地方财政体制改革篇1
湖南省直管县改革力度之大、覆盖之广，已经超越了此前逐步推行此项改革的其他22个省市。通过努力，试点两年以来取得了一定的成果。
1．促进了县域经济的发展湖南省推行财政“省直管县”体制改革，对壮大县域经济，缓解县乡财政困难意义重大。处于改革之中作为经济欠发达县域地区，利用这次大好时期顺应分税分享，加快进行经济结构调整。同时新的财政体制理顺了省、市、县三级收入分配关系，增强了县级政府对经济发展的调控能力，使之能充分发挥财政政策的调控作用，大力整合财政资源，集中财政资金，调整经济结构，转变增长方式，不断提高经济发展的质量和效益。
2．促进了基本公共服务均等化基本公共服务均等化需花费大量的财力，这一切建立在县域经济发展的基础上。市管县体制下，随着县域经济的发展，市对县域经济的制约作用也日益显现。由于一切以经济为中心和GDp考核机制导向，市县争利的现象愈演愈烈，市级政府与县争资源、争土地、争项目，造成县域发展遭遇“肠梗阻”，县域经济无法发展壮大，形成难以破解的县乡财政困局，农村地区的义务教育、基本医疗卫生及社会保障等基本公共服务远远落后于城市。湖南省实行省管县改革以后，扩大了县级政府的财政权力，使县级政府能灵活调整财政支出结构，更加关注民生。县级政府能够专注于统筹经济社会发展，财政投入更多的倾向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。
3．降低了行政成本，提高了行政管理效率省—市—县—乡的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。湖南省实行“省管县”财政体制改革后，新的体制简化了审批层级，减少了审批环节，扩大了县级行政自，提高了经济管理和运行效率，为县域经济的发展提供了更好的机制和环境。一是促成一批重大招商项目早日落地、早见成效，增强经济发展的内生动力。二是财政省管县后，县级财政直接到省里争取项目资金，专项资金直接由省下拨到县，避免了以前跑完市里跑省里，市里汇报省里汇报，省级下达资金后层层截留的繁琐程序，降低了行政成本，提高政府办事效率。
4．增加了财政管理透明度，调动了县级财政发展经济的积极性实行省管县后，湖南省级财政在财政管理的制度上实行更加透明的政务公开。现在，全省市和县的预算资金的分配、决算实际的批复、专项资金补助调剂、转移性支付的下达等权利都集中在省一级财政，省级财政虽然资金管理的幅度增加了，工作强度增大了，但因采取了一系列措施，实行更加透明的政务公开制度，效果还是比较明显。首先建立了各项资金分配管理制度。在处理效率与公平的关系同时与市、县两级财政交流沟通，科学合理的确定各项资金分配，对各项资金指标的下达做到公平公正。其次公开资金分配方案，避免市县之间出现攀比效应，杜绝暗箱操作。省财政采对外公开，市县对分配结果表示异议的，省财政做出合理解答，该调整的及时调整。其三省级财政对市县财政管理采取了集中统归省财政预算处统一管理，一改改革前各个业务处室自行与省厅部门擅自出台政策的办法。此前，地市存在着不同程度地集中县(市)财力的情况。现在的情况大为改观，规定了地市不再新增集中县区财力，调动了县级财政的积极性。
二、湖南省直管县财政体制改革存在的问题
1．财政事权划分不清晰省管县财政体制改革中最大的问题是市县事权、财权没有理清，市、县的管理关系不顺。按行政隶属关系，市级履行综合平衡本地区发展的职责，行政审批、人事任免、工作部署、政策实施都归市管，而财力和资金都由省统一对其结算、拨付，这明显超出了市级财权所能承受的范围，形成了市级财权与其事权不对称的现象。带来一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在市域内的实施，也必然会为今后改革的进一步深入留下隐患。而从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制又归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑资金、跑项目、要政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。这样，不仅县级工作难度加大，而且，有些关系不好处理，还会造成行政资源的额外浪费。
2．省以下转移支付制度不规范分税制改革后，地方各级政府普遍参照中央做法对本级与下级的收入进行了划分，但出于保本级财力的原因，仅少数省份建立了省对下的一般性转移支付制度，多数省份包括湖南省仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县。在省对县财政转移支付中，专项转移支付占比较大，一般性转移支付比例低。一是省以下各级政府间转移支付资金分配随意性大。在湖南省，各级政府间转移支付资金确定，没有一套科学的计算公式和测算办法，带有人为因素的影响。省对市县、市对县的补助支出因各级财政预算不细化、管理不规范、分配不透明，不便于县市地方政府和人大的管理和监督。特别是省对县乡的专项补助，谁跑得勤，谁要的就多，主观随意性大。二是转移支付资金管理缺乏监督。转移支付资金在使用与管理方面存在的最大问题是截留挤占和挪用问题。由于监督管理机制不健全，省、县、乡不同层级政府对专项转移支付资金的理解和实际使用往往出现不一致的情况。省级政府设立专项转移支付目的是促进社会公共服务供给完善，而县乡级政府在支出安排上往往是优先解决人员经费不足等燃眉之急问题，后才兼顾改善社会公共服务问题。如果缺乏有效的监督约束机制，就非常容易出现截留、挤占和挪用等各种违纪违规问题。三是省以下各级政府间转移支付资金分配不够公平。实行省直管县后对财政收入基数较低的县确实带来了很多好处，补助可能大幅度增加，但相对于原来财政收入较高的县将会导致既得利益减少，这不仅会挫伤其积极性，还有可能影响其经济发展。
3．行政体制和财政体制不配套各级政府的事权与财权是否相一致，既是财政管理体制的核心问题，也是划分各级地方政府支出责任的基石。近年来湖南省直管县财政管理体制改革进展加快，但在整个行政体制没有发生变化的前提下执行起来所面临的困难和自身所包含的局限性也不容忽视。从行政级别来看，市级政府高于县级政府，人事管理下级必须服从上级。但从具体财政事务来看，市级财政与县级财政又是平等的，市财政对县财政没有监督权。行政级别上的差异使市县财政在财权和事权的分配上难以实现真正平等，势必导致各种矛盾和冲突。一是湖南实行省直管县财政体制后，虽大大增加了省级财政的财权，却削弱了各市本级在全市域范围内集中财力的权力。市本级只能在城区范围内集中财力，对于过去管辑县比较多的市来而言，市本级财力减少的数额较多，导致对其财权冲击较大。由于没有同时对行政管理体制实行同步改革，这些地区人事任命权等其他行政权限仍然保留在市里;行政“市”，财政“省”各管一摊，必然导致政府体制内部运转的不协调，产生矛盾和冲突。改革后，市级政府更希望将事权向下集中，千方百计推脱事权和滞留财政资金，使市与县级政府间相互扯皮，形成了不同层级的政府间财政竞争，影响了中心城市促进城乡协调发展的辐射作用，不利于生产要素的正常流动和合理配置，使县域经济发展与城市经济发展关联度减弱。二是湖南实行省管县财政体制后，使省级财政对县级财政管理幅度大幅提升，省级财政承受了巨大压力。同市级财政对县级财政的管理相比，信息不对称在省管县财政中被放大。
三、深化湖南省直管县财政体制改革的对策建议
湖南省直管县财政体制改革，影响到湖南经济社会发展，面对改革过程中存在的问题，必须深化改革和完善。
1．要对湖南省财政“省直管县”改革重新定位湖南省财政的“省直管县”，不是县财政的一切收支都要由省财政来统管。湖南省财政直管县是在省内各级政府间分税制总体框架下进行的，市县各级地方财政的相对独立性并没有改变。湖南“省直管县”财政体制改革是对各级政府间财政管理体制的规范化，最终直接增强县乡政府的公共产品供给能力，一定程度上缓解经济相对贫困县的财力不足问题，但是省直管县财政体制改革并不能从根本上解决县乡政府的财力不足问题。县域经济也不会因为财政一实行“省直管县”就自然而然焕然一新了。湖南财政省直管县应该定位为对财政制度的重整行为，通过省直管县财政改革规范省、市、县政府财政关系，缩减市级政府的一部分财力，增加县级政府的自，最终提高县乡政府的公共服务能力，使县乡政府最低水平的公共服务能够得到保证，促进省内各地区基本公共服务的均等化。使落后的县乡养老、医疗、义务教育等一系列公共服务能够得到更好的财力支撑。
2．明确地方各级政府职能，逐步厘清各级政府间事权事权是政府职能的直接体现，通过合理划分政府间事权明确各级政府职能范围。在此基础上，建立起与事权相适应的财权、财力，达到从制度上、财力上规范政府职能和行为。要明确责任、理顺关系。目前湖南省地方财政困难的一个重要原因是政府职能定位不够明确，不够合理，各级次之间事权划分不清晰，事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层感到困难加重。要从政府间财政体制上厘清各级政府间事权与财权，从根本上解决上一级政府“权利大责任小”、下一级政府“权利小责任大”等事权与财权不对称的问题。各级政府要在全面履行职能的基础上根据本级事权管理职能划分下级政府的事权职能，确定其事权和支出范围，突出不同层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系，从根本上理顺省、市、县各级政府之间的财政关系。
3．进一步规范和完善转移支付制度，促进地方经济均衡发展地方财政是地方政府经济活动的重要方面。湖南省是一个靠中央财政转移支付维持运转净补贴省份。作为内陆省份，由于农业比重大，工业欠发达，收入规模偏小，财力分布格局不合理，财政收入地区分布呈现很不平衡状态，相当一部分市县财政比较吃紧。其中省会长沙市占绝对优势，经济实力强劲。而其他落后地方比如邵阳、益阳、湘西、张家界四个地市财政收入总和只占省会长沙市财政三分之一不到，与岳阳市财政相当。湖南省各市县财力的极不平衡，使财政自给能力较差的市县对省转移支付的依赖程度很高，而财政转移支付制度作为省政府宏观调控本省财政财力，平衡各市县经济发展最重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种政策手段。对于进一步规范和完善转移支付制度，要坚持以人为本，按照财力重心下移的原则，把财力向基层倾斜、向民生倾斜、向困难地区和困难群众倾斜，加大转移支付规模。一是调整优化转移支付结构。纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观调控政策目标，以专项补助和特殊补助为主。重点是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制。清理整合各类专项转移支付并切实规范专项转移支付资金的分配，减少资金配套，提前各类专项转移支付的下达时间，使各地及早谋划，加快支出进度。横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。省财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，要增强一般性转移支付，重点帮助省内落后地区解决财力不足问题。二是要逐步提高财政转移支付的基本均等化水平。科学合理确定均等化转移支付主体和对象，把经济困难、财政收入落后的市和县单独作为省级财政转移支付对象，其转移支付主体除省级政府以外，还可把有关财力雄厚的地市确定为均等化转移支付主体。采取财政收支均等化模式和财政收入能力均等化模式并举措施进行测算，根据测算结果，可获取那些有财政缺口的市、县，人均财力达不到全省区平均水平的市、县作为转移支付对象。而且要充分考虑部级贫困县、山区县、偏远县以及老工业基地等特殊地区，在政策性转移支付上制定具体可行的政策、办法，使这些地区能够享受国家的优惠政策。三是加大对县级财政奖补转移支付，加强“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制，对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县给予奖励。对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。通过对转移支付均等化引入激励机制，调动经济发展水平较低地区政府发展经济的积极性、促进各地区经济协调发展，进一步缓解县乡财政困难。四是要逐步建立转移支付的评价、监督和考核机制。完善绩效考评指标体系，推进绩效考评的制度化建设，加强对转移支付资金使用的监督和考核，努力形成制度完善、约束有力的转移支付使用考评机制。
地方财政体制改革篇2
论文摘要:在建立社会主义市场经济体制的过程中,要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性,通过借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分,并结合我国目前实际情况,我国目前在财政体制上应采取适度分权的地方分级财政体制。
一、西方财政分权理论
(一)乔治·施蒂格勒的最优分权论。
为了回答地方政府分权的必要性问题,美国经济学家乔治·施蒂格勒(GeorgeStigler)首先从公众需要和更好发挥政府职能的角度进行了论证。施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中,对于为什么需要地方政府这一基本问题作了公理性的解释,提出了两条基本原则:第一,与中央政府相比,地方政府更接近于自己的选民,地方政府比中央政府更加了解他所管辖的公民的效用与需求;第二,不同地区的居民有权对自己需要的公共产品和公共服务的种类和数量进行选择。按照施蒂格勒的两条原则,可以得出这样的结论是:事关满足居民公共需要的决策,应当在最低行政层次的政府部门进行,有利于实现资源配置的有效性和分配的公平性。
(二)埃克斯坦的“按受益原则分权”的理论。
美国学者埃克斯坦(echesten)认为,应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能,并依此作为分配财权的依据。因此,那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人,但因对全社会和国家的发展至关重要,也要由中央政府提供,如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是,为了维护局部利益,地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲,为了保护个人的充分自由,政府的权力应当最大限度地分散,而且,因为管辖范围越小的政府单位,其决策结果与合理的市场决策越接近。因此,小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。
(三)奥茨的财政分权理论。
奥茨(wallace·e·oates)在1972年出版的《财政联邦主义》(《FiscalFederalism》)一书中,为地方财政的存在提出了一个分权理论。奥茨所运用的是福利经济学的方法,根据福利经济学的观点,一种最有效的资源配置应使社会福利达到极大,即帕累托最优。在达到帕累托最优之前,资源配置的方式是可以改进的。根据帕累托最优理论论证,奥茨提出了财政分权定理:“对于某种公共物品来说———关于这种公共品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的,并且,关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的———那么,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。据此,可以引申出的结论是:中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品。
(四)蒂博的分权模型与“用脚投票”理论。
美国经济学家蒂博(Charlestiebout)在一系列严格的假设条件下提出了财政分权模型。蒂博认为,在人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下,由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同,所以各地居民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合,来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。居民们可以从不能满足其偏好的地区迁出,而迁入可以满足其偏好的地区居住。形象地说,居民们通过“用脚投票”,在选择能满足其偏好的公共产品与税负的组合时,展现了其偏好并作出了选择哪个政府的决定。蒂博模型说明由地方政府分散提供公共产品不仅可行而且有效,该模型为财政分权和财政竞争提供了坚实的理论基础。此后,大量关于财政分权和财政竞争的文献涌现出来。
上述的几种西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政府间财政职能和财政工具的分配、政府维护市场的激励机制设计等问题给出了一定的解释和说明,表明财政在中央与地方之间的分权有利于减少信息成本、提高资源配置效率、遏制政府规模的扩大、引入竞争和创新机制,完全否定行政性分权的观点是不能成立的。不仅如此,各级地方政府之间也存在着财政分权的必要性,应将地方性公共产品的供应职责分配和指定给某级合适的地方政府,而该级地方政府则仅代表该地方性公共产品影响所及的那些民众。因此,全国性公共产品由中央政府提供,范围大小不同的地方性公共产品由不同层次的地方政府提供。
二、我国实行适度分权地方分级财政体制的必要性
长期以来,我国实行的是高度集中的计划体制和财政管理体制,中央集权过多,地方政府的积极性没有充分发挥。在建立社会主义市场经济体制的过程中,要特别强调发挥地方政府在协调地方社会经济发展中的积极性和主动性,因此,了解和借鉴西方国家财政分权理论中的合理成分,是有一定启示作用和积极意义的。结合我国目前实际情况看,在财政体制上采取适度分权的地方分级财政体制是有益的。
第一,适度分权有利于公共产品的有效供应。从公共产品的有效提供看,由于大部分公共产品属于地方性公共产品,与中央政府比较,地方政府更贴近企业和居民,更了解居民对公共产品的需求偏好及其数量、质量、结构等信息,且获取信息的成本低。从公共产品的有效需求看,由于各地居民对公共产品的需求偏好和结构不同,若公共产品均由中央政府提供,全国统一的公共产品的种类和水平不可能最大限度地满足各地居民的需求。
第二,适度分权有利于使公共产品提供的成(下转第282页)(上接第208页)本费用分摊与受益直接挂钩,可以提高地方居民对政府事务的参与程度,同时也有利于加强当地政府的责任感。反之,如果实行高度集权的体制,公共产品提供的资金均由中央政府拨款,而非本地居民纳税,由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督,执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益,地方政府花钱也没有像花“自己的钱”那样精打细算。
第三,适度分权有利于创新。高度集权体制下,地方政府没有或很少有决策自主权,地方官员是中央政府行政命令的执行者,各地的支出、税收、工业政策及执政目标等均由中央决定,地方政府无法利用政策创新来与其他地方竞争,体制和政策僵化使得政府缺乏应变能力,管理效率低。而适度分权则有利于地方从实际出发,创造性地管理经济和社会事务,有利于提高行政效率。
第四,适度分权有利于税收征管。从组织财政收入的角度看,地方政府比中央政府更接近纳税人,更了解税源和征税对象的情况,从而在税收征管上具有一定的优势,在防止分散、零星税款流失方面的优势则更加明显。
第五,适度分权有利于社会公众对地方政府的监督。高度集权体制下的地方政府长官往往由上级政府任命,这种体制使得地方政府长官只关心如何迎合上级的意图,而忽视地方居民的呼声。而分权体制下,公民在政治上有很大的参与度,政府花的钱也主要来自当地的纳税人,地方政府往往比较注重顺乎民意,有助于提高政府决策的科学性、民主性,形成政府与民众相互信赖、相互制约的关系。
三、我国地方分级财政体制的改革方向
省级政府适当集中财权和财力,提高中观的宏观调控能力,主要负责本省内资源配置的职能、具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。与此相适应,将营业税、社会保障税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种划为省级税收。
市(县)级政府主要负责本地居民的生活服务性事权和一部分经济服务性事权。市政府的经济服务性职能主要是对跨县(区)的基础设施建设,包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县政府主要负责县内的小型基础设施建设、管理(如农田水利设施)以及配合省、市级基础设施的建设和管理。市(县)财政的固定收入包括:不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种。
另外,可将基础教育、卫生防疫等涉及国民素质、国计民生方面的支出作为省和市(县)政府的共同职责,以便省级财政能在全省范围内统一规划、统一调控、协调发展。
参考文献:
[1]张恒龙,陈宪.当代西方财政分权理论述要.国外社会科学,2007(3)
[2]甘行琼,汤凤林·美国财政分权的效率分析·中南财经政法大学学报.2004.
[3]王传纶,高培勇.当代西方财政经济理论.商务印书馆,1995.
地方财政体制改革篇3
内容提要：我国政府在推进省直管县财政改革的同时，必须采取相应的配套措施来化解相关矛盾，以促进省直管县财政体制积极作用的充分发挥。我国有必要推进省直管县财政改革，它对地方经济发展和地方政府财政具有积极作用，然而各省经济发展不平衡、行政管理体制改革不同步、转移支付均等化效果有限、地方税制建设落后等问题与我国省直管县财政改革存在矛盾。省直管县财政改革是我国当前财政领域的重要变革之一，必将给我国的财政管理体制乃至行政管理体制带来深远的影响。2009年7月财政部出台了《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出这次省直管县财政改革的总体目标是在2012年底，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大省全部纳入改革范围，民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。
从总体目标中可以看出，本次改革是要在全国范围内推进省直管县财政体制，而在此之前，我国已经有许多省份开始省直管县财政改革的探索了。浙江省是我国最早实行省直管县财政改革的省份，事实上浙江省一直以来都没有实行真正的市管县财政体制，加之四次强县扩权改革，省直管县体制逐渐由财政领域扩大到行政、经济管理等领域，消除了县域经济发展的障碍，提高了县级政府发展经济的积极性，使县域经济的发展水平远高于国内其他省份，2008年全国百强县(市)中浙江省有24个，约占总数的四分之一。除浙江省外，全国其他省份如湖北、广东、福建、安徽、湖南等省份也都主动进行了省直管县的财政改革，而随着财政部改革意见的，全国范围内的省直管县财政改革正在全面启动。
一、推进省直管县财政改革的必要性
在全国范围内推进省直管县财政改革有其必要性，因为省直管县财政体制与市管县财政体制相比在我国特定的条件下具有许多优势，对我国地方经济与地方财政能发挥积极作用。
1.促进县域经济发展。在传统的市管县财政体制下，县级政府各项经济工作都受到地级市政府的约束，缺乏政策制定的自。基于自身利益的考虑，地级市政府一切政策的制定往往都以本市经济发展的需要为出发点，从而给县域经济发展设置了一定的障碍，更有甚者还出现地级市政府通过限制县域经济的发展来壮大市区经济的现象。通过省直管县财政改革，可以扩大县级政府对本地区经济发展所承担的责任与权利，并最终实现地级市政府与所属县级市政府在经济政策制定上具有对等的自，充分调动地方政府发展本区域经济的积极性，促进县域经济的健康发展。
2.促进基本公共服务均等化。在市管县财政体制下省级政府对县级政府的财政转移支付往往会通过“漏斗效应”而被地市级政府截留。在全国大部分县级政府的财政收入主要依靠上级政府拨款而缺少有效的来源途径的情况下，县级财政非常困难，地级市财政则通过对所辖县的财政截留而显得相对充裕，这就造成了省、市、县三级政府间的财政关系不顺。各级政府财政收入是其提供基本公共服务的基础，各级政府的财政收入水平与其提供基本公共服务的能力相对应。在市管县财政体制下，县级财政困难而地级市财政富足，则县级政府为辖区内居民提供的基本公共服务水平就低于地级市政府为市区居民提供的基本公共服务水平，造成不同地区基本公共服务不均等。通过推进省直管县财政改革，省级政府对县级政府的财政转移支付不通过地市级政府而直接到达县级政府账户，使县级财政得到充实，并消除了地市级政府截留县级政府财政资金的不合理现象，理顺了省、市、县三级政府间财政关系，在此基础上促进基本公共服务均等化的实现。
3.促进行政管理效率提高。我国当前实行的是五级政府，这与我国的历史传统和社会经济条件复杂等因素有很大关系，但过多的政府层级增加了政府的运转成本，导致政府机构人员膨胀，效率低下。就世界范围来说，大多数国家实行的是三级政府，即使是和我国国土面积相当的加拿大、美国、澳大利亚等国家也都是实行三级政府，从这些国家政府运行的实际情况来看，三级政府的行政管理效率较高。我国通过省直管县财政改革，跨过地市级政府而建立省级政府与县级政府的直接财政联系，消除了地市级政府在省、县级政府财政运转中的过渡环节，减少了政府财政管理的层级。政府财政管理层级的减少，一方面可以减少相关人员的配置，降低不必要的人员和设备开支，另一方面可以降低财政资金在各级政府间转移的交易成本，总体上带来政府行政管理效率的提高。
二、推进省直管县财政改革的矛盾
我国推进省直管县财政改革有其必要性，但基于国情的特殊性，在省直管县财政改革中可能会出现一些矛盾，这些矛盾的产生会影响省直管县财政改革的进程，限制省直管县财政体制在我国建立以后优越性的发挥。我国推进省直管县财政改革中可能的矛盾有：
1.各省经济发展不平衡与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国疆域辽阔，东、中、西部区域经济发展不平衡，即使是同处于一个经济带的不同省份，其经济条件也有很大的差异。如浙江省县域经济发达，县级财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济总量中的份额不像其他省份那么高；广东省县域经济发展落后，县级财政收入仅占全省财政收入总量的6.5%，地级市在全省经济总量中有举足轻重的地位。此外，我国西部各省份的具体经济发展水平又与浙江、广东等东部沿海地区有着很大的差异，在这样的条件下并不是所有的省份都适合推行省直管县财政改革的。我国推进省直管财政改革的步骤是，在2012年前将除民族自治地区以外的所有省份纳入改革范围，这样一来，各省经济发展不平衡的现实条件与全面推进省直管县财政改革形成矛盾。我国当初建立市管县体制的原因是为了经济发达的地级市能够发挥辐射作用，带动周边县域经济的发展。如果不根据地方具体经济条件而实行“一刀切”，盲目地全面推进省直管县财政改革，必然会约束省直管县财政体制积极作用的发挥。
2.行政管理体制改革不同步与全面推进省直管县财政改革的矛盾。从财政部的通知可以看出，本次推进省直管县的改革仅限于财政领域，而未涉及其他行政管理领域，行政管理体制改革的不同步与全面推进省直管财政改革形成矛盾，它将阻碍省直管县财政体制积极作用的发挥。尽管省级政府与县级政府的财政转移关系在省直管县条件下不需要通过地级市而直接发生，但由于地级市政府在行政管理体制上作为县级市政府的上一级管理机构，它可以运用自身所拥有的其他相关权力为本级政府谋求利益，从而影响县级市经济的发展。比如地级市掌握着所属县级市一些重要项目审批的权力、区域经济政策制定的权力、工作人员人事调动与升迁的权力等，这些行政资源可以成为地级市政府谋求本级政府利益的有效工具。此外，由于行政管理体制改革的不同步，市级政府作为县级政府的上级管理部门依然存在，仅仅通过省直管县财政体制改革带来的人员、设备以及交易成本的降低非常有限，省直管县财政改革积极作用未能完全发挥。
3.转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾。我国1994年的分税制改革解决的只是中央和省级政府之间的财政关系，省级以下政府缺少主体税种作为政府主要的财政来源。在五级政府体制下，县级政府财政收入很大部分来源于上级政府的财政转移支付，财政转移支付的均等化与各地方政府财政收入的均等化有直接的关系，而地方政府财政收入的均等化则直接决定各地区公共服务的均等化。在我国推进省直管县财政改革的条件下，地市级政府平衡所属县级政府财政收入的功能消失，各地区公共服务均等化的水平很大程度上就直接取决于财政转移支付均等化的水平。然而，我国现行的转移支付主要以专项转移支付为主，按照宽口径计算一般性转移支付占全部转移支付的比重不足15%，下级政府无法根据本地区的实际需要安排财政支出，转移支付均等化效果有限与全面推进省直管县财政改革的矛盾，影响了省直管县财政体制促进公共服务均等化功能的发挥。此外，由于大部分专项转移支付都要求地方政府提供相应的配套资金，这意味着地方政府可以自由支配的财政资金进一步减少，转移支付均等化效果进一步削弱。
4.地方税制建设落后与全面推进省直管县财政改革的矛盾。世界上大部分发达国家实行的是三级政府，由于政府层级少，每级政府都会有相应的主体税种与之匹配，为该级政府的正常运转提供充足的财力支撑。我国推进省直管县财政改革的主要目的是为了加强省级财政对县级财政的责任，充实县级财政，并消除地市级政府对所辖县域经济发展的束缚。我国自1994年实行分税制改革以来，将相关税种按照其自身特点分别划归中央或地方或实行中央和地方按比例分成，但省级以下的地市、县、乡镇三级政府缺少相应的主体税种，需要上级政府的拨款与税收返还来维持自身运转。我国地方税制建设的落后同全面推进省直管县财政改革形成矛盾，在当前县级政府缺乏主体税种作为财政收入来源的条件下，省直管县财政改革必然会导致省级财政压力加大，降低省级政府有选择性地扶助省内经济发展水平相对落后的县市的能力，限制省直管县财政改革促进县域经济发展、促进城乡基本公共服务均等化功能的发挥。
三、化解我国省直管县财政改革矛盾的配套措施
根据当前推进省直管县财政改革中出现的矛盾，我国政府必须采取相应的配套措施予以化解，最大限度地发挥我国建立省直管县财政体制的优势。
1.根据各省经济条件实行分类改革。我国不同省份间经济条件的差异必然要求在省直管县财政改革中不能“一刀切”，而应该根据各省经济条件的差异实行分类改革。如对于像浙江省这样的县域经济发达省份，应该大力推进省直管县财政改革，促进全省各县与地级市经济的全面发展。而对于像广东省这样的县域经济落后的省份，则应该避免进行省直管县财政改革，而是强化经济发达的地级市对带动周边县市经济发展的责任，发挥中心城市的经济辐射作用，促进全省经济的协调发展。对于西部一些省份地级市和县级市经济发展水平都相对落后的经济条件，应该适当推行省直管县的财政改革，加大省级财政对地、市级财政的支持力度，同时应该鼓励有条件的地级市仍旧实行市管县财政体制，减少省级财政的压力并强化地级市对所辖县经济发展的责任。总之，在推进省直管县财政改革时，不应该盲目地全面推进，而要根据各地的现实经济条件实行分类改革。
2.推进行政管理体制改革。在推进省直管县财政改革的同时，也必须推进省直管县行政管理体制的改革。首先，在根据各省经济条件实行分类改革的基础上，适宜大力推进省直管县财政改革的省份要同时进行行政管理体制改革。其次，在大力推进省直管县财政改革的省份同步进行的行政管理体制改革必须彻底，将地级市和县级市上下两级政府改革为平行的同级政府，赋予县级市政府与原先地级市政府相同的管辖辖区内各种社会、经济事务的权利。最后，在减少了地级市这一行政管理层级的基础上，相应缩减地级市、县级市相关机构的人员编制，消除冗员，提高各级政府的运行效率，促进省直管县财政改革对地方发展的积极作用。
3.加快地方税制建设。随着我国省直管县财政改革的不断推进，县级政府缺乏自身主体税种的弊端将不断显现，这对加快地方税制建设提出了迫切的要求。1994年的分税制改革解决了中央与省级政府间的财政收入分配问题，我国应该借助当前的省直管县财政改革契机，着力解决省以下各级政府间的财政收入分配，加快地方税制建设。在实行省直管县的省份，基于原先有从属关系的地级市与所辖县之间的财政改为平行运行，可以借鉴发达国家的经验，设立物业税或其他税基不易流动的税种作为县市级政府的主体税种。省级政府应赋予县市级政府完全支配本级主体税种收入的权利，鼓励地方政府培育税源，以经济的发展带动自身财政收入的增长。通过加快地方税制建设，可以增强县市级地方政府的财政自我供给能力，减少省直管县财政改革给省级政府带来的财政压力，提高省级政府扶持省内落后地区经济发展的能力，充分发挥省直管县财政改革的积极作用。
4.完善财政转移支付体系。在不断推进省直管县财政改革的条件下，我国政府必须采取措施完善财政转移支付体系，充分发挥省直管县财政体制促进公共服务均等化的积极作用。一方面，要逐步提高一般性转移支付的比重，降低专项转移支付的比重。在全面建立省直管财政体制以后，可以根据各个县市的现实经济水平作为省级政府对县市级政府一般转移支付的依据，把一般转移支付作为调节不同经济水平的县市政府财政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府对一般转移支付资金具有完全的支配权，为了促使有限的财政资金用到最需要的地方，在提高一般转移支付比重的同时还应该采取各种措施加强对转移支付资金的监督。此外，还需构建透明有效的财政资金支出绩效评价体系，对于财政资金的滥用与浪费建立领导问责制度，在省直管县财政体制下通过完善财政转移支付促进基本公共服务均等化的实现。
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地方财政体制改革篇4
关键词：财政税收；改革；问题；对策；落实
中图分类号：F810.42文献识别码：a文章编号：1001-828X（2016）015-0000-01
引言
科学合理的财政税收政策与高质高效的财政税收工作，能够促进社会财政资源的优化配置，更能推动社会收入分配关系的协调发展。在社会主义经济公平性原则的指导之下积极去落实财政税收工作，从宏观上进行调控，才能保障社会经济的和谐发展。深化改革，明确目标与不足，大胆创新，才能让财政税收体制更加健全。
一、财政税收体制改革的问题分析
（一）财政税收体制具有局限性
财政税收体制是否健全，对于财政税收体制的改革有直接影响。目前，我国财政税收体制还有几处局限之地。其一，我国的财政收入分配集中性过强，呈现出向上集中的趋势。财政分税制度得不到落实，财政力量也不能做到平均分配。地方政府的财政收支存有不合理的地方，这对中央政府的财政调控能力造成了一定影响。其二，我国税收中与资源、环境相关的税种并没有纳入到税负的征收范围当中，极大地影响了税收作用的发挥，使其社会分配功能不能完全发挥出来。其三，国有资产收入以及资源类收入一直游离在政府财政收入体系之外，管理不到位。
（二）财政税收预算管理体制不足
财政税收的预算管理体制，对于财政税收工作的实施有较大影响。在近几年的税收体制改革过程中，预算管理体制改革已经取得了较大的成绩，但预算体制还存在覆盖范围过小的问题。地方政府的预算管理体制改革远远没有跟上税收体制改革与财政收支分配制度改革的步伐，存在滞后性的地方政府预算管理体制，影响了政府财政收支工作范围的扩大。预算管理体制不足，就意味着财政税收工作得不到有效的监督与管理，缺少内部约束。
（三）财政税收转移支付的规范性不足
分税制的实施，促成了转移支付。作为财政税收权较为集中的中央财政，会通过财政支出来对各个地方的经济发展水平进行调整。目前来看，我国的财政税收转移支出主要是专项转移支付、财力性转移支付、税收返还与体制补助三个主要类型。转移支付过程中存在资金使用率不足与个人腐败问题。转移支付的规范性不足，主要有两点原因。首先，转移支付的监管力度不足，中央财政在各地方转移支付时，会出现支出不清楚与信息漏损的问题。其次，部分转移支付的构成不科学，体制性补助以及税收返还的比例较大，但其它类型的支付比前者低得多。
二、财政税收体制改革的有效方法
面对财政税收体制改革中存在的诸多问题，深化财政税收体制改革，需要加大创新改革力度，具体如下：
（一）加强权级分明的税收财政体制
权级分明的税收财政制度，不仅要做到分级分权，还要符合我国社会经济的发展现状，让税收财政制度能够在政府事务统筹、各个机构工作规范方面发挥积极作用，促进我国税收财政支出与收入的稳定进行。权级分明的税收财政体制，主要是对各级政府的权利、层级进行划分，明确规定各级政府具体责任与事权。
首先，中央政府应当给予地方政府一定的财政实权，允许地方政府在地方税种范围内自主制定一些合理的税收政策，给地方政府收减税收的权利，建立地方税收法律规范。地方政府具有一定的税收自，才能让各个地区的税收体制改革工作有利于地方经济的发展。其次，中央应当在保障中央财政收入持续提高的同时，对中央管理之下的各级地方政府给予科学合理的财政收入分配，给地方经济发展提供必要的支持。最后，要保障地方经济的快速发展，无论是中央政府还是省级政府，要在合理划分财政支出之时，直接负责财政支出工作，减少财政支出的压力，也减少地方财政支出的责任。
（二）加强财政税收预算管理体制建立
只有预算执行与预算编制独立化，才能让税收预算管理体制与我国财政税收现状相符合。建立一套健全的预算管理体制，才能让国家的财政税收预算管理体制与经济的中长期发展计划相符，促进国家性预算体系的构建。在深化财政税收体制改革的过程中，相关人员应当将财政收支的相关活动尽可能多地纳入到预算管理体系中去。财政税收预算管理体制应当涉及到国有企业经营以及社会保障等多个领域。多元化的预算管理体系，能够有效扩大国家预算管理体系的管理范围，让更多行业与社会大众从中受益。
（三）提高财政转移支付的科学性
合理的财政转移支付体系得以建立，需要中央与省级政府共同努力，平衡好专项转移支付与一般性转移支付的比例，对稳定财政税收资金加以合理分配。首先，提高财政转移的合理性，要对税收返还以及体制补助规定加以改革与创新，且将相关的转移支付来源控制在科学范围之内。其次，要重视一般性转移支付比例的提高，促进转移支付类型结构的合理化，促进中央财政与地方财政的平均化。最后，中央财政应当结合地方的经济发展情况以及区位因素，对转移支付的能力进行预算，科学地制定中央财政对地方的转移支付数额，促进财政资金分配制度的合理化与透明化。财政转移支付科学性得以提高，对于财政税收制度的改革有极大作用。
三、结语
综上所述，我国财政税收制度的变迁，不仅由中央和地方政府控制，还会受到企业与个人等诸多因素的影响。财政税收体制的深化改革，不可能瞬间完成。到目前为止，我国的财政税收改革工作已经推行了十年有余，未来也将一直持续下去。立足于我国的经济发展实际，对财政税收体制进行调节，才能推动国家经济的发展。
参考文献：
[1]廖玮.对深化财政税收体制改革的思考[J].行政事业资产与财务，2012，14：61-62.
地方财政体制改革篇5
论文摘要：作为全新的探索与尝试，我国现行财政分权体制并不完善，财政分权改革亟待进一步深化：明辨是非，始终坚持分税制这一正确的改革方向；在坚持渐进式改革的前提下，正确处理好渐进与突变的关系；统筹安排，积极推进相关配套改革。新中国成立60多年来，中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，走出了一条中国特色的财政分权之路。
20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。
当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。
尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。
一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进
新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。
（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）
为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。
在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。
高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。
1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。
（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）
随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。
推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。
20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。
1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。
财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。
（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）
财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。
1993年12月15日，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。
同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。
当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。
正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，
二、中国财政分权的演进特征
传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。
回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：
（一）经济上的分权和政治上的集权并存
相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。
（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权
传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。
（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”
按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。
（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱
传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。
（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督
传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。
三、现行财政分权体制的创新取向
根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。
（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向
1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。
1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。
关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。
国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。
（二）财政分权改革的进一步深化要在始终坚持“渐进式”改革之路的前提下，正确处理好渐进与突变的关系
地方财政体制改革篇6
1引言
在我国经济运行体系里，财税收入起着非常重要的作用。稳定的财税收入，有利于促进我国社会经济的快速发展，也有利于我国社会的繁荣稳定。政府的主要经济来源就是依靠财政税收政策获取的，只有在经济发展中不断的完善财政税收方面的体制，才能保证政府的有效运转。在我国，财政税收政策的执行主要依靠财政税收体制来进行，在我国目前经济飞速发展的条件下，我国的财政税收体制也需要进行相应的调整和改革，才能适应经济和社会的发展趋势。
2我国财政税收体制改革的意义
2.1财政税收体制改革有利于政府政策的实施
财政税收是我国政府的主要收入来源，财政税收政策的执行对于我国政府各项行政措施的执行和经济方面的政策有着很大的影响。财政税收政策的改革对于社会收入的再分配也起着相当重要的作用。我国财政税收体制的改革，对于政府行政政策影响最大的一个体现就是改变了国库的支付方式。原来的国库支付方式往往实施分散式的支付模式，财政税收体制改革后，则采用集中化的财政支付模式。这种支付模式对于我国国家财政措施有着很大的积极影响。在政府采购过程中，往往在集中支付模式的引导下，采取透明化的采购方式，实现了采购过程的简约化，提升了政府的采购效率。其次，我国财政税收体制的改革，对于我国政府的财政绩效考核政策也有着深远的影响。
2.2财政税收体制的改革有利于我国社会的繁荣稳定
我国财政体制的完善，对于我国社会的建设也有着很积极的意义。财税体制的改革，加大了我国的财政方面的收入，使得政府加强了对于社会的财政投入力度。财政税收体制的改革间接的促进了我国社会保证制度的完善，也促进了我国城市建设的发展，更促进了文化体育事业的兴盛。国家有了强大的财政收入作为基础，就可以一心一意进行我国的社会主义建设，从而加快我国各项建设的步伐。财政收入的增加，也可以增加我国政府对于农村的扶持力度。不仅从农业生产上对农民进行一定的政策支持和补贴，还可以完善农村的社会保障体系，发展农村的文化、教育、医疗等。
2.3财政税收制度的改革有利于我国预算制度的改革
我国社会主义事业的发展，离不开预算制度的完善。只有在进行经济建设时实现收支方面的平衡，才能有效的促进我国经济的平稳快速发展。因此，我们在进行经济建设的过程中必须实施完善的财政预算制度。这就需要对目前的财政预算制度进行一系列的改革。我国财政税收体制的改革，对于我国财政预算制度的改革有着较为积极的影响。我国财政预算工作提升到了一定的水平，就可以为我国社会主义经济文化建设提供可靠的资金支持，政府也相应的增加了对于经济市场宏观调控的能力。
3我国财政税收体制中出现的问题
3.1我国财政税收的预算管理工作中存在着缺陷
财政税收制度的完善，离不开科学合理的财政预算管理工作。我国的财政预算工作目前已经取得了不小的成就，但是从总体实施的效果上来看，仍然存在着一定的问题。因为在我国社会主义经济建设的过程中，一些地区的财政收支情况有着过于集中的缺点。这种情况就导致了我国财税制度不能有效的得到落实，那么中央的财政支出就不能进行一定的全面分配。地方财政措施的干扰，对于中央的财政政策产生了一定的不良影响。预算方面存在的不足，影响着对于社会财富的再分配。
3.2我国财政税收的转移支付缺乏规范
我国的财政税收政策在实施的过程中，往往以分税制的形式来进行。分税制的出台可以对地方经济之间的差异进行一定的平衡，在分税制的前提下，纳税个人或者单位也可以进行一定的转移支付。但是，在当前的分税制的转移支付中，往往存在资金贪污、使用效率低等问题，降低了我国财政税收体制的转移支付的规范性。我国地方财政机构在具体的运作环节中，往往存在着一定的模糊性行为，导致决算时出现账目不清、财务漏损等财政问题。这种转移支付的环节存在一定的不合理性，降低了我国财政税收制度对于经济差异的平衡力度，不利于我国经济的均衡发展。
3.3我国的财政税收政策在执行过程中的乱收费现象
我国的财政税收是政府的主要来源，但是，在一些基层部门的执行过程中，往往存在一定的乱收费现象。政府针对此类问题进行了专门的整改措施，出台了相应的政策，并实施了一定的清费措施，还取消了一些农村偏远地区的不合理税收项目。但是，由于财政税收体制的落后，导致我国的财政税收机构存在尾大不掉的状况，这就阻碍了我国财政税收政策顺利的执行，对于中央正规资金的收取也造成了一定的不良影响。有的政府部门在进行机构整理的过程中，反复进行机构的合并和精简，使得部分财政管理人员存在素质参差不齐的情况。
4我国财政税收体制改革中的创新措施
4.1完善我国财政税收体制中的预算体制
我国财政税收体制的完善，离不开财税的预算体制的完善。在具体的改革措施中，我们需要将财政预算的编制工作和财政预算的执行工作进行一定的分离。在预算的过程中，我们应该对短期预算和长期预算有一定的合理规划，并将短期的财政预算具体化。在做好当前工作的前提下，逐渐的扩大预算工作的范围，对预算工作实施严格的管理，对我国的经济发展工作做到合理的规划。只有做好预算规划工作，才能打好财政体制的改革的基础。
4.2加强对于财政税收体制改革的宣传工作
除了要加强政府财政机构方面改革外，我们还应该积极地进行财政税收体制改革的宣传工作。财政税收工作与广大群众的经济生活息息相关，因此，进行财政税收体制改革工作就必须获得广大人民群众的支持。只有使纳税人充分的理解财政税收体制的改革内容，才能为财政税收体制改革工作打下良好的群众基础。对于财政税收人员也要进行相关的宣传培训，加强他们对于工作的责任心，明白税收制度改革的重大意义。
4.3建立健全我国的分级财政结构体系
我国财政税收政策的执行主要依靠国税和地税两大职能机构来具体执行。财政税收体系中的国税机构代表中央政府，而地税机构则代表地方政府。中央政府在进行财政税收体制改革过程中，一方面要赋予地方政府一定的独立财政权力；另一方面又要做好地方财政收入和中央财政收入的平衡工作。只有健全我国的分级财政结构体系，才能在保证中央财政收入的基础上，促进地方经济的稳定有序发展。在这个财政结构体系构建的过程中，应该对两者的工作范围进行一定的明确和划分，从而减少不同财政机构上的业务竞争。
地方财政体制改革篇7
关键词：市场化渐进改革；财政公共性；财政体制演进
中图分类号：F812.2 文献标识码：a 文章编号：1005-0892(2008)08-0015-04
改革开放以来，中国经济取得了世界公认的长足发展，连续多年的高位增长被世人誉为“增长奇迹”，这不仅有力回击了“华盛顿共识”，还在回击的基础上建立了具有中国经验的“北京共识”，而这对世界各国尤其是欠发达国家具有极大的普适价值，目前正成为不少其他发展中国家寻求经济增长和改善人民生活的模式。显然，巨大的成绩主要得益于我国不断进行的经济体制和政治体制改革。有学者认为，中国奇迹的发生固然是多种因素促成的结果，但“中国式分权”被认为是缔造中国经济增长奇迹的一个关键性制度安排(Lin，2000；张晏、龚六堂，2005)。历史经验也表明，在一个由多级政府构成的国家中，和谐的中央、地方关系无疑会促进改革的顺利进行并取得较好的改革绩效，反之，则会影响改革进程甚至造成混乱。而要处理中央、地方间的关系，制度经济学家认为关键在于协调好两者间的财政关系，因为政府是一种将经济外部性内部化的组织，财政不过是为保证这一组织正常运行的金融手段而已。在处理中央地方财政这层关系方面，多数国家的成功经验是：要取得良好的经济发展绩效与提高公共品供给效率，在政治与经济上同时实行分权是一个不错的选择。然而，中国独特的财政分权模式与政治垂直管理体制是否也能取得较好的绩效呢?中国经济发展的事实对此给了我们明确的答案。但是我们需要探究的是，究竟是什么原因导致了中国的财政分权模式与政治垂直管理体制的相容性及支配着中国财政体制改革的逻辑?有学者认为中国特色的制度安排，即政治垂直管理体制中的官员GDp考核方式实际上提供了一种类似“蒂布特”式的地方竞争是其成功的主要激励机制(QianandRoland，1998)。然而，我们探讨的是这种激励机制改革能够成功的关键因素是什么。本文首先对我国改革开放以来的财政体制演变基本轨迹进行描述，第二部分主要分析财政公共性的理论演变，第三部分则侧重中国样本，分析我国财政体制演变中的财政公共性凸显，最后是简要的结论与评述。
一、中国财政体制演进：财政公共性的逐渐回归
对于中国财政体制的演进，基于研究目的的不一致，分类方法也不一致，例如吕炜(2003)将我国的财政体制演进分为“以放促活”(1978-1994)、“分税立制”(1994-1998)与“多重磨合”(1998至今)三个阶段，而一般的分类标准是按照我国财政体制的变革特征归为“传统的统收统支体制”、“分灶吃饭体制”与“分税分级预算管理体制”三种主要体制。本文结合这两种分类方法对我国改革开放后的财政体制演进轨迹进行简要回顾。
以改革的基本内容与时间为区分标志，改革开放后我国的财政体制演变基本可以分为四个主要阶段：第一，延续与继承阶段(1978-1980)。这段时期仍采用统收统支体制，其主要特征是中央政府集中管理，这在保证政令统一，集中财力建设方面发挥了巨大作用。缺陷在于中央统管容易挫伤地方与企业的积极性与创造性；第二，放活与改革阶段(1980-1993)。这是中国式分权体制的主要形成时期，改革主要以中央“放权让利”为主要特征，以增强地方理财积极性与企业创造性为目标，事实证明，这种体制确实充分发挥了地方政府与企业的积极性，加快了经济发展，但同时也出现了一些问题，因此，1988年重新对包干制进行调整，在新的包干体制改革中出现了包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等六种包干方法，地方政府都扩大了财权财力，国民经济分配向地方政府与企业倾斜。但是，我们注意到单纯的“中国分权式”改革并没有在“收、支”两方面同时展开，而且由于“支”方面改革的相对滞后直接导致了“两个比重”失调，致使国家宏观调控困难，亟需重新对财政体制作出调整。因此，我们财政体制改革进入到了第三个阶段，即纠偏与软着陆阶段(1994-1998)。其主要特征是分税分级，纠偏主要是针对“两个比重”偏低问题，而软着陆主要解决的是1988年以来的经济过热与通货膨胀问题，而从后者看来，削弱地方财权抑制投资过热似乎具有某种必然性，但为了保持政策的相对连续性，采取分税分级的做法又似乎体现了中央政府维持地方部分财权的意图，只不过与此前的任意支配权相比，此时的财权任意支配权被上收了，但地方理财积极性仍然存在。第四，明细与改革阶段(1998至今)。这是分级分税预算管理体制的完善，其主要的特征是财政公共性凸显。从经济大环境来看，在我国经济软着陆后，经济发展却又遇上了亚洲金融危机冲击，财政必须在其中发挥作用，但发挥作用又涉及中央与地方的财政关系调整，如果说此前我国财政体制改革主要是规范政府间财政分配关系的话，那么1998年后的财政体制改革则主要是重新调整财政干预领域，是在实现基本公共服务水平均等化的基础上，实现财政公平，促进地区经济和谐均衡发展。
改革开放以来，我国经济呈现出鲜明的市场化改革趋势，相应地，作为经济体制改革重要组成部分的财政体制改革也出现了明显的公共化趋势，并且两者相互促进、相互支持，成为我国取得“增长奇迹”的关键性因素。从上述四个基本阶段的财政体制演进来看，我国财政体制一直就处于调整与改革之中，无论是从“统收统支”到“分灶吃饭”，还是从“分级分税”到“现代公共财政体制”，在历经30年的改革过程中，可以说财政改革所走过的正是一条公共之路，财政体制改革终于在探索成功改革之路的进程中逐步回归到公共性方面。
二、财政公共性的现实与理论视角考察：公共性是财政的天性
公共性的回归促使我国财政体制改革取得成功，但改革为何要回归到公共性?公共性是否是财政与生俱来的一种属性?我们从现实与理论研究两重视角来对此进行考察。
(一)现实视角
财政本来就是公共的，即便是在资本主义社会的前社会形态内，财政也具有公共的特性，例如战争和祭祀、王室费用和公共工程等支出都具有公共性。然
而，就财政收支来说，这种公共性具有历史性，同时又是一个动态发展的过程，在不同的政治经济条件和历史发展的不同阶段，其实现形式和存在范围是不完全相同的，它以这样或那样的方式渗透于国民经济之中，公共性没有取得独立、完整的形式，而其真正取得独立、完整的形式是在资本主义自由竞争时期。因此，在我国建立社会主义市场经济框架后要求建立的公共财政体系实际上可以看作为财政公共性在我国发展的必然结果，此前出现的所谓“越位分配”或“缺位分配”问题只是扭曲地表现着财政的公共性。发展的必然结果也好，扭曲表现也好，总之，只要存在财政，则财政与公共性就天然地存在着某种联系。
(二)经济理论研究视角
从经济理论的研究对象来考察，早期西方学者对财政的研究基本界定为收、支两方面，但随着经济的发展，理论研究已大大超越了收支内容，但不管理论如何演进，我们都能找出财政公共性的影子。以自由竞争的资本主义时期作为理论溯源的时间界限，我们发现在斯密的名著《国富论》中就形成了较为系统的财政体系，他认为国家经费(国防费、司法经费、公共工程和公共机关的费用)主要来源于各种赋税和公债，其中的国家经费所包含的内容基本都具有公共的特性。及至后来包括大卫・李嘉图、约翰・穆勒、西斯蒙第、阿・马歇尔在内的著名经济学家在其著作中都涉及过财政问题，其中西斯蒙第还把财政定义为如何征收和管理这种不属于个人而属于公共所有的国民收入的科学知识。到了20世纪30、40年代，财政研究进入了凯恩斯主义时代。在凯恩斯的整个体系中，他除了系统论述国家干预经济外，在财政方面还详细论述了税收、支出、公债、预算等重要问题，突出了国家干预公共领域的重要性。美国著名财政学家马斯格雷夫曾多次强调财政已不是包含税收和支出的那套政策，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平，并且如果将财政定位为公共部门经济学所引起的误解也会趋于减少。因此，从这一简要的财政研究范围的梳理来看，财政学具有公共性而且随着经济的发展与理论研究的深化，这种公共性正逐步扩大并得到加强。因此，从经济理论研究来看，财政公共性一直是理论关注的核心与重点，或者说财政学自其产生以来根本没有怀疑过公共性是其应有之义。
理论来源于现实，有什么样的现实就必然会引发人们对其进行理论上的思考，财政学的研究也是如此，现实中，财政公共性的演进规律就是从不完整、非独立形式走向独立与完整，并逐步成为财政的天性。
三、我国财政体制演进的逻辑分析：以公共性为观察线索
总体而论，我国30年的财政体制改革实际上走了一条既破又立的道路，在打破旧的传统的财政体制的同时按照市场化改革的要求，建立了新的具有相对独立与完整形式公共性的财政体制。
在1978年后，我国继续延用“统收统支”财政体制，中央财政在其中发挥着重要的作用，它统揽一切，无所不包，地方机动财力与自主财权非常小，收支基本由中央财政确定，有人根据其活动内容将其定位为“大财政”、“生产建设财政”等。当然，我们不能简单地认为此时的财政就不具有公共性。事实上，在当时高度集中统一的计划经济条件下，财政支出也具有一定的公共性，只是与现代公共财政框架内的公共性相比，在高度统一的计划经济制度下所形成的财政公共性是一种被扭曲的公共性，需要在改革中加以纠正。
在高度统一的计划经济体制下，计划是一种极强的资源配置手段，市场作用受到排斥甚至禁止，然而，经济发展需要微观主体根据市场信息自主地作出判断与决策，市场化经济体制改革为财政体制改革明确了方向。因此，在第一步的财政体制改革中，主要任务就是培育多个投资主体，改变中央财政单一投资主体的局面。与此相适应，地方政府与企业在这轮改革中获得了相对较多的财政自与决策权，能够自由地根据市场信息灵活地进行独立决策。从高度统一的计划经济向市场经济过渡，与市场化改革取向的目标一样，财政体制改革的主要任务是积极培育市场，而在当时的制度环境下，多市场主体是其第一步，选择地方政府作为主体之一尽管不合理但总算开了个头。因此，在这场被誉为“中国式分权”改革的过程中，财政支出范围已大为改变，国有企业也一改利润上缴的传统而变为纳税，税收制度也逐步按照有利于市场经济活动在进行调整，财政尝试在公共领域内发挥作用。当然，由于市场尚处于培育之中，财政不可能一步到位地从统包统揽转变为专注公共领域。但与此前被扭曲的公共性相比，财政公共性正处于逐步恢复与调整过程之中。
市场化的改革需要政府扶持与引导，但是如果政府扶持或者培育不当也可能酿成诸多不良后果。在“中国式分权”改革的过程中，地方政府相对财权的扩大导致了市场与地区分割，弱化了中央财政的宏观调控能力，对于一个需要政府分类提供诸多公共物品的转型国家而言，这不是一个令人满意的结果。因此，以财税体制为突破口，我国1994年以西方财政制度为参考系进行了大规模的财税体制改革。有人认为这次财政体制改革的实质是财力结构的调整，是中央财政在财权上的振兴。但从市场化的角度看，1992年我国确立了以社会主义市场经济体制为改革目标，财政体制改革在市场化背景下已将其目标定位于弥补市场失灵了(吕炜，2003)，也就是说财政已经或正慢慢从非公共领域退出，也真正按照市场经济要求在构建我国的税收制度，财政支出在逐渐转入为市场服务的领域。从实际效果来看，财政体制对市场化改革所作出的改革回应是积极的、有成效的，中央财政与地方财政在这次财政体制改革中都增强了财力安排的回旋余地。不可避免地，在某些财政制度安排方面仍然具有浓厚的过渡色彩。
至此为止，在政府主导的强制性财政制度变迁的过程中，以市场化为进退标尺，财政在市场培育与市场弥补两方面发挥了重大作用，微观主体的市场决策权已从财政转移至企业与个人，市场在资源配置中的基础性地位已初步建立，可以说搭建公共财政框架已具备条件。与此前的财政体制改革相比，1998年后我国财政体制的改革呈现出下列特点：(1)决策层对于财政定位于公共领域认识清晰并主导着这场公共化改革。党的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，党的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标，发展市场经济需要相应的公共财政制度配合已经成为共识。(2)改革已突破了原有在收、支方面的来回讨价还价，而是具体涉及实现财政纵向不公平和横向不公平两方面的问题，省级以下政府转移支付越来越受到重视；(3)以法制化和公开化的财政支出管理促进财政服务的公共化并为此推出部门预算、国库集中支付、政府采购三项制度来配合这项改革；(4)以1998年积极财政政策和社会主义新农村建设为契机，通过国债发行，财政实现了在公
共领域内的大规模投入，尤其在2003年“非典”过后，政府在农村的诸多公共领域也进行了大规模投入，财政服务的公共领域范围逐步与市场经济国家的财政服务领域接轨，突出的民生问题在财政公共性日渐凸显的条件下正逐步得到妥善解决。
从实践来看，以市场化作为经济体制改革目标，以公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是社会主义市场经济体制作用不断增强、财政改革不断深化的结果。其实，在很长一段时期内，我们在探索市场经济体制改革的时候并没有有意识地要建立公共财政的框架，但在实际改革探索与突破中已经体现了财政公共性的改革趋势，换句话说，彰显财政公共性是我们改革成功的必要条件之一。
四、简要结论：财政公共性将得到更充分体现
地方财政体制改革篇8
[关键词]南京国民政府;前期;财政体制;改革
自清末至民国，近代中国财政体制进行了不间断地改革实践，试图从封建财政集权体制转变为资本主义近代税制。南京国民政府前期（1927-1937），国家相对稳定，中央政府进行了财政体制改革。
一、南京国民政府前期财政体制改革的背景
在南京国民政府建立之前，晚清政府和北洋政府面对内忧外患造成的日益恶化的财政危机，尝试仿照西方国家财政体制，变革旧有体制弊端。但都没有取得明显成效。
南京国民政府的建立实现了名义上的全国统一，宣布取消不平等条约，在内政外交上取得瞩目成就。建政初期，政府财政状况仍入不敷出。为增加政府的财政收入，加强中央对地方的财政控制，南京国民政府初期开始进行以分税制财政为主要内容的财政体制改革。
二、南京国民政府前期财政体制改革的具体措施
南京国民政府成立之初，中央和地方的收入分配关系十分混乱。针对这种情况，1927年6月，政府公布了《划分国家收入地方收入暂行标准案》。1928年7月，南京国民政府召开全国财政会议，决定理清财政关系。这一时期，宋子文担任南京国民政府财政部长，国民政府进行了一系列财政体制改革。南京国民政府财政体制改革主要在行政、财政和税收等方面。
（一）行政方面的改革
南京国民政府为了保证财政体制改革的顺利进行，实现经济繁荣，对国家的财政行政管理机构进行重组。第一，为了加强中央集权，1928年8月在二届五中全会上确立了国家、省、县的三级财政制度，划分中央和地方的财政收支系统。这项改革措施结束了中央和地方财政混乱的局面，使地方财政处于中央的控制之下，统一了国家的财政。第二，为了保证盐税、关税及统税改革的顺利实施，设立了一系列税务征管机构。例如，1927年10月设立了盐务署，将其作为盐务管理的最高行政机构;1931年7月设立税务署，主要负责统税的征收和管理工作。第三，为了加强南京国民政府对金融市场的管理机制，建立以“四行二局”为中心的金融体系。“四行一局”成为国民政府控制和支配全国金融货币的总枢纽和国家金融体系的核心。
（二）财政方面的改革
南京国民政府在财政改革方面主要是确立了国家预算制度。1927年制定的《会计准则》和1928年制定的《审计法》为制定一系列的预算条例奠定了基础。1928年，在二届五中全会上制定了国家预决算的实施步骤;1930年制定《预算例言及预算书式》。至此，南京国民政府预算制度正式确立。国民政府在财政预算方面的改革开创了我国的预决制度，同时使政府的费用支出更加合理化。
1927年，为了得到列强的援助和增加财政收入，南京国民政府开始清偿外债和举借新债。1927年至1936年整个南京国民政府执政期间的债务支出数据如下表：
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从表1中可以看出，1928年南京国民政府进行财政改革后，财政支出中债务费用支出所占的比重急剧加大并逐年增加。由于国民政府发行内债的目的主要是为了增加国家的军政费用和建立国家垄断资本，其在国家公债方面的改革阻碍了国家经济的发展，增加了广大国民的税务负担。
（三）税收方面的改革
南京国民政府在税收方面的改革，主要是以盐税、统税及关税的改革为主。
根据杨荫溥的《民国财政史》和阿瑟？恩？杨格的《一九二七年至一九三七年中国财政经济情况》的数据统计，1927-1936年度盐、统、关税各年度收入情况如下：
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通过上述统计，我们可以看出南京国民政府前期，税收收入以盐税、统税、关税三大税种为支柱。前期税收方面的改革，促进了税收总额的逐年增加。具体来讲，主要改革措施如下：
1.盐税方面的改革
按照“就场征收，自由贸易”的指导方针，国民政府在盐税方面进行一系列的改革。1928年1月，国民政府恢复盐务稽查制度，收回了清政府丧失的盐税。1931年5月30日，颁布了新《盐法》，整顿盐税税目并调整盐税税率。国民政府进行盐税方面改革的主要目的是为了提高国家的财政收入，盐税数目明显高于其他国家。
2.裁厘改革
厘金是指地方政府在交通要道设关卡，向过往商人收取的货物通行税。宋子文认为厘金的税率具有随意性，不利于中央的统一管理，必须要进行裁撤厘金的改革。南京国民政府除了进行裁厘改革外，还设立统税替代厘金。1931年，国民政府针对大型机制品，开始征收统税。裁撤厘金这一措施促进了工商业的发展。统税虽然加强了国内货物征税的统一管理，但在征收的过程中经常给予外商优惠，这在一定程度上危害了民族工业的发展。
3.关税方面的改革
1927年，南京国民政府成立后，即于当年5月、8月发表取消不平等条约宣言，制定《国定进口关税条例》。1928年至1930年5月，国民政府与美国、英国、日本等国家签订了一系列新的关税条约，逐步实现了关税自主。关税收入1913年为1697万元，1928年为17914万元，1929年即增加至27554万元。1928年至1934年，国民政府又对进口税税则、出口税税则以及转口税税则进行了一系列的调整。国民政府的关税调整主要是进口税的增加。这使中国沦为廉价的原料产地，降低了民族工业的竞争优势。
南京国民政府前期财政体制改革，引进了西方的财政制度，例如预决算制度和建立国家银行等。改革通过划分国地税收、收回关税盐税、修订海关税则、改革盐税制度、裁废厘金、创立统税、引进新的税收制度等，将中国税制带入了资本主义税制阶段，在一定程度上巩固和加强了南京国民政府的财经地位。
参考文献：
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[3]阿瑟・恩・杨格.一九二七年至一九三七年中国财政经济情况[m]北京：中国社会科学出版社，1981.
地方财政体制改革篇9
【关键词】财税体制改革预算管理制度税收制度
财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。这就是我国当前税制改革的目标，我国税制改革还存在着众多难以解决的问题值得我们注意，所以我们必须时刻绷紧改革的这根弦，尽早完善我国的财税体制。
一、我国财税体制存在的问题
1、预算的透明度不够，机动财力规模过大，预算支出制度约束依然软化
近些年预算支出中的其他支出项目占总支出的比重为10%～12%，规模达到2000多亿元，并呈现逐年扩大之势。其他支出在建国初期和改革之初只占预算总支出的1%～3%左右。其他支出的资金究竟如何使用了、其使用方向和效益如何，透明度差，随意性很强。其实质是预算的机动财力过大，反映了国家预算支出制度约束力和民主监督的弱化。政府的这种机动财力的扩张之势违背了预算的统一性、透明性和民主原则，不利于财政支出结构的优化、财政资金效益的提高以及强化预算对政府行为的约束。
2、宏观税负不合理
我们这里提到的“宏观”是指一个国家，而宏观税负就可以通过国家一定时期政府获得收入总量占同期的GDp的比重来衡量。政府获得收入总量的表示方法有多种，譬如说税收收入、财政收入、政府总收入等。收入表示方法不同，计算出的宏观税负比重也存在较大差异，以10年为例，通过计算得出的宏观税负为18.03%、20.4%、30.51%.从这里可以看出，我国的税负水平已经达到中等收入国家的水平，并与一些发达国家的水平非常接近，但是这与我国现状极为不符。现阶段我国还没有达到先进国家水平，社会发展程度也不是很高，而宏观税负偏高，会造成企业和居民的负担过重，这极其不利于居民整体收入水平的提高和企业的长远发展，若是宏观税负始终保持这种偏高不下的情况，势必会对居民的消费水平和扩大内需战略方针的实施带来影响。
3、中央与地方、地方政府间的财政体制离规范、科学、稳定的制度目标有较大距离
中央财政与地方财政、地方政府间的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节还很有限。具体表现在两个方面。
（1）1994年分税制改革以后，中央财政和地方财政的事权和财力划分又几经变动，目前事权划分还不十分明确。自1998年以来，事权呈现下放的态势，财权呈现上收态势，体制处于不稳定状态，地方政府与中央政府之间分配关系仍以相互“博弈”为特征。
（2）分税制的几次调整以财力向上集中为主。1994年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。导致基层政府财政资金拮据，在中西部经济欠发达地区，财力向上级财政集中的往往是基层财政用于“吃饭”的钱，但相当一部分转移支付下来的资金却用于建设。转移支付资金的中间截流相当严重，能够真正到达县乡基层财政的资金甚少，使得基层财政发放工资困难（不可否认存在着基层政府机构和人员膨胀问题），基础教育、农村卫生医疗等基本公共服务的资金缺口很大。
4、转移支付制度的规范性和透明性不足
这方面的不足主要表现在以下四点：其一，现行转移支付项目设置过多，且实际操作不规范，难以与国际接轨；其二，“税收返还”仍然在中央对地方财政补助中占据至关重要的地位；其三，一般性转移支付规模较小，不足中央对地方转移支付比例的十分之一，而相比之下，专项转移支付规模过大，同时存在使用不规范、种类设置不科学的问题；其四，我国转移支付标准一致沿用“基数法”的方法进行确定和分配，导致中央地方财政的转移支付情况不合理。
5、税制结构缺乏合理性
目前我国税制结构存在十分严重的不合理现象，具体表现在一下几个方面：（1）税收的整体覆盖范围较窄且税种的种类也不够完善。导致这一问题的根本原因是我国尚未建立与不动产保有环节相关的财产性税种，并且与提供公共服务相关的税种也比较缺乏，除此之外，一些可以对社会分配功能其调节作用的税种也尚未纳入到税种体制中；由此可见，对我国当前的税种进行健全和完善已经势在必行；（2）主体税种的结构十分不合理。我国虽然已经实行了双主体税制，即流转税与所得税并重，然而，真正意义上的双主体税制结构尚未形成，税制基本上以流转税为主。如实不能尽快改变这一现状，会对主体税种间的配合以及收入的再分配造成一定程度的影响；（3）资源税的计税依据弹性不足。一直以来，我国的资源税采取的都是从量定额征收的方式，这种征收方式很难对资源过度开采起到抑制作用，既不利于资源的合理开发和利用。
二、财税体制改革的建议
1、改进预算管理制度
实施全面规范，公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字状态向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政支出增幅或者生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。
2、完善税收制度
深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品以及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推进环境保护费改税。
按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。
3、进一步转变财政职能，调整和优化财政支出结构，基本建立起公共财政支出体制
随着政府职能的进一步转变，目前财政职能中的经济建设职能要进一步缩小，财政的财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。通过进一步调整和优化财政支出结构，形成以满足社会公共服务需要为主体的财政。为此，在未来十年，一是要逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，逐步缩小基本建设支出规模。二是对事业单位经费的供给和管理体制进行实质性改革，对卫生医疗、高等教育的体制进行改革，引入市场机制，充分运用非政府财政资金发展科技、高等教育以及部分医疗保障事业，促进各项社会事业的发展。同时控制财政对这部分事业经费支出的增长，并逐步减少这部分支出的比重。三是提高财政对基本社会保障支出的比重，增加对农村基础教育和基础医疗卫生建设的投入。
三、结语
应该看到，财税改革是一个纷繁复杂的工程，改革当中也不可能事无巨细，面面俱到，选择好改革的突破口非常关键。这里，就要从事物的普遍联系和动态发展出发，抓住主要矛盾，选择对整个财税体制改革具有重要支撑作用的关键点作为突破口。从近期看，无论是出于政府间财政关系在现代财政制度中重要的环境保障作用层面的考虑，还是从“营改增”的全面推行引起的地方政府收支危机的现实困境出发，当前财税改革的关键都是要平衡中央和地方财政利益，调动中央和地方两个积极性。可以说，如果这方面没有突破，财税体制改革的其他方面也难以进行。更应该看到，与事权和支出责任相适应的改革就会牵涉到以分税制为基础的税制安排，即财力如何配置问题。但未来是按照税种划分中央税和地方税，还是在税种之间调整分成比例，还有待在税制改革中逐步完善，同时也为这次改革留下了增进空间。
纵观我国的财税体制改革历程，财税体制改革已不仅仅只是实现自我的完善，而是具有适应和保障整个转轨进程的双重作用；财税体制改革也已不再是只局限于经济层面，而是覆盖政治、社会和文化等多个范畴，涉及政府与市场、政府与企业、中央与地方等多方面利益，关系行政、金融和户籍等多维度改革的制度安排。可以说，财税体制改革是一项事关治国安邦、强国富民的重大改革，也是全面建成小康社会的关键领域改革。当前，我国经济社会发展都正处于转型升级的关键期，如何通过深化财税体制改革，进一步释放市场活力，更好地发挥政府作用，关系到国家治理体系和治理能力现代化建设的成败，更关乎能否实现中华民族伟大复兴中国梦。
【参考文献】
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地方财政体制改革篇10
“路径依赖”是制度经济学中关于制度变迁的一个重要的分析方法。在制度变迁中，由于存在自我强化的机制，这种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，即在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有相当强的影响力和制约力，人们一旦确定了一种选择，就会对这种选择产生依赖性，这种选择本身也具有发展的惯性，具有自我积累放大效应，从而不断强化这种初始选泽。本文从制度经济学的这一基本理论出发，来探讨我国地方税制改革的路径依赖的惯性特征。
地方税制改革的路径依赖分析
地方税制是在1994年的分税制财政管理体制改革框架中明确提出的。财政管理体制作为划分各级政府之间财权和财力的根本制度，它受到国家治理结构的制约。在国家的治理结构中，一般来说是由中央政府和地方政府两级政府构成的，由于国情的差异，各个国家的治理结构呈现出多样性。在中国国家治理结构中，中央政府是治理国家的主导，而地方政府只是中央政府的人。尽管随着经济体制改革的深入，地方政府的事权和财权逐步相应的扩大，利益的独立性获得提高，但这一格局并未获得实质性的改变。作为人，地方政府要受到中央政府的约束，这种约束体现在，第一，地方可支配的收入受中央政府的整体性安排的约束，即地方可支配的收入受到财政管理体制的约束；第二，地方政府筹措收入的制度受中央政府约束，地方收入制度是由中央政府提供的制度选择集组成的，地方政府基本上无权制定新的制度规则。在这些既定的约束下，地方税制改革呈现以下几个方面的路径依赖特征：
（一）财政管理体制改革的路径依赖特征对地方税制改革的决定性影响。选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口，这是由财政主导型的经济体制内在决定的。然而，在改革的初期，向何种制度改革，即改革的目标是什么，对于治国者来说，可能是不确定的。为了维护改革的合法性和稳定性，治国者选择“试错法”，也就是“摸着石头过河”，通过在实践中摸索出未来制度框架。因而，就决定了治国者从它最为熟悉的地方开始，这就是治国者在计划经济体制下积累的调动微观经济主体积极性的经验——通过权力下放来调动微观主体的积极性，来促进经济的发展和财政收入的增长。这一改革构成了中国20年财政体制改革的主导。从财政管理体制来看，主要表现为通过不断调整地方的收入基数和上缴的比例来调动地方政府理财的积极性，并由中央政府把握最后的决定权。无论是1980年的以承包制度为核心的“分灶吃饭”体制，还是1994年的分税制框架，都体现出中央政府对收支的决定权和调整权。这种决定权和调整权对于中央政府而言，可以通过收入的分成比例和税种的调整而获得在财政收入分配份额中的绝对优势，也就是说，在于不确定性、技术因素等作用下，当中央政府在收入的份额下降的时候，它可以通过调整而重新获得这种优势。这是因为中央政府作为改革的发起者和推动者，在整个杜会经济的转型还没有完成之前，通过对地方收入和支出基数或增收的上缴比例的调整，保障中央政府对收入的整体控制，是实现经济体制改革的平稳顺利推道和经济发展的整体性要求的根本保证。从改革后财政收入的实际情况来看，自从放权让利的改革推行以来，中央本级组织的财政收入的比重呈现出逐渐下降的趋势，中央收入严重依赖于地方上解，而财政承包制所体现出的累退性，使得国家财政收入占GDp的比重持续下降。为了改变这一现状，提高中央政府的财力，通过1994年的改革，使中央财政收入在财政收入中的比重获得大幅度的提高。但是从1996年起地方组织的财政收入的增长比例大于中央政府收入的比例，已经出现地方财政收入比例大于中央财政收入比例，如果照此势头发展下去，中央本级的财力下降，而影响到改革的进一步推行时，新一轮的调整就势在必行，这种调整包括对地方税种的调整和地方收入的基数或者增收的比例的调整。因此，在经济转型完成之前，在中央政府和地方政府之间的集权和分权，没有随着经济形式的发展而处于一个相对稳定的格局的情形下，中央政府的最后决定权将会加强和强化。由于地方税制是中央政府授予地方政府使用的筹集地方财政收入的制度安排，因此，地方税制改革必然要反映出中央政府的这种路径依赖特征，从而使得具有收入最大化动机的地方政府，就有着隐瞒收入的真实水平，并倾向于将财力和物力集中在地方政府可以支配和控制的强烈动机。
（二）地方税制改革作为中国财政制度改革的一个内在环节，它也表现出中国财政制度追求收入的路径依赖持征。传统的计划经济体制，是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求必然要反映到财政支出的不断扩大上来。但是，在计划经济体制下，经济增长方式的粗放性特征，决定了国家投资所创造出来的效益和财政收入不断萎缩，从而使得财政收入的增长不能满足曰益扩大的财政支出要求。财政收支之间的缺口，有着曰益扩大的趋势，当国家不能有效的履行社会契约所赋予的职能时，其义理性水平就会下降。为了提高或者维持其义理性水平，就迫使国家对既有的政治经济体制做出自我调整，因而，财政压力是中国经济体制的直接原因(张宇燕、何帆，1998)。由于在计划经济体制下，国家通过计划和财政将社会资源控制在自己手中，因此，这种调整主要是表现在逐步放松对资源的管制，以及国家不断退出原有的特权领域，概括的说，中国经济体制改革就是通过对产权规则的调整而达到国民收入增长的新的制度安排过程。在这一改革过程中，由于社会经济制度发生了变迁，必然要求国家筹措岁入的制度做出相应的变迁。在计划经济体制下，国家主要是通过将社会资源控制在自己手中而能够直接控制着社会剩余，那么，在放松对社会资源的管制后，社会资源配置将是由分散化和多元化的微观主体来完成的，国家不再完全直接控制社会资源的配置，这就意味着，国家筹措岁入的制度安排也必须适应这种变化而进行相应的调整。因此，作为财政主导型的经济体制，一方面，财政制度变迁是中国经济体制改革的逻辑起点，通过对财政制度的改革来推动中国经济体制改革的进行，另一方面则又是通过对国家筹措岁入制度的重构而构成经济体制改革的重要内容。然而，在转型过程中，一方面由于财政支出的刚性，另一方面对放松管制后新增的社会财富，由于岁入筹措机制的不完善而不能及时筹集足额的收入以满足国家的需要，财政压力未能得到完全有效的缓解，同时，国家一旦推行改革，维护改革的稳定性和合法性则是国家义理性支持的一种新的表现形式。改革的过程是一个利益相互冲突的过程，为了协调各方面的利益关系，而不至于反对改革或阻挠改革，国家就会通过扩大财政支出来平衡改革中的利益受损者，这又进一步增加了财政支出的压力。尽管从长期来看，通过改革会形成经济和财政之间的良性循环，但是，在改革的过渡期内，财政压力则表现得更直接、更明显。现实的财政压力也迫使国家倚重于强调收入的税制。
（三）在放权让利格局下形成的地方收入机制也有着强化的趋势。从地方税制来看，它仅仅是获得中央政府制定的税种的使用权、管理权、征收权，对于地方政府而言，由于既定的取得收入的形式——即税种的确立、税收制度的决定权在中央政府，当地方政府面对发展的需要而筹集一定的收入的时候，面对“菜单”选择却没有“菜”可选。由于不能创造新的制度和方式，对于地方政府而已，则将既定的和旧体制内所创立的规则在特殊情形下多样化，并且拓展这些规则的边界。这个旧体制内的规则就是预算外的收费制度，地方政府在此基础上，发展出各种收费、集资、摊派等多种形式的地方收入机制。对于地方政府的这种行径，中央政府一方面是财力拮据而不能完全满足地方政府的财力要求，而只给予地方政府的政策性资源和制度知识信息资源(只给政策、不出钱)，允许地方政府或者基层组织在制度创新中留有一定的活动余地；另一方面中央政府依赖于地方政府来推动经济体制改革和杜会的稳定发展，从而将改革的风险分散化，来达到风险最小化的目标。只要地方政府在一定的制度和政策空间内，既维护体制改革的稳定和顺利进行，同时地方经济又取得相当的发展，中央政府就会容忍和默认地方政府所从事的制度创新活动。
然而，收费制度一经在地方政府的运用，并经过上级政府的默认，它就有一种自我强化的倾向，这种自我强化的倾向是由地方政府的性质决定的。地方政府作为人，其目标函数与作为委托人的中央政府的目标函数是不同的，中央政府是由中央治国者所控制的，其目标函数是维持其治理国家的长期性和稳定性，而由地方官员控制的地方政府，其目标函数是地方官员的晋级、名誉、声望以及其他的私人利益。这样，地方官员的个人利益与“地方政府”的利益可能一致或者相容，也可能不一致。地方官员通过发展地方经济而获得上级的提拔，这是相一致的地方，而发展地方经济就要求有强大的收入来支持；地方官员通过预算支出追求个人的其他私利，如津贴、住房、豪华的办公用品等，这是不一致的地方。无论是一致，还是不一致，都有着追求收入的动机。
此外，随着中央政府将财权和相应的事权下放给地方政府的同时，而地方政府的职能并未获得实质性的调整，这样地方政府实质上就相当于一个范围缩小的权力中心，它在职能和职责上与中央政府是重构的。由于收费制度比较简便和运作成本低，能及时为地方政府筹集发展某些项目的经费需要，最为根本的在于收费可以不受中央政府上缴收入的约束，从而保持收入在地方政府的控制之中。一旦一个地方政府或一个部门使用了收费制度，它就会很快被其他的地方政府或部门迅速学习和模仿，而很快推演开来。同时，收费制度在部门利益和地方官员个人利益的驱动下，就会逐步成为他们“寻租”的最为合法化的渠道。这也会推动收费制度的进一步强化。
上述分析的路径依赖特征，给地方税制改革带来以下几个方面的负面影响。1．由传统的直接控制资源而获得社会剩余的方式，转向通过国家政治权力向微观经济主体征收税负，即通过税收制度来重构国家岁入的转型过程中，强调收入的功能是其内在的要求。然而，由于现实的财政压力使得一旦走上强调收入的制度路径，就有着强化的趋势，从而使得税收制度对社会资源配置的效率、社会公平、以及国家对社会经济运行的间接调控缺乏应有的功能和作用。2．中央政府对税种和收入的决定权的强化，一方面，忽视地方政府在国家岁入制度重构中的内在作用。地方政府作为国家治理结构中的组成部分，它同样是收入制度需求者，而且，由于地方政府在中国经济体制改革过程中，对制度创新所起到的积极作用，它是有能力根据经济发展的实际情况创造出新的有效的税收制度；另一方面，则导致地方政府的短期化行为，首先，在税制存续的有效期内，为了收入最大化，而可能将某一税种推至极端，而不顾该税种对地方资源配置效率的影响；其次，当地方政府预期到中央政府的调整时，可能会通过收取过头税等形式虚增收入来扩大收入的基数；最后，将财源和财力转移至非税收部门，从而为非规范的收入制度提供温床。3．在既定的体制约束下，对地方税制改革路径依赖的思考
上还分析表明，以放权让利为基本特征的第一阶段的财政税收制度改革的适应性效率已经递减，这是由于制度收益的边际收益递减规律所决定的。因此，新一轮的制度创新工作就迫在眉睫，作为一种财政主导型的经济体制，财政税收制度的制度创新工作是关系到我国社会主义市场经济目标实现的根本性的制度创新问题。值此中央政府提出构建公共财政框架之际，为中国财政税收制度创新提供了有利的契机。在新一轮的制度创新过程中，要强调地方政府在国家岁入制度创新中的作用，要赋予地方政府有一定的创造新的制度规则的自。因为，首先地方政府作为国家治理结构的组成部分，它同样是新岁入制度的要求者，其次，地方政府作为制度创新的参与者、支持者、协调者、联结者，在经济体制改革中所起到的制度创新作用(杨瑞龙，1998；张杰，1998；黄少安，1999)。地方政府同各级微观主体之间有着更为直接的联系。因而有着更广泛的制度创新信息，从而使得地方政府制订的收入制度规则有着直接的现实性和针对性。从中国制度创新活动的主体来看，它是包括地方政府在内的，因而，地方政府对国家岁入制度的创新活动同样应该构成中国制度创新的一个内在组成部分而予以确认。:
当然，要赋予地方政府一定的收入制度创新自，必须以地方政府提供服务的层次性和受益范围来确定地方政府的事权范围为前提。更进一步，是要根据各级政府提供服务的层次性和受益范围来划分各级政府的事权，在此基础上来确定各级政府的财权，并将各级政府的这种基本关系通过法律框架规范起来，这样，一方面，形成对各级政府的外在约束，而不至于产生单纯追求收入而不顾经济发展的效率等问题，另一方面，有助于中央和地方之间的各种权责关系，形成一个相对稳定的格局，打破中央政府与地方政府之间的强化调整与反调整的路径依赖关系，从而也有利于各级政府发挥各自的职能。不仅如此，通过对各级政府事权的范围来确定财权，同样也有利于打破现行各级政府因职能不分而产生的对收入制度的路径依赖，从而使得在国家岁入的重构过程中，发挥出税收制度的收入再分配的功能以调节社会公平、调控宏观经济稳定运行等功能。
主要参考文献：
1．盛洪张宇燕主编《从计划经济到市场经济》中国财政经济出版社1998年版
2．杨瑞龙《我国制度变迁方式转换的三阶段论》我《经济研究》1998年第1期
3．黄少安《制度变迁主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释》载《经济研究》1999年第1期