范。宏观经济法除了依靠国家强制力保证实施的社会规范特征外，还有本身特有的特征。包括以下几方面的内容：
（一）宏观经济法具有宏观性、总体性的特征
首先，从调整对象分析，宏观经济法不是以个别企业或经营单位及其相互之间所发生的经济关系为调整对象，而是以整个国民经济运行中所发生的各种宏观经济关系为调整对象，因此，这些经济关系具有宏观性、总体性的特点，处于决定经济全局的地位。如国民经济和社会发展计划的制定、执行和检查中所发生的社会经济关系；财政税收经济关系；货币信贷经济关系等，都带有关系全局的性质。处理不好，直接影响国民经济的发展和社会的稳定。因此对这些关系国民经济全局性、总体性的社会经济关系的法律调整，是宏观经济法的重要特征之一。
（二）宏观经济法的主体一方必定是国家及其授权的宏观经济管理部门包括经济职能部门或综合经济部门
实行宏观经济的管理和调控，是社会主义国家的经济职能，用法律手段调控国民经济和社会的发展，必须由国家权力机关制定相应的法律、法规，并通过国家的有关职能部门如经济管理部门和经济部门以及社会监督部门等互相配合，共同协作，才能贯彻实施。因此，用法律手段对国民经济进行宏观调控，政府机关必须彻底转变职能，从过去那种单纯依靠行政命令方式为主直接管理经济，转到以经济手段、法律手段为主来间接调节和控制经济。实行社会主义市场经济对宏观经济调控主体一方，提出了更高的要求。宏观经济调控主体必须在国家法律规定的范围内，依法对国家的宏观经济进行管理、调节和控制。
（三）宏观经济法中各主体经济权利与义务之间具有相对不对等性
在微观经济活动中，各经济主体的权利与义务是对等的。商品交换是权利平等的商品生产者与经营者之间的交换。他们中的任何一方也不具有对另一方的产品的支配权利。每个人都只能占有自己的劳动产品，占有别人劳动产品的方法，只有用自己劳动的产品去交换。而在宏观经济调控法律关系中却并非如此。宏观经济调控一方拥有强大的国家调控力量和手段，并有法律赋予的广泛经济行政权力，而受控一方则主要是承担接受这种调控的义务。当然，管理和调控，也要在尊重受控主体的经营自的基础上进行。但双方的权利与义务的不对等性是极其明显的。这与民法中权利、义务相一致原则有所区别。国家通过财政、税收政策来调节不同部门、地区和各阶层之间的经济和利益关系时，受调节一方就只能接受这些调节措施及其所带来的法律后果，这种权利与义务不对等性的特点，要求在制定宏观经济调控法律、法规时，要更加注意其科学性与可行性，更符合客观实际，符合客观经济规律，并充分尊重受控主体的经营自，同时受控主体在法律规定的范围内，有接受国家宏观调控的义务。
（四）宏观经济法具有变动性
宏观经济法的许多内容和规定具有较大的变动性。这是因为国家宏观经济调控的目标、任务和所采取的手段和措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和予以调整。1998年上半年，我国宏观经济政策已由调控需求转为扩张需求就是例证。市场经济发达国家宏观调控也是不断变化的。以美国为例：1945年至1968年，美国政府以充分就业为宏观调控的主要目标；1969年至1980年美国宏观调控政策以抑制通货膨胀为主要目标；采取了紧缩银根等金融货币政策和法律措施；90年代以来，美国实行了抑制通货膨胀和稳定经济增长的宏观调控政策和法律，实现经济在低通货膨胀下的持续增长。我国应借鉴发达市场经济国家的经验，在国民经济运行的宏观经济调控中，对国民经济和社会发展计划、宏观经济政策和宏观经济调控手段的运用，不能一成不变。宏观经济法中有些主要内容是关于国家经济管理体制和宏观经济调控程序方面的规定，而有些则主要是关于宏观经济政策性的实体规定。以上两方面都有一定的变动性，而后者变动性则更大。因此，宏观经济法具有变动性，是宏观经济法的主要特征之一。
（五）宏观经济法调整方法的间接性和综合性
宏观经济法的调整方法，其特征与经济法的调整方法相同。由于国家调节宏观经济采用间接调控的方式，因此，宏观经济法也采取间接调整的方式，通过经济政策和经济手段、经济杠杆的方式进行调节。同时采用综合的方法包括承担行政、民事和刑事责任的方法进行调整。行政责任例如：国家为了加强金融宏观调控，直接使用了行政命令的手段，取缔非法金融组织和非法金融活动，违反该行政法规，要承担被撤职、行政处分等责任；民事责任例如：被调控主体违反宏观经济调控的法律、法规，给国家和其他调控或被调控主体造成经济损失的，应承担赔偿损失等民事责任；违反宏观经济法律或法规，情节严重，构成犯罪的，须承担刑事责任。
三、创立和完善我国宏观经济法的体系
（一）划分宏观经济法体系的标准
根据法律体系的一般理论，宏观经济法属于经济法体系中的重要部门。宏观经济法具有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。涉及到社会总供给和总需求，保持经济总量平衡的宏观经济关系，国家在宏观经济调控过程中发生的经济关系。与民法调整平等主体之间的经济关系不同，也与其他法调整的部分经济关系不同。宏观经济法这种特定的经济关系是构成经济法区别于其他部门法的主要依据。我国市场经济的实践证明：单纯依靠市场调节，难以解决宏观经济问题，必须将市场机制和法律机制相结合，国家依法对国民经济进行宏观调控，才能保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康地发展。
宏观经济法的调整方法，采取间接调整的方式。通过经济政策和经济手段、经济杠杆等方式进行调节。同时采用综合的方法包括行政、民事和刑事责任的方法进行调整。由于宏观经济法有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系，有自己的调整方法即间接的调整方法和综合的调整方法，因此宏观经济法可以构成独立的法的部门，形成独立的法律体系。
（二）我国法学界有关宏观经济调控法体系的学说
由于宏观经济法的理论处于初创阶段，法学界特别是经济法学界对宏观经济法的体系进行了热烈的讨论，引起“百家争鸣”，出现了许多宏观经济调控法体系的学说，对宏观经济法体系作了有益的探索。主要学说观点有：
“例举说”，顾名思义，是指以举例的方式说明宏观经济调控法的体系。其表达方式通常表现为“宏观调控法主要有（包括）……等”，还有“实践需要说”、“成分说”、“任务说”、“范围说”、“多种标准说”、“分层说”、“制度说”等多种学说[3](p.41-42)。
宏观经济法是由丰富内容和多种形式的法律规范构成，它们互相关联形成有机联系的体系。近年来，经济法学界有关宏观经济法的体系（一般称宏观经济调控法体系）讨论活跃，以上各种宏观调控法的学说，在一定的历史时期，对推动我国宏观经济调控法理论的发展，起到重要的作用，但是，以上学说还存在不足之处，例如：“例举说”不能函盖宏观经济调控法的全部内容；其它学说有的将经济法调整的其他内容如规范市场行为和秩序的法律也列入宏观经济调控法的范畴，如：反垄断法等；有的将商法的内容如保险法等，也列入宏观经济调控法的范畴，这些需要进一步进行研究。
（三）近年来法学界有关宏观经济调控法体系的论述
近年来，经济法学界对宏观经济调控法的体系研究不断深入，出现许多宏观调控法体系划分的学说，主要有：
根据宏观调控法的调整对象和定义，我国宏观调控法的基本内容或体系包括以下主要法律制度：财政预算法、税法、金融法、产业结构与布局规划法、固定资产投资法、国民经济与社会发展计划法、经济稳定增长法和对外贸易增长法等法律制度[4](p.294-295)。
宏观调控法的体系，主要包括以下几方面：1.计划、产业法。计划法主要规范如何确定和实现国民经济和社会发展的战略目标和重要的政策目标；产业法则是为了实施国民经济和社会发展计划，规范如何确定和实现国民经济各部门的政策目标，并规定了相应的宏观调控手段。2.投资、金融、财政、价格法。这些法律制度重点规范了市场经济中主要的宏观调控法律手段，即投资、金融、财政、价格手段，同时也规范了投资、金融、财政、价格方面的宏观调控政策目标。3.国有资产和自然资源管理法。这些法律制度重点规范了如何保障市场经济外部条件的政策目标及其实施手段。4.对外贸易法。主要发展对外贸易，促进国民经济发展的宏观调控政策目标的实现[5](p.266)。
宏观经济调控关系包括指导性宏观经济调控关系和调节性宏观经济调控关系。与此相适应，我国需要建立和完善的宏观经济调控法律体系，应由两类规范性文件组成：其一，规范指导性宏观经济调控关系的法律和法规，如产业调节法、计划法；其二，规范调节性宏观经济调控关系的法律、法规，如金融法、国有资产管理法、环境法、自然资源法、能源法、价格法等[6](p.542)。
宏观调控法的体系从内容构成上看，包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。计划法的概念有狭义、广义之分。狭义的计划法是指集中规定国家计划编制和实施的指导思想、原则、管理体制和程序的综合性法律规范性文件。广义的计划法则除前者以外，还包括其他法律法规中有关计划的内容、编制和实施的法律规范。
经济政策法，是指体现国家各项基本经济政策实体性内容的各种法律规范。他们是国家宏观调控法体系中的主体部分。经济政策法通常包括产业政策法、投资政策法、财政税收政策法、货币金融政策法等等。
各种调节手段运用的法律，主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用。特别是对它们的综合运用。这些调节手段多规定于财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性汇率之中，政府及其有关主管部门也颁布一些单项法规[7](p.353、359-361)。
根据以上经济法学专家学者各种宏观经济调控法体系的学说分析，我们可以发现，我国经济法学专家对宏观经济调控法体系的认识逐步趋于一致，宏观经济调控法体系基本构成。包括国民经济和社会发展计划法、财政法（包括预算法）、金融法、税收法、产业政策法、投资法、价格法、对外贸易法等。在此基础上，根据宏观经济学的原理和宏观经济调控法的立法实践，创立和完善我国宏观经济法的法律体系。
（四）创立和完善我国宏观经济法的法律体系
根据我国社会主义市场经济发展的实际情况和1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国基本上确立了宏观经济调控的理论体系，包括：计划宏观调控、财政税收宏观调控、产业政策宏观调控、投资宏观调控、价格宏观调控、国际收支宏观调控等[8](p.47)。根据宏观经济调控理论体系及宏观经济法的调整对象，我国宏观经济法的体系主要由国家宏观经济调控基本法和宏观经济部门法构成。
1.国家宏观经济调控基本法
国家宏观经济调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律。包括国家宏观经济调控基本法和国民经济稳定增长法。
国家宏观经济调控基本法的主要内容应包括宏观调控的指导思想、目标、原则、手段、宏观调控主体的职责权限、宏观调控的程序及宏观调控的法律责任等[9]。
国民经济稳定增长法是调整国民经济运行过程中，预防和治理经济的非正常波动，实现国民经济稳定增长，促进经济和社会的持续、快速发展，进行宏观经济调控的社会经济关系的法律规范的总称。我国目前正在制定国民经济稳定增长法。（注：1998年3月，由法学专家等组成的起草小组已经起草出《国民经济稳定增长法（草案）》，正在修改之中。）国民经济稳定增长法包括以下内容：总则；组织与决定；增长目标的确定与组织协调；经济波动的预警与非正常经济波动的确定；非正常经济波动状态的治理；国民经济稳定增长的储备；社会参与与咨询；法律责任等构成。
2.宏观经济部门法体系
根据宏观经济法的调整对象即宏观经济调控关系和宏观经济监管关系及宏观经济法的调整方法，我国宏观经济法的部门法体系应由国民经济和社会发展计划法、统计法、财政法、金融法、投资法、产业政策法、税收法、价格法、审计法、国际收支平衡法、经济审判法等构成。
(1)国民经济和社会发展计划法
我国1982年的《宪法》，将“国民经济计划”改为“国民经济与社会发展计划”。国民经济与社会发展计划是指国家对国民经济和社会事业发展所作出的预测及其实现的政策目标，以及为实现政策目标所需采取的相互协调的政策措施。是国家宏观经济调控的手段之一。
国民经济和社会发展计划法（简称计划法）是调整在制定和实施国民经济和社会发展计划的过程中发生的计划社会关系的法律规范的总称。是宏观经济法重要组成部分。计划法的调整对象是在制订和实施国民经济和社会发展计划过程中发生的计划社会关系，简称计划关系。计划关系可分为计划实体关系和计划程序关系。计划实体关系包括计划主体关系。计划主体可分为计划审批主体、计划管理主体和计划实施主体。计划实体关系包括间接计划关系和直接计划关系。
计划法的体系是指计划法中各种计划关系相互联系所构成的逻辑整体。根据国民经济和社会发展计划的内容以及计划法的调整对象，我国计划法体系的内容为：计划法的宗旨；计划的性质与任务；计划的职能包括：预测引导、政策协调宏观调控职能；计划管理体制包括：中央和地方的计划管理权限、计划编制和审议；计划宏观调控目标体系包括：国民经济增长率、货币供应量、通货膨胀率、国民收入、就业率、国际收支平衡，以及人口增长等方面的重要指标等；宏观调控政策体系包括财政政策、货币政策、投资政策、价格政策、国际收支政策、人口政策等；计划主体的权利和义务包括：计划管理机关的权力和义务、计划制订主体的权力和义务、计划实施主体的权力和义务；计划制订的程序：包括计划的预测、编制、下达、反馈、检查和监督；计划的实施和协调；违反计划法的法律责任（行政责任、经济责任和刑事责任）等。
(2)统计法
统计是指对与某个事物有关的数据进行搜集、整理计算和分析等活动的总称。统计数字可为宏观调控决策提供可靠依据。统计可以分为自然技术统计和社会经济统计。统计法规范的统计活动是社会经济统计。社会经济统计是指对国民经济和社会发展情况的统计。
统计法是调整在统计活动中发生的统计经济关系的法律规范的总称。统计活动是指搜集、整理、分析、提供、公布、监督和保存统计资料的活动。在统计活动中发生的经济关系，简称统计关系。统计关系是指国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等在统计活动中发生的经济关系。统计关系是统计法的调整对象[5](p.271)。根据统计法的调整对象，统计法的体系具体内容包括：统计的管理体制；统计机构和统计人员；统计主体的权利和义务；统计调查制度；统计资料的管理和公布制度以及违反统计法的法律责任等。(3)财政法
财政是国家参与部分产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊的分配关系。包括国家与各级政府之间的财政分配关系；国家通过财政收入和财政支出调节社会供给和需求的总水平，以实现国家的社会经济目标。
财政法是调整财政收支分配和财政管理活动过程中发生的财政经济关系的法律规范的总称。财政法是贯彻国家财政政策，调节国民收入分配的主要法律，是宏观经济法的重要组成部分。财政收入是国家通过财政各环节筹集的财政资金包括预算内收入和预算外收入。预算内收入项目主要有税收、企业收入、债务收入和其他收入。预算外收入有各项附加收入和其他零星杂项收入等。财政支出是国家为了执行其职能，把通过财政各环节筹集起来的财政资金进行有计划的分配和使用。财政支出分为生产性支出和非生产性支出。国家通过财政收入和财政支出的变化来调节总需求变化的，使总需求和总供给之间的关系相适应。
财政法的调整对象是财政经济关系，是在国家参与部分社会产品和国民收入分配和再分配的财政活动中产生的财政经济关系，包括财政管理经济关系；财政收支管理经济关系，财政监督管理经济关系和财政活动程序经济关系。
财政法的体系是由调整各类财政经济关系的各种财政经济关系法律规范组成的统一的整体。根据财政法的调整对象，我国财政法的体系由财政法总则、预算法、税收法、国债法、政府采购法、转移支付法、财政监督法和财政活动程序法等构成。
财政法的总则应规定财政法的宗旨、任务、基本原则、财政法的主体及法律地位、财政管理体制（中央财政与地方财政之间的关系）、财政法的适用范围等。
预算法是调整国家在进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的预算经济关系的法律规范的总称。预算法的主要内容：预算管理权，包括：各级权利机关的预算管理职权；各级政府机关的预算管理职权；各级财政部门的预算管理权；预算收支的范围包括：预算收入和预算支出；预算的管理程序包括：预算的编制、预算的审批、预算的执行和调整；决算制度包括：决算草案的编制、决算草案的审批；预算与决算的监督以及违反预算法的法律责任等。
国债法是调整在国债的发行、使用、偿还和管理过程中发生的国债经济关系的法律规范的总称。国债法的内容包括：国债的种类；国债的发行；国债的使用（转让和抵押）；国债的偿还；国债的管理等。
政府采购法是指政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序进行采购过程中发生的经济关系的法律规范的总称。政府采购法应包括：政府采购的主体；政府采购的形式；政府采购的资金来源；政府采购的范围；违反政府采购法的法律责任等。
转移支付法是调整在财政转移支付的过程中发生的社会关系的法律规范的总称。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用于补偿公共物品而提供的一种无偿支出。转移支付法律应包括以下内容：一般的转移支付、专项转移支付、特殊转移支付和税收返还。
财政监督包括：立法机构的监督；行政机关的监督和政府专门机构的财政监督。
(4)税收法
税收是国家为实现其社会公共职能，参与社会产品分配，依法强制、无偿征收货币或实物的一种经济活动。税收是国家财政收入的手段，也是国家直接掌握和调节社会再生产各个环节的经济杠杆。税收是国家取得财政收入最主要来源。我国税收收入占国家财政收入的90%以上。税收在调节国家经济，调节收入分配，加强宏观经济调控中发挥着重要作用。
税收法是调整在税收活动中发生的社会经济关系的法律规范的总称。税收法的体系是指根据税收法的调整对象，由各种税收法所构成的统一整体。包括税收征纳体制法、税收征纳实体法、税收征纳管理法以及违反税收法的法律责任等构成。
税收征纳体制法是指国家税收权力分配的法律规范的总称。税收体制是指划分中央和地方国家机关在税收方面权力和职责的各种制度。包括税收的立法体制和税收的征管体制；税收征纳实体法是指调整国家对税收进行征管的法律规范的总称。我国税收实体法的体系包括流转税法（或称商品与劳务税）、所得税法、财产税法、行为税法及其他实体税法；税收征纳管理法包括：税收征纳程序、税款征收、税务检查、税务、避免重复征税、预防偷、逃、漏税等；违反税收法的法律责任包括：纳税人、扣缴义务人、税务人员违反税法的法律责任等。
(5)金融调控法
金融是指货币资金的融通。一般是指与货币流通和银行信用有关的一切经济活动。例如：货币的发行、流通和回笼；存款的吸收和支付；货款的发放与回收；票据的承兑与贴现；国内、国际货币收支与结算；金银、外汇的买卖；保险；有价证券的发行与交易等，都属于金融活动的范畴。在我国，财政和金融，成为国家宏观调控的两种有效的手段。金融的宏观调控主要是指中国人民银行（中央银行）的宏观调控。中央银行在宏观调控中发挥着巨大的作用。
金融法是调整金融经济关系的各种法律规范的总称。金融经济关系分为广义的金融经济关系和狭义的金融经济关系。广义的金融经济关系包括：中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监督管理经济关系；存款、贷款关系；结算关系；票据关系；保险关系；证券关系；期货关系；金融租赁关系；金融信托投资关系等。狭义的金融经济关系是指中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。宏观经济法体系下的金融调控法调整的是狭义上的金融经济关系。
金融调控法是指调整金融调控经济关系和金融监管经济关系的法律规范的总称。金融调控经济关系是指国家金融主管机关凭借权力，以公权者的身份，以行政权、立法权和准司法权为依据，对金融行业和金融市场进行调节和控制。中央银行的宏观调控，主要以控制货币供应量为主，保持币值的稳定。中央银行不再对非金融机构办理业务，银行业和证券业实行分业管理。中央银行通过运用公开市场业务再贴现率和法定存款准备金率等经济手段来抽紧或放松银根，达到宏观调控的目的。通过在公开市场上买卖有价证券来扩张或收缩信用，调节货币供应量，通过规定或改变法定存款准备金率来增加或减少商业银行交存于中央银行的存款准备金，从而控制商业银行的信贷能力，以实现对货币供应量的调节。金融监管就是国家金融监管机构依法利用金融权力对金融机构和金融活动实施监督和管理。例如对金融市场的监管和对金融机构的监管。
金融调控法的调整对象是金融宏观调控关系和金融宏观监管关系，金融调控法的法律体系由中国人民银行法（中央银行法）、政策性银行法和货币法三大部分构成。金融调控法中的中央银行法是金融调控法体系的核心，中央银行法主要规定中央银行的性质、地位、职责、机构、货币政策、业务操作、金融监管、财务会计及违反中央银行法的法律责任等；政策性银行法包括调整中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的法律规范，是金融调控法体系的补充部分，货币法包括通货法、外汇管理法、金银管理法，也是金融调控法体系的组成部分。金融法中的商业银行法、票据法、保险法、证券法、非银行金融机构法不属于金融调控法的范畴，应划归微观经济法中市场主体管理法和市场交易管理法调整。
(6)投资法
投资是指投资主体为了扩大再生产投入货币或其他资源，并将其转化为固定资产或金融资产的活动。投资主体分为政府、企业等经济组织和公民个人和外商。投资活动可以分为直接投资和间接投资。直接投资是指投资者将资金直接投入工程项目，形成固定资产和流动资产的活动。固定资产投资包括基本建设投资和更新改造投资。基本建设投资是指投入新建、扩建、改建与恢复方面的生产性和非生产性固定资产投资。基本建设投资主要用于以外延为主的固定资产再生产；更新改造投资是指用于对现有国家资产进行更新的技术改造投资。更新改造投资是实现以内涵为主的扩大再生产的投资方式。间接投资是指通过购买股票、债券等有价证券形成的证券金融资产的投资活动。间接投资是金融法的调整对象，直接投资是投资法的调整对象。
投资法是指调整国家综合运用各种手段，对投资主体的直接投资活动进行宏观调控和规范投资过程中发生的经济关系的法律规范的总称。根据投资法的调整对象，投资法的法律体系包括：国家对投资宏观调控的目的；投资主体的法律制度；投资范围的法律规范；投资方向的法律调整；国家投资管理制度；投资结构、布局的调控；投资资金管理，投资风险责任制度；违反投资法的法律责任；风险投资法等。
(7)产业政策法
产业政策是宏观经济政策的重要组成部分。它是对于一定时期产业组织和产业结构变化趋势的预测和发展目标的设立，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现发展目标的政策措施，在国民经济宏观管理由直接调控转向间接调控的情况下，产业政策正成为指导产业发展和结构调整的主要手段。它是政府将宏观管理深入到社会再生产过程中间，根据国民经济发展的内在要求，对产业结构和产业组织变化进行定向干预，从而达到各个产业部门的均衡与发展[11](p.64)。
产业政策法是调整国家产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称。国家通过产业政策的宏观调控，促进产业结构合理化，促进资源合理配置。我国产业政策法的体系主要内容应包括：综合性产业政策法、产业结构法、产业组织法和产业技术法构成。
综合性产业政策法是指体现某一时期产业发展的较为全面的国家产业政策的法律规范。主要体现在1994年国务院颁布的综合性产业政策法规《90年代国家产业政策纲要》以及相配套的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目标》等。
产业结构政策法是根据规模经济和社会发展计划，就一定时期内国家总的优化产业结构的政策即产业结构政策进行立法。以上作为中央和各级地方政府贯彻国家产业结构政策的依据[5](p.281)。产业结构法包括基本法律和行政性法规。我国已经有了一些基本的法律，例如：农业法、铁路法、航空法、建筑法等。行政性法规包括支柱产业，机械、电子、石油化工、汽车制造和建造业的法规，例如《汽车产业政策》等；短线产业及基础产业，以电力工业为中心的能源工业，以钢铁、铝、基本化工原料为主的原材料工业，交通运输特别是铁路与通信业以及水利产业的法规，例如《水利产业政策》等；第三产业的立法，例如金融保险业、房地产业、公用事业产业、饮食服务业、旅游产业的立法以及调整和援助衰退产业制度，促进产业结构合理化的其他相关的立法。
产业组织政策法是指在市场经济条件下，调整同一产业内企业的组织形态、各企业间相互关系及产业组织合理化的法律规范的总称。根据《90年代国家产业政策纲要》中规定，我国产业组织的政策目标是：促进企业合理竞争，促进规模经济和专业化协作；规模经济效益显著的企业，应该形成以少数大企业集团为主体的市场结构；对其他产业，形成大、中、小企业合理分工或者大、中、小型企业分布和企业数目较多的市场结构。为了实现这一目标，我国颁布了有关企业组织联合的行政性法规、企业兼并的法规、外资并购、外商投资产业政策法规及企业集团的法规，适当保护中小企业政策法律正在制定之中。
产业技术政策法是调整科学技术的研究、开发、应用、引进、促进高新技术产业的发展，提高整个产业的技术水平的法律规范的总称。产业技术政策法包括《科技进步法》、产业技术创新法、产业技术保护法、知识经济与产业技术、信息技术促进法、产业技术引进法等法律制度。我国产业政策的法律较薄弱，今后需要大力加强产业政策的立法。
(8)价格法
价格是商品价值的货币表现。它反映一定的社会生产关系，主要表现为商品生产经营者、消费者及政府之间的社会经济关系。
价格法是指调整价格关系的法律规范的总称。价格关系是指与价格的宏观调控、价格的制定、价格的运行以及价格的监督过程中发生的各种社会经济关系。价格法的调整对象是以上各种社会经济关系。
根据价格法的调整对象，价格法的法律体系包括：价格总水平的宏观调控；价格管理体制；经营者的价格行为；政府的定价行为；价格的监督检查；违反价格法的法律责任等。
(9)审计法
审计是指审计机关依法对被审计单位的会计凭证、财政收支、财务收支、资产及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行审查、评估的一种经济监督行为。审计已成为国家从宏观上管理监督国民经济活动的重要手段。
审计法的体系应包括：审计法的原则即依法审计、独立审计、客观公正、强制性及保守秘密原则；国家审计机关包括：审计机关的职责和权限，国家审计人员的权利和义务；审计监督法律制度包括：对国家机关财政收支审计，对金融机构财务收支审计，对行政事业单位财政收支审计；对国有企业的审计包括：国有资产占控股地位或主导地位的企业的审计，国家投资建设项目的审计；对外资的审计包括：对国际组织的援助、贷款项目的财务收支审计，对外国政府援助、贷款项目的收支的审计；另外还有对社会公共资金的审计；专项调查的审计及企业内部审计制度。审计程序法律制度包括：审计的准备和审计的实施；违反审计法的法律责任包括：被审计单位及人员违反审计法的法律责任，审计机关及审计人员违反审计法的法律责任等。
(10)国际收支平衡法
国际收支是指一国在某一特定时期内同其他国家之间进行国际经济贸易、投资等活动发生的各种经济收入和支出的总和。国际收支平衡是指一国国际收入和国际支出大体相抵均衡，国际收入略大于国际支出。国际收支平衡是一国经济总量平衡的组成部分，对保持社会总需求和总供给之间的大体平衡，保持国民经济正常运行，避免经济大起大落具有重要意义。因此，西方发达的市场经济国家将国际收支平衡作为宏观调控目标之一。
国际收支平衡法是调整国际收支平衡经济关系的法律规范的总称。国际收支平衡经济关系是指我国在涉外经济交往过程中形成的国际收入和国际支出相平衡的经济关系。包括对外贸易经济关系、外商投资经济关系、海外投资经济关系、外汇管理关系、外债管理关系等。与此相适应的国际收支平衡法的体系包括对外贸易法、外商投资法、海外投资法、外汇管理法、外债管理法等。
对外贸易法是调整货物进出口、技术进出口和国际服务贸易过程中发生的对外贸易关系的法律规范的总称。包括对外贸易法的原则、对外贸易经营者、服务出口与技术进出口、国际服务贸易、对外贸易秩序、对外贸易促进以及违反对外贸易法的法律责任。还涉及进出口许可证管理、进出口配额管理、非关税鼓励措施、反倾销反补贴、保障措施等。
外商投资法。外商直接投资与国际收支有密切的关系，在有贸易持续逆差的情况下，通过资本净流入来纠正贸易收支失衡和弥补外汇储备不足，从而维持国际收支的平衡。因此，外商投资法在国际收支平衡法中具有重要作用。外商投资法包括中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、关于以Bot方式吸收外商投资法、境外进行项目融资管理法等。
海外投资法。包括加强海外投资项目管理法、境外投资财务管理法、境外投资外汇管理法、鼓励企业开展境外带料加工装配业务法等。
外汇管制法。包括外汇账户管理，结汇、售汇及付汇管理、经常项目外汇管理，资本项目外汇管理和外汇（转）贷款登记管理法等。
外债管理法。包括境内机构借用国际商业贷款管理法、境内机构在境外发行债券的管理法、外债统计监测法、外债登记法、对外担保法等。
(11)经济审判法
经济审判法是国家审判机关在履行审判职能过程中发生的经济审判关系的法律规范的总称。人民法院通过经济审判活动，保证宏观经济法律、法规的贯彻实施；通过审理重大经济纠纷，处罚违反宏观经济法律、法规的行为，保证国家宏观经济活动顺利进行。
经济审判法的体系包括我国审判制度的改革、经济审判组织的设置和职权、经济审判的管辖及收案范围、经济审判的监督（人大监督、审判监督程序、人民法院内部监督、检察院的监督、再审程序的监督）、违反经济审判法的法律责任等。
以上11个方面的法律，构成宏观经济法的法律体系。这些法律相互联系又相互统一，其特征都与国家进行宏观经济调控密切相关，属于宏观经济法范畴，统一于宏观经济法的调整对象之内。值得提出的是，目前，宏观经济法的体系处于初创时期，随着我国经济体制改革的不断深入，我国宏观经济法律不断制定，国家宏观经济调控能力将得到加强，宏观经济法的体系虽会有所变动，但将得到不断充实和完善。一个完整的宏观经济法的体系将屹立于中国经济法体系之中。
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宏观调控的特征篇4
信贷增长过快是2006年上半年宏观经济运行凸现出的三大问题之一，为此人民银行采取了提高利率与存款准备金率、发行定向票据、加强窗口指导等一系列调控措施对其进行宏观调控。然而，近几个月份的信贷增长状况表明，信贷增长和固定资产投资增长之间存在高度正相关关系，在未来一段时期，信贷仍会维持高增长的基本趋势，信贷增长也将面临一种调控悖论。
信贷投放与固定资产投资存在联动
经济运行中的货币领域存在两个市场：信贷市场和货币市场。在中国经济转轨时期，一方面政府仍然通过一定的计划来维系其对金融领域及非金融领域经济活动的控制；另一方面，由于资本市场不发达，厂商不得不更多地依赖间接融资维持其正常经营活动。这也使得信贷市场成为中国市场经济运行的重要组成部分。由此，信贷增长和大量厂商行为的各个加总变量之间存在着密切联系。2006年上半年，固定资产投资总量和信贷总量的双快增长就是这一联系的重要表现。
因此，现阶段对固定资产投资和信贷增长的调控，正确认识二者之间的关系非常重要。目前，无论是理论界，还是监管层都有相当多的观点认为：是信贷增长过快造成了固定资产投资增长过快。但我们认为，这种观点没有抓住问题的本质，因为它过于强调宽松的信贷环境对固定资产投资增长的刺激，同时也内含了要以货币信贷政策作为最主要的宏观调控手段的思想。应该承认，在2006年上半年出现的信贷与固定资产的双快增长存在相当程度上的联动机制，而固定资产投资的增长在一定程度上决定了信贷的增长，在诸多影响因素中，固定资产投资增长过快是造成信贷增长过快的最主要原因。当然，作为一个独立运行的市场，现阶段信贷市场的流动性宽松也大大刺激了固定资产投资。
由于固定资产投资增长态势决定了信贷的增长态势，从而，要达到对信贷增长进行调控的目的，前提是必须对固定资产投资增长展开有效调控。
在本轮经济周期中，固定资产投资高增长态势的形成有其内在机制。主要表现在以下两个方面：
第一，重化工业的自身特征在客观上决定了固定资产投资高速增长在较长时期内是一种必然现象。
进入21世纪以来，我国经济增长发生了“质”的重大变化：2000年我国人均GDp突破800美元，从而使我国进入了中等收入国家行列；2003年我国人均GDp突破1000美元。人均GDp的两次提升，极大地带动了整个社会消费的升级，以住房和汽车为核心的消费时代来临了。在消费升级的带动下，我国开始进入一个新的工业化阶段――重化工业阶段。新一轮经济周期中固定资产投资领域的集中化对此给予了充分地证明。
在重化工业时期，产业发展诸多特征的变化导致了经济增长过程中的特征差异。表现在：（1）重化工业的发展使得社会生产的迂回化程度提高，从起初的原材料生产环节到各个最终产品生产环节之间，插入了越来越多的中间产品。生产链条的变长，使固定资产投资对经济增长的作用日益显得重要。（2）重化工业的建设周期长、资本规模大等特征，对固定资产投资增长的持续性提出了较高的要求，即固定资产投资一旦高速启动，就会在较长时期内保持这种高速增长的趋势。因此，固定资产投资重要性的增大及其持续性的内在要求，必然造成本轮经济周期中固定资产高速增长的难以抑制性。
第二，地方政府的内在投资冲动在主观上为固定资产投资高速增长提供了基本动力。
从2003年局部经济过热开始，地方政府就在固定资产的高速增长中发挥着主导作用。2004年，国有及国有控股固定资产投资增长速度为14.5％，国有及国有控股固定资产投资占全社会固定资产投资比重为57.5％；2005年，该增长速度为17.5％，所占比重为53.3％。2006年上半年国有及国有控股固定资产投资同比增长20.5％，其占全社会固定资产投资比重为46.5％。如果把各年固定资产投资按照中央项目和地方项目进行区分，那么，近几年地方项目的固定资产投资规模占全社会固定资产规模的比重均在80％以上。
地方政府之所以成为现阶段固定资产投资增长乃至经济增长的主导力量，原因在于：（1）现行的考核体系、财税体制等决定了地方政府必然利用预算软约束、信息不对称等，通过强烈的固定资产投资冲动，一方面实现地方GDp的高速增长，为自己创造良好的政绩；另一方面，也为增加地方收入、创造地方就业机会、实现地方社会稳定等提供物质基础。（2）现阶段，相对于弱小的民营经济等厂商基础，地方政府具有持续调动大规模资本的手段和能力，而这恰恰是满足发展具有建设周期长、资本规模大等特征的重化工业所必需的。因此，从地方政府的视角看，由其在发展重化工业中充分发挥主导性作用具有强烈的现实可行性。（3）地方政府主导性的充分发挥，能够使所辖地区在激烈的市场竞争中以最快的速度占领有利的重化工业领域，从而为所辖地区经济繁荣奠定基础。
以上内生机制的存在，使本轮经济周期中，固定资产投资一直保持着高增长态势。这种带有典型地方政府主导特征的高增长态势，必然产生巨大的、持续的信贷需求。在较为宽松的信贷控制环境中，这必将导致信贷规模的高位增长趋势。2006年6月份，广义货币供应量m2的增幅为18.43%，比5月份回落了0.62个百分点，虽然有所下降，但仍比央行年初确定的16%的预期目标高出2.43个百分点，货币信贷仍然在高位运行。
信贷增长面临调控悖论
基于固定资产投资增长对信贷增长的决定性作用，信贷增长的调控必须建立在固定资产投资增长调控的现实基础上。然而，根据目前状况，对固定资产投资增长的调控面临着两难困境。
在重化工业自身特征和地方政府内在投资冲动的作用下，现有宏观调控政策处于一种低效甚至是无效状态。其直接原因是，地方政府具有强大的以非市场行为手段来应付中央宏观调控政策的内在激励和能力，即使对于那些行政性强制调控措施，亦是如此。从而，当前固定资产投资的调控必将陷入两难困境。
困境一：如果不对地方政府现行考核体制、财税体制等进行改革，那么宏观调控政策可能将长期保持一种低效状态。
宏观调控是在既定体制下的短期市场经济行为，宏观调控政策则是这种短期行为的外在表现。在宏观调控过程中，尽管体制改革不属于宏观调控范畴，但它对宏观调控的有效性起着至关重要的作用。本轮经济周期中，虽然人们认识到了地方政府成为搅动这场持续三年的固定资产投资的主体，也逐步意识到了现存考核体制对固定资产投资增长的影响，然而，关于宏观调控政策的选择，还是置于不改变地方政府现行考核体制的基本框架内，并且，地方政府作为市场经济运行中的一个逐利主体，已经在人们的潜在意识中得到认可。
实际上，上述状况一直是构成宏观调控政策有效性发挥的重大障碍，三年来一直占据全社会固定资产投资半壁江山的国有及国有控股固定资产投资的高速增长已经为此提供了强有力的证据。基于此，如果不改变现有考核体制、财税体制等，地方政府将继续维持其采用非市场经济手段来应付中央政府宏观调控政策的内在激励和能力，继续以重要逐利主体的面目出现在市场竞争中，未来有关固定资产增长过快的宏观调控政策将依然不会有效，我们将面临更为严重的产能过剩乃至经济衰退的威胁。
困境二：如果彻底改革地方政府现行考核体制和财税体制，使其退出竞争性固定资产投资领域，回归其公共产品和公共服务的提供者角色，那么其他厂商主体在短期内很难填补空缺，可能造成经济增长的大幅滑坡。
既然地方政府的行为往往阻碍宏观调控政策贯彻执行，那么，符合逻辑的改革思路就是改革其现行考核体制和财税体制，使地方政府退出竞争性固定资产投资领域。然而，深入研究则可发现，这一符合逻辑的改革思路并不具有现实可行性。这是因为在短期内，地方政府退出后的领域，其他厂商主体无法迅速跟进来加以弥补，从而形成重化工业领域大面积固定资产投资真空地带，进而造成经济增长的大幅滑坡：假设一，地方政府退出后的投资领域由具有规范现代企业制度特征的国有企业来跟进。由于现阶段国有企业改革的不彻底性和国有资产管理体制的滞后，从行为特征看，即使是那些具有规范现代企业制度特征的国有企业，也并未成为真正意义上的市场经济主体，即它们接受宏观调控的行为和地方政府非常相似。这就意味着宏观调控政策可能同样出现低效状态，固定资产投资增长过快同样无法得到根本性遏制。假设二，地方政府退出后的投资领域由民营经济来跟进。一则，尽管改革开放以来民营经济得到了巨大发展，但总体而言，目前它还不具备跟进投资所需要的资本规模、管理水平、人才等方面的力量；二则，民营经济大规模跟进投资有“私有化”嫌疑，不易为人们所接受。假设三，地方政府退出后的投资领域由具有规范现代企业制度特征的国有企业和民营经济共同跟进。该假设不仅具有前两个假设的缺陷，而且在投资跟进领域的划分上存在着难题。
对固定资产投资进行调控的两难困境表明，短期内，不可能通过改革考核体制和财税体制来实现固定资产投资增长的良性回归。这就意味着，未来一定时期，地方政府依然具有通过各种途径和手段来进行大规模固定资产投资的内在动力。期间，为实现其投资目标，地方政府必然会千方百计进行融资，从而，信贷增长的高位态势就不可避免。实际上，我国金融格局从2005年“宽货币、紧信贷”演变为2006年一季度的“宽货币、松信贷”，在一定程度上就反映出地方政府的强大融资能力和手段。
在不改变地方政府行为的前提下，信贷增长调控也将陷入一种调控悖论：第一，如果采取一般性的信贷调控政策，如小幅提高中长期贷款利率等，那么，这些政策依旧会表现出低效乃至无效状态，信贷增长继续保持高位态势，进而引发通货膨胀和经济过热等；第二，如果采取过于强硬的信贷调控政策，如大幅提高存款准备金率、严格控制信贷规模等，真正发挥“信贷”闸门的作用，那么，很可能会造成信贷萎缩，其对固定资产投资的消极反作用效应过度扩大，同样会造成经济的大幅滑坡。
宏观调控的特征篇5
关键词：物业税；课税要素；住宅权保障；房价；宏观调控
中图分类号：F812.42
文献标识码：a
文章编号：1005-0892(2011)10-0047-09
1998年住房分配货币化改革以来，住房日益成为全社会普遍关注的焦点。随着商品房市场的发展与房价的不断攀升，房屋的不可承受性将居民住宅权问题引入大众视野。国务院2007年8月公布的24号文中明确提出“住房是重要的民生问题”。同年10月，总书记在党的十七大报告中明确指出“着力保障和改善民生，推进社会体制改革”。其中，住房被列为五大民生问题之一。这充分体现了党和政府把改善人民群众的居住条件，使他们能拥有最基本的生存权作为自己的职责和经济社会发展的根本方向和目的。['lll~后，党和政府推出了一系列住房调控措施，力图对房地产市场进行积极有效的干预。物业税作为一种税收调控手段再次成为学界和坊间热议的话题。
一、宏观调控：现代税法(税收)价值功能之取向
“与古代农业社会税收制度不同，现代工业社会税收法律制度在基本的财政目的之外，还肩负着调节经济的重任，这就是现代税法的经济干预目的”。宏观调控价值目标之实现应是其题中之意。正如黎江虹(2004)所言：税法发展到今天，它的价值目标已趋于多元化。税法既要保证征税主体对财政资金的需求，也要满足纳税主体对于完备的公共产品的需要；税收既有筹集财政资金的职能，也具有宏观调控、调整纳税人收入的职能。
经济学范畴的“宏观调控”意指通过运用经济手段、法律手段或行政手段等措施，对市场经济的整体运行从总量、结构上进行调节和控制，以期达到社会经济结构运行的总体平衡。在经济法视野中，“宏观调控”则是国家从社会整体利益出发，对国民经济和社会发展的总体活动依法展开的一系列调节和控制。将“宏观调控”引入文章的命题即在税收领域中进行探讨，这一概念的抽象个性将会得到具体化的释放。现代税收作为国家实现其职能的工具，除了通过国家强制性地向纳税人征收货币，达到组织财政资金的目的以外，国家更加倾向于运用税收经济杠杆达到调节社会经济的总体协调、健康运行之目的。因为，税收对社会经济总量的调节具有内在稳定器的功能，政府可以运用税收手段调控经济结构。此乃税收之宏观调控功能在经济学范畴的概念体现。
值得注意的是，现代税法作为经济法律规范的重要组成部分，其主要是调整在税收活动中发生的国家征税机关与纳税人之间的税收关系的法律规范的总称。作为经济法的重要构成部分，税法在经济法的宏观调控中居重要地位。税法的制定，不仅为纳税人设定了强制性的义务规范，使纳税人在利益驱动下对自己的经济行为进行及时调整，政府进而得以实现其宏观经济调控目标，而且亦为国家提供了依照税法对社会经济进行宏观调控的法制基础，并在税收调控手段的实施过程中同步地实现其宏观调控的功能。一般认为，税法和税收的关系可用形式与内容的关系来表达。作为一种社会经济关系，税收是税法之实质内容；作为调整特定的社会经济关系的规范，税法只是税收的表现形式。在此意义上，税收和税法在保持着内容与形式统一的同时，又自觉地实现了经济学范畴与经济法意义上的宏观调控功能的一致。
张文显教授(2002)认为，凡是可以借助于法律上的权利、义务来加以保护和促进的美好事物，都可以被视为法的目的价值。据此，可以如下界定税法宏观调控之目标价值，即通过税收关系在税法上的相关权利、义务之体现来实现国家对宏观经济进行调控的美好目标。经济学理论认为，市场在资源配置中起着基础性调节作用，作为一种极为有效的资源配置机制，它在人类的经济发展史上创造了无数的奇迹。但市场机制并非完美无缺，“看不见的手”有时会出现种种失灵的情况，市场的失灵又会导致诸多严重的经济和社会问题，这些问题仅靠市场自身的力量根本无法解决，从而可以存在着政府治疗这些疾病的职能。但政府的调控同样并非万能，它有着许多局限性，且容易产生严重的弊端――政府失灵。国家调控乃是国家权力的运用，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，为了预防和纠正政府失灵，首先需要全体民众(通过宪法)授权，并需要制定相关法律对其进行规制，明确规定政府宏观调控的范围、事项、方式和程序，并明确各有关主体的法律责任。即通过相关法律制度的设计来为政府权力的行使设置一个界限，以此约束与调整政府的宏观调控行为。税收法律法规的制定便是其中之一。通过税收调控现代市场经济，可以起到弥补市场失灵、提高资源配置效率的作用。当然，调控效果的好坏还取决于具体税制设计的合理程度，亦即相关税收权利、义务关系的设置能否起到保护和促进国家宏观调控价值目标的实现。
可见，现代国家应在尊重市场基础调节作用的前提下积极主动地对经济进行适当的干预。涉及到调控手段的选择，应充分利用税收中性的相对性理论，通过新税种的开征、原有税种的调整、税目和税率的变化、减免税等的规定来实施对经济资源的有效分配，调整有关收入分配关系，从而在一定程度上实现宏观调控之目标。税收中性是指税收要减少对市场配置资源效率的影响，降低超额负担。其基本前提是经济在一个纯粹竞争性的结构中运转。因此，在课税时，国家除了使人们因纳税而承受的税收负担外，最好不要再使人们遭受其他额外的负担或经济损失。一个理想的税收制度，应对个人的生产、消费决策皆无影响，亦即资源的配置不被扭曲。税收中性思想是基于理想的市场机制建立起来的，而现实的市场经济存在很强的“外部性”，具有宽广的市场失灵领域。所以，在现代市场经济条件下，绝对的税收中性只不过是人们所追求的一种理想状态，它为我们在市场化的进程中制定有效的税收政策指明了一个前进的方向，它的存在可以促进我们每一次税制改革都朝着这个方向靠近，但终究无法到达。税收中性思想在强化市场在资源配置中的基础性作用、限制政府对市场的干预范围方面，有其积极、合理的一面。但不得不正视的是，正因为税收中性的非绝对性，即税收中性的相对性，使政府在通过税收手段获取财政收入的同时，必然会产生收入效应和替代效应，对纳税人的行为产生抑制或激励的作用。因此，税收中性的相对性使政府宏观调控成为可能。
二、物业税：宏观调控房价、保障居民住宅权实现的一种制度选择
(一)物业税宏观调控房价的时代诉求
2003年10月，党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产征收统一规范的物业税，相
应取消有关收费”。由此可见，物业税在我国政策层面的最初提出，是伴随着中央税费改革的议事日程，并承载着完善我国现有房地产税收体制改革的重任。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十一五规划建议》中提出的“改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费”，再次印证了这一点。然而，伴随着我国房地产市场价格的急剧攀升，人们却更多地赋予物业税宏观调控房价的重任。近些年来，面对居高不下的房价，中低收入群体只能望房兴叹，居民住宅权实现面临严峻挑战。通过开征物业税来抑制疯涨的房价，也就成为包括普通百姓在内的社会各界热议的话题。2009年两会期间，有关房地产市场的提案占据了半壁江山，几乎个个提案剑指居高不下的房价，建议推出物业税。所有这些都充分反映了望房兴叹时代住房需求者对物业税的强烈诉求。对于中低收入群体而言，置身于脱缰的房地产市场之中，仅靠自身的经济积累很难实现“居者有其屋”的梦想。在此情形下，国家有义务采取一系列的措施来保障居民住宅权的实现。正如RajindarSaehar(1996)所言：用法律术语来说，所有那些负有与该项权利相关的国家都不能逃避其创造有利条件，以促成、帮助住宅权实现的责任。
(二)国家保障居民住宅权的现实责任
马克思认为，住宅是人类生存的第一需要，满足人的需要是社会主义的生产目的。美国著名心理学家马斯洛在其人的动机理论中指出，包括住宅在内的生理需求是人类最低层次的需求。可见，住宅在人类的生命发展史中居于至关重要的地位。所以，1948年《世界人权宣言》将其上升到人类的基本人权。然而，房地产市场的独占型竞争性质决定了该类市场失灵的必然性，其后果则是市场机制的调节作用难以有效发挥，房地产价格难免会出现严重偏离，居民可支付住房能力备受重挫，自有住宅难以得到满足。大多市场经济发达国家在此特殊历史阶段，都有效地启动了积极的经济干预措施。以理性思考著称的德国在1959年《哥德斯堡纲领》的社会责任篇中清楚地宣称：“在住房领域，人人都有权得到一个合乎尊严的居所，住宅必须得到社会的保护，而不仅仅是私人谋取利润的对象，土地投机必须制止，必须通过税收抑制土地攫取非正当利益。”
可见，我国应该借鉴国外之先进经验，认真履行现代国家的基本保护责任，确立并实施以保障住宅权为价值核心的住宅政策，对房地产市场进行有效调控，从而保障公民住宅权得以实现。“这不仅体现中国市场经济制度是人道市场经济，社会主义市场经济的基本判断点，同时它还意味着，作为一个开放的、负责任的现代政府在公民治理发展环境下的国际身份认同”。值得庆幸的是，我国政府不仅已经清醒地认识到了这一问题，还在发展和促进住宅权方面采取了一系列的重大举措。如，2004年《宪法修正案》第33条将“国家尊重和保障人权”作为公民的一项基本权利第一次入宪，体现了我国政府对公民基本人权的尊重与重视，住宅权作为公民的一项基本人权当在宪法保护之列。1999年《中华人民共和国合同法》和2007年《中华人民共和国物权法》又明确提出并完善了公民住宅财产权制度，进一步体现了对居民住宅权的法律关怀。国务院在《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中明确宣布，要把“改善群众居住条件”作为“城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”。
(三)物业税宏观调控房价、保障住宅权实现的可行性分析
面对宏观调控房价的时代诉求与保障居民住宅权的现实责任，物业税能否担当重任呢?本文认为有其可行性。
1．关于物业税的林林总总的报道和讨论，主流观点是赞成开征物业税
其理由是通过物业税的开征，可有效抑制投机行为，增加住房需求的有效供给，从而达到稳定房价，相对增强中低收入阶层住房消费支付能力的目的。本文亦赞同此观点。除了消费性需求之外，在我国的房地产市场中还存在着旺盛的投机性需求。现阶段投机需求的旺盛在对房价形成推拉助长之势的同时，又严重抑制了居民对住房的消费性需求。对于中低收入阶层而言，持续高涨的房价使得他们拥有住房的梦想在不足的实际购买力面前化为乌有。物业税的开征，对于房地产投机者而言，意味着保有成本的增加和更多的资金流占用，这不仅影响到他们的资金使用效率，而且更增加了他们的投资成本。因此，为减少保有成本并减少因而可能带来的投资风险，投机者们将会选择减少对现有房屋的囤积量，进而促进房地产市场上房屋的流通，增加了流通中的房屋供给，在一定程度上使上涨的房价得到抑制，相对增强中低收入者的住房支付能力，满足其居者有其屋的梦想。
2．造成房地产价格居高不下的又一原因是现行的重流转、轻保有的税费体制
除了各种税费之外，单是我国房地产流转环节的税就多达十项，涉及房地产开发流转环节的税，约占建设成本的9％，各类收费占到了41％。其中，土地出让金占有较大的比例。也就是说，在我国土地实行批租的制度环境中，住房消费者所支付的房价包含了包括土地出让金在内的近50％的相关税费。大额税费的存在意味着房地产开发成本的提高，而房地产开发商无不以实现利润的最大化作为其经营目的。为了保障利润在最大限度上实现，提高房价以弥补成本提高所带来的利润损失会成为他们的首要之选。相对于税费较重的流转环节，我国房产保有环节存在的税费种类则少之又少，而且税费负担较轻。较小的保有成本又会增加投机者对住房的投机性需求，刺激房地产价格的上涨。而物业税的开征不仅能在合理整改开发和流转环节的税费基础上减轻开发商税费成本负担，而且保有环节税负又会增加投机者的囤积成本，从而在正税负与反税负的合力推动下，实现房地产市场供给的增加和房地产价格的下降，相对减轻住房消费者的购房负担。
3．从收入效应与替代效应的角度分析
征收物业税后，会在很大程度上增加房产保有者的保有成本，这种额外的保有成本的出现相当于房产价格的上升。从房产作为资本品的角度来看，投资者将会选择以其他资本投入来代替房产资本投入，从而产生替代效应。从房产作为消费品的角度分析，房产价格的上升，意味着普通消费者的实际收入水平下降，虽然房屋具有一定的刚性需求特点，但对于改善性住房需求者而言，此时定然会选择消费其他商品而放弃对改善住房的需求，从而产生收入效应。对于普通的商品房而言，收入效应和替代效应与物业税或者税率成反方向变动。正因为如此，普通商品房的需求曲线应该是向右下方倾斜的常态需求曲线。其含义为：征收物业税，会导致投资者和非必要消费群体在房价的需求方面出现税率越高，则对需求的影响越大。因此，从某种程度上讲，物业税会推动拥有多套房产者主动积极地出清其现有之空置房产，抑制房产投机行为的发生，降低居民对房产的盲目需求。需求的降低使房地产市场价格在较低的需求水平上形成新的房价均衡点，增强居民住房消费的相对支付能力，解决急需住房者的需求问题，促进居民住宅权的实现。当然，宏观调控能否达到预期的效果，当视物业税具体制度之建构。
三、制度构建：物业税调控实效发挥之基础
(一)制定物业税法，划定国家在物业税领域的宏观调控行使权限
从理论层面分析，物业税的开征应该会在抑制房地产市场投机行为、增加存量房产的供给、满足中低阶层的住房需求方面发挥积极的调控作用。但是，“税捐乃是公法人团体为获取收入之目的，而对于所有满足法律所定给付义务之构成要件之人，以高权所课征无对待给付之金钱给付，因此税法乃是侵害人民权利的法律，有关税捐的核课与征收，均必须有法律的根据”。此乃税收法定主义原则。该原则倡行初始，其意旨在促使公民财产得到基本安全保障，同时亦对政府的侵权行为营造一个有效的抗逆机制。在当代市场经济条件下，税收法定原则虽已经发展成为一项宪法原则和“支配税法全部内容的基本原则”。然而，该原则却尚未在我国真正确立，现行的税收授权立法体制不仅影响了纳税人对税收规则的遵从度，而且更为国家机关及其工作人员滥用征税权，进而肆意侵犯公民财产权提供了合法的空间。
具体到物业税领域，国家通过开征物业税，增加不动产保有者的税负，以期在其增持不动产财产的选择方案之前进行冷静的成本分析，并借以实现其对房地产市场的调控目标。然而，这种调控过程的实现是完全建立在公民财产权的无偿让渡之上，这种财产权的无偿让渡性无论如何都将形成对不动产保有者财产权的强制性限制与剥夺。国家通过开征物业税取得的收入越多，则中低收入阶层对住房保有者的额外负担就越大。通过开征物业税，对公民不动产财产权的过多的肆意介入，势必产生事与愿违的调控效果。因此，应改革我国现有的税收授权立法模式，在宪法中明确规定“税收法定原则”，并在该原则的指导下制定物业税基本法和相关法律。这是国家税收活动行使的权力界限。它们直接决定着物业税法律制度的结构、内容和发展，制约着税收征管活动及税收利益的收入与分配，影响着国家利用税收杠杆对市场进行宏观税收调控的力度与效果。
(二)整改相关的租税项目，提高居民的住房可获得性
我国在1994年税制改革的基础上形成的现行房地产税制，具有轻保有、重流转的特点。其结果是极大地刺激了各类投资者对房地产的需求，大量闲散资金流入房地产市场，以推波助澜之势拉动房价的持续飙升。在居高不下的房价面前，富有阶层“狡兔三窟”，中低收入阶层却一屋难求。因此，必须开征物业税，整改相关的租税项目，提高中低收入居民的住房可获得性。
1．改革现有的土地批租制度，将土地出让金纳人物业税范畴
土地批租制度设计的初衷在于为政府提供一项稳定的财政收入来源，同时使有限的土地资源得到合理的配置与有效的利用。现状究竟如何?在巨额的土地收益驱动下，土地出让金制度日益异化成地方政府聚集财政收入的一种工具。这势必导致对土地拥有垄断权力的政府无畏地提高土地初始批租价格，形成房价与地价互为推动力的房产怪圈，导致居民合理的居住需求难以得到满足，住宅权利得不到保障。将政府一次性收清的土地出让金纳入物业税，转由纳税义务人在50～70年的期限内分期以物业税的形式缴清，可以起到以下调控效果：一方面，对于广大的中低收人群体而言，土地出让金的转换可以极大地降低商品房的价格，增强居民住房消费的可支付能力；另一方面，土地批租制的改革和物业税的开征，将有利于打击房地产市场的投资投机炒作行为，抑制房价，收到较好的宏观调控效果。
2．取消土地增值税，土地增值收入由所得税单一调整
为了有效抑制炒卖“地皮”获取暴利的投机行为，防止国家土地增值收入流失，保障房地产开发商的合法权益，促进房地产市场的健康发展，此乃土地增值税开征之政策目的。这样，形成了个人有偿转让不动产的行为既要负担个人所得税，又要缴纳土地增值税的重复征税局面。面临出售房产时，个人所得税和土地增值税的重复征收，个人转让不动产的净收入会因此大幅降低甚至落空，以至于房产所有者通过房屋租赁的形式来实现保值增值之目的。其结果是房地产市场交易活跃程度受到抑制，房地产二级交易市场供应量减少。面对旺盛的需求现状，供需矛盾被现行税制人为地加大。供需缺口的加大给房地产开发商哄抬房价创造了可乘之机，影响着人们对房价的预期，预期又推动着新的需求增长以及房价的进一步推高，加之其他因素对高房价的促成，最终导致居民住房消费不堪重负。因此，建议取消土地增值税，将土地增值收入由所得税单一调整。
3．取消城镇土地使用税，避免物业税的重复征收
自1990年开始，我国土地有偿使用制度在全国范围内推行。此后，建造房屋的价值构成中自然包含了为获得土地使用权而负担的土地出让金部分。此外，城镇土地使用者还要因使用土地再缴纳城镇土地使用税，其结果是构成实质上的重复征税。既然以出让方式取得土地使用权的土地使用者已经缴纳了土地出让金，故不应再次缴纳地租性质的城镇土地使用税。另考虑到将土地出让金并人物业税后，对居民、单位拥有的房地产既从价征收物业税，又从量计征城镇土地使用税，其无论是在形式上还是在实质上都将构成重复征税。这无疑会加大居民拥有住房的成本，阻碍居民住房权的实现。再有，物业税从其属性来看是一种财产税，是针对纳税人所持有物业保值增值而设立的税收。在房产的价值构成中，建筑材料等价值由于自然损耗逐年折旧，而唯独土地的价值因资源的稀缺性和政府对周边环境的公共投入不断上涨，随着时间的推移，物业税的征税基数逐渐地由房地产的市场价格过渡到实质上的土地使用价格(数量)，此时的物业税征收就演变成了基于土地使用权的使用税的再次征收。
(三)合理安排物业税的课税要素，防止物业税成为居民保有住宅的负担
整改不合理的租税项目，将会降低居民的一次性购房支出，增强居民获得住房的相对支付能力。但物业税的征收又增加了居民保有住房的成本。因此，对于个体居民而言，征收物业税，是否超额地增加了他们的税负，主要取决于整改的原有租税项目和保有环节税费所形成的差异，即负差异额的形成说明物业税的征收增加了居民的居住成本，而正差异额则反映居民居住成本的降低。居民住宅权的保障目标所期待的应该是正差异额的出现。这不仅取决于我们对相关租税项目的改革力度与强度，而且更取决于物业税相关课税要素设计的科学合理程度。
1．纳税人设计
税收公平原则要求税收负担在纳税人之间进行公平分配，受益原则和量能原则是衡量税收公平的两个主要标准。受益原则的核心内容是：政府的基本职能是执行公共事务，提供公共产品，政府通过执行公共事务和提供公共产品为社会成员带来了利益。而每个纳税人从不同的公共产品中所获得的利益不同，导致纳税人之间的福利水平不同。因此，每个纳税人应该按其从公共服务中获得的利益大小来负担政府的税收，受益大者多纳税，受益少者少纳税，这才是公平。诚然，作为一种受益税。房产所有者在以税收为代价享受地方政府提供的公立学校、道路、公共安全、消防等公共服务时，就像自己付费从私人部门那里得到这些服务一样，具有支出和受益的公平对等关系。因此，从该方面来看，对房地产所有者课征物业税比较符合受益原则。量能课税原则要求税收的征纳不应仅仅拘泥于
形式，而应在考量纳税人负担能力的基础上实现实质课税，以实现税收负担在全体纳税人之间的公平分配。即有相同纳税能力的人承受相同的税负，纳税能力强的人多纳税，纳税能力弱的人少纳税。缺乏纳税能力的人不纳税。伴随着市场经济的发展，我国居民的财富积累日益增加，在居民个人的财产构成中，以土地、房屋等有形不动产存在的财产形态占有较大份额。此时，通过征收物业税，使拥有较多存量不动产的人多纳税，拥有较少存量不动产的人少纳税，无不动产的人不纳税，基本上能反映纳税的客观能力，符合量能课税原则。
因此，从公平税负的角度看，物业税的纳税人应确定为在我国拥有不动产的个人、单位和组织。具体规定如下：产权属于个人或单位的自用房，以公民个人或单位为纳税人；产权为全民所有的，以经营管理人为纳税人；产权为共有的，以共有各方为共同纳税人；将土地、房屋有关产权出典的，以承典人为纳税人；房产产权不明确或租典关系纠纷未解决的，以房产代管人或使用人为纳税人；未成年人拥有的房产，以其法定监护人或收益拥有人为纳税人。
2．计税依据设计
从国外物业税的实践来看，计税依据主要采用房地产的市场评估价值或租金。我国现行房产税是以房产原值和实际租金为计税依据的。以房产原值为计税依据，虽然可以减轻纳税人的纳税负担，但却难以达到通过增加房产保有者的合理税负来抑制非刚性的住房需求，并借以实现保障中低收入者住房权的目标。随着我国城市化进程的不断推进和房地产市场的长足发展，房地产的市场价值呈现大幅上升的趋势。在此情形下，与依房产原值为计税依据相比，按房地产的市场评估价值作为计税依据，将有利于客观反映不动产的价值和纳税人的承受能力。采用市场价值不仅适应土地、房屋等不动产的自身特点，而且也更加符合市场经济的改革方向。这不仅是发达国家物业税成功的经验，更是物业税发展过程中不可阻挡的趋势。以租金作为计税依据，在国外不乏其例，但具体到我国物业税，不宜采用此种计税依据。虽然我国房地产租赁市场在近些年来蓬勃发展，但与发达市场经济国家相比，我们所缺乏的是对房地产租赁市场的健全规制体系，隐性租赁大量存在，这势必加大税收征管的难度，在现有征税技术条件下，导致税收的大量流失，难以有效实现物业税的宏观调控房价的目标。另外，不动产保有人从政府提供的公共服务中所获取的收益更近似地体现在其拥有的物业价值中而非物业的规模上。基于面积的计征，又会使拥有同等面积的低收入者比高收入者承担更大的税收负担。因此，应当以受益原则为主，兼顾纳税人的纳税能力，在以市场价值作为物业税的计税依据的前提下，力求减轻中低收入房产保有人的税收负担。
3．税率设计
物业税的开征有助于降低购房成本，实现居民拥有自有住房的梦想，这切实加强了对居民住宅权的保障措施，但开征物业税又同时会加重居民对住房的保有成本。因此，科学合理地设计物业税税率，最大限度地降低居民持有房产的成本，不仅关系到物业税的顺利推进与有效实施，而且关系到居民住宅权的切实保障。
税率的设计应从以下方面着手：第一，考察税率的三种基本形式在世界各国的适用情况，可以发现目前大多数国家主要选择比例税率形式。其原因在于比例税率计算起来比较简单且便于管理；虽然累进税率更加符合量能课税原则的要求，但计算过程过于复杂，目前仅有极少数国家选择该种形式；由于定额税率是从量征收，因此，其公平性和效率性都比较差，很难满足物业税公平与效率的要求，该税率形式仅在那些以房地产的物理特征为计税依据的国家采用。因此，在物业税税率形式的选择问题上，应综合考虑我国房产税从价计征的历史传统、定额税率自身缺乏公平效率的税收优化选择、现有的征管水平约束以及国际上的成功经验等因素，建议选择比例税率。第二，在世界范围内，实行比例税率的国家在实践中又根据房地产的性质、用途和区位等的不同，选择使用差别税率模式。在这种税率模式下，地方政府有权在不同房地产等级之间分配税负，并决定纳税人的总体税负规模。因此，建议联系我国物业税设计所应实现的宏观调控目标价值，通过差别比例税率的选择来体现税收公平原则，以期实现物业税在房产保有者之间的公平合理分配。具体而言，相对于居民自用住房，应对非自用住房设置较高的比例税率；相对于居民普通住宅，应对别墅等高档住宅设置较高的税率；相对于农村住宅，应对城镇住宅设置较高的税率。第三，涉及到物业税税率的决定权，一般来说，发达国家通常由中央政府来制定物业税税率的上下限，地方政府在规定的税率幅度内享有较高的自主决定权。宏观调控是国家站在社会总体的立场上对宏观经济运行所实施的调节和控制，因此，在宏观调控的价值目标下，物业税税率的制定权应该被赋予国家的最高政权机构，而不是地方政府。但是，中央政府统一制定的税率又将难以适应我国地域广阔、地方差异极大的实际国情。反之，如将物业税税率的决定权完全赋予地方政府，将会导致在地方利益驱动下，地方政府不切实际地制定较高的物业税税率的局面，其结果是直接加重房产保有者负担。为了充分发挥物业税的宏观调控功能，并同时考虑各地方的具体情况，且达到限制地方政府滥用权力的目的，应当本着统一与灵活相结合的原则，由中央政府统一制定差别比例税率的最高额和最低额，再由地方在统一规定的比例税率的幅度范围内自主选择适合各自特点的税率标准。需要注意的是，地方政府税率的自主选择权的确立，应该建立在居民既买得起又养得起房子的基础上。
宏观调控的特征篇6
内容提要:罗斯福新政作为当代宏观调控制度的起源，孕育了宏观调控职能的生成，其法律依据是美国联邦宪法授予国会的贸易调控权（regulation)。regulation在经济法上的含义是规制，规制包括权力性、强制性规制和非权办性规制，非权办性规制包含了宏观调控的诸多特征，因而我们完全可以从regulation中提炼出具有中国特色的宏观调控权；作为副产品，经济法的研究范式也得以最终确立。
一、问题的提出
罗斯福新政作为当代宏观调控制度的起源，[1]孕育了宏观调控职能的生成，其生成的依据则是美国联邦宪法第1条第8款第3项的“贸易条款”。但是，“从联邦法律看，美国宪法的贸易条款经最高法院逐步解释后，使联邦在管理经济方面的决定权目前已经涉及到越来越多的活动，而且是最重要的活动，即超越各州边界的活动（指州际贸易，相对于完全属于各州权限的州内贸易而言）。根据该条款，主要颁布了反托拉斯法（特别是1890年的谢尔曼法和1914年的克莱顿法）、食品和药品管理条例、30年代罗斯福新政的各项措施、发行证券和有关交易管理条例、运输管理条例等。这样，从贸易条款开始，逐渐发展成为涉及越来越多的经济活动，但有时被指责为前后不一致的‘联邦经济法’”。[2]之所以被指责为前后不一致的“联邦经济法”，是因为基于实用主义传统衍生于贸易条款的国会调控权所调控的范围几乎无所不包，而非局限于罗斯福新政时期的宏观经济管理领域。而在中国经济法学界，一般认为“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创，无论是大陆法系还是英美法系，均无类似的概念。[3]
由此产生的问题是：我们能否从美国宪法所规定的国会调控权(regulation)中提炼出具有中国特色的宏观调控权？如果可以，则意味着尽管“宏观调控”语词是中国特有的，但是源于凯恩斯主义的国家干预经济的普遍实践所产生的这种重叠性共识，可以消弭宏观调控法理论完善过程中无谓的概念之争，从而极大地促进经济法的发展；如果不可以，则将证成当下我国经济法学界种种宏观调控法理论的原创性与合理性，从而可以从容应对来自经济法学界内部和外部的各种诘难。因而，对于regulation(regulate)的解读就成了关键。
二、regulation的经济法含义
罗斯福新政以后，美国联邦政府对经济和社会事务的干预越来越多，美国成为一个规制国家(regulatorystate)。这个regulatory以及它的名词形式regulation，在汉语语境中很难找到一个确切的对应词。国内翻译家在翻译中国政府的宏观调控（政策）时，一般用regula-tion。但是，用“调控”来译美国语境中的regulation，总觉得会突出了政策手段，忽视了这个概念后面的法律支撑。一些学者用‘管制’来翻译，给人的感觉似乎又夸大了美国政府干预的力度。因此，在大部分情形下，只好用一个汉语中的新词“规制”来翻译，突出美国政府通过法律规范来干预社会和经济问题、监管私营营利或非营利部门行为的基本取向。[4]regulation究竟是“调控”，“管制”还是“规制”，这看似一个语词的翻译问题，但是却由此影响整个经济法理论的构建。“因为话语的界限经常表明着我们理解的界限”。[5]
“规制”一词源于英文regulation”，其含义是有规定的管理，或有法规规定的制约，体现的是限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神，因而直接译为管制、管理、调整、制约等与原意不尽符合，故日本学者创造了“规制”这一译名。[6]例如，日本经济法学家金泽良雄认为，经济法按其本质，应是以国家对经济干预之法为中心而形成的。就此见解而言，体现于经济法中的“国家干预”，对决定经济法的性质具有重要的意义。因此，在这里可将这种“国家的干预”换言为“规制”一词。一般所谓“规制”，在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，从而起到限制的作用，而在此，是广义地使用了“国家的干预”这一用语。所谓“干预”一词，一般涉及到消极的（权利限制）和积极的（促进保护）两个方面。[7]根据《布莱克法律辞典》的解释，regulation有三种意思：第一，依法的控制或制约行为；第二，公司章程(bylaw)；第三，通常为行政机构(ad-ministrativeagency)颁布的具有法律执行力的规则。[8]日本学者将regulation译为“规制”显然是符合上述第一种解释的。
根据金泽良雄的定义，将规制解释为：在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正和改善市场机制内在的问题（广义的“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是对企业)活动的行为。那么，规制就包含了至今为止已经说明了的、全部与广义的市场失灵相关的法律制度。具体包括：(1)主要以保证分配的公平和经济增长与稳定为目的的政策——财政、税收、金融政策；（2）主要提供公共产品的政策——公共事业投资、社会公共服务的提供、福利政策等；（3）主要是处理不完全竞争的政策——反垄断法、商法、依据民法产生的规制企业活动的政策；（4）主要以处理自然垄断为目的的政策——在公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等规制政策；（5）主要以处理非价值性物品和外部不经济为目的的政策——防止和缓解在经济活动中产生的社会问题的规制政策；(6)主要以处理信息偏在为目的的政策——保护消费者利益、公开信息、对广告的说明制约、知识产权的赋予等；(7)与多样化的市场失灵相关的政策——产业政策(新生产业政策、不景气产业的结构调整政策、中小企业政策)和科学技术振兴政策（包括专利、实用新型、设计、商标和著作权在内的与知识产权相关的政策和规格统一化政);（8）其他政策——特别是劳动政策（与劳动转移、劳动条件、工会、劳动环境等相关的政策，以及与土地、自然资源相关的政策。[9]
可见，日本学者根据regulation苦心创制的“规制”一词所调整的领域涵盖了宏观经济政策(1)、微观经济政策（2）～(6)、产业政策(7)和劳动政策（8）。对此，可能有学者并不赞同金泽良雄教授根据‘规制’所确定的经济法调整范围，尤其是第（8）项基于劳动经济学的劳动政策。笔者认为，政府的规制行为是为了解决市场失灵问题，例如公正分配、经济的稳定性、非价值性物品、公共产品、经济的外部性、自然垄断、不完全竞争、信息偏差等问题，而应对市场失灵却是经济法得以产生的经济根源，这恐怕是任何一个经济法学者都无法否认的。何况，在我国经济法学界也有学者将社会保障法纳入经济法的体系。[10]所以，在日本经济法上，regulation的意思是“规制”
至于“调控”和“管制”，这两个词不过是中国学者对regulation的不同翻译而已，在经济法上并无区分的意义和必要。实际上，在经济法上需要和“规制”区分的是“统制”。“统制”这一概念，以三十年代的经济危机为契机，着眼于对自由经济实施的统制经济为特征的国民经济的状态而产生。其后，及至过渡到战时统制经济而终于固定下来。“统制”一般可以理解为具有“将经济纳入一定的方针”或“为引导经济以实现特定目的”的涵义。[11]其理论基础是德国经济法上的“机能说”。该学说着眼于法律的机能，并以经济统制为经济法的中心概念。[12]由于这个时期的经济法主要是应对经济危机和战争危机，西方学者称之为“经济统制法”。我国有学者认为：“战时经济仍不失为市场经济，不能把统制理解为‘专制’或‘统治’，……因此，不能把‘经济统制法’理解为绝对坏的、变态的东西。”[13]但是，“经济法的重点，并不在如战时经济统制法那样极为病态的现象里，应在适应资本主义发展的正常生理现象之中去探求。”[14]事实上，“经济统制法”的主张者尚未认识到经济法是一个独立的法律部门，而只是把它当作行政法的一部分。[15]因而，在日本历来是倾向于将“统制”理解为国家对确定了某种方向所施加的权力干预，[16]即“国家在市场之外作出决定的直接介入的规制方法”。[17]显然，这学规制“具有的促进与鼓励等内涵不符，故不能用“统制”替代“规制”。
三、“规制”的界分
上文通过比较法的视角考察了regulation的译名“规制”一词在日本经济法中的具体内涵，我国学者通过翻译日本的微观规制经济学著作也引进了这一译名，[18]所以“规制”并非是汉语中的新词。对于规制行为的调整范围，有学者赋予了不同的名称，将上文第(1）～(7)项的政策体系分别称之为宏观调控(macro-economiccontrol)、市场规制(regulation)、公共投资和管理(ublicinvestmentandmanagement)，并认为“市场规制”实为与宏观调控”、“公共投资，等地位平行、内涵相互区别、界限比较分明的一个概念，这些概念共同的上位概念是“国家干预”域称“国家调节”，体现着现代市场经济条件下借助政府的公共机制以弥补市场失灵的三种基本形式和途径。[19]其实，这种理解是有经济法的理论渊源的，最典型的就是漆多俊教授的“三三制”理论，即按照国家调节经济的基本方式，可分为市场规制关系、国家投资经营关系和宏观调控关系。[20]
可见，该学者所提及的“市场规制”与日本学者移译于regulation的“规制”产生了冲突。并且，经济法学界将宏观调控法作为经济法的一个重要组成部分，对应于市场规制法，已然成为定式。由此导致的问题是，试图从regulation中演绎出中国式的“宏观调控，语词似乎成了一个理论悖论。笔者认为，导致这种理论困境的原因主要有两个。第一，凯恩斯主义的产生标志着宏观经济学的诞生，[21]而宏观调控政策又来源于宏观经济学。所以学者们根据微观经济学与宏观经济学的分类推演出了经济法中的市场规制法与宏观调控法，但是对其划分依据却语焉不详。第二，上述学者所谓的宏观调控“macro-economiccontrol性英语辞典中是不存在的，只有宏观经济学(macro-economics）的词条。因而“macro-economiccontrol”是一个典型的中国式英语，诸如此类的还有macro-control。[22]其实，从英文看，国家对经济的规制(regulation)已经包含了宏观调控的涵义。[23]在某种意义上，这一切都是语言惹的祸。对于第一个原因，学者对经济法的构成进行划分无疑是可行的，问题的关键在于保证理论的融贯一致。当学者用宏观调控法和市场规制法的二分法来划分的经济法的时候，又指出规制性是经济法的特征，“规制性在宏观调控法和市场规制法方面都体现得明显”。[24]那么，市场规制法中的“规制”与规制性中的“规制”究竟有何不同？对于第二个原因，由于“人们有时听说对于某一种文化的核心表达，根本不可能找到合适的对等表述”，[25]因而，对于宏观调控权的英语表达有赖于对regulation内涵的深刻理解。
其实，经济法规制的方式有多种，但大体分为国家权力性、强制性规制以及非权力性的规制两种。由于经济法变更和修改了依据市民法的自由放任经济（私人自治），但为了能充分确保规制的效果，势必成为权力性和强制性的时候多，[26]所以在“市场规制法”中强调权力性、强制性规制并不为过，但是不能因此而忽视非权力性规制。非权力性规制表现为国家自身以非权力性和私法的手段介入经济，并对之加以规制，或由国家（政府）进行非权力性的行政指导。其中，国家以非权力性和私法手段直接或间接介入经济这一现象在发展中资本主义时期有所表现，而且在高度发展的资本主义阶段，表现得尤为显著。那是由于伴随着资本主义的高度发展，自由主义经济中的自动调节作用(例如，危机、不景气的自动恢复能力）还不够充分，因而在这种情况下就必然产生了国家介入市场经济结构，对经济内部发挥人为的、政策性的作用，以便有目的地进行补充、修改或变更其经济活动的动向。[27]可见，经济法的非权力性规制体现了宏观调控法的诸多特征。第一，非权力性规制在高度发展的资本主义阶段表现得尤为显著，是因为这一时期正是宏观调控法的生成时期，宏观调控法正是通过逆风向的调节“熨平”经济周期，实现经济的稳定发展。第二，“国家以非权力性和私法手段直接或间接介入经济’体现了宏观调控法的间接性特征。间接调控是现代市场经济中国家宏观调控的主要形式，由于间接调控以非强制性的经济手段为主，因而具有与市场机制协调性较好的特征，在宏观调控法律制度中应居于主导地位。[28]第三，国家对市场经济结构‘进行补充、修改或变更其经济活动的动向”，体现了宏观调控权行使的辅助性原则。由于现代市场经济国家的干预有两个主要形式：一个是指导经济活动的规制经济；另一个是国家的直接经济活动。在前一种情况下，国家只限于改变保持私有性的经济核算的数据；在后一种情况下，国家以其经济核算取代私人决策单位的经济核算。[29]在国家行使宏观调控权时，“只限于改变保持私有性的经济核算数据”，这是因为辅助性原则要求将国家的宏观调控活动严格限制在补充市场调节机制的不足的范围内，防止以国家对经济的干预活动取代市场机制[30]即“国家以其经济核算取代私人决策单位的经济核算”
综上所述，移译于regulation的“规制”已经包含了中国特色的宏观调控的内涵，而“市场规制”中的规制更多的类似于经济法中的权力性强制性规制，也就是说，“市场规制”和“宏观调控，体现了经济法的不同的规制方式。至于为什么我国学者独树一帜地创造了“宏观调控”一词来指称非权力性规制，有学者从中西方国家人们对国家与市场关系的不同定位进行了解释。[31]笔者认为，除此之外，最主要的原因可能是学者们对中国经济法体系化的努力。但是，由此带来的却是语词的混乱，而且，这一混乱由于经济法学体系划分的路径依赖特征还在不断地被强化。
四、代结论：宏观调控权提炼的“外部性”[32]
源于regulation的“规制”一词包含了宏观调控所指称的对象，因而从美国宪法所规定的国会调控权中提炼中国式的宏观调控权不再是一个难题。“洞见或透识隐藏于深处的棘手问题是很艰难的，因为如果只是把握这一棘手问题的表层，它就会维持原状，仍然得不到解决。因此，必须把它‘连根拔起’，使它彻底地暴露出来；这就要求我们开始以一种新的方式来思考……难以确立的正是这种新的思维方式……一旦我们用一种新的形式来表达自己的观点，旧的问题就会连同旧的语言外套一起被抛弃”。[33]从“宏观调控”到“规制”这一“语言转向”体现的是思维方式的转变，因而，当我们从旧的语言圈套中解脱出来，进行“话语”解放时，真正的挑战来自于‘旧的语言外套”被抛弃后所面临的新问题。而且，该问题是笔者在研究宏观调控权的经济法表达过程中始料未及的，但却有助于经济法研究范式的最终确立，因而是学术研究“外部性”体现。
由于新的研究范式产生并最终确立其主导地位之前一般都有一个不稳定的时期，若干方法或学派相互竞争，现实的重大变化往往需要概念上的创新与之相适应，[34]有待于常规科学的进一步阐述。[35]对于经济法而言，有学者从“立体成像”的视角得出了经济法所调整的经济关系是在国家“施加影响于”经济运行过程中产生的这一共识，但是研究者们在界定国家施加影响的方式时使用了包括协调、干预、调制、调节、管理等不同的语词来表达，其间自然是暗含了研究者对经济法调整的那部分经济关系理解上或明或隐的区别。[36]所以，在经济法学界，几乎没有公认的充当“常规科学”的教科书，这在某种程度上已经影响了经济法理论的发展与成熟。
在日本经济法上，学者们之所以用“规制”来替化‘国家的干预”，是因为“规制”包括消极的权利限制和积极的促进保护，体现了限制与促进、鼓励与惩罚相结合的精神。相形之下，协调、干预、调制、调节、管理等语词可能只强调了国家‘施加影响”的某个方面，从而有失偏颇。因而，将国家干预市场经济的方式提炼为“规制，可能更符合经济法的本质，而这也有助于当下中国经济法研究范式的最终确立。当然，笔者并不否认在“规制”之下还可以提炼出若干子范畴，例如宏观调控、公共投资（国家参与）。但是对于宏观调控权的提炼，有一点必须提及的是，“规制”应有之义是法治之下的规制，从而避免宏观调控工具化的倾向，将“购房落户”“中考加分”、“地方政府发债，等等都作为适当的宏观调控政策，从而使得宏观调控沦落为恣意妄为。
如果‘法律戴着面具现身”，那么这面具就是语言；而且如果按吉普林(Xipling)所说语言是人类‘最强有力的药剂”，那么它是一种有法律副作用的药剂。[37]对于学者而言，就是要透过语言的面具，抓住经济法最为本质的东西，从而尽量减少语言所带来的副作用。而这也就是厘定宏观调控权的经济法表达的意义所在。
注释:
[1]、[31]吴越：《经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博奕》，法律出版社2007年版，第292页，第295页。
[2]、[29][法]阿莱克西·雅克曼、居伊·施朗斯：《经济法》，宇泉译，商务印书馆1997年版，第62-63页，第34-35页。
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[32]外部性又称溢出效应，指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益。参见[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《微观经济学》（第16版），萧琛等译，华夏出版社、麦格劳·希尔出版公司1999年版，第28页。由于学术研究领域是一个竞争较为充分的市场，经济法理论研究尤其如此，因而任何一个学者的研究结论都有可能对他人的研究成果产生意想不到的影响，这种影响对他人而言可能就是“强加的”，当然这种影响既有积极的也有消极的。
[33][奥]路德维希·维特根斯坦：《札记》，转引自[法]皮埃尔·布迪厄、[美]华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社1998年版，第1-2页。
[34]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第373页。
宏观调控的特征篇7
[关键词]市场经济财政政策宏观调控
一、市场经济下为什么需要财政的宏观调控
以完全的市场机制作为配置社会资源的基础手段，并不就一定能够实现资源的优化配置。即使是最完美的市场机制，也不可能靠自身消除其固有局限性，市场机制本身也存在不健全或不能良好运行的情况，在资源配置上表现为盲目性、自发性和后发性。因此，仅靠市场这只“看不见的手”来组织、调节经济是不够的，必须同时运用国家干预的宏观调控这只“看得见的手”，通过行政的、法律的、经济的手段来调控经济运行。财政是政府经济的核心，是国家调节社会分配总量的职能部门，是弥补市场资源配置缺陷的重要手段。财政宏观调控在整个宏观调控体系中居于重要地位，既是中国市场经济的要求，也是发达的市场经济国家共同采用的办法，加强财政宏观调控是当今世界各国财政发展战略的十分重要问题。
二、我国的市场经济环境下，财政宏观调控的目标
1．经济总量均衡。市场经济要求经济供求总量大体均衡，使宏观经济处于一个相对稳定的环境中，力求保持物价、币值、财政的基本稳定，力求增加有效供给能力，力求合理调控需求。
2．产业结构优化。一般来说，产业结构是长期投资形成的。投资结构是形成产业结构的重要环节，财政投资又是引导产业结构优化的关键一着。调控在于消除产业结构的“瓶颈”，实现产业结构现代化，包括主导产业、支柱产业、新兴产业。
3．资源配置合理。财政配置资源是政府配置资源的一种基本方式，政府配置资源是市场配置资源的必要补充。所以财政合理配置资源，不仅影响资源的方向、效率，而且必须确保为政府提供相应的公共产品所需要的资源，同时还要弥补市场配置资源的缺陷，引导资源，特别是主要生产要素的优化配置。现代新兴科技的迅猛发展，资源能否配置合理，直接涉及生产要素配置效益，规模经济效益，科技进步效益的实现，也是资源配置从粗放型经营向集约化经营转变的关键。
4．收入分配公平。政府、企业、居民是市场经济的三大经济活动主体，各种所有制之间、产业之间、地区之间、城乡之间、中央和地方政府之间、国家和个人之间等，均存在着错综复杂的收入分配关系。财政作为政府经济活动的利益主体担当者，协调总体利益分配。以达到公平分配的目的。政府通过财政进行疏导，形成收入分配中的激励与约束相兼容的分配机制。
5．财政稳定发展。财政稳定内含经济稳定要求，同时也是财政发展的前提。财政稳定主要是财政减少周期波动，提高人均收入水平，增强财政的承受能力、应变能力和调控能力，从而保持财政收支结构协调和合理。
6．社会全面进步。现代社会发展的一个重要特征是经济的现代化是社会全面进步的前提和基础，社会全面进步则是经济发展的结果和目的，只有经济发展达到和保持一定的水平，才有可能消除贫困，不断提高人民的生活水平和质量。社会全面进步的不少领域，离不开财政的必需投入，社会教科卫等各方面的改革，也需要财政提供最基本的保障。所以，推进社会全面进步就成为政府和财政的坚定不移的目标。
三、财政政策在宏观的调控中并不完美，存在以下问题
1.改革开放以来，财政连年赤字,财政政策基本上丧失了反经济周期的作用。当经济运行中需要抑制需求总量，调整经济结构时，财政总是力不从心，这必将使财政陷入困境，削弱甚至丧失调控能力。
2.目前的财政政策对结构调整的成效不大，结构矛盾依然非常突出。
3.在金融业管理方面，财政政策没有发挥出应有的作用。中央财政本应在银行、保险企业的经营管理、资产质量约束机制等方面发挥较大的影响，但现实的财政政策对金融业管理往往不到位，甚至对资产、财务管理也难以发挥应有的作用。这势必导致企业流动资金管理者缺位，国有资产不能得到有效的管理，同时也影响金融企业改革成为真正的企业。
四、增强财政宏观调控能力的对策建议
1.整合财政职能，强化财政在经济和社会发展中主导地位和权威性。国内外实践证明，国财政的完整性,统一性和在经济与社会生活中的权威性，是其有效发挥作用的先决条件。但近年来，我国财政职能被肢解，严重损害了财政的统一性和权威性。
2.净化财政支出内容，强化财政支出管理。目前财政支出仍保留着计划经济体制的痕迹，要从有利于经济和社会事业发展出发，按照社会主义市场经济的要求，坚持适度从紧的政策，切实清理整顿财政支出范围。
3.加强税收征管，防止财政收入流失。经济增长成果不能如实体现到财政上来，税收征管存在漏洞，是导致收入流失的一个重要原因。税收流失有多种原因，但就目前看，主要不是税收制度不完善的问题，而是征管过程中存在问题。如纳税户依法意识不强，征管手段不能适应形势变化需要，部分税收征管人员素质差，在征管过程中存在主观随意性等。为此，要在加强财税法规建设的同时，强化税收征管。
4.发挥财政职能作用，推进国有企业改革。国有企业亏损补贴，是财政的一个沉重包袱。搞好搞活国有企业，促进国有资产的流动增值，也是减轻财政负担，使其在建立社会主义市场经济体制中充分发挥作用的一个重要途径。要利用好财政财务管理和国有资产管理的职能，充分发挥在国有企业改革中的作用。
5.推进机构改革、控编减员，缓解财政支出压力。我国行政机构庞大，财政开支人员众多，给财政带来巨大压力。虽然近些年来，各级普遍进行了机构改革，但实际效果并不是很明显，一直未走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，机构和人员反弹现象严重。控编减员、缓解财政支出压力，已经不是一个认识问题，而是一个现实的迫切需要落实的问题。应结合机构改革，严格核定编制，根据需要，按照定员、定岗、定编、定额的原则，严格核拨经费，超支不补，节余可自主确定用途，同时制定各种切实可行的激励措施，鼓励机关人员向事业单位和企业分流。
参考文献:
[1]王群，许莹.财政宏观调控与现代市场经济[J].辽宁税务高等专科学校学报,2000,(02).
宏观调控的特征篇8
1.市场化程度有待进一步提高。改革开放以来，我国市场化程度不断提高。其基本表现：一是非。国有经济迅速发展，占国有经济的比重不断上升，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局初步形成；二是国有企业改革取得重大进展，大部分国有大中型企业建立了现代企业制度，大部分国有小型企业实行了改制；三是价格改革取得决定性胜利，资本和劳动力等要素市场形成规模并日臻完善；四是适应市场经济要求的计划、财政和金融等方面的体制改革已取得重大突破，宏观调控体系框架初步建立。因此，我国商务部的《2003年中国市场经济发展报告》认为，2001年中国市场经济发展的程度已达到69％，说明经过这些年的改革，我国已成为一个市场经济国家。但这一数字也告诉我们，我国市场化程度仍然不高。而且，许多事实也证明，我国政府干预仍然过强。而税收作为政府的间接调控手段，需要借助市场力量才能运行。
其基本原因在于，宏观调控生效隐含的一个前提条件就是，为便于任何宏观调控措施的实施都能够迅速、准确地通过政策中介传递到基本的经济单元，使其能根据自身利益作出选择，以间接地实现预定的宏观调控目标，经济市场化程度就必须很高。但从现实经济生活中我们不难看到，无论是企业还是个人的行为都还不尽合理，还没有成为规范的市场经济主体。其具体体现是，从企业的经济行为来看，无论是公有产权还是私有产权，都还存在着产权不清晰或不甚清晰的问题，也没有按市场经济的要求建立起规范的现代企业制度，企业生产经营行为短期化、产品缺乏竞争力、资源配置和使用效益不高等现象十分突出。就个人经济行为而言，作为劳动力，尚难以按市场经济原则公平自由流动；作为消费者，尚未完全以货币所有者身份进入市场；作为投资者，尚不具备独立的资格自由从事多种生产经营活动。这在很大程度上阻碍着我国宏观调控措施的生效。可见，我国宏观调控面临的还是不成熟的市场经济，我国市场化程度尚待提高。
2.税收尚未在实质上占居财政收入的主导地位。自1984年、1994年两次大的工商税制改革以来，我国税收较之前30余年以前所未有的广度与深度涉及到经济生活的方方面面，在整个国民收入分配由“先扣后分”转为“先分后扣”的方式的同时，整个财政收入相应地由税利并存，以利为主转变为以税为主，且税收成为政府最重要、最基本的收入来源。但事实上，这种状况更多地体现为政府预算内收入的情形。
在我国，自20世纪80年代中期实施创收制度以来，总的来讲，我国收入分配呈现出多样化与复杂化的特征，这使得我国的国民收入与gdp的分配情况基本上是不清楚的。尽管这些年我国整顿、取消了一批对企业的不合理收费，但费大于税的状况并未得到根本扭转，1990年代末甚至有学者依据许多个案资料，估计我国的政府收入实际上是税收、预算外收入、税外收费收入三分天下的格局。如果上述判断能够成立，那么，我国税收收入在整个政府收入中的基础地位远未确立的命题就是成立的。换言之，由于我国列入政府预算的税收收入或财政收入只是政府收入的一部分，或者说，除规范的政府收入外，还有其他支撑政府支出的资金来源，相应地，对于企业来说，税收也只是企业负担“政府公共支出”的一个部分。
利用税收政策实施有效的宏观调控，必须具备的一个基本前提是：政府与纳税人的关系基本上是一种税收关系。这是因为，在市场经济条件下，政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品，而税收则是市场经济条件下最基本的和惟一的公共收入形式。
只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系，使税收收入真正成为政府的基本收入分配形式，使纳税成为企业最基本的支出，从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位，税收对经济活动的诱导作用才能真正得以实现。
3.基础环节的缺乏，使得税收宏观调控的传导机制不顺畅。税收调控具有自己的特定范围和作用机理，因此，在我国实施税收宏观调控过程中，因基础环节的缺失，或与其他调控手段的木配套，也会使得税收宏观调控的传导机制受阻。就消费而言，一般认为，税收对低收入者的消费影响较大，而对高收入者的消费影响较小；对需求弹性小的商品征税影响较小，而对需求弹性大的商品征税影响较大。显然，上述作用机理仅仅适合于消费者购买商品时的作用，如果消费者不消费，则税收作用将无从发挥。而我国目前因三个原因正抑制着消费。一是社会保障不到位。在中国实行市场化改革后，个人收入分配逐渐按要素的量与质进行，而这种分配必然加大收入差距，而且，由于我国市场化改革时间尚短，收入分配尚不规范，权力介入分配的情况仍比较普遍，由此进一步加大了收入分配的两极分化，也必然会抑制消费，因而特别需要强化社会保障。但由于我国‘社会保障水平低，因而人们往往不敢消费。二是义务教育不到位。据测算，中，下降的主要是非国有性质的投资。而民间资本退出的必然结果是，为外资及国有企业腾出了更从容不迫的利润空间。目前，宝钢、马钢等几乎所有知名的钢铁企业集团的产能扩张都在有条不紊的进行中，而外资进入钢铁行业的热情也在不断高涨。
4.政府职能至今未发生根本转变，税收政策的确立主要考虑的是财政收入的取得。税收是政府履行其职能的财力保障。因此，政府职能如何定位从根本上直接决定着税收政策的确立。
传统计划经济体制下，我国政府职责的确立实际上奉行的是“无限政府”的政治哲学，而市场化改革后，政府应为“有限政府”和“有效政府”。但问题是，时至今日，我国政府仍热衷于上项目，且当前财税体制的一个重要特征就是，事权向下放，财权向上收，从而也对地方政府热衷上项目起到了推波助澜的作用。
事实上，市场化改革后，尤其是中国“人世”后，不管是中央政府还是地方政府，首先要解决的就是从政府作为市场的主体转变为企业作为市场的主体的问题。因为在现有的体制下，整个市场经济的主体其实不是企业，而是各级政府，其效应：一是有助于地区封锁和地区之间的竞争；二是导致粗放经营。因为政府要讲政绩，而政绩一般与很多项目挂钩，且政府的政绩又是短期行为，因而必然导致粗放型经济发生。
而按照经济学的理论，无论一个政府有多么复杂深远的存在理由，它作为一个公共机构最基本的功能都是简单清晰的，即组织和执行公共商品的供给。这些公共商品包括：产权保护、经济环境与秩序、基础设施、公共服务、国家安全等。
但在政府职能未发生根本变化的情况下，我国税收政策考虑的主要问题其实就是为国家获得足够多的财政收入。其突出表现是，我国回避税收负担问题的研究。
新中国成立以来，我国主要采用大一统的计划经济体制，税收负担问题作为一个重要的财税问题自始至终未能得到应有的重视与研究。1984年进行的第二步“利改税”与工商税制全面改革，简单地按一个缺乏足够理论依据的“国家得大头、企业得中头、职工得小头”的原则确定税负水平，并试图从以往的完全“以利代税”过渡到完全的“以税代利”，因此，这一时期，我国财税工作的重心是财政收入形式的选择及增收的可能性的发现。相应地，此时期财税工作内容主要是不断地调整国营企业纯收入分配的形式，寻求完全的“以税代利”，以及不断地增设新税种，寻求增收途径。在政府职责不变，财政支出压力不断加大的情况下，1994年的税制改革要求在既不减少税收收收入，又不增加企业负担的夹缝中进行，同样以“基本保持原税负不变”为基本原则，因而严重制约了税收宏观调控作用的发挥。
5.税收调控具有本身的时滞与内在局限性。税收作为国家宏观调控体系中的一个重要调控工具，对于实现国家宏观调控关于总量平衡与结构优化的目标都有一定的作用。但税收不论在调节总量还是在调节结构上都存在一定的时滞，包括认识时滞、执行时滞与反应时滞。而且，税收调控作为宏观调控手段也具有自身内在的局限性。
税收内在局限性来自税收作用在效果上的有限性和时间上的滞后性，它是由税收本身的性质所决定的。一是就税收调控总量而言，其作用机制分为“内在稳定器”和“相机抉择”机制两种。前者主要借助于累进所得税来实现，且主要借助于个人所得税实现，因此，在商品劳务税比重较大而所得税比重偏小的情况下，其调节作用自然存在局限性；而后者要求及时、准确地认识国民经济的运行状况，并及时实施有效的税收政策调整措施，但由于时滞的影响，往往将导致税收调控总量在效果上的有限性。二是从调控产业结构看，由于税收调控产业结构主要限于增量调控……而在增量有限的情况下，调控力度必然受阻。具体来说，为避免税收对市场机制可能产生的扭曲，一般不宜借助商品劳务税优惠来达到调控产业结构的目的，但在所得税比重不大的情况下，所得税优惠在调控产业结构方面难免存在力度上的局限性。三是从调节地区结构看，为促进落后地区加快其发展步伐，在税收方面主要实行以所得税优惠为主的税收待遇，但由于落后地区大多处于财政紧张的状况，要提供税收优惠，首先将因财力上的限制而存在局限性。而且，从某种意义上讲，影响地区经济发展的重要因素主要是地理位置、自然资源等，只有在交通、基础设施等生产的外部条件先行发展的前提下，税收优惠才能在促进落后地区发展中发挥较大的作用。四是对于收入分配的调控效果而言，由于税收主要是国民收入再分配，即税收调控收入分配主要是事后调控，它只能在某种程度上缩小社会成员间贫富差距，不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既与国民收入再分配有关，也与国民收入初次分配有关，这也就决定了税收调控收入分配存在的内在局限性。从我国目前税收调控收入分配的税种来看，主要是个人所得税、财产税、社会保障税，但在我国个人所得税比重较小，财产税调控范围有限，且尚未设立社会保障税的情况下，税收调控收入分配的作用同样是有限的。
6.依法治国、依法治税的氛围尚未真正形成，行政权力仍然过大。依法治国与依法治税，是我国政府致力实现的治国方略与治税方略，二者关系极为密切。概括地说，依法治国是依法治税的前提，依法治税是依法治国的必然要求。作为我国理论界倡导多年的治税方略，依法治税就是要把整个税收工作纳入法治轨道。其基本要求是做到依法缴纳税款；依法维护纳税人权益；依法解决税收纠纷；依法完成税收任务。然而，依法治税问题既不属于纯粹的税收问题，也不属于纯粹的法律问题，而是一个涉及诸多领域的综合问题。它以依法治国为基本前提，离开了这一前提，依法治税就缺乏基本的生存土壤。但我国当前的问题是：权力机关依法治税的意识比较淡薄。
权力机关是指依法享有税收立法权、行政权、司法权的权力主体。税收奉行法定主义原则，以依法治税为基本指导思想，因此，依法治税，首先体现为依法确立税收法律规范，即通过税收法律的颁布，使税收的征收有法可依，有法必依。但目前的问题是，我国税收立法严重滞后；行政机关以权代法，以言代法较为普遍地存在；有权部门之间缺乏应有的权力制衡。而这些问题的存在，最直接的原因就在于有权部门尚缺乏足够的法治意识。法治是市场的基础，也是税收调控功能发挥作用的前提条件。在税收法律制度难以真正依法确立，同时难以确保税法具有应有的实体价值和形式价值，并依法征收的情况下，税收调控功能的发挥是被大打折扣的。
7.信息不畅。信息是市场的灵魂。决策需要信息，且需要全面、准确、及时的信息。这些信息是运用经济杠杆的依据，也是私人经济部门据此进行生产经营、投资、消费决策的依据。但我国目前信息是不畅的。一是信息不真实；二是信息不及时；三是信息不全面；四是信息不易得。
尽管目前税收发挥调控作用的环境还不尽如人意，但税收因其自身的特点，以及1984年以来已有的广泛的作用领域，因而仍有其相应的作用空间。具体来说，现有约束下税收政策的现实选择主要有以下几个方面：
1.调整税制结构，增强税收的“内在稳定器”作用。在我国现行税制结构中，商品劳务税居于绝对主导地位。这种税制结构是与供给约束下的卖方市场相适应的，是计划经济的产物。随着中国经济市场化程度的加深，以及全球经济一体化进程的加快，过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容忽视：一是按比例税率全额征收的商品劳务税缺乏必要的收入弹性；二是过重的商品劳务税在出口退税制度下易对财政产生过大压力；三是对经济波动的“内在稳定器”作用易受到较大限制。而从长远来看，随着中国经济发展水平的进一步提升，居民收入水平和人均gdp的提高，所得税尤其是个人所得税的发展将有广阔的空间。因此，改善现行税种结构，加大所得税、财产税等直接税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以商品劳务税和所得税为主体税种的税制模式，具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配，创建良好的社会经济环境的需要。
具体来说，在市场经济体制下，资源配置的作用是以市场为主导的，税收主要应发挥稳定经济的作用。由于所得税，尤其是个人所得税可以按收人多少设计累进税率，税收弹性较大，有较强的社会总需求调节功能，是经济的内在稳定器，因此，在市场经济条件下，个人所得税在调节经济总供求方面将大有用武之地。而且，在我国实行市场经济体制和按要素分配收入以后，社会收人分配已出现较严重的两极分化的趋势，迫切需要政府加强对收入分配的调节。为此，当前应特别注意通过建立健全税收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系统，以及完善各项基础配套措施，加强个人所得税的管理，强化个人所得税的作用，通过对个人应税收入实现应征尽征，逐步提高所得税比重，以增强个人所得税对个人收入的调节作用。
2.调整税负结构，营造公平的竞争环境。税收负担作为纳税人消费公共商品所负担的成本或支付的价格，其合理与否，宏观上主要取决于公共商品提供的数量、质量、范围与提供成本等；微观上则主要取决于税制的设计与征管的质量。在经济发展水平、政府职责、政府支出范围一定的情况下，宏观税负水平的确定，必须体现税收法律关系中深层次的平等原则，在此基础上，应将宏观税负在不同的纳税人、征税环节、课税对象之间进行合理分摊，并体现纳税主体之间的微观税负公平，以营造公平的竞争环境。它迫切要求我们改变既有的“区别对待”思维，通过综合考虑我国目前面临的新的税收环境，重新调整税负结构，以增强企业活力。
3.完善税制体系，改善收入分配结构。改革开放以来，在城乡居民收入稳定增长的同时，收入分配格局发生了巨大变化，收入分配差距也在不断扩大，出现了顶尖底宽的“金字塔”型结构。这既不利于社会的稳定，也不利于我国供求关系的改善。而完善现有的税制体系对于改善收入分配结构是有一定积极意义的。从我国目前的情况来看，完善税制体系，尤其迫切的是必须加快社会保险税和财产税的建设步伐。
首先，必须加快社会保险税的建设步伐。为居民遭遇生存普遍风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能。政府是社会保障的当然主体。从各国实践来看，无论社会保险支出的社会政策目标定位于公平还是保障，社会保险的实施过程都无疑存在着收入再分配效应。也就是说，通过社会保险税和其他税收的征收以及相应的社会保险受益，一部分国民收入从高收入者转向低收入者，贫富差距得以缩短。而且，这样一种再分配效应的波及范围会随着社会保险范围的增大而不断增大。但社会保障制度是生产力发展到一定水平，社会化大生产取代手工生产方式之后逐渐发展起来的。因此，作为社会保障资金的筹资方式，社会保险税的开征范围、征收水平同样应与同期的社会环境相适应，而不能超越其经济发展水平。同时，从高效、安全的角度出发，未来的社会保险基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制约的模式。这不仅有利于我国社会保障实现真正意义上的社会化，从而为经济、社会、个人构筑一个真正意义上的“安全阀999而且有助于增强消费者，尤其是低收入消费者的消费预期。
其次，应加紧完善财产税制度。随着居民收入的提高和住房货币化改革，以及户籍管理的松动带来的人i=i流动的便利，私人拥有房产，甚至多处房产、汽车等大件动产和不动产的情况日益普遍，从而为财产税的普遍开征创造了基本前提。一般来说，收入分配的公平可分为机会公平和结果公平。前者强调对初始机会的调节，后者则强调在不同机会或同等机会下应取得大致相同的收入。而财产税在上述两个方面都可以有所作为，前者如遗产税、赠与税等财产税，后者如房产税、车船税等财产税。因此，有必要适时建立财产税制。这不仅有利于增强地方财力，缓解地方财政提供地方公共商品的压力，而且有助于调节收入差距，同时鼓励消费。
4.规范税制，减少现行税制对宏观需求调控的不利影响。从当前的情况来看，现行税收制度确实不利于有效地调控需求与供给。例如，我国增值税自开征以来，一直采用国际上极少采用的生产型增值税，不利于产业结构升级，也遏制企业新技术开发上的资金投入；我国现行消费税对消费面广、量大的一些高档消费品和高档娱乐行为不征收消费税而征收营业税，一方面制约了税收应有的调控消费的作用，另一方面又拉大了东西部地区地方财政收入差距；我国现行企业所得税仍实行内外有别的方法，在地域、产业结构、经济发展水平等诸多因素的影响下，一定程度上引致了我国特有的逆向调节的税负格局的形成，等等，不利于形成有效供给，带动需求增长，改善供需矛盾。也正因为如此，我国必须充分利用新一轮宏观调控的契机，根据现有的征管水平，切实开展税制的调整与规范工作。
5.调整商品劳务税价税模式，真正发挥税收对消费的调节作用。我国现行商品劳务税价税模式主要为价内税。该模式自1953年从原苏联传入中国一直沿用至今。尽管1994年税制改革中，增值税采用价外税模式，但由于零售环节仍采用价税合一定价的办法，因此，从消费者的角度来看，增值税事实上仍然是价内税模式。而这是传统计划经济体制下与计划价格相配合的一种政府调控经济的办法。在价内税模式下，价格调节着消费，而税收调节着生产。但这种杠杆作用实现的前提是实行计划价格，即价格不得随意变动。显然，在市场经济条件下，由于前提已经不复存在，因而价内税的作用很难发挥。由于商品劳务税的本质是对消费支出的征税，因此，将商品劳务税，尤其是增值税、消费税改为价外税，通过课征范围的选择、差别税率的安排，其调节消费、调节收入，进而调节供给的效应应当说都将优于价内税。
参考文献：
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宏观调控的特征篇9
执行土地宏观调控的措施、效果和存在的问题
湖北省黄冈市在贯彻执行土地宏观调控政策中采取了“七个坚持”的措施。坚持用科学发展观指导国土资源管理工作，解决国土资源部门当前发展过程中的难题，落实“保护资源、保障发展”目标；坚守红线，严格保护耕地，全市基本农田面积保持在33.9万公顷，保护率达82.5%；坚持规划计划用地，严格实施1997年编制的土地利用总体规划，对重点项目涉及占用基本农田的一律进行调整，重新选址，并严格按照下达的计划指标用地；坚持招拍挂方式的市场运作供地，2002年以来，土地收益由原来的不到800万元，提高到2007年的11.8亿元，工业用地逐步实行招拍挂供地，自2007年7月1日开始，执行每亩11.2万元的最低价标准；坚持保障重点项目用地，先后为伊利、稳健二期等30多个招商引资项目提供了用地保障，可为黄冈增加新的财源、税源；坚持节约集约用地，通过建立竞争机制、定额指标、规划预审和查处闲置用地等方法，来节约集约用地；坚持查处违法用地，通过土地执法专项行动、土地执法百日行动和城区个人建房查违行动，对未批先用、以租等违法违规行为进行查处，共查处各类国土资源违法案件424起，结案404起，结案率达95%。
贯彻土地宏观调控政策在黄冈市取得了明显成效。全市依法用地意识明显加强，特别是对基本农田的保护意识已经深入人心，耕地保有量和基本农田保护率一直稳定在规定的目标。保障了招商引资用地，黄冈经济社会发展建设速度明显加快，近年来，市直财政收入每年以亿元速度递增。农民利益也得到了较好的维护。市区征地补偿标准由原来的每亩1.5万元提高到现在的2.98万元，并且确保70%直接补偿到农民手中。
在执行宏观调控政策过程中，国土资源部门的工作也存在着不可忽视的问题――
“两保”兼顾结合难。国土部门同时肩负着保护国土资源和保障地方经济发展的的双重职责，在宏观调控政策背景下，用地计划越来越紧，报批手续越来越复杂，督察检查越来越严格。国家加强宏观调控的目的是保护资源，而地方要求以保障地方发展经济为重点，国土部门很难找准最佳结合点。
“两闸”调控减速难。国家运用“银根”和“地根”进行宏观调控。但就目前的经济发展态势来看，用“银根”和“地根”调控发展还有难度，成效还不是很显著，经济还在持续高速发展之中。
规划和计划执行难。自1997年以来，土地利用总体规划一直没有修编，原来的规划适应不了现在发展的需要。土地宏观调控实行的是用地计划管理，如果不及时修编规划，不科学调整用地计划，地方进行经济建设压力大，发展更难，对规划和计划的执行就难以到位。
“两违”查处到位难。当前，土地违法违规现象的主要特点是：因公违法违规和政府违法违规占主导地位。对土地违法违规，既要求处理违法违规事实，也要求处理人。国土部门作为政府的组成和职能部门，不可能去查处政府，也查不了政府。查处因公违法违规的人员，往往是前面查了，当事人后面就被调任或升迁了。
宏观微观运用难。宏观上，土地调控是以保护资源为前提，严格了用地计划管理，严明了管理纪律，严肃了查处规定。微观上，地方为了经济发展，要求国土部门搞好用地保障。国土部门统一运用土地宏观调控政策和微观搞好用地保障非常难。
“两子”体制管理难。当前垂直管理体制，主要是指省级以下基层土地部门的用地审批权和领导干部的人事权由地方党委管理为主，改为由上级国土部门管理为主；省到中央并不垂直管理。通俗说就是“帽子”由省管。但由于财权和物权仍归所在地政府管，所在地政府管的就是“票子”。地方国土部门一方面要履行国土资源管理职责、执行最严格的土地管理政策，另一方面又要服务地方经济的发展大局。由于两个“婆婆”一个管人、一个管钱，要找出一条适中的路子非常难，特别是市县两级国土部门处境最艰难。
调控或是双刃剑
积极效果
一是严格了耕地保护，有利于子孙后代生存和发展。土地宏观调控要求地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，严格执行土地利用总体规划和年度计划。这对当前严峻的耕地保护工作提供了良好的环境。
二是维护了农民利益，有利于社会稳定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》共有八条，其中有三条涉及到农民利益问题。第二条单独强调指出要“切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。……被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”。第三条和第八条分别规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设”。严肃惩处土地违法违规行为包括“未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地”。
三是规范了行政行为，有利于廉政和法制建设。土地宏观调控政策既强化了对土地管理行为的监督检查，又严肃了惩处土地违法违规行为，实行了国家土地督察制度，加强了对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对、、、不执行和不遵守土地管理法律法规的国土资源管理部门及其工作人员，规定了将依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任；对国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。同时，完善了土地违法案件的查处协调机制，加大了对土地违法违规行为的查处力度。
四是推进了市场运作，有利于节约集约用地。继2002年7月1日开始实行经营性用地招拍挂出让后，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，明令自2007年7月1日起，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。这些举措对于规范土地市场、节约集约用地发挥了重要作用。
不利影响
1．因为坚守红线、保护耕地的要求，推迟了规划修编，影响到欠发达地区的经济发展。由于黄冈是传统的农业大市，1997年编制的规划注重耕地保护工作，保护面积大，范围广，甚至在现在的城区内还划定有基本农田，城市预留地极少。近几年，由于经济的快速发展，1997年编制的土地利用总体规划已经与现在的实际用地情况不相符，用地极为紧张，原来规划的预留用地基本用完。黄冈城区现在仅剩下4000亩的工业用地，其中，如果按照工业用地的性质、规划用途等来确定工业用地，还不到4000亩。由于规划修编工作滞后，影响了地方发展经济的用地需求，对招商引资形成了障碍，影响了一大批发展前景好的项目落户，一定程度上影响了黄冈的经济发展。
2．因为计划控制，加重了用地供需矛盾，影响到欠发达地区发展进程。2003年以前，黄冈经济开始进入发展阶段，由于发展速度不是很快，用地需求量还不是很大，每年都有节余的计划用地指标，多的年度还节约了80%的计划指标。2003年以后，黄冈市进入了经济发展的快车道，但每年的用地计划只有原来的三分之一，根本满足不了发展建设用地的需求。要保障发展用地就只有走争取追加用地计划指标的路子了。
3．因为门槛太高，增加用地成本和资金压力，影响了欠发达地区招商引资。由于土地征收征用成本增加，土地补偿和报批费用成倍增长。像黄冈这样的欠发达地区，属于典型的“吃饭”财政，用地门槛抬高后给政府增加了征地成本。国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》前，黄冈城区征收土地每亩为9700多元，现在已经达到每亩18000元，增长近一倍。另外，工业用地确定了最低价标准、新增建设用地有偿使用费提高一倍、农民补偿标准提高也在一定程度上影响了招商引资工作。欠发达地区吸引客商投资既没有优越的区位优势，也没有便利的交通、能源等方面的资源条件，客商投资关注的就是土地成本。抬高用地门槛、提高土地成本就直接影响了招商引资工作。
4．因为手续繁琐、环节复杂，形成“小马拉大车”的格局，影响了国土资源管理的质量和效率。国务院《通知》出台后，新增建设用地报批有预审、土地征收、报批、土地供应、土地登记发证多个环节，每个环节又有非常具体明确的规定和要求。仅土地征收环节就要求做好“一书四方案”（建设用地呈报说明书、土地征收方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案）。国土部门除按照本部门规定的程序办理相关手续外，还要请政府出具耕地占补承诺的文件，找劳动社会保障部门出具对失地农民就业等的保障承诺，负责代税务部门收取新菜地开发基金。为维护被征地农民的知情权、参与权、告知权，国土部门还要组织由村民代表参加的听证会。如此等等，由于手续越来越复杂，国土部门任务不断加重，职能不断增多，压力不断增大。可以说，国土部门目前是“小马拉大车”，不堪重负。
改进宏观调控措施的对策和建议
欠发达地区要切实落实土地宏观调控要求，应该从以下几点加强工作：
强化党政领导责任，实行“两保”责任追究，进一步明确土地管理和耕地保护的责任。地方政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。不仅要对审批的用地负责，而且要对实际发生的用地负责。
深化科学发展认识，转变业绩、政绩观念。现行的政绩考核指标主要包括人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等，而对耕地保护及资源消耗等指标并未列入考核的指标体系。因此，许多地方为了地方发展，不得不追求GDp增长。为吸引更多项目投资，以较低的地价招商引资，或者承诺企业交纳了土地出让金后，还可以以各种优惠方式返还给企业。在这样的指导思想下，建设用地规模想不增加都难。
量化目标考核体系，实行一票否决制度。实行耕地保护一票否决制，将辖区内的耕地增减和土地管理纳入政绩考核之中。
优化土地利用总体规划修编，分类实行计划管理。土地利用规划修编已经拖了四、五年，原来的规划远远不能适应经济的快速发展。土地利用总体规划修编工作应及早进行，用分类指导的办法解决地方发展用地的需求，调整建设用地规模，分解下达用地计划，在有保有压的前提下，制定符合实际的规划。
简化行政审批程序，提高为民服务的质量和效率。国土部门责任大、职能多、任务重。但由于国土部门是政府的组成部门和职能部门，在执行土地宏观调控政策过程中，国土部门协调起来就非常困难。要建立由政府统一协调，各部门共同参与的机制，确保执行好、落实好土地宏观调控的各项政策。
同时，根据欠发达地区的实际情况，在土地宏观调控工作中，建议从以下几个方面对欠发达地区予以一定的扶持：
1．在规划修编和计划下达上，对经济欠发达地区发展予以倾斜。欠发达地区原来节约的计划指标，可以考虑重新追加。在土地利用总体规划修编过程中，对欠发达地区的发展用地预留应该结合地方实际着重加以考虑。
宏观调控的特征篇10
[关键词]房地产宏观调控交易成本准公共产品
我国房地产市场虽经一年宏观调控，但是整个市场走向没有改变，市场房价仍呈快速上涨势头。据国家统计局的数据显示，2006年第1季度全国房地产开发投资同比增长20.2%，其中商品住宅投资增长23.1%，房地产企业开发土地面积同比增长53.3%，而70个大中城市房屋销售价格则同比上涨5.5%，部分城市上涨幅度在10%以上。在这种形势下，有必要认真审视政府调控房地产市场的政策目标，进一步明确调控的依据和政策边界，以切实推进房地产市场宏观调控工作。
一、房地产市场宏观调控的理论依据
政府到底为什么要对房地产市场进行宏观调控，为什么要给居民提供一定的住房保障？从现象上看，房地产市场出现投资过热、商品房价格偏高以及百姓住房困难等都是原因，然而从本质上看房地产市场某些内在缺陷才是决定性因素，这些因素导致单纯依靠市场机制，无法达到市场供求均衡，更不能避免出现严重的市场失灵。正因为如此，从理论上说政府必须通过积极的干预和调控，促进和保障房地产市场健康发展。
1.房地产市场具有高交易成本特征，存在投机炒作问题。与一般商品不同，房地产除了可以满足居住需要的使用价值外，还具有较高的投机炒作价值。房地产为什么可以用来投机炒作，对这个问题有很多种解释，但归根结底在于房地产市场有较高的门槛，具有高交易成本特征。首先，房地产是较为复杂和特殊的商品，房地产市场的参与者，无论是生产者还是消费者，都需要掌握较多的知识和信息，才能成为理性的市场参与者，才能作出其最优决策。现实中房地产的供应者与消费者之间往往存在严重的信息不对称，占有更多信息的一方可以利用这种优势攫取更多的利益，这一点在房地产商一方表现得特别突出。其次，与房地产相关联的土地是稀缺与自然垄断的，加上房地产开发资金需要量较大，以至于房地产市场进入门槛比较高，难以在短期内形成完全竞争市场，进而无法保证市场信息是完全的、公开的。虽然房地产市场这种高交易成本特征可以随着市场的逐渐发育成熟而有所弱化，但仍然会一定程度地存在，相应地市场投机炒作问题总是存在，因而依靠市场自身不可能解决投机炒作问题。
2.房地产具有准公共产品属性，其价值无法依靠市场完全实现。房地产作为一种特殊的商品，具有准公共产品属性，有时也称作“二重性”、社会属性或政策性。一般商品的消费可能只给私人带来收益，而房地产却不一样，它的消费含有公共利益成分，或者外部效益。比如，居民享有适当的住房不仅给居民本人带来利益，而且会对周围环境，对其他居民带来益处，包括公共卫生、市容环境、社会治安等方面的利益。另外，房地产消费，特别是居民购房置业，对增强其对国家及所在城市的归属意识有很大促进作用。目前包括美国在内的很多西方国家特别采取了鼓励居民购房置业的政策，都存在这方面的动机。就不同档次的房地产来说，中低档的普通商品房的公共利益成分所占比重更大，准公共产品属性更为突出。不难证明，让中低收入人士安居乐业将给社会带来的好处，体现出的外部效益是无与伦比的。然而，房地产的准公共产品属性所体现的外部效益并不能通过市场机制来实现，市场机制在公共产品供应或者说公共价值的实现上是失灵的。既然完全由市场机制调节，房地产的一部分价值得不到实现，那么房地产市场供应将可能相对不足，并且主要体现为普通商品房供应相对不足。这时房地产市场虽然可能会出现供求均衡，但那并非是与经济发展水平相协调的均衡，不是保证居民充分享受到住房福利的最优均衡。
3.房地产具有一定的垄断性特征，能够导致市场供求结构失衡。房地产的供应以土地为基础，而土地具有自然垄断性特征。任一特定区位的土地都是稀缺的、不可替代的，其供应是有限的。土地的自然垄断性特征则衍生出了房地产的垄断性特征。房地产的垄断性体现为房地产的非同质性。在房地产市场上，受区位因素限制，尽管可以有两套价格相同的商品房，但不可能有两套品质完全一样的商品房。房地产这种非同质性使得任何一套商品房都有其惟一性或者说独占性特征，使得房地产的供应者具备某种程度的垄断地位。房地产的垄断性特征最终导致房地产市场的供求结构失衡。垄断表面上看是导致高价格，但价格不是问题的根本，供求结构失衡才是根本问题。由于中高档商品房定价的弹性空间比普通商品房大，可以更好地实现甚至扩张垄断收益，所以房地产企业会倾向于开发中高档商品房。其结果必然是房地产供应结构失衡，房地产市场的这种供应结构失衡，根源于土地自然特征及稀缺性特征，是土地的所有权或使用权的垄断引发的，因而无法靠市场力量来消除。
二、房地产市场宏观调控的目标分类
政府对房地产市场进行宏观调控，正是针对房地产市场内在缺陷展开的，其总体目标就是要消除市场失灵的影响，保障房地产市场的供求均衡和健康发展，促使其与经济发展和居民生活水平提高相协调。根据所针对市场缺陷的不同和政策效应大小，政府房地产市场宏观调控目标可分为投机抑制目标、均衡供应目标与福利保障目标。
1.投机抑制目标。把房地产市场上的投机活动抑制在一定程度之内，或者完全遏止投机行为，是政府房地产市场宏观调控的最经常目标。针对房地产市场投机行为的抑制性政策则是房地产市场宏观调控中最常见政策。房地产市场上投机行为包括商品房的炒作买卖和房地产开发投资过热，其共性是没有正常市场消费需求基础。这些投机行为的存在，一方面可以给房地产市场集聚更多的资金，增加市场活力；另一方面又可能引发房地产投资过热，市场炒作过度，导致房地产价格偏高，严重时可能形成影响经济正常运行的房地产泡沫。正因为房地产市场投机行为存在两种不同方向的作用，在实践中各国政府往往根据实际情况，对市场投机行为有不同的价值取向和态度，实行不同的调控政策。不过，当市场炒作气氛过于浓厚，房地产泡沫非常明显时，各国政府无一例外地会制订程度不同的投机抑制目标，采取相应宏观调控政策。
2.均衡供应目标。在房地产市场发展过程中，投资者对于土地垄断利润的追求所导致的房地产市场供应结构问题既包括中高档商品房供应量过大，而普通及低档商品房供应量偏小，也包括房地产商为追求土地垄断收益，对土地、商品房的囤积所引发的房地产市场当期供应相对不足。政府均衡供应目标就是针这些问题提出来的。政府根据房地产资源稀缺状况，特别是土地资源禀赋，结合经济发展水平，确定适当的，即与居民其它方面消费水平相协调的房地产供给水平，并通过政策引导予以保障，所实现的就是房地产市场均衡供应目标。它包括两个层次供求均衡，一是房地产市场供应与其它商品的供应相对均衡，居民的居住消费与其它商品的消费水平相协调；二是房地产内部结构供应相对均衡，各种档次的商品房供应都与需求基本相当，特别是中低档商品房的供应与广大居民的住房需求基本相当。
3.福利保障目标。政府为了实现房地产所包含的公共利益或价值，按照公共产品由公共提供的原则，通过有关公共政策参与和调节房地产的供应，为部分居民提供一定的房地产消费福利，由此所引起部分居民房地产消费水平的相对提高，享有基本的住房消费福利，使市场供求均衡得到优化和保障，体现的就是房地产福利保障目标。理论上政府的房地产福利保障极限是使房地产的公共价值得到充分实现，居民享受与经济发展水平协调一致的住房福利，住房资源得到最优配置，市场达到最优均衡。简单地说就是居民房地产消费水平不滞后或超前于其它商品消费水平。现实中政府的房地产福利保障因经济发展阶段、政府财力的不同而情况迥异。目前世界各国都没有给居民普惠制的住房福利，但都程度不同地给中低收入居民提供住房保障，促使居民享有基本的居住条件。即使是极度崇尚自由市场制度的美国也有住房福利保障政策。
三、我国房地产市场宏观调控的目标选择与政策边界
根据我国房地产市场的发展成熟程度、政府财政状况和国民经济发展水平，结合区域差异较大的具体特点，我国宏观调控的总体目标是抑制甚至局部性遏止市场投机炒作行为，调整市场不合理供应结构，促进房地产市场供求实现最优均衡，使得中低收入居民享有基本住房保障。房地产市场宏观调控要在此目标之下确定政策边界，在不超出相应政策边界的前提下选择制订进一步的政策措施。
1.以抑制甚至局部性遏止市场投机炒作为目标，逐步强化宏观调控相关政策。目前我国房地产市场发展中突出存在投机炒作问题，一方面，商品房价格偏高，远远超出居民的购买力；另一方面，中高档商品房投资和销售仍呈过热态势。因此，国家对房地产市场的宏观调控应首先确定抑制市场投机炒作的具体目标，并有针对性出台调控政策。由于我国的房地产市场总体上还存在资金缺乏问题，而市场投机炒作也有集聚资金的作用，同时全国房地产市场范围很大，各地市场存在较大差别，所以从全国范围看，不可能以彻底禁止市场投机炒作问题为调控目标，适度投机炒作将在一定市场范围内是允许的。但是，对于一些房地产市场投机炒作气氛浓厚，而市场资金已经度过短缺阶段的大城市、特大城市，如上海、北京、广州、深圳等城市，则可以把最大程度地抑制乃至最终遏止市场投机炒作问题作为政策目标。鉴于此，全国性宏观调控政策将以允许适度的投机炒作，并保证不影响居民的正常房地产消费决策，特别是保护首次置业居民的房地产消费需求为界限，与此同时，部分大城市、特大城市可以制订实施完全禁止市场投机炒作行为的政策。
迄今为止，我国抑制房地产市场投机炒作方面的宏观调控政策远没有达到其政策界限，还有较大的政策扩展空间。我国已经出台的房地产市场宏观调控的相关政策，主要是提高房地产投资和交易的税费负担，通过提高市场投机炒作成本达到政策目的，这些政策在实施过程中应该视市场反应情况进行调整或加强。
为进一步加大抑制房地产市场投机炒作的宏观调控政策的力度，从国家层面看，可以进一步制订实施提高房地产增值税和交易所得税税率，提高居民户购买第一套以外住房的资金信贷成本，以及限制商品房的二手买卖等政策措施；地方政府，特别是城市政府则可以利用行政手段，促进市场信息进一步公开，以降低交易成本，压缩投机炒作空间。地方政府也可以通过加强房地产市场监督管理，制订措施规范市场交易行为；通过对违规行为的更严厉打击，提高市场投机炒作道德风险成本，最终达到抑制投机炒作的目的。对于某些大城市、特大城市，则可以采取抑制效力较大的政策，接近甚至触及遏止市场投机炒作的政策边界，例如限定商品房使用五年后才可以二次交易；引导甚至限定一户居民只购买一套商品房；规定商品房二次销售收益政府所有等。
2.调整房地产市场供应政策，实现市场供求最优均衡。促进房地产市场供求均衡是房地产市场宏观调控的长期的、基本的目标。目前从我国房地产市场的供求结构来看，存在着严重的内部失衡。一方面，商品房空置率越来越高。据国家统计局统计显示，截至2006年3月底，全国商品房空置面积为1.23亿平方米，同比增长23.8%，据分析主要是中高档商品房；另一方面，普通商品房及经济适用房存在很大程度的供应短缺问题。因此，我国房地产市场供应方面的宏观调控将首先以促进市场内部供求基本均衡为目标，通过制订不同类型商品房均衡供应的政策，逐步消除房地产市场内部结构失衡问题。在房地产市场供求结构调整方面，国家可以出台框架性、限定性的政策法规，包括要求各地房地产开发中普通商品房所占的最低比例，针对高、中、低档商品房执行有较大档次差别的税费，针对我国人多地少的条件，限制居民的“豪宅”消费等。地方政府是土地的直接供应者和房地产市场行政管理的主要承担者，可以制订实施很多具体政策措施，特别是规划管理、土地供应方面的政策，调节房地产市场供应，例如要求企业严格按照相关规划进行房地产开发，不得突破建筑容积率的指标限制等等。总体上看，目前我国调节房地产市场供应的政策不多、力度不大，眼下还远没有达到其政策边界，应在相当长时期内不断有新的调控政策出台。在实现房地产市场内部供求基本均衡后，更为积极的宏观调控政策就是引导房地产消费，使居民住房消费与经济发展水平相适应，使当前住房消费与经济可持续发展相适应，实现房地产市场外部均衡的目标。这方面政策将以不影响企业的正常经营管理决策，不压缩市场创新活动空间为界限。它包括国家和城市在土地供应、建设规划、房地产项目实施等方面制订更为科学的标准、更为系统和具体的政策，比如规定不同等级住房的开发量、套内面积、建筑成本、销售价格以及配套设施的更为具体的标准等。
3.积极实施住房保障政策，使低收入居民享有基本住房保障。在房地产市场宏观调控过程中，增加中低收入居民住房福利保障是必不可少的环节。实施住房保障政策，是政府的职责所在，其目标是充分实现房地产的公共产品价值，为中低收入居民提供适当的住房条件，实现住房资源的最优利用。针对我国人多地少、经济发展水平不高的现状，国务院1998年曾经下发过一个23号文件，提出“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”的目标，其中包含了为大部分居民提供住房福利保障，并引导居民适度安排住房消费成份，但实际上我国要为大多数中低收入居民提供住房福利保障，还有很长的路要走，这方面的宏观调控政策更是远没有达到其政策边界。
目前，我国的住房福利保障政策主要体现为面向中低收入居民的经济适用房、廉租房建设等。由于居民收入调查及信用体系不完善，难以确定低收入居民情况，加上政府财政限制和政策执行方面的问题，我国迄今没有做到为中低收入居民提供必需、充分的住房福利保障，现实保障程度非常有限。多年来，经济适用房建设水平一直在低位徘徊，执行中还出现了较为突出的偏差问题，相反，商品住房的建设，特别是中高档商品房的开发建设却增长很快，成为住房供应的主体。据国家统计局统计，2005年全国经济适用房投资仅565亿元，同比下降6.8%，占房地产开发投资的比重则由上年的4.6%下降到3.6%。廉租住房建设在各地尚处于起步阶段，实际建设的数量则更小。鉴于这种情况，我国增加居民住房福利保障方面的调控政策首先是扩大经济适用房建设，大幅度提高经济适用房供应量，为大部分中低收入居民享有经济适用房提供保障；其次是适当增加廉租住房的供应，保证能为部分低收入居民提供必要的住房条件；再次是采取各种“补砖头”、“补人头”的政策，通过货币化的补贴方式，提高居民住房消费能力，全面、系统地增加中低收入居民的住房保障。
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