乡镇土地所工作总结篇1
关键词：新增城乡建设用地；指标分解；开化县
一、引言
土地具有面积有限性、位置固定性、功能的永续性等多种自然属性，也具有供给稀缺性、用途多样性、土地增值性、土地利用方向变更的困难性和土地利用后果的社会性等多种经济特性。这就使得在经济发展过程中土地供需关系愈发紧张，这一紧张关系主要体现为经济高速发展对土地的大量需求与土地本身的资源稀缺性之间的矛盾。在国内的研究中，县一级的指标分解的案例较少，本文将基于案例的实际情况，对县级土地利用指标分解方案进行探讨。
现有研究中，对于土地利用规划指标分解的研究主要是侧重于对实践经验的总结，在对新一轮土地利用规划中的指标分解进行研究的过程中，国内学者都采用了更为客观也更为全面的分解方法。麻战洪，申志军（2005）[1]以整个湖南省望城县为例，通过层次分析法构造判断矩阵确定各因子权重，得出了分解结果。尧德明，陈玉福（2007）[2]同样使用层次分析法来确立权重，只是在因素选取上有一定差异。阙泽胜，张俊平（2009）[3]以湖南省资兴市为例，通过主成分分析法选取与建设用地需求密切相关的因子建立了评价体系。程鹏，杨滢（2010年）[4]将机动指标考虑到了县级城镇建设用地分解中，增强了规划的弹性和可操作性。孙晓东，胡劲松（2005）[5]提出了基于灰色系统的主成分分析方法。
二、研究方法与思路
本文的主要研究内容为运用指标分解方法对2005年至2020年开化县城乡建设用地指标的新增量进行分解，将城乡建设用地规模新增量分为新增城镇建设用地和新增农居点建设用地两个方面，新增城镇建设用地主要考虑城镇经济发展需要，新增农居点建设用地量主要考虑宅基地复垦后居民的安置以及新农村建设。基于开化县的实际情况，建立以节约和集约用地评价指标体系为参考的城镇建设用地和农居点建设用地增量影响因素评价体系，在权衡各因素后计算各乡镇于2020年规划期末的城乡建设用地增量。预期目标是通过研究计算2005年至2020年开化县城乡建设用地规模的变化量，最终得出开化县各乡镇新增城乡建设用地的分解结果。
三、研究区域概况
开化县位于浙江西部边境。地处浙皖赣三省七县交界地带，北邻安徽休宁县，西部与江西省婺源、德兴、玉山三县毗邻，东北、东南分别与淳安县、常山县接壤，是连接浙西、皖南、赣东北的要冲。
据2008年开化统计年鉴，开化县辖18个乡镇、449个行政村，总人口34.98万人。其中非农业人口为4.36万人；2008年全县实现地区生产总值54.78亿元，人均地区生产总值为15685元。
四、指标分解过程
（一）指标总量分解
开化县2009年至2020年所能够使用的新增建设用地指标为336.6公顷，其中包括，城镇工矿用地和农居点建设用地，以及交通水利建设用地和其他建设用地，参考开化县当地政府机关的意见以及当地实际状况，在新增建设用地指标各选取10%作为交通水利及其他建设用地指标和机动指标，将剩余的80%作为城镇工矿建设用地指标和农居点用地指标。由于2009年开化的城乡建设用地规模已经达到4784.37公顷，超出2020年所预定的指标3653公顷，差额达到1131.37公顷，这势必需要对农居点及工矿用地进行复垦以减小城乡用地规模，为减少计算的复杂程度，也考虑到开化县的城市化进程，这里将差额全部计入农居点复垦中，并在这所需复垦的1131.37公顷中提取10%返还给各个乡镇作为新增农居点用地的总量，最后算出的新增农居点用地总量为113.14公顷，新增城镇工矿用地面积为156.14公顷，新增交通水利及其他用地面积为33.66公顷。
（二）指标分乡镇分解
1.指标体系构建
在分析城镇建设用地指标分解影响因素时，参考了集约节约利用土地的总目标，将影响因素主要分为三个大类：
一是自然因素。开化县是旅游大县，其县域内不同乡镇的旅游资源存在偏差，同时，也考虑到一些工业行业对矿产资源的要求，在此将旅游资源和矿产资源作为各乡镇自然状况纳入到评价指标中。
二是社会经济因素。由于分解的指标为城镇建设用地，其用地的主要用途可以分为工业用地、商业用地以及居住用地：工业用地的需求量可以反映在当地的工业产值上，商业用地的需求则是可以由当地消费水平所反映，此次规划范围为县域，反映消费水平的税收和物价指数状况在各乡镇之间的差异并不明显，可以将其忽略，在此将工业总产值及人均收入状况纳入到评价体系中；在商业用地的安排方面，考虑将区位交通条件纳入到评价体系中。
三是人文因素。土地资源的稀缺性是土地集约节约利用最直接的资源影响型因素，土地资源供应量的大小不是指土地资源绝对数量的多少，而其关键在于区域人均土地资源的拥有状况[6]。在县域规划中，需要对各个乡镇的人口状况进行比较，因此在这里将城镇人口与总人口纳入到评价体系中。
除了以上三大类以外，由于这一轮土地利用规划需要考虑到当地的实际情况以及上一轮土地利用规划的执行情况，因此在影响因素方面添加上2009年的城镇建设用地规模状况以及2005-2009年的新增城镇建设用地状况。
农居点建设用地指标的影响因素基本可参考城镇建设用地的影响因素，但农居点建设用地主要用途为居住用地，因此将自然因素中的旅游资源状况及矿产资源状况剔除，也将社会经济因素中的工业总产值从评价体系中去除；在人文因素方面，沿用城镇建设用地的影响因素，将农业人口和总人口纳入到评价体系中；在规划背景方面，同样将2009年农居点建设用地规模状况及2005至2009年新增农居点用地状况纳入到评价体系当中。
2.各乡镇指标分值计算
新增城镇建设用地指标影响因素较多，且需要考虑城镇居住状况与工业发展状况，因此在这里使用主成分分析法对影响因素进行降维处理，最后形成以集约节约利用土地为目的的土地利用评价体系与相应得分，并在此基础上计算是各乡镇的规划新增城镇建设用地面积。对原始数据进行标准化处理，并与所得系数相乘，最后得出各因素的得分状况，再以主成分的贡献率为权数计算出各个乡镇的综合得分值。由于这里所需要的是指标分解结果，仅仅只计算出综合得分值可以看出各乡镇在影响因素体系中所处的位置，也可以区分出各个乡镇的重要性排名，计算结果显示，城关镇与华埠镇两个乡镇的得分最高。
3.各乡镇指标权重计算
这里使用的是特尔菲法，主要依据是参与开化县土地利用规划项目时所收集到的专家数据，得出的权重表如下表所示：
4.计算结果
先对各乡镇的数据进行无量纲化处理，而后以各因素的权重为依据计算出各乡镇的得分，所使用的公式为：
Yi=∑i=1xiwi
其中i为乡镇序号，x为无量纲化后的各乡镇数据，w为各因素的权重，最后得出各乡镇农居点建设用地分解结果。
新增农居点建设用地面积最大的两个镇分别为马金镇与华埠镇，其后是城关镇，分别为58.39公顷，98.02公顷与56.59公顷，占全部新增农居点建设用地面积的比例分别为26.06%，15.52%与15.04%，这三个镇中华埠镇与城关镇都为开化的中心镇，而马金镇则是开化的工业大镇，因此配置较多的农居点用地也是较为合理的。最小的为金村乡与齐溪镇，分别为1.64公顷与1.36公顷，其余的几个乡镇中，乡与镇之间的新增农居点面积基本平衡，各镇新增农居点用地面积略大于各乡新增农居点面积。
四、结语
本文以开化县为研究案例，将新增建设用地分为城镇建设用地、农居点建设用地、交通水利建设用地和机动指标四类，但所探讨的重点是城乡建设用地中城镇建设用地和农居点用地的指标分配问题，通过主成分法以及层次分析法进行分析，最后得出结论。
本文的不足之处在于：
（一）数据收集不完全
由于开化统计年鉴中未收录各乡镇的城镇经济数据，因此这里通过收集各乡镇政府工作报告来获得经济数据资料，而各乡镇政府工作报告是由各乡镇分别编写，其数据可能与实际情况有所偏差。另外，各乡镇政府所公布的政府工作报告年份较为杂乱，有些年份的数据有所缺损，这里只选取了可以得到全部数据的年份，因此可能与实际状况稍有偏差。
（二）指标分解机动性不强
尽管在进行指标分解时考虑到实际情况预留了10%的机动指标，但其主要数据来源仍然是旧有数据，而分解时的一些因素的考虑也来源于开化县现有的发展战略及发展方向，在未来十年中，若开化县调整了发展战略以及发展方向，则可能会导致指标的供给配给发生暂时性不足，可能会影响到开化县的总体发展。（作者单位：1.浙江财经大学财政与公共管理学院；2.浙江财经大学工商管理学院）
参考文献
[1]麻战洪等.县级土地利用总体规划中乡镇建设用地规模增量分解方法探讨―一以湖南省望城县土地利用总体规划为例[J].广东土地科学.2005（3）.
[2]尧德明，陈玉福等.层次分析法在土地利用总体规划用地指标分解中的应用――以海南省为例[J].安徽农业科学.2007（34）.
[3]阙泽胜等.应用主成分分析法对建设用地指标的分解[J].安徽农业科学.2009（24）.
[4]程鹏，杨滢.基于灰色关联度分析的县级城镇建设用地指标分解[J].安徽农业科学.2010（6）.
乡镇土地所工作总结篇2
一、规划建设管理的范围
凡在本行政区域内进行工业企业、公共设施、房地产开发、公益事业建设、单位或个人建设和村民住宅建设的，必须遵守本实施意见。
二、指导原则
1、坚持以规划为龙头，增强规划的严肃性。
2、强化耕地保护意识，严禁占用基本农田进行建设，严禁私自买卖集体和国有土地。
3、坚持先申请后审批，再建设的程序，严禁未批先建。
三、街道规划区域内规划建设管理的实施
（一）街道规划区域内的道路红线退让
依据《乡城镇总体规划》，规划区域内街道的道路分为四级：
（1）过境道路——红线宽30m，连接镇区与外部的主要交通枢纽。
（2）主干路——红线宽24－30m，连接镇区主要功能区和对外联系。
（3）干路——红线宽16—22m，联系镇区范围内各组团（村、社区）间的主要道路。
（4）支路——红线宽12m，联系各组团（村、社区）生活区内部交通。
凡沿各条道路两侧的建设必须严格执行红线退让，退让线为5米。
（二）街道规划区域内农户（居民）建房或单位建设的申请程序
根据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》等法律、法规，凡在集镇（街道）规划区域内从事各种建设（含翻建、改建、新建）必须按下列审批程序办理：
1、建设单位或个人提出书面申请并附四邻（或村民组）意见；
2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；
3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；
4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；
5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；
6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；
7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。
（三）下列建设项目，应当由取得设计资质的设计单位设计或采用经设计主管部门推荐的通用设计图纸、标准图纸：
1、3层及3层以上住宅；
2、跨度、跨径或者高度超出省建设行政主管部门限定范围的公共建筑、生产建筑和基础设施。
四、村庄规划建设管理的实施
依据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政文件，结合我乡新农村建设规划，凡在本行政区域内从事各种建设（新建、改建、扩建）单位和个人必须按下列审批程序办理：
（一）村民住宅建设的审批程序：
1、村民使用宅基地进行住宅建设（含翻建、改建、新建）的审批程序：
⑴村民提出书面申请，本村民组户三分之二以上代表签字（章），村分片干部签字，报村（社区）审查；
2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；
3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；
4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；
5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；
6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；
7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。
（二）村民住房建设方式和建设规模
1、村民住宅建设方式：
农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。村民住宅建设实行统一规划，采取集体集中联建与村民个人自建相结合的办法。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，不得新建、重建、改建住宅。
2、村民住宅建设规模：
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，每户占地面积不得超过160平方米，总层数原则上不超过3层。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。对于超占、强占土地建房或拆除不到位的建筑物（构筑物）的单位（农户）在进行土地整理、道路建设、征用土地、新农村建设等项目拆迁中，不予补偿。
五、街道和村庄规划建设管理的落实与保障
为了有效地控制和制止的违法、违章建设行为，切实加强土地管理，保障规划管理的严格执行和落实，创造良好的建设管理环境，制定以下措施：
（一）严格土地规划。凡在我乡区域内建设单位或个人必须遵守《乡城镇建设总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政等相关文件要求。
（二）加强宣传教育。要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传规划管理、土地国策国情和法规政策，切实增强全民的规划意识和法律意识。
（三）规范申报程序。凡在乡规划区域内的建设单位或个人必须按上述规定的程序办理相关手续。手续办理不全或未办理审批程序的建设一律视为违法建设，责令建设单位或个人停止建设，限期整改。逾期整改不到位的或拒不整改的，由乡人民政府组织相关部门依法进行助拆。
（四）加强监管巡查。乡成立村镇规划建设土地管理领导组（成员以文另发），从乡执法所、村镇建设规划办、国土所等单位抽调精干人员成立联合执法队，对全乡的土地规划建设工作不定期进行巡查，加强日常监管，重点加强集镇和城乡结合部地区的规划、土地监督管理。
（五）建立信息员制度。根据属地管理原则，确定各村（社区）主任为本村（社区）土地规划管理第一责任人，确定各村（社区）营长为土地规划管理信息员。信息员应对本村（居）范围内的建设行为及时掌握了解，一经发现违法违规的立即上报。
乡人民政府定期或不定期召开规划建设土地管理例会，并对信息员进行考核评比，对没有违章建设的村（居）和信息员给予奖励。
建立举报制度，鼓励全社会监督，加大处罚力度，违法违章建设信息员未及时上报，经他人举报一例并核实的，对信息员和村（居）包片干部各罚款200元。
乡镇土地所工作总结篇3
关键词：土地规划；村镇规划；现状图
新农村建设的稳步推进和规范健康发展，必须以科学的规划为先导和基础。以“全面建设小康社会”为总体目标，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求，坚持科学发展观，依据国民经济和社会发展规划以及各地有关新农村建设的政策方针，结合当地的自然环境、资源条件、发展水平、现状特点，突出发展生产，统筹兼顾，分类指导，综合部署，逐步完善新农村规划的有关内容，建立健全覆盖农村的规划体系，科学制订新农村建设规划，已成为当前各级规划与管理部门面临的核心工作之一。
新农村建设规划是在现状图的基础上进行的。底图的内容对于规划图的完备性、对比性具有重要影响。以现状图作为规划底图，既可以为各种规划内容在图上转绘提供控制基础，又可以清楚地反映出规划内容与现状之间的相互联系，能直观地看出何时、何地将进行何种建设，使规划的实施更具可操作性。要测制新农村建设规划所用现状底图，为科学规划提供保障和依据，首先要分析和理清规划的内涵、底图规范等问题。本文以新农村建设规划体系中的土地规划和村镇规划（简称“两规”）为例，尝试对这些问题进行综合论述。
1两规的内涵及联系
土地利用规划和村镇规划作为新农村建设规划体系的重要组成部分，更应引起广泛的关注和重视。究其原因，主要有两方面：一方面，新农村建设离不开土地，使用土地不能没有土地利用规划，因此在新农村建设中，要先行进行土地规划；另一方面，通过村镇规划，可以合理制定村镇布局体系，有效控制农村人均建设用地规模以更好地节约、集约用地，完善村镇基础设施，积极促进村镇经济和其他的建设合理发展。
1.1乡镇土地规划
土地规划，又称土地利用规划，是对土地资源进行合理组织利用和经营管理的一项综合性技术经济措施。按照我国现行行政区划体制又可将土地利用规划相应地分为全国、省（自治区、直辖市）、地区（地级市）、县（县级市）、乡（镇）等五级[1]。针对新农村建设的要求和需要，要在做好县级以上土地利用规划的基础上，进一步加强和做好乡（镇）土地利用规划。乡镇土地利用规划是根据上级土地利用总体规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排田、水、路、林、村各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排好耕地和基本农田、村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，划定土地用途区，合理安排农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，制定实施规划的措施。
依据规划对象的层次和工作深度，通常可将乡镇土地利用规划进一步划分为乡镇土地利用总体规划、乡镇土地利用详细规划和乡镇土地利用专项规划。土地总体规划是对乡镇区域内的土地利用在总体上的宏观控制和战略安排，具有综合性、长期性、区域性和指导性。土地利用详细规划是在总体规划的控制和指导下，详细规定各类用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对某一地段、某一土地单位使用的土地作出具体安排和规划设计。土地利用专项规划也是在土地总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划设计。
1.2村镇规划
村镇规划，是为确定村镇性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制定的综合布署和具体安排。由于我国村镇一般包括村庄（基层村、中心村）和集镇（一般镇、中心镇），因此，在规划体系上，村镇规划通常可相应地区分为村镇总体规划和村镇建设规划[2]。
村镇总体规划是对乡镇域范围内村镇体系及重要建设项目的整体布署，其中村镇体系规划具有“准区域规划”性质。村镇建设规划以村镇总体规划为依据，确定镇区或村庄的性质和发展方向、预测人口和用地规模、结构，进行用地布局，合理配置各项基础设施和主要公共建筑，安排主要建设的时间顺序，并具体落实近期建设项目。村镇建设规划是在村镇总体规划的指导下对镇区或村庄建设进行的具体安排，分为镇区建设规划和村庄规划。
两规之间既有区别，又有联系。一方面，二规分属于两种规划体系，在规划的指导思想、主体目标、规划期限、统计方式、管理机构和模式等方面均存在不一致；另一方面，两大规划的编制都是以国民经济和社会发展计划为依据，都以土地合理利用布局为核心，规划成果都落实在“地”上，用“图”加以表示，但在用地方式、分类标准、评价系统上又不尽一致。当前新农村建设中两规之间脱节甚至矛盾冲突的现象比较普遍，迫切需要统一认识、使二者互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充[3，4]。
2两规底图规范及要求
为规范规划的编制工作、保证规划的科学性和可行性、提高规划的质量、相关部门制定了一系列的规范性文件，其中对两规现状图的要素构成、成图比例尺等内容提出了基本要求，现概括如下：
2.1乡镇土地规划底图规范及要求
乡镇土地利用现状底图，要求既能反映项目区土地利用现状，又能显示出项目区地形地貌，以满足土地利用项目规划设计之需要，符合空间直观性、可量测性、概略一览性等基本要求。
根据国土资源部颁发的《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》[5]，乡镇土地利用现状图主要由以下三类要素构成：
（1）基础地理要素：包括行政界线、政府驻地、高程特征点、等高线与等深线、其他重要地物等。其作用有两个方面：一是作为专业要素转绘的骨架；二是指示专业要素与地理要素之间的关系。
（2）专题要素：包括土地现状用途、大型工矿企业等的范围和名称、乡域及周边铁路、高速公路、国省干道、民用机场、重要港口码头、重要水利设施等。
（3）整饰要素：主要包括注记、图名、图例、比例尺、方位坐标、编图说明、拼接合图表等。其作用是使整幅图要素完备、说明清楚、图示清晰，让人一目了然。
目前，各地乡镇土地利用规划中一般采用1：10000的土地利用现状调查图作为规划底图。事实上，这种比例尺的现状图很难准确、清晰、客观地反映出地块的实际变化和规划情况，达不到按图审批用地、画出用地红线的要求，仅为示意图，在规划的实施中较难操作[6]。因此，有必要重新规定乡镇土地规划图底图的比例尺大小。
为了能在图上把实际变更的最小面积清晰地表示出来，在个别地方已经出现了1：1000和1：2000两种比例尺的工作底图。与1：2000比例尺的工作底图相比，1：1000比例尺的图件虽然图面更详细，但同时图面荷载量也大大提高，而且变更修改也更频繁。这不仅使测量工作量大大加重，而且也使财力、物力的负担加重，并影响成图时间。从目前的实际情况来看，不适宜在我国各乡镇推广。况且就乡镇土地利用规划图件编制的要求和作用而言，1：2000比例尺的工作底图荷载的详细程度已完全足够。因此，我们建议以1：2000作为乡镇土地利用底图的首选比例尺。
2.2村镇规划底图规范及要求
为规范村镇规划编制工作，建设部于2000年了《村镇规划编制办法（试行）》[2]，该办法在种类、要素构成、比例尺等方面定义和规定了村镇规划现状图的内涵以及有关的绘制技术要求。村镇现状图是用图的形式表示规划范围内村镇建设的现状，分为乡（镇）域现状图、镇区现状图、村庄现状图等三种基本类型：
（1）乡（镇）域现状图：主要包括乡（镇）域行政辖区内农业、水利设施、工矿生产基地、仓储、河湖水系、绿化等土地利用和分布情况；行政区划，各居民点的位置及其用地范围和人口规模；道路交通组织、给排水、电力电讯等基础设施的管线、走向，以及客货车站、码头、水源、水厂、变电所、邮政所等的位置；主要公共建筑的位置、规模及其服务范围；防洪设施、环保设施的现状情况；以及其他需要在现状图表示的内容。
（2）镇区现状图：主要包括行政区和建成区界线，各类建设用地的规模和布局；各类建筑的分布和质量分析；道路走向、宽度，对外交通以及客货站、码头等的位置；水厂、给排水系统、水源地位置及保护范围；电力、电讯及其他基础设施；主要公共建筑的位置和规模；固体废弃物、污水处理设施的位置、占地范围；其他对建筑规划有影响的，需要在图纸上表示的内容。
（3）村庄现状图：可参考镇区现状图所应包含的内容，适当简化。乡镇域现状图的比例尺一般为1：10000，根据规模大小可在1：5000～1：25000之间选择；镇区现状图的比例尺一般为1：2000，根据规模大小可在1：1000～1：5000之间选择；村庄现状图的比例尺一般为1：1000，根据规模大小可在1：500～1：2000之间选择。
目前，国家还没有制定形成统一的规划现状图精度标准。因此，在测制各种规划现状图的实践中，各地要以能满足当地新农村建设的基本要求为原则，结合实际情况和经济能力，参考已有相关国家测量技术规范（如《工程测量规范》、《城市测量规范》等），灵活设置和规定各种比例尺现状图的精度指标[7，8]。
3结束语
土地规划和村镇规划是统筹新农村建设发展的主要蓝图，而现状图是编制这张蓝图的底图。没有现状图作为底图，规划就是无源之水、无本之木。为快速测制形成高质量的规划现状图，积极发挥测绘在新农村建设中的保障服务作用，本文尝试论述了规划现状图测制的若干问题。当然，这些内容只是初步的和描述性的，旨在抛砖引玉，希望吸引更多的人对相关问题进行更深入的研究和探讨。
参考文献
[1]欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学，2003，17（5）：41-44.
[2]建设部.村镇规划编制办法（试行）[S]，2000.
[3]张明锋，鲁成树，费罗成，吕军.土地利用规划与新农村建设用地规划协调研究[J].资源开发与市场，2008，24（6）：517-519.
[4]梁湖清，沈正平，沈山.村镇规划与土地规划的比较及协调研究[J].人文地理，2002，17（4）：67-70.
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[6]欧海若，吴次芳，高宏伟.乡镇土地利用总体规划图编制的底图规范和成图方法研究[J].浙江大学学报（农业与生命科学版），2002，28（2）：453-456.
乡镇土地所工作总结篇4
【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨
1前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。
2乡镇土地利用总体规划的情况
我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。
3乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容
4荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况
4.1研究区概况
白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。
2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。
4.2上一轮土地利用总体规划存在的主要问题
4.2.1建设用地空间布镇矛盾较为突出
由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。
未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。
4.2.2土地利用总体规划管理水平不高
在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。
4.2.3工业集中发展区建设用地保障程度较低
由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。
4.2.4规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。
4.2.5规划缺乏对土地利用形势变化的适应性
上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。
4.2.6规划的现实地位不高
规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
5提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨
5.1要增强特色分析和公众参与
公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。
5.2与变更调查工作的衔接
土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。
本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。
5.3指标图数的一致性
为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。
5.4乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题
在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。
5.4.1基本农田与基本农田保护区
基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。
5.4.2一般农田与一般农地区
基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。
5.4.3基本农田保护率的计算
用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。
5.4.4基本农田保护区位调整
区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。
6结束语
乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。
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[6]乡镇土地利用总体规划编制规程
乡镇土地所工作总结篇5
关键词：前洲镇城乡统筹土地集约利用
前洲镇是无锡市惠山区管辖的重点中心镇，位于无锡市西北部，全镇域面积为36，54km2，离无锡市区17公里。自改革开放以来，前洲镇以印染业等为主导的第二产业发展迅速，成为锡西北的工业重镇。前洲镇乡镇企业各村自发和独立发展，土地利用呈现出用地分散，无序拓展的特征，导致了土地资源浪费、耕地流失、工业污染难以控制、生活垃圾难以治理等一系列突出问题。
一、前洲土地利用分散的原因分析
1，乡镇企业以村为单位，布局分散。前洲镇凭借工业化的动力加快了城镇化进程，但乡镇企业发展尚属初级阶段。随着乡镇企业的发展，乡镇企业分散布局带来的规模不经济、城镇化滞后、土地浪费和环境污染问题日趋严重。上世纪90年代中期，就有学者提出：资金分散、政企不分、土地所有权固定化是阻碍乡镇企业集中的根本原因{周一星，1995)。
2，城乡产业结构雷同、功能区分不明显。城乡产业结构类同、功能区分不明显，使得镇区对各村的龙头辐射、牵动和支持吸收向心功能难以形成和发挥。目前前洲的工业产业结构比较单一，镇、村都以印染、印染机械为主导产业，城乡之间没有形成明确产业分工。镇区内功能布局混杂，没有形成相对独立的功能分区，这种“小而全”的功能布局，不利于城镇的土地综合利用和资源的合理配置。
3分散的空间发展模式。从前洲镇城镇空间演变来看，前洲各村分散发展的态势明显。前洲镇区是随着三个相邻村庄的发展壮大，逐渐蔓延在一起而形成的。滞后的镇区建设、相对落后的城镇经济和欠完善的城镇功能。似乎也成了前洲镇区向外辐射和向内聚集的一道屏障，极大地阻碍了镇区中心的壮大和集聚功能的发挥。
4，规划不力。城镇规划不适应经济发展要求。规划数量少、执行差。九十年代初农村快速工业化阶段后，城镇空间发展进入加速期，城乡建设一度出现无序状态。针对这样的问题，前洲镇于1994年组织编制了总体规划，但是在改革后的二十年里，也就只有这一次，缺乏随经济的发展、功能的转换而进行相应调整。
5，土地所有权地二元结构。行政区划条件下土地所有权属的分割造成了“村级村有。镇级镇有”的分散格局，这种行政区划分割难以打破，使得企业散布于各村镇，难以形成集聚效应。在经济发展水平较高地区，由于村镇内部土地要素有限，不能满足本村镇企业扩张需求，加之难以进行村镇之间的土地调配，导致企业发展受阻。这样，在原有的二元土地制度以及土地动态平衡的约束条件下，随着乡镇一级乃至村级单元行政权力的不断获得，土地分割更加细碎化，乡镇企业集聚的土地障碍更难以打破。
6，各村之间存在利益冲突。土地所有权分割，与土地挂钩的福利制度，使行政区划条件下各行政村之间，村镇之间存在着利益矛盾。换句话说，个体之间。总体局部之间还有较大的利益；十突，这是集约利用土地阻力的根源。前洲南北片区经济发展不平衡，土地价值的差异也加大了这种阻力。
二、可以借鉴的案倒
1，“孙耿模式”。上世纪90年代初期，孙耿地区所采取的乡镇企业集聚方式与土地制度创新活动为我国乡镇企业集聚问题提供了重要指导。引起了人们的广泛关注。
孙耿镇镇隶属于山东省济南市济阳县，1992年，为了解决由于农村土地集体所有限制乡镇企业集聚发展的问题，按照专家的指导，采取了”邻村换地，集零为整”的办法后，设立了开发小区。此后，孙耿镇超常规发展，一跃成为全县经济强镇。有学者将其开发方式总结为“邻村换地，集零为整”8个字，认为孙耿案例为广大分散的、具有设区属性特征的乡镇企业找到一种通过低成本方式实现集聚发展的路子，可以有效解决乡镇企业发展中非农化与城镇化脱节的问题，并称之为”孙耿模式”(曹广忠、周一星，1997)。
虽然孙耿镇后期的发展出现出人意料的衰退，但正如有的学者所归纳的“邻村换地、集零为整”8个宇所述，“孙耿模式”反映的是一种成功的集地方式，是解决乡镇企业集聚、小城镇发展中土地供需矛盾的一种土地制度创新。
2，夏西村股份制。改革开放之初，南海平洲区夏西村涌现出一批以小型铸造业为主的工业企业。上世纪90年代初，各村民小组纷纷办起了工业开发区，吸引了不少外地客商到夏西投资办厂。但由于这些村小组办的工业开发区规模小、档次低，加上管理粗放，造成发展无序，并不能吸引大型厂企到夏西落户。1994年初，夏西村由经联社和属下5个经济合作社以823亩土地为股本，组织成立了夏西经济发展股份公司。在该股份公司的股份构成上，夏西经联社按每亩2万元的价格购买30％的股权，其余5个经济合作社则以上调的土地折价(每亩2万元)八股。经该公司董事会讨论，并经召开股东代表大会决定，形成了一个由股份公司调剂土地，集中开发，按股分红的发展策略。成立股份公司之后，将土地的使用权、开发权权限集中在村委会，由股份公司统筹安排。集约使用。这一举措既实现了连片开发，充分利用土地资源的目的，又协调了村、组发展，实现了村、组、厂三方共赢的目的。
由于该村拥有调剂土地，统筹使用的政策优势，近年夏西招商引资工作开创了新局面，村、组集体经济发展不断跃上新台阶。该村集体经济之所以能够保持快速发展，关键是把土地资源变为资本，通过成立股份公司，走出了一条集约开发土地带动工业化发展之路。
集地的成功并不等于小城镇建设的成功。“工业园区建设――企业集聚――小城镇发展”的发展思路与模式，要求工业园区的创办符合当地经济发展的实际情况，特别是非农产业的发展水平。只有在本地非农产业的发展到了一定阶段，在强有力的企业和地方产业的土地需求作用推动下，进行的土地开发及工业园区建设才会有效推动乡镇企业集聚，形成规模效益及集聚效益，最终实现小城镇的持续发展。
三、解决方法和手段
1，科学合理的规划。推进城市化进程，科学规划是依据。科学规划，清晰界定城镇规模和建设区范围。明确功能分区。合理引导，逐步将镇区内现有农村居民和非农建设项目统一纳入城镇建设区范畴，同时通过拆村并点，减少城镇建设区外分散的自然村落数量。完善城镇功能布局，促进城镇工业区、商业区和住宅区的相对集中、连片发展。
前洲的镇区建设在过去快速发展的时期，城乡建设一度出现无序状态，为今后的发展埋下了一些隐患。纠正旧错误，指导新建设的新规划，成了目前迫切的需要。
2，强化中心的功能，促进单核心城镇的形成。针对前洲的发展状况，改变分散的局面，集约利用土地势在必行。分散发展模式已不适应目前前洲的发展状况，应整合用地强化中心的功能，促进单核心城镇的形成。
短期成本来看，各村各自工业化就地吸收劳动力的实施成本比较低，它以前有效地解决了农民的就业问题，促进了农村经济发展i但从
长期成本看这种方式带来耕地大量流失，生态环境破坏。因此，前洲应该通过现有镇区规模的扩张、功能的完善，充分发挥聚集效应，规模收益以及扩散效应，吸引大量农民脱离农村，进入镶区，实现农民向市场主体――居民转变，促进城镇化进程。
促进单核心城镇的形成可以从两个方面着手：一方面对镇区采取”中心改造”与“开发”相结合的方法进行镇区建设，提高镇区的集聚活力和吸引能力；另一方面限制农村工业发展，坚持片区工业和大农业的方针，防止“村村点火，处处冒烟”的现象。
3，整合土地，合理建设工业园区，促进乡镇企业的集聚。工业园区的设立，可以引导新兴的乡镇企业集中分布，吸引现存的企业集聚。地方政府通过建设工业园区，促进乡镇企业集聚，并推动城镇化进程，实现小城镇的持续发展是各地区普遍采取的一种做法。前洲可以借鉴孙耿、夏西的经验，打破目前工业用地分散的局面，引导乡镇企业集聚。诚然，开发区的建设必须建立在科学规划的基础上。开发区过多过滥、是资源浪费的，工业园区的设立应充分考虑现有的用地结构和形态，综合考虑到城镇的发展方向和现有工业用地的整合。
4，体制的改革
(1)打破城乡二元结构。我国社会的二元结构特别明显。在客观上使中国并没有随着工业化带动农村的城市化，也没有大量转移农业劳动力。相反，在追求重工业优先的国家工业化的政策的指导下，为了实现最大的限度从农民手中获得低价农产品，维持限定的城市人口低工资和低消费，以得到更多的剩余来获得工业化积累，国家颁布了一系列的政策、法规，通过户口制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡对立的二元结构。
我国长期实行的二元结构户籍制度已严重影响小城镇的发展。对立的城乡二元结构不仅为城市化过程中人口的集聚带来了极大的障碍，而且为城市土地的集约利用带来了极大的阻力。因此，通过制订有效的集聚政策和激励机制，推进人口快速集聚体制的户籍制度改革已势在必行。
乡镇土地所工作总结篇6
一、城乡结合部土地市场现状与问题
城乡结合部是土地交易最活跃的地区之一，具有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的基本特征。具体表现在：城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控，各类用地交错、市场交易主体复杂，隐形交易突出、交易秩序混乱，土地交易形式多、数量大，违法用地和违法交易大量存在等几方面。
（一）城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控
（二）各类用地交错、市场交易主体复杂
（三）土地交易形式多样，隐形交易突出、交易秩序混乱
（四）违法用地和违法交易大量存在
二、产生问题的原因分析
城乡结合部土地市场混乱的现状是长期以来城市建设自发扩展、城乡结合部土地产权不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。
（一）工业化、城市化带动了城乡结合部建设用地快速膨胀，是城乡结合部土地市场混乱的外部推动力
工业的持续、稳定、快速发展，需要相应规模的土地作支撑。城乡结合部是受城市发展和农村工业化、城市化发展冲击最大的地区。随着城市化和工业的外移，民营经济和个体工商户的发展，对生产经营、生活场所提出了新的需求。一方面大量的国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业发展，加大了建设用地的需求，使城镇向外扩张的速度加快；另一方面也带动了城市第三产业的迅速发展，进一步加剧了建设用地需求。这些快速增长的建设用地需求迅速涌入城乡结合部，致使城乡结合部建设用地需求急剧增加，其用地特征呈现出：农业用地不断减少和非农建设用地快速增加，土地供应总量失控。其最根本的原因是，对于用地者而言，在城乡结合部取得土地和房屋的成本远远低于城区，带动了用地需求；而对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益又远远高于农业收入，在比较利益的驱动下，农村集体经济组织和农户往往乐于把农用土地私自转为建设用地或建房出售、出租，牟取高额回报。同时，外来人口蜂拥而至，价格低廉的私宅成了他们的安居所在，在一定程度上使农村私宅租赁有愈演愈烈。
（二）集体土地产权不明，权益不清、多头代表，是城乡结合部土地市场混乱、违法交易和隐形交易的内因
当前，集体土地所有权权利设置不完整、权利内容不全以及国家对土地的管理权与土地所有权的界定不清，致使集体所有土地的产权代表不清，集体土地使用权权能与权益不明，从根本上限制了集体对其所拥有的土地所有权行使处分权和收益权。按照新法规定，农民集体所有的土地实际上存在三类形式：村农民集体所有、村内两个以上的集体经济组织和乡（镇）农民集体所有。实际上，农村集体所有土地的产权归属并不明确、清晰。由于任何一个农民都不是所有者，而集体经济组织并无专门机构也不具备独立的主体资格，村农民集体、农民集体经济组织就成为抽象的、空虚的概念。由于具体的土地所有人事实上很难落实，集体土地的权益如何得到保障？集体土地的收益应如何分配？集体成员行使土地所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任如何体现？"集体"违法使用本集体所有的土地应该如何处罚？村长、村委能否代表集体土地的权益、产权？"三分之二以上村民会议成员或三分之二以上村民代表"如何保障和体现？村民个体对土地的权益如何确认？正是这些基本的问题没有得到明确，出现了农村集体土地的"多头"所有者代表，村书记、村长认为自己是代表，处置村集体土地理所当然，村民个人认为就是自己的土地，其他人管不着，甚至部分土地使用者认为自己用的地就是自己的。这种"多头"代表，又都不代表的状况，驱动利益各方私自建设、私自处置、隐形交易、违法交易，牟取私利。
（三）土地收益分配机制不合理，是产生城乡结合部土地问题的直接动因
在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑到的步是经济利益问题。农民在集体土地上从种水稻到种菜，由种菜到建大量厂房、私宅，集体土地由合法到违法利用等，可以说根源就在于土地收益在其间起了决定性的作用，也就是地租的作用。农用土地收益除上交国家农业税外，农民实得收益较低，而非农用途收益远远高于农业用途收益，比较利益促使农民从心理上愿意变农地为非农地。另一方面，随着工业化程度越来越高，基础设施建设需要投入大量资金，仅靠镇级人民财政收入或有限的国有土地收益返还，完善镇现状用地的市政及公共设施，镇能级政府有相当大的困难。同时，国家建设征用农民集体土地的补偿办法是根据年产值核算，补偿标准低，而不是按价补偿，农民不愿意国家征地，因此，乡镇政府一方面鼓励农村集体经济组织大力发展工业，招商收资，从而通过增加税收、劳动力管理费等方式增加财政收入，对农村集体经济组织违法用地、隐形交易采取默认和纵恿，从而加剧了集体隐形市场的大量存在和违法用地的形成。
（四）政策不明，管理薄弱，加剧了城乡结合部土地市场的混乱和隐形交易
国家的有关法律法规对城市国有土地管理的规定及具体操作来说，已相对比较详尽和完善，但对于城乡结合部用地，尤其是集体建设用地和集体建设用地的流转缺乏明确的操作指导，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二条规定："农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准",但并未对农民房屋出售、出租的范围和宅基地的土地权利性质作出明确地界定。第六十三条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外".但存量集体建设用地能否流转、如何流转，破产、兼并除外的该如何处理又缺乏明确规定。上述这些法律、法规规定的欠缺或不明确，为集体土地所有者、使用者、农户等各方违法用地、隐形交易、违法交易提供了借口；而对于土地行政主管部门而言，由于缺乏明确管理依据，往往采用全面禁止或放任自流，城乡结合部恰恰成了管理的或灰色地带，进一步加剧了城乡结合部土地市场的混乱。
三、规范城乡结合部土地市场的对策与建议
随着新《土地管理法》的颁布实施，耕地保护国策得以法制化，建设占用农用地的成本和难度加大，各地开始注重城乡结合部土地利用的调整和管理，以此解决城市建设对土地的需求。
各地在城乡结合部土地利用和土地市场管理上进行多方面的探索，并取得了一定的进展：
开展城乡结合部集体建设用地整治和流转试点。杭州市以"两进"推进"一化",即"农户进公寓小区"（在土地利用规划确定的城市建设用地范围内取消农民个人建房，由政府主导，企业化运作，统一建住宅小区，城市用地范围外则取消单家独院建房，实行多家集中联建），"乡镇企业进工业园区","推进城乡结合部城市化进程".苏州市出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，对城市规划区、县城镇及省以上开发区范围外的集体建设用地使用权，经依法批准后，可以依法流转。湖州市结合乡镇企业转制，在明晰集体土地所有者的前提下，规范集体建设用地使用权流转。唐山市和秦皇岛市对"城中村"改造出台了一系列鼓励政策，鼓励集体土地所有者、农户和开发商三方面自愿组合，对"城中村"进行改造，按规划统一建设住宅小区。
强化城乡结合部建设用地总量控制和市场公开。杭州市对城乡结合部的国有划拨地入市实施了"政府土地收购储备制度",并探讨将政府收购储备范围扩展到城市内现有集体建设用地。广东、江苏等地设立了有形土地市场，要求包括城乡结合部在内的土地使用权交易进场公开挂牌交易，规范市场。
探讨城乡结合部集体建设用地向国有建设用地转化。浙江省对部分城市城乡结合部乡镇企业使用的集体建设用地，在土地补偿到位、使用者主动申请、所有者同意（村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意），报经省国土资源厅批准后，不再办理征用手续，直接转为国有土地使用权。苏州市、杭州市等地探讨了调整现行征地补偿办法，采用按价征购的办法转为国有。
上述这些探索和实践，为进一步规范城乡结合部土地市场起到了很好的示范作用。
通过调研，我们认为，规范城乡结合部土地市场的根本出路是：在严格实行用途管制，控制新增建设用地扩张的前提下，进一步明晰城乡结合部现有建设用地的产权主体和土地权益（所有者、使用者之间的利益关系），区分土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内、外，制订相应的政策，明确管理者、所有者和用地者之间的利益关系，调动各方积极性，采用市场化运作方式，大力开展市地整理和市地置换，通过规范的土地市场实现城乡结合部现有建设用地的易主（改变所有者、使用者）、易位（改变位置、置换）、易用（改变用途），解决城市建设用地需求。
（一）完善城市建设用地总量控制制度。要严格执行土地利用总体规划，科学圈定城市建设用地规模，城市规划必须与土地利用总体规划相衔接，严格控制城市发展跨过或绕过城乡结合部向外盲目扩张。运用年度土地利用计划和用途管制等手段，严格限制新增建设用地供应总量，并采用经济手段和政策调控措施，提高新增建设用地取得成本，鼓励用地者利用城乡结合部现有建设用地。
（二）加强土地登记工作，明晰城乡结合部土地产权。
加强城乡结合部土地产权制度建设，明确农村集体土地所有权代表和相应的权益，加快土地登记进度，通过确权和土地登记，分清国有土地和集体土地、建设用地和农用土地界限，集体建设用地要明确土地所有者主体及相应的土地使用者，同时结合土地证书年检，保持城乡结合部土地登记资料的现势性。
（三）制度创新，鼓励流转，规范管理。区分土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内外，分别制订政策，规范城乡结合部建设用地管理。
城乡结合部是城市和相邻农区的结合部，横跨土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内外，即城乡结合部按照土地利用总体规划可以分为"圈内""圈外"两部分。这两部分的土地利用方向是不一样的，"圈内"土地主要是作为城市建设用地；"圈外"土地主要是作为农用土地及少部分集体建设用地。因此，必须区分"圈内""圈外",制订不同的利用政策和管理对策：
1、对于城乡结合部属于"圈内"的部分，其土地利用和管理政策必须有利于向城市建设用地转化，即必须纳入城市用地统一管理、统一转用、统一开发、统一供应。
第一，对于已列入城市建设用地规模范围内的地区，取消农户个人建农民住宅和乡镇企业建设新占农用地，新增建设用地实行统一转用、统一开发、统一供应，推行农户进住宅小区和乡镇企业进工业园区。即："圈内"农户申请新建住宅的，一律不再批准农户建住宅，一律进居住小区，符合宅基地申请条件的农户，其宅基地指标可折为相应的价款抵扣所购买的商品房价；"圈内"乡镇企业建设需要增加建设用地的，一律进工业园区使用国有土地，并在土地出让金等方面给予优惠。
第二，对于已列入城市建设用地规模范围内的存量集体建设用地（农民住宅和乡镇企业用地），则应制订相应政策和措施，结合市地整理、政府收购储备等工作，采用"转权让利"的办法，鼓励其转为国有土地进入市场依法流转。其中，存量农民住宅用地可结合市地整理，由开发商、所有者、使用者三方面自由组合进行城中村改造，建商住小区，政府在出让金收取上给予一定的优惠；也可以由政府主导，企业化运作招标建设，对城中村进行改造建现代化小区，建设中各项规费按农村宅基地标准执行，农户原宅基地和农房折换为相应的价款，以调产权或货币安置的办法进行补偿，土地相应转为国有土地，农户以调产权方式取得或以成本价方式购买的小区房屋产权归农户所有，允许出租，也可比照经济适用住房上市交易。对于"圈内"已有乡镇企业，鼓励其向工业小区转移，符合规划的，土地补偿到位、使用者自愿、所有者同意的，报经政府批准，也可转为（或征为）国有土地使用权后依法流转。
2、对于未列入土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的城乡结合部土地，即"圈外"土地，在土地利用上，要保证以农用地和少量集体建设用地为主导，即严格控制新增建设用地，盘活存量建设用地。
第一，严格控制增量建设用地。停止圈外城乡结合部农户单家独院式分散建房，实行多户连片的集中式建房；乡镇企业建设需要新用地的，一律进工业园区建设或利用现有存量建设用地。
第二，圈外符合规划且经依法批准取得的集体建设用地，在严格管理的条件下，应允许农村集体建设用地在不改变权利性质的情况下流转，即"保权让利促流转".具体而言，现有农民集体建设用地可以通过土地置换或建新拆旧等方式，迁村并点，向城镇和中心村或工业园区集中，建新拆旧中需要短期增加农用地转用指标的，经批准可以给予一定的周转指标，封闭运行，到期归还；农户向城镇和中心村集中过程中，原住宅符合规划的，允许其转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户。对于符合规划且经依法批准取得的乡镇企业用地等其他集体建设用地，在明确所有者主体的前提下，所有者可将一定年期的集体建设用地使用权以让渡、租赁或以作价出资（入股）方式提供给使用者使用（类似国有土地出让、租赁、作价出资或入股），在使用年期内，使用者在不改变用途的前提下，可以依法转让、出租、抵押；土地收益主要归土地所有者。集体建设用地不适用于举办娱乐或高档房地产开发项目；流转的最高年限不得突破国有土地的最高年限。
（四）完善相关配套措施，规范城乡结合部土地市场。城乡结合部非法土地交易和隐形土地交易大量存在，因此必须采取措施，提高土地市场的公开性。当前主要应抓好以下几项配套制度：
1、积极设立公开的土地市场，为城乡结合部的土地交易提供公开挂牌交易的场所，以提高交易机会，降低交易成本，规范交易行为；
2、建立和完善政府土地收购储备制度，将政府土地收购储备的范围扩大到城乡结合部的国有和集体建设用地；
3、建立土地登记可查询制度和信息公布制度，为使用者、投资者提供现势土地登记信息和土地市场信息资料；
4、完善土地证书查验制度，土地证书查验的重点地区是城乡结合部，重点查验各类非法交易、隐形交易和擅自改变用途的情况，发现问题，及时纠正处理。
（五）当前急需要做的几项工作
1、尽快研究明确集体土地权益，并结合土地变更登记和土地证书查验，摸清城乡结合部土地利用现状，对非法用地隐形交易和擅自改变用途的行为进行清理，明确城乡结合部的土地所有权和使用权。
2、总结各地集体建设用地流转的试点经验，抓紧出台《农村集体建设用地使用权流转办法》，规范集体建设用地流转行为。
乡镇土地所工作总结篇7
第一条本实施意见所称的土地开发是指在土地利用规划指导下，采取工程技术等措施对未利用地（包括荒山、荒地和滩涂）、林地、园地以及利用效率低下的土地等垦造成耕地，并加以充分、合理地利用的活动。
第二条土地开发必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划、水利规划、低丘缓坡综合开发利用规划，不得在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施。
第三条区政府成立土地开发和建设用地复垦工作领导小组，由区政府分管领导任组长，统一指挥和协调全区土地开发过程中的重大问题。
乡镇（街道）承担项目业主职责，具体负责项目申报、委托测量和规划设计、项目论证、政策处理、工程发包、合同签订、质量和安全监管、工程结算、落实耕种等工作。
区国土分局负责土地开发立项的审批、质量监管和业务指导、规划设计变更审定，竣工初验、资金管理等工作。
区财政局负责项目建设资金筹措、资金拨付和资金使用监管工作；
区林业局负责涉林项目开发预审及防护林栽培技术指导和使用林地报批等工作；
区水利局负责办理涉及水利项目开发预审（批）、水利设施质量监管和技术指导等工作；
区农业局负责项目质量监管、开发后地力培育的技术指导、验收、督促落实耕种三年以上等工作；
区发改、建设、安监、公安、统计、审计、监察等有关部门根据各自职责，密切配合，共同做好全区土地开发监督管理工作。
第四条土地开发项目的申报、论证、审批、实施、管理及验收，按下列程序进行：
（一）项目申报。行政村向乡镇（街道）提出土地开发申请，乡镇（街道）组织所属水利、林业等相关人员到实地进行踏勘，符合开发条件的，乡镇（街道）向区国土分局提出立项申请。
（二）项目论证。区国土分局接到乡镇（街道）项目立项申请后，派员到实地进行踏勘，认为项目可行的，由乡镇（街道）委托有资质单位进行测量、规划设计，并组织相关部门对规划设计方案进行论证，同时形成论证纪要。论证内容包括工程规划设计的可行性和合理性，新增耕地潜力的客观性和可行性，涉及林地开发的可行性及易地造林措施的规划情况。连片开发成水田面积在3公顷以上，或连片开发成旱地面积在30公顷以上的项目，必须编制可行性研究报告。项目涉及滩地、林地的必须要有水利、林业部门出具同意立项的书面意见。
（三）项目审批。乡镇（街道）将论证纪要、区位图、现状图、规划图、现状照片及相关表格等材料提供区国土分局，区国土分局按照项目审批程序批准立项，并上报市国土资源局备案。
（四）项目实施。开发项目批准立项后，乡镇（街道）应编制具体工程施工方案报区国土分局审核，并与区国土分局签订《土地开发垦造耕地合同》，同时组织做好项目所在区块的政策处理；为确保项目顺利实施，乡镇（街道）可以采用邀请招标方式选择施工单位，签订施工合同，但须在市（区）招投标中心进行交易，并严格按照批准的规划设计和施工方案组织施工。
（五）项目管理。工程项目施工后，所在的乡镇（街道）应做好工程质量、进度及安全施工管理工作。
1.工程质量。按《丽水市垦造耕地项目质量标准》执行。
2.工程进度。乡镇（街道）要做好项目区内政策处理工作，保障工程顺利实施；并科学组织、合理安排工程进度，按工期要求完成工程。
3.工程安全。工程施工要严格按照国务院《建设工程安全生产管理条例》等有关规定执行，每个项目应配有专职安全员，施工现场树立安全警示标志，对施工人员要进行安全教育，发现隐患及时处理整改。
（六）项目验收。项目竣工后，由乡镇（街道）向区国土分局提出初验申请，区国土分局应及时组织区有关部门和专家进行初验，初验通过后上报市国土资源局复验。
第五条土地开发产生的指标价款：
垦造耕地的30000元/亩（包括政策处理、测量、规划设计、森林植被恢复费、工作经费及奖励资金等间接费用），园地改造为耕地的20000元/亩（包括政策处理、测量、规划设计、森林植被恢复费、工作经费及奖励资金等间接费用）。
第六条土地开发工作经费计提标准：
（一）区国土分局工作经费按1000元/亩计取；
（二）乡镇（街道）村工作经费按1500元/亩计取，其中乡镇（街道）1000元/亩，村500元/亩；
（三）项目涉及林地的，林业部门工作经费按200元/亩计取；
（四）项目涉及水利的，水利部门工作经费按200元/亩计取；
（五）农业部门工作经费每年按100元/亩计取；
（六）乡镇（街道）奖励按丽政办发〔2007〕70号文件规定执行，其中水田1000元/亩，旱地200元/亩。
第七条土地开发工程款项支付和结算:
乡镇（街道）与区国土分局签订《土地开发垦造耕地合同》后，区财政将测量和规划设计费用拨付乡镇（街道），由乡镇（街道）支付给中介机构。
项目工程款由区财政先拨付项目所在乡镇（街道），再由乡镇（街道）支付给施工单位，具体按以下结算和支付：项目工程完成50%的，按招投标价格拨付30%；项目工程完成80%的，又按招投标价格拨付30%；经市国土资源局复验合格后，再按招投标价格拨付30%；剩余10%工程款作为工程质量和落实耕种保证金，予以暂扣，等一年后经复查合格，予以返还。
工作经费在项目工程开工后，先由区财政拨付30%，剩余经费等项目通过验收后，予以结清。
第八条土地开发工程监理要求：
（一）投资超过100万元的土地开发项目，必须按规定落实有资质的监理单位，并按工程监理规范进行项目工程监理；
（二）投资100万元以下的土地开发项目，可聘请有资质的监理单位进行工程监理，也可成立工程质量监督管理小组进行工程质量监督，但必须邀请土地所有权人代表参与工程质量的监督管理，参与规划调整、工程变更的见证；
（三）工程监理费用在10万元以上的须按市（区）有关规定选择监理单位。
第九条区财政要对土地开发资金实行单独核算，确保专款专用。
乡镇土地所工作总结篇8
一、基本情况
（一）农村土地承包管理工作
1、农村土地承包经营权证换况。我县自2006年农村土地承包经营权证换证工作开展以来，严格按照上级精神，查漏补缺，发现问题及时纠正。到目前为此，全县已换发农村土地承包经营权证5.1万本，证书到户率达99％，证书的填写较为规范。尚有一小部分农村土地承包经营权证还未换发到户，其主要原因：一是土地即将被征用，所以暂停了权证的发放；二是有部分农户举家外出务工经商，导致权证滞留在村组干部手上。
2、农村土地承包合同签订情况。农村土地二轮延包工作开展以来，我县共续签补签合同5.1万份，合同到户率达99％，合同内容的填写比较规范完整。
3、农村土地承包关系稳定情况。自农村土地二轮延包工作明确土地承包期再延长30年不变后，我县“三年一小调、五年一大调”的现象已大为减少，但仍有个别村小组存在这种做法。截至到目前，我县不存在乡村组织强行收回农户承包地的情况。
4、农村土地流转情况。我县各乡（镇）土地流转严格坚持依法、自愿、有偿的原则，截止到2009年第三季度，我县实行家庭承包经营的农户50761户，承包土地面积187413.96亩，全县农村土地流转面积36998亩，占承包土地总面积的19.7％；土地流出农户12306户，占承包总户数的24.2％；签订流转合同的农户1289户，其中规范签订流转合同的农户638户，分别占流转农户数的10.5％和5.2％；签订流转合同流转的土地5536.3亩，占流转土地总面积的15％；农户间自发流转土地面积35086亩，涉及农户11747户，分别占流转面积和流出农户数的94.8％和95.5％；乡村组织提供信息流转土地面积1912亩，涉及农户559户，分别占流转面积和流出农户数的5.2％和4.5％；土地流转形式主要以出租为主，占流转土地面积的78.6％，转包、互换、转让、入股和其他形式只分别占流转土地面积的6.5％、7.4％、3.9％、0.2％和3.4％。到目前为止，我县没有发现乡村组织包办、代替或截留土地流转收益的现象。
5、农村土地承包纠纷调处情况。近年来，农村土地承包纠纷案件呈上升趋势，引发案件的原因大多数是因为农村税费改革前由于农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，部分农民不想要土地，就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定。随着农村税费改革的不断深入，上级惠农政策的不断落实，农村征地补偿价格和范围的不断提高、扩大，农民的珍地、惜地意识大大增强，纷纷开始要求收回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化，但因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。针对这些矛盾纠纷，我县高度重视，严格要求各乡（镇）做好解释调处工作，不得相互推诿，把矛盾处理在萌芽状态，解决在基层。今年以来，我县各乡（镇）所接7件土地承包纠纷案件已基本调处到位。
（二）农民专业合作社建设工作
1、农民专业合作社注册登记情况。截至到目前为止，我县经县工商行政管理局注册登记成立农民专业合作社36家，在去年的基础上新增了12家。具体情况如下：
（1）按注册时间分类：2007年注册登记10个，占总数的27.8％；2008年注册登记14个，占总数的38.9％；2009年注册登记12个，占总数的33.3％。
（2）按产业类别划分：种植业14个（其中白莲4个、烟草2个、果业5个、花生1个、红薯1个、油茶1个），占总数的38.9％；养殖业18个（其中生猪养殖11个、蜂业3个、肉牛养殖2个、水产养殖2个），占总数的50％；农机服务业4个，占总数的11.1％。
（3）各类农民专业合作社成员共计1001人，其中农民成员977人，占成员总数的97.6％。
（4）各类农民专业合作社注册资金共计1497.85万元，其中现金1435.06万元，实物折款62.79万元（主要为4个农机专业合作社）。
（5）在各类农民专业合作社中，目前经营收入达1000万元以上的合作社有1个，为华丰畜禽专业合作社，其他大多数合作社经营收入都在30万元左右。
（6）在各类农民专业合作社中，实行了信息、培训、技术指导、农资供应、产品销售等综合服务的合作社有24个，占总数的66.7％；实行单一服务如加工或产品销售的合作社12个，占总数的33.3％。
（7）各类农民专业合作社以合同制、合作制等方式带动7596户农户实现增产增效。
2、面向农民专业合作社收费、罚款情况。到目前为止，我县工商局、国税局、地税局等部门以及各乡（镇）人民政府均未对我县经县工商局注册登记成立的36家农民专业合作社收取过任何费用和罚款。
（三）农民负担管理工作
1、减轻农民负担工作“五项制度”执行情况。我县继续坚持和完善涉农收费文件“审核制”、涉农价格和收费“公示制”、农村公费订阅报刊“限额制”、农民负担“监督卡制”、涉及农民负担案（事）件“责任追究制”，农民负担已经得到明显减轻，农村社会和谐稳定，涉及农民负担问题的群众件几乎为零。
2、“一事一议”筹资筹劳政策执行情况。近几年来，我县没有申报“一事一议”筹资筹劳项目，少数村修建村内道路时采取村民自愿捐资赞助的形式修建，不存在集资摊派或变相集资摊派的行为。
3、强农惠农政策落实情况。我县粮食直补、粮食综合补贴、良种补贴等发放给农民的各种财政性补贴资金全部及时、足额发放到位，不存在抵扣、截留、挪用等现象。
4、涉农收费情况。一是农村义务教育免收学杂费政策我县已经落实到位；二是我县国土局、建设局、各乡（镇）人民政府、各村民委员会对农民建房收费、罚款总体说来比较规范，除个别收费标准缺乏执行力度、有的乡（镇）收费票据填写不规范、有的收费或罚款项目执收执法单位错位、少数乡（镇）、村出现扩大范围或自立项目收费苗头外，不存在其他乱收费、乱罚款行为；三是未发现有其他方面的乱收费、乱罚款、乱摊派现象。
（四）农村财务管理工作
1、农村“三资”管理情况。我县农村集体资金、资产和资源管理已经建立健全了《××县村集体经济组织财务收支预决算制度》、《××县村集体经济组织货币资金管理制度》、《××县村集体经济组织财务收支票据使用管理办法》、《××县村级财务管理责任追究办法》等制度；印发了《××县村级集体财务“村账乡”操作指南》，各乡（镇）今年全面实施了村账乡工作，但签订合同还不够到位。
2、农村财务管理规范情况。我县各个乡（镇）根据各自管辖范围的大小分别设立了1－3个农村财务管理规范化试点示范村，在示范带动下，各个村基本上能做到每季度公开一次村级财务；同时，每个村都建立了民主理财小组，但民主监督作用发挥得还不够充分。
3、农村财务审计监督情况。我县各乡（镇）对农民关心的热点和焦点问题经常性开展专项审计，发现问题严肃处理，给群众一个明白，还干部一个清白；县站则开展审计抽查，特别是对群众反映强烈的问题实施重点审计，切实维护群众的合法权益。
二、主要经验和做法
（一）领导重视。领导重视是抓好工作落实的关键。我县各级领导对农经工作都给予了高度重视，具体表现在以下三个方面：
1、县领导重视农经各项工作。一是大力支持农经各项工作的开展；二是有力督促与农经各项工作相关的各职能部门搞好协作，推进农经工作；三是安排每年1.5万元的减负工作经费进入县级财政预算；四是每年能够根据农村土地承包管理、农民专业合作社建设、农村财务管理等项工作的进展情况适当解决工作经费，保障我站的正常运作。
2、局领导支持农经各项工作。一是将农村土地承包管理、农民专业合作社建设、农民负担管理、农村财务管理等工作纳入了全局工作的重要议事日程；二是不截留、挤占、挪用农经各项工作经费，确保专款专用；三是适度弥补农经工作经费的不足，确保我站的正常运转；四是全面支持农经各项工作的开展。
3、乡（镇）领导推进农经各项工作。我县大多数乡（镇）领导都非常重视、支持农经各项工作的开展，在日常工作中，能根据本乡（镇）的实际情况，对农经工作给予必要的政策、资金、人力、场地、环境等的支持与扶助，积极推进农经各项工作。
（二）职工同心。职工同心协作是做好工作的基础。我站现有职工4人，我们充分结合自身的优势和长处，将当前农村经营管理的四大重点工作以及其他各项工作逐一分工，明确各自做好本职工作的同时，要大力发扬协作精神，取长补短，相互促进、相互提高，全面提升了农经工作质量；各乡（镇）尽管农经工作人员紧缺，但大都能根据全县农经工作的总体部署和安排，紧密结合本乡（镇）的实际情况，努力完成本职工作。
（三）编发简报。加强工作指导是提高工作质量的有效手段。县减负办和我站从2008年1月起联合编发《××农经》工作简报，借助于工作简报，为全县广大农经工作者提供了一个学习法律、宣传政策、增长业务、浏览信息、交流经验、激励先进、鞭策落后以及营造了一个百家争鸣的工作平台，截止到今年11月，已编印简报35期次，起到了很好的宣传指导作用。
（四）办班培训。举办业务培训班是增强工作能力的有效途径。我站每年至少举办一次二期农经工作业务培训班，借以促进和增强乡（镇）农经工作人员和村级财会人员的理论学习兴趣和业务操作能力，全面提升他们的工作实践能力。今年，我站已经举办了2次3期业务培训班，其中第1次2期为村集体经济组织暨农民专业合作社会计培训班，培训乡（镇）农村财会辅导员、村（居）报账员和农民专业合作社理事长、会计160余人；第2次1期为农村土地承包经营权流转服务培训班，培训乡（镇）、试点村农村土地流转服务站、室工作人员50余人。
（五）调查研究。开展各种调研活动是提升工作措施的针对性和成效性的校正仪。今年，我站围绕农经工作的重点：一是开展了农村土地承包经营权流转方式、流转面积、流转规模、流转期限、流转原因、流转手续、流转地用途、流转效果、流转纠纷情况、流转管理状况、流转潜力等的摸底调查，形成了《××县农业局关于农村土地流转情况的调查报告》，针对我县农村土地承包经营权流转存在的主要问题，提出了可操作性强的进一步规范和加快我县农村土地承包经营权流转的建议；二是开展了农民专业合作社专题调研活动，撰写了《××县生猪专业合作社发展情况的调查与启示》、《试验示范撑起一片蓝天》、《“九统”服务支撑合作社走过一个个春秋冬夏》、《找准合作点推动合作社健康稳定发展》等近10篇调研报告，有力地推进了合作社的规范化建设与发展；三是开展了财务公开“难点村”难点情况调研活动，认真剖解和分析“难点村”当前存在的主要问题，有针对性地提出了治理工作措施，形成了《××县农业局关于财务公开“难点村”难点情况的调查报告》，为及时完成村务公开、民主管理“难点村”的专项治理工作夯实了坚实基础。
（六）搭建平台。搭建服务平台是抓好工作落实的重心和基石。我县建立了县、乡、村三级农村土地流转服务中心（站、室），进一步规范了农村土地流转秩序，加快了农村土地流转进程，消除了农村土地流转纠纷隐患。
（七）抓点示范。抓点示范是工作推开和规范运作的助推器。我县农经各项工作大都建立了试点示范村（点），并认真抓好各示范村（点）的规范化建设工作，积极发挥其示范带动作用。各示范点的设立情况如下：
1、农村土地承包经营权流转示范村17个，分别是：高田镇的田心村、湖坑村，丰山乡的上坑村，木兰乡的新河村，小松镇的罗源村、罗溪村，琴江镇的古樟村、小别村、湖下村，屏山镇的长溪村、河东村，大由乡的河斜村，龙岗乡的水庙村，横江镇的姑溪村、洋地村、洋和村，珠坑乡的塘台村。
2、农民专业合作社县级示范点5个，分别是：××县华丰畜禽专业合作社、××县复兴蜂业专业合作社、××县蜂农专业合作社、××县珠坑乡富民红薯淀粉专业合作社、××县龙岗乡鲜莲产销专业合作社。
3、村级财务管理规范化建设县级示范村10个，分别是：高田镇的桂竹村、丰山乡的上坑村、木兰乡的木兰村、小松镇的小松村、琴江镇的旱坑村、屏山镇的亨田村、大由乡的大由村、龙岗乡的水庙村、横江镇的小姑村、珠坑乡的竹溪村。
（八）专项治理。实施专项治理是规范工作流程、方式、方法等的有力武器。我县今年重点抓了“农民建房和农民专业合作社乱收费乱罚款问题”和“财务公开与民主监督‘难点村’难点问题”的专项治理工作，有效地推动了面向农民建房和农民专业合作社收费与罚款的规范，促进了农村财务公开的及时、全面、真实、准确，发挥了民主监督的实效性。
（九）督促落实。监督检查是促进工作落实的有效方式。我站经常采取检查督促、现场督导、随机抽查、暗访核实、审计监督等方式督促各乡（镇）把农经各项工作落到实处，取得了比较明显的效果。
（十）属地管理。属地管理责任的落实是及时、有效、妥善解决涉及农村土地承包纠纷、农民负担问题、农村财务管理混乱等群众件的有力保障。我县严抓属地管理责任的落实，严格责任追究，有力地促进了涉及农经工作范畴的各类群众来信来访件的及时、有效解决，维护了群众的合法权益，保障了农村社会的和谐稳定。近年来，我县涉及农经工作的农民越级上访案件呈明显下降趋势。
（十一）总结提高。善于总结，才能不断提高。我站经常性开展工作小结、工作对比、工作研讨、意见征询等活动，以便及时总结经验予以推广，发现问题加以整改，不断更新工作观念、改进工作方式、提高工作质量、扩大工作成效。
三、存在的主要问题
（一）乡（镇）农经工作机构与其他农业事业机构一同合并为乡（镇）农业服务中心，条块管理不顺。一是农经工作部门具有行政管理、行政监督、行政执法职能，作为事业性质的乡（镇）农业服务中心难以履行上述行政职能；二是已经合并的乡（镇）农经工作机构人、财、物归乡（镇）管理，并全部兼职乡（镇）其他中心工作，且由于福利待遇的联结造成工作上的本末倒置，本职工作能够认真应付就算很不错了，同时加重了我站条条管理与协调的难度，工作推进阻力较大；三是乡（镇）农经工作人员非常紧缺。截止到目前，我县10个乡（镇）农经工作人员不足20人，90％的乡（镇）只有2名以下农经工作人员，其中只有1名农经工作人员的乡（镇）4个，有2名农经工作人员的乡（镇）5个。而由于条条管理的不顺，我站又无法在全县范围内进行适当调整和补充，严重阻碍了我县农经各项工作的全面铺开和推进。
（二）农经工作经费严重不足。我站的工作经费只能确保正常运转，难以组织工作创新，一定程度上束缚了工作效能的发挥；各乡（镇）没有安排农经专项工作经费，好的乡（镇）基本上能够做到实报实销，差的乡（镇）则有报销次数和金额的限制，这在很大程度上束缚了农经各项工作的推开。
（三）有的乡（镇）领导对农经工作重视不够，认为只要不出问题就行，不太支持各项基础性工作的铺开。
（四）农村土地承包管理问题。
1、农村税费改革前土地流转手续的不规范（只有口头协议），埋下了一些农村土地承包纠纷隐患，且调解起来难度较大。
2、受世界金融危机的影响，我县农民工大量回流，加上人多地少的现实矛盾，农村土地在一定时期内难以形成集中、规模流转，适度规模经营效益较难显现。
3、有的乡、村干部对贯彻执行《农村土地承包法》及其相关政策存有抵触情绪，认为法律、政策规定与现实情况不太相符，要予以修订。
（五）各乡（镇）和各县级农民专业合作社都不同程度地存在农民专业合作社统计监测数据上报不够及时、真实、完整的现象。每当每季度规定的上报农民专业合作社有关数据时间前，都要通过县站的三催四促才能勉强收齐相关资料，透过这种现象我们可以看出：一是有关统计工作人员责任心不强；二是各农民专业合作社发展不平衡、不规范，统计数据难以及时、完整收集和真实反映。
（六）少数农村基层领导、干部开始放松对减负工作重要性的认识，已经出现麻痹松懈思想。这些思想的存在，不利于减负惠农政策的贯彻落实，很有可能因工作上的松弛出现农民负担反弹的苗头。
（七）农村财务管理问题。
1、村级报刊征订存在隐形压力，大多数村都突破了限额。
2、村级招待费用较难控制。去年我县村级平均招待费用达到0.5万元以上，部分村已突破万元大关，个别村甚至超出了2万元。
3、村级白条列支现象严重，占支出票据的90％以上，不利于实施有效的财务监督。
四、建议
（一）加快农经机构改革进程。一是单独设立乡（镇）农村经营管理站，将乡（镇）农经部门从乡（镇）农业服务中心中分离出来，确保农经干部的专职专用；二是提高农经部门行政级别，乡（镇）农经部门应由“正股级”提升为“副科级”单位；三是把县、乡（镇）农经部门列入依照公务员管理范畴；四是赋予农经部门行政管理、行政监督、行政执法职能；五是乡（镇）农经部门人、财、物实行垂直管理。
（二）适当增加乡（镇）农经工作人员编制，根据乡镇管辖范围大小按3－5个名额配齐乡（镇）农经工作人员，确保农经工作的正常开展。
（三）将开展农经工作必要的业务工作经费、人员培训经费等足额列入每年各级财政预算，确保农经工作的正常运转和农经干部培训的经常化、制度化。
五、明年工作打算
（一）针对农经各项工作中存在的问题加强工作调研，积极探索出解决相关问题的有效方式、方法，规范工作流程，落实目标管理，加强监督检查，严格责任追究，促进我县农业、农村经济健康稳定发展。
（二）本着“走出去、引进来”的基本原则，积极学习兄弟县（市）的好经验、好办法、好做法，并切合本县实际加以改进创新，推动我县农经各项工作更进一步。
（三）加大农经工作的宣传引导作用，转变部分农村基层领导、干部的思想观念，使他们由不关心、不支持、不重视农经工作逐步变为关心、支持、重视农经工作，加速推进我县农经各项工作的发展；引导广大农民群众自觉学习相关法律、法规、政策，维护自身合法权益不受侵犯，积极参与民主管理和行使民主监督权力，自愿、主动加入或创建各类农民专业合作社，创造出更多的个人财富和社会财富，加快我县农业、农村经济的发展。
（四）以规范、促进农村土地承包经营权流转为重心，进一步健全、完善农村土地承包管理监督机制，积极消除农村土地承包纠纷隐患，切实维护农民的合法土地承包权益。
（五）以引导、规范、提升农民专业合作社的发展质量为目标，进一步加强农民专业合作社的建设与扶持，努力增强农民专业合作社的自我发展、自我壮大能力，带动周边农户实现增产增效。
乡镇土地所工作总结篇9
统筹城乡改革试验首先应明确要破解的体制障碍,明确改革的体制对象。从解决体制障碍出发,也就是从解决问题出发,才能以改革促进统筹城乡发展。从破解体制障碍出发,就是要聚焦破解城乡二元结构这样一个核心体制对象。
城乡二元结构体制是由一系列相应的制度、政策和社会规范构成的,但关键是“人”、“地”、“利”三个体现为城乡二元的核心部位。“人”体现为城乡二元,在户籍制度上表现为城乡分治,在身份上表现为工农有别;“地”体现为城乡二元,在土地制度上阻断了城乡土地资源在发展中的联系,在土地属性上形成了城乡间土地权益的巨大鸿沟;“利”体现为城乡二元,在社会保障和福利制度上表现为城乡差别,在基础设施和公共资源上表现为巨大落差。“人”、“地”、“利”三者,“人”是根本,“地”是关键,“利”为从属。破解城乡二元结构制度,不可能离开“人”和“地”的问题而能够解决好“利”的城乡一体化问题。
破解城乡二元结构的路径是当代中国最复杂的问题。我国传统的城乡二元结构体制的形成和持续,有其经济发展阶段的原因,改变城乡二元结构体制的主观努力,要顺应城乡经济发展的规律,不可期望、实际上也做不到一步到位,改革要循序渐进。目前,我国城镇化进程已经明显滞后于工业化这一状况,特别在一些城乡融合发展程度较高的地区,二元结构体制对发展的障碍已经凸显出来,城乡经济社会发展不协调、不平衡的矛盾日益凸显。虽然近年在解决“三农”问题,遏制城乡差距方面采取了很多措施,但并没有从根本上解决问题,城乡差距仍在持续扩大。破除城乡二元结构的体制机制,实现城乡二元经济社会结构向现代经济社会结构转型,才是治本之道。
二、推进城镇化在统筹城乡改革试验中具有关键地位
统筹城乡改革试验需要在改革的目标取向上进一步清晰化。目前看,统筹城乡改革试验的目标是一个多元的综合性目标体系,概括起来包括以下方面:一是缩小城乡差距,这个目标表达明确。二是实现城乡经济社会“一体化”,这个目标包容性大,内涵多元,总体上指统筹协调城乡发展,也含有城乡“均等化”目标的涵义。三是以工促农、以城带乡,促进社会主义新农村建设。这一目标侧重于农村的发展。四是促进城镇化进程,这一目标尚存不少疑虑,但已越来越受到关注。五是促进土地的集约利用,这是统筹城乡改革在某些地区起步时的直接动因。
统筹城乡改革应该抓住有利于重大体制突破、有利于对实现上述综合性目标起重要关联带动作用的关键性目标。这个目标就是城镇化目标,要提升城镇化在统筹城乡改革目标体系中的地位。正确把握统筹城乡发展与推进城镇化目标的关系,是统筹城乡改革试验在现阶段更加基本和更加关键的问题。
(一)明确改革所依据的城镇化率基点
我国当前的城镇化大大落后于工业化。按照统计,我国现居住在城镇的人口占45.6%,离我国第二产业加第三产业的产值已达到近90%的工业化参照数据相差甚大。国际经验表明,当一国处在人均收入3000美元发展阶段的时候,其平均城市化率在55%左右,人口稠密的东亚地区则为75%左右,我国城镇化率水平已大大落后于同我国有相似工业化阶段国家的城镇化率。这已经反映我国现行城镇化率同本应达到的城镇化率相差10个点以上,但问题的严重性还在于这个45.6%的数字还只是现行统计口径的城镇化率,这个数字是包括进城务工的农民工在内的,如果减去1.5亿左右进城农民工,只就真实的城镇户籍居民看,城镇人口比重不足35%。现行统计口径自有他自身的道理,但我们做体制改革的同志应当把城镇化率的基点放在真实的户籍城镇化基点上,在这个35%的基点上,通过破解体制障碍,促进城镇化的加快发展。
(二)推进城镇化的过程就是改变城乡二元结构的过程
在当代中国,不可能有离开城镇化的所谓破解城乡二元结构,也不可能离开城镇化过程能够完成“城乡一体化”。在统筹城乡改革试验中,要进一步提升城镇化目标的地位。我国的城镇化进程有两条路径,就全国看,促进农民进城是主要路径;就东部的一些发达地区看,也存在农村自身通过发展和聚集生长为城镇的另一条城镇化路径。但无论哪条路径,都要解决好破解城乡二元结构体制的一些共性问题。
(三)只有促进城镇化才能有效促进城乡一体化、进而缩小城乡差距
我国工业化进程已经极大地开拓了城镇化空间,但城镇化的潜在动力受二元结构体制羁绊不能顺畅释放,这是我国城乡差距持续扩大的根本原因。如果不能在工业化开拓的空间内顺利推进城镇化,就只能是以农村的廉价人力和资源服务于城市和工业,农村人均占有的资源不能分享城镇化过程中通过减少农村人口而逐步提高的利益,也就没有城乡差距不持续扩大的道理。
(四)只有推进城镇化才更有利于推进新农村建设
统筹城乡要想立足于解决“三农”问题,就必须把新农村建设与中国特色城镇化过程通盘考虑,形成互动关系,实现城镇化与新农村建设的双赢局面。在这个意义上,才可以充分实现“以工促农、以城带乡”。以工促农、以城带乡应有两个取向层面涵义:第一层面,是侧重城市和工业的资源支持农村发展,即“反哺”。以工促农,就是要通过工业化进程促进农业发展,提高农业发展的质量和层次,不断巩固农业的基础性地位;以城带乡,就是要大力推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射;第二层面,城市发展和工业化促进带动农村农民走向城镇化。以工促农,就是工业化为改变城乡二元结构创造了条件,进而向城乡一体的市场体系发展,让资本、劳动力、土地等生产要素在城乡之间实现良性循环和互动;以城带乡就是加快推进农村人口向城镇转移,以人口城镇化进程促进农村面貌根本改变,促进农村人均占有资源的提升,从而形成新农村建设的强大动力。上述第一层面是基础涵义,现在要说,第二层面具有的推进城镇化的涵义更深刻、更代表经济社会发展的历史趋势。
(五)只有顺畅推进城镇化才有利于节约利用土地
健康有序的城镇化应该带来土地的集约利用,而不应该是浪费土地。目前,我国城市城区建设用地约5700万亩,承载着5.7亿人,人均占有0.1亩;而农村建设用地约2.84亿亩,承载着7.4亿人,人均0.38亩,农村人均占有建设用地是城市的4倍。当前我国城乡建设用地存量配置的调整,需要推进城镇化进程中统筹集约利用城乡建设用地。一方面,城市要扩大,必然会占用一定数量的农村建设土地;但另一方面,农村人口减少,可以腾退出大量农村建设用地。需要在城镇化过程中促进城乡建设用地的统筹规划使用,促进土地的集约节约利用,使城镇化进程真正起到节约土地,促进农村发展的作用。
(六)城镇化滞后是我国结构调整所要解决的深层矛盾
城镇化问题是我国当前“调结构”重要战略所必须要解决的深层次矛盾。只从大结构看,内需和外需的失衡已难以持续,促内需促消费任务艰巨;产业结构升级难度加大,加工工业部分产能过剩和服务业总体滞后的矛盾更加突出;农民增收措施功效几于耗尽,城乡差距逐年扩大趋势未现转折。中国城市化进程的严重受阻和滞后,在更深层面决定了我国经济发展中重大结构性矛盾的产生。城镇化滞后,首先是农民工创造了巨大的城市工业产值,但由于其根不在城市,收入过低,就不能形成与其创造的产值相应的消费。随着这个群体的扩大,也必然形成我国居民收入占国民收入比重逐步降低的局面,这是影响我国消费和内需比重偏低的最大因素。由于城镇化滞后,高度依赖人口集聚、产业集聚才能产生的服务业需求不够,又成为我国服务业滞后的一个重大原因。造成我国城市化进程滞后的根源则是我国城市化进程中体制制约形成的,其核心就是二元经济社会结构体制。因此,“调结构”重在深化改革是没有错的。
三、农村土地流转制度必须有所变革
统筹城乡综合配套改革中,无论从改变二元结构、促进城镇化出发,还是从城乡一体化、遏制城乡差距出发,土地制度都是关键制度所在。农村土地包括农村的耕地和林地、农村建设用地、宅基地,简称农村“三地”。“三地”在法律上都是农地,但在工业化、城镇化加速的大背景下,农村土地制度已经不可能封闭运行于城市土地制度之外,这就使其成为破解城乡二元结构的关键问题之一。
(一)关于耕地的承包经营权流转
农村承包土地经营权的流转,是农村耕地适度规模经营趋势下,在不改变现行土地权属前提下的一种变革,含有了生产方式变革的因素,是破解城乡二元结构的一个重要步骤。这个流转目前主要指将土地承包权与实际使用权相分离,形成土地经营权的流转,一般并不能指土地承包权自身的买卖,流转的性质接近于农民出租土地,但不是变卖承包权。变卖承包权要慎重,你要知道土地承包人到哪里去了。土地承包权是农民的生存底线,不管这个农民到哪里打工,只要他的户籍仍在农村,他只能转让土地经营权,获取承包权收益,而不可以诱导他转让承包权,使他成为无地农民。如果大面积发生的是承包权自身的流转,而农民身份并没有改变,必然会发生很大问题。这一点需要高度注意。
但承包权自身在与城镇化联系的背景下也存在流转问题,这个前提就是是否与城镇化相关联。原承包土地的农民如果已经进城并已在城落户,这时候就有一个农村承包权的处置问题。进城落户农民土地承包权自身的流转处置容易被忽视,或者混淆承包权流转和使用经营权流转的界限,这是在当前改革试验中需要解决好的一个重要问题。如果已经在城市落户的农民,其原有的土地承包权就不仅是自愿流转的问题,而是必须流转。城镇化为什么能够带动农村发展,就是农村人均占有的生产资源能够随城镇化的进展而增长,土地承包权的流转就是一个重要前提。
(二)关于农村建设用地的流转
适应我国城镇化的趋势,应统筹城市和农村的建设用地,以逐步形成城乡建设用地的统一市场。就农地看,把农村建设用地与耕地分开看、分开管,才能更好地保护耕地,才能盘活和集约利用好建设用地。对依法确权的农村集体经营性建设用地,改革试验就是通过土地市场、以公开规范的方式转让建设用地土地使用权,应当允许农村集体直接将集体建设用地以出租、出让形式供应给企业,使农民可以长期分享土地增值收益。就城乡建设用地关系看,目前合规范围的城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的土地整理项目是一个较好办法,可以扩大实行。但这个“挂钩”办法的主导方在政府,有效面过小,而获利主要在政府和城市,是在征地制度逻辑内的改进,具有一定局限性。即使“挂钩”项目完成后,也仍然存在农村建设用地的流转问题,仍应探索允许农村集体和农民依法通过多种形式参与开发经营农村经土地整理后的建设用地,并保障农民合法权益。
统筹城乡建设用地流转如何可以适合中国城乡两种不同土地制度的框架?我认为,“先租后征”很可能是城乡两种土地制度衔接的一条路径。即农村集体建设用经营性土地,可以转让给包括城市企业在内的经营者使用,但必须规定转让土地使用权的一定期限,例如三十年。期限内保障农村集体,并通过集体落实到农户的与城市土地同质同价的收益权,而期限满以后,如果所在区域已经成为城镇的一部分,就可考虑通过征地程序转为城市国有土地,原集体成员一般也应具备了转为城镇户籍的条件;如果参与城镇化的条件仍不成熟,仍可以再规定下一个期限的转让土地使用权。“先租”,可以保证农民的收益权,为参与城镇化积累条件;“后征”,就是两种土地制度的对接,实际上就是承租集体土地的企业按规定的征地价码缴纳土地出让金,而政府把这笔钱可转给农民用于征地补偿,农民得到第二笔土地出让收入,企业也会有积极性。这样可以达到多重好处:一是落实了农民的土地收益权,为参与城镇化积累了本钱。二是变相改革了征地制度,可能有利于降低城市地产价格的过早迅猛提高,解决城乡两种土地制度的巨大落差阻滞城市化进程。三是短中长期有了制度接口,如果没有期限,形成永久性的农村建设用地出租人,这样仍然会最终阻滞城市化进程。总之,农村建设用地流转必须要引入市场机制,但目前农村土地要素的流动还不宜完全适用于城市产权的概念,是在市场基础上由政府调节的有序流动。
(三)关于宅基地流转问题
宅基地是农民安身立命、农村社会稳定的基础,它的特征是无期限、无产权、有保障。宅基地转让是有条件的,不能完全是自由的独立产权似的转让。出租也是一种转让,当然没有问题。但把宅基地作为完整产权全部转让,就需要分析几个问题:第一,在农民没有迁移为城镇居民、仍是本集体成员情况下,宅基地转让后,农民还有宅基地吗?如果没有了,显然要慎重。第二,宅基地转让给谁?转让给本集体成员当然还是宅基地性质,但如转让给社会其他成员,那这块地还是宅基地吗?显然不是了。那么是什么性质,显然需要配套的制度设计。第三,一些地方实行土地整理,农民集中居住后,新的集中居住的地方仍然具有宅基地性质吗?我理解应该仍然是,需要办理新的宅基地手续。宅基地还在,只是换了地方。如果新的农民集中居住地已成为城市土地,那就应该给集中居住的农民办理城市户籍。在上述各种情况下,仅提出“以宅基地换安居”的政策指导可能过于笼统,容易产生误导。第四,农民进城落户,离开本集体,这时候必然要发生宅基地转让问题,但转让给谁,转让后的性质等仍要界定。为此目前不宜泛化宅基地流转。
(四)要正确处理农村土地流转和建立城乡要素市场的关系
农村土地流转是城乡要素市场建设的重要组成部分。在我国现阶段,土地不仅是农民最基本的生产生活资料,而且随着市场经济的发展,农村土地作为生产要素的功能越来越明显,开始呈现一定的资本性特征。解决好农村土地流转和建立城乡要素市场的关系,是统筹城乡的重要问题,也是促进城镇化进程的基础体制。在制度设计上既要考虑农村土地的保障功能,又要考虑其生产要素功能。改变城乡二元结构是个过程,为了积极而又稳妥地实现这种转变,减轻大规模剧烈变迁可能发生的混乱和震荡,必须解决好农民土地问题,防止失地农民出现,沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。为此,目前要探索的是在不改变农村土地法定性质的前提下,对农村土地以立规先行、促进规范后进入市场流转。
四、建立城乡对接的农村人口进城的体制
(一)确立户籍城镇化标准,是改革的基础问题
只有让进城已实现稳定务工的农民转为真正意义的市民,并与原有土地关系脱钩,才能实质性地在推进城镇化的同时,缓解农村人地紧张关系、提高耕种效益,改善在乡农民生产条件,实现城乡共赢。关于城镇化率的统计,我们建议要分层统计。第一层是现行的居住城镇化概念;第二层是在上述统计中扣除流动务工的非城镇户籍居民的城镇化率,确立户籍城镇化标准,是统筹城乡改革的基础问题;第三层是在上述统计中分出城市与小城镇的不同数。
(二)城乡居民二元身份的核心在户籍制度的背后
户籍制度是城乡居民二元结构的形式问题,并不是问题的实质。户籍后面的核心,除了两种生产生活方式的基础问题之外,是附着于城乡两种居民的不同公共资源和社会福利,这也是城镇化过程所必须最大着力之处。城镇化背景下的农村人口转移,实际上是城镇社会保障的容纳问题,包括农村社会保障的转移问题。在目前,提高农村公共服务和保障水平十分必要。但在我国居民结构乡远大于城的背景下,是不能期望农村就地可以实现城乡公共资源和服务的完全均等化的。城乡公共服务、乃至于城乡差距只有在城镇化的过程中才能够逐步实现。
农民在城镇化过程中身份转换涉及的社会保障问题与现行建立的农民工的社会保障是有重要区别的,前者即享受所在城市居民的平等无差别的社会保障,后者是一种过渡性的协调措施。在城镇化过程中,前者与后者是并行存在的,都很重要,但前者才具有更实质性的意义。大规模进城务工的农民工队伍是城镇化现实的推动力量,必须解决好农民工在城市务工、居住、劳动保障等良好环境,为进一步推进城镇化创造条件。目前解决农民工问题的着眼点是要打开户籍城镇化的接口,放宽条件,加以促进,但并不可能一步把全部或大部农民工短期转移为城市人口。我国城镇化的阶段性特性和我国人口数量结构决定了,我国亦工亦农的农民工队伍还会长期存在,我们要促进的是要随着城镇化的历史阶段逐步减少这个比重。
(三)正确处理促进农民向城镇转移和农村发展的关系
城镇化的结果不是化掉了农村,而是能够带动和促进农村的发展,农民向城镇转移和农村自身发展是相互促进的。只有城镇化,减少农村人口比重,农村发展才会赢得内在的空间,进而加快农村内生动力的发展。这里需要注意解决的一个核心问题是,能不能做到在推进农民向城镇转移的同时,缓解农村人多地少的矛盾,使城镇化与农村发展实现双赢。目前的实际情况是,随着城镇化率年年有提高,农村人均占有耕地更紧张,至少看不到提高,这除了城镇化率的提高主要是由占有农村土地的农民工构成这一基础原因外,在改革设计上,往往不重视在城镇化进程中做到缓解农村人多地少的矛盾也是有关系的。明确农民在农村的各项权益在转移农村人口时的流转形式,使留乡务农的农民人均资源有增加的趋势,这是未来城镇化和农村发展达到平衡点的重要内在机制。
(四)城市端也应当建立统筹协调的城镇化的管理机制
近年推出的解决农民工问题的政策措施是必要的,但不能代替城镇化进程所要求的农村人口向城市的转移这一层面的管理。因此,有必要在城市管理中明确农村人口落户城市的管理,加大促进力度。农村人口转变为城市人口,常规的接口在公安户籍居住地管理。但城镇化进程的农村人口转移问题,涉及城市管理的社保、就业、产业发展、城市建设等多个方面,也涉及农村经济社会管理的多个方面,需要一个能够统揽城镇化全局,有利于协调各方的综合性管理接口。上海等地已经公布了一些接口措施,现在更需要的是一批中小城市和一些偏大城市明确这一制度接口。
(五)要在改革中正确解决全国性问题和区域试验的关系
中国特色的城镇化过程需要研究全国性的政策调控。基于农村外出务工的全国性大流动,仅由地方主要是城市政府各自管理本地城镇化显然具有很大局限性。当前,要适应城镇化的人口规模性变化的动态特征,加强人口迁出与迁入的联动管理。在此情况下,试点地区怎么掌握,既然先行先试,既要有好处,也要承担责任,要善待外地来本地打工的农民工,把辖区内的居住人口统一放入本地统筹城乡改革的盘子,涉及到的有关区域关系问题,通过改革的协调探探路子。
乡镇土地所工作总结篇10
[关键词]城乡结合部；城镇化；成因；管理对策
[中图分类号]F291.1[文献标识码]a[文章编号]1009—2234（2014）03—0093—02
一、引言
20世纪初，西方发达国家在城市发展中先后出现了城市蔓延现象。由于人口和经济活动不断由城市向郊区转移，因此，在地域特征上出现了一个既有别于城市，又别于乡村且同时兼具城乡两种特征的特殊地带，西方学者将其称为“城市蔓延区”、“城乡边缘地带”、“都市扩展区”等。
改革开放以后，我国城市进入高速发展期，许多城市空间不断扩展。城市扩展致使城乡之间不断的融合，由此我国也出现了一个和西方国家在地域特征、结构功能皆类似的地带，并伴随产生了管理混乱、人口复杂、社会治安不稳定等现象。
20世纪80年代，我国土地管理部门提出了“城乡结合部”这一概念，将其定义为“城市市区与郊区交错分布的接壤地带”。这与西方学者所提出的“城乡边缘地带”的概念，并无本质差异。随着城镇化的推进、经济的发展、政策的出台以及行政区域的调整，城乡结合部的范围始终处于不断变更中，这无疑加大了政府的管理难题。而要实现城镇化，有效的治理城乡结合部并引导其健康发展是十分重要的。
二、城乡结合部形成的主要原因
城乡结合部的形成原因是十分复杂的，既有来自农村内部的张力及城市外部的拉力，又同时受到政府行为的推力，几种因素相互影响，相互促进，其中具体关系如图1所示：（见图一）
（一）农村内部的张力
1.乡镇企业的蓬勃发展。城市中心区域的不断扩张在很大程度上受到来自农村内部工业化水平提高的影响。中国农村人口占总人口的68%，剩余劳动力达到1.2亿，而且每年增加1000万，如何有序转移农村剩余劳动力，调整农业产业结构将始贯穿我们的城镇化的过程，因此中央明确提出推进乡镇企业和小城镇发展的重要战略，并不断完善扶持乡镇企业发展的优惠政策。〔1〕这无疑为乡镇企业的快速发展提供了良好的平台。2000年全国乡镇企业就业人数为12820万人，占农村总劳动力的26%，2010年，就业人数增加到15893万人，占农村总劳动力的38%。〔2〕乡镇企业的快速发展使部分农村集体土地被征用为工商企业用地，由此在产业聚集区便形成了由内而外的城乡结合部地带。保定市南大园乡，唐山市卑家店镇都属于典型的在农村内部推动力作用下产生的城乡结合部地带。
2.农民自身素质的快速提高。农民自身素质的提高从根本上加速了农村的城镇化发展，随着国家对农村教育的重视程度的增加，我国农民劳动力受教育的程度有了显著提高，我国农村劳动力中初中程度、高中程度、中专程度和大专及以上程度的农村居民家庭劳动力分别由1990年的32.84%、6.96%、0.51%和0.10%上升至2010年的52.44%、12.05%、2.93%和2.41%。〔2〕农民受教育程度的提高直接促使其思想意识、价值观等也相应提高，促进农村就地城镇化，大部分农民逐步脱离农业生产而转向非农业生产，虽然他们没有进城从业，但已经摆脱了完全依靠土地生存的生活状态。许多农村也由阡陌交通变为水泥路，由平房变为高层楼房，目前，我国许多农村片区呈现居住社区化，职业非农化的特点。
（二）城市外部的拉力
1.土地需求的不断增加。十一届三中全会以后，在宏观背景的影响下，城市土地的利用正发生深刻的变化。从1980年，邓小平提出出售公房，调整租金，提倡个人建房、买房的改革总体设想到1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快经济适用住房建设的通知》，明确提出“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，福利分房政策逐步被取消，计划经济对住房消费的约束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人口成为了影响城市空间的主要变量。这些因素逐步形成对住房需求的合力，城市居民的目光由城市中心逐渐转向城市郊区。加之一些进城务工及靠小本生意生存的农民由于经济原因不愿且不能在市中心区域购买住房，据调查统计，在河北省唐山市，外来流动人口数量在60万以上，约占总人口的10%。数据显示，2012年，这些主要依靠摆地摊，修鞋子，捡废品来维持生计的外来人口的年人均收入在11000元左右，这就决定了此类人群对价格可谓“寸土寸金”的城市中心的商品房只能望而却步，将买房的地点锁定在城市周边的郊区内。〔3〕
2.土地供给的不断增加。在土地的供给方面，国家建立了有偿使用制度，逐步实现了土地使用权的市场化。〔4〕1988年《中华人民共和国土地法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，使有限的土地资源迸发出最佳的经济和社会效益，农村土地流转范围不断扩大。房地产商将项目地址落在城中心区相连的城市边缘区域，许多占地面积较大的工业园区，大学科研机构也纷纷迁至郊区地带，于是郊区内出现了片片“科技园”、座座“大学城”，北京亦庄开发区、河北石家庄南郊大学区，河北唐山古冶区不锈钢工业园区都是在这种城市推理作用下产生的。以唐山市古冶区为例，2011年，全区累计土地流转总面积12396亩，其中：转包2714亩，转让358亩，出租9324亩；土地流转率达到11.95%，规模流转率达到56.09%。〔5〕
（三）政府行为的推力
1.户籍制度的逐步松动。严格的城乡户籍制度是阻隔城乡人口流动的堡垒。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着城乡二元户籍制度的逐步形成，1980年召开的全国城市规划工作会议提出“控制大城市发展规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。但是，在实际操纵中控制大城市规模的政策收效甚微，所以政府逐步向控制大城市中心区，放松郊区人口的管控方法转变。直到1998年，国务院在《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中指出“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户”。至此，户籍制度进一步松动。2001年，国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出“引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快我国城镇化进程，同时，为户籍制度的总体改革奠定基础”。户籍制度的逐步松动，对城市人口，尤其是小城镇、郊区人口管制的放松，使郊区人口的不断增加，促进城乡结合地带的形成及扩大。〔4〕
2.就业制度的继续放松。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，使农民获得了劳动自由的空间。之后政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力城乡交流和贫困地区劳务输出，这些政策和措施加速了农村劳动力的转移和流动。1997年和1998年国务院办公厅分别了《关于进一步做好组织民工有序流动的意见》与《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作的意见》，随之地方政府也相继出台了一系列的相关政策，由此，从中央到地方形成了针对农民工的政策法规体系。从2001年至今，政府不断加大对农民工就业的关注程度。2001年10月，国家计委《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，要求全面清理面向外来务工人员的各种费用；2003年中央政府在《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中明确规定：取消针对农民工的歧视政策规定以及不合理收费等；2006年国务院了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，设计了农民工就业、劳动保护、社会保障等方面的政策，全面为农民进入城镇务工扫清障碍，保障了农民工的就业利益，从而使大批农村剩余劳动力源源不断的涌入城镇。〔4〕
三、推进城乡结合部城镇化发展的具体对策
（一）构建基于社区的基层管理模式
城乡结合部呈现的难题主要来源于其地段的特殊性，虽然主要原因是由于长期的城乡“二元”管理所致，解决这些难题应该主要依靠基层管理。城乡结合部的基层管理组织一般包括居委会（社区）、村委会、业主委员会等，这些自治组织在很多时候承担重要的管理职能。〔6〕居委会、村委会及业主委员会同属一个级别的自治组织，因此，他们的管理模式都属于社区的范畴。此外，城乡结合部的社区还有“城中村”、“都市村庄”等其他称谓，通过这些称谓可以看出其社区的过渡性。而这种过渡性给城乡结合部的基层管理带来了极大的挑战。加之目前中国社区治理模式还处于政府推动阶段，城乡结合置于此背景下，更需要尽快形成一个比较完善的管理机制。
1.整合基层组织结构。城乡结合部内不仅管理对象复杂，管理机构亦呈现多头管理，由此导致管理力度和效率低下，因此将组织机构进行整合是解决城乡结合部管理的关键所在。在目前的基层组织机构中，呈现街道与乡镇交叉、居委会与村委会交叉现象，并且乡镇和村庄规模逐步缩小，因此，整合机构要将乡镇逐步取消乡镇建制，区域重新划分，将村委会变为居委会（社区），建立以街道和社区为主的基层组织机构，将少数农村人口划入居委会，并逐步在村庄推行社区管理机制。
2.提高居民参与管理的积极性。居民是社区的主要构成者，因此应努力提高居民参与社区建设的积极性，但是由于城乡结合部人口的复杂性，很难形成共同利益与共识。对有条件的区域，可以根据实际情况，按人口的同质性重新划分社区，将高档商品住宅区、城区人口搬迁区、农转非住宅区、农民就地“上楼”区、外来人口聚集区分别开来，由此在社区内形成较强的同质感，使居民更容易形成共同意识与目标，从而有利于形成良好的人口互动效用。
（二）加强基础设施的建设
我国许多城市都存在基础设施薄弱的现象，尤其是城乡结合部地带，即使是建成区，基础设施体系也远未成熟，甚至停留在乡村水平。再加上城市财政与乡村财政分离，城市投资建设基础设施主要以建成区为主，而乡村地区没有能力投资大规模的市政建设，双重原因导致城乡结合的基础设施建设严重滞后。城市基础设施是城市发展的载体，也是城镇化发展提供基础保证。因此，加强基础设施的建设是解决城乡结合部存在的问题重要途径。
针对目前城乡结合部呈现的城市市政设施在短期内难以覆盖、村民及流动人口不愿为垃圾和供排水付费、乱扔垃圾导致垃圾收集难度增加等问题，加强基础设施建设可以从以下两个方面入手。
1.捆绑式出让和开发基础设施和土地。城乡结合部地带的土地具有极大的开发潜力，政府在改革土地所有权的同时，可以将土地的开发权和基础设施建设权绑定式的转让给开发商。同时，还需为所出让土地上的基础设施的建设和公共服务提供具体准则，由此，既保障了政府、企业及公民共同参与城市管理的权利，又推动了土地的良性开发利用。
2.以收费保障基础设施的经济支持。基础设施的公益性、农民收入的不稳定、社会保障的不健全以及农民长期依赖集体的小农意识成为农民不愿意为基础设施付费的因素。因此，政府应联合村集体，使农民从城市生活角度认识个人付费的意义。通过让基础设施的使用者承担费用，不但可以利用经济来避免浪费，更可以保证基础设施的良好运行。
（三）完善流动人口的管理体制
改革开放以来，我国城市流动人口的数量急剧增加，大部分流动人口集中在城乡结合部地带，他们是城市建设的主力军，同时也为这一地带原本脆弱城市管理带来了更大的难度，因此，对流动人口的管理是城乡结合部管理的主要内容。
管理流动人口的关键环节就是建立完善的管理系统，及时掌握流动人口的信息，不仅停留在静态信息状态，更重要的是对动态信息的掌握。
流动人口本身存在诸多不确定因素，对其信息的掌握较为不易。要实现对此群体或某个体的信息分析及监察，可建立流动人口信息管理系统，将登记的信息按数据库的方式进行管理，发现管理的疏漏，及时弥补。从目前情况看，政府需要对流动人口有一个从宏观到微观的整体掌握，因此，以区县为依托，建立全市的流动人口信息管理系统显得尤为重要。首先，建立全市范围的联网流动人口信息管理系统，使系统有随时登记、查询及监督功能。然后，按照乡街和企业将流动人口情况录入系统，以区县为单位进行汇总。最后，对全市的流动人口信息进行联网管理，把握各区县流动人口情况，实现对高危人群的动态控制。
四、结语
城乡结合部的形成原因受城镇化发展的影响，体现了城镇化进程中的诸多矛盾与问题，而城乡结合部的发展滞后又严重阻碍了城镇化的步伐，政府要化解矛盾，解决问题需要实现优化基层管理模式，整合基层组织结构，提高居民参与管理的积极性；优质基础设施建设，捆绑式出让和开发基础设施和土地，以收费保障基础设施的经济支持；优善流动人口信息的管理体制，综合治理城乡结合部地带，从而大力促进城乡结合部城镇化的快速发展。
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