食品安全监管问题篇1
［关键词］消费者;食品安全;监管认知;风险交流
一、消费者对我国食品安全监管的认知
消费者食品安全监管认知是指个体或群体在社会、文化、个人心理等多方面因素影响下，在主观上对食品安全监管的认识，对食品安全监管作出的判断和评价。②研究表明，消费者认知的形成在很大程度上受到心理、社会等多方面因素的影响，进而影响消费者的消费理念、消费选择和消费行为。③通过科学的手段去研究消费者在食品安全监管方面的认知，了解其形成和变化的影响因素以及各因素的相互关系，是深入理解消费者与食品安全监管联系的绝佳切入点，这对于食品安全监管体系的完善有着重要意义。目前我国有关消费者食品安全监管认知方面的研究较少，受到欧美食品风险分析制度的启发，笔者尝试运用研究工具对消费者食品安全监管认知及其影响因素④进行研究，通过访谈来了解消费者对于我国食品安全监管体系的评价、意见和主张。访谈提纲采用凯利方格法(KellyGridtechnique)个人构建理论的理念和思路来制定。⑤访谈实施采用随机抽样法，在济南市、临沂市、潍坊市、菏泽市等4个市的大型食品超市、集市、广场、街道等公共场所随机抽取访谈对象452人。访谈安排在不同的时间段分散进行，避免过度集中影响抽样的代表性。①为了更好地获取相关人群的信息，选择人群集中、食品消费发达的场所进行访谈。②通过对消费者食品安全监管影响因素进行评测和探索性因子分析，初步反映了各影响因素间的基本结构。运用结构方程模型研究方法，检验影响因素各指标及公因子拟合实际数据的能力，研究各影响因素对消费者食品安全监管认知总体的作用，进一步验证和修正各决定因素的相互关系。消费者认知的影响因素主要包括内在决定因素、对客观事物的感知和外界环境的影响，结合探索性因子分析得出的消费者食品安全监管风险认知影响因素的5个公共因子，构建消费者食品安全监管认知概念性模型③:消费者食品安全监管认知由对监管的信任、对监管活动的认知和食品安全事件三个维度组成，对监管活动的认知又分为监管技术能力认知、监管执行力认知和信息交流认知三个次级潜变量。对研究结果的分析表明，我国消费者对食品安全监管的关注重点偏向对监管部门的信任、制度措施执行等直观印象方面，而对食品安全监管体系中的专业性、技术性因素缺乏深入的思考和认识。这一方面可能与我国的传统文化背景以及食品安全知识普及水平有关，另一方面反映出消费者对于食品安全监管体系缺乏深入了解。我国食品安全监管体系自中华人民共和国建立以来经历了多次发展变革，食品安全监管的功能定位由保障食品数量安全到鼓励企业发展、维护市场秩序，再由保障食品质量安全到确保公民获得健康食品的社会权利。2015年修订的《食品安全法》顺应发展需要，以法律的形式固化了食品安全监管体制改革的成果，加大了食品安全监管力度，对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，但通过了解消费者对食品安全监管的认知发现，我国食品安全监管仍存在缺陷和不足。
二、基于消费者认知的我国食品安全监管问题
综合访谈、问卷调查的研究结果，消费者较为关注的方面有:一是监管部门应该对消费者负责，有所作为、实事求是、公开透明;二是要始终把食品安全放在首位，加大监管范围，尤其对消费者常用食品进行检查，并及时公布检测结果以消解公众对食品安全的担忧;三是完善食品安全法规，健全监管制度，加大监管力度、提高违法成本、严惩违规者;四是有效应对食品安全事件，降低其危害性，公众对事件有知情权，监管部门应如实全面地及时公布信息，这对于消除公众恐慌和建立信心至关重要。当前我国消费者对食品安全监管较为关注的方面，也是监管中存在问题的方面，同时也是《食品安全法》在进一步完善过程中需要考虑的问题。
1．监管信任有待加强。在食品安全情境中，Frewer等人④的研究表明，信任在食品安全监管中的食品安全信心维系机制中起到关键作用。在食品安全监管公信力研究中⑤，信任反映了公众对监管部门的期望，信任的度量是监管工作评价的要素之一。在访谈调查中，82．3%的受访者对监管部门表现出不同程度的不信任，这种不信任与监管部门某些工作人员在执法过程中缺乏责任感、不作为或乱作为有关。《食品安全法》对于地方食品安全管理体制作出了规范，规定了县级以上地方人民政府的食品安全监管职责，明确了监管部门的权力和义务。为保障食品安全监管部门的权力平衡，将原来由食品安全委员会对食品安全工作进行统筹协调、组织推进和监督检查改为由多部门管理，从而避免职权过于集中。但是，多个部门分头管理产生的交叉重叠式监管必然形成监管缺位和监管定位模糊。环节监管和品种监管两种体制并行的局面并没有改变多头监管、职能交叉、各自为政的状况，在实际监管中容易走向两个极端:一方面，对有利可图或便宜的监管工作，一些部门争着监管，进行重复监督检查，增加了食品生产经营者的负担;另一方面，对没有利益或监管困难的工作，一些部门推诿扯皮，监管脱节，导致监管不到位的情况时有发生。实践中最常出现的问题就是遇到食品安全问题时，消费者往往不知道找哪个部门投诉，这种效率低下、资源浪费、职责难以分清的食品安全监管造成了消费者对监管部门的不信任。
2．监管技术能力薄弱。公众对监管能力的评价，从很大程度上能够反映监管部门的行政活动质量，对改进工作、提升效率以及增强公信力等有积极意义①。消费者对食品安全监管能力的认知影响着消费者对监管的态度，同时可以反映出监管能力建设与公众期望的差距。受访者普遍认为，技术能力是评判食品安全监管的重要因素，尤其是食品标准法规完备性、食品检验能力、食品安全问题预警能力等技术能力尤为重要。规范和健全食品安全标准体系，注重食品产业链的环节控制和管理，公开食品安全标准制定的依据、过程等相关信息，有利于提升公众对食品安全国家标准的认知及食品安全治理工作的认可。《食品安全法》虽然明确了统一制定食品安全国家标准的原则，但我国目前的食品标准重复制定、标准冲突、滞后现象依然较为严重。例如，同一产品有时有多个标准，既有产品标准又有卫生标准，导致企业不清楚到底执行哪个标准。而一些社会关注度高的食品检测项目标准缺失，给企业违规生产留下空隙，从而增加了监管难度。随着食品安全监管力度的加大，食品检验任务急剧增加，食品监管系统内需要增设大量承担食品检验职能的检验机构。由于实验室建设、人员上岗、计量认证和资质认定等工作不是短时间内能够完成的，目前一些食品检验机构尚未取得资质，导致某些地区的食品检验检测能力不足。由于经济发展水平、具体社会环境等原因，部分地区基层监管执法能力跟不上监管需要，不仅缺少最基本的监管执法条件，如办公设施落后、检测设备简陋，而且基层监管人员结构不合理，缺少具备资质的食品检查员，监管人员的能力和水平也亟待提高。食品安全检测与评价体系的不完善，导致消费者不认同监管部门的技术能力。
3．监管执行力不足。监管职能部门的执行水平决定了各项政策的落实程度和实际的效力和效果。②执行力不足可能造成政策的“失真”，进而干扰政策的效果评估。公众对政府执行力的感受，对政府公共服务满意度和信任度对于监管法律规范的落实有着显著的影响。③从调查结果来看，消费者在对加大违法行为处罚力度等表示认可的同时，对于法律法规能否真正落实的信心有待提升，对此持有一定的怀疑态度。《食品安全法》对大部分食品违法行为的罚款额度有了大幅度提升，这对食品违法行为起到了一定的震慑作用，但对于一些轻微、非主观故意的违法行为，监管人员在执法中往往顾虑重重，如果不依法实施处罚，可能构成渎职;如果依法处罚，又面临取证难、执行难等问题。近年来，司法机关与食品药品监管部门在查处重大食品安全犯罪和行政违法案件中遇到取证难、追诉难、入罪难等问题，总体上食品安全犯罪认定的法律责任偏轻，威慑作用差。此外，虽然《食品安全法》在确定食品安全标准、明确民事赔偿责任优先原则、建立食品农产品生产记录制度、建立食品安全风险监测和评估制度等方面有了比较全面的规定，但还没有出台相应的实施细则及配套的法律机制，这就降低了法律条文实施的可操作，容易出现法条虚置的情况，使得法律落不到实处。
4．信息不对称现象严重。监管信息是重要的社会及公共资源，信息交流是政府履行责任的必要内容，是政府信息引导的重要方式，是提升政府部门工作透明度、增强公众参与感和信心的有效手段。④信息交流的高质量对于提升政府工作形象及公众对政策措施的接受度有着显著作用。在信息公开中，公众作为信息的接受者，评价因素包括信息完整性、及时性、信息准确性三个方面⑤，而意见互换、民意表达渠道的畅通性也是公众衡量政府信息交流工作的因素之一。⑥多数受访者表示，目前大多数食品安全信息都来自媒体，监管部门提供的信息渠道少、内容不清晰。《食品安全法》在食品安全信息公布方面虽然形成了系统完备的信息公开机制，但我国的食品安全信息采集和分析能力尚不能满足社会对食品安全信息的需求。当出现食品安全问题时，有时政府部门还没有通过专家研究论证的权威信息，一些媒体就提前了无科学依据的各种夸大其词的新闻报道，结果引起公众对食品安全的质疑和担心，影响了政府的公信力。比如，公众了解食品安全标准的文本，但对标准制定过程中的相关信息并不清楚。这可能导致公众对标准制定过程中是否存在“利益捆绑”而被某些企业所操纵等问题产生疑虑，如果这些疑虑得不到及时消除，公众就会对我国食品安全标准制定的科学性产生质疑。消费者需要了解的是作出食品安全标准决策的全部过程、科学依据以及标准制定过程中的专家意见、行业协会和消费者组织的意见等实质性信息。另外，信息不对称也出现在消费者与食品生产经营者之间。对于食品安全信息，消费者依靠自身所能获得的信息量是较少的，一些食品生产经营企业从自身利益出发，会对消费者隐瞒真实信息，而公共信息机制的不完善造成信息传递的不通畅，致使公众往往缺乏食品安全监管部门对食品生产企业的质量控制能力、系统评价的各项指标、分级的评定、有无违法情况等信息的知晓，缺乏对餐饮服务单位使用的原料质量、加工环境和加工卫生状况等信息的了解。这些信息的缺乏使得消费者难以判断其质量安全可靠的程度，难以根据自身情况作出消费决策。
5．食品安全事件管理有效性差。食品安全事件的感知与消费者认知中的风险暴露程度联系密切，是影响消费者食品购买决策和选择的关键因素，食品安全事件对消费者食品安全形势判断和食品安全信息内化有显著影响。一些受访者谈到食品安全事件时表示其对自己有非常深刻的负面影响，降低了食品安全监管的公信力。《食品安全法》对重大食品安全事故处理作了规定，在地方上建立了县级以上人民政府统一协调监管食品安全的系统，但当食品安全事件发生时还是会出现架空地方主管单位职责的问题。某些媒体在报道食品安全事件时，为了吸引公众眼球，往往对事件过度渲染，不能客观、真实地报道事件的原委，反而放大食品安全问题的严重性。这些不负责任的报道反而容易让公众信以为真，产生焦虑担忧的心理，加剧公众的悲观想法，对公众造成负面影响。在这方面，我国有待建立健全监管部门第一时间披露食品安全事件具体情况的应急机制以及对该事件进行持续追踪报道的信息披露机制。
三、完善食品安全监管的对策建议
消费者认知反映了消费者对于食品安全监管的评价偏好，对食品安全的形势和政策实施效果有重要影响。①通过探讨消费者食品安全监管认知的主要影响因素，了解消费者对于当前我国食品安全监管情况的评价，协同食品安全利益相关者关系，对《食品安全法》及有关政策文件进行分析，笔者将有针对性地为提升食品安全监管效能提供对策建议。
1．提升监管工作的透明度和公信力。对于近年来不断出现的食品安全问题，监管部门将大量的人力、物力投向了食品检验环节，对终产品的抽检监测已形成规模。由于抽检监测工作的单一性和局限性，风险防范工作缺乏明确的衡量标准，使得一些情况下即使抽检合格率达到100%的产品也仍然存在产品质量问题。检验分析能力有限导致无法通过对数据的分析发现有价值的问题，庞大的检验数据也没能转化为相应的食品安全社会效益。这种现象在一定程度上可以归因为政策制定时对公众食品安全认知问题的关照不够充分。相对于结果性的数据信息，消费者更期望看到监管部门的行动和执行措施，相较于监管部门事后的终产品抽检，消费者更希望知晓监管工作事前的许可和事中的监督。因此，监管部门有必要针对消费者的偏好采取合理的措施，调整资源配置，将大量投入终产品抽检的资源合理分配到生产经营许可、日常检查、风险分析预警等方面，加强事前、事中的监管，提供监管主体所采取监管行动的举措性信息，增加监管技术措施、检验结果后处理等方面的信息。比如在食品安全信息时，不仅检验项目、检验数据等结果性信息，而且多与消费者进行食品检验关键环节以及检验标准等信息的交流，以提升监管工作的透明度和公信力，使公众享受到更多的知情权，从而增加消费者对监管工作的支持和信任。
2．提高监管部门的技术能力和执行力。保障食品安全的基础是食品标准化，标准的规范化对界定食品安全与否至关重要。规范食品安全标准体系，注重食品产业链的环节控制和管理，公开食品安全标准制定的依据、过程等相关信息，有利于提升公众对食品安全国家标准执行的认知及食品安全治理工作的认可，避免立法和执法上的冲突。例如，食品安全标准中缺少对人体有危害的生物毒素的限量，缺少地沟油的检测标准等，即使检测出来有害物质也无法判定其不合格，造成标准制定与监管脱节，技术能力无法转化为监管效力，所以需要补齐技术层面的短板，完善食品安全标准法规体系。不仅硬件设施方面要配备先进的食品检验设备，也需要进一步提高食品检验分析能力、事前对风险的预警能力、生产环节的质量控制能力、流通环节的追溯能力、检验人员的业务能力等软件水平。同时，完善与《食品安全法》相关的配套法律法规，以满足当前食品安全监管的需要，在立法过程中应对食品安全监管空白和交叉问题进行调研，尽快制定相关政策法规，实现食品安全无缝隙全程监管，增强监管执行力。
3．加强食品安全风险控制的有效性。在食品生产供应全球化背景下，食品安全风险增加，普通消费者受自身专业水平和信息获得渠道的限制，已经无法依靠自身能力准确识别和规避风险。例如，对于食品中含有“不良”成分的认知，对于食品安全事件的预防和控制等，不得不依靠政府部门和专业机构对食品安全风险采取合理的监控形式、手段和措施。将消费者保护放在首位的快速有效的风险控制体系、有效的预防措施和信息公开是基于风险、基于科学的食品安全风险监管模式。建立有效的风险控制体系首先是要建立科学的食品安全监管考核机制。抽检批次量、合格率等是现行食品安全监管考评机制的重要指标，食品安全监管成效通过抽检合格率来评价，对食品安全工作起到重要的导向作用。近年来抽检监测的规模和频次大大增加，但并没有很好地转变为食品安全实效，因而应建立包含风险防范、风险交流等在内的综合评价体系，通过科学的考核机制正确引导食品安全工作者的行为理念，提升监管工作的效率和社会影响力。在食品安全风险面前，监管部门应以消费者权益保护为重，了解公众的风险认知程度，解释并传递对健康有害的食品、不适合具体人群消费的食品等风险信息;加强处置食品安全事件的应急能力，针对可能引起公众恐慌的信息等给予快速回应，降低其食品安全风险感知，减少恐惧和不安情绪;在风险产生影响后应尽快对消费者关注的焦点进行有效回应，公开透明地向公众提供充分的风险信息，对于负面因素不能刻意回避或隐瞒，勇于面对更有利于平复消费者的情绪。
食品安全监管问题篇2
【关键词】食品安全，监管制度，食品安全标准，评价监督
根据世界卫生组织的定义，食品安全问题是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。从法律的层面来讲，食品安全的概念可以表述为：食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。近年来，中国的食品安全问题层出不穷，三鹿奶粉、地沟油、毒豆芽、瘦肉精等等，与每个人的餐桌密切相连，无一不在挑战中国普通百姓的心里极限。食品安全监管也因此被推上风口浪尖，饱受诟病。
1我国食品安全监管制度的问题
1.1监管法律不够系统和细化。《食品安全法》于2009年开始实施，但相关的配套法规、规章滞后，造成现实生活中对监管主体执法、监管企业守法、消费者维权造成混乱。另外，食品安全监管法律制度规定不够细化，实施存在困难，实践中往往需要消费者自己判断何为不安全食品，而消费者个人的信息和专业知识匮乏，很难避免食用不安全食品。
1.2食品安全多头监管。2013年国务院“大部制”机构改革前，我国采用“分段监管为主，品种监管为辅”的多部门食品监管模式，即由农业部、卫生部、国家质检总局及其他相关部门共同负责安全检验检测。该模式中由相关部门负责不同环节的食品安全，出现“分段执法、各执一法、重复执法、争相执法”的现象。各部门依据不同的法律法规进行监管，互相越界争抢权利，又不勇于承担责任，监管体系分割严重且职能分散，部门间责任界限不清，对同一违法行为的处罚结果差距过大，使法律的权威性受到了影响。
2013年国务院实施机构改革，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。此次机构改革，有助于解决各部委之间推卸责任、低效率的问题，将权力、资源进行整合，减少专项付费、收费，另外监管部门减少，其职责也较为明确。
1.3食品制作、流通环节的监管缺位
我国经济的发展形势为小食品生产加工企业提供了方便，而小食品生产的加工企业特点主要为数量多、地区分散，所以难以保障部分小食品生产加工企业的加工过程严格执行食品安全标准，卫生往往不符合条件，且工艺水平落后。在我国，主要体现在以下几个方面：
1.食品添加剂超标。食品添加剂为化学品，通常都会影响人体的健康，因此，所有国家都严格限制了添加剂的用量，我国亦然，但是我国食品添加剂的超标情况却时时发生，使消费者对生产者失去了信心。
2.滥用非食品加工的化学添加物。其中较为轰动的、影响较大的是2005年的“苏丹红”事件。
3.使用不合格食品加工原料。生产、销售者使用劣质原料来谋取非法利益，严重危害了食品安全。
4.控制微生物污染不力。我国在食品流通领域的相关规范较少，到处可以见到没有卫生许可的加工点和随意设置的小摊小贩，政府对其缺乏统一的管制，随时都可能因为潜在问题而爆发新的食品安全问题。
1.4食品安全标准体系不健全。我国食品安全标准很分散，虽说是强制性标准，但却不是技术型法规，所以其效力位阶不高。而且工业技术的进步远远超过了标准制定的步伐，尤其是一些采用高科技的产品，由于缺乏相应的安全标准，监管出现真空，给消费者的身体健康带来隐患。同时，由于我国食品行业的整体生产技术水平与国际先进水平差距悬殊，导致我国食品安全的标准与国际上食品安全的标准水平亦差距甚远。即使统一的食品安全标准出台，如何落实也是一项挑战。因为食品安全标准的严格执行需要大量具有较高专业水准的检验检测人员、精密的检测设备，统一的检测依据以及先进的检测技术，现阶段我国尚不具备这些条件。
1.5监管执法效果不佳。过多的食品安全监管环节，削弱了食品安全监管执法的有效性、规范性和统一性。同时，我国食品安全监管执法又缺少规范严谨的责任追究程序，难以追究监管者自身的失职，导致监管执法效果不佳。
1.6社会对监管主体缺乏有力的监督。我国消费者整体知识水平不高，缺乏维权意识。而且，我国食品安全监管的信息披露制度尚不健全，普通消费者很难确切了解食品的相关信息，维权更是无从谈起。社会舆论的监督虽较以往有了很大进步，但尚不能形成对于违法违规企业及监管主体的有力监督。
2完善我国食品安全监管制度的对策
2.1设立独立的食品安全监管机构。目前我国食品安全形势较为严峻，我国应向发达国家学习优秀经验，采用社会性监管、独立监管模式，相关制度的安排由多家机构分领域共同负责。独立监管模式最典型的是加拿大和英国。独立监管的模式具有高效能、专业性、权威性、独立性等优点，也有权力过于集中的缺点，所以需要加强对于监管机构的监督。
2.2设置科学的食品安全标准体系。食品质量安全标准体系应是权威的、统一的、科学的、强制的，宗旨是保障公民的生命健康。完善食品质量安全的标准主要在于食品检验检疫、食品领域的技术标准方面。我国应修改农药残留限量、食品添加剂比例等有关食品安全标准的规定，把食品质量标准与其他行业标准逐渐联系起来，同国际标准接轨。
2.3确立合理的食品安全监管追责程序。食品安全监管执法应将行政执法和司法相结合，行政执法利于事前预防，司法审查利于事后补救，这种方式利于建立高效权威的执法机制。食品质量安全监管追责程序应从中央到地方，上下一致，将食品质量安全监管的责任明确到具体部门、人员、岗位，尤其应规定渎职和失职所应该承担的法律责任，杜绝、忽略食品安全的问题。应明确规定食品质量监管执法机构的权限、职责，并明确界定食品质量监管的司法监督、行政执法程序。另外也要加大食品质量安全监管处罚的力度，提高违法生产者的经营成本，政府部门应建立食品安全监管执法的消费者利益驱动机制，以使群众积极参与，降低成本，控制风险。
2.4健全具体的食品安全评价监督机制。预防是食品安全监管的手段，是食品质量安全监管的核心内容之一。为预防食品安全事故的发生，应成立权威的食品质量安全评价监督管理机构，建立多重风险的预警体系，特别是创建食品质量安全风险监测、评估机制。地方政府根据预警的信息，不仅应及时采取监管措施，还应完善社会监督渠道，鼓励民众对不法生产经营者及时举报，动员全社会力量积极参与我国食品安全的监管工作。
2.5强化食品安全信息公开制度。食品安全信息包含的内容要尽量全面，应包括产品质量检测信息、重大事故处理报告、食品的国际贸易信息、食品安全常识信息等。知情权是公民的最基本权利之一，除了依法不得公开的内容，任何信息都须向公众公开。管理部门应建立全面的网络系统，督促生产经营者公开信息，帮助消费者方便查看产品信息，并尽可能覆盖面广和时效性强，做好食品供求、价格、交易等信息的整理、收集、及监测预警。
2.6完善食品追溯制度。食品溯源管理指进入到食品流通领域的食品须有完备的来源记录，依据该来源记录，能够详细和清楚的获得该食品的安全信息。食品安全追溯制度应包括：1.记录管理。生产经营者详细记录产品的基础信息。2.查询管理。消费者可以根据产品的编号追溯该产品在各个阶段的详细信息。3.标识管理。对产品在收集原料，加工等各个环节进行跟踪识别。4.责任管理。当食品安全出现问题时，根据标识管理，对出现问题的环节进行确认，划分责任。
2.7完善食品召回制度。食品召回，即食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动，其目的是为了能够将有缺陷的产品及时收回，避免流入市场的问题食品对人身安全造成损害，维护消费者的利益。我国的《食品安全法》已建立了食品召回制度，但并没有制定详细的配套措施，不够完整和系统。目前，我国的食品厂商有相当一部分是小作坊和小摊贩，生产厂家都是假的或者是不固定的，对于这部分食品召回制度很难实际操作。食品召回主要分为强制召回和自主召回、企业自愿召回和政府强制召回。我国的自主召回较少，所以在完善召回制度的初级阶段可通过政府干预，实施强制召回，以保障召回制度顺利进行。
3结语
现阶段，我国的食品安全监管制度处于发展初期，与广大消费者的期望、与发达国家成熟的监管体制相比均有很大差距。未来需要国家相关立法机关尽快出台配套法规;行政主管机关尽快制定统一的食品安全标准并加大监管力度;广大食品厂商在获得经济利益的同时正确认识自身的社会责任;消费者努力提高自己的维权意识;社会各方加深对于食品安全问题的关注和监督。如此形成合力，方能破解我国食品安全监管不力的难题。
参考文献：
[1]http：//.c/GB/64093/64094/6990762.
[2]锁放.《论中国食品监管制度的完善―以比较法为视角》.合肥：安徽大学，2011年，46-49.
[3]宋琦、牛保忠、韩尚锟.《我国食品安全监管面临的困境及路径选择》.《法制与社会》.2014年2（下）.57-58.
食品安全监管问题篇3
关键词：食品安全监管体系综述解决策略
近些年来我国的经济水平得到了很大的发展，随之而来的是消费观念的转变和消费水平的提高，人们不再仅仅满足于吃得饱，更讲究食品的健康和饮食氛围的体验。但近年来层出不穷的食品安全事件，如“三聚氰胺”、“地沟油”“瘦肉精”等一次又一次的刺痛人们的神经，引起了全社会的恐慌情绪。2017年国家主席次公开报道，对食品安全提出四个“最严”要求，因此，食品安全问题的深入研究就显得尤为迫切。由于互联网餐饮的崛起，实体店虚拟化从而给食品安全带来了新的问题，对此食品安全监管的提升应是全方位的。本文在研究了以往国内外食品安全监管经验的基础上，立足我国当前食品安全监管现状进行调研走访，针对当前面临的重难点问题进行探讨，以期对我国食品安全问题的解决提供一些借鉴。
一、国外研究综述
（一）食品安全法律体系研究
外国学者对食品安全法律体系的研究更为成熟，如HaroldDemsetz[1]提出了效率评估的方法，从而运用成本与效益分析改进法律法规的效率，如今这一方法经过不断地完善已经被世界各国普遍的采用。FmClydesdale（2015）[2]则对美国新颁布的食品安全现代法案进行了研究并指出食品安全现代化法案的颁布旨在防止或减少大型食源性疾病的爆发。通过严格的设备登记和记录标准，强制性的以预防为主的控制，增加了在美国和国际上召回的权力，同时控制进口，增加同消费者的沟通。
（二）食品安全监管机构研究
国外学者对如何更科学的设置监管机构也多有论述，主要从分工落实，提高效率和科学性等方面展开。比如美国经过长时间的利益对抗与妥协最终对食品安全问题达成共识：一方面由联邦政府承担食品监管职责；另一方面设立由专家组成的独立管制机构实施监管。比如mJRamos-peralonso[3]提到欧洲的食品安全局（eFSa）是欧盟机构负责食品和饲料安全等相关问题的风险评估机构，其在科研工作上完全独立于欧盟委员会，与欧盟成员国进行紧密合作，与欧盟委员会、欧洲议会等机构对该领域现有的和新兴的风险进行交流，提供食品安全意见和建议。
（三）食品安全监管技术研究
在这一方面主要体现在：注重科学管理、风险监控以及食品溯源制度等方面。日本对于食品安全监管在世界范围内都是极为严厉的，在技术研究方面日本运用了主要包括风险管理、风险评估及风险交流的CoDeX风险分析方法，其良好的治理效果也为日本赢得了“食品安全的天堂”的美名。而在食品溯源方面，欧盟国家较有代表性，其食品企业销售的食品必须具有可追溯性否则不允许上市，对于外来的不具备可追溯性的食品则禁止进口。学者SSekiya[4]探讨FSC对食品管理局在日本的食品工业和食品生活发挥了怎样的影响，并研究了如何将风险分析的概念运用于实践中去。
二、国内研究综述
（一）从经济学角度研究
我国学者有主要基于不完全竞争市场条件下的信息不对称问题，成本收益及博弈论等角度对食品安全问题展开研究的。如张倩倩[5]结合我国食品安全现状并分析生产经营者、销售者以及政府监管部门之间存在的信息不对称现象进行阐释和分析，并提出政府干预的手段必不可少或通过市场发出讯号的方法来缓解市场信息不对称的现象，从而使食品安全问题得以解决。王来宾[6]等学者运用了博弈论模型分析了完全信息下和非完全信息下的出口食品质量监管的博弈行为。
（二）从立法角度研究
从立法角度上看我国近些年来取得了很大的成就，2009年2月颁布的《食品安全法》对我国食品安全问题的解决和公民生命安全的保障起到了巨大的作用。学者刘筠筠[7]等指出2015年4月通过的有"史上最严"的食品安全法之称的新《食品安全法》加强了食品安全的行政监管力度，有利于政府更好地对食品生产经营的各个环节进行安全防范，同时对行政责任与刑事责任进行更加紧密的衔接，从而对危害食品安全的不法分子形成更大的威慑力。
（三）从体制机制角度研究
通过与发达国家的比较来看，我国食品安全监管体系还需要进一步的改革和完善，为此众多学者对此进行了比较研究。如学者孙德超[8]等指出我国要借鉴发达国家的经验确保食品安全监管专门机构的独立运行、实施全程监管，从而解决组织体系不合理的问题。而刘亚平[9]等学者通过对德国食品安全监管机构的研究指出，运用风险的监管理念进行分析风险评估和风险管理，进一步加强监管机构的独立性，同时培养公众的参与力度等，这些国外优秀的监管经验值得我们借鉴。
三、当下我国食品安全的重难点问题探讨
以上分析可知，国外对食品安全问题的研究成果较为丰富，国内的专家学者也为此做出很大的贡献，这些优秀的研究成果值得我们积极地去学习和借鉴。虽然经过多年的整治，我国食品安全工作已有的很大的改善，但为什么我国依旧深受食品安全问题的困扰呢？通过对这一问题的深入探究后发现，食品安全问题本身是一个相当复杂的问题，既要顾及眼前时时的变化又要综合把握问题的实质，顾忌长远发展。因而，随着科学技术日益发展的同时食品安全监管也应随之做出及时的调整和完善，同时综合把握食品安全问题的实质以谋求食品安全的长远发展。以下对如何解决当前食品安全的重难点问题做简单探讨。
（一）加强互联网、大数据的技术引领
当今社会互联网技术被广泛应用于生活的方方面面，刘世昕[10]提到某公司通^大数据的采集分析系统得出了得出了当年中国食品报道的大数据全景图，通过数据挖掘更加科学和高效的解决食品安全问题。网上预订外卖也正逐步成为新的消费习惯，近年来诸多外卖o2o企业纷纷涌现，这技术的使用在给我们提供生活便利的同时也埋下了食品安全的隐患，如黑作坊无证经营，不主动提供正规发票，送餐箱等造成的食物污染，外卖平台的“竞价排名”等。为此，要加快推动“互联网+外卖”的监管举措，进一步发挥技术优势在食品安全监管中的重要作用。
（二）由食品安全的单一问题深入到公共性源头治理
近年来我国食品安全问题集中显现，在治理这些问题时不能仅仅抓住表面，更要用长远性的眼光进行思考，从而找出影响未来发展的公共性源头问题。比如地下水污染问题、土壤污染问题、重金属污染问题、农兽药滥用问题等。据官方数据[11]显示：我国三分之一以上的河段受到污染，90%的地下水遭到不同程度的污染；耕地污染的总超标率达到16%以上；2010年第一次全国污染普查中我国农业面源污染物已经超过工业的7.5倍。为此要进一步完善立法，从根本上谋求食品安全的长远发展。
（三）建立健全食品行业严格标
与国外发达国家相比，我国食品行业的技术标准较为落后。官方统计表明与欧盟食品中13万余项农药残留mRL标准相比，我国是食品安全标准尚欠缺10万余项，以及食品添加剂标准、产品标准、基础标准的不足等。因此，我国需要进一步加强食品行业严格标准的制定。
（四）立足当下经济发展水平营造健康的食品工业氛围
食品安全问题涉及的因素往往较为复杂，在我国当下社会主义市场经济的发展中营造诚信经营的食品工业氛围必不可少，同时要加强道德教育，加强舆论监督和文化建设，为全社会营造一种良好的食品安全大环境。
参考文献：
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食品安全监管问题篇4
从保护民生和严惩渎职犯罪的立法初衷来看,这一规定确有其合理性和必要性。不过,若对该罪罪状以及由其决定的犯罪构成进行考察,无论是罪名如何确定,还是各个具体的犯罪构成要件问题,都存在相关争议。笔者认为,尽管食品安全监管渎职行为的犯罪化并不意味着很快能够彻底改变我国的食品安全现状,但以长远的眼光来看,食品安全犯罪刑事立法体系的不断完善,必然对现实中存在的各种食品安全问题起到积极作用。基于此,本文拟从食品安全监管渎职罪的若干基本争议问题入手,进一步研究不同理论观点乃至有关司法解释的合理性,以期对今后的立法工作能够有所帮助。
一、有关罪名存在的问题
《刑法修正案(八)》颁布实施以后,有关第49条是一个罪名还是两个罪名的争议随之产生。争议的主要原因在于,该条款所规定的行为方式中包含了“”和“”两个方面,而一般的和的行为又分别成立不同的渎职犯罪。尽管具体犯罪的成立是由不同的犯罪构成所决定的,相同的危害行为并不意味着就成立相同的犯罪,但不可否认的是,刑法的大多数罪名并不以犯罪构成的其他三个要件为显着标志,常常是以犯罪构成的客观方面作为划分此罪与彼罪的界限,这也是为什么罪状大部分内容都描述的是该罪行为方式的原因所在。⑴既然如此,本罪到底是两个罪名即型渎职犯罪和型渎职犯罪,还是仅仅规定了一个罪名也就产生了不同的看法。
有的学者认为存在两个罪名:食品安全监管罪和食品安全监管罪,⑵这是对条文进行直观的解释所得出来的必然结论。但也有学者认为,该条款仅仅规定了一个罪名即食品安全监管渎职罪。随后,最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》采纳了第二种观点,在立法层面上平息了这场罪名之争。最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长李忠诚认为,“两高”之所以倾向于一个罪名的主要理由在于:食品监管罪与食品监管罪区分的关键就是主观过错和客观行为,而司法实践中对两罪区分的界限很难把握,很容易产㈡:认识分歧。人民检察院以罪到人民法院的案件,有些法院却以罪定罪判刑。为厂避免司法机关之间的这种认识分歧,以致于影响更为高效、及时地查办食品监管领域的渎职犯罪,“两高”将食品监管的行为和食品监管的行为合并为食品安全监管渎职罪—个罪名。⑶
对此,笔者持不同意见。尽管在此问题上司法解释已经做出了明确规定,但其不合理之处仍有继续探讨的余地,具体理由也过于牵强。如果真如上文所讲,“两高”将该条款的罪名确定为“食品安全监管渎职罪”是出于“司法实践的需要”,那么,《刑法》第397条规定的罪和罪又该如何处理呢?司法机关之间存在认识上的分歧属于法律理解过程中的正常现象,是一个发现问题、解决问题的试错阶段,这也是推动我国立法完善的重要动力,应当正确看待。即便在一定程度上有可能拖延查办相关犯罪案件的时间进程,也是不可避免的。简单地将两种不同的犯罪行为合并为一个罪名,看似解决了“认识不统一的问题”,实则属于不可取的权宜之计,透露出立法问题上的科学性意识不强。所以,以此为理由解释食品安全监管渎职罪的罪名渊源是站不住脚的。
刑法分则的罪名大致可以分为两种:类罪名和个罪名。“类罪名是章的标题,没有具体的罪状与法定刑。但刑法理论仍然能够根据其性质,抽象出共同构成要件,形成类罪的犯罪构成。”⑷而个罪名是类罪名的具体化,具有独立的犯罪构成和法定刑,能够援引为定罪量刑的依据。《刑法》第397条明确规定了罪和罪两个罪名,足以证明其犯罪构成并不完全相同,属于两个独立的罪名。而渎职罪是一个典型的类罪名,它不仅包括罪和罪,还包括分则第9章规定的其他罪名,外延远远大于上述两者。然而,《刑法修正案(八)》第49条又将两种行为合并成一个特殊的渎职罪罪名,两个条款之间存在的矛盾是显而易见的。“虽然依据罪状来确定罪名可能会也是难免会得出不同的罪名,但是应当遵循逻辑上的‘同一律’,即依据相同的罪状应当确定出相同的罪名个数1只有依据不相同的罪状才应当确定出不相同的罪名个数。如果依据相同的罪状而确定出不相同的罪名个数,那么这种确定罪名的结果就很难说是科学、合理的。”⑸所以说,罪名的确定不仅要简洁概括,更要注重刑法分则自身的体系性和科学性。《刑法》第397条和第408条之一仅仅存在着犯罪主体的不同,行为方式上完全一致,又怎么会在罪名的个数上产生差异呢?除此以外,类罪名和该类犯罪的个罪名是一种普遍和特殊的关系,因此,作为一个高度概括的类罪名往往和具体的个罪存在较大的不同。将两者相互混淆的做法,必然导致具体个罪的犯罪构成包含了过量的信息而变得难以捉摸,损害了构成要件的类型化功能。渎职罪包括罪和罪,因此也只能成为后者的上位概念即章罪名,而不能作为与其并列的个罪出现,即使特定化为食品安全监管领域的罪名也不妥当。
最后,虽然该条款对行为人在食品安全监管过程中和的行为规定了相同的法定刑,也并不能说明两种危害行为就具有相同的法益侵害性,更不能说明其具备相同的犯罪构成。法定刑仅仅为具体的宣告刑确定了上下限而已,法官仍需根据犯罪的特定情况实现罪刑均衡的刑法基本原则。如果说罪和罪确实在司法实践的适用过程中存在着难以辨别的弊端,这就需要我们在刑事立法上着重加以完善,或者考虑合并二罪,或者修订其中一罪的部分构成要件。但在此之前,任何个别的调整该章犯罪罪名体系的做法都将有损于刑法分则的整体结构,并不可取。因此,笔者仍然认为,《刑法修正案(八)》第49条应当包括两个罪名:食品安全监管罪和食品安全监管罪。当然,以此为出发点,两罪的基本犯罪构成也与罪和罪大致相当,只不过是在犯罪主体以及危害行为的发生领域更加具体化而已。
二、有关犯罪客体的争议
渎职犯罪对于客体的争议同样也牵扯到了食品安全监管渎职罪,其中具有代表性的观点包括以下三种:第一种观点认为本罪属于单一客体,即食品安全的正常监管活动。至于重大食品安全事故或者其他严重后果是本罪客体被侵害之后所表现出来的犯罪结果,是行为社会危害性的具体表现形式,不应将犯罪客体和犯罪结果相互混淆;⑹第二种观点认为本罪属于双重客体,首要客体是食品安全监管机关的正常监督管理活动,同时也侵犯了公共和个人的合法权益;⑺第三种观点注重该罪的食品安全,犯罪特性,主张食品安全监管的刑事责任所关注的主要是公共安全,与渎职罪保护职务行为正当性的要求相去甚远,应当以《食品安全法》的“保护公众身体健康和生命安全”的规定为宗旨,如因违反职责造成危害公共安全的严重后果,应当构成过失以危险方法危害公共安全罪。⑻
当然,在《刑法修正案(八)》颁布实施以后,第三种观点由于和立法规定不相符合,较少得到学界的支持。而第一种观点和第二种观点争议的核心在于该罪的犯罪客体是否包括公众健康以及生命安全或者说公共和个人的合法权益。笔者认为双重客体说的观点较为妥当,理由如下:首先,犯罪结果是表现犯罪客体的重要途径,大多数犯罪的客体都是根据犯罪结果所体现的为刑法所破坏的社会关系来确定的。例如故意杀人罪,正是因为产生了被害人死亡的结果,我们才认为本罪的客体是侵犯了他人的生命权;再如盗窃罪,也是由于发生了财物的所有权被侵犯的结果,才认定本罪的客体是公私财产权。这并不是“犯罪客体和犯罪结果相互混淆”的做法,恰恰是正确认定犯罪客体的基本路径。因此,犯罪结果对于犯罪客体的确定具有直接的影响。食品安全监管渎职罪要求必须发生“重大食品安全事故或者造成其他严重后果”,作为该罪的构成要件之一,直接体现’了本罪所侵犯的社会关系不再仅仅限于渎职罪的客体范围,更应当体现其特殊性。也即在渎职罪侵犯的一般客体之上,还应当包括“食品安全事故或者其他严重后果”的特别客体。其次,无论是主要客体还是次要客体,都是构成该类犯罪的必要条件之一,如果说缺乏某一客体要件仍可以成立该罪,则不应当将其作为该罪的客体内容。渎职罪的客体包括国家机关的正常监督管理活动是没有疑问的,但在食品安全监管渎职罪的客体中是否还包括公众健康以及生命安全仍是问题所在,尤其是“其他严重后果”到底是体现的何种社会关系更值得深入探讨。笔者认为,虽然此处并未说明“其他严重后果”的内容,但至少是与“食品安全事故”的社会危害性大体相当的犯罪结果,而不能对其进行任意的解读。在食品安全监管领域,保护公众身体健康以及生命安全是监管工作的唯一宗旨,如果行为人在工作上的失误并没有引发威胁公众健康或生命安全的结果,仅仅造成除此以外的其他严重后果,对其以本罪追究刑事责任是不可想象的。因此,食品安全监管渎职罪成立的必要条件应当包括给公众健康和生命安全造成某种结果或产生这种结果的危险状态,否则,不应当以本罪论处。最后一点需要说明的是,主要客体与次要客体的位置并非以何者的社会危害性更重为标准,而应当体现犯罪行为侵犯的直接性和必然性。食品安全监管渎职罪属于特殊的渎职罪范畴,对于“国家机关的正常监督管理活动”的侵犯更具有直接性和必然性特征,而“公众健康和生命安全”是通过对前者的违反间接得以体现出来的。所以,我们不应当认为凡是存在类似于“公共安全”这种严重犯罪客体的个罪都应当考虑将其作为主要客体,而主要是从具体犯罪的立法初衷和体系安排上合理恰当地确定其犯罪客体的内容。据此,笔者认为食品安全监管渎职罪应当是双重客体:首要客体是指食品安全监管机关的正常监督管理活动,而次要客体是指公众身体健康以及生命安全。
三、如何认定本罪的刑法因果关系
刑法上的因果关系所讨论的是危害行为与危害结果之间引起与被引起的关系。“研究刑法因果关系的目的,主要在于确认构成要件的结果是由谁所实施的构成要件行为引起的,以及这种行为构成什么犯罪,以便提供成立该种犯罪的刑事责任的客观依据。”⑼就食品安全监管渎职罪而言,其犯罪客观方面表现为,负有食品安全监管职责的国家机关工作人员或者,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。
渎职罪的因果关系问题之所以不同于其他犯罪,主要在于其中往往介入了第三者的影响因素,也就是说,渎职行为并非是危害结果发生的唯一要件,甚至不是直接要件。这一点在食品安全监管渎职罪当中表现得更为明显一些。一般而言,重大食品安全事故或其他严重后果都是不符合安全标准的食品或者有毒、有害食品的生产、销售者直接造成的,而不可能由国家机关工作人员直接造成,但恰恰是国家机关工作人员不履行食品安全监管职责的行为与生产、销售者违反《食品安全法》的行为相结合,才导致重大食品安全事故或其他严重后果。此种情形之下,对生产、销售者按照普通的食品安全犯罪追究刑事责任没有疑问,在因果关系问题上也无障碍。但是,如何认定国家机关工作人员的和行为与重大食品安全事故之间的关系,则需进一步研究。
有学者认为,在此问题上“应吸取条件说直观清晰、易操作的优点,在事实层面运用前因后果的公式认定造成危害结果的所有条件,避免遗漏相关渎职行为人的责任,然后将其融入本罪犯罪构成和具体案情内,运用相当因果关系理论进行实质性判断,以确定因果关系”。⑽果真如此,国家机关工作人员的渎职行为确属重大食品安全事故发生的条件之一,完全可以成立追究其刑事责任的依据。但是,条件说的明显缺陷就在于原因认定上的过于宽泛,并不考虑危害行为对危害结果产生的作用力大小,一概将其作为结果的同等因素加以考虑。而之后的所谓相当因果关系理论进行的实质性判断:也存在着标准过于模糊的弊端,很难得出说服力较强的结论。况且,刑法上的因果关系判断标准只能是任选其一,如果认为条件说可以解决本罪的因果关系,就无须再进行因果关系的相当性判断。所以,上述观点的合理性还有待商榷。还有的学者认为,该罪的罪状使用“或者,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的”语句来表述本罪因果关系的内容,条文中使用的“导致”一词表明只要重大食品安全事故或者其他严重后果是由行为人的渎职行为引起的,无论是直接造成的还是间接造成的,其对该结果的发生是起决定作用还是起非决定作用,行为人的行为与结果之间就具有刑法上的因果关系,行为人也就应当对此结果承担刑事责任。⑾这种观点类似于条件说,只不过将支撑理由转化为刑法的规定而已,并没有从事实上说明或者的行为为何对重大食品安全事故负直接的刑事责任。刑事责任是最为严重的法律责任,所以其适用条件也极为苛刻。之所以在犯罪构成的客观方面讨论因果关系问题,就是要在诸多引起犯罪结果发生的条件之中选择最为直接的、起决定作用的行为追究其实施者的刑事责任,以免造成扩大惩罚范围的不当结果。所以,不能简单地认为,只要存在法律规定,就说明具体的危害行为和危害结果之间存在刑法上的因果关系,而“不论是直接造成还是间接造成,是起决定作用还是起非决定作用”。
除此以外,也有学者认为在追究食品安全监管的刑事责任时,首先,应以监督过失理论为基础,解决责任“有无”问题;进而,将该理论“本土化”,确定责任适用范围,解决责任“面”的问题;最后,应结合我国立法,确定监管刑事责任的具体罪名,解决责任“点”的问题。然而,“监督过失”理论是否适用于食品安全监管领域,仍是值得思考的问题。该理论最初起源于日本刑法,主要是为了解决高危行业对公众健康造成的危险问题,通过对相关企业的责任人提高注意义务来作为其承担刑事责任的理论基础。因此,和一般的国家机关工作人员的渎职行为构成犯罪的问题还是存在着一定的差距,不能简单地照搬套用。而且,食品安全监管渎职罪是否属于过失犯罪不无疑问,在犯罪主观方面也与“监督过失”理论不是完全契合。与此同时,有人指出“在对监管者进行归责时运用国外‘监督过失’的理论,扩大因果关系的链条,使处于远离危害结果一端的监督关系主体进入刑事法律调整的视线之内。但这一类似条件因果说的归责原理,面临着一个极严重的弊病,即可能由于扩大犯罪圈而导致无辜者受到刑事责难。”⑿以此来看,如何在合理的范围内说明食品安全监管主体应当对重大食品安全事故或者造成的其他严重后果承担刑事责任仍是一个较为复杂的难题。
原因说是与条件说相对应的学说。原因说是为限制条件说不当地扩大刑事责任的范围而产生的,它将对于结果的发生与许多条件相对应,提出特别有力而重要的条件,作为对于结果发生的原因,其他条件则不认为对于结果的发生具有原因力。⒀至于原因与条件如何区别,该说并没有给出令人满意的观点,诸如直接条件说、最有力条件说、优势条件说等等,都存在着操作标准过于模糊的遗憾。但是,笔者认为在其他同类学说中这一弊端也没有得到有效的克服,即使在大陆法系目前处于通说地位的相当因果关系说,也没有将“相当性”如何判断的问题彻底解决。反之,原因说不仅吸纳了条件说对于确定刑法因果关系的全面性优点,而且进行了有效的限制,不失为一种更加可取的学说。
不过,反对者可能认为即便是在食品安全监管渎职罪认定的过程中采纳了原因说,仍不能有效地判断出渎职行为就是重大食品安全事故或者其他严重后果的原因,因为不管运用何种标准区分原因与条件,食品生产、经营者的犯罪行为都是上述危害结果的直接原因,而其他“导致”危害结果发生的行为都只能称作条件。原则上说,我们不能在一个危害结果发生的基础之上,要求两个条件都作为承担刑事责任的原因,这就违背了原因说的基本观点,重新走回条件说的“老路”上去了。但是,如果两个原因之间存在着种类上的差异,就应另当别论了。笔者认为,当两个条件对危害结果的发生都起着决定性作用时,如果一个条件为积极条件,也即直接造成危害结果的产生:另一个条件为消极条件,也即有义务防止危害结果产生却没有尽到此项义务,那么,就可以认为两个条件均属于该危害结果的刑法意义上的原因。也只有此种情形,两个原因可以并存作为追究相关行为人刑事责任的基础,同时也没有不当地扩大刑事责任的范围。除此以外,如果两个条件均是积极或消极条件,都不能同时认定为原因,而应当做出进一步的甄别判断。食品安全监管机关工作人员的渎职行为正是上述消极原因之一种,与有害食品的生产、经营行为并行不悖,且这种消极原因也对“重大食品安全事故或者其他严重后果”起到了决定性作用,使用“导致”一词并无不当。只不过,在造成同等社会危害的情况’厂,积极原因作为危害结果的根本原因应当承担较重的刑事责任,相比较而言,消极原因则应当在刑罚设置上轻于积极原因的法定刑。由此看来,原因说并非如某些学者所言,“已完全丧失学术价值和现实意义”。⒁至少在此问题上,“消极原因说”也许能为我们找到更为科学的理论依据。
与此同时,就食品安全监管渎职罪而言,为了在司法实践中严格限制该罪的适用范围,我们应当特别注意以下两点内容:第一,本罪的主体必须是直接负有食品安全监管职责的国家机关工作人员。现实生活中,监管机关作为整体履行国家赋予的监管职责,但具体执行人仍是个别的工作人员,一旦发生重大食品安全事故,应当首先认定对此承担法律责任的个人,而且必须是直接对此负责的个人。第二,该罪在客观方面必须产生了重大食品安全事故以及其他严重后果。实践中,并不是所有的食品安全事故都可以称之为重大食品安全事故,本罪所指应是《国家重大食品安全事故应急预案》中使用的相关概念。按照事故的性质、危害程度和涉及范围,重大食品安全事故分为特别重大食品安全事故(Ⅰ级)、重大食品安全事故(Ⅱ级)、较大食品安全事故(Ⅲ级)和一般食品安全事故(Ⅳ级)四个级别。如果仅仅是一般的食品安全事故,虽然也需要追究相关责任人的渎职行为,但不宜作为犯罪处理,只有发生了重大食品安全事故,才能作为启动刑事程序的基本事实。此外,对于“其他严重后果”也必须进行严格解释,必须是与“公众健康或者生命安全”相关的危害后果,且在社会危害性的程度上应与重大食品安全事故基本相同。
【注释与参考文献】
⑴当然,也有少数罪名的区别在于犯罪主体或犯罪对象的不同,而行为方式上基本是相似的,例如,贪污罪和盗窃罪、挪用公款罪和挪用资金罪等,但大多数罪名的不同之处仍以客观方面或者说危害行为的基本样态为区分标准。
⑵刘旭红、李京:《食品安全监管渎职罪解析》,《中国食品药品》2011年第3期。
⑶杜萌:《权威人士详解食品监管渎职罪单位个人都将究责》,/2011—05/19/c_121432657.htm,新华网,2011年6月29日访问。转引自:储槐植,李莎莎:《食品安全监管渎职罪探析》,《法学杂志》2012年第1期。
⑷张明楷:《刑法学》,法律出版社2011年版,第496页。
⑸孟庆华:《食品监管渎职罪适用问题及其立法完善探析》,《江西科技师范学院学报》2011年第4期。
⑹储槐植、李莎莎:《食品安全监管渎职罪探析》,《法学杂志》2012年第1期。
⑺贾宇:《食品监管渎职罪的认定和适用》,《河南财经政法大学学报》2012年第2期。
⑻潘星丞:《论食品安全监管的刑事责任——监督过失理论的借鉴及“本土化”运用》,《华南师范大学(社会科学版)》2010年第3期。
⑼马克昌:《犯罪通论》,武汉大学出版社1999年版,第210页。
⑽储槐植、李莎莎:《食品安全监管渎职罪探析》,《法学杂志》2012年第1期。
⑾肖本山:《食品监管渎职罪的若干疑难问题解析》,《法律科学》2012年第3期。
⑿王志祥:《〈刑法修正案(八)〉解读与评析》,中国人民公安大学出版社2011年版,第310页。
食品安全监管问题篇5
关键词：食品安全监管难点对策
近年来，人民群众对食品安全问题越来越重视。做好食品安全监管工作，特别是在经济条件相对落后的农村地区，构筑起一道坚实的食品安全监管防线，已经成为每个食品安全监管人员的责任，如何更好的取得成效，就要从社会发展的现阶段生产、消费、监管各方面进行以下几点分析。
1、主要介绍农村食品安全及监管存在的问题。
农村食品安全现状及监管所存在的问题涉及到消费活动及监管的各个环节，与经营者、消费者、管理者以及社会发展水平密切相关。
1.1人的因素
农村食品市场和其他消费市场一样都是交易市场的一个组成部分，从监管的层面上看，作用于该市场的人的因素，由经营者、消费者和管理者三部分组成，农村食品市场所表现出来的特征是消费层次低、价格低、消费安全意识较弱、受到危害后维权意识淡薄。
1.1.1经营者的特点。
1.1.1.1合法经营的意识不强。在农村经营食品的许多摊贩，特别是存在于农村学校和食堂以及分散于村庄里的小卖部经营者，有相当数量的处于无照经营或证照不全状态。他们有的不知道从事经营活动需要办理相关证照，有的知道却为图省事，嫌麻烦，大多不去办理。他们不知道这属于违法经营，是要受到查处和惩罚的。正是这种认识与监管要求的差距，监管人员在深入农村监督检查，进行罚没处理时，经常遭遇暴力抗法的行为。
1.1.1.2食品安全意识薄弱。这样的经营观念，很难保证食品安全，也为发生恶性食品安全事件埋下了隐患。
1.1.1.3食品安全知识匮乏。农村食品经营者大多文化程度较低，对食品安全的知识更是知之甚少，加之对自身消费食品的卫生标准就不高，他们多数对食品安全标识的标准和食品本身质量的要求基本上处于无知状态，这又怎能保证所经营食品的质量。
1.1.1.4进货食品质量把关不严。尽管为做好食品安全监管工作，及时发现和有效追踪伪劣食品的源头，一些地方监管部门积极推行一种索票索证制度，要求经营者在进货时，查验对方合法证件、进货和生产手续，注意检查所售商品上的商标、厂名、厂址、生产日期、保质期等商品标识。然而大多数的经营者或是不知如何查验，或是不愿查验，很少有始终坚持这项制度的。
1.1.2、消费者的特点。
1.1.2.1对食品质量标准不高。受经济发展水平的限制，农民收入普遍偏低，购买力有限，迫使得他们不得不降低对食品的质量标准要求，越是贫困地区，食品安全问题越严重就是一个例证。
1.1.2.2食品安全意识不高。农村的消费者与经营者一样，存在着食品安全意识薄弱的问题。加上农民有“不干不净、吃了没病”的传统观念，更助长了伪劣食品在农村的盛行，甚至形成了城市不合格下架商品流入农村，城市包围农村现象的出现。
1.1.2.3维权意识不强。就维权意识而言，一是受到“避事”、息事宁人观念的影响，在自身权益受到侵害时，他们多数忍气吞声，自认倒霉了事。加之农村乡情较重，碍于情面，他们也不愿意换货或退货；二是维权成本较高，也是农村消费者维权意识较弱的客观原因。三是维权效果不佳，处理时间较长，甚至不了了之，也影响了农民的消费维权积极性。
1.2、物的因素
1.2.1、经营者的检测设备。农村经营者大多经营规模较小，经济实力较弱，从成本核算的角度出发，他们没有条件购置一些检测设备，用以检验食品的质量。日常经营的食品，基本上依靠经营者的观、摸、闻等落后方式来把关，这就使食品质量的检验缺少客观性的保证。
1.2.2、监管者的装备。
1.2.2.1监管检测设备。这些年，全国工商系统积极推广先进省份已经采用的食品安全检测车和检测箱的使用，使食品质量的监管科学化。但检测设备的配备和掌握检测设备的使用都需要一个过程，此外购置设备还需要具备一定的财力保证。目前全国能够使用食品检测设备的也只是在一些省会类的大中城市，广大的农村基本上还没有条件配备。
1.2.2.2监管执法装备。农村市场分布较为分散，监督管理地域广泛，缺少必要的交通工具，必然出现监管缺位。近两年，就鹤壁市来说，质监系统加大基层监管的装备投入，使每一个基层局都配备了相应的车辆，加强了基层质监监管装备水平，进一步确保了监管的装备保障。
1.2.2.3监管手段的技术装备。随着信息技术发展和国家对质监监管职能要求的提高，监管的信息化、电子化成为监管手段发展的大趋势。电子计算机配备的水平和使用电子设备、实现办公自动化的水平，直接影响到质监监管的工作效率和效益。
1.3布局因素
农村市场分散、不集中。大的有大型批发市场、小的有零星小卖点，形形，分布十分广泛，一些小规模的、零散的农村食品经营摊点时常脱离监管视线，成为监督管理的盲区，多方面导致食品安全监管任务重。
1.4信息因素
农民居住较为分散，信息传播手段有限，农民主动吸收食品安全的信息能力不高，给食品安全信息的快速流动造成了障碍。因此，农村的信息不通畅，一些信息不能及时到达等现象还会在较长时间内存在。
2、主要介绍监管存在的难点问题。
农村食品安全存在的监管难度与消费责消费意识、生产加工经营者职业素质、监管执法成本紧密联系。在社会发展的当今阶段如何确保农村食品安全不是一两个部门的事情，而是整个社会的责任。
3、针对出现的问题所总结出相应对策
针对上述难点问题，质监执法监管除继续推广一些先进的经验以外，还应该重视一些长远的能够从根本上解决问题的研究，彻底消除食品安全源头隐患，以适应农村食品市场管理的要求。
3.1适应农村的消费水平和消费观念
农村的消费水平低和消费观念落后，关键还是受经济发达程度的制约，经济收入低而图便宜，是食品质量标准不高的根本原因。假冒伪劣商品没有了购买欲望，就无处可去。那么，怎么能够让农民不去购买质次价低的伪劣食品，又能够满足农民对食品的需求，还能适应农民价格便宜的要求呢？
3.2适应经营者素质偏低、消费者自我保护能力较弱的实际
3.2.1、进一步完善农村消费维权网络建设，加快“一会两站”建设，实现对农村消费维权的全覆盖。农村消费维权网络的建设，不仅可以及时处理农村群众的消费纠纷，维护农村群众的合法权益，还可调动广大农民参与食品安全管理的积极性，使他们成为农村食品安全监督的重要力量，进而弥补监管部门因力量达不到而监管不到位的工作漏洞。
3.2.2、利用多种形式，加大食品安全宣传力度。农村最常见的宣传工具就是墙报和小广播，充分发挥这两种宣传工具的作用，配以相应宣传资料，向农民广泛宣传食品安全消费的知识，帮助农民提高食品安全意识和自我防护能力。引导农民群众改变不良消费习惯和心理，科学消费、健康生活。特别应重视对留守老人、儿童的教育引导，提高农民辨别食品好坏、优劣的能力，力求让他们做到不干不净的不买、假冒伪劣的不买、来路不明的不买。
食品安全监管问题篇6
从保护民生和严惩渎职犯罪的立法初衷来看,这一规定确有其合理性和必要性。不过,若对该罪罪状以及由其决定的犯罪构成进行考察,无论是罪名如何确定,还是各个具体的犯罪构成要件问题,都存在相关争议。笔者认为,尽管食品安全监管渎职行为的犯罪化并不意味着很快能够彻底改变我国的食品安全现状,但以长远的眼光来看,食品安全犯罪刑事立法体系的不断完善,必然对现实中存在的各种食品安全问题起到积极作用。基于此,本文拟从食品安全监管渎职罪的若干基本争议问题入手,进一步研究不同理论观点乃至有关司法解释的合理性,以期对今后的立法工作能够有所帮助。
一、有关罪名存在的问题
《刑法修正案(八)》颁布实施以后,有关第49条是一个罪名还是两个罪名的争议随之产生。争议的主要原因在于,该条款所规定的行为方式中包含了“滥用职权”和“玩忽职守”两个方面,而一般的滥用职权和玩忽职守的行为又分别成立不同的渎职犯罪。尽管具体犯罪的成立是由不同的犯罪构成所决定的,相同的危害行为并不意味着就成立相同的犯罪,但不可否认的是,刑法的大多数罪名并不以犯罪构成的其他三个要件为显着标志,常常是以犯罪构成的客观方面作为划分此罪与彼罪的界限,这也是为什么罪状大部分内容都描述的是该罪行为方式的原因所在。⑴既然如此,本罪到底是两个罪名即滥用职权型渎职犯罪和玩忽职守型渎职犯罪,还是仅仅规定了一个罪名也就产生了不同的看法。
有的学者认为存在两个罪名:食品安全监管玩忽职守罪和食品安全监管滥用职权罪,⑵这是对条文进行直观的解释所得出来的必然结论。但也有学者认为,该条款仅仅规定了一个罪名即食品安全监管渎职罪。随后,最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》采纳了第二种观点,在立法层面上平息了这场罪名之争。最高人民检察院渎职侵权检察厅副厅长李忠诚认为,“两高”之所以倾向于一个罪名的主要理由在于:食品监管滥用职权罪与食品监管玩忽职守罪区分的关键就是主观过错和客观行为,而司法实践中对两罪区分的界限很难把握,很容易产㈡:认识分歧。人民检察院以滥用职权罪起诉到人民法院的案件,有些法院却以玩忽职守罪定罪判刑。为厂避免司法机关之间的这种认识分歧,以致于影响更为高效、及时地查办食品监管领域的渎职犯罪,“两高”将食品监管滥用职权的行为和食品监管玩忽职守的行为合并为食品安全监管渎职罪—个罪名。⑶
对此,笔者持不同意见。尽管在此问题上司法解释已经做出了明确规定,但其不合理之处仍有继续探讨的余地,具体理由也过于牵强。如果真如上文所讲,“两高”将该条款的罪名确定为“食品安全监管渎职罪”是出于“司法实践的需要”,那么,《刑法》第397条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪又该如何处理呢?司法机关之间存在认识上的分歧属于法律理解过程中的正常现象,是一个发现问题、解决问题的试错阶段,这也是推动我国立法完善的重要动力,应当正确看待。即便在一定程度上有可能拖延查办相关犯罪案件的时间进程,也是不可避免的。简单地将两种不同的犯罪行为合并为一个罪名,看似解决了“认识不统一的问题”,实则属于不可取的权宜之计,透露出立法问题上的科学性意识不强。所以,以此为理由解释食品安全监管渎职罪的罪名渊源是站不住脚的。
刑法分则的罪名大致可以分为两种:类罪名和个罪名。“类罪名是章的标题,没有具体的罪状与法定刑。但刑法理论仍然能够根据其性质,抽象出共同构成要件,形成类罪的犯罪构成。”⑷而个罪名是类罪名的具体化,具有独立的犯罪构成和法定刑,能够援引为定罪量刑的依据。《刑法》第397条明确规定了滥用职权罪和玩忽职守罪两个罪名,足以证明其犯罪构成并不完全相同,属于两个独立的罪名。而渎职罪是一个典型的类罪名,它不仅包括滥用职权罪和玩忽职守罪,还包括分则第9章规定的其他罪名,外延远远大于上述两者。然而,《刑法修正案(八)》第49条又将两种行为合并成一个特殊的渎职罪罪名,两个条款之间存在的矛盾是显而易见的。“虽然依据罪状来确定罪名可能会也是难免会得出不同的罪名,但是应当遵循逻辑上的‘同一律’,即依据相同的罪状应当确定出相同的罪名个数1只有依据不相同的罪状才应当确定出不相同的罪名个数。如果依据相同的罪状而确定出不相同的罪名个数,那么这种确定罪名的结果就很难说是科学、合理的。”⑸所以说,罪名的确定不仅要简洁概括,更要注重刑法分则自身的体系性和科学性。《刑法》第397条和第408条之一仅仅存在着犯罪主体的不同,行为方式上完全一致,又怎么会在罪名的个数上产生差异呢?除此以外,类罪名和该类犯罪的个罪名是一种普遍和特殊的关系,因此,作为一个高度概括的类罪名往往和具体的个罪存在较大的不同。将两者相互混淆的做法,必然导致具体个罪的犯罪构成包含了过量的信息而变得难以捉摸,损害了构成要件的类型化功能。渎职罪包括滥用职权罪和玩忽职守罪,因此也只能成为后者的上位概念即章罪名,而不能作为与其并列的个罪出现,即使特定化为食品安全监管领域的罪名也不妥当。
最后,虽然该条款对行为人在食品安全监管过程中滥用职权和玩忽职守的行为规定了相同的法定刑,也并不能说明两种危害行为就具有相同的法益侵害性,更不能说明其具备相同的犯罪构成。法定刑仅仅为具体的宣告刑确定了上下限而已,法官仍需根据犯罪的特定情况实现罪刑均衡的刑法基本原则。如果说滥用职权罪和玩忽职守罪确实在司法实践的适用过程中存在着难以辨别的弊端,这就需要我们在刑事立法上着重加以完善,或者考虑合并二罪,或者修订其中一罪的部分构成要件。但在此之前,任何个别的调整该章犯罪罪名体系的做法都将有损于刑法分则的整体结构,并不可取。因此,笔者仍然认为,《刑法修正案(八)》第49条应当包括两个罪名:食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪。当然,以此为出发点,两罪的基本犯罪构成也与滥用职权罪和玩忽职守罪大致相当,只不过是在犯罪主体以及危害行为的发生领域更加具体化而已。
二、有关犯罪客体的争议
渎职犯罪对于客体的争议同样也牵扯到了食品安全监管渎职罪,其中具有代表性的观点包括以下三种:第一种观点认为本罪属于单一客体,即食品安全的正常监管活动。至于重大食品安全事故或者其他严重后果是本罪客体被侵害之后所表现出来的犯罪结果,是行为社会危害性的具体表现形式,不应将犯罪客体和犯罪结果相互混淆;⑹第二种观点认为本罪属于双重客体,首要客体是食品安全监管机关的正常监督管理活动,同时也侵犯了公共和个人的合法权益;⑺第三种观点注重该罪的食品安全,犯罪特性,主张食品安全监管的刑事责任所关注的主要是公共安全,与渎职罪保护职务行为正当性的要求相去甚远,应当以《食品安全法》的“保护公众身体健康和生命安全”的规定为宗旨,如因违反职责造成危害公共安全的严重后果,应当构成过失以危险方法危害公共安全罪。⑻
当然,在《刑法修正案(八)》颁布实施以后,第三种观点由于和立法规定不相符合,较少得到学界的支持。而第一种观点和第二种观点争议的核心在于该罪的犯罪客体是否包括公众健康以及生命安全或者说公共和个人的合法权益。笔者认为双重客体说的观点较为妥当,理由如下:首先,犯罪结果是表现犯罪客体的重要途径,大多数犯罪的客体都是根据犯罪结果所体现的为刑法所破坏的社会关系来确定的。例如故意杀人罪,正是因为产生了被害人死亡的结果,我们才认为本罪的客体是侵犯了他人的生命权;再如盗窃罪,也是由于发生了财物的所有权被侵犯的结果,才认定本罪的客体是公私财产权。这并不是“犯罪客体和犯罪结果相互混淆”的做法,恰恰是正确认定犯罪客体的基本路径。因此,犯罪结果对于犯罪客体的确定具有直接的影响。食品安全监管渎职罪要求必须发生“重大食品安全事故或者造成其他严重后果”,作为该罪的构成要件之一,直接体现’了本罪所侵犯的社会关系不再仅仅限于渎职罪的客体范围,更应当体现其特殊性。也即在渎职罪侵犯的一般客体之上,还应当包括“食品安全事故或者其他严重后果”的特别客体。其次,无论是主要客体还是次要客体,都是构成该类犯罪的必要条件之一,如果说缺乏某一客体要件仍可以成立该罪,则不应当将其作为该罪的客体内容。渎职罪的客体包括国家机关的正常监督管理活动是没有疑问的,但在食品安全监管渎职罪的客体中是否还包括公众健康以及生命安全仍是问题所在,尤其是“其他严重后果”到底是体现的何种社会关系更值得深入探讨。笔者认为,虽然此处并未说明“其他严重后果”的内容,但至少是与“食品安全事故”的社会危害性大体相当的犯罪结果,而不能对其进行任意的解读。在食品安全监管领域,保护公众身体健康以及生命安全是监管工作的唯一宗旨,如果行为人在工作上的失误并没有引发威胁公众健康或生命安全的结果,仅仅造成除此以外的其他严重后果,对其以本罪追究刑事责任是不可想象的。因此,食品安全监管渎职罪成立的必要条件应当包括给公众健康和生命安全造成某种结果或产生这种结果的危险状态,否则,不应当以本罪论处。最后一点需要说明的是,主要客体与次要客体的位置并非以何者的社会危害性更重为标准,而应当体现犯罪行为侵犯的直接性和必然性。食品安全监管渎职罪属于特殊的渎职罪范畴,对于“国家机关的正常监督管理活动”的侵犯更具有直接性和必然性特征,而“公众健康和生命安全”是通过对前者的违反间接得以体现出来的。所以,我们不应当认为凡是存在类似于“公共安全”这种严重犯罪客体的个罪都应当考虑将其作为主要客体,而主要是从具体犯罪的立法初衷和体系安排上合理恰当地确定其犯罪客体的内容。据此,笔者认为食品安全监管渎职罪应当是双重客体:首要客体是指食品安全监管机关的正常监督管理活动,而次要客体是指公众身体健康以及生命安全。
三、如何认定本罪的刑法因果关系
食品安全监管问题篇7
一、我国动物源性食品安全问题在监管方面存在的问题
（一）监管机制建立健全不完善
我国动物源性食品安全问题在监管方面一个重要的问题就是监管机制的不健全，这也是最重要的一个问题。动物源性的食品安全问题是一个复杂且系统化的问题，因此必须有一个监督管理整体环节的体系，也就是相应的监管机制，目前我国由于各种原因的存在，在动物源性食品安全问题的监管体制建设上仍然存在欠缺，监管机制体系不完善。
（二）监管方式落后，相关法律法规建设不完善
无规矩不成方圆，一个监督管理体制的有效运行必然离不开法律法规的支持，然而我国当前虽然有很多的动物源性食品安全检测机构，但是有不少存在着监管技术落后的现象，对于地方性的法律法规更是有所欠缺，甚至是有明确的规定却不执行的现象。不仅如此，多头监管，执法效率低下也是动物源性食品安全问题频发的一个重要原因。
（三）监管人才队伍的缺乏
说到底，任何一件事做的好不好归根结底是在办事的人身上，我国动物源性食品安全问题监管过程中所暴露出来的另一个重要问题就是，监管的人才队伍缺乏，监管人员职业素养和专业技能方面有待进一步提升。
二、如何从监管方面入手，实现动物源性食品安全保障
（一）建立健全有效的监督管理机制
我国动物源性食品安全问题在监管方面所涉及到的部门有很多，像是农业、质检、卫生、工商以及商务等等，因此，就目前来说如果要加强对于动物源性食品安全问题的监管，首先要做的就是分清不同部门之间各自的职能，建立有效地协调机制，使不同部门之间能够相互配合发挥出最大的效率，通过各个部门之间的协调配合实现动物源性食品安全监管的各个环节之间的有效衔接，确保不会在任何一个环节因为职能交叉的问题出现食品安全问题，实现有效地监督管理。
（二）创新监管方式，完善相关法律法规
一方面是要创新监管方式，加大对于因为资金不足而导致的食品安全监测问题的疏忽，紧跟科技进步的步伐，采取最先进有效地动物源性食品安全检测手段，杜绝因检测设备的落后而出现的食品安全问题；另一方面是要完善相关方面的法律法规，这也是解决动物源性食品安全问题最根本性的方法，借鉴国际先进的食品检测标准，结合我国实际情况进一步加快完善我国关于动物源性食品安全方面的法律法规。
（三）加强监管人才队伍的建设
我国正在由人力资源大国向人力资源强国转变，人才的综合素养是当下培养的重点，对于动物源性食品安全的监管工作来说，也是需要高素质、高技能、高水准的人才。加强动物源性食品安全监管人才队伍的建设主要有三个方面：一是要加强监管人员严格执法的态度，二是要提高监管人员对动物源性食品安全问题的重视程度，提高警觉意识，三是要加强人才的培养工作，定期对监管人员进行考核以及培训，更新监管技能知识储备。
结语：
食品安全监管问题篇8
关键词行政许可；政府监管；食品安全
中图分类号F203
文献标识码a
文章编号（2014）13-0214-02
一、相关概念简述
（一）行政许可制度
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，决定是否准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。行政许可制度的最终目的在于维护公共利益，针对于从事某些特定行业的行为活动设定了一系列的要求和必要条件，对于从业人员进行合理限制，对其从事某行业的资格做出规定。对于所涉及的行业，各大国家均没有明确规定，我国《行政许可法》中对其设定了基本范围：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”
（二）食品质量安全许可
1982年，我国政府颁布了《食品卫生法（试行）》，初步奠定了我国食品安全行政许可相关制度的基础，对此类问题做出了限制，推动了我国卫生监制度化的发展。2002年，国家质检总局正式开始实施食品生产许可制度，从生产环节上对食品安全问题进行把控，配合卫生部颁发的食品卫生许可制度，以我国《产品质量法》等法律条文作为参考，对食品行业做出了专门的规定。
（三）行政许可政府监管
行政许可监管是指“行政主体通过检查、监控等手段，发现行政主体的行政许可决定和相对人有关许可的活动有违法、不当或其它情形，从而采取相应措施予以纠正、调整和处罚等活动的总称”。我国《食品安全法》以及《行政许可法》等都对政府监管做出了相关规定，明确指出在食品的生产和投放过程中，相关部门有权力和义务进行干预和控制，从而保障公民的生命安全和健康。但在实践中，政府对于食品安全的监管功能尚不健全，仍然停留在文件审批的程度，对于取得行政许可后的监管职能履行不到位，需要进一步改善。
二、对食品安全行政许可进行政府监管的必要性
（一）维护消费者权益
食品安全是我国公共安全的重要组成部分，食品作为一种关系到人民生命安全和身体健康的特殊产品，对其进行严格的政府监督和管理势在必行。政府应充分发挥职权，利用行政许可监管手段控制我国食品安全，从而保证公众的安全和健康，避免因食品安全问题带来的不良影响和严重后果。由于市场具有追求利益最大化的特征，企业也以此为目的，对广大消费者严重不负责任的现象屡见不鲜，产品和服务存在质量问题非常之多，毒奶粉、毒奶、毒食品药品等事件屡见报端，大商场中过期食品涂改生产日期等恶劣行径屡屡曝光，安全生产意识淡薄。所以要引导食品生产行业向着正确方向发展，有利于公众，则迫切需要政府的监管，从而确保我国食品安全监管体制的真实和高效，维护消费者的合理权益。
（二）提高我国法制化水平
市场经济的发展需要法律的调节和政府的调控，国民经济的平稳快速发展也离不开法制化制度的建设。但是，诸多企业在利益驱使下铤而走险，生产效率低下，在取得行政许可后便肆意妄为，在食品生产和销售方面存在垄断、过度竞争、违反安全规定等严重问题，无视相关法规。面对这种严峻的形式，政府监管的作用十分突出，目前我国相关法律体系已经初现规模，但在具体实施过程当中还存在着许多困难。政府对于食品安全行政许可进行监管，可以有效提高我国法制化水平，建立法制化市场调节机制，提高我国食品安全的行政管理能力。
三、我国食品安全行政许可监管的现状及问题
（一）我国食品安全行政许可监管方式
1.撤回
食品撤回主要针对新政策的出台，在原有行政许可产生变化时做出撤回决定。《行政许可法》对撤回行政许可的适用情形作出了明确规定：一是行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，二是颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化。
2.吊销
行政许可的吊销职能根据法律规定进行处罚，其他相关规章制度均不适用，行政许可的吊销是一项比较严厉的处罚措施，主要针对比较严重的违法行为。行政机关吊销许可之前应充分调查事件背景，对被告人进行告知或救济，按照规范性程序予以执行。
3.取缔
行政许可的取缔具有一定的强制性，取缔无行政许可生产、经销食品的单位，或使用违法违禁材料的单位，其实用对象主要包括无证经营的当事人。食品行政许可被取缔后将面临比吊销许可证更多的罚款数额，是一种比较严重的行政处理手段。
（二）我国食品安全行政许可监管的现状及问题
1.监管部门相互制约
我国食品安全问题由多个部门采取横向分工、联合监管的手段进行管理，涉及部门包括质检总局、食品药品监督管理局、卫生部、国家环保局、农业部、工商行政管理总局、商务部、交通部等。具体如下图所示：
这样的管理手段容易造成各部门相互制约的后果，如有一个部门监管不利，则整个食品安全问题管理就会受到负面影响，从而影响到其他监管部门行政管理职能的执行，以至食品质量安全出现问题。以造成恶劣社会影响的三鹿奶粉事件为例，有关部门经调查得知，在奶源的生产、收购和销售环节均出现了问题，而被处罚人员张毅、李志国分别来自药监局和质监局，可见其监管不力。由此可见，在监管过程中，一个环节出现了问题，往往会影响到最终的结果。
我国食品监管法律法规不健全，部分实施情况较差，严重影响政府监管作用的发挥和执法监督的执行。我国食品监管法规《食品安全法》中仅仅规定了监管的范围，却并未涵盖种植业和养殖业等提供食品原材料的行业，没有从供应源头掐断食品安全问题的隐患，遗留了一定的风险。同时，法律惩处的力度还有待加强，面对十分猖獗的食品违法行为，我国法律法规需要充分发挥其威慑作用，不能为违法乱纪人员留下再次进入行业的机会，惩处力度应当加强。此外，也应出台相关法律法规，对于食品行政许可监管部门的权力和义务做出规定，明确指出相关部门所需承担的法律责任，健全相关法律体系，从整体上对食品行政许可问题进行管理。
（三）硬件技术不到位
硬件技术不到位也是我国食品安全监管水平低下的重要原因之一，我国食品质量检测无论是从设备、方法、人员、操作、机构设置等方面来说都相对落后，导致我国食品质检效率的下降。这一问题具体体现在以下三点：首先是权威检测机构较少，检测成本较高，时间过长，人员数量和经验均有所不足，仪器和方法也较为落后；其次，我国缺乏先进的、灵敏度高的检测技术手段，面对新出现的食品安全问题甚至出现检测不出的现象，存在着严重的潜在风险，在检测方法上，人力和财力的配置不够合理，缺乏相互的协调，导致结果不准确或资源的浪费；最后，我国对食品检测的范围严重不足，检测样品越多，耗时就越多，以农贸市场的食品为例，往往在结果出来之后相应的蔬果已经被销售一空，使得检测没有发挥应有作用。
（四）消费者监督意识薄弱
从消费者角度来说，消费者维权意识的薄弱也是造成我国食品安全问题的重要原因之一。公共决策和公共权力运行透明度有限，社会公众无法对政府官员的执政行为近距离观察和监督。相对于公众来说，政府部门处于垄断地位并掌握着大量的社会资源。政府可以利用自身的优势对信息进行控制，甚至可以封锁相关的信息，给公众的监督带来极大的困难。公众所了解的公共决策的信息都是一知半解的零散的信息，无法掌握真实而全面的信息。由于监督者没有充分掌握被监督部门运行的情况，反而有可能会受到被监督者的控制，从而使被监督者能够谋求自身利益最大化的决策得以实施。作为公众来说，了解的信息比较不完整，不能够对政府部门进行有效的监督。职工连自己基本的权利如何维护都不知道，更不用说运用先进的理念，依靠工会等代表劳动者权益的集体，对企业的社会责任提出要求了。在众多产品、食品安全损害案件中，消费者的权益首当其冲。三鹿奶粉导致的婴幼儿死亡、畸形、器官损害、发育异常等，消费者维权举步维艰。在环境污染事件中，个人维权或社区集体维权意识消极，相对应的法律知识缺乏，环境维权集体诉讼无法开展。公众相对于政府来说，会感到自身的渺小，对政府的监督不会有太大作用，而且还存在着监督的风险。因此，社会公众出于理性选择，难以对政府部门进行有效的监督。
四、完善我国食品行政许可监管的建议
（一）建立权威食品监管机构
目前，我国食品安全行政许可的监管过程中涉及机构过多，食品、卫生、工商、质检总局等多方的参与反而造成了效率的低下。各类案例充分说明，多部门乱管一通的效果不容乐观，不仅没有从根本上解决食品安全问题，反而带来了漏洞，因而，食品安全行政许可监管模式需要进行科学合理的变革。应建立一个权威的监管机构，单独针对食品安全问题进行统一的长期管理，尽可能削弱食品生产和地方政府之间的利益联系，切实保障食品生产的安全和食品行政许可政府监管的有效、高效。
（二）构建科学的法律体系
我国应建立起以《食品安全法》为核心，其他相关法律法规配合的食品安全统一规范。首先，应以《食品安全法》为准绳，对现行法律进行整理、规范、清理以及有效整合，废除重复的法规条款，重新定义现行的不清晰内容，提高指标水平，建立系统化的法律体系，并保持法律的同一性，保障对食品从选材到生产到销售等多个环节的完整监管，对不足的地方进行补充说明，并及时根据国际标准进行调整。同时，完善相关法律程序，建立独立的实验室，为食品安全行政许可问题提供法律和技术上的双重支持，使这一问题有法可依。
（三）提高监管专业水平
在许多发达国家，对食品质量监管人员的要求非常高，往往聘请医药学、生物学、法学、化学等相关专业的专家来进行，以保证食品安全监管的有效性。我国应对这种态度和方式进行借鉴，聘请技术评审专家在食品安全行政许可监管中进行主管，提高从业人员的专业技能，加强领域与专家之前的合作，由权威人士为食品安全把关，并对相关问题进行标准制定、结果公布、检验评估等处理，并为食品的安全选材、生产、流通、销售等一系列活动进行科学监管，以确保我国食品安全不受侵害。在条件允许的情况下大力引进先进的仪器以及试剂，以使检测结果更加准确。
（四）提高群众参与度
提高群众对于食品安全监管的参与度，首先要增强民众的食品安全意识，提高其对食品行政许可的关注程度，在消费过程中由价格因素向质量因素为主导逐渐过渡，提高消费者自行进行食品质量测试的能力，以行政许可为基础，对食品质量进行二次监督，逐渐形成有利的环保消费理念。同时建议政府建立食品行政许可安全监管网站，普及相关信息的同时各项检测数据，不合格商家名单，对居民消费进行科学引导，带动居民帮助政府对食品行政许可问题进行监管。
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食品安全监管问题篇9
关键词：食品安全；监管；权力配置
1、概述
根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）和中央机构编制委员会办公室《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2004]35号）的规定，食品安全的监管权由国家质检总局、国家工商总局、卫生部、农业部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会共同行使，以分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能、明确责任，按照责权一致的原则，建立起一系列食品安全监管责任制和责任追究制。《决定》和《通知》还进一步要求加强食品信息管理与信息综合利用，构建各部门间信息沟通平台，实现信息互联互通和资源共享。2007年7月25日，国务院又通过《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，再次强调了上述精神与原则。
国务院、中编办出台各项措施，归根结底是为了更合理地划分食品安全监管工作之职权，旨在避免出现“九龙治水”之现象。而往往职权过于交叉而产生的“九龙治水”现象，一定程度上会加大监管成本、降低了监管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后果。食品安全监管权力分段监管，本意是为了细化职责，但是也容易导致一个问题就是各段之间的的边界不清，有利益享受的权力大家争着分享，需要承担责任时相互推诿，经常性地出现“多头负责，无人负责”现象。
如何更好地完善食品安全监管权力配置，成为了现时期中国政府面临着的一个无法回避的革新问题，国家法律法规主要赋予了质检部门对我国生产与流通的食品进行静态的监管（主要是指标准制修订、认证认可），和赋予食品药品监督局对国内生产与流通的食品进行动态的监管（主要是过程监管），其它部门，如农业部门、工商部门同样具有法定监管职责，如下图所示：
中国现时期的食品监管问题频发的深度原因，本文不作探讨，仅对现时食品安全行政监管权力配置及其存在问题作一定探讨。
2、现时期与食品监管有关的职能部门权力配置和权力来源
依据法律，如《中华人民共和国食品安全法》的授权或规定，行使与食品相关的各职能部门的的权力配置如下简述：
2.1法律赋予国家质检总局行使“食品生产加工和进出口食品法定检验监管”的权力，权力来源主要为《中华人民共和国进出口商品检验法》及其《实施条例》、《中华人民共和国动植物检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其《实施条例》、《中华人民共和国食品安全法》，简称“四法三条例”。
2.2卫生与计划生育委员会主要负责“承担食品安全综合协调”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》。
2.3农业部门主要负责“监管初级农产品生产环节”，权力来源主要为《中华人民共和国农产品质量法》。
2.4工商行政管理部门主要负责“监管流通环节”，权力来源主要为《中华人民共和国食品安全法》的有关规定。
2.5商务部门主管“食品流通行业”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《生猪屠宰管理条例》等法律法规。
2.6工信部门主要“管理食品工业行业”，权力来源于国务院批准的《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》明确指出：工信部具有食品工业行业管理职责。
2.7食品药品监管局主要负责“监管消费环节”，权力来源于《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例，主要是负责消费环节（含餐饮服务业）食品卫生许可和食品安全监督管理。
从上述整理的资料中可以看出，主要有上述七个部门分权治理中国的食品安全监管，然而食品市场监管职能有所交叉。按照《中华人民共和国食品安全法》相关规定，流通环节的食品由工商部门监管，但是，即市场上销售的初级农产品如肉、蔬菜、禽类、水产品等要按按照《农产品质量法》规定由农业部门监管，即由农业部门抽查质量，工商部门只能根据农业部门相关通报结果进行查处，无权进行抽检，实行难罚分离；商务部自行制订并颁布实施《酒类流通管理办法》取得酒类流通市场的监管权力；另外还有环保总局、教育部也是某个环节的监管者。
3、食品安全监管权力配置存在的问题
从表向上来看，上述各监管部门分工明确，相互衔接，密切配合，形成了严密而又完整的监管体系网络，并按法定职责完成食品监管的运作。其实，从2008年三聚氰胺事件、日本毒饺子事件、苏丹红事件、酒鬼酒塑化剂事件，种种事实证明，我们的政府职能部门在食品安全的监管上还需进一步理顺职责分工。
3.1地方政府对食品安全工作的统一领导与协调还有待加强
目前地市级以上政府都设置了食品安全领导小组，主抓当地的食品安全工作。食品安全领导小组应当积极整合当地行使食品安全监督管理的各职能部门，切实做到资源共享、信息公开、技术力量整合、执法标准统一。建议将法律赋予职权的各个监管部门纳入食品安全领导小组成员，有参与制定本地食品安全活动的权力，并能够集中各部门力量联合执法。
3.2食品监管部门之间的执法能力需要进一步提高
例如，食品、农产品中的农、兽药残留由计卫委、农业部和工商总局共同负责，这样的权力配置一方面容易导致标准不一，另一方面要么是重复执法增加企业负担、行政经费；要么是无人检查，存在风险隐患。现实中的这样的案例还有很多，职能部门之间相互推诿、拒绝承担主要责任的例子还有很多。
本人认为，有针对性的开展机构改革，更清晰明确地划分各职能部门的管理职责，避免行政职权在横向面的过分分散，同时面向社会建立行而有效的食品安全举报制度，鼓励社会全体成员共同维护好“民以食为天”的重要地位。
3.3在食品安全监管中引入质量管理体系的概念
因为权力在行使的过程中，始终存在一定客观人为因素影响，然而通过建立一项完整的质量管理体系，能使对食品安全的监管方式保持持续完善与改进。同时相关部门应积极鼓励、帮助食品企业完善企业制度使质量管理制度化、体系化和法制化，提高产品质量，并确保产品质量的稳定性。
4、我国进出口食品安全监督管理体系概述
随着中国加入wto后，我国对外贸易总量持续稳步提升，如何更好的接轨国际食品安全体制，确保食品进出口贸易安全也日趋成为我国进出口食品安全监管部门的研究重点。《中华人民共和国食品安全法》第六章明确规定了食品进出口的内容，目前对我国进出口食品安全依法行使监管权力的第一职能部门是国家质检总局管辖的国家出入境检验检疫局。该局根据进出口食品的不同监管要点，制定出针对出口食品和进口食品的两套管理体系。
4.1出口食品管理体系
食品安全监管问题篇10
【关键词】食品安全；道德教育；道德存在；政府信用
analysisonethicseducationofpublicmanagersinFoodSafetyRegulation
HUXiao-li
SchoolofLawandpoliticoftianjinUniversityofScienceandtechnology,tianjin300222
【abstract】Couldgovernmentimprovetheeffectivenessoffoodsafetyregulationandreconstructgovernmentcreditbystrengtheningtheethicseducationofpublicmanagers?Basedontheanalysisoftheessenceofethicseducation,theauthorconcludesthatethicseducationcannotimprovethemoralityLevelofpublicmanagers,andthewaytosolvetheineffectivenessoffoodsafetyregulationandgovernmentcreditcrisisisstrengtheningthemoralizingofpublicmanagersbyinstitutiondesignwhichcoreismoralexistenceandexertingthepublicmanagersethicssubjectivity.
【Keywords】foodsafety;ethicseducation;moralexistence;governmentcredit
【中图分类号】C937【文献标识码】a【文章编号】1001-4128（2011）09-0213-02
纵观人类历史，教育向来被人们视作祛除愚昧、传承文明、延续人类社会生命的最佳途径。人类但凡陷入自身发展问题的泥沼时，必然首先想到求助于教育。而道德教育因为有着被普遍认可的“内化于心”的功能，往往被社会治理者们当成型塑人格、营造良好社会风尚的法宝。于是乎，当政府部门不断出台严厉的监管措施却仍旧未能有效阻止食品安全事故频发的时候，“道德教育”，成为了理论家和实践者们倍加推崇的手段，认为加强道德教育能够重拾诚信，重新建立起消费者、食品生产企业和政府之间的信任关系。这些理论家和实践者中的大多数还认识到，虽然食品安全问题的核心在企业，但政府部门作为企业非法行为的强势制衡者，政府部门内相关人员的职业道德问题也应必须予以重点关注，必须对食品安全监管中的公共管理者进行道德教育，以保证政府的监管责任真正落实到位。
然而，惯性思维下的我们往往忽视了一个极其重要的问题――“道德教育真的有效么？”如果真的有效，为什么在我们这个一直强调道德教育的社会里，还有许许多多表里不一的“文明人”？如果真的有效，为什么在我们已经通过学校、通过传媒不断加强道德教育的背景下，人们对他人、对社会及其治理主体却产生了越来越多的不信任和失落感？本文试图在深入剖析“道德教育”内涵的基础上，探析如何有效地提升公共管理者的道德水平，从而增强政府食品安全监管的效能。
1道德不可教
黑格尔曾说：“善是不能教的，而是包含在精神的本性之中的……一切有价值的东西，永恒的东西，自在自为地存在的东西，都包含在人本身之内，都要从人本身中发展出来。”[1]66
在黑格尔看来，教育并不能让人达到善的境界，善只能是人的内心的自发行为。
1.1农业社会和工业社会道德教育的假性表征
随着人类走过农业社会和工业社会，后工业社会悄然来临。社会治理模式也相应地从管理型模式向服务型模式过渡，即到了我们常说的公共管理阶段。当我们站到公共管理这一平台上去回视前两种社会治理模式中道德教育的有效成果时，我们发现，所有的一切都仅是假象而已。所谓的道德教育，实为治理主体的精神强加。
在农业社会中，统治者为了更好地维护统治秩序，除了在教义中添加“道德规范”之外，往往还利用宗教的力量对被统治者实行“双重洗脑”。在此种状态下，那些“规矩的文明人”们事实上已经被剥离了自我的独立人格，对被统治者产生强烈的精神依附。到了工业社会，虽然“公共利益”、“公共精神”在话语层面受到了一定的重视，但由于处在管理型社会治理模式中，治理主体实际上还是倾向于关注少数人的利益。对大众施行的道德教育，仍旧摆脱不了“使大众归附于治理主体”的嫌疑。所以说，在统治型和管理型社会治理模式下，道德教育所产生的行为规范化、行为道德化都是虚假的。
1.2道德教育的终极依附：道德存在
“道德的领域应是自由的领域、创造的领域、选择的领域，一旦将这些核心内涵排除，道德也就只能处于一种外在他律层面，而丧失了自律层面的内在支持，道德也就必然走向虚无和毁灭”。[2]11只有道德主体能动的内在，才是道德行为产生变化的根本动因。在《公共管理伦理学》一书中，张康之教授用了大量的篇幅来探讨道德行为的基点：道德存在。“人的道德存在是人的本质，但不是先在于人的本质，是在社会发展、群体生成和个人成长中不断获得的本质。”[3]154“人是因为本来就有着道德存在才会对他人的道德行为作出回应”。[3]153“人的教育状况、学习程度和修养水平之所以能够影响人的德性，也基本上可以被理解成影响了人的情感，然后才影响人的道德存在。”[3]152
由此看来，真正要避开道德教育外加性的负面影响，让道德教育真正深入到个体的内心世界，关键在于拨动道德主体能动性的内在机制，唤醒个体道德潜能中积极的因素。张康之教授还强调，道德存在要与客观要求契合才能发挥正的功用，“公共管理者的责任和义务的实现就是公共管理者的道德存在与他的岗位、职务所包含着的责任和义务的契合和统一。而且，也恰恰是这种契合与统一，才在根本上使行政的、法律的责任义务完全转化为道德的责任义务。”[3]155
总括起来，“教育的功能更多地表现在知识的传承方面，许许多多社会问题都不应寄望于教育来加以解决，人类社会的发展，在某种意义上不仅不是由于教育带来的，反而恰恰是教育功能有限性的证明。”[3]348
2道德教育的重新定位
尽管“道德是否可教”在柏拉图和苏格拉底那里就有了最初的争论，但当代对道德教育有效性的质疑却是前所未有的，这使得人们迫切想找寻出一条解救“窘境中的道德教育”的道路。但人们又往往囿于“道德的确应该是可教的”这种惯有思维而无法自拔。于此，张康之教授提出了一种全新的思路，认为“道德教育是可以包含在制度认同之中的，而且，只有在制度认同中才会获得真正的教育效果。当制度排斥道德时，在道德教育方面无论投入多大的精力，也无法收到实效。所以，道德建设不能仅仅停留在教育本身，甚至不能满足于伦理学的研究，而是要着力于伦理制度建设。当伦理学的研究服务于制度设计和制度安排，而不是服务于直接的道德教育时，道德教育已在其中了”。[3]344
与西方重视个人价值与实践的理性精神相比，中国的传统思想则更加青睐于“内求于心”。越是内心的东西，越是难以掌控。斯宾诺沙曾说，“我们不能绝对地控制感情。要想控制和调节情感，需要艰苦的训练和奋斗。”[4]246这种“训练和奋斗”，既包括上面提到的作为根本途径的制度建设，也包括作为辅助路径的个人修养。
早在上个世纪初，亚瑟?史密斯在其著《中国人德行》中就深刻地指出，“为了革新中国，必须追溯性格的动因，使人格升华，良心必须得到实际的推崇。”[5]203无奈于当时的社会大背景和中国人心灵的严重麻痹，这种建议并没有引起足够的重视，也没有切实可行的基础，只是在某些激进作家的作品当中有几声类似于口号的话语表达罢了。而伴随着中国从工业社会向后工业社会的历史转型，“升华人格”、“推崇良心”获得了难得的“历史机遇”，同时也让我们看到了从根本上消除某些社会治理中的痼疾的希望。公共管理者作为公共管理的主体，其人格修养、良心程度是社会正向发展的核心之维。具体到食品安全监管视域下，道德教育的要义实际上就成了公共管理者的行为道德化问题。
3加强公共管理者行为道德化建设，实现食品安全有效监管
3.1进行基于道德存在的制度设计
“近代以来，社会各个领域的制度设计和制度安排基本上是从人的物理存在和人的物质要求出发的，而且，它让所有从精神存在出发提出制度设计的‘乌托邦’学说显得那样荒诞。……根据历史发展的逻辑，在后工业社会中，将会从人的道德存在出发去作出制度设计。”[3]332
在食品安全监管中，公共管理者因为地位的特殊性面临着
各种各样的诱惑和难题。事实上，公共管理者既非统治者，也非公仆，他们只是从事公共管理职业的一个群体，只是职业神秘性为他们的道德失范提供了可趁之机。例如，为了保护地方经济或增加地方财政收入而实质性地放纵食品安全违法行为；部门间的利益冲突所导致的监管责任推诿；绩效考核未跟进，监管行为常限于样品检查，也不及时更新检查项目目录和改进检查技术；等等。
如何才能通过制度设计和制度安排，唤醒公共管理者的道德存在呢？赏善惩恶机制的确立是最为关键的环节。这里的赏善和惩恶是属于精神和道德范畴的，需要借助于社会舆论的力量，同时要有专门的机构来引导这种力量，使公共管理者的荣辱感和良心得到激发，使其会为自己在食品安全监管中的道德行为感到自豪，会为在食品安全监管中的不道德行为感到羞愧。
3.2充分发挥公共管理者的道德主体性
在公共管理这种新型的社会治理模式中，公共管理者的自主性得到归还，成为拥有充分自主性的治理者。独立自主靠历史前提定格，公共管理活动中的独立自主与以往各种治理模式中的权力执掌者的那种惯常表现出来的个人专断完全不同。在食品安全监管中，公共管理者的独立自主的人格主要表现为思想和意识层面的自由，表现为道德主体性的充分发挥。
除了基本的制度保障，充分发挥公共管理者道德主体性的方法主要是提升道德修养。道德修养不同于道德教育，它所欲达到的是内在的人的道德存在的恢复和重建。如果一个从事食品安全监管的公共管理者的道德修养境界足够高，他在行使监管权力的时候就不再无奈地迫于外在强加的法律和道德规范，而是出于本心自觉去维护公正的市场经济秩序，去打击食品安全违法行为，由此，以往食品安全监管中的腐败和寻租问题也得以有效解决。归根结底，公共管理者一旦拥有了独立自主的人格，他就能够在智力活动中凭着善的本心去自主选择行为方式，而不屈从于他主体。
当前，加强食品安全监管已经刻不容缓。政府食品安全监管不力直接诱发了公众对政府的信任危机。从以往的方式来看，政府往往通过立法规定、政策制约来规范政府信用。而在实际效果上，这些手段的采用并未能消除政府信用下降、民众信任度低的梦魇。究其主因，关键在于在食品安全监管问题上，公共管理者的人格并未得到升华；再者，政府往往只关注可转嫁的行政责任和可以逃避的法律责任，而忽视道德责任。如果考虑使用道德责任，用其统摄行政责任和法律责任，政府的许多问题都可以得到解决，信用建设问题当然也不例外。
参考文献
[1][德]黑格尔.哲学史讲演录（第2卷）[m].北京：商务印书馆，1959.
[2]王啸.“人是价值的存在”及其教育学意蕴[J].高等教育研究，2001，22（5）：7-11.
[3]张康之.公共管理伦理学[m].北京：中国人民大学出版社，2003.
[4][荷]斯宾诺莎.伦理学[m].西安：陕西人民出版社，2007.
[5][美]亚瑟?史密斯.中国人德行[m].北京：新世界出版社，2005.
基金项目
天津市2010年度哲学社会科学规划课题“马克思的技术伦理思想及其对当代食品安全伦理指导的研究”（tJZX10-056）。
作者简介