农民征地政策篇1
［关键词］被征地农民；社会保障；河北省
一、被征地农民社会保障现状及问题
1.补偿形式多样，解决部分农民就业。目前河北省被征地农民社会保障的现状为：一是拆迁与安置相对同步进行，做到了拆迁与安置相对统一规划，同步建设；二是免费为被征地农民举办技能培训，推荐被征地农民就业，创造被征地农民就业机会；三是为被征地农民办理“农转非”，为部分被征地农民办理低保，解决困难农户的生活问题。
2.保障方式单一，农民真正获益较少。2009年，河北省政府提出优先将失地农民纳入农村养老保险，但尚未提出针对性优惠政策，对于医疗保险、工伤保险等方面则鲜为涉及。尤其在医疗方面，虽然部分农民参加了新农合，住院报销，但随着医疗费用的大幅攀升，致使“失地”农民医疗风险凸显，因病致贫或因病返贫愈演愈烈。医疗风险具体表现在有病不敢就医或无法长期坚持就医等问题上，“失地”农民“小病硬扛，大病等死”的现象并不少见，从而严重影响了农民的生活质量。
3.家庭保障方式弱化，农民自我保障意识差。家庭保障方式是农村主要的养老保障方式，这是依赖子女供给的养老模式，具有一定的社会风险。这种保障方式从表面上看是子女赡养父母，实际上是土地为其提供了赡养依据和资源。农民一旦失地，那么家庭保障模式存在的基础和依据也就不存在了。加之被征地农民大多文化素质较低，在面临失去土地就相当于失业的情况下，将在更大程度上冲击着传统的家庭保障模式。
二、被征地农民社会保障缺失的原因
1.征地补偿制度的缺陷。(1)补偿价格偏低导致农民生活水平下降。我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”,许多地方政府制定征地补偿价格是就低不就高，尤其是对符合公共利益目的的土地征地采用极低的征用价格。这种估算方法导致土地价格与市场价格相差悬殊。另外，征地补偿标准未包含土地的增值部分，只是一次性“买断式”给付农民补偿款,这种征地补偿方式没有充分尊重农民对土地财产的经营权，没有考虑土地承载的农民就业功能及传统的福利功能，导致农民失去土地后，各方面权利和利益均受到不同程度的损害和影响。(2)就业安置措施滞后导致农民失去保障。河北省征地安置方式主要采用货币安置方式、农业生产安置和社会保险安置方式三种方式。货币安置方式往往忽视被征地农民就业技能和就业问题的安置方式，被征地农民无法实现非农就业。农业生产安置对于大面积失去土地的农户根本不能解决实际问题。社会保险安置方式可以解决农民养老问题，但不能解决农民发展和就业问题。河北省大部分农民文化素质和劳动技能较低，参与市场竞争能力差，失去土地也就失去了最根本的就业岗位。尽管有的地区采取了相应措施，引导部分农民进入了二三产业，但仍然有相当一部分农民在近期内无法迅速找到谋生出路，守着土地补偿费“坐吃山空”。
2.城乡二元分割制度的存在。(1)非农就业歧视导致农民就业不稳定。一是就业机会的歧视。被征地农民被无情的限制在次属劳动力市场，造成拥挤；二是就业待遇的歧视。主要表现为低工资待遇、同工不同酬和拖欠工资情况。三是就业安全保障的歧视。由于农民在非正规劳动力市场就业，安全保障就无从谈起。就业歧视和农民工在次级劳动市场的大量过剩，导致农民工随时面临被解雇的境地，就业极其不稳定。(2)社会保障的真空导致农民工安全感下降。首先，用工单位很少主动为农民工办理工伤保险，一旦出现工伤事故,受害的往往是农民工。其次，失业、养老保险不健全，失去土地的农民工失业后，却一无所有。他们不能继续以土地作为养老保障，留在城市生活却又没有生活保障。农民工承受着巨大的心理压力。
三、被征地农民社会保障政策选择
1.被征地农民的最低生活保障政策。河北省政府可优先将失地后两年内不能就业的农户纳入最低生活保障范围，最低生活保障金的确定可采取两种方案。方案一：等于当地城镇居民最低生活保障标准；方案二：等于当地当年土地出租租金。最低生活保障金由政府财政、村集体和转入土地单位或个人共同出资，出资比例可按30%：40%：30%的比例。对于失地后能在当地稳定就业的农户，暂不纳入最低生活保障范围。
2.被征地农民的养老保险政策。一是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，通过建立专项养老基金，委托社会保险经办机构；二是劳动年龄段内的人员，即征地时男16周岁至59周岁、女16周岁至54周岁人员在一次性缴足养老保险费用后，达到规定的年龄时按月享受养老保险待遇。参保人员享受养老金的待遇与缴费水平挂钩，分档次确定领取标准。参保人员养老金，由农村社会养老保险经办机构通过邮局、银行等社会化渠道及时足额发给参保者本人；三是未达到劳动年龄段的人员，当其进入劳动年龄或学习毕业，发给《失业证》，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等看待。另外，他们可自愿参保，由监护人筹集保费；四是对于残疾人员，无年龄限制，按残疾级别给予适当补贴和投保。
3.被征地农民的医疗保障政策。在被征地农民较多的地区可优先建立家庭账户和统筹账户相结合的医疗模式。各账户的资金来源均是农民个人、地方财政、中央财政投入构成。在家庭账户中，农民个体的责任应当最大，地方政府次之，中央最轻，在统筹账户中则相反。根据河北省农村医疗资源分布不均的现状，还可建立医疗券制度。参加新型农村合作医疗的农民每户发给一定的医疗券，被征地农户根据就业状况按比例适当增加.农民可以根据自己的意愿到医院就医,医院定期拿医疗券到合作医疗中心结算。
4.被征地农民的就业保障政策。建立被征地农民的就业培训和保障机制，多渠道促进农民在农业、非农领域就业。对被征地农民优先安排在村办企业就业，当地解决不了就业的，村委会可进行就业培训，鼓励农户外出就业。同时，政府还要制定促进被征地农民就业的优惠政策，以最终建立“失地建保障、保障促就业、就业谋发展”的良性循环机制。
5.被征地农民的教育、培训制度。被征地农民的教育、培训是一个系统工程，不仅包括使农民的技能培训和就业培训，针对进城务工人员还应包括适应性培训等相关内容。具体做法是学校调查用人单位需求和农民的就业意愿和基本技能，列出培训内容，和用人单位签订用人协议，被征地农民根据就业意愿选择适合自己的培训课程，培训费用由政府和用人单位共同负担。
农民征地政策篇2
摘要：通过研究农村护地组织参与征地公共决策的必要性和参与方式，以浙江省临安市龙令镇作为研究个案，寻找有利于农村护地组织健康成长可借鉴的现实根据。从“第三部门”参与征地公共决策角度切入，分析农民组织在征地决策中的参与“度”及其效应；借鉴国外成功经验，探讨农村护地组织在参与征地公共问题决策中健康成长的机制。
关键词：征地；护地组织；公共决策；临安市龙令镇银秀村
中图分类号：F301.22文献标志码：a文章编号：1673－291X（2011）23－0023－02
引言
自20世纪以来，世界人口的急剧膨胀引发了粮食短缺、住房紧张等重大的社会问题。在剖析这些问题的起源从而寻找解决措施的过程中发现，土地是各种社会矛盾爆发的导火索。土地的供给保障和征收制度在稳定粮食产量和解决住房问题中扮演着极为重要的角色。在研究我国征地问题时发现，随着近几年中国经济的快速发展，我国农民在日益激烈的征地矛盾中的权益时常受到侵犯，社会矛盾被再次激化，自杀、自残、示威等过激事件频发。农民群众在护地失利后自发成立了护地组织，而护地组织参与公共问题决策对维护农民自身权益、缓解土地矛盾、促进社会和谐发展有重要意义。
一、农村护地组织参与征地公共决策现状
（一）现状分析
在中国，农民一直被称为“为数众多的弱势群体”，由于政治地位低下、缺乏真正属于自己的组织，无法与基层政府和其他社会集团平等对话，农民权益常常受到侵害。
村支部与村委会是目前中国农民唯一能参与部分公共决策的组织，被称为农村的类政权组织，但在实际运行中它们却表现出浓厚的行政化倾向，与制度赋予的“草根性”严重背离，不仅不能很好地维护农民权益，在不少地方反而成为冲突的根源[1]。护地组织是农民护地失利的产物，这些组织目前面临着难以参与公共决策的困境。首先，政府有关部门不认可，并且予以不同程度的打压，一些地方官员认为农村护地组织参与公共决策存在严重的隐患；其次，农村护地组织参与公共决策的渠道狭窄。目前，农民护地仅有的渠道是上访或。村支部与村委会不能很好代表农民利益，农民自己组建“政治组织”不能得到承认，而农民不能有效参与公共决策，自身利益就无法得到保护[2]。因此，既维持政府建设性要求，又满足农村护地组织参与公共决策的要求，使护地组织与地方政府达到利益均衡，是解决问题的关键。
（二）参与征地决策的必要性
土地征用问题不仅是土地问题，也是经济问题、政治问题、社会问题、法律问题，是中国土地征用制度中亟须解决的一个关键性问题。征地引起的一系列悲剧成为了现如今“和谐社会”的最大毒瘤。究其根源，是作为利益相对方主体的被征地人在征地赔偿中话语权的缺失。当农民土地被征用得不到合理的补偿安排，导致视土地为命根子的农民产生了强烈的护地意识时，便产生护地组织。所以无论是对“公共利益”界定的不透明，或是对“赔偿标准”估价的不公平，征地过程中适当的公众参与是对此不透明和不公正的最好救济[3]。
由土地征用现状分析，村民自治组织与制度赋予的“草根性”严重背离，农民护地组织缺少护地途径，暴力冲突难免发生。护地组织作为农民利益的代表，参与征地公共决策是保障农民的话语权，促使了村民民主参与，是保证政府征地政策合法、合理并有效执行必要途径。
（三）龙令镇实例调查
龙令镇位于县城的西南面，北面与城关镇接壤，东面设有县级工业开发区。工业园区所占土地均为基本农田，经县土地利用总体规划的修订，全部降为一般农田，为征用铺平道路[4]。由于公共利益界定模糊，龙令镇征地矛盾尖锐，护地组织运动高涨。龙令镇银秀村田地稀缺，平均每人水田仅0.4亩，园区征用补偿费仅3.2万元每亩，仍需拖欠5年，失去土地，银秀村民上班无岗，而不合理的征地补偿费根本无法保障村民的后续生活，因此，银秀村民拒绝土地被征，村民与征地部门的矛盾激化，发生多次暴力冲突。银秀村村长违背民意，签署被征协议，激起民怨而被罢免，村民在王纯海与盛二安的组织带领下，结合自身现状，积极学习法律知识及土地政策，组织上访共发信6封，结果石沉大海。但银秀村护地组织任然抵住了强征土地的浪潮，维护了村民的利益，在征地冲突中取得了初步胜利。
农村护地组织普遍存在文化素质低、自我保护能力弱、缺乏法律知识等缺陷，加上信息不对称与制度不健全等外部因素的影响，在征地中常常处于被动地位，很难保护自己的合法权益。另外，农村护地组织缺少护地途径，暴力冲突难免发生，实质上征地部门强征土地只是暴力冲突的诱因，农民不能参与征地决策，任人宰割自己的土地才是他们奋起反抗的主要原因。因此，农村护地组织参与公共决策，掌握自己土地的主导权，是农民组织走向胜利的突破点。
二、农民参与征地决策的国际经验
征地过程中适当的公众参与是征地制度改革的突破口。为了有效完善和改革中国土地征用制度，保障社会经济持续发展和社会稳定，我们应该借鉴一些发达国家和地区在土地征用补偿制度方面的经验。
在美国，农民参与征地决策只要体现在征地价格方面，征地价格不是单方意志来确定的，征地双方均可依据法律程序提出自己的要求，最终取得双方都能承受的价格。另外，民间组织可以代表居民对地方政府滥用拆迁特权提出质疑甚至[5]。在越南，2005年，河内市条例规定由政府、开发商和被征收人代表组成“专项拆迁与赔偿委员会”，让被征收人作为利益相关人直接参与征地方案的谈判和决策，赋予了作为主要利益相对人的被征收人话语权，有效缓解了征地补偿不公引起的社会不满。这些国家的经验告诉我们，如果征地过程中看不到农民参与的影子，那么有效维权就无从谈起[6]。
另外，欧洲、美国、东南亚的合作社，日本、韩国的农协等，除有强大的经济功能外，作为一种独立的政治力量，还通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作等各种方式产生着影响力，间接参与公共决策。进而使政府部门在政策的制订和执行中考虑到农民利益[7]。
三、参与征地公共决策的问题分析
农村护地组织作为“第三部门”参与公共决策，有助于增强政府政策与农民需求的相互适应性，有利于保障农民在征地中的合法利益，有利于提高政府执行政策的绩效。但是，农民护地组织参与公共决策过程中，产生的许多问题和障碍是不容忽视的。
（一）农村护地组织政治化倾向的产生
我国公民参与公共决策的显著特点是始终难以摆脱行政化色彩。农民护地组织缺乏资金来源，一旦参与公共决策，在工作工程中经受不住诱导产生政治化倾向是无可避免的。但不摆脱政治化色彩，势必会影响护地组织自治性与自主性的发挥。
（二）提高农民组织参与公共决策程度会影响社会稳定
首先，公共决策具有很强的政策性与专业性，农民组织参与其中显然存在很大的障碍，而这些障碍很可能造成农民护地组织与政府之间的更大冲突。其次，由于政策信息的不对称、农民个人素质、意见的多样性与复杂性等暗含问题的存在，农村组织参与公共决策可能成为社会不稳定的。
（三）影响政府部门的政策决定
农民对政策问题的本质与核心认识不清，在不恰当的时机或涉及国家机密政策时参与决策可能会影响政府部门的决策判断，造成行政当局的困扰。不是所有的征地决策都需要农村护地组织的参与，因此，对于护地组织参与公共决策问题，一定要划分明确的参与界限，确定不同程度与不同深度的公共参与。
四、护地组织参与征地公共决策的路径探索
（一）参与度
众所周知，公民参与的程度直接影响公共决策的质量，进而影响政府的效率及其在公民中的合法性。美国学者盖伊・彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》中指出，公众确实想参与政府决策，但也要求政府能果断、迅速地采取行动。可见，不适当的农村护地组织参与可能会使征地决策过程变得迟缓而影响决策的效率[8]。
基于以上对农民护地组织参与公共决策问题分析以及一些发达国家的先进法治理念和实践经验，提出以下对策。
农民组织参与征地决策行为的“度”应该适当，过强或过弱都不利于社会稳定，应制定恰当的措施加以引导。若是过弱则会导致失地农民利益表达的错位与缺失。我国农民人口比重大，若是农民在护地过程中利益表达机制不畅，在日益激烈的征地矛盾中权益就会受到侵犯，给社会和国家造成不稳定因素。龙令镇在征地过程中也出现参与过弱问题，由于缺乏参与权限与路径，护地组织在面对征地部门强征时，不能有效维护自身利益，引起暴力冲突。若是过强则会诱发不切实际的公众期望，造成公共决策的短期效应。由于绝大多数参与决策的护地组织可能并不具备政策所需的专业知识，限制其参与的广度和深度，造成征地决策的短期效应。另外每个参与的农村护地组织或失地农民也和政府一样具有自利性。过高的参与往往是情绪参与，造成征地决策缺乏科学性和民主性。
现有的社会政治环境中，公共决策的性质决定了公民参与的程度。确定农村护地组织参与的程度应综合考虑各种因素。有鉴于此，本文主要从征地决策本身性质方面确定农村护地组织参与的适宜度。考虑到我国民主政治发展程度较低、市场经济发展日益成熟、护地组织组织化程度与农民整体文化素质水平偏低等因素，我国应采取农村护地组织中度参与决策，政府辅助其参与。若是龙令镇银秀村在护地过程中能适度的参与征地问题，可以让利益表达主体享有足够的利益表达空间，拓宽征地制度内利益表达渠道，减少农民在护地维权过程中的利益损失，进而提高征地决策的效率[9]。另外一些征地决策需要护地组织为政府提供可靠、符合实际的决策信息，而不要农民施加实质性的影响。这就需要参与的广泛性，而不讲求参与的深度，其形式包括农民接触、农民调查、农民网上参与、农民投诉等。这样的参与度有利于征地政策执行主体及时和充分有效地了解农民的利益要求，增加公民对征地政策执行内容的认知和支持，提高对政府的信任感，进而积极推动征地政策的执行[10]。
（二）参与方式
护地组织作为农民利益代表，是土地被征用的直接利益关联者，在征地中享有知情权、参与权，集体土地被转让的征求同意权利，同时也应该出谋划策，为解决征地矛盾贡献己力。龙令镇银秀村的暴力抗争是走投无路的必然选择，它所造成的后果无法想象。为此，需要探索一种新的护地组织参与方式：民主政治参与、协同治理和核心领导的轮换制。
1.民主政治参与。结合国外农民参与征地决策经验，最核心要素即拥有完备的民主政治参与性。美国与英国征地成功经验主要在于政府按照法律程序确定的、双方都可接受的协商价格；越南河内市的“专项拆迁与赔偿委员会”的做法是赋予了被征收人话语权。我国农民护地组织应同样拥有一定的政治权利，参与到征地方案的谈判和决策中，使农民享有足够的利益表达空间，保证社会的稳定发展。
2.协同治理。农村护地组织与“业缘性质的专业合作组织”、“地缘性质的村民自治组织”有密切联系，它们依赖于土地来创造经济价值，地方政府征用土地，势必影响其经济效益和法律权益。协同治理使得组织拥有一定的经济实力，从而能使经济支出有了保障，摆脱了对地方政府经济依赖，避免被诱导而产生政治化倾向。另外，农村护地组织协同这两种组织参与到征地公共决策，获取的信息更加全面，组织结构更完善，提出的政策建议更有针对性。
3.护地组织核心领导轮换制。护地组织参与公共征地决策，其核心领导人不仅要了解农民的迫切需求，代表农民维护土地的主导权，而且要提高自身素质，使其参与征地决策更具专业化和理性化。实行核心领导人轮换制，一是能够充分掌握政策的最新变动，消除行政当局的困扰，使拥有全面知识的农村能人补充到组织里面，时刻保持着组织的先进性；二是消除护地组织领导人被收买同化的可能，保持护地组织的自治和独立原则，加强护地组织参与征地决策的有效性。
（三）参与程序
护地组织参与公共征地决策需要按照一定的程序执行，我们重点从征地用途、征地补偿费用的确定和征地后续问题入手，拟提出以下程序：
1.明确征地问题。用地单位在初步选定某农用地为建设用地后，不仅要向国土资源局、建设部门、规划部门咨询是否符合该农用地的各项规划，同时也应该告知护地组织，使其了解被征土地的面积、用途。
2.组织村民民主讨论。护地班子依据土地用途在征地补偿费用问题、农民失地就业问题、农民后续社会保障问题进行讨论，确定能够解决问题的几个措施。
3.政治参与、协商地价。根据民主讨论结果，护地组织与地方政府进行洽谈，充分反映民意，在双方的最大让步范围内，确定土地出让价格，否则，继续协商。
4.公示、公告。将征用土地开发公告张贴在村内醒目的地方，让大多数村民对土地征用方案中的土地补偿标准、失地农民安置问题再次明确，预防地方政府与被征地农民因不同的补偿标准产生矛盾。
5.签订协议。村委会、护地组织、村民代表、地方政府共同签署征地协议，方可征地。国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在弹性期限内交出土地。
6.后续关注。由护地组织对土地的用途进行监督，一旦开发商违背合同约定，擅自该变土地用途，应该上报地方政府，并要对村集体土地增值部分进行补偿。
结语
我国农民和农民组织参与解决征地问题，是近来在实践中出现的新现象，还未引起我国学者广泛的研究兴趣。目前，我国的农村护地组织虽然已经开始向维权护地领域渗透，但就形式与效果而言，仍存在诸多问题。究其根源是护地组织在现行的征地决策中不能得到有效合法的参与保障，利益表达机制受阻，从而引起各种征地矛盾。本文通过分析农民护地组织在征地中参与“度”的问题，提出有效的参与征地决策建议，使地方政府的规划建设顺利进行，同时保障农民生活水平的不断提高。从长远角度来看，这既能保证政府发展政策的实施，又能促使农村剩余劳动力转入其他行业，也为我国将要进行建设规划的其他发展地区提供可借鉴的现实依据，对于缓解征地矛盾，促进社会和谐发展意义重大，具有宽广的市场前景。
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农民征地政策篇3
【关键词】土地征迁失地农民安置补偿
【中图分类号】F321.1【文献标识码】a
近年来，西部地区城市化及工业化的发展速度加快，建设用地需求急剧增加，土地征迁活动逐渐增多，征迁工作复杂性越来越明显，具体表现为：土地征迁工作任务繁重，项目较多，经济建设的跨越式发展使得征地面积不断扩大，拆迁任务量随之增大。征地项目涉及面较广，面临的情况较为复杂，经常涉及项目施工问题、历史遗留问题及经济补偿标准问题等。西部地区土地征迁工作涉及到各方面的切身利益，政府的重视程度不断提高，对土地征迁工作要求也更严格、更高。
结合目前西部地区征地拆迁工作的现状来看，征地拆迁矛盾仍然较为突出，由此引发的案例不断增加，数量处于同比上升的状态。地方政府在制定土地征迁政策以及实施整个征地过程时应本着公正、公开的原则，但很多时候地方政府都忽视了农民的知情权与参与权，农民对征地拆迁工作是否会损害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出质疑。对征地各项工作缺乏宣传，容易导致农民不了解征地目的、补偿标准、安置方式等内容，从而反对征地拆迁，阻碍工作的进行①。在征地工作过程中容易造成公平性的缺失，土地征迁争议解决机制不完善是西部地区土地征迁工作中的突出现状。农民对于征地范围、补偿标准等方案的制定缺少协商的机会，只能在地方政府制定后提出意见。土地征迁争议解决机制将土地征迁纠纷按照行政诉讼问题解决，时间长、费用高的缺点会进一步损害农民利益，降低农民生活水平②。
西部地区征地补偿标准及安置方式存在的问题
西部地区征地补偿标准不符实际，相对偏低。林果等多年生经济作物是许多西部地区农民重要的生活资料，也是重要的经济收入来源，农民因经济林木的补偿标准偏低而不满意。西部地区生态环境较为脆弱，树木的生态价值还体现在维持和改善生态环境上，而对树木的补偿往往只注重其生长成本，忽视其生态环境价值，补偿价格与市场价格差异较大，无法与农民达成协议。西部地区社会经济的发展导致建筑材料价格上升，加上人工费用的上涨，建筑物的建造成本大大提高，相对于建造成本来说补偿标准偏低，难以满足农民的生活需求，损坏了农民的利益。土地征迁补偿标准的制定一般参考土地原用途，往往忽视失地农民在土地增值收益中的分配③。
西部地区制定征地补偿标准时，缺乏合理的参考依据。在征地过程中，土地与地上附着物的补偿应分别根据土地本身的价值以及地上附着物的价值来确定，然而西部地区在对失地农民的实际补偿中，往往将土地补偿费依据按照地上附着物补偿费的依据进行测算，忽视了土地本身的价值，如对于相同条件的耕地因播种作物不同而采用不同的补偿基数，对于实行轮作的耕地难以确定补偿基数的计算应以何种作物为依据等。
西部地区所征土地等级与补偿范围的划分不全面。在西部地区土地征迁工作中，地方政府对耕地高、低、中产田的划分没有科学依据，对牧草地的优劣等级也没有进行科学分等，导致在征地补偿时被征土地都统一按照同一等级进行补偿。对一般乔木、经济作物分类没有进行细化，无法确定具体的补偿标准。西部地区很多地方都实行套种耕作模式，与单一的耕地补偿标准或树木补偿标准矛盾突显，对于花卉、新开荒地、设施农业等也没有统一的补偿标准。
西部地区对失地农民实行较为单一的安置补偿模式。货币补偿安置方式是西部地区土地征收实行的主要安置方式，加上农民认为股份制安置等方式风险较大，更加倾向于选择货币安置方式。货币安置方式虽然实施起来较为简单，但由于西部地区许多农民知识水平低、劳动能力差以及部分失地农民年龄偏大，土地补偿费及安置补助费不足以满足其生活及社会保障需求，促使上访事件频发④。
西部地区失地农民安置补偿模式调整的原则
公开听证原则。西部地区地方政府在制定征地安置补偿模式时要充分听取社会各方面的意见，以组织听证会等方式充分保障农民的话语权，让农民充分了解、参与整个征地过程。
因地制宜原则。西部各地区社会经济发展情况各不相同，采取统一的补偿标准显然不符合实际。在制定安置补偿标准时，要充分结合当地的社会经济发展水平，为各项费用留下一定的弹性空间，便于日后的调整。
动态调整原则。西部地区的社会经济发展水平逐渐加快，人们生活水平稳步提升，国家征地及安置补偿政策也在适时调整，因此西部各地区要建立征地补偿标准动态调整机制，每隔一段时间就应该进行补偿标准的合理调整。
失地农民生活水平不降低的原则。土地是农民主要的生产生活资料，在土地征收以后，农民失去了最可靠的生活保障，生活环境发生很大改变，容易导致失地农民心理落差较大。因此，西部地区征地安置补偿要保证失地农民生活水平不下降，能保持较稳定的生活水平。
西部地区失地农民安置补偿模式改革的对策
加强西部地区政府对土地征迁工作的立法，完善征地安置补偿法律法规。西部地区政府应进一步完善土地立法，避免出现土地立法工作滞后于社会和经济发展需要的状况，确保土地征收权的使用满足公共利益的需求。要严格界定征地范围，区分公益性用地和非公益性用地的界限，将经营性用地退出征地范围，逐步缩小各种征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。在征地拆迁政策制定前，要组织开展调查摸底工作，充分听取各方面的意见，进行深入论证。在制定相关政策时必须考虑可能出现的各种风险及规避措施，做到“有法可依”，使政策的实施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆迁安置工作领导机构应严格按照既定的政策进行拆迁、补偿、安置，做到政策实施中问题及时反馈，为不同时期政策的调整提供依据，同时要保证政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。地方政府应尽快出台失地农民安置保障条例、政策、文件等，为失地农民安置保障提供政策和法律依据。
加强西部地区征地拆迁工作的动员与宣传。西部地区政府应在征地拆迁之前组织召开农户动员大会，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，征地公告，宣传征地建设项目的重要作用。政府应采用多种形式搞好宣传，重点宣传征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，这样有利于消除被征地拆迁对象对拆迁的顾虑和疑惑。西部地区征地工作人员应深入群众，以失地农民为中心，帮助失地农民解决在征地拆迁工作中所遇到的困难。
调整、完善西部地区征地补偿标准，建立补偿标准动态调整机制。西部地区现行的土地征收补偿一般属于一次性补偿，落后于社会经济发展水平逐步提高的现状。随着西部地区社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，因此征地补偿标准应与各地经济增长的实际状况相适应，确保农民土地被征用后生活水平不降低。根据国土资源部的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地区应建立与当地社会经济发展水平相适应的征地补偿标准动态调整机制，定期对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。对土地补偿费、青苗补偿费等补偿标准开展相应的调整工作，使失地农民的收入真正随着现代化的进程“水涨船高”⑤。
完善西部地区失地农民的培训与就业优惠政策。西部地区的征地安置补偿方式要充分保障农民的生活需求，要让农民在未来的生活中有能力、有机会就业。鉴于西部地区多数失地农民知识水平相对较低、专业技能缺乏的状况，政府要加大对失地农民再就业的资金投入，为失地农民安排专门的就业培训项目，提高失地农民的专业素质，以促进其再就业。
对于西部地区失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。失地农民在创业初期遇到资金难题时，政府应予以提供支持与帮助，政府可通过设立转岗基金等形式鼓励村民从事个体户和经营私营企业。建立现代农业产业园区，包括设施种植设施养殖，以安置失地农牧民，鼓励辖区企业吸收农民工，如设立协警员、保洁员等岗位⑥。
完善西部地区失地农民社会保障制度。目前在西部地区社保制度建设不完善的情况下，必须尽快把西部地区失地农民纳入城镇社会保障体系，保险费用从征地费用中支付，使失地农民能够参加医疗保险、养老保险与失业保险等，实现与城镇社保的对接。西部地区城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当解决其养老保障、基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，可以按照当地城镇居民的标准领取最低生活保障金。西部地区失地农民基本养老保障制度可实行“低水平、有弹性、广覆盖”三原则，即实际缴费基数、缴费比例和缴费年限以当地基本生活需求标准为宜。
社会保障体系是西部地区征地安置补偿标准调整的主要参考依据，养老保险是失地农民社会保障体系建设中最为重要的核心部分。在西部地区规划范围建成区内失地社会保障水平主要依据失地农民养老保险待遇水平并结合当地城镇居民养老保险待遇水平进行测算;西部地区规划范围建成区外的失地农民社会保障水平主要依据当地新农保待遇的水平测算。同时根据西部地区失地农民不同年龄段、失地面积测算其所需缴纳的养老保险费用及最低档次，以此作为调整安置补偿标准的重要依据。
建立多种安置方式相结合的西部地区安置补偿模式。从近年来西部地区安置模式的运行效果可以得知，单一的安置模式已经远不能满足社会需求，探索建立多元化安置补偿模式已经成为必然趋势。入股分红、社会养老、留地安置、农地置换等安置方式在西部地区中的部分地区已经进行了阶段性尝试，但仍处于低水平状态，且每种安置方式都存在其优缺点。例如采取货币安置+就业安置+养老保险安置+政策奖励+住房保障的征地安置模式，通过提高征地补偿标准、设置多种就业岗位、减少失地农民养老保险缴纳金额的比重、制定搬迁奖励政策、加大房屋置换的政策优惠等，可极大满足当地经济建设用地需求和失地农民利益诉求;也可采取货币安置+留地安置+养老保险安置+住房保障的征地安置模式，或者采取货币安置+粮食安置+最低生活保障征地安置模式，这些不同的安置模式组合结合各地区实际情况，充分发挥不同安置方式的优点，促进西部地区土地征迁工作以及其他经济建设工作的开展。
完善西部地区征地纠纷协调机制与安置补偿监督机制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地区各级办为负责主体，与所涉及的相关部门构建完善的协调机制。当西部地区失地农民对补偿标准或者补偿价格不满意时，能够通过有效途径提出异议，并能选择通过诉讼或仲裁以外的形式及时化解纠纷。土地征迁安置补偿监督机制要及时进行纠纷处理，有专门工作人员负责征地拆迁安置补偿各项工作的进行，保证失地农民申诉渠道的畅通，制定科学合理的安置补偿方案。西部地区征地拆迁工作应严格遵守国家有关法律法规、政策和程序进行，在征地调查和征地补偿时，深入到村组户，加强征地拆迁的透明度和程序公正、公开，按照征地农民生活水平不因征地而降低的原则，依法编制征地方案和补偿安置方案。
其次，西部地区地方政府要完善安置补偿款的发放制度。西部地区各土地管理部门要明确土地补偿的收益主体，从而在农村征地过程中，对失地农民进行直接登记，由银行将征地补偿安置资金直接打到农民专有账户中，避免出现补偿款被扣留的现象。西部地区地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作，要把补偿费的管理与使用等情况定期向社会公示，发挥社会各界的监督作用。
最后，要制定严格的西部地区征地拆迁工作程序，完善监督机制，通过设立专门监督机构，认真履行监督职责，派专人到场参与监督。要充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权，政府在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益，如积极向被拆迁村组和拆迁户发放相应宣传资料并进行答疑;充分保证权利主体在征地调查、征地及拆迁补偿费的协商、劳动力安置等过程中的参与权和发言权等。同时，要将土地征迁过程以影像资料形式存入档案，便于纠纷处理时的查用。
综上所述，征地拆迁工作对于促进西部地区现代化建设的迅速开展起到重要的推动作用，且现代化建设对土地需求量处于持续增加的状况。而在西部地区土地征迁工作中出现的问题导致失地农民有不同程度上的意见与看法，由此引发的征地矛盾不断出现。土地征迁工作要在维护公共利益的前提下，充分保障失地农民的利益，建立完善的失地农民安置补偿模式，保证征迁工作的顺利进行，为西部地区现代化建设助力。
（作者单位：西南财经大学保险学院;本文受教育部社科研究基金项目“养老机构入住的个体决策研究”与四川省哲学社会科学研究规划项目“寻找需求可变点―通过完善社区照料服务降低机构养老需求的研究”共同资助，项目编号分别为：11XJC840006、SC13e066）
【注释】
①钟德诚：“浅谈我国土地征收制度和程序存在的问题及对策”，《法制与经济》，2008年第2期。
②白非，刘振环：“我国土地征收制度中存在的问题及对策”，《中国国土资源经济》，2005年第2期。
③林其玲：“我国征地补偿制度问题分析”，《农业经济问题》，2009年第10期。
④史卫民：“完善征地补偿安置的法律思考”，《商业研究》，2009年第4期。
⑤王立彬：“农民征地补偿标准将动态调整逐步提高”，《湖南农业》，2010年第9期。
农民征地政策篇4
【关键词】基层政府;政策执行;权力寻租;防范对策
政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。[1]政策执行的本质是社会利益的协调和再分配，相关的利益主体由于各方面的诉求会对政策执行过程进行干预，特别是在公共政策执行的最基层主体――乡镇政府，大量的存在着利益协调不到位，直接面对政策执行对象，与利益相关者接触最多，需要处理的利益关系也最为复杂，由于制度的缺陷以及个人的原因很容易出现“权力寻租”。
X镇地处西安市城郊结合地带，地势平坦，交通便利，随着近年来经济的快速发展和城镇化步伐不断加快，X镇形成了以物流产业为先导、相关配套产业为核心的产业格局，在这个过程中辖区29个农村中有23个农村涉及到土地征用和房屋拆迁，为了积极落实失地农民社会保障政策，西安市制定了《西安市新征地农民养老补助金管理办法》，规定对辖区年满60周岁的男性农民和年满55周岁的女性农民每月发放260元养老补助金，依法保障老年失地农民的生活，用新型农村养老保险制度和新征地农民养老补助金共同构筑了一道老年失地农民社会保障网络。
一、公共政策执行中“权力寻租”的表现
X镇在执行新征地农民养老补助金政策的过程中形成了包村干部负责责任村组、社会事务办公室全程负责的政策执行网络，由包村干部联系责任村组上报符合条件人员名单及相关资料，社会事务办公室进行资格复审并确定发放对象。在这一政策执行过程中，出现众多的“权力寻租”问题，导致村民上访，影响地区稳定和谐。权力寻租，是世界各国的共性问题，指的是当国家公务人员具备一定的环境和条件之后，他们凭借手中所掌握的各种权力，向企业或个人出租权力，获取高额回扣，以达到中饱私囊、满足私欲、侵占社会资源的目的。寻租的具体形式多种多样，如贪污、贿赂、生活腐化、为特殊利益者提供优惠便利、等。[2]镇政府工作人员在政策执行过程中凭借手中所掌握的权力向农民提出其他的附加条件或者不按照政策规定为一些不符合政策条件的人办理养老保险。
1、政策不清导致的标准不一
X镇依据《西安市关于新征地农民养老补助金管理办法》制定了《X镇实施新征地农民养老补助金管理办法实施细则》，按照上级要求全面开展新征地农民养老补助金管理工作，辖区29个农村中有23个农村是这一公共政策的执行客体，由于X镇的征地是以服务项目建设为目的，目前还没有一个农村的土地全部被征用，因此，在具体操作过程中，有15个村以村组是否征地和农民年龄为标准，8个村以农户是否征地和农民年龄为标准。这一双重标准下的政策执行引起了农民的不满，同一村组内符合年龄标准的未征地农户和已征地农户之间因为自身不同的利益诉求向X镇政府提出异议，不同村组的农户由于标准的不一致对于这一政策提出异议，怀疑镇政府侵占农民利益，加之有些乡镇干部在政策执行过程中随意变动标准，这些问题都直指X镇政府，直接导致政策执行期间群众集体上访次数明显增多，严重影响地区和谐稳定。
2、责任不清导致的效率低下
为了这一政策的有效落实，X镇政府构建起了一个由包片领导、包村干部和村委会干部形成的三级执行网络，包片领导负总责，包村干部负责深入农村了解实情、核实发放对象的条件，村委会干部负责相关资料的收集上报。这一看似完整的政策执行网络在实际运行中出现了职责不清的问题，多头行动的执行过程导致有些符合条件的农民被遗漏，有些与政策不符的农民领取了养老补助金。
3、素质不高导致的胡乱作为
在政策的执行过程中，村委会干部为了尽快完成任务分派小组长收集相关资料，由于农村较为浓厚的邻里关系出现了胡乱作为的现象，有些非农业户口的村民被确定为发放对象，有些与村干部有纠纷或矛盾的村民被故意遗漏。包村干部在政策执行过程中缺乏实事求是的精神，很少深入农村了解实情，直接以村干部上报的资料为准确定养老补助金发放对象，有些乡镇干部在这一过程中对农民提出其他利益要求，这些都是干部素质不高、缺乏监管的所导致的。
二、公共政策执行中“权力寻租”的原因分析
1、公共政策不完善和不明确
X镇在执行新征地农民养老补助金政策中之所以会出现“权力寻租”的首要原因是政策的不完善和不明确，公共政策在制定时缺乏科学性，没有考虑农村实际情况，X镇在具体执行过程中没有结合实际情况对政策进行及时的变通，缺乏灵活性，没有进行政策实验是否符合实际，就大面积开展了政策执行，导致政策在执行过程中出现了问题。
2、政策执行责任主体的不明确
看似完整的三级政策执行网络其实缺少一个明确的责任主体，乡镇干部在“唯GDp论英雄”的导向下很难在社会事务上投入更多的精力，村委会干部由于自身知识水平和能力的限制只能被动地执行这一不够完善的政策，这就导致了为人民谋福祉的政策成了为乡镇干部谋利益的手段。
3、政策执行过程缺乏有效监督
农民征地政策篇5
在我国经济社会进入二十一世纪的今天,国民经济也已步入快速发展地轨道,党中央、国务院提出了新世纪我国农村发展的宏伟蓝图，实施农村向小城镇化发展，农村将逐步融入城市化管理轨道的趋势在不断推进。在这一发展趋势下，处于城乡间接合部的乡村，将处于纳入城市化管理的前沿，必将会有一大批农民失去养育自己的土地，成为失去土地的农民—名誉城市居民。对他们就业和社会保障问题的解决，应当提到各级党委和政府重要议事日程上来。然而，现实的情况是：失地农民只是得到了当地政府较少的土地补偿金，由于种种原因，有的还不能及时的发放到农民手中。土地被征后，养育农民的土地失去了，农民就丧失了生存的条件，成为城市的无业居民，不仅产生许多社会问题，也给社会带来不稳定因素，年轻人无事可做，老年人没有社会保障等等社会问题。
存在问题的原因：一是有的当地政府在征地补偿标准上不一，未严格执行国家有关规定，引起征地农民上访；二是还有的政府相关部门在发放补偿款时，截留或挪用征地补偿金；三是在征地过程中，工作马虎，不够仔细，存在“短斤少两”的现象，或走关系，多报多批，人为制造矛盾；四是没有事先解决农民就业问题的预案和制定政策，安置征地农民就业等等。
针对以上问题和原因，笔者认为应采取以下对策：一是要做过细的政治思想工作。在征地之前，当地党政部门要深入到农户家中，逐户深入调查，征求农民意见，听取群众的呼声，宣传国家征地有关政策，使广大农民理解征地是国家建设的需要，做到工作不到位暂不征，思想认识不到位不急于征，防止发生矛盾；二是要有切实可行的措施。由于城市规划建设的需要，确定要征地的，当地党委、政府要制定解决失地农民的就业问题和他们的社会保障问题。对在劳动年龄内年轻农民，不论男女，都要妥善的安置他们就业，以解决他们的生存问题，可制定就业的优惠政策，如：在招商引资工作上，实行更优惠于不征地区域内招商引资政策，以吸引外资企业到征地农民所在地落户、工商登记注册，开办企业，这样，一方面既解决了失地农民的就业问题，又加快了城乡经济的发展。大力兴办工业企业，促进当地经济的发展，带动失地农民致富。对年龄偏大的失地农民，要将他们列入当地政府“低保”对象，重点实施保障。三是要加强劳动年龄内失地农民工的就业前技能培训。失地农民祖祖辈辈以耕地为生，劳动技能单一，劳动者素质也不高，他们的地被征后，成了“名誉市民”，不具备就业者的技能，因此，各级政府的劳动保障部门，要制定适合失地农民的就业技能培训计划，根据文化程度不同和年龄的不同，全面对他们实施培训。同时，当地政府的财政部门要拿出一部分资金，给予失地农民免费培训，以减轻失地农民的经济负担。对经过培训合格的和掌握了一技多能的劳动年龄内失地农民，安置他们上岗就业，重点推荐给相关企业工作。四是要制定失地农民社会保险政策。根据国家社会保险政策法规，制定符合失地农民的社会保险政策，可在参保条件上予以适当放宽，缴纳标准可参照下岗失业人员从事个体工商户标准缴纳，这样，既照顾了失地农民经济承受能力，又使他们纳入了社会保险的范围，消除失地农民的后顾之忧，为共建和谐社会提供了保障。五是依法行政。首先在征地过程中，要严格遵守国家有关因建设需要征地的政策，按政策规定标准补偿给失地农户。其次各级党政部门的纪检监察部门要及时介入和参与征地工作中，对在征地过程中违法违规行为严厉查处，制止不良行为，杜绝不正之风，让被征地农户吃下定心丸，相信各级党委和政府，再是在征地实施中，对国家因建设需要而违抗的“钉子”农户，也要多做思想政治工作，不要轻易、盲目地强制执行，以免矛盾激化。
总之，解决失地农民的就业和社会保障是实施全民创业的需要，也是建立和谐社会的需要，各级党委、政府要高度重视，强化领导，作为当前头等大事抓实、抓好，以保持社会稳定。
农民征地政策篇6
根据《*市劳动和社会保障局转发〈关于开展被征地农民社会保障情况调研的通知〉的通知》文件精神，为深入学习实践科学发展观，进一步做好我县失地农民的社会保障工作，努力实现被征地农民基本生活水平不因失地而降低的长远保障目标，对我县被征地农民社会保障情况进行了一次深入细致的调研。
一、基本情况
镇坪县位于陕西省东南部，大巴山北翼。地处东经109°11′—109°38′，北纬31°42′—32°13′，东与湖北省竹溪县接壤，南与重庆市巫溪县、城口县毗邻，西北与本省平利县连界，南北长57公里，东西宽43公里，总面积1503平方公里。全县辖6乡4镇，总人口5.8万人，农业人口近5万人，（近年来城镇人口增幅较大），县内无大工业企业，属山区农业县。
1、据统计，截止20*年底累计被征地农民人数628人，其中，规划区以内116人，规划区外被征地农民总数512人。
2、20*年新增人数：无。
3、按照当地政策规定，属于(人均土地在0.3或0.4亩以下)保障范围的人数（已征地）45人。
4、享受基本生活保障人数46人，享受标准为110元∕月∕∕人（主要将他们纳入城市低保管理）。
5、养老保险待遇情况：我县被征地农民目前未领取养老保险待遇。
6、培训情况：我县通过开展职业技能培训、主导产业培训、创业培训等等，已参加各类就业培训的被征地农民315人（其中城市规划区内91人），通过培训就业256人。
二、政策规定
止2009年我县未出台专门文件，严格按*劳社发文件和*政发文件执行。
三、当前工作存在的主要问题
1、就业方面
我县的被征地农民在就业方面，主要存在以下问题：①重视程度不高。被征地农民由于他们的身份是农民，在失去土地后，他们往往注重的是补偿费用的高低合理问题，今后的生计问题，而对如何提高就业机会，有所忽视，对自己的身份转换角色还难以适应，虽然部分农民有就业愿望，但对培训重视不够。被征地农民在得到相应补偿后，对相关部门组织的各种培训一时认识不够，认为对自己就业创业帮助不大，还是按自己的想法去干，所以创业竞争力不强。②就业项目单一。从目前的情况看，大多被征地农民选择跑出租行业、开个体、搞养殖业，他们缺乏对市场的充分调查，加之自身就业技能缺乏，所以基本生活难以保障，致富相对困难。③就业岗位有限，培训资金不足。对被征地农民政府应开发专门的岗位来*置这类群体，多开发公益性岗位保障他们的就业率。在培训上开展专项培训，政府配套专项资金扶持他们，提高他们培训技能，提高竞争能力。
2、社会保障方面
我县的被征地农民在社会保障方面面临的主要问题是：①政府配套补助资金问题，参照*市人民政府《关于印发*市城市规划区内被征地农民就业培训和社会保障实施暂行办法的通知》，财政配套资金占40%，我县财政困难，保障起来有一定难度，需要省市财政支持。②相关部门应加强协作，坚决贯彻落实被征地农民社会保障政策，同时，明确各自职能，确保失地农民的合法权益。
3、被征地农民的生活状况和主要诉求
我县被征地农民目前生活状况总体平稳，基本实现了征地农民基本生活水平不因征地而降低的目标。但是离长远生计有保障的目标还有一定的差距，他们的主要诉求是：能够在政府的帮助下找到一份稳定的固定工作，拥有固定收入，能够维持家庭的必须开支，实现老有所养，病有所医，住房和子女上学有所优惠。在自主创业上能够给予税收优惠，信贷扶持等政策扶持。特别是在城市规划区以内的人员，他们的生产资料失去以后，在寻求生活出路、就业门路上表现尤为突出。
四、存在问题及原因分析
一方面对于目前被征地农民所涉关政策有些头重脚轻。中央、省、市都十分重视，到了基层县上这一级就有些落实的实际困难，政策可以比照制定，这是没有问题的，但如果好的政策得不到落实也如同废纸一张，归根结底，是目前征地这一块由于商业利益潜力并不太大（如工业园区规划征地、基础设施建设用地、城市规划征地等），多数资金需要政府来筹措，而县级财政十分困难，征地涉及的人数又较多，需要一大笔资金，政府无力筹集。另一方面，被征地农民由于生活来源单一，加之许多农民只重视眼前利益，如果要缴纳一定的费用来养老，他们就要精细算账，因为靠儿养老思想根深蒂固，如果费用过大，他们则就要放弃。据调查，20*年在开展城镇居民医疗保险扩面工作中，有许多被征地农民就没有参加，原因是认为自己身体还好，子女还小，不会有很大问题，不愿意做贡献。这是他们对社会保障的重要性不慎，认识不够造成的，还有就是宣传未跟上。
五、对做好被征地农民就业培训和社会保障工作的建议
1、细化完善政策，成立相应的工作机构，负责被征地农民就业和社会保障工作。
2、政府加大就业和社会保障资金投入，尽可能让被征地农民得到更大更多实惠，彻底解决后顾之忧。
3、开展好就业再就业政策宣传工作，特别是被征地农民的相关优惠政策宣传，适时适量给予免费职业培训、职业介绍、小额信贷扶持。
4、大力开展被征地农民的就业培训工作，选择有针对性、实用性的专业组织进行创业培训。（从务农的手转变为经商或者创业的好手）
农民征地政策篇7
【关键词】青海藏区土地征用与补偿政策执行
引言
众所周知，政策执行是政策过程的中间环节，是整个政策过程的一个重要阶段，是检验政策正确与否的唯一标准。制定政策并不能保证其实施效果与目标效果一致，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。①土地征用是世界范围内存在的普遍现象，土地征用与补偿是我国城市化过程中一个关键问题，青海省泽库县属于纯牧区，藏族人口占总人口95%以上，其经济来源主要是畜牧业。从2000年起，青海省分别开始有计划地征用土地并实施“退耕还林”和“退牧还草”等生态建设工程。笔者通过对青海省泽库县5乡194户牧民家庭进行的问卷调查和相关访谈，尝试找出地方政府在土地征用及补偿的政策执行过程中存在的偏差，检验土地征用及补偿政策执行的有效性，提升公共政策的执行水平和执行效力，最终保证这一政策目标的实现。
青海省泽库县土地征用与补偿现状的调查与分析
调查的基本情况。此次调查对象分布在青海省泽库县5个乡：和日乡、泽曲镇、多何日乡、恰科日乡和多幅顿乡，5个乡分别有60、11、74、34和15户，共194户，每户调查1人，全部为藏族。被调查牧民男性149人，女性43人，分别占77.6%和22.4%；年龄结构中，20岁以下有3人，占1.5%；21～40岁有78人，占40.2%；41～60岁有94人，占48.5%；61岁以上有19人，占9.8%。受教育程度结构中，没上过学的有128人，占65.9%；小学文化的有55人，占28.4%；初中文化的有5人，占2.6%；高中及中专、中技文化的有4人，占2.1%；本科及以上2人，占1.0%。大部分被调查者受教育程度不高。
调查牧民以前和现在的住房情况并进行比较发现，有189人（97.4%）和187人（96.3%）分别回答了被征地以前和以后的住房情况。与以前相比，现在住帐篷的家庭很少，固定住房是农牧民的主要居所，基本住房面积在30～50平米。过去为帐篷，现在为住房，说明牧民的住房条件有了较大改善。
针对“住房来源”问题，有81户（41.7%）为国家盖房，有76户（39.1%）为自家盖房，有15户（7.7%）为自己购买，其余22户（11.3%）为其他（如租房），这说明被调查农牧民目前所住房子大部分源于政府的资助。进一步调查得知自家盖房或买房房的花费主要集中在1万元以内、1～5万元和5～10万元，分别占28.2%，31.1%和25.6%。
对土地征用与补偿政策的态度和了解情况。针对“土地征用的原因”，79人（40.7%）是由于政府征地，30人（15.5%）是由于其他（如开发商、建楼、水库、无草山、环境恶劣和商品房等），23人（11.8%）是由于修建交通道路，15人（7.7%）由于退牧还草，12人（6.2%）由于退耕还林。可以看出，政府征地所占比重较大。
针对“对土地征用补偿政策的了解程度”问题，仅有1人（0.5%）表示非常了解，59人（30.4%）表示比较了解，56人（28.9%）表示一般了解，65人（33.5%）表示不太了解，12人（6.2%）表示非常不了解，这说明政府相关部门征地补偿政策宣传不到位，导致农牧民不能熟悉相关政策内容，不利于政策执行。
针对“发放补偿款的部门”问题，75人（38.7%）表示是县政府，60人（30.9%）表示是乡政府，28人（14.4%）表示是村委会，15人（7.7%）表示是镇政府，16人（8.2%）表示是其他部门领取。发放旧房补偿款是国家对失地农牧民的补偿措施之一，进一步调查得知针对“国家住房补偿款的满意情况”问题，有18人（9.3%）表示“非常满意”，有37人（19%）表示比较满意，有56人（28.9%）表示一般，有55人（28.4%）表示不太满意，有28人（14.4%）表示非常不满意，这说明大部分农牧民对国家提供的补偿款并不满意。
针对“是否愿意土地被征用”问题，有107人（55.4%）表示不愿意，28人（14.8%）表示愿意，44人（22.9%）表示中立，其余15人不表态。进一步访谈得知，107人“不愿意原因”中，前三位是：55人（51.4%）认为牧民长期“逐水草而居”，土地被征后担心今后生活无保障；44人（41.2%）因为不想失去草场或山林；3人（2.8%）认为不愿意到城镇居住，城镇居住生活费用高。而“愿意原因”依次是：在城镇收入增加的机会更多，在城镇生活水平高，种地和放牧收入低。除此之外，还有服从国家安排、方便孩子、打工方便、喜欢城市和放牧太辛苦等原因。
土地征用与补偿政策执行情况。针对“土地被征用前政府是否做过宣传动员”，126人（64.9%）提到政府做过动员，68人（35.1%）表示政府没有做过动员。通过进一步的访谈和了解发现，政府进行了宣传和动员，但实际宣传效果并不明显。
针对“土地征用与补偿政策落实情况”问题，有8人（4.1%）认为完全落实了，67人（34.5%）认为基本落实了，61人（31.4%）认为一般，43人（22.2%）认为基本没有落实，15人（7.7%）认为完全没有落实。这说明农牧民对政府和相关部门土地征用补偿政策的落实工作还不满意，仍有很多疑问和不清楚的地方需要政府部门的解释。
针对“土地征用与补偿过程中与政府部门人员发生矛盾的原因”问题，被调查者普遍存在顾虑，访谈中发现，农牧民认为补偿款太低和不愿意放弃土地为主要原因，此外还有不清楚政府的政策、不征求农牧民意见、补偿没有按照规定兑现、工作人员态度恶劣和补偿费被挪用等原因。如果不透彻分析原因并解决问题，这将会给土地征用工作带来很多不必要的麻烦。
针对“土地征用过程中出现的问题”，首要问题为补偿款太低（64.9%），其次是补偿款分配不透明（21.6%）和补偿款差异大（21.6%），补偿费被随意截留（13.0%），而土地低征高卖，土地被征但不用的现象和问题，农牧民不能理解和接受。
针对“您认为最好的征地补偿方式”，农牧民认为最好的补偿方式是“一次性给足够的钱”（56.9%），部分农牧民考虑到了失地后的就业问题，认为次好的补偿方式是“安排就业”（54.2%），另外，分别有17.6%和6.5%的人选择了提供养老保险和医疗保险。
结论与建议
农牧民普遍不愿意土地被征用。对农牧民来说，土地、草场和牲畜自古以来就是农牧民生产生活最基本的依靠和来源，他们不愿意土地被征用、不愿意失去草场和牲畜，主要原因是出于对今后生活的担忧。因此农牧民一旦失去土地，其收入和生活来源则无法保障，而补偿款又无法满足在城镇及其周边生活的众多开支，在新环境中当地人交往也存在困难等等问题困扰着农牧民。因此政府在土地征用与补偿政策执行过程中，应切实做好政策细化工作，将政策目标进行分解，制定计划，落实一些具体问题。
农牧民普遍对土地征用与补偿政策的宣传工作表示不满。对于政策对象来说，只有知晓了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自觉地接受和服从政策，因此政策宣传对政策执行有着至关重要的作用。根据访谈和调研可看出泽库县政府所做的动员活动并不够，或说服效果不好，这说明政府与农牧民的沟通不够，政策宣传不透明，只有让农牧民充分了解了土地征用的原因、意义、补偿的标准和程序，才能切实让更多的人理解、接受并服从、享受政策。
农牧民对政府的信任及政策实施效果因土地征用补偿问题受到影响。农牧民遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素，而农牧民对政策执行者的信任度也对政策有效执行有着直接影响。经分析可知，土地征用与补偿过程中主要问题产生的原因就是农牧民对政府（尤其是基层政府）的信任度不高，这也是由于政府在政策执行中组织协调、政策推广和政策监督等工作不到位导致的。
国家应规范土地征用补偿执行流程，加强透明度，适当提高补偿金，采用多种补偿安置办法。根据访谈和调研可知，我国现有的土地补偿政策是根据土地产值确定的，农牧民被排除在利益分享外，且没有任何谈判和讨价还价的余地，“市场操作实际上已经在征地补偿费用的确定中成为主流”②，而按土地区位条件差异实行级差补偿是一大趋势。若要将该政策执行彻底，需根据征地情况的不同，灵活处理，在广泛征求农牧民意愿的基础上，尽可能采取多种安置方式，有效化解失地后的人地矛盾，并通过完善失地农牧民的社会保障制度，包括就业制度、养老保障制度、医疗保障制度及低保制度等，才能妥善安置被征地农牧民今后的生计。
（作者分别为青海大学财经学院讲师，大学经济与管理学院副教授；本文系国家社科基金西部项目“城镇化进程中青藏高原农牧民生存境况及择业取向的调查研究”成果，项目编号：09XmZ051）
【注释】
农民征地政策篇8
一、被征地农民基本生活保障工作中存在的有利条件：
1、各级政府对被征地农民基本生活保障工作均高度重视，相继出台各项优惠政策，提高被征地农民生活保障待遇。特别是部分地区将被征地农民纳入企业保险范畴，相关媒体进行了广泛的宣传报导，一定程度上也提高了被征地农民参保的积极性。
2、万事开头难，经过前期的艰苦工作，广大群众对被征地农民基本生活保障的政策已经有了全面的了解，随着一部分被征地农民基本生活保障卡的发放到位，以及相关政策的及时兑现，部分年纪大的群众参保的积极性高涨。
二、被征地农民基本生活保障工作中仍然存在的主要问题
1、部分安置组由于涉及到拆迁，存在拆迁遗留问题，少数上访专业户暗中串联、散布谣言、订立攻守同盟，恶意歪曲保障政策，人为制造恐慌情绪。2、地方在努力发展经济的同时，由于受土地征用指标的限制，工业集中区内一部分道路等公用实施使用的土地依然是租用的，客观上造成了征用和租用混在一起，征用面积四至不清。3、按照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的规定：第一年龄段人员按照一、二、三、四类地区，分别一次性领取不低于6000元、5000元、4000元、3000元的生活补助费；该年龄段人员领取一次性生活补助费后，不再纳入本办法规定的基本生活保障。第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限2年，到达养老年龄时，按月领取养老金。笔者所在的地区为保护群众的利益，实施的政策是：在未落实被征地农民基本生活保障待遇之前，被征地农民每年按照征用的面积领取土地收益金。由此导致一、二年龄段的人员受眼前利益驱使，多数不愿参加。4、部分安置名额较少的村组，要参保的人员众多，不能平衡，矛盾激化，导致保障名额难以落实。5、群众认识不一，情况不一，召开一次农户代表会议都很难。6、2005年9月1日以前征用的不在保障范围内，也增加了工作的难度。
三、针对上述存在的问题，在实施被征地农民基本生活保障的过程中，我们主要采取了以下几条主要措施
1、政策公开透明。由于受少数人的煽动，导致多数群众不明真相。为了让被征地农民基本生活保障政策深入人心，我们认真研究了被征地农民基本生活保障政策，将政策的重点内容摘录下来，印制了被征地农民基本生活保障政策摘要，发至每一个农户。
2、妥善解决征用和租用的问题。大部分组都存在征用和租用掺杂在一起的客观情况，征用和租用的界址难以分清，另外，具体到每一户农户征用面积多少、租用面积多少也难以分清。在群众的脑海里，只要被工业集中区使用了那就是被征用了，就要享受被征地农民基本生活保障待遇。如果将征用和租用截然分开，导致的必然结果是被征地农民基本生活保障工作进入死胡同。土地同样被工业集中区使用了，有的农户因为征用全家都进保障，有的农户因为租用一个都进不了，产生新的不公平。为了解决这个问题，在实施过程中，应该将征用和租用同等对待，应该坚持只要土地被工业集中区使用的农户，都应当具备安置资格。实际操作中，征用面积多的农户应获得优先安置的权利。
3、镇村集体讨论确定安置名额，公开、公正、公平、按照一个标准贯彻到底，不能因为人情关系发生改变，安置方案要经得起群众的检验。
4、设计征求意见书，化解会议召开的难题。现在集中群众开一次会比较困难，在意见没统一之前的会议，都是吵架会议。在工作中，我们发现，只有在做通每家每户的思想工作以后，我们才能召开一个成功的户主代表会议。为此我们设计了被征地农民基本保障征求意见书，以户为单位、逐家逐户征求意见。
5、设计土地临时承包合同，规避面积找补问题。无论是面积找补还是货币找补，在实际操作中都有难度。按照政策规定：被征地农民安置以后，就不再具备集体经济组织和成员资格，不再具有土地承包权，其承包的集体土地应由村经济合作社收回。如果农户需要收回的承包面积大于征用的面积，超过的部分我们和农户签订临时承包合同，委托农户继续耕种。这样做的好处是：一调动了农户参保的积极性，二是避免了抛荒。
6、先易后难，在做好耐心细致的思想工作的基础上，积极稳妥推进，避免矛盾的集中爆发。
四、具体工作步骤
1、调查摸底，发放政策摘要，从派出所调取最新的户口底册，根据合作经济组织成员名册和土地归户清册确定各个组具有安置资格的初步人员名单。
2、根据安置名额和工业集中区使用面积测算安置标准。
3、根据各户的基本情况，镇村集体研究，确定各户建议安置名额。
4、根据建议安置名额，确定每户建议安置名单并打印征求意见书。
5、根据建议安置名单测算参保后领取基本生活保障金的数额和按照工业集中区使用面积领取的土地收益金的数额，打印建议安置方案。
6、选择部分农户召开村民代表会议宣传发动，解释政策，公布建议安置方案。
7、选择收益较多的农户，逐户开展工作。解释政策，澄清事实，以情动人，以理服人，算好细账，并签好征求意见书。
8、召开村民代表会议，通报结果，完善各项程序。
五、被征地农民基本生活保障工作的一点体会。
农民征地政策篇9
为了贯彻落实《**市人民政府关于全部免征农业税的通告》（渝府发〔**〕4号）精神，扎实做好我市全部免征农业税工作，进一步调动农民生产积极性，促进农民收入持续增长和农村经济快速发展，经市政府同意，现就有关事项通知如下：
一、狠抓免征农业税政策的落实到位。全部免征农业税及附加，是市委、市政府贯彻落实“三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观，统筹城乡经济发展，深化农村税费体制改革，减轻农民负担，增加农民收入的重大决策，对于富民兴渝、建设长江上游经济中心、全面建设小康社会具有十分重要的现实意义。各区县（自治县、市）人民政府要高度重视，加强领导，落实责任，扎实做好全部免征农业税的相关工作；要强化宣传，使广大农民群众了解和掌握政策，做到家喻户晓、深入人心；要严格政策，确保这一深得民心的惠农政策不折不扣地落实到位。从今年起，除农村税费改革后的欠税外，各地不得以任何理由、任何形式征收新的农业税及附加。
二、扎实做好欠缴农业税的征收工作。全部免征农业税及附加以后，按照国家有关政策规定，对农村税费改革以前（即2001年12月31日前）欠缴的农业税及附加，要登记造册暂停清收；对农村税费改革以后（即2002年1月1日以后）新欠缴的农业税及附加，凡不符合减免条件的，要依法逐步清收。各区县（自治县、市）人民政府要掌握好国家和我市的有关政策，加强宣传解释，注意工作方法，扎实做好欠缴农业税的登记造册和依法清收工作。
农民征地政策篇10
关键词：失地农民；利益受损；农地制度；制度创新
中图分类号：F328文献标识码：a文章编号：1003—3890（2012）04—0031—05
一、引言
自20世纪90年代以来，我国进入了城市化和工业化的加速阶段。当然，在城市化和工业化带动经济、社会发展的同时，也引起了一些社会问题，其中，一个突出问题就是快速发展的工业化和城市化产生了大量的失地农民。根据通行的估算方法，我国的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7万公顷，而一般每征用1亩耕地，就会产生1.5个失地农民。据此推算，目前我国失地农民在5000万人左右，若根据我国目前城市化的发展速度及建設用地的需求计算，到2020年我国失地农民将超过1亿人。随着征地范围的不断扩大，失地农民利益也受到不同程度的损害。据测算，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按银行利率3%计算）。而自从我国实行土地征用补偿政策以来，累计向失地农民支付的土地征用费不超过1000亿元；过低的征地补偿费用，以及缺乏对失地农民保障的合理安排，失地农民处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，这样就使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。据对2005年进京上访的农民调查显示，73.2%的案件涉及农村土地问题，而农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面，其中征地纠纷所引发的冲突达60.1%，而非法征地和强制征地又占其中的33.1%。2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起因于土地征用而发生的警民冲突，占到总数的66.9%。
显然，失地农民能否得到妥善安置、失地农民的利益能否得到有效保护直接关系到我国长远经济的发展和社会的安定团结。鉴于此，我国政府出台了相关法律法规，加大对失地农民权益的保障。2005年12月，中共中央《关于推进社会主义新农村建設的若干意见》提出了要“完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”的指示；党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》明确要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建設用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，……解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。显然，上述政策的出台都表明，我国失地农民问题具有紧迫性和重要性。
究竟是什么原因导致失地农民利益受损？国内外学者们对此问题进行了深入研究。比如，汪晖（2002）认为，法律上的自相矛盾导致土地征用权乱用，进而侵害了农民利益；黄祖辉（2002）指出，在现行征地制度下，非公共利益的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，从而给集体土地所有者带来损失；黄小虎（2002）认为，行政权侵害农民的土地权益；钱忠好等（2004）指出，我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障以及公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难等等，都造成失地农民利益受损；蔡继明（2006）认为，征地制度不合理导致农民利益受损，故征地制度的改革可增加农民收入、节约土地、遏制腐败；Zou（2007）指出农村土地价格的非市场化不仅导致农民补偿低而且造成了整个社会福利的损失和社会不稳定；Li等（2010）的研究发现，城乡分割的土地市场以及补偿不足损害了农民的土地权益；Sarkar（2011）指出，土地方面相关法律政策安排不当造成农民利益损失；Zhang（2011）指出，征地补偿并没有考虑农民的长期发展，缺乏健全的生活保障以及就业支持计划，导致农民利益遭受损失；German（2011）指出企业为了扩大规模大量占用农地以及政府在招商引资政策方面的失误损害了农民利益。显然，上述观点都在某种程度上指出了失地农民利益受损的种种因素，但并没有揭示失地农民利益受损的制度性根源。本文拟从农地制度视角入手，揭示失地农民利益受损的制度性成因，从而为保障失地农民利益做出有益的探索。
二、我国农地制度的内在缺陷造成失地农民利益受损
我国当前的农地制度在调动农民积极性、维护农村的稳定方面发挥了积极的作用，但随着城市化和工业化的深入发展，工业用地需求增加，该制度的缺陷也越来越明显。而正是这种缺陷导致了我国失地农民的利益受到侵害。
1.我国农村集体土地所有制的内在缺陷是我国失地农民利益受损的首要因素。我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山，也属于集体所有。”这表明，农村的土地属于集体所有。但宪法及相关法律中并没有明确说明集体指的是哪一级经济组织，因为集体既可指乡镇农村集体经济组织，也可指村农民集体经济组织或村内农民集体经济组织。于是，我们可以认为，集体就是村委会和村民小组，因为在土地承包中大部分是以村或村民小组作为发包方的㈣；但也可认为，村集体是指各级农民集体经济组织，而不是所谓的村委会。事实上，在中国农村地区，这三级集体经济组织在某种程度上都是农村土地所有权的代表，于是，现存的农村集体土地产权主体不清也就成了必然。而正是上述“一权多主”的模糊产权制度促使我国农民无法从宪法层面保护自己的各种权益。当国家强制或低价征用农民土地时，任何主体无法出面进行干预。于是，在征地过程中，农民的农地权益不仅得不到应有的补偿，还遭受着种种侵害。
2.我国当前的农村土地集体产权制度还会通过委托形式加重失地农民利益的受损。我们知道，我国农村土地属集体所有，集体拥有土地的所有权，但农村集体并不是一个严格意义上的法律概念，而更多的是一个政治意义上的名词，也就不能成为法律关系的主体，从而会导致农村土体产权主体的虚化，进而产生委托—问题。在集体拥有产权的情况下，农民是委托人，村委会就是人，他们之间就存在着委托—关系。然而，村委会不仅是一个政治主体，还是一个经济主体，是由一群理性的“经济人”构成的，也在追求自身利益最大化，尤其是当不存在一种激励制度使村委会忠于村民的时候，村委会关于土地权益的相关决策就会违背村民的意志。当国家对集体征地时，村委会的相关决策者出于利己的考虑，利用手中职权徇私枉法，。例如，有些村干部并不是按国家补偿标准来给村民发放征地补偿费用，而是按照与其关系的好坏、亲疏远近、顺从与否等进行发放；关系好的、血缘近的、以及顺从的就多发放些否则就少发放，对失地农民造成严重的不公平。还有一些村干部为了自己升迁等方面的利益，他们就迎合上级政府的意图，压缩对失地农民的补偿。在调查中发现，一些村干部和其上级政府之间为了追求各自的利益，他们在征地的过程中某种程度上形成了合作的默契，共同推动着征地的进程。这种默契不是基于“任务”的完成和个人情感的“共事”，而是基于利益的“共谋”。因为他们都可以从中获得利益：当地政府有了业绩，村干部则通过此次行动获得升迁的机会。显然，这些都导致失地农民利益受损。进一步分析，有些开发商通过和村委会干部串谋以此达到减少征地费用的目的。据报道，北京某郊区的一块集体土地，该村领导在未征得村民同意的情况下，私下与开发商签订了卖地合同，而且土地被征收以后，村民们并没有得到公平的补偿，从而进一步使农民利益受到损害。
3.我国当前不合理的征地制度客观上促使失地农民利益受损。世界上大多数国家的法律都赋予政府为了公共利益能够征收农民土地，我国也不例外。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但我国宪法和相关法律并没有对什么是公共利益做出清晰界定，也没有进行相关的列举。或者说宪法和法律赋予了地方政府进行征地的权利，但并没有给出他们行使权利的界限。进言之，既然土地管理等相关法律并未对“公共利益”做出明确规定，公益性和经营性建設用地就可不分，征地范围也模糊不清，于是，大量商业用地（如修建高级别墅、高尔夫球场等）打着公共利益的名义进行征地。据北京、上海、山东等16个省市国土资源部的调查表明，近十年来地方政府征用土地项目不仅包括交通、能源、水利等基础設施建設，还包括各类经营性项目，其中，工商业、房地产等经营性项目用地占到了总量的22%，学校和企业用地占比13%，而真正用于公共利益仅占10%。既然大多数农地都可以公共用地的名义被征收，失地农民的低补偿收入也就“名正言顺”了！根据九三学社估算，被征地的补偿收益分配格局大致是：地方政府20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。
最后，失地农民团体无法通过集体行动保障其农地产权，这也会加重其利益受损的程度。由奥尔森教授集体行动的理论可知，在一个由众多利益相同者组成的大集团中，即使所有的人都是理性和寻求自我利益的，并且他们采取行动也能从集团的共同利益中获利，但他们仍然不会自愿采取行动来增进集团的利益，其原因是“搭便车现象”的普遍存在。除非集团中的人数很少，或者提供了某种有选择的激励机制或强制性措施使的单个成员采取行动从集体中所获得的收益大于他采取行动所付出的成本时，个人才会为集团利益而采取行动。显然，该理论为我们分析农民及地方政府的行为提供了有力的工具。基于此，就能从“农民集体”的行为逻辑来解释征地中致使农民利益受损的原因。农民是一个庞大的集体，他们有着相同的利益和共同的利益诉求，对于每一个个体来说，征地补偿费用的提高、安置方式的完善以及社会保障体系的健全等都是有利的，因此广大农民都会积极参与征地政策制定的各个环节，并通过集体行动来使政策有利于维护自己的利益。当利益遭受损失时，他们还会联合起来共同抵制政策的实施。但事实并非如此，究其原因是存在着所谓“集体行动的困境”。任何理性的农民都清楚，通过采取行动以期影响政策，需要付出巨大的成本，这些成本包括谈判成本、搜寻信息的成本以及误工成本等。若征地政策因某个农民集体的努力而更趋于公平合理，则所有农民都会从政策的改进中获益，而不需要付出任何成本，即可以“搭别人的便车”。于是，成本的不可共担及利益的共享使得理性的农民不会为维护集体的利益所采取行动，农民的权益受损在所难免。进言之，我国农村的集体土地所有制本身存在着产权主体缺失、产权不清晰以及缺乏排他性等缺陷，使得单个农民并不清楚自己在土地收益中所占份额的大小。这样在缺乏某种选择性激励机制时，面对政府不公正的征地行为，他们就会缺乏维权的动力，加重了利益受损的程度。事实上，正是由于各级地方政府预期到失地农民集体行动乏力，才敢肆无忌惮地侵吞农民土地权益。
三、究竟应如何通过制度变革来保障失地农民利益
既然失地农民利益受损的制度性根源是中国农村土地制度的内在缺陷，因此，要切实保障失地农民的利益，就必须从农村土地制度的变革着手，比如，完善我国农村集体土地产权制度、变革征地制度体系，并进行其他相关配套制度的创新。
1.明晰农村集体土地产权，完善家庭联产承包责任制，赋予农民长期承包经营权。产权经济学告诉我们，产权是协调各方面利益关系的边界，它的经济功能表现在能够对经济主体进行激励和约束，合理的产权关系能够有效地降低交易成本，提高资源的配置效率，并协调各种产权主体之间的利益关系。我国农村土地集体所有权主体是模糊的，而集体土地所有权的模糊导致失地农民的利益受损。因此，只有明晰农村土地集体所有权，才能从根本上保护失地农民的利益。比如，2008年成都市委、市人民政府下达了要求“进一步改革完善农村土地制度和房屋产权制度”的文件，在全市内开展了确定农村土地产权的行动，这不仅推动了农村土地承包经营权、集体建設用地使用权和房屋产权的规范流转，还促进了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”的构建。实践表明，延长农村土地承包经营权有助于增加农民对土地的投入，也有利于加快农村土地流转进而形成规模经济。农村土地承包经营权的长久不变也会使得农民出于利己考虑更加理性地对待政府征地行为，努力维护自己的利益，保障自己的利益不受损失。
2.建立和完善征地程序，赋予失地农民充分参与权。实践表明，政策程序的健全对防止政府官员的权力滥用和暗箱操作起到重要抑制作用，进而有利于保护农民的利益。我国目前征地程序的不完善。使得农民在土地征用过程中缺乏充分的参与，征地政策的制定往往不能有效保护失地农民的利益。研究表明征地程序的公平公正、监督机制的完善以及农民谈判权利的赋予，可以有效保护农民的土地权益，使其免遭侵害。从上述分析可知，应建立和完善我国的征地程序，并从以下几个方面着手：一是建立科学合理的土地发展规划，并采取严格的土地审批制度，对不符合征地规划的征地申请坚决不予审批。二是强化征地公告，提高失地农民的参与权和知情权，政府在征地前要将征地的时间、征地的范围、征地的规模以及征地补偿费用、安置方式等具体情况告知村民，并充分听取他们的意见。三是完善土地听证制度和仲裁制度。政府要对农民有疑问的地方进行合理解答，并对某些有异议的地方进行有效协商，如果有些方面经过协商还未达成协议可以通过仲裁机构来解决双方的争议，从而有效保证土地征用的合法和公平，减少征地中的冲突。
3.严格区分公益性和经营性建設用地的界限。前文分析表明，政府会出于自身利益的考虑，加大对土地的征收力度，囤积土地，低价征地，高价卖地，使农民的利益受到损害。因此，对地方政府的征地范围进行管制是防止政府征地权力滥用的有效举措。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要将政府征地的范围限制在公共利益范围内，区分公益性用地和经营性建設用地。但是，在实践中公益性用地很难确定，对于同一事物，可能部分属于公益性的，而部分又属于经营性的。这样地方政府就会利用政策漏洞对国家的征地政策做出各种各样对自己有利的解释。为此，国家可采用列举法对公益性用地进行限制，如国防、教育、交通、水利設施、养老院、福利院等都应属于公益性建設用地。对于这一部分土地的征收，国家可以运用行政权力，但必须给予失地农民合理的补偿；至于经营性建設用地，可以在符合国家规划的前提下，允许农民集体和个人与用地企业进行协商、谈判，以此来决定土地的价格。这样既限制了地方政府征地权利的滥用，也使失地农民的利益得到有效维护。
4.改革补偿方法，加大对失地农民的补偿力度。我国政府目前对失地农民的补偿采用倍值法，按着被征土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费是该耕地征收前的三年平均产值的6～10倍。显然，按着这样的补偿标准计算，是不能满足失地农民的生活需求的。据估计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。在当今社会，土地作为生产资料不仅仅是具有经济功能，更多的是它所具有的社会保障功能，尤其是在中国这样一个社会保障不健全的国家里，农村土地对于农民的社会保障功能则显得尤为重要。为此，国家应充分考虑土地的社会保障功能，按土地的实际价值加大对失地农民的补偿，不是仅限于“农民保持原有生活水平”而是要使失地农民的生活水平有所提高，使他们也能分享工业化和城市化发展所带来的成果。也许有人会担心，如果提高失地农民的补偿标准，这样就会加大政府的财政负担，使政府用于城市建設的资金就会减少，从而阻碍了城市化的进程。其实，这种担心是没有必要的，因为提高了对失地农民的补偿，就意味征地成本的上升，政府会更加集约、有效地利用土地。
5.通过制度创新来构建多层次的失地农民社会保障体系。当前，土地对于我国农民是具有双重功能的，它既是农民生活最重要的生产资料，同时也是农民最基本的生活保障，而且现在土地所具有的生活保障功能要远远超过它所具有的生产资料功能。随着我国城市化的加快，大量的土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，同时也意味着失去了最基本的生活保障。虽然政府对失去土地的农民给予一定的补偿，但远不够维持他们的生活，况且我国政府对失地农民的补偿方式单一，使失地农民的生活陷入困境。因此，建立失地农民的社会保障制度以此来弱化和部分替代土地的社会保障功能，满足失地农民生存和发展的需要。另外，失地农民还面临的一个困境就是他们的就业问题，由于失地农民大都受教育水平较低，劳动技能相对缺乏，再就业能力较弱。政府可以将失地农民的就业技能培训纳入到下岗职工再就业培训制度中，保障失地农民的生存权和发展权。最后，还要拓宽安置渠道，采取多种途径安置失地农民。