土地使用权法篇1
第一条为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，根据土地管理法律、法规、规章的规定，结合本县实际，制定本办法。
第二条在本县行政区内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权适用本办法。
本办法所称招标出让国有土地使用权，是指县土地行政主管部门（以下简称出让人）招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。
本办法所称拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。
本办法所称挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
第三条县土地行政主管部门负责全县国有土地使用权招标、拍卖、挂牌活动的组织实施。
第四条土地使用权招标、拍卖、挂牌活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第五条商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须通过公开招标、拍卖或挂牌的方式出让。
前款规定以外用途的土地供地计划公布后，同一宗土地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或挂牌的方式出让。
第六条土地使用权招标、拍卖、挂牌方案由出让人会同城市规划等部门研究拟定，报县政府批准后实施。土地使用权招标、拍卖或挂牌方案申报之前，县城市规划部门应当制定详细规划，提出规划条件并附图。
第七条出让人应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。
确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。
招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。
第八条招标拍卖挂牌活动结束后，县土地行政主管部门应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布；出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
第九条中标人或者竞得人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
第十条中标人或者竞得人必须按照国有土地使用权出让合同约定的条件开发、利用土地，不得擅自改变规划用途和条件。
第二章招标
第十一条土地使用权招标可以采用公开招标或者邀请招标的方式。具体招标方式，由出让人根据实际情况决定。
第十二条有下列情况之一的，应当公开招标出让：
（一）除获取较高出让金外，具有特定的社会、公益建设条件；
（二）土地用途受严格限制。
对土地使用者有资格限制或有特别要求的，可以对符合条件的用地申请者进行邀请招标。
第十三条出让人应当编制招标文件。招标文件应当包括招标公告或者招标邀请书、招标地块宗地图、土地使用条件、评标标准和方法、投标格式文书、国有土地使用权出让合同草案等内容。
第十四条公开招标的，出让人应当于提交投标文件截止时间之前至少30日，在县级以上主要报刊或者其他媒体招标公告。招标公告应当包括下列内容：
（一）出让人名称、地址；
（二）土地的位置、面积、使用期限、用途、规划设计要求；
（三）投标人的范围和应当具备的条件；
（四）投标人索取招标文件及相关资料的时间、地点及工本费；
（五）履约保证金的交付方式、时间；
（六）投标地点和提交投标文件截止时间；
（七）评标标准和方法；
（八）开标地点、时间；
（九）出让人认为需要公告的其他事项。
第十五条邀请招标的，出让人应当于提交投标文件截止时间之前至少30日，向3个以上具有招标地块开发能力的单位和个人发招标邀请书。招标邀请书应当包括本办法第十四条第二款第一、二、五、六、七、八项的内容以及出让人认为需要载明的其他事项。
第十六条出让人应当组织潜在投标人踏勘招标土地现场，并对潜在的投标人提出的异议进行解释。投标人也可自行踏勘土地现场。投标文件一经按程序送达，视为无异议。
第十七条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，并在提交投标文件截止时间前，将投标文件送达投标地点。出让人收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。投标人少于3个的，出让人可以依据本办法重新组织招标。在提交投标文件截止时间后送达的投标文件，出让人应当拒收。
第十八条出让人对已发出的招标文件进行修改的，应当在提交投标文件截止时间之前至少15日进行相应公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人。投标人可以在提交投标文件截止时间前修改或撤回投标文件。
第十九条投标人不得实施下列行为：
（一）相互串通投标报价；
（二）与出让人串通投标；
（三）向出让人或者评标委员会成员行贿；
（四）以其他方式弄虚作假，骗取中标。
第二十条开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，开标地点应当为招标文件预先确定的地点。
开标由出让人主持，通知所有投标人参加。
开标过程应当记录并存档备查。
第二十一条开标依照按下列程序进行：
（一）检查投标文件的密封情况；
（二）点算投标文件；
（三）开启投标文件；
（四）对投标文件进行审查，对不符合规定的投标文件宣布无效。
第二十二条下列投标文件无效：
（一）招标文件确定的截止时间后提交的；
（二）投标文件不符合招标文件规定的；
（三）重复投标的；
（四）委托他人投标，委托文件不齐全或者不符合规定的；
（五）投标文件字迹不清、无法辨认的。
第二十三条评标由出让人组建的评标委员会负责。评标委员会人员由出让人的代表和有关土地、规划、经济等方面的专业人员组成，成员为5人以上单数，其中有关专业人员不得少于成员总数的三分之二。评标委员会成员的名单在中标结果确定前必须保密。
第二十四条评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较，评标委员会完成评标后，应当向出让人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。
出让人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的候选人确定中标人；出让人也可以授权评标委员会直接确定中标人。
评标委员会推荐中标候选人或者直接确定中标人，应当获得三分之二以上成员通过。
国家另有规定的，从其规定。
第二十五条评标委员会经评审，认为所有的投标都不符合招标文件要求的，可以否决所有的投标。
第二十六条中标人确定后，出让人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有投标人。
中标人交付的履约保证金折抵出让金；没有中标的，出让人应当自招标结束之日起5个工作日内退还履约保证金，不计利息。
第二十七条中标人应当在收到中标通知书之日起30日内，按照招标文件规定与出让人签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同约定支付出让金。计划、城市规划等部门应当依据签订的国有土地使用权出让合同，为中标人办理基本建设立项、规划许可等手续。
第三章拍卖
第二十八条出让人应当编制拍卖文件。拍卖文件应当包括拍卖公告、拍卖地块宗地图、土地使用条件、竞买申请书文本、拍卖成交确认书文本、国有土地使用权出让合同草案等内容。
需要竞买人具备一定条件的，应当在拍卖文件中事先载明；未事先载明的，出让人不得以此限制竞买人参加土地竞买。
第二十九条出让人应于拍卖前至少30日在县级以上主要报刊或者其他媒体拍卖公告。拍卖公告应当包括下列内容：
（一）出让人的名称、地址；
（二）土地的位置、面积、地块现状、使用期限、用途、规划设计要求；
（三）竞买人的范围和应当具备的条件；
（四）拍卖的地点、时间；
（五）履约保证金的交付时间、方式；
（六）给付成交价款的方式；
（七）竞买人索取拍卖文件及相关资料的时间、地点及工本费；
（八）参加竞买的申请方法和申请的截止时间；
（九）出让人认为需要公告的其他事项。
第三十条出让人应当按照拍卖文件的要求，对竞买申请人的条件进行审查，并对符合条件的登记编号。
第三十一条下列竞买申请书无效：
（一）在拍卖文件确定的截止时间后收到的；
（二）竞买申请人的条件不符合拍卖文件规定的；
（三）委托他人申请，委托文件不齐全或者不符合规定的；
（四）竞买申请书字迹不清、无法辨认的。
第三十二条出让人应当组织竞买申请人踏勘拍卖土地现场，并对申请人提出的异议进行解释；竞买申请人也可自行踏勘土地现场。
第三十三条出让人对已发出的拍卖文件进行必要的修改的，应当在竞买申请截止时间之前至少15日进行相应公告，并以书面形式通知所有竞买申请人。竞买申请人可以在竞买申请截止时间前撤回竞买申请书。
第三十四条出让人应当在拍卖文件确定的时间及地点进行拍卖。拍卖过程应当记录并存档备查。
第三十五条拍卖会依照下列程序进行：
（一）竞买人显示标志牌，主持人点算竞买人；
（二）主持人介绍拍卖地块的位置、面积、用途、使用年限、规划要求和其他有关事项；
（三）主持人宣布起叫价和应价规则以及应价的最低递增幅度；
（四）主持人报出起叫价；
（五）竞买人举牌应价；
（六）主持人确认该应价后继续竞价；
（七）主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度；
（八）主持人连续两次宣布同一应价而没有再应价的，主持人在第三次报出最后应价的同时落槌表示拍卖成交，宣布该应价者为竞得人；
（九）出让人与竞得人签订拍卖成交确认书。
出让人对拍卖地块设有（或没有）底价的，主持人应当在拍卖前予以声明。竞买人不足三人或者竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。
第三十六条竞得人交付的履约保证金折抵出让金，其他竞买人支付的保证金，出让人应当自拍卖结束之日起5个工作日内予以退还，不计利息。
第三十七条竞得人应当在签订拍卖成交确认书之日起30日内，按照拍卖文件的规定与出让人签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同约定支付出让金。计划、城市规划等部门应当依据签订的国有土地使用权出让合同，为竞得人办理基本建设立项、规划许可等手续。
第四章挂牌
第三十八条出让人应当编制挂牌出让文件。挂牌文件应当包括挂牌出让公告、挂牌地块宗地图、土地使用条件、竞买申请书、挂牌成交确认书文本、国有土地使用权出让合同草案等内容。
第三十九条出让人应当至少在挂牌开始前20日挂牌公告。挂牌公告应当包括下列内容：（一）出让人的名称、地址；
（二）出让宗地的位置、面积、地块现状、使用期限、用途、规划设计要求；
（三）竞买人的范围、资格；
（四）挂牌的地点、时间、报价方式；
（五）履约保证金的交付时间、方式；
（六）索取挂牌文件（竞买申请书）的时间、地点及工本费；
（七）确定竞得人的标准和方法；
（八）其他需要公告的事项。
第四十条出让人应当对竞买申请人的资格进行审查，并对符合条件的登记编号。
第四十一条下列竞买申请书及报价单无效：
（一）在挂牌文件确定的截止时间后收到的；
（二）竞买申请人的资格不符合挂牌文件规定的；
（三）委托他人申请，委托文件不齐全或者不符合规定的；
（四）竞买申请书字迹不清、无法辨认的。
第四十二条出让人应当组织竞买人踏勘挂牌土地现场，并对竞买人提出的异议进行解释。竞买人也可自行踏勘土地现场。
第四十三条出让人对已发出的挂牌文件进行必要修改的，应当在开始挂牌前15日进行相应公告。竞买申请人可以在竞买申请截止时间前撤回竞买申请书。
第四十四条出让人应当在挂牌文件确定的时间及地点进行挂牌。挂牌过程应当记录并存档备查。
第四十五条挂牌依照以下程序进行：（一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、地块现状、使用期限、用途、规划设计要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布，设有（或没有）底价的，应予声明；
（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；
（三）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；
（四）出让人继续接受新的报价；
（五）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。
第四十六条挂牌时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。
第四十七条挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价大于或等于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；
（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；
（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。
在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。
第四十八条竞得人交付的履约保证金折抵出让金，其他竞买人支付的保证金，出让人应当自挂牌结束之日起5个工作日内予以退还，不计利息。
第四十九条竞得人应当在签订挂牌成交确认书之日起30日内（小宗土地面积的在7个工作日内），按照挂牌文件的规定与出让人签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同约定支付出让金。计划、城市规划等部门应当依据签订的国有土地使用权出让合同，为竞得人办理基本建设立项、规划许可等手续。
第五章法律责任
第五十条中标人或者竞得人未按规定与出让人签订《国有土地使用权出让合同》的，取消其受让资格，所交付的履约保证金不予退还。
第五十一条中标人或者竞得人未按合同约定支付出让金的，出让人可以解除出让合同，收回土地使用权，并可以依法请求赔偿；地上新建建筑物、构筑物和其他附着物需要拆除的，责令限期拆除，逾期不拆除的，无偿收归国家所有。出让人未按合同约定交付土地的，应当退还出让金，中标人或者竞得人可以解除出让合同，并可以依法请求赔偿。
土地使用权法篇2
最新划拨土地使用权管理暂行办法全文第一条为了贯彻实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)，加强对划拨土地使用权的管理，特制定本办法。
第二条划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。
第三条划拨土地使用权(以下简称土地使用权)的转让、出租、抵押活动，适用本办法。
第四条县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查。
第五条未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。
第六条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押：
(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;
(二)领有国有土地使用证;
(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;
(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
第七条土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物转移给他人的行为。
原拥有土地使用权的一方称为转让人，接受土地使用权的一方称为受让人。
第八条土地使用权转让的方式包括出售、交换和赠与等。
出售是指转让人以土地使用权作为交易条件，取得一定收益的行为。
交换是指土地使用者之间互相转移土地使用权的行为。
赠与是指转让人将土地使用权无偿转移给受让人的行为。
第九条土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。
原拥有土地使用权的一方称为出租人，承租土地使用权的一方称为承租人。
第十条土地使用权抵押，是指土地使用者提供可供抵押的土地使用权作为按期清偿债务的担保的行为。
原拥有土地使用权的一方称为抵押人，抵押债权人称为抵押权人。
第十一条转让、抵押土地使用权，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让、抵押;转让、抵押地上建筑物、其他附着物所有权，其使用范围内的土地使用权随之转让、抵押。但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
出租土地使用权，其地上建筑物、其他附着物使用权随之出租;出租地上建筑物、其他附着物使用权，其使用范围内的土地使用权随之出租。
第十二条土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。
第十三条市、县人民政府土地管理部门应当在接到转让、出租、抵押土地使用权书面申请书之日起十五日内给予回复。
第十四条市、县人民政府土地管理部门与申请人经过协商后，签订土地使用权出让合同。
第十五条土地使用权转让、出租、抵押行为的双方当事人应当依照有关法律、法规和土地使用权出让合同的规定，签订土地使用权转让、租赁、抵押合同。
第十六条土地使用者应当在土地使用权出让合同签订后六十日内，向所在地市、县人民政府交付土地使用权出让金，到市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让登记手续。
第十七条双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续。
办理登记手续，应当提交下列证明文件、材料：
(一)国有土地使用证;
(二)土地使用权出让合同;
(三)土地使用权转让、租赁、抵押合同;
(四)市、县人民政府土地管理部门认为有必要提交的其他证明文件、材料。
第十八条土地使用权转让，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
第十九条土地使用权出租、抵押，出租人、抵押人必须继续履行土地使用权出让合同。
第二十条土地使用权转让后，受让人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，应当征得所在地市、县人民政府土地管理部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十一条土地使用权出租后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。
土地使用权出租后，承租人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，必须征得出租人同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，依照《条例》和本办法规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地登记手续。
第二十二条土地使用权租赁合同终止后，出租人应当自租赁合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权出租登记手续。
第二十三条土地使用权抵押合同终止后，抵押人应当自抵押合同终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销土地使用权抵押登记手续。
第二十四条抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产。
因处分抵押财产而取得土地使用权的，土地使用者应当自权利取得之日起十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理变更土地登记手续。
第二十五条土地使用者转让、出租、抵押土地使用权，在办理土地使用权出让手续时，其土地使用权出让期由所在地市、县人民政府土地管理部门与土地使用者经过协商后，在土地使用权出让合同中订明，但不得超过《条例》规定的最高年限。
第二十六条土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。
第二十七条土地使用权出让金，由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取，按国家有关规定管理。
第二十八条土地使用权出让期届满，土地使用者必须在出让期满之日起十五日内持国有土地使用证和土地使用权出让合同，到原登记机关办理注销出让登记手续。
第二十九条土地使用权出让期满后，土地使用者再转让、出租、抵押土地使用权时，须按本办法规定重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，并办理变更土地登记手续。
第三十条土地使用权出让期间，国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序收回土地使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第三十一条土地使用者未按土地使用权出让合同规定的期限支付全部出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十二条土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。
第三十三条对未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，由所在地市、县人民政府土地管理部门依照《条例》第四十六条规定处理。
第三十四条当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼。
第三十五条县级以上人民政府土地管理部门应当加强对土地使用权转让、出租、抵押活动的监督检查工作，对违法行为，应当及时查处。
第三十六条土地管理部门在对土地使用权转让、出租、抵押活动进行监督检查时，被检查的单位或者个人应当予以配合，如实反映情况，提供有关文件、资料，不得阻挠。
第三十七条土地管理部门在监督检查中，可以采取下列措施：
(一)查阅、复制与土地监督检查事项有关的文件、资料;
(二)要求被监督检查的单位和个人提供或者报送与监督检查事项有关的文件、资料及其他必要情况;
(三)责令被监督检查的单位和个人停止正在进行的土地违法行为。
第三十八条土地管理部门办理土地使用权出让等业务活动的经费，按照国家有关规定办理。
第三十九条经济组织以外的其他组织从事土地使用权转让、出租、抵押活动的，可参照本办法办理。
第四十条以土地使用权作为条件，与他人进行联建房屋、举办联营企业的，视为土地使用权转让行为，按照本办法办理。
第四十一条对《条例》实施后，本办法实施前发生的未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用权行为，市、县人民政府土地管理部门应当组织进行清理，并按《条例》规定处罚后，补办出让手续。
第四十二条本办法由国家土地管理局负责解释。
第四十三条本办法自之日起施行。
土地使用权变更程序提前收回土地使用权，是指出让人在土地使用权出让合同约定出让年限尚未届满的情况下，终止土地使用权出让合同而收回土地使用权。根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》及其实施细则的有关规定，提前收回土地使用权的前提条件是在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，并由有关人民政府土地行政主管部门报经原审批机关批准。
(1)为公共利益需要使用土地的。为公共利益需要是指国家为经济、政治、军事、文化、卫生等建设，需要使用土地的，可以将土地使用权收回。
(2)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，随着城市建设的加快，新的城市规划的实施，需要对旧城区进行大规模的改造，需要重新调整和安排城市各个区域的土地的使用，为配合旧城区改建，国家要调整使用土地，收回或重新安排一些单位和居民正在使用的土地。
(3)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
土地使用权法篇3
一、划拨土地使用权的现状分析
（一）划拨土地使用权应有的法律定位
然而何谓划拨土地使用权？我国法律对其定义做出了界定!，这些法律上的定义存在的最大缺陷是没有指出划拨土地使用权的公共性目的。因此，笔者认为对其定义应作这样的概括：划拨土地使用权是指土地使用者对土地所有人基于公共目的并通过行政方式划拨而无偿取得的国有土地的利用权。
事实上，在任何国家和地区，土地使用及用途历来分为社会公益和营利两个方面，从比较法的角度而言，新加坡、香港等经济高度发达的国家和地区，对公益事业用地、行政用地一般都采取无偿划拨的方式。国家或社会公共性目的的用地，由于它具有社会公共目的属性的非营利性，因此，通常理论上归属于国家或国家通过各级人民政府及其他公益组织对国有土地的直接使用，是国家作为土地所有人行使土地所有权的使用权能的具体体现。按照所有权的法律规则，这部分土地，当然没有必要，而且也不应当实行有偿使用。正因为如此，划拨土地使用权在法律上定位只能是：
1.划拨土地使用权应当无偿取得、无偿使用、无偿被收回。由于划拨土地使用权负担公共利益，为着公共利益，唯一目标就是公共利益，因此应当被排除在有偿使用制度之外。在划拨时，不应当由用地单位支付给被拆迁人安置、补偿费，而应当由政府支付；使用中，不缴土地使用税；自然，在公共利益消失后或因更大的公共利益被收回时，也不存在对土地使用权进行补偿的问题。
2.划拨土地使用权只能用于公益目的。什么是公益，仁者见仁，智者见智。一般认为：对公共利益的判定标准、判定程序、判定结果的公示都应有法律上的明确规定，在土地划拨领域，公共利益的判定标准应当从严，公共利益的层级应当较高。
3.划拨土地使用权不得流转。即不得出租、转让、抵押、作价入股，因为出租、转让、抵押、作价入股从根本上违背了划拨土地使用权划拨时的初衷。基于公益目的的划拨土地使用权不能进入市场交易并作为投资手段，但划拨土地使用权可以在流通领域中实现从一种公共利益形态的划拨土地使用权到另一种公共利益形态的划拨土地使用权的转化。从政府的角度看，当划拨土地使用权需要终止时，并不必然由政府收回划拨土地使用权后再通过行政划拨将该土地用于其他公益目的。
（二）划拨土地使用权的现状及缺陷
1.划拨土地使用权的畸形现状
法律上对划拨土地使用权的定位与现实生活中的划拨土地使用权差异很大。
（1）法律上规定划拨土地使用权的取得是无偿的，然而从取得这个角度讲不一定是无偿的。取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用者。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。另外，不同地块的土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，!如果地段较差$比如偏远的郊区*或土地开发费用很高$比如旧城改造项目*，土地出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。所以，认为划拨土地使用权是无偿取得的是不准确的，如果划拨土地使用权是无偿取得的观点被广泛地接受，政府无偿取回划拨土地使用权就是理所当然，划拨土地使用权使用人在支付了巨额的“补偿、安置等费用”（实际上就相当于土地开发费用）后对土地长期投资、使用产生的土地增值利益被人忽视。
（2）虽然法律规定划拨土地使用权无流动性，但是形式多样的土地自发转让、出租行为逐渐形成所谓的“土地隐形市场”。在这种土地市场中，由于我国土地产权及其权能界定不清，国家这个土地所有权主体往往缺位，因而国家得不到土地转让带来的收益，从而形成土地非法转让中的土地收益流失。划拨土地使用权的出租、转让的收益征收也存在标准不统一、执法混乱、征收额仅具象征意义、不能反映土地价值等弊病。国有资产的流失是一方面，另一方面造成了不公平竞争，反过来有损土地市场的建立。
（3）法律规定划拨土地使用权的用途只能是公益目的，大量存量划拨土地使用权是在有偿使用制度建立前划拨的，没有区分公益用地和经营用地，土地有偿使用制度建立近二十年，对经营性划拨土地使用权的有偿使用过渡还没有完成，与市场经济体制改革进展的步伐很不协调。同时，现行法律没有明确规定划拨土地使用权的适用范围是公益目的，从而导致新的增量划拨土地使用权范围突破了公益界限———除公益性用地外，还有营利性事业用地，如国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，也实行划拨取得“。如果说在新中国刚建立时扶持这些事关公共利益的事业是极其必要的，但在今天，随着市场经济的发展和社会环境的变迁，再对其一味地加以扶持就难免有助长垄断之嫌。”’此外，法律对营利性事业用地范围的规定采取了概括主义，未对其进行细致的罗列，这就为土地划拨权的滥用留出较大的空间。
2.划拨土地使用权的主要弊端
划拨土地使用权是在改革开放前确立的，有其特殊的历史背景与合理性。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，划拨土地使用权日益显露出其本身固有的制度弊端和缺陷，主要表现在以下四个方面：
（1）划拨土地使用权使土地国家所有权“虚位”。在改革开放前，我国划拨土地使用权基本上不受土地使用目的的限制，无论是基于社会公共利益，还是商业营利，土地使用者都可以通过划拨方式从国家无偿取得土地。长期以来，正是由于划拨土地使用权的无偿和无期限使用制度，使得土地使用者成为真正的“土地所有者”，国家对土地的经济收益权和法律处分权未能真正实现，从而造成国家土地所有权事实上的“虚位”。同时，在实践中，将划拨土地使用权与他人以联营、联建、入股的形式合办企业或者共同开发房地产，收取分红或者利润分成。’-)*+%."，土地“隐形市场”的存在，造成国有土地产权收益的大量流失。
（2）划拨土地利用效率低下。在划拨土地使用权法律制度下，国营企业的投资，其中包括征地费用，是由政府无偿拨给的，对土地投资与建设用地产生“负”激励作用。企业所使用的土地，一经取得后就可以长期无偿使用，由此导致了企业强烈的扩大建设用地的冲动，由于企业没有科学的经营计划，很多土地出现重复建设或者闲置的现象，土地利用效率低下，使得国有土地资源不断被浪费。
（3）划拨土地使用权不利于建立统一的土地市场。划拨土地使用权具有“无流动性”和“封闭性”，与市场经济商品的流动性和开放性相矛盾。同时，划拨土地使用权产生的机制与市场经济以及土地市场相背离。改革开放前，划拨土地使用权产生的机制是行政划拨行为，是人的主观性与权力的单向性相结合的产物；改革开放后，在市场经济体制下，价值规律在资源配置中发挥主导作用，土地等生产要素需要进入流通领域，通过交换实现土地价值的增值，这是市场经济和土地市场的客观要求。划拨土地使用权产生的行政划拨行为与市场经济规律作用机制和土地市场运行机制相背离。
（4）划拨土地使用权不利于城市房地产市场和金融市场的健康发展。房地产市场实行土地市场化配置，与市场经济密切联系；同时，房地产是规模经济，需要大量的资金投入，并与城市金融市场密切联系。据统计，到目前为止在我国建设用地供给的总量中，以出让方式供地的比例不到%"/，并主要限于一些高盈利的行业用地。没有大量出让土地使用权的存在，根本无法拉动并促进城市房地产市场和金融市场的健康发展。在划拨土地使用权法律制度下，土地行政划拨和土地无偿使用不利于价值规律作用的发挥。因此，建立并发展我国城市房地产市场和金融市场，需要解决好存量划拨土地使用权入市改革的问题。
（三）纳税使用和收益征收仅是权宜之策
土地使用权法篇4
【关键词】教育用地；抵押；分割
土地使用权抵押，是土地使用权人在法律许可的范围内不转移土地占有而将土地作为债权担保，在债务人不履行债务时，债权人有权对土地依法进行处分，并以处分所得的价款优先受偿。
随着经济社会的发展，利用土地抵押进行融资的现象越来越多。土地登记机构在办理土地使用权抵押时，遇见的问题也越来越复杂。根据《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有建设用地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律、法规的规定，对国有土地使用权办理抵押登记有几点认识。
1土地使用权的抵押是一种不动产权利的抵押，它有以下特点：
1.1用于抵押的土地使用权必须是合法取得的，并且是已办理土地登记发证手续的土地使用权，债务人或第三人对抵押的土地必须享有权利。另外，权利不明或者有争议的土地以及依法查封的土地等都不得设立抵押权。
1.2土地使用权抵押不是实物抵押而是权利抵押。抵押权设定本身并不发生土地使用权转移，即土地使用权抵押后，土地使用者可继续对土地进行占有、收益，只有在债务不能履行时，抵押权人才能依照法定程序处分土地使用权，此时土地使用权才发生转移。
1.3土地使用权抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之抵押。地上建筑物及其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权也随之抵押，也就是说，土地使用权与地上建筑物及其他附着物必须同时抵押。
1.4土地使用权抵押不得违背土地使用权出让合同的规定。
1.5土地使用权人将土地抵押后，并不丧失转让权，但在转让土地使用权时，应告知抵押权人。
2私立的学校医院等单位用地抵押的问题
实践中，不少私立的学校、医院等单位欲以其取得的出让国有建设用地使用权抵押融资并申请抵押登记。这些土地能否抵押，能否办理抵押登记，土地登记机构存在疑问。
我国《担保法》第三十七条第三项和《物权法》第一百八十四条第三项都明确禁止“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”抵押。按此规定，对于公立的学校、医院等单位用地不得抵押没有什么异议，但是对私立的学校、医院等单位用地不得抵押，有的人持有不同的观点。他们认为私立的学校、医院等单位的土地一般是通过出让取得，而不是划拨取得，因此抵押不应当受到限制；并且私立的学校、医院一般是依法设立并在工商登记部门登记注册的企业法人，执行企业税收政策和财务会计制度，是营利性企业法人，不是以公益性为经营目的事业单位或社会团体，因此不属于《担保法》第三十七条第三项和《物权法》第一百八十四条第三项调整的对象。
个人认为私立的学校、医院等单位的教育设施、医疗卫生设施等公益设施用地不管是划拨取得，还是出让取得，不论这些单位注册的是事业单位、社会团体，还是公司，都不得抵押。根据我国《民办教育促进法》第三条第一款的规定“民办教育事业属于公益性事业”，私立的学校也属于公益性事业单位。根据我国《医疗机构管理条例》第三条规定，医疗机构应当以救死扶伤、防病治病、为公民的健康服务为宗旨。因此，医院无论是公立还是私立，也都应当以社会公益为目的。根据全国人大法工委编写的《中华人民共和国物权法释义》可知，《物权法》第一百八十四条第三项之所以禁止这些土地抵押，主要目的是在于保障学校、医院等以公益为目的的事业单位财产的安全、稳定，从而保障公众的利益，维护社会的稳定与和谐。
3办理土地分块抵押登记问题
所谓的“土地分块抵押”，即一宗土地只抵押其中的一部分面积。个人认为，不能办理“土地分块抵押”。
理由，一是“土地分块抵押”与相关法律的立法宗旨不符。根据《物权法》第一百八十条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押”的规定，《物权法》所倡导的是抵押物的整体抵押。目前由于行政管理体制等原因，房屋和土地粉分别抵押登记已经造成许多纠纷，产生了很多弊端，影响了交易安全。人为地将土地按面积分块抵押，将造成更多的纠纷。
二是“土地分块抵押”与相关法律的规定不符。根据《物权法》第三十五条“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分”的规定，抵押物可以再次抵押的部分是该财产的价值大于所担保债权的余额，指的是抵押物的价值，而不是抵押物的面积。
三是“土地分块分割抵押”违反了土地以宗地为单位进行登记的原则。土地抵押登记也应当以宗地为单位进行，土地抵押登记的效力及于整宗土地。同一宗地多次抵押的，应当依照《土地登记办法》第三十六条第二款的规定，以抵押登记申请的先后为序办理抵押登记。
土地使用权法篇5
土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史“悠久”，但长期以来对划拨土地的相关法律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。
一、划拨土地使用权的取得是无偿的吗？
出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。
首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。
其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府1988年颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使用权都必须支付土地开发成本。
最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、咨询费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。
有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难以令人信服。对于划拨土地使用者支付的土地开发费用的性质，本文将在后面加以分析。
之所以长期存在“划拨土地是无偿取得的”这种认识，笔者分析主要有两方面的原因：一方面是在改革开放之前，确实存在大量无偿提供划拨土地的情况；另一方面是长期的计划经济在人们头脑中形成的思维定式，认为在国家、个体之间，总是国家利益高于一切，而漠视个体（用地单位）的利益。造成的后果是：国家无偿收回土地变得顺理成章，而土地使用人在支付了巨额的土地开发费用后，自身的权利却难以得到保障。
二、破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权是否属于破产财产？
最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》明确规定，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置”。
笔者认为，最高法院这一规定于法无据，并且严重侵害了破产企业和债权人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批复中指出，做出这一规定的法律依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。《土地管理法》第五十八条第一款第（四）项的适用条件是“因单位撤销、迁移等原因”，虽然这是一个有“等”字，但根据法律解释的一般原理，“等”字所包含的未列明事项应与列明的事项在性质上相同或接近，而“破产”与“撤销、迁移”性质完全不同，因此，对企业破产似乎难以适用该条法律；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的适用条件是“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”，通过前面的分析可知，很多划拨土地使用者是支付了土地开发费用的，最高法院对此不加区分，任意扩大了适用范围，属于适用法律不当。
2、如果企业支付了土地开发费用，那么该笔支出应作为企业的投资，如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资。政府收回土地后将其重新出让，收取的土地出让金中包含了企业支付的土地开发费用，政府对此将构成不当得利。
这里需要澄清的核心问题是：划拨土地使用人支付土地开发费用这一行为的法律性质到底是什么？笔者认为这一行为并非支付地租（与出让的根本区别），而只是取得划拨土地使有权的前置条件。土地使用人支付的土地开发费用将凝固在土地使有权这一无形资产的价值之中，其所有权并未转移到土地所有人（国家），按照“谁投资，谁享有”的原则，土地使用人对凝固在土地使有权中的这部分价值应享有所有权。
3、企业以其全部资产作为其对外债务的担保，企业支付的凝固在土地使有权价值之中的土地开发费用也应是其全部资产的组成部分，如果政府无偿收回土地，那么等于没收了企业的部分资产，这必然会使企业的担保资产减少，从而侵害了债务人的利益。
综上所述，最高法院的上述规定既不合法，也不合理。笔者认为，政府可以收回破产企业的国有划拨土地使用权，但应退还企业支付的土地开发成费用，并将其作为破产财产。
三、抵押权人对划拨土地使用权行使抵押权时是否可以折价受让抵押物？
[案例]国有企业甲与乙公司素有经济往来，甲累计拖欠乙货款人民币400万元。2002年8月双方签订了《还款协议》，约定甲于2003年1月之前还清乙全部欠款，同时约定将产权属于甲的三栋宿舍楼抵押给乙，作为履行还款协议的担保。协议签订后，双方到房地产登记部门办理了抵押登记。至2003年2月，由于甲未能按《还款协议
》履行还款义务，乙遂起诉至法院。开庭后，经法院调解，双方同意将抵押物作价人民币400万元抵偿拖欠的贷款。最后法院按照双方协商结果以调解书的形成结案。
笔者认为，法院对本案的处理存在不妥之处：甲、乙双方不能自行将抵押物折价低偿债务，法院应组织对抵押物进行拍卖，乙只能以拍卖所得的价款优先受偿。理由如下：
1、相对于出让土地而言，国家（土地所有人）对划拨土地享有更多的权利。根据《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第四十五条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，并且受让方应按有关规定缴纳土地使用权出让金。出让金通常是按房地产成交价的一定比例收取。例如《四川省转让、出租、抵押国有土地使用权（划拨部分）补交抵交出让金暂行办法》第三条第二项规定：“随地面附着物（房层、设施等）转让土地使用权的，按总成交额减支地面附着物重置折扣价、原征地费用、应缴纳税费后的剩余部分，以50—55%补交抵交出让金”。因此国家收取土地出让金的多少取决于房地产转让价格，如果允许当事人自行协商定价，则存在暗箱操作的空间，国家的收益难以得到保证。
转让以划拨方式取得土地使用权的房地产涉及到土地的出让，这一行为不仅涉及到转让方与受让方，而且涉及到土地出让人（国家）。就法律适用而言，这一行为不仅应适用有关房地产转让的法律、法规，而且同时应符合有关土地出让的规定。按照国土资源部2002年5月9日颁布，自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的精神，⑤本案也不能通过协议方式转让房地产。
2、《担保法》第三十三条规定：“债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖，变卖该财产的价款优先受偿”。根据该条规定，抵押权人实现抵押权的方式既可以是将抵押物折价抵偿债务，也可以是以拍卖、变卖抵押物的价款优先受偿。但是，就房地产抵押而言，《担保法》是普通法，《城市房地产管理法》是特别法，按照法律适用的一般原则，本案应优先适用相关特别法的规定。
《城市房地产管理法》第四十六条的规定：“房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”，第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。显然，《城市房地产管理法》规定的房地产抵押权的实现方式只有一种：拍卖抵押物后优先受偿。法律作出这种特别规定的合理性在于：在现实生活中，房地产是重要的生产、生活资料，对抵押的房地产进行公开拍卖，有利于公正地确定房地产的价值，从而有利于保护各方当事人的利益，有利于社会经济秩序的稳定。
3、此外，甲属于国有企业，其资产属于国有资产，甲将上述抵押物抵偿给乙的行为，属于国有资产的转让。根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条的规定：“在转让国有资产时应当对资产进行评估”。该规定的立法目的在于杜绝暗箱操作，防止国有资产流失，保护国家利益。因此，从这个角度而言，由于未按规定进行评估，本案甲、乙双方的低偿行为也是无效的。
结束语：我国在确立土地出让制度后仍保留土地划拨制度的目的在于减少投资公益事业的成本，从而促进公益事业的发展。以往公益事业都是由国家投资，而目前投资主体呈现多元化，特别是越来越多的民营企业加入到公益事业的建设中。因此在法律上对划拨土地使用权的有关问题予以关注，对保护投资者的利益，促进公益事业的可持续发展意义重大。所以，在处理划拨土地使用权问题上，既要保护土地使用权人利益，又要同时兼顾土地所有权人的利益。
注：①高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。
②参见《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条。
③王小莉主编《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162页；高富平、黄武双合著《房地产法新论》，中国法制出版社2002年10月第2版，第118页。
土地使用权法篇6
第一条 为加强国有土地使用权出让管理，规范和发展土地市场，根据《中华人民共和国房地产管理法》和有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称土地使用权出让，是指市、县（市）人民政府将国有土地使用权（下称土地使用权），在一定年限内，让与土地使用者（下称受让方）开发、利用、经营，并由受让方向政府支付土地使用权出让金的行为。
第三条 在本市行政区域内的经营性用地均实行有偿有限期出让，国家法律法规另有规定的除外。
第四条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地。
第二章 一般规定
第五条 土地使用权的出让，由县级以上人民政府负责，按年度出让计划，有步骤地进行。
土地使用权出让年度计划由国土部门会同计划、建设、规划、房管等部门编制，经计划部门综合平衡，报市政府批准后，纳入国民经济和社会发展计划。
第六条 出让的地块、用途、年限、规划设计要求和其他条件，由国土部门会同城市规划、建设、房管部门共同拟定，按国家规定的批准权限报经批准后，由国土部门负责实施。重庆经济技术开发区、重庆高新技术产业开发区范围内的土地使用权出让，由国土部门会同开发区管理机构共同实施。
计划出让的地块，规划部门应提前制定控制性详规并提出规划设计条件及附图。
第七条 土地使用权出让可以采取招标、拍卖或协议的方式进行。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，应采取招标、折卖方式出让；特殊情况，经市政府批准也可以采取协议方式出让，但出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
符合本办法第五章规定条件的用地项目，也可采取协议方式出让。
第八条 土地使用权出让的批准权限与征用土地的批准权限相同。
第九第 土地使用权出让年限同国土部门与受让方约定，但最长不得超过国家规定年限。
第十条 需要出让的地块可根据需要统一整治。
第十一条 土地使用权出让前有意受让方必须提供有效的资信证明文件；从事商品房开发的，还必须持有相应的营业执照。
第十二条 土地使用权出让前应统一测算出让金底价。出让金底价由出让方指定的地价评估机构根据市政府公布的基准地价，参照标定地价（公示地价），结合市场供求等因素测算。
招标出让的，中标者所投标价为出让金；拍卖出让的，竞买最高价为出让金；协议出让的，由国土部门在出让金底价的基础上与受让方协商议定出让金。
第十三条 土地使用权出让应签订出让合同。出让合同由市、县（市）国土部门提交授权委托书。国外企业、其他组织或个人的授权委托书应按国家有关规定办理。
第十四条 土地使用权出让合同应具备以下条款：
（一）合同当事人的名称或姓名、住所；
（二）出让地块的位置、四至范围、面积及宗地号；
（三）出让期限及起止日期；
（四）土地用途、建筑规模、投资建设期限、建设开发程度；
（五）出让期满后地上建筑物、其他附着物的处理办法；
（六）出让金数额及支付方式和时间；
（七）违约责任及纠纷处理方式；
（八）合同生效条件及双方认为应约定的其他事项。
第十五条 受让方应在签订出让合同的当日向国土部门交会不低于出让金总额10％的定金。
招标、拍卖出让的投标、竞买者应按规定交纳保证金。
受让方应在规定期限内缴清全部出让金，并办理土地使用权登记。
定金、保证金可充抵出让金。对未中标或竞买失败者所交的保证金，应在决标或拍卖成交之日起5日内原数退还。
第十六条 土地使用权出让合同一经签订，双方当事人必须全面履行合同，不得擅自变更或解除合同。
受让方逾期未支付出让金或出让方未按合同规定提供土地的，另一方均有权解除合同，并可以依照有关法律、法规及出让合同的约定请求违约赔偿。
受让方需要改变出让合同的约定和城市规划要求的，应征得出让方同意，并按管理权限报经国土、规划等有关部门批准，依照本办法规定重新签订出让合同或另订补充合同，调整出让金。
第十七条 土地使用权受让方应持出合同到计划部门和规划部门分别办理计划立项（备案）和建设用地规划手续。
第三章 招标出让
第十八条 招标出让可以采取公开招标和邀请招标方式。邀请招标对象不得少于三个。公开招标应在30日前登报公告有关事宜。
第十九条 招标出让程序：
（一）国土部门发出招标公告或邀请招标通知；
（二）投标者领取投标须知、地块资料、投标书、合同范本等有关招标文件；在规定截止日期前到指定地点将密封的招标书投入标箱，并按规定交纳保证金；
（三）国土部门会同规划、房管等有关部门并组织有关专家开标、验标、定标，并向中标者发出中标通知书；
（四）中标者在接到中标通知书后，按规定时间与国土部门签订出让合同。
第二十条 中标者未在规定的时间内签订出让合同的，其中标资格取消，所交保证金不予返还。
第二十一条 所有标书不符合规划设计方案，低于标的价或者有效标书低于规定数，以及标底泄露或有其他作弊行为的，国土部门有权拒绝全部标书，重新组织招标。
第四章 拍卖出让
第二十二条 拍卖出让由国土部门在指定的时间、地点公开叫价，竞买者按拍卖须知等拍卖文件规定竞买土地使用权。
第二十三条 拍卖出让程序：
（一）国土部门提前30日公告拍卖有关事宜；
（二）竞买者到国土部门办理竞买手续；
（三）主持人按公告规定的时间、地点及方式主持拍卖活动，有意竞买者交纳保证金后以举牌形式应价，应价最高者为受让方；
（四）竞买成功者当场与国土部门签订出让合同，并按规定支付定金。
第二十四条 竞买成功者当场拒不签订出让合同的，应赔偿组织该次拍卖活动支付的全部费用，其所交保证金不予退还，国土部门有权将该块再行拍卖。
第五章 协议出让
第二十五条 不能采取招标、拍卖方式出让或属于下列情况的用地可以采取协议方式出让：
（一）能源、交通及高科技项目用地；
（二）不能使用标准厂房的工业用地；
（三）种植、养殖业用地；
（四）经市政府审议批准的其他用地。
第二十六条 协议出让程序：
（一）有意受让人持有关资料向国土部门提出协议出让土地使用权申请；
（二）国土部门在申请文件后，可供应土地的，在10日内发出协议用地通知书及宗地资料；
（三）有意受让人接到协议用地通知书后15日内，与国土部门协商用地并在约定时间内签订出让合同。申请人逾期不签订出让合同的，视为放弃让权。
第二十七条 属高科技项目的，申请人与国土部门签订协议出让合同时，须提交市科学技术委员会签发的项目鉴定书。
第六章 罚则
第二十八条 违反本办法第六条的规定出让土地使用权或违反本办法第八条规定越权批准或者化整为零批准出让土地使用权的，按非法批准用地依法查处。
第二十九条 符合本办法第二十四条规定，拒不承担赔偿责任的，由国土部门申请人民法院强制执行。
第三十条 在出让过程中，土地使用者通过弄虚作假、行赔等非法手段取得土地使用权的，一经查证，由政府收回土地使用权。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
国家机关工作人员违反本办法规定，收受贿赂、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的，视情节轻重给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十一条 本办法涉及的行政处罚和行政复议或行政诉讼事宜按有关法律法规执行。
第七章 附则
第三十二条 土地使用权出让金同国土部门代表政府收取。具体收取及分配、使用管理办法另文规定。
土地使用权法篇7
一、两种划拨土地使用权及其区分意义在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的，为适应建立可流转的不动产或房地产市场，在深圳等地开始试行土地的有偿批租制度并最终确立有偿出让国有土地使用权制度。由于有偿出让土地使用权只适用于新取得国有土地的使用权，而对于旧体制下形成的划拨土地仍旧由原产权单位按照旧方式使用。由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权。但是，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及其之后的《房地产管理法》所规定的划拨土地使用权不同于原来计划体制下的划拨土地使用权。前两部法律中确定的划拨土地使用权原则只适用于公益目的（详细论述参见下文），计划体制下的划拨土地则没有这样的区分，不管用于工商业还是公益事业均采用划拨方式。为了加以区别本书暂且称前者为公益目的的划拨土地使用权，称后者为传统划拨土地使用权。实际上，在现实操作中甚至在立法中没有很好地对两种划拨土地使用权加以区分，使划拨土地使用权包括了除出让土地使用权以外的国有土地使用权。这种不加区分的作法导致了许多不合理现象的发生。根据现行立法对划拨土地的规定，允许划拨土地使用权人在一定条件下进行商业化利用（抵押和租赁），于是，往往发生这样现象：该以出让方式取得土地的单位，通过各种渠道争取划拨土地；通过新的划拨方式取得土地使用权人，仍然可以利用法律的规定进行转让、租赁、抵押等处分。这两种现象扰乱了正常的土地市场秩序，侵害了国家的利益。同时，也使企业负担不一样，加剧了企业间的不平等，使企业不能在同一起跑线上公平竞争。作者认为，（正如前面在土地分类时所指出的）划拨土地的存在不仅仅是对历史或现状的肯认，而且有其民法学基础。它主要在于圈定不可交易的土地使用权。国家可以利用划拨方式，实现各种公益目的。但其前提是不允许这些土地使用权交易或进入市场。如果也允许这类土地使用权进入市场的话，那么又会妨碍公益目的的达成。因此，在土地使用权方面采取双轨制是一种必然选择。而现实中存在的问题不在于双轨制，而在于没有很好地区分两种划拨土地使用权。也就是只看名称，不问实质或内容，只要称为划拨土地，那么就可以利用现行法律和政策进行商业化利用。因此，简单地肯定现实是不利于形成真正的双轨制，不利于统一地产市场的形成和统一的规则的确立。出路只有在于按照公益用地适用划拨方式和经营用地使用出让方式标准对现行的划拨土地进行改造，逐渐形成新型的国有土地使用权双轨制。二、公益目的划拨土地使用权的基本定性：兼与出让土地使用权区别（一）公益目的划拨土地使用权的基本定位公益目的划拨土地使用权仅指严格按照现行法律规定的条件获得的用于公益目的的土地使用权。《城市房地产管理法》第22条规定，"土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。"依此规定，划拨方式取得土地使用权最主要的特征是行政行为性、无偿性和无期限性。划拨土地使用权直接产生政府的批准行为，在交纳征用补偿安置费后即可取得土地使用权，不需要向国家交纳出让金和签订任何合同。只是需要进行登记以确定土地使用权的范围并表明取得划拨土地使用权（尽管法律法规没有明确规定这一点）。另外，划拨土地使用者也应当依照1988年国务院的《城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。划拨土地使用权的基本特征是不得转让、出租、抵押。对此《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条有明确的规定。这也就是前面我们所说的划拨土地使用权实际上被排除在交易之外。划拨土地使用权这一特性决定了它只适用于公益事业或国家重点工程项目。对此《城市房地产管理法》第23条明确只有下列建设用地才可以适用划拨方式取得土地使用权：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。从上述规定来看，在制度设计上，我国已经将划拨土地使用权定位在公益事业和国家重点工程建设上。也正是因为划拨土地用于这些领域，才有必要规定划拨土地使用权不得进行转让、出租、抵押等。因此，公益目的决定了仍然采用无偿划拨方式，决定了由此形成的土地使用权不可进入市场流转的特性。（二）公益目的划拨土地使用权与出让土地使用权的区别这种意义上的土地使用权与出让土地使用权存在着以下不同点：（1）取得方式不同：划拨土地使用权是通过行政划拨的方式取得的，这种方式属于行政方式；出让方式是通过合同方式，它创设了可流转的民事财产权或物权。（2）是否支付对价：划拨土地不需要支付出让金，可以说是一种无偿取得土地使用权的方式。在划拨的土地属于农民集体土地时，正规的作法是由国家支付补偿金；在由单位支付时，也不属于土地使用权的出让金范畴。而取得出让土地使用权均要一次性地交付一笔出让金，这种出让金相当于一定年限土地使用权的对价。（3）存续期限：按照现行法律规定，划拨土地使用权存续期限是长期的或无期限的；而出让土地使用权则只存在一定期限，在出让合同期限届满后，未申请续展或续展未获批准，使用权即告消灭。（4）使用权的性质不同：由于以上原因，出让土地使用权和划拨土地使用权的法律性质不同。出让土地使用权可进入市场，属于民法上可交易的财产范畴；而划拨土地不能直接进入市场，是一种不可交易的财产。不可交易即意味着使用权人只能自己使用，而不能处分（租赁、买卖、抵押等），这样它的财产价值仅体现在自己可以排他使用，它的价值无法通过市场评价体系体现出来。因此，不可交易的土地使用权实质上失去了财产的本质属性。（三）划拨土地使用权及其终止划拨土地使用权虽然可称为一种地产权，但它丧失了民法上的财产的合理内核，即可交易性，划拨土地使用权不可转让、出租、抵押，不能用于任何投资活动。划拨土地使用权不仅是无偿的，而且一般也是长期的或永久性的，所有这些特征均是由划拨土地使用权用于公益目的所决定的。目的的非商业性决定这种土地只有用于该目的，不能通过市场交易转移而用于其他目的；目的的公益性也决定了它应是无偿的和无期限的。当然，划拨土地使用权也可能因公益目的实现或不再需要而终止，或者因使用者终止而终止。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条对划拨土地使用权的终止作了规定："无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。"三、传统的（或非公益目的的）划拨土地的"转轨"（一）非公益目的划拨土地使用权的市场化处分由于现行的划拨土地使用权不仅仅是根据新法取得的，更主要的是在过去的体制下形成的；而上述对于划拨土地使用权的规范并不能完全适用于旧体制下形成的划拨土地使用权。因为在过去体制下并不是按照上述用途确定划拨土地使用权，所有的建设用地均是通过划拨方式获得的，而不是按照用途划分的；有许多本应当是出让土地使用权，而实为划拨土地使用权。这样，无法建立截然分明的划拨土地使用权规则和出让土地使用权规则。因为只有划拨土地均是用于非商业性目的时，才能建立泾渭分明的两种土地使用权。而事实上，现在有许多划拨土地根本不是用于公益事业，而用于商业或经营目的。目前我国对用于经营目的的划拨土地使用权采取的是基本稳定现实并允许满足一定条件的划拨土地通过市场化处分的方式，使现有用于经营目的的划拨土地转化为出让土地使用权。这里的市场化处分，是赋予这些划拨土地使用者像出让土地使用权人那样进行转让、出租、抵押或投资等处分行为，使划拨土地使用权因这种处分而市场化。这也就是说，并不是强制要求所有划拨土地使用权人补办出让手续，统一实现"转化"，而是允许满足一定条件的划拨土地使用权人自愿选择采取市场化或商业利用划拨土地，如进入投资、转让、抵押和租赁方式，使之与出让土地使用权接轨。为此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定："符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。"这一规定是针对过去体制下形成的划拨土地使用权而言的。虽然法规没有明确指明这一点，这里不能理解为适用新的划拨土地。因为新的划拨土地是用于公益目的，而允许划拨土地转让等处分会妨碍公益目的的实现。在现实中往往不作区分，凡是划拨土地即允许其作市场化处分，是违背划拨土地制度设计初衷的。因此，划拨土地使用权的转让、抵押、租赁、投资等处分只是弥补过去体制下形成的用于经营目的的划拨土地缺陷的变通作法，而非适用于一切划拨土地的普遍规则。也就是说，该条所规定的情形只是弥补旧体制下的缺陷，而不是新划拨土地使用权的基本特性。假如这些占用划拨土地主体重新获得所占用土地使用权的话，那么肯定是出让方式而不是划拨方式，之所以它们仍然是划拨方式，仅仅是因为过去形成的。为了使之统一到出让方式上，不是推到重来，而是直接允许它们作市场化处分，将之转化为可流转的出让土地使用权。因此，在现实中必须从严掌握转化的条件。为此我们建议不要使用以主体界定允许市场化处分的范围，而应根据土地用途，将可转化的划拨土地局限于商业用途的土地。不是说公司、企业所占有的全部划拨土地均可转化，只有非用于公益目的时才可为之。简言之，第45条适用的前提不是划拨土地，而用于非公益目的的划拨土地。（二）划拨土地转轨的正式方式和程序为正确规范划拨土地转化工作，国家土地管理局1992年了《划拨国有土地使用权管理暂行办法》、《划拨国有土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的说明》（下称《说明》）。根据这些规章，土地使用权出让方为市、县土地管理部门，受让方为原划拨土地使用者。也就是划拨土地必须先办理出让手续后，才能进行市场化处分（转让、租赁和抵押），即实行先出让后进行市场化处分的原则。按照第45条和《说明》，划拨土地转化的基本条件和程序是：（1）申请土地管理部门和房产管理部门批准划拨土地使用权市场化处分（转让、出租、抵押）意味着土地使用权性质的改变，因此必须经政府部门批准。这种批准手续是由原划拨土地使用者提起。所提交的文件是：1）土地使用者《申请审批表》，若是经济组织外的其他组织，须附其上级主管部门的批准文件；2）《国有土地使用权证》；3）地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；4）对已经发生划拨土地使用权转让、出租、抵押行为而补办出让手续的，还须提交所在地市、县土地管理部门的处理意见和土地使用权转让、租赁、抵押合同；5）需要改变土地用途的，须附城市规划部门的审查意见。对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。但是批准是一个程序性的手续问题，关键在于批准的标准或条件是什么。（2）政府审批的条件在《说明》中，列举了土地管理部门审查的要点。除了根据审查第45条规定的三项条件（一是为公司、企业、其他经济组织和个人；二是领有国有土地使用证；三是具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证），还审查出让宗地实际使用状况与文件、资料所载是否一致，是否对四邻及自身工作秩序造成不良影响；如果已发生市场化处分行为，还审查转让、租赁、抵押合同书内容是否符合有关规定。但是，所有这些都是形式要件，我们认为最关键是这里应有一个实质性的标准，即这些土地非用于公益目的。政府有关部门应当按照此实质标准并结合前三项条件给予批准或不批准。（3）签订土地出让合同、交纳出让金划拨土地的市场化处分实质上是以更为简便的方式取得出让土地使用权或者使划拨土地使用权改变为出让土地使用权。因此，这种市场化处分除了得到政府主管部门的批准外，还必须按照出让合同基本程式进行。第45条规定要求签订土地使用权出让合同和补交土地使用权出让金。关于出让合同的内容大致与一般的出让合同相同；《说明》特别提出出让年限不得超过《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的最高年限。土地出让金按标定地价的一定比例收取，最抵不得低于标定地价的40%。标定地价由土地所在地市、县土地管理部门根据基准地价，按土地用途、出让期限和宗地条件核定。至于支付方式分为一次性交付和以转让、出租、抵押所获收益抵交两种。若采用后者，应在缴付定金的基础上，在合同中约定所获收益优先用于缴付出让金及最后期限。但是，根据建设部1995年颁布并于2001年8月修改实施的《城市房地产转让管理规定》第12条，在一些情形下，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理（应当在房地产转让合同中注明）。这些情形是：1）经城市规划行政主管部门批准，转让的土地用于建设公益事业的（即《城市房地产管理法》第23条规定的项目的）；2）私有住宅转让后仍用于居住的；3）同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的；5）转让的房地产暂时难以确定土地使用权用途、年限和其他条件的；6）根据城市规划土地使用权不宜作出让的；7）县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取土地使用权出让方式的其他情形。不过，该管理规定第13条又规定，依照第12条规定转让的房地产再转让，需要办理出让手续、补交土地使用权出让金的（注意，这里并没有规定必须办理，而只是需要办理），应当扣除已经缴纳的土地收益。（4）办理土地使用出让登记手续划拨土地使用权进行任何市场化处分必须办理登记，《划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的说明》对划拨土地使用权转化为出让土地的登记手续作出了规范。登记是原土地使用者向土地管理部门提出申请转变土地使用权性质的最后一道手续。登记的方法为在宗地原《土地登记卡》上进行登记，登记内容为：1）土地使用权取得方式由划拨变为出让的依据；2）标定地价；3）出让金额；4）出让期限及起止日期；5）土地用途。同时根据《土地登记卡》更改国有土地使用证的相应栏目，向原划拨土地使用权人颁发出让土地使用权证。如果土地使用者在缴纳出让金和办理出让登记之前即已经签订土地使用权转让、租赁、抵押合同的，土地管理部门在办理土地使用权出让登记的同时，办理土地使用权转让、出租、抵押登记。这种登记是由受让人、承租人、抵押权人向登记机关提出申请，登记机关除在原《土地登记卡》上进行前5项内容的登记外，还得分别进行以下登记：（a）在为转让处分情形下，增加6）转让后的土地使用者，并加盖"注销"印章。同时建立新《土地登记卡》，根据新《土地登记卡》为受让人办理国有土地使用权证。（b）在出租或抵押情形下，在《土地登记卡》上进行出租登记或抵押登记，并根据《土地登记卡》在国有土地使用权证上注明土地使用权取得方式及出租或抵押变更事项，同时向承租人或抵押权人颁发《土地使用权承租证明书》或《土地使用权抵押证明书》。完成以上程序后，原划拨土地使用权即转变为出让土地使用权，适用出让土地使用权所有规则。例如，土地使用权变成有期限的权利，土地使用权期满后，土地使用者再转让、出租、抵押的，须重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，办理变更登记手续。由于目前制度规范不明确，加上许多人为因素，目前划拨土地的市场化利用存在着诸多问题。这些问题的解决需要完善和统一立法，并严格执行法律并加强监督等措施加以解决。（三）划拨土地使用权转轨的变相方式在过去体制下划拨土地是土地使用权唯一的供给形式，因此，大量的土地便以划拨土地形式存在着。在实行有偿出让制度后，由于土地的供给是有限的，因而可供出让的土地也是有限的，而房地产市场持续升温对土地的需求则是无限的。因此就形成了土地供给的短缺，就导致大量的划拨土地通过各种方式和途径地进入市场，用于经营用途或以商业化的方式利用。除了前述的转让、租赁、抵押方式外，土地使用者还可以通过其他方式使划拨土地的性质发生转变，主要有联建、参建和合资合建、房屋转让等。根据《城市房地产管理法》，土地使用权可以作价入股、合资、合作开发经营房地产。这样，划拨土地使用权经有关部门的批准，并办理土地使用权出让手续或按规定缴纳土地使用权出让金，即可以使划拨土地使用权转化为出让土地使用权，即成为可转让或处分的财产权。综上所述，区分两种划拨土地使用权，允许传统体制下的划拨土地使用权转轨，禁止公益目的的划拨土地使用权转轨是理清土地产权市场，重塑土地产权法律体系的必需完成的课题。
土地使用权法篇8
前两年,作为村主任的赵某某,看到邻村一座座小洋楼拔地而起,也看到人家由此而获得的政绩和荣誉,于是也进行了大胆的“尝试”。孰料,他这一试,竟把自己送进了监狱,也丢掉了村主任的职务。
据法院判决,赵某某于2006年至2007年期间利用职务便利,以牟利为目的,在未经土地主管部门批准、未办理任何手续的情况下,擅自将本村一组、五组、六组共计12.8亩耕地(其中基本农田8.1亩)使用权转让给本村58户村民用于建房。其行为违犯了土地管理法规,触犯了刑法,构成非法转让土地使用权罪。法院根据《中华人民共和国刑法》第二百二十八条的规定,以非法转让土地使用权罪,判处赵某某有期徒刑2年,缓刑2年,并处罚金1.5万元。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地”。第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。赵某某案发前系村主任,利用职务的便利,将本村3个组的12.8亩耕地使用权转让给58户村民用于建房,其行为违犯了法律规定。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体运用法律若干问题的解释》第一条规定:“以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,具有下列情形之一的,属于非法转让、倒卖土地使用权‘情节严重’,依照刑法第二百二十八条的规定,以非法转让、倒买土地使用权罪定罪处罚:(一)非法转让、倒卖基本农田五亩以上的。……”赵某某非法转让本村12.8亩耕地(其中基本农田8.1亩),恰恰符合上述解释的范围。
赵某某非法转让土地使用权案虽已判决生效,但也给我们留下可供思考的问题。
土地使用权法篇9
《中华人民共和国宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”大体来看，集体土地主要包括农业用地和集体建设用地，而集体建设用地又可分为三大类：公益性公共设施用地、宅基地和经营性用地。
有学者认为，集体土地使用权入市仅指乡村建设用地，主要包括乡村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。笔者认为这样的界定是有失偏颇的，根据土流据网监测数据显示，土地流转交易类型排在前三位的分别是农业用地、工业用地和商业用地。其中农用地交易面积为7166.01万亩，占总交易面积的74.28%。由此可见，集体土地使用权入市主要部分乃是农业用地。
也有些学者把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”(主要是宅基地)，主张将前者入市交易即将宅基地排除在外，笔者认为这样的界定也是不准确的。随着城市化的不断发展及人口增长速度的减低，农村宅基地出现了大量闲置和荒废现象，由于宅基地的群落性，回收后作为耕地显然是不可行的。且由于计划生育的贯彻落实及生育观念的转变，宅基地的需求势必会呈萎缩姿态，故而回收后作为宅基地再次分配也无必要为了增加农民收入和合理利用土地，将宅基地使用权也纳入市场流转范围是很有必要的。
农村集体建设经营性用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。根据十八届三中全会中关于土地改革的相关内容，农村集体经营性建设用地应可出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
集体建设性用地中的公益性公共设施用地是保证集体存在和发展不可或缺的物质载体，为集体利益服务。根据《担保法》第一百八十四条第三款的规定，以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生公共设施和其他社会公益事业设施用地是不得抵押的，笔者认为集体建设用地中的公益性公共设施用地是不宜用作流转的。
综上所述，笔者认为可流转的集体土地主要包括了农业用地、宅基地和经营性建设用地。
2集体土地流转的现状
2.1理论上的现状
2013年11月党的十八届三中全会提出集体土地入市流转大方针后。2014年和2015年连续两年的1号文件再次肯定了赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，同时提出改革农村宅基地分配制度，选择若干试点，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第二章第五节及第三章都对对土地承包经营权的流转进行了规定。《物权法》第一百八十四条第二款规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不可抵押，但法律规定可以抵押的除外。结合上述《土地承包法》的规定可见部分土地承包经营权是可以抵押的，但大部分的耕地、宅基地等仍不能进行抵押，不利于流转入市的发展。
2.2集体土地使用权入市的实践
从1995年起，国家土地管理局和国土资源部陆续在22个省市布置一批集体建设用地流转试点。进入新世纪，多个试点省市，如芜湖、苏州、成都、安徽、河北、广东等地已有集体建设用地使用权流转的地方性法规出台。日前，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。集体土地使用权入市的试点工作正如火如荼地进行着。
3完善集体土地使用权入市交易的相关构思
3.1立法完善
集体土地使用权入市面临的第一大问题就是现行法律的普遍禁止和规定空白，根据上文所述，为了确保集体土地使用权入市有法可依，需要对《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《土地征收补偿条例》等一系列的法律法规及相关的解释或其他文件做出调整，这是一个极为复杂且巨大的工程，并且不能完全满足集体土地使用权入市的要求。笔者认为，应当颁布《集体土地使用权流转法》。首先，在位阶上其仅次于宪法，又属于新法，可以排除其他法律法规规定;其次，以立法方式进行规定，可以全面、集中地解决问题，避免了多部法律分散规定的现象，高效便民，利于执行。3.2改革土地征收制度，以税收为手段进行调控
3.2.1缩小征收范围
集体土地使用权入市推行之前，非农建设用地须经政府向农民征收、集体所有转国有后方能再供地。笔者认为在集体土地使用权入市之后政府已无必要再对这部分土地进行征收，否则会产生由于征地和入市交易的差价激发的政府和农民之间的矛盾，这是执政者不愿看到的。所以，逐步缩进征地范围乃是应时之举。笔者认为，应将对农用地、宅基地和经营性建设用地从土地征收范围中剔除，即土地征收的对象只能是集体建设性用地中的公益性公共设施用地。当然，政府为了公共利益而需要占用到可入市的集体土地的，笔者认为国家应当作为平等主体在市场上遵循集体土地流转方式进行公平的交易。
3.2.2以税收取代土地出让金
缩小征地范围，转为市场交易会使得巨大的土地出让金由以往的政府财政收入改变成为能出让土地的村集体及其村民收益。上文也提到过，这会导致利益分配上的不均衡。也有人说这样会使部分农村地区的农民一夜暴富，形成一个寄生性、腐朽性的土地既得利益集团。这种说法值得推敲。
为了弥补政府土地出让的损失，避免农民因为巨额利益而变相出让土地，笔者认为要以税收作为调控集体土地使用权入市的主要手段。集体土地使用权入市，可通过契税、城市维护建设税、耕地占用税、房地产税、土地增值税、出租土地房屋的营业税等进行调节。这样既能保障农民合法权益又祛除了土地财政的诟病，解决了政府财政收入问题，可谓一举双得。
3.3建立集体土地监管体制
3.3.1严格限制土地用途，控制耕地数量
土地用途管制根本目的是严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。集体土地使用权入市交易势必会掀起土地投机风潮，增加耕地减少的风险，故对农用地进行严格的土地用途管制是必要的。政府应该起到总体的控制规划作用，确保耕地数量不减少，不仅在土地流转审批严格把关，还要在农用地流转后进行不定期巡视监控。
3.3.2实行宅基地流转完全自由、经营性建设用地转让需政府审批的管理体制
根宅基地的转让在现行法律上几乎是完全被禁止的。出于对宅基地一户一宅制和申请制，以及现行人口生育的特点考虑，笔者认为可以逐步取消一户一宅的规定，保持享有的宅基地使用形势不变，允许继承及入市自由流转，政府只需对其进行同商品房一般的管制即可，没必要对其进行用途管制，也无需对其转让进行审批。为了确保农村集体建设用地有序流转和保障国家粮食安全，必须坚持最严格的土地利用规划及最严格的耕地保护制度。所以，经营性建设用地流转的，必须首先要经政府审查，非法占用耕地的，禁止流转并予以处罚。同时还要提升集体经营性建设用地内部治理能力，流转所得的土地收益，应当纳入农村集体财产统一管理，加强农村集体资产的审计工作。
3.4关于流转方式
在社会主义市场经济的大前提下，为了保护耕地、维护国家粮食安全，不同的集体土地使用权流转方式也应不尽相同。
笔者认为，为了更好地促进农用地的流转，首先应当取消对转让、转包两种流转方式对于当事人的限制，既然进入市场领域，就应该全面开放才能实现入市目的。如此一来，通过家庭承包取得的土地承包经营权的土地进行抵押，其抵押权就有了实现的可能，也就可以抵押为流转方式进入市场交易。农用地使用权都可量化为股权，入股组成股份公司或者合作社或者直接入股其他公司，从事农业生产经营。
而为了实现宅基地的流转，就必须首先突破流转的内部限制，将宅基地使用权流转完全投入市场。实行同商品房一致的流转方式，如转让、租赁、抵押等，但可以根据使用权主体不同进行不同的期限分类，如：对本经济组织成员所有的使用权限，仍可以是无期限的，其他社会成员的使用期限，则可以参照商品房的使用年限作出限制。
在土地集体所有的性质不变的前提下，关于集体经营性建设用地使用权流转的方式可参考其他集体建设用地使用权流转方式，可以采用租赁、转让、抵押等方式。也可以采取与土地承包经营权流转一样的股份化方式。简言之，这是一种以市场化为导向的资本化流转方式。不过，集体经营性建设用地要采取这种资本化流转方式，仍面临着一些瓶颈。集体建设用地使用权要真正实现资本化的流转最为核心的法律问题即是集体建设用地使用权能否“过户”。倘若不能过户，那么集体建设用地使用权的流转将受到很大限制。
4结束语
土地使用权法篇10
第一条 为了加强土地市场管理，保证出让国有土地使用权招标、拍卖工作的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市范围内以招标、拍卖方式出让国有土地使用权，适用本办法。
第三条 市、县（市）人民政府土地管理部门依法负责本辖区内国有土地使用权招标、拍卖活动的组织实施。
第四条 本办法所称招标人、拍卖人，是指市、县（市）人民政府土地管理部门。
本办法所称投标人是指参加公开招标和邀请招标的单位和个人。
本办法所称中标人是指按本办法规定的程序和条件取得土地使用权的投标人。
本办法所称竞买人是指参加竞买国有土地使用权的单位和个人。
本办法所称竞得人是指以最高应价取得土地使用权的竞买人。
第五条 市、县（市）人民政府应当成立国有土地使用权招标、拍卖委员会。委员会成员由市、县（市）人民政府分管土地工作的领导和计划、财政、规划、土地、建设、拆迁开发、房管等部门的负责人组成。委员会主任由市、县（市）人民政府分管土地工作的领导担任。
土地招标、拍卖委员会的主要职责是，审查批准国有土地使用权招标、拍卖方案，决定招标、拍卖中的重大事项。
第六条 以招标、拍卖方式出让国有土地使用权的，由市、县（市）人民政府土地管理部门会同财政、规划、建设、房管等部门根据土地利用总体规划、社会经济发展计划、产业政策、城市规划和年度用地计划制定招标、拍卖方案。国有土地使用权招标、拍卖方案的内容包括，出让地块的位置、用途、面积、使用年限、权属、现状、规划设计要点及其他有关条件。
第七条 国有土地使用权招标、拍卖应当遵循合法、公开、公平、公正和诚实信用原则。
第八条 国有土地使用权招标、拍卖前，应当经具有土地评估资格的机构对出让地块进行价格评估，评估结果由市、县（市）人民政府土地管理部门确认。
第九条 国有土地使用权招标、拍卖的标底或底价，由土地管理部门会同有关部门根据基准地价、评估结果等条件制定，报国有土地使用权招标、拍卖委员会批准。
第十条 竞投人、竞买人有权了解和索取招标或拍卖地块的有关资料，依法参与竞投、竞买。竞投人、竞买人在竞投、竞买过程中不得弄虚作假或串通压价。
第十一条 国有土地使用权招标、拍卖的标底或底价应当保密，招标、拍卖委员会的成员和参加招标、拍卖工作的人员不得泄露标底或底价。
第十二条 中标人、竞得人应当在签定《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）十日内或《出让合同》约定的期限内付清土地出让价款。
第二章 招标
第十三条 招标可以采用公开招标或邀请招标。
公开招标是指招标人通过报刊、广播、电视等有效途径招标公告而进行的招标。
邀请招标是指招标人向符合条件的单位和个人发出招标邀请书而进行的招标。
第十四条 有下列情形之一的，应当以招标方式出让国有土地使用权：
（一）除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件的；
（二）土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向的。
对土地使用者有资格限制或有特别要求的，可以对符合条件的用地申请者进行邀请招标。
第十五条 采用公开招标或者邀请招标，由招标人根据实际情况决定。采用邀请招标的，被邀请的投标人不得少于三个竞投者。少于三个竞投者的，本次邀请招标无效，招标人可以重新组织招标或改变出让方式。
第十六条 公开招标公告可以更改或撤回。更改或撤回应当在公开招标公告后十日内作出，并在原招标公告的媒体上相应公告。
邀请招标书可以更改或撤回。更改或撤回应当在邀请招标书发出后十日内书面告知被邀请人。
更改公开招标公告或邀请招标书的，其招标截止日应当顺延。
第十七条 全部标书均不符合标的要求的，招标人应当宣布投标无效，但采用综合评标的，对具有其他综合目标或特定社会、公益建设条件优越，经出席开标的全体委员同意，可以确定中标人。
第十八条 招标公告中确定的日期至投标截止日不得少于三十日。
向被邀请投标人发出邀请招标书的日期至投标截止日不得少于六十日。
第十九条 投标意向人应当在招标公告或邀请招标书发出后十五日内向招标人提出书面申请，并提交下列资料：
（一）营业执照副本；
（二）法定代表人证明；
（三）法定代表人的身份证影印件（个人投标的为身份证影印件）；
（四）资信证明；
（五）招标人认为应当提交的其他证明文件。
第二十条 招标人收到投标申请书后，应当对投标人进行资格审查，并于收到投标申请书后三日内向合格者发出通知书和招标文件及有关资料。对不符合招标资格的投标人应当将申请资料退回投标意向人。
招标人在发出招标通知书和招标文件后七日内组织投标人集中勘察招标的地块，并进行疑点解答。
第二十一条 投标人应当按照招标文件的要求编制标书。投标人为单位的，由法定代表人书面签字并加盖公章；投标人为个人的，由投标人签名。投标人应当在投标截止日前将标书密封投入指定标箱，并交纳投标保证金。
按公告规定可以邮寄标书的，投标人应当挂号邮寄，并且以投标截止日前招标人收到为有效。
第二十二条 招标文件一经发出，招标人不得更改其内容，并应当对要约内容承担责任。投标人将标书投入标箱后不得撤回，并对标书和有关书面承诺承担责任。
第二十三条 招标人应当按照招标文件规定的时间、地点开标。开标时应当召集投标人举行开标会议，公布评标、定标原则和方法以及标底。
第二十四条 开标按下列程序进行：
（一）点算标书；
（二）开启标书；
（三）对标书和标书附件进行审查，对不符合规定的标书宣布无效。
第二十五条 有下列情形之一的为无效标书：
（一）超过投标时间所投的标书或截止日后所收到的邮寄标书；
（二）标书或标书附件不齐全或不符合招标文件规定的；
（三）标书或标书附件字迹不清，无法辩认的；
（四）委托他人，委托文件不齐全或不符合规定的；
（五）重复投标的；
（六）投标人未参加开标会议的。
第二十六条 评标由国有土地使用权招标、拍卖委员会成员参加，必要时可邀请有关部门、专家参加。
定标时应当由参加评标人员的三分之二以上通过。
第二十七条 定标后，招标人应当于三日内向中标人发出《中标确认书》。
中标人应当按照《中标确认书》约定的时间与招标人签订《出让合同》。因特殊原因不能按时签订的，经招标人同意可以另行约定签订时间，但最长不得超过十五日。
第二十八条 招标人应当于定标后五日内退还落标人交纳的投标保证金。中标人交纳的投标保证金可以充抵土地出让金。
第二十九条 《中标确认书》发出后，中标人因吊销执照、取消资质等原因失去履约能力和条件的，招标人可以取消中标人的中标资格，《中标确认书》无效。
第三十条 标底被泄露的，招标人有权终止招标。终止招标应当公告或通知投标人。
第三章 拍卖
第三十一条 有下列情形之一的，应当以拍卖方式出让国有土地使用权：
（一）以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条件确定受让人的；
（二）对土地使用者资格没有特殊限制，一般单位和个人均可能有受让意向的；
（三）对土地用途无特殊限制及要求的。
第三十二条 拍卖土地使用权，应当拍卖公告。发出拍卖公告日期至拍卖截止日不得少于三十日。
拍卖公告需要更改或撤回的，应当在拍卖公告发出后十日内作出，并在原拍卖公告的媒体上相应公告。
更改拍卖公告，其拍卖截止日应当顺延。
竞买人可以在拍卖申请截止日以前变更、修改或者撤销竞买申请。
第三十三条 拍卖公告发出后十日内，竞买人向拍卖人提出书面竞买申请，交纳竞买保证金，并提交下列资料：
（一）营业执照副本；
（二）法定代表人证明；
（三）法定代表人的身份证影印件（个人竞买的为身份证影印件）；
（四）资信证明；
（五）委托竞买，应当提供法人授权委托书；
（六）拍卖人认为应当提交的其他证明材料。
按公告规定可以邮寄竞买申请文件的，竞买人应当挂号邮寄，并且以竞买申请截止日前拍卖人收到为有效。
第三十四条 拍卖人收到竞买申请后，应当对竞买意向人资格进行审查，并于收到竞买申请书后三日内向合格者发出通知书和拍卖文件及有关资料。对不符合竞买资格的，拍卖人应当将申请资料退回竞买意向人。
第三十五条 拍卖通知书和拍卖文件一经发出，拍卖人不得变更其内容，并对要约内容承担责任。竞买人应当对竞买申请书的承诺承担责任。
第三十六条 拍卖人在发出拍卖通知书和拍卖文件后七日内组织竞买人集中勘察被拍卖的地块，并进行疑点解答。
第三十七条 有下列情形之一的为无效申请：
（一）申请文件在竞买申请截止日后收到的；
（二）申请文件不齐全或不符合规定的；
（三）申请文件字迹不清，无法辩认的；
（四）委托他人，委托文件不齐全或不符合规定的。
第三十八条 拍卖人对符合资格的竞买人发给编号的竞买标志牌。竞买标志牌代表竞买人的资格。
竞买人一经举牌应价即产生法律效力，不得撤回；其他购买人有更高应价时，原应价即失去效力。
第三十九条 拍卖人应当在拍卖文件规定的时间、地点召集竞买人举行拍卖会，公布拍卖规则、程序和方法。
第四十条 拍卖会按下列程序进行：
（一）竞买人出示标志牌，主持人点算竞买人；
（二）主持人简介土地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求等事项；
（三）主持人宣布起价价位、应价递增的幅度和拍卖规则等事项；
（四）主持人宣布竞买开始；
（五）竞买人应价；
（六）主持人连续两次宣布最后应价而没有再应价的，主持人落槌；
（七）主持人宣布最后应价者为竞得人；
（八）拍卖人与竞得人签署《拍卖成交确认书》，并按竞得价5％?20％的标准交纳定金。
竞买人少于三人的，拍卖人应当宣布本次拍卖无效，拍卖人可以重新组织拍卖或者改变出让方式。
第四十一条 《拍卖成交确认书》应当包括下列内容：
（一）拍卖人、竞得人的名称（姓名）、地址；
（二）拍卖标的；
（三）拍卖成交时间、地点及价款；
（四）签订《出让合同》的时间、地点；
（五）违约责任及争议解决方式；
（六）其他需要约定的事项。
第四十二条 拍卖人可以对拍卖的地块设定保留价，设定保留价的，主持人应当在拍卖前予以说明。竞买人的最高应价未达到保留价的，该应价无效，主持人应当终止拍卖。
第四章 法律责任
第四十三条 中标人、竞得人拒绝与土地管理部门签订出让合同的，应当赔偿组织招标、拍卖活动支出的全部费用。
第四十四条 中标人、竞得人未按《出让合同》约定期限付清价款的，土地管理部门有权解除合同，报市、县（市）人民政府收回土地使用权，定金不予退还，已交付的土地出让金给予退还，地上建筑物、附着物由违约者在规定期限内自行拆除，逾期不拆除的无偿收归政府所有。土地管理部门可以按照《出让合同》约定请求违约赔偿。
中标人或竞得人已按《出让合同》约定期限付清地价款，土地管理部门未按《出让合同》约定提供土地使用权的，中标人或竞得人有权解除《出让合同》，由土地管理部门双倍返还定金，并退回已交付的土地出让金。中标人或竞得人可以按《出让合同》约定请求违约赔偿。
第四十五条 参加招标、拍卖的工作人员在土地招标、拍卖活动中，接受贿赂、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。给竞买人或投标人造成经济损失的还应当依法承担赔偿责任。
第四十六条 竞投（买）人以弄虚作假，欺骗手段非法取得土地使用权的，由土地管理部门吊销其土地使用证，责令退回非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米30元以下的罚款；对有关责任人由其所在单位或上级机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十七条 竞买人之间、投标人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖或招标无效，由土地管理部门对恶意串通的竞买人、投标人处中标项目金额的0．3％以上1％以下的罚款，但罚款金额最高不得超过3万元。构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五章 附则