财政数字化改革篇1
论文内容摘要：本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上，就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。近年来，随着农村税费改革的不断深入开展，乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。
农村税费改革实施至今日，农民的负担大幅度地减轻了，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍存在财政困难，财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇，其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税，取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了，直接减少了乡镇的财政收入。
农村税费改革后贵州乡镇财政现状
而在财政支出方面却有增无减，使得财政更加难以平衡，主要表现为：
（一）财政赤字现象突出
随着贵州农村税费改革的不断推进，农民减负力度的逐年加大，乡镇财政平衡不断地被打破，乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政增收压力逐年增加。而另一方面，农村税费改革使得乡镇财政支出逐年增加，这是因为农村税费改革后，国家取消了“三提五统”，实行“一事一议”的制度，使支出压力逐年加大。收入增加的困难和支出逐年加大，使得财政赤字现象突出（见表1）。
从表1可以看出：贵州乡镇财政收支差额在逐年加大，2003年财政赤字1.94亿元，2004年财政赤字1.26亿元，2005年财政赤字7.73亿元，2006年财政赤字8.57亿元，2007年财政赤字22.96亿元，2008年财政赤字29.73亿元。
（二）债务负担沉重
由于出现年复一年的财政赤字，乡镇政府不得不靠举债来维持乡镇的运转，主要通过向银行、信用社、单位和个人贷款。近年来，有些乡镇的债务到了还款高峰期，大部分债务已成为“呆账”、“死账”，难以解决债务到期归还的问题。根据对贵州乡镇债务的现状分析，本文认为乡镇债务主要呈现三个特征，第一，隐蔽性强，透明度差。对于乡镇债务的规模很难估算，不像企业那样有清晰的财务数据。第二，违约率高。乡镇政府属于政府部门，在企业与商家之间属于强势的一方，因此乡镇政府利用强势进行违约的可能性很大，严重损害乡镇政府形象。第三，缺乏完善的债务管理体制。乡镇不具备上级政府那样完善的债务统计和预算制度，缺乏统一的统计口径。
农村税费改革后贵州乡镇财政困境原因分析
（一）取消农业税后税源减少
在2006年全面取消农业税以前，贵州乡镇财政收入主要包括：各种税收，主要包括农业税、农业特产税以及工商税；行政性收费收入、罚没收入和专项收入，其中农业税和农业特产税占财政收入的比重很大。从2002-2005年农业税和农业特产税分别占据当年乡镇财政收入的39.5%、30.4%、24.6%和21%，2006年除烟叶税外农业税全面取消了，我国延续了2600多年的“皇粮国税”政策彻底结束。另外一方面，由于贵州属于我国西部经济欠发达地区，本身经济的落后是乡镇财政困难的基础原因。贵州的乡镇不像沿海发达城市的乡镇，没有发达的工业企业，缺乏先进的技术设备，国民生产总值每年增幅并不大，所以导致除农业税和农业特产税以外的税收收入增收困难。在农业税是乡镇财政收入主要来源、取消农业税而其他税收收入增幅并不大的情况下，取消农业税会对乡镇财政造成很大的影响，因为乡镇政府很难从正规的税收收入中增加资金来源。
（二）财政转移支付不到位
税费改革后，由于乡镇财政收支缺口不断增大，取消农业税后更是困难，因此通过转移支付制度弥补乡镇财政缺口就很重要。然而，由于农村税费改革的财政转移支付制度不健全，导致转移支付资金被挪用、占用的现象比较普遍。当乡镇财政发生困难时，许多转移资金根本无法到达乡镇，使得乡镇财政更紧张。另外，通过上级下拨的转移支付资金不能有效地发挥弥补农村财政缺口、均衡财政能力的作用。
（三）乡镇政府机构臃肿且财政开支过大
目前来看，我国已有的农村乡镇机构改革主要是围绕税费改革来进行的，改革的目的主要是为了减轻农民负担，因此在农村乡镇机构改革方面，主要从减少人员、减少项目、减少开支来着手。截至2004我国乡镇数量为36952个，民政部预计，到2010年全国乡镇数量将保持在3万个左右。目前大多数乡镇人口在3万以下。根据统计资料显示，目前贵州共有1543个乡（镇、行政办事处），共有行政、事业编制人员41万名，包括中小学校教职工，实际在编人员近39万人。乡镇财政支出大部分用于行政、事业单位的人员工资支出，加大了财政开支压力。
农村税费改革后乡镇财政摆脱困境的对策
（一）完善转移支付制度
由于转移支付制度是弥补乡镇财政缺口的重要方法，乡镇政府要解决财政困难仅依靠自身是很难实现的，这时就需要中央的转移支付制度，给予乡镇适当的财力支持。完善转移支付制度，首先要明确转移支付的原则和目标。转移支付的原则必须统一规范、公正合理和公开透明。转移支付目标是要解决地区间的纵向平衡和均等化和横向公平。其次，为转移支付建立稳定的资金来源，合理确定转移支付数额，上一级政府在接受来自中央的专业支付资金外，还可以选择将其重要税种如营业税、个人所得税的一部分作为对乡镇的转移支付资金的来源。统计乡镇各项经费开支需求，合理划拨转移支付资金数额。另外，加强对转移支付资金的管理和监督。防止资金截留和挪用，要增强转移支付的透明度，尽量减少转移支付的中间环节，直接转移支付给乡镇财政。
（二）推动农村税费改革深入开展
乡镇机构臃肿庞大，人员严重超编，乡镇财政支出大部分用于行政和事业性支出，这是现今乡镇机构的状况。要改变这种现状，就必须加大乡镇机构改革力度，根据当地农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，精简乡镇机构编制。严格控制乡镇机构的数量，减少新增人员。在这方面可以借鉴贵州毕节地区加强乡镇机构编制的工作方法。毕节地区为加强对乡镇机构编制和实有人员的管理，坚持全区乡镇机构编制和实有人员只减不增，从2005年起就严格按照中央和省的有关文件精神认真开展了乡镇机构编制和实有人员的管理工作。经过几年的努力，实现和巩固了确保全区乡镇机构编制和实有人员只减不增的预期目标，取得了明显成效。
（三）化解乡镇债务
首先要增强乡镇自身的财政能力，提高化解债务的能力。发展才是硬道理，在取消农业税的时代背景下选择适合发展的产业规划模式。其次加强领导，分类化解债务，防止新债发生。政府要积极研究债务形成的原因及对策，改变“新官不理旧事”的现状。在化解债务方面上级政府应给予乡镇政府支持，加大对乡镇的资金援助。在防止新债方面要集中本乡镇的自身财力，加强财务管理，强化收入管理和严格支出管理，合理预算。
参考文献：
1.庄丽杰.论农村税费改革后的几个难点问题[J].农业经济，2005
财政数字化改革篇2
【关键词】财政档案；数字化档案；财政档案数据库
1.财政档案及其利用的意义和价值
财政是国家的产物，同时也是国家行使的重要职能之一。在整个国民经济体系中，财政占有重要的地位，这是因为各种经济的发展都离不开财政的彩礼支持。也正因为如此，财政管理体制需要与经济管理体制相适应。财政档案是指各级财政部门在根据国家的政治和经济政策，在实行社会产品的分配和再分配过程中产生和形成的，具有经济特性和长期与永久保存价值的各种财政文件资料记录。财政部门是政府的重要职能部门之一，各级财政部门也是财政档案形成的主体。在我国，财政管理体制与政权体制是紧密相联的，有一级政权的政府，就有一级政府的施政范围和与之相对应的一级政府财政，即一级政府的财政部门就是一个财政档案的立档单位。由于财政工作在现在社会的经济活动和社会发展过程中占有重要的地位，财政档案所反映的内容能够真实、完整、系统地反映出本级政府财政部门的历史原貌，同时，财政档案又是真实记录和反映本部门和本地区经济社会发展的重要财政史料和证据，因此，这就决定了财政档案信息资源管理的重要性。财政档案信息资源一方面对于为领导决策提供服务和制定相关的经济和其他政策具有重要的意义，而且财政档案信息资源的研究和利用成果，对于经济生活和社会发展也具有重要的历史借鉴意义和现实参考作用。
2.财政系统档案数据库资源建设的背景
建国后，我国的财政管理体制经历了多次的改革和变化。如建国后1949-1978年30年间实行的财政统收统支管理体制，1979年的“利改税”管理体制改革，1980年实行的“分灶吃饭”管理体制改革，1985年实行的预算管理体制改革，1988年实行中央地方大包干财政体制改革，1994年实行的财政分税制体制改革，2000年实行的部门预算编制改革，2001年实行的财政国库管理制度改革。近些年来，我国财政体制改革的进程加快，又有了诸如政府招标采购制度、财政管理绩效考评、政府收支分类改革、非经营性国有资产管理、地方财政体制改革等项工作，再加上财政和审计部门监督检查职能有了进一步的加强，所以，作为财政档案信息资源来源的财政公文数量明显增多，随之而来的是用户对于财政档案信息资源的查阅卷次和人次也明显增加。面对不断变化的新的财政管理体制形势，财政系统的财政档案工作也亟需与时俱进地找到新的应对策略，采取新的现代化的管理手段和服务措施，才能更好地满足在新的财政管理体制下用户对财政档案服务工作更全面的需求。
3.财政系统档案数据库资源建设的意义
财政档案信息资源的信息化、数字化和网络化建设，是在新的财政管理体制和现代新技术快速发展的形势下财政档案工作管理模式的重大变革，是由传统的手工管理和服务模式向现代化的管理和服务模式发生重要转变的重要标志。同时，也是财政档案工作由财政档案信息资源的实体保管和利用为重点，向财政档案信息资源存储和管理的数字化，利用和服务的网络化为重心转变的重要过程。而财政系统档案数据库资源建设则是财政系统档案信息化建设的高级阶段，它可以最终实现财政系统内网与外网、局域网、广域网和互联网的互为补充和有机结合，从而建设可以连接各单位、各地区，乃至全国的财政系统档案数据库信息资源网络体系。因此，财政档案信息资源更为全面、丰富、系统的财政档案数据库，不仅可以在财务档案管理工作的各个业务环节上实现管理手段的变革，实现涵盖财政档案信息资源包括文件类型和内容分类、文件载体形态登记、文件保存记录修改、文件特征排序、文件整理、文件数量统计、文件立卷归档、文件资源借阅、文件资源移交、文件原件销毁、文件资源安全、文件资源备份、文件资源保密、输出各种报表、历史案卷目录衔接，以及档案文件原文资源的复制、存储、远程传送等一系列业务环节上的现代化管理，而且可以使财政档案资源在为用户提供查询、检索、获取、利用和研究等方面提供更为方便的服务，在为经济建设和社会发展过程中发挥应有的作用。
4.财政系统档案数据库资源的建设和服务
财政档案数据库的建设，可以根据各财政系统单位财政档案信息资源的数量、类型、需求和建设进程，采用分类建设、分库建设，逐步整合的方法。即先建设各种财政档案信息资源类型的分数据库，如文书档案分数据库、会计档案分数据库、照片档案分数据库、声像档案分数据库、会计人员档案分数据库、实物档案分数据库等，最后再进行各分数据库财政档案信息资源的整合，最后建设成为类型全面的财政档案数据库总库。在财政档案数据库的网络化服务层次方面，可以采用由小到大，由点到面，由内到外，逐步拓展网络服务利用范围的方法。即财政档案数据库信息资源的服务范围，在遵守相关服务利用保密要求的前提下，逐步实现由本单位的单机、局域网、本地区的广域网，继而扩展到互联网综合全面的利用与服务。其中，对于具有保密性质的财政档案信息资源，要正确认识和处理其利用与保密之间的辩证关系。要充分地认识到，保存和管理财政档案的目的就是要被用户所利用的。保密也是利用的一种方式，只不过是要在一定的限定条件下提供利用。而这种限定条件，就是指要遵守一定的财政档案利用的保密规定。因此，财政档案数据库的信息资源，既要积极提供利用，又要严格保密制度，防止在利用的过程中泄漏不应该泄露的党和国家机密的档案内容。
【参考文献】
[1]项怀诚.中国财政体制改革六十年[J].中国财政，2009（19）.
[2]自治区财政厅档案工作实现数字化管理[eB/oL].[2013-03-10].http：///news/news_View.aspnewsiD=4414.
财政数字化改革篇3
公共财政论认为财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动(苏明,2001)。应该说,前两种关于财政的定义各有所侧重,前者突出了财政的社会分配和政府职能,后者强调了政府的活动。而公共财政论则简单明了地指出现代财政的公共性,为建立公共财政奠定了理论基础。明确了财政概念,就可以对财政政策加以研究。财政政策是指以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具,为达到一定财政目标而采取的财政措施的总和。简言之,财政政策是体系化了的财政措施,它的目的就是实现财政职能。同时,它也是国家根据一定时期政治经济形势和任务制定的发表财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。它是国家经济政策的重要组成部分,其制定和实施的过程也是国家实施财政宏观调控的过程。在现代市场经济条件下,财政政策又是国家干预经济、实现国家宏观经济目标的主要手段。财政政策是随着社会生产方式的变革而不断发展的。奴隶制社会和封建制社会由于受自给自足的自然经济制约,国家不可能大规模组织社会经济生活,奴隶主和地主阶级的财政政策主要是为巩固其统治地位的政治职能服务。自由资本主义时期的资产阶级国家,一般都实行简政轻税、预算平衡的财政政策,以利于资本主义发展。国家垄断资本主义时期,生产社会化与资本主义私有制的矛盾日益激化,财政政策不仅为实现国家政治职能服务,而且成为政府干预和调节社会经济生活的重要工具。
财政政策按其构成体系可以分为国家预算政策、财政支出政策、税收政策、国债政策、投资政策、补贴政策和出口政策等七大政策。由于研究数据和技术方法的限制,本文主要是研究前三种财政政策对经济增长的促进效应。
二三种主要财政政策工具对经济增长促进效应的分析(一)国家预算政策对经济增长效应的分析国家预算政策包括财政赤字政策、财政盈余政策和预算收支平衡政策三种形式,笔者主要讨论财政赤字政策对经济增长的促进效应。它对经济的影响主要表现在三个方面。
1、财政赤字影响货币供给财政赤字对经济的影响和赤字规模大小有关,但更主要的还是取决于赤字的弥补方式,即向银行透支或借款来弥补财政赤字。出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支,其中有一种弥补办法就是向银行借款。可见,财政向银行借款会增加中央银行的准备金,从而增加基础货币,但财政借款是否会引起货币供给过度,则不能肯定。很多人用“财政有赤字,银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系,而事实上,赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系,财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关,但更主要的还取决于赤字的弥补形式。
2、财政赤字扩大总需求的效应凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期,总需求小于总供给,经济中存在失业,政府通过扩张性的财政政策刺激总需求,以实现充分就业。增加政府支出、减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字,因此,赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。财政有赤字,必然扩大总需求,但其扩大总需求的效应有两种,如前分析,一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上,使总需求扩张;二是通过不同的弥补方式,财政赤字只是替代其他部门需求而构成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构,并不直接增加总需求规模。完全以国债收入弥补的“软赤字”,只要不超出适度债务规模,其扩张效应一般可被控制为良性的,即可以有意用作反经济周期的安排,在经济萧条阶段刺激需求,“熨平”周期波动,一般不致引起严重的通货膨胀,这对我国的经济是有现实意义的;第三,普债务作为弥补财政赤字的来源,会随着财政赤字的增长而增长。另一方面,债务是要还本付息的,债务的增加也会反过来加大财政赤字。
3、财政赤字的排挤效应财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时,一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式。在货币市场上,如果私人储蓄量不变,则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债,政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大,就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场,加上赤字支出促使利率上升,必然会排挤出一部分非政府投资,从而抵消政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的,一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵消;另一方面,“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来,则可以改善资源配置,对国民经济产生有益的影响。
(二)财政支出政策对经济增长效应的分析为解决有效需求的不足,我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策,政府支出的结构和支出规模是经济增长的核心变量。笔者也将主要从政府支出结构来看其对经济增长的影响。我们采用以财政支出项目为自变量的柯其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数,这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。我们以《中国统计年鉴》(2006)我国1989—2005年财政支出职能结构分类统计数据为样本区间。相比较高,而在1996年非税因素对经济增长的影响是最为不利的,税收负担相应较轻,实际该年税收负担为10.3479%,与其他年份相比较低。经过去除非税因素对经济增长的影响,修正后的税收负担与经济增长率之间呈现出更加紧密的关系,并且高经济增长年份修正后的税收负担较低,低经济增长年份修正后的税收负担较高,有一定的负相关关系。现在我们转入,采用排除非税因素影响后修正的税收负担和税制结构所得到的回归效果比较好,调整的R2为0.317,F检验值为6.115,各回归变量的t检验值均能通过95%的检验,从系数项来看,修正后的税收负担与经济增长率的弹性系数为-3.866,即表明税收负担上涨1%,经济增长率下降3.866%,税制结构与经济增长率的弹性系数为0.6,即税制结构变化1%,经济增长率变化0.6%,影响系数较小。这样的结果与理论上税收负担和税制结构与经济增长的关系基本相符,我国现行税制是符合经济发展规律的。
从以上数据分析看,在我国现行税制下,税制结构对经济增长的影响是比较小的,修正后的税收负担则对经济增长的影响较大,这一点与国外的实证研究结果基本相同。从数据看,1994年的税制改革应该说是1983年税制改革的延续,1983年是税制结构和税收负担变化的一个转折点,通过设立所得税,税收负担从1982年的11.25%,猛涨到1983年的18.55%,在随后近10年时间内,税收负担不断降低,最低时为10.167%,通过1994年的税制改革,税收负担才得以不断的提升,到2004年达到18.839%。也就是说通过1994年的税制改革提高了税收收入占GDp的比重,缓解了税收占GDp比重一直下滑的局面。另外从税制结构角度看,1983年以前,由于企业以利润形式上缴国家,没有真正意义上的直接类税收,直接税占间接税收入比重仅在10%左右,通过1983年改革,建立起所得税体系,直接税收入占间接税收入比重上升到50%左右,随后持续减低,尤其是在1994年增值税体系的建立,直接税收入占间接税收入比重下降到1983年以来的最低点23.953%,随后几年逐渐升高,2004年达到39.0463%。从求解出的结果看,非税因素对经济增长的影响从1994年起越来越有利,非税环境越来越有利,各项经济体制改革的成效逐步体现,反过来说税收对经济的调节作用在不断减弱,这种情况在1983年税制改革前也出现过,所以面临新的经济环境,税收作用不断减弱的情况下,税制必须进行改革。
财政数字化改革篇4
FiscalDecentralization，
LocalDeficitFinancingandLandFinance
wUZheng-hai
（Xi’anadministrativeinstitute，Xi’an710054，China）
abstract：Fromtheperspectiveoflocaldeficitfinancing，thispapertriestoexpoundtheinternallogicbetweenfiscaldecentralizationandlocalgovernment’slandfinance.theoreticalanalysisshowsthat：fiscaldecentralizationinChinaaggravateslocaldeficitfinancing，andthelatterbecomesanincentiveforlocalgovernmentstograboff-budgetaryfinancialrevenue，whichwillimpelthemtotakeactivelandfinancestrategytoincreaselocalfiscalrevenue.atthesametime，ourempiricaltestamongthemusingprovincialpaneldatashowsthatfiscaldecentralizationandlocaldeficitfinancingbothhaveobviouspositivedrivingeffectsonlandfinance.Finally，weputforwardaseriesofsuggestionsonlandfinancegovernancerespectivelyfromthefollowing5aspects：deepeningtaxdistributionreform，improvinglocalfiscalrevenuestructure，changinglandfinanceformationmechanism，promotingadministrativeperformanceevaluationmechanismandstrengtheningbudgetsupervision.
Keywords：fiscaldecentralization；localdeficitfinancing；landfinance；paneldata
2010年地方政府土地出让金收入27464.48亿元，同期地方政府预算内财政收入为40613.04亿元，前者约相当于后者的68%。这只是全国层面平均数据，区域层面上部分地区该比重更高。在“财权”与“事权”不对称的背景下，预算内财政只够充当“吃饭财政”，地方“建设财政”则主要由土地出让收益承担。地方财政成为名副其实的“土地财政”。学术界将土地财政描述为地方政府可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式（陈志勇，陈莉莉，2009）。[1]可以抽象为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排（唐在富，2012）。[2]从内涵构成上看，主要包括四部分：土地出让带来的直接收益，即土地出让金收入；土地直接税收，如，土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等；土地间接税收，即通过促进房地产业、建筑业等发展，而带来的各种税收收入，如，房地产企业营业税、建筑企业利税等；土地抵押融资，即地方政府以土地储备中心、政府性公司、开发区为载体，通过土地抵押的方式，获取融资。
对于土地财政的成因，学者们已经进行了一定的研究。其中，不少学者从财政分权的角度出发，认为造成土地财政的首要原因是现行的分税制自身存在缺陷（贾康等，2012；[3]朱丘祥，2011；[4]程睿娴等，2011；[5]程瑶，2009[6]）。吴群等（2010）[7]的实证分析表明，中国式的分权体制和地方竞争体制共同驱动了地方政府的土地财政现象。更有学者指出：中国地方政府的“土地财政”行为实则为分税制引发的一种“无奈之举”（卢洪友等，2011）。[8]还有的学者进一步指出财政分权对土地财政的影响存在区域差异（许凤丽，2011），[9]二者之间存在长期、相互反馈的作用机制（肖全章、郭欢，2012）。[10]综观这些学者的研究结果可以发现，对财政分权和土地财政关系的研究多数停留在定性描述的层面上。少数的实证文献中，多是以某一地区或是全国历年时间序列数据进行经验检验。此外，实证文献中，多是将财政分权指标作为多个解释变量中的一个，加入计量模型中来分析财政分权对土地财政影响关系。笔者认为，我国分税制改革导致地方政府“财权”与“事权”不匹配，从而引致地方财政赤字，前者是土地财政现象的根本原因，后者才是诱发土地财政的直接原因。基于此，本文首先对财政分权、地方财政赤字、土地财政的作用机理进行理论分析，而后利用我国1998-2010年省际面板数据先直接考察财政分权对土地财政的影响，再考察地方财政赤字指标对土地财政的影响，以进一步佐证财政分权对土地财政的影响。
一、理论分析
1994年我国推行了以分税制改革为主要内容的财政分权。目的在于解决上世纪80年代实施的财政包干体制的弊端，改善中央政府财力逐渐衰弱的困境。从制度变迁的角度看，这场改革属于自上而下推行的强制性制度变迁。制度变迁的主要内容是：将我国税收体系划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税三大类。制度变迁的结果，集中体现在中央和地方财力的变化：中央财政收入占总财政收入的比重由21.9%上升到了55.7%，地方财政占比由78.1%大幅下降到了44.3%。这种财权分配格局在一定程度上起到了充实中央财力的作用。但伴随“财权上移”，地方政府“事权留置甚至增加”。1993年地方财政支出占比为71.7%，2010年上升到82.8%。地方财政收支从“盈余剪刀”变成了“赤字剪刀”，且赤字现象越来越严重。如图1所示，1993年地方财政盈余61.2亿元，1994年起地方财政出现赤字并不断扩大。到2010年地方财政赤字高达33271.39亿元。此时，寻求有效资源，消除财政赤字，保证地方财政支出，尤其是保障基础设施建设资金，无疑成了地方政府在利益觉醒下的理性抉择。
在预算体制下，地方政府本级资金主要包括三部分：预算内资金、预算外资金和制度外资金。预算内资金的使用和管理有着很强的预算约束，地方政府自由度较低。与之相比，预算外资金和制度外资金属地方独享，处于高度分权化的管理状态。上级政府一般不对预算外资金的管理和使用进行限制。至于制度外资金，上级政府常常连具体规模都不清楚，更谈不上监督规范使用和管理（郭志勇，顾乃华，2012）。[11]这种预算制度安排客观上缓和了制度变迁的阻力，在一定程度上保证了分税制改革的成功。但同时激励了地方政府利用预算制度缺口，积极寻求“编外”资源，实施土地财政，缓解日趋严重的地方财政赤字。
根据1994年分税制改革的安排，当前土地财政收入中，与土地相关的直接税收（如土地增值税、城镇土地使用费、耕地占用税、房产税等）和间接税收（以房地产业、建筑业税收为主），均纳入预算管理，受严格的预算约束。但土地出让金既未被列入预算内管理，也不属于预算外资金，而被划作制度外资金的范畴。在软预算约束环境中，通过预算体制缺口，地方政府得以将土地出让收益全部纳入地方财政所有。且由于制度外资金预算约束的缺乏，地方政府在使用土地出让收益时具有很强的自主性。在这种制度安排下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府的新增长点（周飞舟，2006）。[12]据学者对30多个城市的统计，土地平均出让收益是其成本的18倍（王军，2005）。[13]大量出让土地，获取土地出让金以充实地方财政的方式便具有了周期短成本低以及见效快的特点。在“财权”与“事权”不匹配，地方财政赤字日趋严重的背景下，地方政府对非预算资金，特别是土地出让收益，自然显示出极大的追求热情和激励。数据显示，分税制改革前后土地出让金的绝对规模和相对规模总体上来看，均发生了较大幅度上升。1993年，土地出让金总额仅为110.86亿元，占地方本级财政收入的比重仅为2.3%。1994年土地出让金绝对规模增加了64%，达到181.58亿元，相对规模上升到4.5%。到2010年，土地出让金规模绝对数高达27464.48亿元，相对规模达到历史最高点，为37.38%。
通过上述分析，我们可以梳理出财政分权与土地财政作用机理的内在逻辑：中国式财政分权造成了地方财政赤字扩大化，地方财政赤字激励了地方政府利益觉醒后利用预算制度缺口，用“扭曲之手”来攫取预算外财政收益，进而驱动了地方政府采取积极的土地财政策略来实现地方财政增收的政策目标。即，财政分权是土地财政现象的根本原因，地方财政赤字是土地财政现象的直接原因，二者对土地财政均具有理论上的正向驱动作用。
二、经验检验
（一）模型设定
为了进一步检验财政分权与土地财政的内在关系，笔者首先直接从财政分权的角度出发，考察财政分权程度对土地财政的作用。再从财政分权的结果出发，基于地方财政赤字的视角，利用财政赤字与土地财政规模进行回归，进一步佐证财政分权对土地财政的影响。
按照上述实证思路，笔者设定的两个回归模型如下：
LF=α1+β1*FD+ε1（式1）
LF=α2+β2*DF+ε2（式2）
上述2个式中，α1、α2为常数项，β1、β2为估计系数，ε1、ε2为随机误差项。LF表示土地财政规模，FD表示财政分权程度，DF表示财政赤字程度。
（二）变量选择和说明
土地财政规模（LF，单位：亿元）。完整的土地财政规模应该包括土地出让金、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押融资。但以房地产经营税金、建筑业税收等为主的土地间接税收多为中央和地方共享税，无法准确区分地方政府所占份额大小。另外，年鉴中的土地抵押贷款数据仅能精确到某一地区抵押贷款总额，而无法区分出地方政府和和企业等各自所占的份额大小。事实上，在很多经济发达地区，土地抵押贷款主要来自企业，地方政府通过抵押土地获取资金的情况则相对较少。因此，考虑到数据的可获得性，为了保证测算结果尽可能准确，笔者在测算土地财政规模时，主要考虑土地出让金和与土地相关的直接税收两部分指标。具体数据来源为：土地出让金数据来源于1999―2011年《中国国土资源年鉴》、与土地相关的直接税收数据来源于1999―2011年《中国财政年鉴》。
财政分权程度（FD，单位：%）。现有很多文献中，都提出了对财政分权的衡量办法，如，张晏，龚六堂（2005）。[14]笔者采用财政支出指标来刻画财政分权程度。采用财政支出指标的好处是，它刻画的是实际财政分权程度，能够反映中央和地方在“事权”支出上的划分。在指标测算时，笔者先对财政支出指标进行人均化，以减少财政支出和人口规模之间可能存在的正相关关系对计量结果产生影响。测算公式如下：FD=地方预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出。各原始数据具体来源均为：1999-2011年《中国财政年鉴》。
财政赤字程度（DF）。笔者根据地方本级财政支出和收入之间的差额作为该指标的表征量。测算公式为：地方本级财政支出-地方本级财政收入计算所得。其中，地方本级财政支出和收入数据均来源于1999-2011年《中国财政年鉴》。
此外，需要指出的是，为了消除价格因素对估计结果的影响，笔者对用以测算以上各指标的原始数据均按照GDp平减指数进行平减处理，转换成1998年可比价格。其中，GDp平减指数根据1999-2011年《中国统计年鉴》相关数据计算得到。
（三）单位根检验
为避免虚假回归的情况，需要对各变量进行单位根检验。考虑到对变量取自然对数并不改变变量的特征，并且能使其趋势线性化，同时能够消除量纲，消除时间序列的异方差现象，因此本文对模型中涉及到的各变量序列均作了取自然对数处理。检验结果，如表1所示：所有变量都通过了显著性水平检验，不含有单位根。即，序列是平稳的，可直接按照设定模型进行回归。（四）计量结果及分析
笔者采用1998―2010中国大陆30个省、直辖市、自治区（由于西藏自治区数据缺失较多，本研究未将其纳入）的省际面板数据进行实证检验。在对面板数据进行回归分析之前，我们对随机效应和固定效应模型进行比较：各模型的HaUSman检验结果，均支持固定效应模型。从现实来看，我国各个省份之间土地财政规模、地方财政收入和支出均存在明显的差异，采用固定效应模型更能与现实情形相符。同时，为了进一步消除异方差的影响，本研究采用截面加权的方法进行估计。此外，笔者在模型回归时，还添加了aR（）项，用以消除自相关的影响。鉴于各模型在实际回归中存在的自相关阶数并不完全一致，限于篇幅，本文未将aR（）项的回归结果进行展示，仅展示ln（FD）、ln（DF）的回归结果。按照全国范围、分地区等标准，我们得到了不同的估计结果，见表2。
不同模型的adj.R2均处于0.9以上，F值也较大，说明模型总体效果较好，D-w值位于2附近，说明基本消除了自相关现象。具体结果分析如下：
模型i以土地财政为被解释变量、财政分权指标为解释变量，直接考察财政分权对土地财政的影响。从回归结果看，不论是全国层面还是区域层面，财政分权对土地财政均具有显著的驱动作用。其中，这种驱动作用在东部地区表现得最大，系数为1.9584。笔者分析这可能是因为，相对于中西部地区而言，东部地区经济发展水平较高，土地出让价格较高，通过出让土地，获取土地出让金和土地税收来实现财政增收降低地方财政赤字的路径较其他两个区域更为有效便捷。所以这也间接地表明了分税制改革引致的东部地区对土地财政的依赖程度要高于其他两个地区。
模型ii以土地财政为被解释变量、地方财政赤字指标为解释变量，间接考察财政分权对土地财政的作用机理。回归结果显示：东部地区和中部地区地方财政赤字对土地财政均具有正向促进作用，且都能在1%水平下显著。其中，东部地区财政赤字每增加1个百分点，会促进土地财政规模扩大0.6163%。中部地区财政赤字对土地财政的驱动作用大小为1.3188%。全国层面和西部地区地方财政赤字对土地财政的影响虽然在统计上并不显著，但其作用的方向与预期的一致，具有正向的促进作用。
三、研究结论与治理建议
（一）结论
笔者首先从理论上阐述了财政分权、地方财政赤字与土地财政作用的内在逻辑，分析表明：中国式财政分权造成了地方财政赤字现象的严重化，地方财政赤字激励了地方政府利益觉醒后利用预算制度缺口，用“扭曲之手”来攫取预算外财政收益，进而驱动了地方政府采取积极的土地财政策略来实现地方财政增收的政策目标。即，财政分权是土地财政现象的根本原因，地方财政赤字是土地财政现象的直接原因。其次，根据理论分析构造实证模型，对财政分权、地方财政赤字对土地财政的影响作用进行经验检验。实证结果表明：财政分权、地方财政赤字对土地财政存在明显的正向驱动作用。
（二）土地财政治理的政策建议
财政分权驱动了土地财政规模的不断扩张。笔者认为，土地财政带来的影响应该一分为二地看待。在缓解地方财政赤字，保障城市基础设施建设方面土地财政起到了正向的积极作用。但它也带来了一系列的负面影响。如，土地的不可无限供给性，便决定了依靠土地财政充实地方财政模式在可持续性上值得商榷。另外，这种“卖地生财”的方式，还带来了诸如推高房价、滋生土地违法腐败、耕地减少、房地产投资过热等一系列社会问题。我们应该从体制上对土地财政进行相应的治理，以保障地方经济社会的可持续发展。
1.深化分税制改革，逐步实现地方“财权”与“事权”相匹配。我国的分税制改革，造成地方政府财权与事权不匹配，直接的表现就是地方财政赤字现象的不断严重化，进而催生了土地财政现象。因此，要从根本上治理土地财政，就必须深化分税制改革，按照权责对等的原则，重新划分中央与地方在“财权”和“事权”上的分配，实现地方政府“财权”与“事权”的相匹配。中央政府可适当减少地方政府的“事权”，如，增加中央在某些支出项目上的比重，降低地方承担的份额。同时，可通过适当调整税种归属、税收划分比例来调整中央和地方财权的划分。另外，在条件成熟的情况下，可通过调整现行税收体系，创设新税收来进一步扩大地方“财权”，保证地方财政收入的稳定性。
2.改善地方财政收入结构，变革土地财政形成机制。地方政府对土地财政偏好的实质是对土地出让金的偏好，是对“卖地生财”路径的依赖（李尚浦，罗必良，2010）。[15]而国外地方政府土地财政则主要依赖土地税。如，财产税是占美国土地财政收入比重最大的一项收入，始终维持在20%以上的比例，而占总税收收入的比例保持在70%以上（王克强等，2011）。[16]加拿大的财产税（主要为不动产税）占地方政府收入的53.3%（宋国明，2006）。[17]对比国内外土地财政结构的区别，我们可以发现：土地出让收益是将未来若干年收益一次性收取，受土地资源禀赋的制约较大，充实地方财政时在可持续性和稳定性上值得商榷。而诸如财产税之类的土地税收，纳税人每年都需要按时缴纳，具有持续性和稳定性的优点，可作为地方政府长期的收入来源。基于此，笔者从保障地方财政收入稳定性的角度出发，提出的总体改革思路是：加快推进房产税的全面开征，改革土地财政形成机制，以土地税收代替土地出让金，逐步提高土地税收在土地财政中所占的比重，进而降低以土地出让金为代表的非税收入所占比重。
财政数字化改革篇5
内容摘要:近年来,随着农村税费改革的不断深入开展,乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上,就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。
关键词:农村税费改革乡镇财政困境
农村税费改革后贵州乡镇财政现状
农村税费改革实施至今日,农民的负担大幅度地减轻了,农民种地的积极性大大提高了,但基层乡镇却普遍存在财政困难,财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇,其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税,取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了,直接减少了乡镇的财政收入。而在财政支出方面却有增无减,使得财政更加难以平衡,主要表现为:
(一)财政赤字现象突出
随着贵州农村税费改革的不断推进,农民减负力度的逐年加大,乡镇财政平衡不断地被打破,乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政增收压力逐年增加。而另一方面,农村税费改革使得乡镇财政支出逐年增加,这是因为农村税费改革后,国家取消了“三提五统”,实行“一事一议”的制度,使支出压力逐年加大。收入增加的困难和支出逐年加大,使得财政赤字现象突出(见表1)。
从表1可以看出:贵州乡镇财政收支差额在逐年加大,2003年财政赤字1.94亿元,2004年财政赤字1.26亿元,2005年财政赤字7.73亿元,2006年财政赤字8.57亿元,2007年财政赤字22.96亿元,2008年财政赤字29.73亿元。
(二)债务负担沉重
由于出现年复一年的财政赤字,乡镇政府不得不靠举债来维持乡镇的运转,主要通过向银行、信用社、单位和个人贷款。近年来,有些乡镇的债务到了还款高峰期,大部分债务已成为“呆账”、“死账”,难以解决债务到期归还的问题。根据对贵州乡镇债务的现状分析,本文认为乡镇债务主要呈现三个特征,第一,隐蔽性强,透明度差。对于乡镇债务的规模很难估算,不像企业那样有清晰的财务数据。第二,违约率高。乡镇政府属于政府部门,在企业与商家之间属于强势的一方,因此乡镇政府利用强势进行违约的可能性很大,严重损害乡镇政府形象。第三,缺乏完善的债务管理体制。乡镇不具备上级政府那样完善的债务统计和预算制度,缺乏统一的统计口径。
农村税费改革后贵州乡镇财政困境原因分析
(一)取消农业税后税源减少
在2006年全面取消农业税以前,贵州乡镇财政收入主要包括:各种税收,主要包括农业税、农业特产税以及工商税;行政性收费收入、罚没收入和专项收入,其中农业税和农业特产税占财政收入的比重很大。从2002-2005年农业税和农业特产税分别占据当年乡镇财政收入的39.5%、30.4%、24.6%和21%,2006年除烟叶税外农业税全面取消了,我国延续了2600多年的“皇粮国税”政策彻底结束。另外一方面,由于贵州属于我国西部经济欠发达地区,本身经济的落后是乡镇财政困难的基础原因。贵州的乡镇不像沿海发达城市的乡镇,没有发达的工业企业,缺乏先进的技术设备,国民生产总值每年增幅并不大,所以导致除农业税和农业特产税以外的税收收入增收困难。在农业税是乡镇财政收入主要来源、取消农业税而其他税收收入增幅并不大的情况下,取消农业税会对乡镇财政造成很大的影响,因为乡镇政府很难从正规的税收收入中增加资金来源。
(二)财政转移支付不到位
税费改革后,由于乡镇财政收支缺口不断增大,取消农业税后更是困难,因此通过转移支付制度弥补乡镇财政缺口就很重要。然而,由于农村税费改革的财政转移支付制度不健全,导致转移支付资金被挪用、占用的现象比较普遍。当乡镇财政发生困难时,许多转移资金根本无法到达乡镇,使得乡镇财政更紧张。另外,通过上级下拨的转移支付资金不能有效地发挥弥补农村财政缺口、均衡财政能力的作用。
(三)乡镇政府机构臃肿且财政开支过大
目前来看,我国已有的农村乡镇机构改革主要是围绕税费改革来进行的,改革的目的主要是为了减轻农民负担,因此在农村乡镇机构改革方面,主要从减少人员、减少项目、减少开支来着手。截至2004我国乡镇数量为36952个,民政部预计,到2010年全国乡镇数量将保持在3万个左右。目前大多数乡镇人口在3万以下。根据统计资料显示,目前贵州共有1543个乡(镇、行政办事处),共有行政、事业编制人员41万名,包括中小学校教职工,实际在编人员近39万人。乡镇财政支出大部分用于行政、事业单位的人员工资支出,加大了财政开支压力。
农村税费改革后乡镇财政摆脱困境的对策
(一)完善转移支付制度
由于转移支付制度是弥补乡镇财政缺口的重要方法,乡镇政府要解决财政困难仅依靠自身是很难实现的,这时就需要中央的转移支付制度,给予乡镇适当的财力支持。完善转移支付制度,首先要明确转移支付的原则和目标。转移支付的原则必须统一规范、公正合理和公开透明。转移支付目标是要解决地区间的纵向平衡和均等化和横向公平。其次,为转移支付建立稳定的资金来源,合理确定转移支付数额,上一级政府在接受来自中央的专业支付资金外,还可以选择将其重要税种如营业税、个人所得税的一部分作为对乡镇的转移支付资金的来源。统计乡镇各项经费开支需求,合理划拨转移支付资金数额。另外,加强对转移支付资金的管理和监督。防止资金截留和挪用,要增强转移支付的透明度,尽量减少转移支付的中间环节,直接转移支付给乡镇财政。
(二)推动农村税费改革深入开展
乡镇机构臃肿庞大,人员严重超编,乡镇财政支出大部分用于行政和事业性支出,这是现今乡镇机构的状况。要改变这种现状,就必须加大乡镇机构改革力度,根据当地农村经济社会发展需要,调整行政区划,合并乡镇,精简乡镇机构编制。严格控制乡镇机构的数量,减少新增人员。在这方面可以借鉴贵州毕节地区加强乡镇机构编制的工作方法。毕节地区为加强对乡镇机构编制和实有人员的管理,坚持全区乡镇机构编制和实有人员只减不增,从2005年起就严格按照中央和省的有关文件精神认真开展了乡镇机构编制和实有人员的管理工作。经过几年的努力,实现和巩固了确保全区乡镇机构编制和实有人员只减不增的预期目标,取得了明显成效。
(三)化解乡镇债务
首先要增强乡镇自身的财政能力,提高化解债务的能力。发展才是硬道理,在取消农业税的时代背景下选择适合发展的产业规划模式。其次加强领导,分类化解债务,防止新债发生。政府要积极研究债务形成的原因及对策,改变“新官不理旧事”的现状。在化解债务方面上级政府应给予乡镇政府支持,加大对乡镇的资金援助。在防止新债方面要集中本乡镇的自身财力,加强财务管理,强化收入管理和严格支出管理,合理预算。
(四)大力发展乡镇经济
取消农业税后,贵州乡镇财政困难的最根本原因是经济落后的原因,要走出这个困境,最主要的还是发展经济,不断寻找新的财源,且壮大财源。贵州由于地处西部偏远地带,没有发达的工业和高科技技术,大部分乡镇都是以农业为主,取消农业税更是对贵州乡镇财政雪上加霜。为此,针对贵州的这种特点,应制定相应的机制,走出传统封闭的农业模式,提高农业经济效益,走特色农业之路,走农产品深加工之路,同时政府要加大对农民的扶持政策,大力发展乡镇企业。另外开发乡村旅游,这是农村改善面貌和农民增加就业增收的好渠道,应着力规划引导乡村旅游发展,以促进农村产业结构的转变和均衡发展,为乡镇培育财源。
参考文献:
1.庄丽杰.论农村税费改革后的几个难点问题[J].农业经济,2005
财政数字化改革篇6
就义务教育免费性而言，我国还不是真正意义上的义务教育。换言之，对城市与乡村义务教育阶段的孩子实行完全免费，是义务教育的发展趋势。如果由较高层次政府统筹城乡义务教育，并承担全部费用，就必须分析该措施的国民收入增长效应、财政承载力，以及二者的关系。本文拟对我国政府加速实施城乡完全免费义务教育的财政负担能力及其收入效应进行深入分析，并得出城乡免费义务教育的实施，财政具有承载力的结论。同时认为，免费义务教育可以直接和间接地带来收入正效应，从而拉动内需，促进经济增长，在一定程度上还可以自行增强财政对义务教育费用的负担能力。
一、财政承担义务教育费用规模估计与财政承载力
根据2004年《中国统计年鉴》统计，我国小学与初中应受教育人数约为1.9亿。如果按照农村人口占总人口比重的70％计算，在义务教育阶段，我国农村应受义务教育人数约为1.335亿，城市应该接受义务教育人数近6000万。2003年，我国小学与初中的平均义务教育成本每年分别约为700元和1000元，如果义务教育阶段每位学生的午饭由政府供给，人均每天以3元为标准。如果政府承担所有义务教育费用（学费、杂费、中午午餐费），根据以上数据进行汇总计算，每年政府需要增加支出（或者是政府购买，或者是转移支付）合计约为3095.71亿元。
显然，如果3000亿元左右的义务教育费用全部由财政承担，就必须清楚财政的承载能力。笔者就2003年我国的财政收支、财政赤字和国债规模状况，分析财政对义务教育费用的承载力。
欧盟国家规定赤字率（当年亦字／当年GDp)一般不能超过3％。但也有例外，1992年-1996年，英国的赤字率平均为5.5％，1980年-1994年，美国赤字率平均为4.3％，1992年-1997年，法国赤字率平均为56%。尽管我国赤字累计与GDp的比重已超过30％，但2002年达到最高位以后，财政赤字占GDp的比重不断降低，到2005年已近1％。如果义务教育费用列入财政支出，在2005年我国的赤字率约为2.8％，说明我国赤字率尚在合理区域。
从国债负担率与国债偿债率来看，我国财政的义务教育承载力并不脆弱。欧盟规定的国债负担率（债务余额／GDp)警戒线为60％，但实际运行情况往往突破了这一限制。2002年，美国的国债负担率为68.8％，法国为42.7％，德国为36.8％。截止到2001年，我国债务余额近1.6万亿元，占GDp的比重为16.3％。1991年—1998年我国国债负担率分别为5.14、5.25、5.5、5.21、5.45、5.6、8.1、10.3，远远低于国际公认的警戒线和发达国家的公债负担率。如美国在1993年为69.2，日本和法国在1992年分别为52.7和29.6。
国际上公认的国债规模的最高警戒线，即政府债务负担率一般不能超过60％。现实情况是，西方主要发达国家的国债负担率一般都比较高。1999年，日本的国债负担率为130％、意大利为118.5％、法国为67.4％、美国为54.2％，说明国债负担率的适当突破并不可怕。与发达国家相比，我国的国债负担率低得多。1998年、1999年、2001年，我国国债负担率分别为10.7％、13.3％和16.3％，2002年为18.4%。据推测，到2020年我国的国债负担率将提高到30.8％左右，国债的最高水平为35.04％。即使达到最高水平也没有超过警戒线，只要保持一个适度的经济增长速度，国债实际利用率不超过实际经济增长率，同时将赤字率控制在一定的水平内，重视国债收益，国债的发行即可持续，债务负担率就可保持在一个适度范围之内，债务危机就不会发生。从国债负担率来看，我国每年多支出的3000亿元左右的义务教育费用，仅占GDp比重的1.7个百分点。因此，完全可以通过发行国债的形式解决我国义务教育费用短缺问题。
国际公认的国债偿债率（当年国债还本付息额／当年财政收入）安全线为8％-10％。如果从国债偿债率来看，我国近五年都已超出国际安全线。从表面来看，这一指标为我们留下的空间已经不大，如果把财政收入提高到占GDp的40％左右，按照2003年的GDp来测算，我国2003年的财政收入可以达到46900亿人民币，国债的偿债率可以下降到6%左右，这一数字令人鼓舞。
我们还可以从国债依存度来看我国财政义务教育的承载力与财政管理。发达国家的国债依存度（当年国债发行额／当年财政支出）一般为12％左右，发展中国家一般在20％以内。2003年，我国国债依存度指标已超过国际警戒线。显然，单一指标红线的突破，并不能说明我国财政对义务教育费用的承载力脆弱。
综上所述，我国财政通过收支制度的改革，基本能够消化实施免费义务教育的相关费用，财政具有承担义务教育费用的能力。如果考虑适龄人口义务教育费用全部由国家承担，则其增加的国民收入所带来的财政承载力的提高，可以进一步说明国家财政实施免费义务教育具有可行性。
二、财政承担义务教育费用的直接收入效应
从上面的分析可知，通过制度创新，我国财政有能力承担义务教育的费用。不仅如此，实行义务教育还可以促使国民收入增加，从而直接促进经济增长。为了能够更为准确地分析财政承担义务教育费用的收入效应，笔者借用凯恩斯模型进行分析。
根据凯恩斯主义经济理论框架，如果财政完全承担义务教育费用，相当于实行扩张性财政政策。在一般情况下，扩张性财政政策实施有两种方案可供选择。一种是政府直接把费用按学生数量全额拨付给各级各类学校，这是一种“学生上学、政府买单”的支付模式；另一种是国家把相关费用直接拨付给各个家庭，由家庭拿着“教育券”自由选择学校。如果是前者，则是增加政府购买；如果是后者，则是增加政府转移支付。以上两种不同的支付模式，对国民收入的影响并不一样，后者对国民收入的扩张效应更大。根据宏观经济学一般原理，政府购买乘数大于政府转移支付乘数。如果要较为准确地估计出两种支付模式对国民收入的现实影响，则需计算出接受义务教育的学生人数、平均每一个学生的义务教育成本、义务教育财政支出、财政购买乘数、财政转移支付乘数等。
如果实行政府购买的模式，由于乘数原理必然会对我国国民收入产生多倍影响，因此，需要首先粗略估计政府购买乘数和政府支出乘数。凯恩斯绝对收入理论假定边际消费倾向递减，现期消费主要取决于消费者的现期绝对净收入，其消费函数模型为：C=a+bYd。其中，C为现期消费，a是自主消费，b是边际消费倾向，Yd是可支配收入。有作者用我国统计年鉴的统计数据进行回归分析，得到以下结果：1988年-1995年期间，我国城镇自主消费与边际消费倾向分别为0.452、0.919;农村为0.25、0.939;而1996年—2003年期间，城镇对应值分别为0.569、0.908，农村对应值分别为1.768、0.734。转贴于
笔者认为，可以利用加权平均方法得到边际消费倾向值b。由于我国农村人口约为70％，城镇人口约为30％，于是可以得到一个以城乡人口比重为权的加权平均的边际消费倾向值b(0.856)。
在总支出模型中，国民收入中只包含直接税，主要是所得税、财产税和社会保障税等，而不包括间接税。因此，在考虑边际税率时可以用平均税率替代边际税率，我国还没有开征保险税，暂时不考虑这一税收，只需重点考虑所得税。根据笔者计算，从总体上看，尽管我国个人所得税增长很快，但毕竟还不是主体税种。因此，企业所得税与个人所得税加起来占GDp的比重都不大。通过计算，可得出我国直接税的边际税率值约5％。
若对边际进口倾向进行加权平均，则可以得到边际倾向值(约0.55)，如果对平均进口倾向加权平均，则可以得到平均进口倾向值(约0.23)。根据以上计算的数字进行估计，便可得出政府购买和政府转移支付乘数两个重要参数：KG=1.36，KtR=1.16。根据上述凯恩斯主义经济模型，如果实行政府购买的方式，我国国民收入每年将增加4200亿元，若以转移支付的方式，我国国民收入将增加3595亿元。这便是财政完全负担义务教育费用后所产生的直接收入效应。
三、财政承担义务教育费用的间接收入效应
实证分析说明，如果实施城乡免费的义务教育，赤字率可以控制在警戒线内。从发达国家对赤字率的突破并未严重影响经济增长来看，义务教育费用由国家财政负担具有可行性。如果进行财政支出结构改革，压缩我国行政性费用支出、不适当的经济建设性费用支出，那么因为义务教育而增加的赤字可以在财政支出结构转换中消化掉，这是人们期待的更为理想的结果。财政支出结构的合理化，标志着财政功能的理性回归，或者说对财政功能定位进行合理调整，可以促使制度向市场经济的内在要求进行适应性调整。换言之，因为义务教育而导致的政府体制改革，其意义大大超出义务教育改革本身。随着制度的适应性转化，可促使国民收入“内生性”累积增加。
尽管我国国债依存度指标已超过国际警戒线，但是，如果政府改变国债发行结构，发行短期国债，完全可以通过“连短为长”实现“以债还债”。如果政府每年持续发行三个月期、半年期、九个月期或一年短期国债，国债规模定为3000亿元人民币，则完全可以通过“公共汽车原理”，实施义务教育费用由国家承担的计划。该计划显示，只要政府存在，政府便可以通过“不断地借新债还旧债”的方式消化义务教育增量费用。随着政府财政支出改革的逐步到位，财政政策对国民收入的扩张效应将逐渐显现，财政收入将逐年增加，财政赤字可以进一步下降，国债发行规模便可以适当压缩。这种国民收入“内生性”增进效应，可以在一定程度上自动消除财政增加的增量支出，财政政策的良性收入效应便凸显出来。
如果通过发行短期国债解决义务教育费用，不但具有可操作性，还可以促使财政政策与货币政策协调配合，从而对国民收入产生增进效应。通过财政发行短期国债，可以为国家免费义务教育计划的实施提供大量稳定资金；又可以为中央银行的公开市场业务提供良好的操作工具，促进货币市场发展，从而为财政与货币政策协调配合提供有效平台。这正好可以解决我国中央银行公开市场业务无优质操作对象的难题，走出货币政策传导机制不畅的困境。
四、免费义务教育的收入效应对财政承载力的正面效应
对于义务教育费用的支出模式，如果政府实行购买的方式，则每年国民收入的增量为：Y=4200.49亿元人民币。这个数字相当于2003年GDp的35.8％;如果政府以转移支付的形式，则每年增量的国民收入为：Y=3594.78亿元，相当于2003年国民收入的30％。实证分析表明，如果实行城市与乡村完全免费义务教育制度，则对我国国民收入增长有相当大贡献。其中，政府购买比政府转移支付对国民收入增长的贡献更大。这说明，加速实施城市与乡村免费的义务教育制度，对于启动我国内需，促进国民收入持续增长，意义重大。
一旦国民收入增加以后，财政收入必然会自动增加，这是财政自动稳定器功能发挥作用的结果。如果我国增量的国民收入中有5％（平均税率）属于财政，如果实行政府购买的方式，则国家每年相当于可以增加210亿元左右的财政收入。如果实行财政转移支付的方式，则相当于可以增加180亿元左右的财政收入。如果把该增量财政收入全部转化为义务教育费用，二者分别占义务教育费用总额的6.8个百分点和5.8个百分点。也就是说，免费义务教育费用的直接收入效应可以减轻财政支出增长压力，增强财政承载力，从而对财政收支产生良好的正面效应。如果考虑国民收入的间接增长效应，财政对义务教育费用的承载力更大。基于此，免费义务教育制度可以立即实施。
五、结论
义务教育的免费特征，要求国家财政负担义务教育的全部费用。随着经济的发展，财政实力日益增强，我国财政有能力负担义务教育费用。为了能稳健地推进免费义务教育政策，政府要强化财政收支制度改革。一方面，利用持续发行国债的“公共汽车原理”，政府每年可以持续发行三个月、六个月、九个月以及一年期短期国债，从而为义务教育费用提供稳定的财政资金来源；另一方面，财政负担义务教育费用的全部支出，从而扩大内需，促进国民收入“积累性”持续增长，增强财政对义务教育费用的承载力。换言之，以政府购买的方式或转移支出的方式，同时支付城市与乡村中小学义务教育费用成本，将会直接增加我国GDp总量，并且将促进消费、投资、出口等持续增长，从而实现国民收入“内生性”累积增长。免费义务教育直接增加的收入，对于我国经济从起飞迈入可持续增长轨道，走新型工业化道路意义重大。如果以义务教育体制改革作为我国财政与货币规制改革的突破口，深化机制改革，可以间接增强义务教育的收入效应。比如：通过发行多品种短期国债，并通过财政支出结构性转换，不但可以自行消化义务教育成本，还可以为中央银行公开市场业务操作提供对象，实现货币政策与财政政策的协调配合，进而实现财政功能的理性回归，这样可以凸显义务教育的扩展性外部正效应。总之，义务教育费用体制改革可以促进政府功能的理性回归，在一定层面上实现经济与政治改革的协调推进，间接促进国民收入增加，从而进一步通过国民收入增长推动财政收入增加，实现义务教育部分费用的自行消化，增强财政对义务教育费用的承载力。
注释：
[1]顾明远主编：《教育大辞典》，上海教育出版社1990年版，第69页。
[2]李贞：《义务教育的公共产品定位》，《中央财经大学学报》2005年第4期。
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[4]王晶晶：《我国国债政策的可持续性研究》，《首都经济贸易大学学报》2005年第1期。
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[6]邱泰如：《拉动需求的财政政策与国债》，chinalawedu.com，2005—05—04。
财政数字化改革篇7
通过不断完善支付电子化业务流程、制度体系和系统建设，国库集中支付电子化管理试点工作顺利实施。全省省级2270家预算单位、11家银行，直接支付、授权支付和实拨业务全部实现电子化管理。本刊记者专访了河北省财政厅副厅长赵文海，探讨河北国库集中支付电子化管理的做法和改革方向。
《新理财》：河北财政国库集中支付电子化试点是在什么样的背景下展开的？
赵文海：2003年，我省正式启动国库集中支付制度改革。十年来，我省国库集中支付制度基本确立，从根本上解决了财政资金多层次拨付、多户头存放的弊端，提高了财政资金的运行效率，强化了预算执行的科学性、有效性、规范性。
但是，随着经济社会快速发展，财政收支规模迅速扩大，财政收支项目日趋细化，财政、人行、银行和预算单位办理国库支付业务的工作量大幅增长，以纸质单据为主、电子数据为辅的半手工运行方式，难以适应国库集中支付改革发展的实际需要。大幅增长的支付业务超出人工操作的极限，财政国库大量支付凭证需要打印盖章，人行国库大量清算业务需要手工处理，银行需要频繁跑单送单，预算单位排队等候现象日趋严重。此外，乡镇国库集中支付银行网点缺位、人工清算工作量过大等现象，制约了乡镇国库改革的推进。从财政改革和发展的全局考虑，要以国库集中收付系统为主体，构建覆盖全流程的完整业务生产系统。形势的发展，推进国库集中支付电子化管理，势在必行。
《新理财》：在试点过程中，主要从哪些方面着手？
赵文海：按照财政部国库集中支付电子化管理试点的统一部署，我省勇挑重担，大胆创新，强化协调，不断加大推进力度，确保省级支付电子化全面尽早上线。
一是优化业务流程。为满足支付电子化管理的需要，根据有关制度规定，反复梳理、优化国库集中支付业务流程。将传统支付模式下，各个相对独立的分散控制通过流程再造，整合成一个完整的管理链条，实现“环环相扣、互相牵制、有始有终”的内控机制，使任何人都无法单独完成财政资金支付业务，每一个人的业务操作都留下痕迹，每一笔支付业务都有完整的记录。
二是研发支付系统。在财政部国库司的指导下，在人总行国库局、公安部信息安全主管部门的帮助下，我省大胆尝试，研发全新的国库支付系统，按照统一标准规范与电子化安全支撑控件（电子凭证库）实现有效衔接，打造了集财政、人行、银行、预算单位四方指标流、资金流、业务流、信息流同步运行、安全高效的高速通道，既保证了财政资金的安全性，又提高了支付效率。
三是建立制度体系。实施支付电子化管理，要建立相应的实施办法和规章制度。在现行国库集中支付制度框架内，依照《中华人民共和国电子签名法》和有关规定，结合河北实际，研究制定了《省级财政、人行国库收支业务电子签名确认协议》、《省财政厅国库支付业务电子印章内部管理规定》、《省财政厅国库集中支付电子化管理应急预案》、《省财政厅电子凭证库内部管理规定》等制度规范，编印了《河北财政国库集中支付电子化管理业务指导手册》，确保支付电子化试点工作有章可循、规范运作。
《新理财》：从试点来看，已经取得了怎样的效果？
赵文海：从河北试点情况看，支付电子化不仅实现了资金安全、效率提高、成本降低的基本目标，还带来了传统观念更新，国库管理业务水平、信息化水平全面提升，并为进一步深化乡镇国库制度改革创造了有利条件。
一是确保了国库资金安全。试点以来，我省按照国家信息安全管理制度要求，强化安全等级建设，通过了公安部信息系统等级保护安全测评。电子签名、电子印章、电子审计等安全设施齐备，电子凭证“保险柜”已经建立，电子凭证的真实性、完整性和保密性进一步提升。未经授权的工作人员“进不来、看不到、改不了”，经过授权的工作人员“丢不了、拿不错、赖不掉”。业务办理一环套一环，相互制约，形成闭环，确保国库资金安全。
二是颠覆了签字画押的传统观念。支付电子化后，财政、人行、银行和预算单位，取消纸质凭证和单据流转，依据电子指令办理财政资金支付及清算业务，依据电子支付规章和流程进行支付业务操作，利用电子签章动用真金白银，把领导在纸质拨款申请上签字盖章拨付资金，变成点鼠标电子签章拨付资金；支付数据信息从以纸质单据为主电子数据为辅，变为以电子数据为准，改变了国人几千年签字画押的传统观念，建立了新的安全信任体系。
三是提升了资金支付效率。与传统资金支付方式相比，取消纸质凭证流转，不再需要人工跑单；加盖电子印章，不再进行人工盖章；通过电子校验，不再进行电子信息与纸质单据的人工核单；通过自动对账，及时发现问题。国库局1至8月电子支付资金610多亿元，电子凭证75万张，减少使用纸质单据14.1万张，减少人工签字65.6万个。据粗略估计，省本级因电子化而节省的打印纸张耗材等费用就达300多万元。特别值得一提的是，预算单位通过“自助柜面”，足不出户，利用财政专网办理拨款业务，省去了填写支票、往来银行、排队等候等环节，以前半天才能完成的业务，现在半个多小时就能完成。
四是为县乡国库改革创造条件。开展县乡支付电子化试点，支付与清算通过网络实现，省去人工跑单，延长支付清算时间，可以有效解决县乡国库改革中遇到的金融机构不健全、运行效率低、人手短缺、资金安全基础薄弱等问题，打造县乡财政国库业务高速路网。
实施国库集中支付电子化管理，财政国库信息化水平全面提升，国库集中收付系统主体地位逐步确立，为财政迈向信息化时代奠定了坚实基础。
《新理财》：下一步将如何推进支付电子化工作？
赵文海：我省作为财政部第一个支付电子化试点省，试点过程中得到了财政部国库司的直接指导和帮助。尽管我省支付电子化管理试点工作开展的最早，也走在了全国前列，下一步还有许多工作要做。
一是全方位深化支付电子化改革。加快省级网络扩容，逐步扩大省级自助柜面应用范围，让基层预算单位能尽早享受到支付电子管理带来的改革实惠，实现支付电子化管理预算单位不留死角。推进支付电子化全业务管理，将全部财政专户资金和财政财会信息管理平台纳入支付电子化管理，实现支付电子化全业务不留死角。
二是加快市县试点工作。逐渐扩大试点范围，积极推进邯郸市、廊坊市和涉县开展支付电子化试点。年内实现两市一县联调测试，启动双轨试运行；明年1月1日，支付电子化正式上线运行。同时，其它9设区市和辛集、定州2市以及部分条件成熟的县在2014年纳入试点，并双轨试运行。
财政数字化改革篇8
《财经》特约作者徐多
全国税收收入动辄大幅增收的好日子一过就是十几年,在2009年,这种好光景突然不见了。
在税收收入增长乏力的情况下,非税收入激增引发社会热议。从2009年前11个月的数据来看,全国非税收入7705.84亿元,同比增长达27%,超出同期税收收入增速将近20个百分点。
由于许多不确定因素依旧存在,财政支出的压力仍大,增税政策又不甚明朗,2010年的财政收入增长压力仍然会比较大,财政预算赤字将再次接近1万亿元,但占GDp的比重有望继续控制在3%以内。
完成预算无虞
根据财政部的统计,2009年前11个月,全国税收收入为55687.26亿元,同比增长7.1%。记者从接近国家税务总局的人士处获悉,11月单月的税收收入增幅同比大幅增长,增幅超过42%。
其原因一是由于目前经济企稳回升,企业活力增强,纳税款额增加;二是由于去年下半年税收增速已大幅回落,同期基数较低。
一位接近财政部的权威人士分析,由于2009年12月的税收收入仍将出现大幅增长,这也使全年税收收入增幅将高于8%,但预计不会超过10%。据了解,8%的增长率,正是2009年全国税收收入的计划增幅。
在财政收入方面,2009年1月至11月,全国财政收入63393.1亿元,同比增长9.2%。中央财经大学财政学院院长马海涛在接受记者采访时表示,12月的财政收入增速至少不会低于前11个月的增速,因此完成全年财政收入的预算任务并无悬念,“预计全年增长会在8%多一点”。
根据2009年初的财政预算,2009年全国财政收入为66230亿元,增长8%。
进入新世纪以来,税收收入连续跨越新台阶,2007年收入增长达到历史性的33.7%,即使从1950年开始算起直至2008年,税收收入的年均增长率也超过14%。多年前的人们也许很难预知,此后的2009年,相关部门会为税收收入达到8%的计划增长费尽力气。
由于税收收入一般会占到财政收入的九成左右,因此税收不景气状况也拖累财政收入增速下滑。就这种严峻形势,财政部部长谢旭人2009年6月曾表示,2009年中央财政预算执行的主要问题是财政收入下降较多,收支矛盾突出,完成预算任务艰巨。
2009年跑税务口的记者,都很难从国家税务总局拿到收入数据,而在往年逐月数据常常是捷报频传。
数据难拿、税务部门三缄其口的原因,并非没有数据,而是数据“难看”。尤其在2009年的前五个月,受国际金融危机逐步加深的影响,全国单月税收收入连续减收。直到6月这种局面才得以扭转,实现2009年度首次增收。其后,单月税收收入增速才呈加快态势,并连续实现正增长。
据记者了解,税收收入不振的主要原因在于增值税、企业所得税等主体税种的长时间减收。仅从2009年前九个月来看,增值税同比下降2.4%,企业所得税同比下降0.4%,关税和进口环节税收更是下降了26.7%和8%。
尽管同期消费税、营业税和个人所得税等保持较快增长,其中比如2009年前九个月国内消费税同比增幅高达79.1%,但由于所占比重相对较小,不足以扭转整体下滑的态势。即使从2009年前11个月的数据来看,国内增值税收入同比仅增加0.3%,企业所得税也仅增3.6%。
记者几经采访后获知,尽管2009年以来税收收入和财政收入增收面临巨大挑战,但财政收入完成全年预算任务还是没有悬念,即全国财政收入完成66230亿元,年增长8%。
在判断2009年的财政收入增长时,国家信息中心中国经济信息网首席经济师梁优彩表现得更为乐观,他认为2009年财政收入增长将超过10%,达到67510亿元。
在分析财政收入增长的原因时,马海涛表示,首先是中央宏观经济调控政策发挥出效用,一揽子刺激政策主导经济企稳向好,也带来财政收入的增长;二是税务部门深挖潜力,强化税收征管,加强税务稽查,比如加强对个人所得税和白酒消费税的征管;三是政策性因素较多,比如新年伊始开始实行的成品油税费改革,使相关消费税收入大幅增长,2009年5月还提高了卷烟消费税税率并增加了征税环节。
马海涛同时也认为,2009年11月的财政收入之所以出现30%以上的激增,2008年同期收入基数较低是不容回避的因素。
而由于许多不确定因素依旧存在,财政支出的压力仍大,增税政策又不甚明朗,2010年的财政收入增长压力仍然会比较大。
财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时表示,在现有宏观调控政策基本框架不变的情况下,2010年财政赤字规模占GDp的比例不会突破2.9%。
在2009年9500亿元的基础上,2010年的财政赤字规模将继续增长,达到1万亿元以上。
非税收入激增
据记者了解,造成2009年主体税种减收,从而给财政收入增收带来压力的原因主要来自两个方面。
其一,工业增加值增速明显回落,工业品出厂价格指数下降,企业利润继续下滑,一般贸易进口额大幅下降,造成相关税种减收。所影响的税种,包括增值税、企业所得税、关税和进口环节税。
其二,2009年实行的结构性减税政策,造成相关税种减收。从2009年1月1日起,作为一揽子刺激计划的组成部分,试点多年的增值税转型改革终于向全国铺开。仅此减税政策一项,全年的减税规模就达到1233亿元。
同时影响增值税增收的,还包括同期开始实行的降低小规模纳税人征收率政策。
此外,企业汇算清缴适用所得税税率降低,导致企业所得税减收较多;取消或降低多种出口商品的出口关税等政策,影响了关税收入;多次提高出口退税率,也使得税收减少。
在税收收入增长乏力的情况下,财政收入之所以还能保持较为稳定的增长,与财政收入中的非税收入激增直接相关,这一局面也曾引发社会热议。从2009年前11个月的数据来看,全国非税收入7705.84亿元,同比增长达27%,超出同期税收收入增速将近20个百分点。
对此马海涛表示,2009年全国狠抓非税收入增长属于应急的措施。对于有些地区来说,税收收入增长的潜力很小,非税收入方面则增长较快。
马海涛认为,在当前经济发展的特殊情况下,国家必须实行扩张型政策,需要组织更多收入用于支出,因此抓非税收入也是正常的。“只是需要强调的是,组织非税收入的举措可以考虑,但问题在于如何提高这部分收入的规范性,并考虑将其纳入预算管理,这是个大事。”
减税增税存疑
中国经济已经走出低谷企稳向好,毕竟是不争的事实。在这种经济新形势下,2010年的税收调控到底应该如何作为?增减之间,颇费思量。
作为在特殊经济形势下推出的重拳措施,增值税全面转型改革是中国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。2010年中国将继续施行积极的财政政策,届时是否还会有如此大规模的减税政策出台?
“不太实际”,这是财政部财科所税收政策研究室研究员孙钢给出的判断。他表示,增值税全面转型政策在2009年属于新生事物,但到2010年就常态化了。从目前的财政状况来看,2010年进一步出台大规模减税措施的可能性不大。
孙钢说,2009年末明确的2010年开始实行的减税政策“都是零星的”。比如小型微利企业所获的一年期所得税优惠,企业所得税按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。“这项政策涉及的企业数量可能非常之多,但由于只限于应纳税所得额低于3万元的小型微利企业,因此减税的实际规模不会很大。”
而在车辆购置税方面,2009年对小排量汽车实行减半征税,而2010年改为只减四分之一进行征收,虽然总体还是减税,但优惠幅度缩小了。同时,二手房交易的营业税优惠政策2010年也将收紧,个人住房转让营业税征免时限由两年恢复到五年。
“2010年在刺激消费方面肯定要进一步出台举措,但不一定会直接体现在减税政策上,可能体现在财政补贴方面。比如在‘家电下乡’、汽车以旧换新等政策上,提高财政补助标准。”孙钢向记者表示。
中国人民大学财政金融学院教授朱青也持类似观点。朱青对记者表示,2010年实行的小型微利企业减税政策,减税规模非常之小,无法与增值税全面转型政策相比。
他认为,经过近年来的不断突破,中国的主体税种改革目前已基本告一段落。“可以说,2010年可用的税收调控减税政策不多,最多个人所得税的‘起征点’再有所调整,如果涉及其他税种也多是微调,难有大动作。”
如果说减税的空间不大,那么在经济回升向好的过程中,经济活力逐步增强,2010年是否会有增税政策出台,以缓解巨大的财政压力?
孙钢认为,相对于减税举措,增税措施何时出台亦难把握。比如体现为增税的资源税改革,两年来财政部已经向国务院多次上报方案,但由于种种因素国务院始终没有下决心推出。“2009年下半年曾有很好的时间窗口,但在临门一脚的时候还是搁下了。”
他认为,国务院的顾虑主要是担心资源税加税后会增加企业成本,最终有可能推高物价。以目前的情况进行预计,通胀预期形成之后,2010年的物价形势与2009年相比更不乐观。“上面何时下这个决心,我们很难判断。”
目前较为紧迫的税制改革几乎都涉及增税内容,从税制角度来看,这些改革都属于完善税制的举措,应该尽快推出。
但是,税收政策毕竟还是要服务于经济全局,从目前的经济运行形势来看,中央考虑的问题较多、较为复杂,所以很多税制改革相对就显得不那么急迫。
北京大学法学院教授、财经法研究中心主任刘剑文对记者说,增值税法和车船使用税法2010年将列入全国人大的立法计划。“目前这两个税种政策还属于行政法规,2010年上升到法律层面的可能性很大。”
记者从国家税务总局了解到,在所提交的车船税法草案中,也涉及较大幅度增税的内容。而财产税和行为税多个税种的改革,包括房产税、耕地占用税等,下一步都有增加税收的内容。环境税设计方案2010年将进一步完善,该税种无疑也属增税范畴。
赤字将超万亿元
2009年12月初举行的中央经济工作会议指出,2010年中国经济工作面临六项主要任务,其中之一即为提高宏观调控水平,保持经济平稳较快发展。
马海涛表示,无论如何,2010年财政增收的压力应该还是有的,因为毕竟很多不确定的因素依然存在,包括外贸和内需,财政支出的压力也会更大。
梁优彩说,预计2010年中国实际经济增长将在9%左右,通货膨胀率如果在3%水平,那么GDp实际增长将达12%,再加上税收弹性,2010年经济增长率可能会更高。依此判断,2010年的财政收入增长也将居于高位。
此前有媒体报道,财科所所长贾康在2009年中国全面小康论坛上表示,2010年赤字规模占GDp的比例不会突破2.9%,但按此比例计算,绝对额可能突破1万亿元。
记者就此向贾康求证,他解释说,1万亿元赤字规模是自己基于一种假设条件做出的判断,即现有宏观调控政策的基本框架不发生改变。如果2010年经济形势发生较大变化,宏观政策基本框架有变,赤字规模也要相应做出调整。
梁优彩也认为,2010年的GDp总量将达36万亿元,如果赤字占GDp比重控制在3%以内,赤字规模就是1万亿元多一点。
财政数字化改革篇9
关键词：县乡财政；运行风险；财政职责
分税制财政体制改革以来，地方财政收入总体上迅速增长。但处于基层的县乡两级财政的运行质量却每况愈下，财政风险日渐显化。这一状况在某种程度上已经影响了部分地方的社会稳定和基层政权的正常运行。为此，改进县乡财政运行质量，化解财政风险，维护社会稳定，成为财政理论与实践的重要课题。
一、我国县乡财政运行风险的基本态势
（一）财政支出超常增长，收支矛盾突出，公用经费难以为继，事业发展能力低下
县乡两级政府作为我国基层政权组织形式，负有县、乡区域内的公共产品与服务的提供职责。但近年来，我国一些省、市所属的县、乡财政甚至难以维持“吃饭”水平，用来提供公共产品与服务的能力已非常有限。
据统计，1994—2001年间，地方政府财政支出平均占全国财政支出总额的70.33%，而同期地方财政收入平均仅占全国财政收入总额的48.63%.超常增长的支出吞噬着增加的财力，财力的窘困必然制约地方公共事业及地方经济的发展。这在县乡层面表现更为明显。2000年，全国2074个县的46%需要财政补助。而且绝大多数县都不同程度地存在着挤占专款、拖欠工资、医疗费、差旅费等现象。如2001年，安徽省30多个县拖欠工资总额14.44亿元。农村税费改革后，县乡财政的收支矛盾则更加尖锐。比如，现行村办公费、干部报酬、“五保户”供养费主要来源于农业税附加，而农业税附加只有改革前村提留的二分之一。在上级财政转移支付有限的条件下，乡村两级公用经费难以为继，县乡社会事业发展欠账严重。
（二）财政赤字规模巨大，债务负担沉重，基层财政风险不断累积
在我国省、地（市）、县、乡四级政府中，处于基层的县乡财政因回旋余地小，遇有风险往往难以外化释放。因而在各种因素的作用下累积了大量赤字与债务。虽然其总体规模目前尚未作出精准的官方统计，但据专家预测，地方财政最终负担的债务很可能是以万亿计的天文数字，并可能随着时间的推移而继续放大。这一预测源于债务不同侧面的不完全统计：目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态，部分县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。所以，实际发生赤字县、乡的数量和赤字规模可能会更大。在财政赤字不断累积的同时，地方政府负债也日益加重。目前31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。不仅如此，乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。
（三）财政收入质量低劣，财政支出刚性增强
依托于税法征收的税收是财政收入的基本形式，税款及时、足额入库确保了财政收入质量。但近年来，地方政府的非税收入增加不仅快于税收，而且一定程度上抑制了税收的正常增长。而行政性收费、罚没收入、政府基金等非税收入形式具有“列收列支”的性质，具有专项用途，难以形成地方政府正常支配的财力。另外，我国现行地方税收体系中，不仅多为与经济发展相关性较弱的零星小额税种，而且在地方预算自求平衡的约束下，收过头税、不规范举债、寅吃卯粮、“空转”收入等现象大量存在，财政收入“虚增”严重。
低劣的财政收入质量，伴随着刚性的财政支出，使基层财政背负了沉重的负担。在国家实施积极财政政策的进程中，陆续推出一系列“政策性增资”项目，需要地方提供配套资金。如由地方自筹配套的粮食风险基金，按《农业法》、《教育法》要求高于收入增长比例的支出安排等，这些硬性规定强化了地方财政支出的压力。另外，虽然财政每年增收达1000亿元之多，但同期财政供养人员也是大量增加，加之工资制度改革，一些地区新增财力的80%用于人员经费的增加，县、乡等基层的比例更高。
（四）地区间财政能力差距日益扩大，区域间的不平衡态势加剧
分税制体制实施以后，虽然转移支付制度在不断完善，但与区域经济发展水平相对应，地区间财政能力差距却日益扩大。如中西部地区经济基础薄弱，经济发展长期处于相对滞后的状态。中西部地区的财政能力明显低于东部地区，而西部地区又低于中部地区。资料显示，全国县级财政收支占地方财政收支的比重呈“反向”变动的趋势。与全国情况不同的是，西部地区县级财政收支占地方财政收支的比重则是“同向”下降，呈现县级财政萎缩趋向。
总之，我国县乡等基层财政运行质量堪忧，已经积聚并隐含了巨大的财政风险。
二、县乡财政运行风险的诱导因素分析
（一）经济运行质量低下，县乡财政运行缺乏强有力的经济支撑
经济决定财政，财政运行质量取决于总体经济运行质量。近年来，由于社会有效需求不足的影响，地方经济发展遇到前所未有的矛盾和问题：经济结构失调、下岗职工增多、再就业压力增大、农民增收速度减缓、企业亏损增加、财政增收难度加大等。而这一时期，正值我国经济体制改革的攻坚阶段，每项改革最终都要财政兜底。各级财政不得不承受政治、经济和社会稳定的多重压力。所以，拖欠工资、赤字增多、债务累积形式上是财政问题，实质却是地方经济发展滞后在财政上的综合反映，是经济未能充分发展导致的。譬如，我国除沿海地区和地处大中城市市郊的县乡外，大部分县乡经济以传统农业为主，财源结构单一。而农产品价格持续低迷，增产不增收，农民因缺乏务农积极性而弃田抛荒，农业税税源萎缩，难以形成新的经济增长点。县乡财政运行失去了强有力的经济支撑。
（二）地方政府短期行为，人为加重财政负担
中国现行政治制度一般依据政府官员的短期“政绩”对其予以考核、晋职提升。浓厚的功利思想和政绩意识，常常导致地方政府官员为追求短期政绩而牺牲经济发展战略目标。比如一些县乡政府为了谋求主导产业结构调整、推动城镇化、开发市场、招商引资等“政绩”，推出了一系列形象工程、献礼工程、达标升级工程，因缺乏调查研究，这些工程常常不得不中途进行调整，浪费了有限的人力、物力资源，使捉襟见肘的基层财政雪上加霜。地方政府的短期行为造成了地方财政的人为负担。地方政府官员对政绩的追求还体现在同级政府间、上下级政府间的竞争、攀比行为中。竞争一方面促进了地方经济的发展与社会的进步，另一方面则由于缺乏统一规划与引导及竞争中的急功近利行为，出现了大量简单粗放的盲目投资行为，进一步加剧了资源的浪费与基层财政的困难。
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财政数字化改革篇10
关键词：财政风险国债金融风险财政制度公共支出财政政策
1998年8月以来，我国为了扩大内需，拉动经济增长，持续五年实行积极的财政政策。从1998年至2002年，共发行长期建设国债6600亿元，国债项目直接带动地方、部门、企业投入配套资金和银行安排贷款约1万亿元，启动5000多个建设项目。国债项目总投资（含西部大开发）规模达32800多亿元。一方面，在国债投资的带动下，我国国民经济保持了持续快速健康发展，另一方面，累计国债余额越来越大，财政领域中的一些深层次矛盾日益凸现，引发财政风险的因素不断积累。目前，我国存在大量显性和隐性的财政风险，防范财政风险已到了刻不容缓的地步。
财政风险的定义及表现形式
一般而言，财政风险是指政府在财政分配活动过程中，由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而给政府进一步的财政活动和社会经济带来的各种潜在危害的可能性。财政风险是社会、经济矛盾在财政方面的集中反映。财政风险属于可能性的范畴，不是必然要发生的，相反，若事先采取有效措施，财政风险是可以防范和化解或者予以规避的。
1．财政赤字和债务风险
财政赤字可能引起的财政风险。改革开放以前，中国还是一个既无内债又无外债的国家。然而，自1979年以来，除1985年以外，连年赤字，1980年我国政府预算赤字为25.5亿元，而到2002年全国财政赤字已达3098亿元，22年间增长了120多倍。
从笔者收集的数据上看，1991年―1995年，发达国家（包括美国、加拿大、法国、德国、英国），赤字率年平均为3.8%；发展中国家（包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其），赤字率平均为6%；我国的赤字率从1994年1.4%上升到2002年的3%，我国当年中央财政赤字占GDp的百分比已接近国际警戒线标准（3―4%）。从赤字依存度来看，1990年―1995年发达国家赤字依存度平均为11%，赤字规模较大的发展中国家平均为23%，我国的赤字依存度接近23%，这表明我国中央财政支出占GDp的比重相对偏低，财政状况本身不佳。近年来，地方政府财政赤字也比较严重，尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字”，通过向银行单位借款周转、虚收税款、挪用专款和欠拨支出等形式，使许多财政赤字得不到真实反映，如再加上国有商业银行不良资产和企业养老金欠帐等隐性债务所引起的赤字，实际赤字率高达8―9%，大大超过了国际警戒线。
国债可能引起的财政风险。国家为了弥补财政赤字，只能通过发行大量国债。从国债依存度指标看，1991―1995年，发达国家国债依存度平均为10%，赤字规模较大的发展中国家为25%，我国为53%，这表明，我国中央财政支出过于依靠债务收入，财政状况脆弱。
从衡量外债指标来看，我国的外债规模不断扩大，从1981年的57.9亿美元，到1990年的525.5亿美元，直至1995年的1065.9亿美元，2000年的1457.3亿美元，20年增长了25倍多。1999年我国外债偿债率、负债率、债务率分别为11.3%、15.3%、19.5%，均低于国际公认的安全线25%、20%、100%的水平。但是从速度指标来看，发达国家目前的国债累积额是几百年发行的结果，而中国仍然处于发债的初级阶段，我国国债负担率增长速度过快，已大大高于财政收入的增长速度。到1999年末我国外债余额已达1518.30亿美元，成为世界上发展中国家的第三大债务国。
金融风险可能引起的财政风险。当前构成政府隐性债务情形：一是一些非银行金融机构因非法从事证券回购业务而出现的流动性风险；二是城市商业银行和城乡信用社因抵御风险能力严重不足，造成大量不良资产；三是大量企业债券、国企养老金欠帐、粮食企业亏损欠帐等，形成政府潜在风险。四是商业银行大量的坏帐，如“拨改贷”形成的坏帐、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致的坏帐、为了维持国有企业的运转，给国有企业的补贴而形成的坏帐等等。目前，如果按国际通行的五级分类法口径计算，中国国有银行的坏帐占GDp比重是25%左右，如果再加上从银行转到资产管理公司的14000亿元的资产（扣除出售部分，还剩13000亿元），坏帐总额大约占GDp的比重为40%，银行坏帐、政府债务、外债均属于国家债务，这三者的累计余额占GDp大约73%，将形成了企业银行财政之间的风险传导。所以，若长期实施积极财政政策无疑将加大财政风险。
2．财政制度的风险
事权划分不明确。事权的明确划分是实施分税制体制的重要前提。只有事权划分清楚，财权的划分才有科学的依据，而我国1994年的分税制是一个很不彻底的分税制，只将财权的划分作为改革的重点，使得中央和地方的事权划分不明确，造成各级政府的财政支出的随意性较大、约束力较弱、支出规模很难控制。
税种划分不科学，税种归属混乱。既按税种划分又按行业划分；既按行业划分又按行政隶属关系划分。这种划分界线不清，一个税种几种归属，交叉征管，不符合税制规范化原则。
中央税种单一，功能缺位。地方税种繁杂，缺乏主体税种，收入规模小，税收法制建设明显滞后，加剧两大税收体系的各种矛盾。
政府行为不规范。财政违规担保过多，举债不慎导致大量财政包袱。形成了企业借钱，财政还债的局面，结果是财政承担了不必要的风险。
3．财政收支的风险
源于财政收入的风险。财政收入的稳定增长是政权机关正常运作和社会事业健康发展的保证。改革开放以来，我国财政收入占GDp的比重呈现不断下降的趋势，由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。这个水平，无论是与市场经济比较发达的国家、新兴工业化国家，还是与我国相近的发展中国家相比较，都是比较低的。它说明我国政府的财政实力较弱，财力集中度偏低。倘若这种情形得不到有效控制，会直接影响到政府对国民经济的宏观调控能力。
源于财政支出的风险。（1）财政支出持续刚性增长，加重了财政负担。由于我国处于新旧体制转轨期，旧体制的贯性使得公共性支出越来越呈刚性，比如人员经费、社会保障、行政管理支出不断增长，农业、科教等法定支出按比例不断扩大。行政管理支出占财政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。（2）财政职能“越位”和“缺位”，导致财政支出结构的风险。由于我国财政职能范围还未按公共财政的要求作相应的调整，财政职能的“越位”现象严重，财政继续承担着一些不应由财政承担的开支。另一方面财政职能的“缺位”现象普遍。比如社会保障支出等使得本应该由财政承担的公共支出没有完全承担起来。这种支出的“越位”和“缺位”并存，加速了财政风险的形成。
积极财政政策方式的调整。
根据我国目前出现的新情况和新问题，财政政策的着力点应由财政直接投资拉动投资需求增长转变到解决长期性、战略性、体制性的问题上来。
1．财政政策方式调整的基本思路
应根据市场经济原则和建立公共财政的要求，合理确定财政投资的方向。市场经济条件下的财政是公共财政，财政政策方式的调整，应纳入公共财政的框架内来考虑。公共财政的主要职责是弥补市场失灵；为市场经济正常运行提供服务、保障和监督，建立健全执法保证体系、社会监督体系和社会保障体系；为市场主体提供一个公平竞争的外部环境；为社会公众提供公共产品；保证国家机器正常运作。当前，应逐步调整财政投资领域，退出原先“越位”的领域，进入原先“缺位”的领域，这一进一退，正是为了充分发挥财政对市场经济的调节作用。
2．当前我国财政政策方式调整的主要内容
加大经济结构调整力度，改变财政投资方向。按照“调整结构，确保重点，压缩一般，强化管理”的方针，优化财政支出结构。第一，适当减少财政对基础设施的直接投入，挤出一部分财政资金，可以通过财政担保、贴息等形式吸纳民营、民间投资参与基础设施建设，这样，既可以收到良好的政策扩张效应，又可以减轻财政负担。第二，按照经济结构调整目标，除了保证国家重点基础设施投资，还应支持工业战略性改组、优化与升级，特别是利用税收政策扶持技术装备工业和发展高新技术产业，积极支持和促进国有企业改革和重组，协调和促进地区经济结构的合理和均衡发展，重点是要盘活存量资源，使存量资源在不同产业、地区之间流动。而存量资源的流动是资本重新优化组合的结果。问题是我国目前一方面缺乏资本退出的必要条件即产权的市场化；另一方面还缺乏资本补偿的机制。在市场经济条件下，与结构调整和升级相联系的资本补偿就需要财政支援，财政可以通过发行长期专项国债，收购、封存或淘汰那些生产能力过剩的资本，使过剩领域的资本得到全部或部分补偿。财政政策应在资本退出的补偿上发挥更大作用。