集体土地征收法规篇1
［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质
一、“征收”和“征用”集体土地的含义
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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集体土地征收法规篇2
【关键词】农村集体土地征收；法律问题；对策
在各种资源中，土地资源是十分有限而又不可再生的宝贵资源，而随着我国城市化进程的不断加快，城镇化水平的不断提高，人们对土地资源的需求度又不断上升。因此，土地资源的供需之间的矛盾越来越突出，土地征收现象越来越普遍。应当肯定的是，从历史唯物主义的角度看，形成于高度集中的计划经济体制时期的我国农村集体土地征收制度，符合当时经济的发展和产业政策的需要，发挥了积极的历史作用，具有历史的必然性和必要性。但是随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善以及各项改革的深入展开，原有的农村集体土地征收制度已经显得不能适应新的客观情况，与我国市场经济体制的改革进程和各项改革的实践需要已经很不适应，在征收实践中出现了许多新情况、新问题。一方面，经济的快速发展、城市化进程的不断推进需要越来越多的土地供应，政府不得不通过征收农村集体土地来满足用地需求；另一方面，我国传统文化中农民对土地具有特殊的感情，加上征收补偿通常不能达到农民的要求、社会保障制度没有跟上等原因，农民对土地征收普遍不配合、不服从。
由于城市化一般首先在离城市最近的城市郊区进行，所以这种征收与不服从征收的矛盾在城市的郊区表现得尤其突出，并成为影响社会和谐与稳定的因素之一。党的十报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进党的全国代表大会报告，体现了中国共产党作为执政党对于农村集体土地征收问题的重视和回应。因此，客观地了解和分析我国农村集体土地征收中存在的问题并对提出相应的对策和立法建议，对于顺利推进我国现代化建设中的城市化进程、完善我国农村集体土地征收立法制度，保障土地权利人应有权益、使之共享改革发展的成果、维护社会稳定、构建和谐社会，都具有重要的现实意义。
一、我国农村集体土地征收存在的法律问题
1.土地权利人参与程序不科学。征收程序中土地权利人不能实质性参与，不能实际影响土地征收结果是我国农村集体土地征收存在的法律问题之一。我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。可见，我国《土地管理法》只是规定了征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，至于如何公告和听取并没有明确规定，公告、听取后是否采纳也没有没有提及。我国《土地管理法实施条例》第二十五条明确规定：“征用土地方案依法批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡村公告”，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。从该规定可以看出，我国《土地管理法实施条例》虽然规定了公告和听证，但是公告在土地征收程序中只是一种后置程序，是征收方案批准之后的附属程序，征收之前不需要和土地权利人协商，也就谈不上土地权利人的参与。征收方案批准之后的“听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”很多时候成了一种摆设，土地权利人对征地补偿、安置有不同的意见和看法并不影响征收土地方案的实施，国家都可以先征地，土地权利人没有发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。
2.土地权利人寻求司法救济很困难。在征收土地的纠纷中，土地权利人寻求司法救济非常困难，也是我国农村集体土地征收存在的法律问题。我国《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院”。可见，我国《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生土地征收补偿纠纷后，法院往往不予受理，土地权利人难以寻求司法保护。而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由土地征收方案的批准部门裁决，而且该裁决为终局裁决，相对人不能向人民法院。批准征收土地的人民政府既是土地征收方案的批准者，又是有关争议的裁决者，也就是说政府在土地征收中既是运动员，又是裁判员，公平性就难以保证。同时这种纠纷解决机制也容易使政府陷入征地纠纷，不利于政府威信的确立和形象的维护。
3.土地征收权滥用较严重。土地征收权滥用较严重是我国农村集体土地征收存在的较为突出的法律问题。我国《宪法》第10条规定：“国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”我国《物权法》第41条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，我国目前对农村土地征收限定于“公共利益”的需要，“公共利益”是土地征收的基本要件之一。只有为了“公共利益”的需要才能对农村集体所有的土地实行征收并给予补偿。但我国法律并未对“公共利益”概念作出严格、明确具体的表述，现实中，由于立场和角度不同，各种解释主体对于“公共利益”都有不同的解释。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》由国务院颁布实施，它以列举的方式规定了公共利益的范畴，但它只在城市房屋征收中适用，对农村集体土地征收并不适用。这就给某些地方政府由于利益驱使任意解释“公共利益”、随意扩大征地适用范围提供了空间。某些地方政府常以“公共利益”需要作为堂而皇之的借口，滥用土地征收权，以获取经济利益，导致土地征收范围普遍过宽，绝大部分征地都严重超出“公共利益”的范畴。调查显示，80%的土地征收是基于商业目的进行的，而实质上并不是基于公共利益的需要。
二、完善我国土地征收制度的法律对策
依法治国的前提和关键是立法。我国农村集体土地征收存在的法律问题的解决从根本上而言还在于从立法角度完善土地征收征用制度，做到有良法可依，有良法必依。在我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等宪法和基本法律的基础上构建符合时展规律和特点的农村土地征收法律制度对解决当前农村集体土地征收中出现的矛盾和问题非常必要和紧迫。
1.通过立法完善土地权利人参与程序。通过立法或者修改现有法律规定，确保土地权利人实质参与土地征收程序、影响征收结果。首先，确立集体土地征收前的协议价购程序。除战争、军事等重大且紧急的公共利益外，不得动用国家强制力强行征收农村集体所有的土地。除重大且紧急的公共利益外，在土地征收方案拟定的过程中，在农村集体土地征收方案拟定之前，负责征收土地的当地政府应当应该向土地权利人公告，广泛征求土地权利人对征收方案的意见和建议，书面告知其有要求举行听证的权利。在补偿方面，增设征地补偿安置协商程序，即可先由用地者与被补偿者充分协商补偿的标准，征地补偿方案要与每一个被征地农户充分协商，签订补偿安置协议，和土地权利人协议以价购方式取得土地。立法的基本思路和原则是最大限度地提高广大人民群众的生活水平，使土地权利人不因土地被征收而降低生活水平或者社会保障水平。只有经过充分协商仍无法达成一致意见之后，确实为了公共利益的需要才能强制征收土地。
2.通过立法赋予土地权利人司法救济权。通过立法探索建立解决农村集体土地征收纠纷的新机制。立法应逐步扩大对被征收土地农民的司法救济。政府作为土地征收的主体，不能既是“运动员”又是“裁判员”，立法应尽可能避免政府参与甚至主持对征收土地纠纷的裁决。被征收人对土地征收目的的合法性、征收土地的范围和土地征收的补偿方案等有不同看法和意见，可以向政府有关部门提出复议或申诉，对其不服的，可以向人民法院提出相应的行政诉讼。也可以在民间性质的土地征收争议仲裁机构裁决。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提讼；也可以不经过申诉、复议或仲裁，直接向相应的人民法院提讼。在立法上明确人民法院对于土地征收补偿纠纷的司法管辖权，法院按照民事诉讼程序对征收补偿项目、地价估价报告的证据效力等依法进行审查，据以做出裁决，维护被征收人合法权益，维护正常的征收秩序，从而充分保障土地权利人的司法救济权。
3.通过立法明确界定公共利益的范围。通过立法或者修改相关法律规定，在我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等相关法律条文中清晰、严明地界定土地征收和征用的区别和范围，详尽阐释“公共利益”的内涵与土地征收的权限范围，以防止土地征收权的滥用。“公共利益”的事业是符合全民利益且不以赢利为目的的事业，而且一般只能由国家投资。为防止土地征收权滥用，在立法上可以采取列举加概括的方式明确规定公共利益的情形：第一，军事用地；第二，国家机关用地及公益性事业单位用地；第三，公共能源、交通用地；第四，公共设施用地；第五，公益及福利事业用地，如公立学校、公立医院等；第六，水利、环境保护用地，如水库，防护林等；第七，其它符合公共利益实质或法院裁定的公共利益用地。非公益性用地，不应通过征收获得农村集体土地，而应以市场价格向土地权利人购买。
参考文献
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集体土地征收法规篇3
内容提要:现行法律未分别规定集体土地所有权及土地承包经营权的征收补偿标准，给《物权法》第42条第2款及第132条的适用带来了困惑。出于多方面因素考虑，集体土地征收应采取“二元化”的补偿模式;基于法经济学分析，在未设置土地承包经营权的假设下，集体土地所有权征收应以其市场交易的均衡价格作为补偿标准;家庭土地承包经营权征收应分别采用年平均产值、失地农民转业培训标准、居民社会保障标准，作为其收入、就业及社会保障效用减损的补偿标准;其他土地承包经营权征收应以延期收益损失作为补偿标准;分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置土地承包经营权的集体土地所有权之征收补偿标准。
土地征收补偿是当前农民群众反映最为强烈的问题之一，（注：据国土资源部的统计数据，2002年上半年，群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%涉及征收纠纷问题，这其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。参见孔祥智：《城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”（wta）和补偿政策研究》，中国经济出版社2008年版，第1页。）也是司法实践的难题之一。就理论层面而言，学界对土地征收的探讨主要集中在以下两个方面：一是，农地征收目的的正当性，即“公共利益”的立法界定；[1]二是，农地征收补偿的正当性，即农地征收补偿标准、范围及程序的正当性。[2]由于“公共利益”的内涵及外延均具有不确定性，故而对“公共利益”的立法界定并非易事，对土地征收实践中公益目的之确认更是难上加难。据此，土地征收补偿的正当性就成为实现土地征收正当性最重要的依据。而土地征收补偿的核心内容乃土地征收补偿标准，它是征收补偿额度的计算依据，直接决定了土地征收补偿的正当性，因此，研究土地征收补偿标准问题具有重要的理论及实践意义。[3]
就立法层面而言，我国《土地管理法》第47条明确了土地征收补偿范围及“平均年产值”的补偿标准。另外，我国《物权法》第42条第2款将社会保障费用也列入了土地征收补偿范围，但对社会保障费用的补偿标准未加规定。虽然《物权法》第132条首次以立法形式明确了土地承包经营权人因承包地被征收有权获得相应补偿，但对其应采取何种补偿标准未加规定。可见，现行法律仅规定了集体土地所有权的征收补偿标准，但对土地承包经营权征收应采取何种补偿标准，以及土地承包经营权征收补偿标准与集体土地所有权征收补偿标准之间应具有何种关系并未明确规定，以致给实务中如何适用《物权法》的上述规定带来了困惑。
一、土地征收补偿模式：“一体化”或“二元化”
基于对土地征收客体的认识不同，土地征收补偿模式可以分为两种，即“一体化征收补偿模式”及“二元化征收补偿模式”。所谓“一体化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体仅为集体土地所有权，故仅应对集体土地所有权进行征收补偿。所谓“二元化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体不仅应包括集体土地所有权，而且应包括土地承包经营权等用益物权，故而对两者均应进行征收补偿。可见，在“一体化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权为唯一的征收客体及补偿对象，故只须确立集体土地所有权征收补偿标准即可。至于农村集体经济组织应提留多少补偿款，以及土地承包经营权人应分得多少补偿款，仅为土地征收补偿款的内部分配问题。然而，在“二元化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权及土地承包经营权均为土地征收的客体及补偿对象，因此，不仅应确立集体土地所有权征收补偿标准，也应确立土地承包经营权征收补偿标准。可见，研究土地征收补偿标准问题必须首先厘清我国应采取何种土地征收补偿模式的问题。
基于立法层面而言，我国《土地管理法实施条例》第26条第1款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”而《物权法》对土地补偿费的归属未作规定，只是在第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。可见，《土地管理法实施条例》第26条确立了“一体化征收补偿模式”，而《物权法》第132条虽然并未明确规定应采取何种征收补偿模式，但已为采取“二元化征收补偿模式”预留了法律适用的解释空间。
对于我国应该采取何种土地征收补偿模式，学者之间亦存在争议。有学者主张采取“一体化征收补偿模式”，[2]亦有学者主张采取“二元化征收补偿模式”。[4]相较而言，我国采取“二元化征收补偿模式”更为妥当。其一，基于理论层面而言，虽然“一体化征收补偿模式”具有征收成本低、征收效率高等方面的优点，但适用此种模式至少存在以下弊端：一是，《物权法》已将土地承包经营权规定为独立集体土地所有权的一项物权性权利。（注：家庭土地承包经营权均为物权性权利，其他土地承包经营权依据是否登记可分为债权性权利和物权性权利两种。由于家庭土地承包经营权为土地承包经营权的常态，故而绝大多数土地承包经营权为物权性权利。）土地征收不仅发生集体土地所有权的转移，而且导致土地承包经营权的灭失。可见，采取“一体化征收补偿模式”，与《物权法》所规定的农地物权结构体系不相吻合，故而缺乏正当性。二是，采取“一体化征收补偿模式”，无法确保承包方享有话语权，致使承包方的知情权、异议权及财产权等方面的权益难以得到有效的保障。三是，虽然，在“一体化征收补偿模式”下，土地征收补偿费归农民集体经济组织所有，（注：参见《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定。）可以由其依照一定程序酌情分配给承包户。但鉴于我国农村基层组织的民主程序不够完善的现实，“一体化征收补偿模式”容易诱发发包方与承包方之间的征收补偿费的分配纠纷。其二，基于立法层面而言，虽然《物权法》第132条没有明确规定我国应采取“二元化征收补偿模式”，但该法条却首次以立法形式规定了承包方有权因承包地被征收而获得相应的补偿。显然，《物权法》第132条作出如此规定是以“二元化征收补偿模式”为预设前提。据此，我国完全可以依据“有利法优于不利法”[5]549的原则，基于对社会效果和目的的衡量，采取社会学解释方法（注：所谓社会学解释，是指将运用社会学方法，通过对社会效果和目的衡量，在法律条文可能具有的文义范围内确定法律规范含义的法律解释方法。参见胡建淼：《法律适用学》，浙江大学出版社2010年版，第429页。）对该法条进行解释，在土地征收实践中采取“二元化征收补偿模式”，以避免“一体化征收补偿模式”可能导致社会矛盾的激化。
二、集体土地所有权征收补偿标准：以未设置土地承包经营权为假设
如前所述，在“二元化征收补偿模式”下，需要分别对集体土地所有权及土地承包经营权进行征收补偿。这就需要在理论层面上分别厘清集体土地所有权及土地承包经营权征收补偿标准。不过，为了构建“二元化征收补偿模式”下补偿标准的分析框架，本文先以未设置土地承包经营权为预设前提，对集体土地所有权征收补偿标准进行分析。
（一）集体土地所有权征收补偿标准
基于比较法视角之考察，域外土地所有权征收补偿原则大体上可以分为三种：（1）完全补偿原则，即对土地征收实行全额补偿，其补偿范围不仅应包括经济损失，还应包括诸如感情因素等方面的非经济损失。比如，加拿大在财产征收中征收补偿价格往往要高于市场价格的5%—10%。[6]（2）公平补偿原则，即以被征收土地所有权的市场交易价格作为其征收补偿的标准，而对征收所导致的被征收方的诸如感情因素等非经济损失不予补偿。虽然有学者认为，基于市场价值之公平补偿就是完全补偿，但美国法理学家波斯纳较好地阐述了完全补偿与公平补偿之间的差别。他认为：“公平的补偿应被认为是只要支付市场价格就可以了……。因此，宪法意义上的补偿不是完全的补偿，因为市场价格不是每个财产所有权人赋予其财产的价值，而仅仅是边际所有权人对其财产所赋予的价值，且其边际性是外在的和客观的。在大多数情况下，许多所有权人的边际性是内在的和主观的，即所有权人由于拆迁成本和对其财产具有的情感或特殊（可能是怪诞的）的需要，对其财产赋予的价值往往会大于该财产的市场价格。对这些所有权人来说，如果政府征收他们的财产而仅仅给予他们市场价格的补偿，那么这些人就会感到受伤害。征收实际上是剥夺了他们从财产上所获得的附加价值或私人价值。但是，只要征收是用于公共使用的目的，公平市场价格便是公平的补偿。”[7]例如，美国基于联邦最高法院1878年的一个判例形成了以市场价值为基准的公平补偿原则。（注：boomco．v．patterson．98u．s．403．（1878）．）（3）适当补偿原则，即基于公益目的之需求并参照被征收方的财产状况予以适当地补偿。例如，德国及我国澳门地区实行的是适当补偿原则。（注：德国《魏玛宪法》第153条第2款规定：“除联邦法律另有规定外，征收必须给予适当的补偿。”《澳门民法典》第1234条规定：“对私有财产的征收、征用，应当作出适当的损害补偿。”）令人遗憾的是，我国现行法律至今没有规定集体土地所有权征收补偿原则，致使地方政府在集体土地所有权征收补偿标准问题上“各自为政”，分别采取年产值倍数、区片综合地价等多种征收补偿标准。[2]
诚如苏力教授所言：“任何具体的制度本身都不具有超然的合法性，而都必须以服务人类、特别是当代人的需要为其合法性的根据。”[8]而法律制度欲达致服务人类，满足当代人的需要之目的，必须以考量法律制度赖以运行的社会背景为前提。据此，我国集体土地所有权征收补偿原则的确立，应立足于我国土地征收状况及其社会背景之考量。我国土地征收的状况及其社会背景为：其一，我国尚处于城市化、工业化的发展阶段，经济的高速增长迫切需要大量的非农用地。由于我国城市土地资源整理可挖掘的潜力不大，土地征收仍将是当下乃至今后一段时间内非农用地的最主要来源；其二，我国实行年产值倍数及区片综合地价等较低的集体土地征收补偿标准，已经引起农民的强烈不满，因土地征收补偿而引致的上访甚至“自焚”事件频频发生；其三，由于集体土地征收补偿标准过低，致使稀缺的土地资源得不到有效配置，土地“圈而不用”、“多圈少用”现象比比皆是。上述第一个特征决定了我国不宜采取完全补偿原则，否则将会导致农地征收成本过高，从而减少非农用地的供应量，阻滞社会经济的快速发展。同时，因征地而导致的诸如感情伤害等诸多非经济损失是不好衡量甚至无法衡量的。[2]上述第二个、第三个特征决定了我国也不宜采取适当补偿原则，虽然适当补偿会降低征地成本，但适当补偿不仅会极大地增加社会治理成本，并且会造成土地资源大量闲置。
相较而言，以市场价值为基准的公平补偿原则应是我国的较佳选择。其一，诚如波斯纳所言：“对公正补偿要件的最简单的经济学解释是，它能预防政府过度使用征用权。如果不存在公平补偿规定，政府早已积极地去用土地替代对社会更便宜但对政府成本更高的其它投入了。”[9]可见，采取公平补偿原则可以内化征收成本，“唤醒”政府的征收理性，促使政府在征收决策过程中权衡成本与收益，控制政府行使征收权的规模和数量，实现土地资源的优化配置；其二，市场价值具有形式上的中立性。由于所有人与购买方对标的物的价值评价不尽相同，因此，标的物的价格并不仅仅是由所有权人决定的，也不是完全由购买方决定的，而是由众多所有权人与众多购买方之间相互博弈形成的。可见，以市场价值为基准对集体土地所有权进行征收补偿，就不会偏向于征收方与被征收方的任何一方，尽到最大可能的“自然公正”。其三，市场价值具有可操作性。完全补偿需要评估因集体土地征收而导致的非经济损失，而适当补偿则须参照被征收方的财产状况，故而此两种补偿原则均具有较强的主观性。与完全补偿及适当补偿具有较强的主观性相比较，以市场价值为基准的公平补偿具有较强的客观性及可操作性。可见，基于公平补偿原则之要求，我国应以土地所有权（非农使用）的市场价值作为其征收补偿标准。
（二）集体土地所有权市场价值的确定
虽然以市场价值作为集体土地所有权征收补偿标准具有客观性及可操作性，但如何确定集体土地所有权（非农使用）的市场价值不无疑问。尤其是，我国现行法律禁止集体土地所有权自由交易，实践中并无集体土地所有权的市场价值可作参考，致使利用集体土地所有权的市场交易价格直接确定其市场价值几无可能。然而，这并不妨碍我们运用经济学原理对其加以间接确定。
假设：有一块农地，集体土地所有权（农用）为某集体经济组织所有，市场价值为ps。（注：值得说明的是，集体土地所有权（农用）的市场价值ps及集体土地所有权（非农使用）的市场价值pns，可以运用计量经济学原理予以确定。参见邹秀清：《农地征收中土地承包经营权的合理补偿：一个新的分析框架》，载《中国农村观察》，2008年第6期。）城乡统一规划中，该块农地被划定为非农利用。某城市设置于国有土地之上的建设用地使用权的加权平均市场价格为pns。集体经济组织没有权力否决城乡规划及政府征收决策，但可以直接与开发商讨价还价。
在完全竞争市场条件下，信息充分并且对称。开发商了解集体土地所有权（农用）的市场价值为ps，集体经济组织也清楚该城市国有土地之上的建设用地使用权的加权平均市场价格为pns。也就是说，集体经济组织了解开发商愿意受让的最高限价为pns，开发商也同样清楚集体经济组织愿意转让的最低限价为ps。可见，集体土地所有权（非农利用）最终成交价格将落在区间[ps，pns]内。至于最终成交价具体会落在上述区间内的哪一点上，则取决于买卖双方的谈判能力。不过，根据福利经济学第一定理，土地非农化过程中，在完全竞争市场条件下，对于任何一个成交价在区间[ps，pns]交易来说，其土地价值增量的分配都是有效率的。[10]
那么，集体经济组织与开发商的最终成交价应在区间[ps，pns]内哪一点上，才能兼顾效率与公平呢?颇值思量。在上述集体土地所有权交易过程中，一旦谈判破裂，集体经济组织的利益状态为集体土地所有权（农用）的市场价值ps，而开发商的利益状态为零。可见，集体经济组织与开发商的风险值（注：所谓“风险值”，是指双方不合作时的利益状态。）分别为ps及零，而非合作解的总价值（即未达成交易时交易双方的利益之和）为ps。如果集体土地所有权交易成功，集体经济组织与开发商的利益状态分别为零及pns，故而其合作解的总价值（即达成交易时交易双方的利益之和）为pns。可见，其合作剩余（注：合作剩余是合作解的总价值与非合作解的总价值之间的差额。）为pns与ps之差。根据法律经济学原理，在任何交易中，每个当事人都至少能得到风险值，否则，合作也就因无利可图而无法形成。交易协议的合作解是每个当事人获得风险值外加合作剩余的一个平等份额。[11]也就是说，当集体经济组织与开发商的最终成交价为（pns+ps）/2时，就能兼顾效率与公平。此时，集体经济组织与开发商获得的土地价值增量均为（pns－ps）/2。可见，出于效率与公平之考虑，集体土地所有权的征收补偿标准应为集体土地所有权（非农使用）交易的均衡市场价格（pns+ps）/2。
三、土地承包经营权征收补偿标准：基于两种不同的取得方式
如上所述，根据《物权法》第132条规定，承包地如被征收，则土地承包经营权人有权依照《物权法》第42条第2款的规定获得相应补偿。至于土地承包经营权人应该依据何种补偿标准获得补偿，现行法律缺乏进一步的明确规定，实有深究之必要。
根据现行法律规定，土地承包经营权可以分为以家庭承包方式取得的土地承包经营权（以下简称家庭土地承包经营权）和以其他方式取得的土地承包经营权（以下简称其他土地承包经营权）两种。由于两者的形成机理及法权配置均存在差异，致使其征收补偿标准也应存在差异，故而应分别探讨。
（一）家庭土地承包经营权征收补偿标准
所谓土地征收补偿，实际上是征收方对被征收方因土地征收所造成的财产价值减损的补偿。可见，确定家庭土地承包经营权征收补偿标准的关键，在于评估家庭土地承包经营权因征收所导致的价值减损。而“土地承包经营权的价值在很大程度上取决于农地的效用，效用包括社会效用和生产能力效用，效用越高，其价值就越高。”[12]笔者认为，家庭土地承包经营权价值主要体现在收入、就业及社会保障等三个方面的效用，故而评估其价值减损应分别对上述效用的减损进行评估。
1、收入效用减损的补偿标准。土地承包经营权收入效用是由承包地面积、法定承包期限、承包地已使用年限及单位面积的年平均产值等因素所决定的。由于法定承包期限及承包地已使用年限不难确定，故而评估家庭土地承包经营权因征收而致收入效用减损的关键在于，确定征收所造成的每位成员承包地减损面积及单位面积的年平均产值。
如何计算每位集体成员因征收所造成的承包地面积减损，颇值思量。实际上，如果政府征收了集体所有的全部土地，那么，集体经济组织每位成员因土地征收而致本轮次乃至下n轮次的承包地面积为零。另外，如果政府仅征收集体经济组织部分农地，在本轮次承包期限内，对于征地未涉及的集体经济组织成员而言，其家庭承包地的面积不会因征地而受到任何减少。[4]对于征地涉及的承包户而言，将丧失部分或全部承包地。值得注意的是，由于家庭承包地是承包户凭借其成员资格平均分配获得的，加之土地征收并不导致其成员资格的自然丧失，故而在下n轮次集体土地发包时，失地农民仍能凭借其成员资格重新分得土地，从而致使集体经济组织所有成员下n轮次分得的承包地面积会因本轮次的土地征收有所减少。[13]可见，当政府征收集体所有的全部土地时，每位承包人因土地征收而减少的承包地面积即为其承包的全部土地面积；而当政府征收部分农地时，评估每位集体成员因征收而减少的承包地面积，应分别考虑征收农地所涉及的集体成员在本轮次承包地的减少面积及所有集体成员在下n轮次承包地的减少面积。
就立法层面而言，单位面积的年平均产值应按照农地的原有用途加以确定。（注：参见《中华人民共和国土地管理法》第47条规定。）不过，有学者建议：“在土地用途限定为农业用途的条件下，应以土地最佳农业用途的年平均产值为补偿基数，对土地承包经营权人进行补偿。具体而言，应该综合考虑土壤类型、土地肥沃程度、最佳种植结构等因素对农用地进行分类，确定各种类型农用地的最低补偿标准。”[2]对此，笔者深表赞同。因为，即使征收时被征农地尚未被用于最佳农业用途，但可以合理预期，随着农业科技的不断普及，若该块土地尚未被征收将很快被用于最佳农业用途，故而此种确定方法更能体现公平补偿原则。
2、就业效用减损的补偿标准。根据现行法律规定，安置补助标准是该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍。（注：参见《中华人民共和国土地管理法》第47条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定。）笔者认为，现行法律规定的安置补偿标准带有强烈的计划经济色彩，并不具有其合理性。其一，此种以平均年产值为基数的安置补助标准过低，无法实现失地农民再就业功能；其二，以平均年产值为基数计算安置补偿费缺乏科学依据。《物权法》第42条第2款沿袭《土地管理法》的相关做法，仍将安置补助费列入土地的征收补偿范围，但对其归属及标准未作规定。不过，《物权法》第132条确立了土地承包经营权征收补偿的法律依据，为弥补上述缺陷留下了解释空间。诚如拉伦茨所言：“目的论的解释意指：依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。在个别规定可能的字义，并且与法律之意义脉络一致的范围内，应以最能配合法律规整之目的及其阶层关系的方式，解释个别规定。”[14]由于征收方支付的就业效用减损的补偿费用的根本目的，在于能够实现失地农民的非农就业转型，因此，可以对《物权法》第42条第2款及第132条规定进行目的性解释，根据失地农民就业转型所需的实际费用来确定就业效用减损的补偿标准。
3、社会保障效用减损的补偿标准。如前所述，《物权法》第42条第2款首次以立法形式将社会保障费列入了征地补偿范围，但并未明确社会保障费的归属及补偿标准。有鉴于此，我们不仅应通过法律解释将失地农民的社会保障费归入家庭土地承包经营权的征收补偿范围，而且应通过相关法律规定进一步明确社会保障费的补偿标准。根据社会保障学原理，失地农民社会保障费应包括养老保险费、医疗保险费、最低生活保障费三个方面。[15]由于失地农民因征地被迫成为“城市居民”，故而社会保障效用的补偿标准应不低于当地城市居民的养老标准、医疗保险标准及最低生活保障标准所确定的合理费用的三者之和。
（二）其他土地承包经营权征收补偿标准
我国现行法律没有明确规定其他土地承包经营权的补偿标准，致使此种土地承包经营权征收补偿无法可依。与家庭土地承包经营权承载着收入、就业及社会保障等多种功能不同的是，其他土地承包经营权仅具有财产功能。也就是说，其他土地承包经营权的价值仅体现在收入效用方面。据此，其他土地承包经营权征收补偿标准的确定，应仅限于对其收入效用减损的考量。
如何确定其他土地承包经营权因征收而造成的收入效用的减损呢?基于经济学原理，测算其他土地承包经营权收入效用的减损有两种方法：一种为以未来收益求现值法；另一种为延期收益损失测算法。所谓以未来收益求现值法，是指将承包方在承包期内持续经营所能获得的未来收益进行折现、加总之后，作为其他土地承包经营权征收补偿标准。所谓延期收益损失测算法，是指将承包方由于调整投资方向可能带来的延期收益损失，作为其他土地承包经营权征收补偿标准。究竟哪种方法更适宜测算其他土地承包经营权的征收补偿标准呢?对此，有学者认为，以延期损失测算法测算补偿标准更为合理。其理由为，虽然由于集体土地征收终止了承包方的其他土地承包经营权，但并没有因此剥夺承包方以其他途径或方法再次进行类似投资获取收益的权利，承包方可以将发包方退还或补偿的各项投资费用，投资于其他相同或相似领域以获取收益。承包方所承担的仅仅是由于调整投资方向可能带来的延期损失。因此，可以将这种延期收益损失作为其他土地承包经营权征收补偿依据。[16]笔者赞同此种观点，并认为除上述理由外，应采用延期损失测算法的理由还在于：与延期损失测算法相比，采取未来收益求现值法将会使其他土地承包经营权征收补偿标准畸高，这样将会使集体经济组织基于集体土地所有权所享有的征收补偿费较低，从而不符合集体所有土地的法权配置原理。至于承包方再投资所造成的延期损失之测算，一般是根据承包方经营项目的复杂性，确定承包方再次安排类似投资经营所需要的客观年限，并结合未来年净收益以及报酬率予以测算。其数学模型为：py=a/（1+y）n，其中。py为征收补偿额，a为未来年净收益，y为报酬率，n为再投资所需要的客观年限。[16]
四、农地所有权征收补偿标准：以设置土地承包经营权为前提
为了回应社会经济发展的诉求，现代民法理念逐渐由注重“物的归属、所有”转变为注重“物的使用、收益”。我国现行物权制度体系在集体土地所有权的框架内设置了诸如土地承包权等多种用益物权。诚如拉伦茨所言：“一旦所有权人在其所有权上设定了某项限制物权，他就放弃了一部分所有权权限，而将同样的或者相似的权限转让给了他人。”[17]基于此，与未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准相比，已设置土地承包经营权的集体土地所有权的征收补偿标准应该低得多。
如上所述，在“二元化征收补偿模式”下，需要分别对已设置土地承包经营权的集体土地所有权及土地承包经营权进行征收补偿。就应然层面而言，在同等条件下，未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿费，应为已设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿费与土地承包经营权征收补偿费之和。可见，分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及家庭土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置家庭土地承包经营权的农地所有权征收补偿标准。同样，分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及其他土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置其他土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准。
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集体土地征收法规篇4
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
集体土地征收法规篇5
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院起诉。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
集体土地征收法规篇6
一、农村土地流转中农民权益受侵害的表现
中央政府鼓励农村土地流转的目的是要通过农地流转的市场化运作，发展规模经营和建设现代农业，提高农业部门收益，使农民增加收入，缓解城乡之间收入差距进一步扩大所引发的社会矛盾。但是有些地方政府把农村土地承包经营权流转看成是解决推进工业化、城镇化土地瓶颈的新途径、增加政府土地财政的新渠道。
由于中央实行严格的耕地保护制度政策，地方的建设用地指标急剧减少，地方政府把目光指向农民的宅基地和农村的集体非农用地，以强制性的行政手段搞较大规模的土地流转，在利益驱使下坠落为土地违法犯罪案件的主体。比如:有的地方政府以推进城镇化和农业规模经营之名，仿效国家征地，采取以土地承包经营权换社保、以宅基地换住房方式，迫使农民放弃土地;有的地方政府在幕后非法对土地流转进行操控，强制农民低价将土地流转给一些涉农企业;有的地方政府通过行政手段实施土地兼并，对规模进行片面追求，并以各种名义卖给利益需要的企业;有的地方政府还针对土地交易出台优惠政策吸引外商投资，免收投资企业的土地出让金。总之，地方政府出于土地财政的目的，进行恶性竞争，征占农民过多土地、给予被征地农民的补偿过少，让农民大量变成了无地、无业、无保障的三无农民。也使农村土地价格出现不正常的攀升或者下降，很大程度上破坏了土地市场秩序。
二、农村土地流转中农民权益受侵害的法律原因分析
土地财政只是地方政府通过征地侵害农民集体和农民个人土地权益的经济动力，并不是造成农民土地权益受损的根源。真正根源是和土地相关的法律制度不完善不成熟，造成了农民集体土地产权的残缺和所有权的灭失。目前我国推动农村土地流转所依据的法律主要是2004年修订的《中华人民共和国宪法》，2002年的《农村土地承包法》、2002年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》、2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》以及2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下文称决定)和2008年国土资源部下发的《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》(下文称通知)。所有这些有关土地的法律在涉及农村土地流转条款上相对比较笼统，未对农村土地流转过程的细节问题做详细阐述，尤其是土地的产权内容、界限、调节各产权主体之间的利益上都没有太细化的可操作性条款。
(一)有关农民权益受损的宪法缺陷
1.现行宪法第十条与第十二条之间存在法理冲突。
《中华人民共和国宪法》第十二条规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。农村集体土地是国家公共财产，是农民集体财产，理应受到宪法和相关法律的保护，任何组织包括国家不得凌驾于宪法与相关法律之上进行侵占或者破坏。而《中华人民共和国宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。该条规定明确了土地的所有者主体只有两类，一是国家，另一类是农民集体。据此推断，若国家因发展需要，开发利用国有土地时不涉及土地征收，而国家因公共利益需要，使用农民集体土地时才会产生征收问题。即农民集体土地所有权流转主要表现为国家对农民集体土地的征收，国家征收后，农民集体丧失土地所有权。既然宪法第十二条规定了公共财产神圣不可侵犯，但是根据宪法第十条的规定对属于农民集体的土地，国家出于公共利益又可以进行国有化。充分证明了宪法第十条和第十二条规定的条文是有法理冲突的。同时哪些属于公共利益，宪法第十条既没有进行具体详细的罗列，也缺乏明确界定。导致各级地方政府在征用农民土地过程为了获得的巨大土地财政收益，不断把农村集体土地变为国有土地、通过扩大城市规模来拉动城市经济增长。从我国立宪的本源上看，宪法始终贯彻着平等保护私人财产和公共财产不受任何人侵犯的理念，不能因为第十条在第十二条之前，就认为第十条是优先的。针对目前的冲突，只有将第十条进行修改才更能真正体现出立宪的本意。
2.宪法的法理冲突导致土地管理法违宪界限不清晰。
土地管理法至今虽然已修正过两次，但宪法第十二条的宗旨始终都没有体现出来，说明在制订过程中仅选择宪法第十条作为立法依据，而并未选择宪法第十二条作为立法依据。现行土地管理法在涉及农民集体进行征地时的相关规定已经违背宪法第十二条的有关规定，与宪法相抵触。相反，土地管理法依据宪法第十条的规定就合法地造成了农民集体土地产权的残缺，为政府合法剥夺农民集体土地权益提供了强有力的法律武器。
(二)有关农民权益受损的土地管理法缺陷
第一，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。从字面意思理解只要农民集体土地被纳入了城市市区的范围，即丧失了法律保护。在笔者实地调研中发现有些地方采取将农村村民委员会直接改为城市居民委员会，将农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，从而将原属于这些成员集体所有的土地全部变为国家所有。虽然表面上是符合《土地管理法》规定的，但是国务院是明令禁止这种做法。充分说明了《土地管理法》第八条作为僵化条款无意中为国家剥夺农民集体土地所有权提供了合法路径。因为已经是城市市区范围的土地当然归国家所有，不是城市市区范围的土地，国家有需要，会根据《土地管理法实施条例》通过征用的手段合法地灭失农民集体土地的所有权。用这种村改居的方式，企图逃避给予农民征用补偿费用，是一种严重侵犯农民权益的行为。
第二，按照宪法和土地管理法的规定，国家对农民集体土地的征占有征收和征用两种方式。但是《土地管理法实施条例》中并没有具体详细的规定，征收和征用的适用条件，导致在现实生活中地方政府一味的选择征收而不征用，导致农民集体土地所有权不得不流转。导致农民集体土地所有权的单向流转的原因在于现行土地管理法对农用地使用的严格限定。《中华人民共和国土地管理法》第三十条至第四十二条的所有条款都是在表明要严格保护耕地，保障粮食安全，避免农民集体随意将农用地用做建设用地。在法律条款明确而严格的规定下，农民集体的土地用于规定以外的非农用途时，土地管理法不予保护，而且将其所有权通过征收方式收归国有。
第三，土地管理法第四十七条规定征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。国家征收农民集体土地时，实行法定补偿价，补偿价价位低。但问题在于，就算修改现行的土地管理法第四十七条，征地按市场价计算不按补偿价计算，农民集体得到的也仅仅是一次买卖的收益，但失去的却是土地永久的所有权。失地农民虽然得到了一定的补偿金额，但是面对未来的高度不确定性，生存、就业和保障问题依然难以得到有效解决。而政府在拿到地后，按照《土地管理法》第五十四、五十五条的规定和《物权法》的相关规定，按照出让土地使用权的最长年限70年计算，也可以每隔70年就获得一次土地使用权收益。集体土地在经过低价征收和高价出让环节后，增值部分成为代表国家的地方各级政府财政收入的重要来源。
(三)物权法与土地管理法的法理冲突
物权法第三十九条规定所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》同时将传统的集体所有权改为集体成员集体所有权，进一步明确了集体所有权的性质，以及集体财富享受的主体范围。证明了法律对土地所有权人的权益界定上是不存在国有土地与集体土地权益上的本质区别，也就说应该同等流转的。但2004年修订的土地管理法的规定却又对集体土地的流转作了严格限定，表明我国在对农民的集体土地上的法律规定是存在法理冲突的。因为土地管理法对土地管理产生直接的法律约束，所以依法享有土地所有权的农民集体不能自由交易属于自身的土地。凡涉及到买卖农民集体土地，必须经过政府征收环节:由买方向政府提出用地要求，政府再向农民集体征地后按出让价卖给对方。
(四)农村土地流转在落实决定精神时，面临通知设置的障碍。
囿于保护和扩大部门利益，国土资源部在通知中对决定的解读使得决定的精神在实践中得不到贯彻执行。主要表现在尸是对规划范围内征地的规定，二是对征地补偿标准的界定。
第一，决定第三部分大力推进改革创新，加强农村制度建设的第二款健全严格规范的农村土地管理制度中明确了土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。而2008年国土资源部下发的通知是规定在土地利用总体规划圈化的城镇建设用地范围内，非农建设使用农村集体土地，实行国家征收。要求对对规划内的一切集体建设用地全部采取国家征收的方式，由此可以表明是把大量商品房用地和商业建筑用地都当作公共事业对待。显然通知的范围定得过宽，扩大了土地管理部门和地方政府直接征地的范围，不符合决定精神，违背了决定中关于严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的规定。
第二，决定规定逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。就是说要打破土地市场的国家独家垄断，逐步建立起城乡统一的建设用地市场，同地同价在公开透明市场上相同土地的成交价格作为征收集体土地的补偿标准而不是政府部门以某种方式制定的土地价格。国土部对征地补偿标准的界定在通知中是这样规定的:根据被征土地同地同价原则，综合论证和听证结果，由地方人民政府批准实施统一的征地补偿标准，对被征地农民进行合理补偿，及时足额支付到位。各省(区、市)要抓紧做好征地统一年产值标准和区片综合地价的修订完善工作，结合本地区经济社会发展水平和被征地农民的社会保障费用，适当提高征地补偿标准，经省(区、市)人民政府批准，从2009年起逐步公布实施。虽然表面上是同地同价、公正合理，但实际上从文义解释上看征地方得到了全部定价权利，明显不符合双方一致同意的原则。
三、农村土地流转中保障农民权益的法律对策
第一，通过修改和完善宪法和土地管理法中有关农村土地的所有权规定，来强化农民承包土地经营权的物权属性，使农民拥有长久的土地承包经营权，作为集体经济组织的发包方不能任意收回农民的土地承包经营权，乡村组织不得强迫农民流转土地或无理阻碍农民依法自主流转土地，不能以少数服从多数的简单方式决定农民承包土地的流转问题。对于暂时不同意流转的农户，可以通过调整土地位置的方式加以保留。农民承包土地的流转租金要考虑农产品价格的涨价因素，应以农产品产量和当年价格为依据，把农民承包土地的流转收益全额返还给流出土地的农户
第二、搞好土地的确权、登记、领证工作，要依法将农村集体土地的所有权确权到组。在界定农村集体土地范围和数量上，将集体土地确认到以自然村为主的农民集体经济组织。建立健全土地股份合作社的法人治理结构，从以股权形式量化给集体经济组织成员，组建农民土地股份合作社，让农民以入股方式流转土地承包经营权，采取土地股份合作形式参与农业开发经营。保障农民在流转土地后，仍然可以获得地租收入、农业政策性贴补收入，务农工资收入以及股权分红收入。
集体土地征收法规篇7
关键词：辽宁沿海经济带；土地征收补偿方式；土地征收安置多元化
中图分类号：F061.5文献标识码：a
文章编号：1000-176X（2011）04-0122-07
一、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律规范的适用
在我国，土地征收是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法律程序强制性地取得集体所有土地，并依法给予征收补偿与安置的行为。征收土地是一种国家行为，是法律授予政府专有的权力，除了国家其他任何单位和个人都无权征收土地。在土地征收制度中土地征收补偿与土地征收安置是两个不同的概念：土地征收补偿是因国家征收土地而对土地所有权人和地上附着物及青苗所有者的一种补偿。土地征收安置是指因土地征收对失去土地的农业人口采取补偿措施，实际上就是解决失地农民的就业问题。
辽宁沿海经济带土地征收补偿安置法律制度是由国家土地征收与补偿制度、辽宁土地征收与补偿地方法规规章以及辽宁沿海经济带涉及地区土地征收政策三部分组成。
1.国家土地征收与补偿制度
我国现行的土地征收制度主要由以下法律规范构成：
（1）《宪法》及相关法律、司法解释的规定
2004年修正的《宪法》确定了土地征收必须符合公共利益目的并依法给予补偿的原则。《宪法》中第十条三、四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”……这条宪法修正案对土地征收征用史无前例地确立了一个比较完善的体系，对土地征收提供了最具权威的依据，同时对中国的土地制度改革具有重大的理论和实践意义。根据《宪法》制定的关于土地征收的法律主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共利国物权法》等；最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案将适用法律问题的解释》中的相关条款对农村承包土地被依法征收时其补偿费用分配问题作出了具体规定。
（2）行政法规及部委规章
最主要的土地征收补偿行政法规是国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。部委规章主要是国土资源部制定了《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》、《征用土地公告办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《国土资源听证规定》等。
2.辽宁土地征收与补偿地方法规规章
辽宁土地征收与补偿地方法规规章主要有：辽政办发［2005］22号《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》、辽政办发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》、2005年《辽宁省人民政府批转省交通厅等部门关于全省高速公路建设征地动迁补偿实施方案的通知》、辽政办发［2005］81号《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》、辽国土资发［2005］109号《辽宁省国土资源听证规定》、辽政办发［2007］85号《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省征地补偿安置争议裁决办法的通知》、辽政办发［2007］5号《辽宁省人民政府关于加强土地管理和调控的实施意见》、辽政办发［2010］2号《辽宁省人民政府办公厅关于实施征地区片综合地价标准的通知》等。
3.辽宁沿海经济带涉及地区的土地征收补偿政策
辽宁沿海经济带涉及的地区都有本地区的土地征收补偿政策，例如《大连市征收集体土地程序》、《大连长兴岛临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》、《营口市被征地农民社会保障实施办法》、《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》、《葫芦岛市征地补偿安置争议裁决办法》和《关于推进丹东市被征地农民养老保障工作的指导意见》等。
二、辽宁沿海经济带土地征收补偿安置存在的问题
毋庸置疑，辽宁沿海经济带在党中央的高度重视和大力支持下，在辽宁省人民政府领导以及全省人民的共同努力下，已经取得了巨大的成就。但不能否认辽宁沿海经济带建设中土地征收还存在着问题，这些问题有的是国家相关制度层面的问题，有的是辽宁沿海经济带土地征收实践中暴露出的问题。国家相关制度层面的问题主要表现在：（1）在征收目的上，存在“公共利益”没有科学界定、土地征收实际操作超出“公共利益”范畴、土地征收缺少征收目的审查机制、缺乏公益性征收和商业性征收的科学区别等问题。（2）在土地征收程序上，则存在相关立法比较简单、粗糙，许多具体的制度设计存在漏洞，缺乏对被征收人的保护等问题。（3）在土地征收补偿方面，存在土地征收补偿标准偏低、征收补偿金额确定不合理、土地征收补偿方式单一、土地征收补偿范围偏窄等问题。
辽宁沿海经济带土地征收实践问题表现如下：
1.征地范围缺乏明确、具体、科学的规划
资料显示，在辽宁沿海经济带中不少建设项目都初步规划了开发面积，同时规划出了起步面积，比如：大连长兴岛临港工业区规划开发面积129.7平方公里，起步区面积50平方公里；营口沿海产业基地总规划面积120平方公里，起步区面积20平方公里、丹东产业园区总规划面积30平方公里，起步区规划面积18.6平方公里；大连庄河花园口工业园区规划面积50平方公里，起步区面积15平方公里……但具体规划尚未确定或尚未完全确定。征地范围缺乏明确具体规划，一是会导致政府及相关部门土地征收活动没有目的性，甚至会出现越权批地、违反占地、滥征土地情形；二是会造成被征地农民对征地各方面准备不足，对失地后的生计缺乏从长计议及事先规划。农民失去了土地，也就意味着失去了最后的保障，失地农民依靠土地生存、发展的权利就会丧失。在这种条件下，农民与地方政府的矛盾往往易于激化［1］。农民利益受损最终会给辽宁沿海经济带建设带来不利影响。
不仅征地范围不明确不具体，土地征收规划也缺乏应有的科学性。某个园区一大片肥沃的耕地正在变成建设用地，而在该片耕地的不远处，却有一座低矮的但面积应当很大的荒山；另外一园区的建设工地，一座荒山正在被开发，土石被矿用车一车一车拉走，据当地农民说这座山对预防台风、防止海啸作用巨大。
2.土地征收程序不规范
辽宁沿海经济带土地征收程序不规范主要有以下表现：
首先，土地征收公告不规范。体现在：（1）不进行征地公告或只进行征地公告，不进行征地、补偿与安置公告。（2）公告内容上不完整、信息不详细，未列明补偿的标准和总额、土地权利人、公告期限等。（3）公告程序不规范，有的未在规定时间和地点进行公告。有的公告仅在村委会公告栏里张贴，未在村民小组所在地张贴；有的公告张贴由村干部代劳，出现张贴不及时、不到位甚至未张贴的情况；有的公告时间短，有关村民小组或被征地农户未能看到，导致许多被征地农民在被通知领取补偿费时才知道土地被征收。有的政府部门的网站上，“征地补偿安置方案公告”、“征用土地方案公告”，几个字虽然存在但没有形成链接，没有具体内容。还有在某政府的“政务公开动态栏目”中，几乎所有的栏目都标明“此栏目正在建设中”。
其次，征地听证流于形式。《国土资源听证规定》第十九条规定：有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（1）拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的。（2）拟定非农业建设占用基本农田方案的。不少地方政府依职权所进行的听证活动更多情况下是被动开展。但已申请听证的，具体到土地征收补偿活动和土地征收补偿安置方案的听证几乎没有。某地政府网站上对当地仅有的一次听证狂加宣传，但据不愿公开姓名的一位内部人士透露：“这次听证也就是走过场而已，并没有取得实质性成果。”听证工作流于形式，原因有二：一是政府相关部门的服务意识淡薄；二是农民法律意识差。应当去申请听证的土地征收补偿安置方案，却因被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未在规定时限内申请而不能开展。
3.补偿与安置依据不科学、标准不统一
我国《土地管理法》规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6―10倍。安置补助费为该耕地征收前3年平均年产值的4―6倍。每公顷最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍……辽宁沿海经济带征地补偿与安置依据受国家土地管理法的影响，也存在补偿与安置依据不科学以及标准不统一的问题。比如有的城市征地补偿与安置依据的是《土地管理法》的前3年平均年产值“6―10倍”、“4―6倍”……有的地方征地补偿与安置则不考虑被征用前3年平均年产值，直接规定具体数额：即域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费，每人8万元……有的地方政府征地补偿与安置采取的是“一事一议”，什么事怎么议则无从知晓……不管是“前3年平均年产值的6―10倍”还是“前3年平均年产值的4―6倍”，按照目前农产品的价格计算，农民获得的土地补偿费和安置补助费无论如何也高不到哪里去。不仅如此，如果前3年低产，农民因此获得的补偿会更少；如果前3年因大灾而绝收，失地农民将不能获得任何补偿。因此以产值论补偿不仅不科学，实际操作也是个问题［2］。
还有，同样是辽宁沿海经济带建设用地，但各地补偿范围、补偿标准、安置方式等区别很大。有的地方是将土地分成水田2万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；旱田1.6万元／亩（城市规划区内2.4万元／亩）；建设用地1.1万元／亩；林地、沟渠、坑塘水面、养殖水面、苇田各1万元／亩；滩涂0.3万元／亩；荒山、空闲地、荒滩、荒沟和未利用地0.16万元／亩……而有的地方每一个需要安置的农业人口的安置补助费，按人均耕地情况和该耕地被征用前3年平均年产值确定安置补助费：1亩（含1亩）以上补助8―11倍；0.5亩（含0.5亩）至1亩，补助11―13倍；0.3亩（含0.3亩）至0.5亩，补助13―15倍；0.3亩以下，补助15―20倍……
4.安置主体单一、安置方式缺乏灵活性
在20世纪90年代中期以前，被征地农民的安置工作基本上由用地单位承担，一般情况下，被征地农民被直接安排到企业中工作。但是，随着征地制度、供地制度和企业用工制度的改革，在征地过程中用地企业不再承担安置农民的任务，而是由地方政府统一承担被征地农民的安置任务［3］。政府一方面承受着对外招商引资的巨大压力，另一方面又要承担妥善安置被征地农民的重任，政府负担十分沉重。辽宁沿海经济带征地也存在这个问题，有的政府在内外巨大压力下，对土地征收补偿安置工作力不从心，很多具体工作都是被动、消极开展的。
辽宁沿海经济带征地补偿安置方式基本上是以“费”为表现形式的货币补偿，补偿安置方式缺乏应有的灵活性。地方政府这样做的主要原因：一是与国家法律规范保持一致；二是这种方式简单易行，只要将前3年平均年产值计算出来，乘上相应的倍数即可。没有更多地考虑土地资源节约利用，没有更好地考虑被征地农民的实际需求，更没有很好地贯彻“科学发展观”。
三、完善辽宁沿海经济带土地征收补偿安置制度的对策
（一）完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置制度应遵循的原则
众所周知，一个制度的制定与完善都是需要一定时日的。现行土地征收补偿安置制度严重滞后，已经影响到辽宁沿海经济带的建设。在国家相关制度修改出台前，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿与安置应遵循以下原则：
1.“促发展”与“保民生”并举
建设辽宁沿海经济带不仅可以促进辽宁全面振兴，还可以带动东北地区实现加快发展和科学发展，也为我国参与东北亚经济竞争打下战略基础。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”因此，辽宁沿海经济带建设土地征收补偿安置应遵循“促发展”与“保民生”并举原则。
2.“依法办事”与“科学发展”相协调
如前所述，现行法律规范在土地征收补偿安置方面的规定存在诸多问题，这些问题的解决还要依靠法律规范的制定、修改。从立法程序上看，一部法律规范的出台，需要长时间理论上的论证及实践中的调研、分析、验证。辽宁沿海经济带建设不可能等到国家法律制度调整之后再付诸实施。在这种情况下，应当将“科学发展观”引入辽宁沿海经济带建设用地征收活动，既依照现行法律规范办事，同时又坚持科学发展。
3.“节约建设资金”与“集约建设用地”并重
辽宁沿海经济带建设需要投入、引进巨额建设资金。要保证重点重大的项目建设，节约建设资金尤为重要。采取货币以外的多种补偿、安置手段更能起到节约建设资金的目的。因此，要提倡对被征地农民进行统一安置，提倡多主体安置。这样既可以节约使用安置费用，还可以达到集约建设用地的目的。
（二）加快辽宁沿海经济带土地征收地方法律规范建设
1.制定统一的辽宁沿海经济带土地征收补偿政策
辽宁省政府曾经为了落实振兴辽宁老工业基地的战略部署，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》和《辽宁省实施（《中华人民共和国土地管理法》）办法》等法律、法规，了辽政发［2004］27号《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》。2006年4月20日为了给辽宁全省铁路建设征地动迁补偿活动保驾护航，经辽宁省政府同意，省发展改革委了《关于全省铁路建设征地动迁补偿实施方案》。为了促进辽宁沿海经济带建设，辽宁省政府更应当尽快出台《辽宁沿海经济带建设征地动迁补偿实施方案》，以结束各地土地征收政策各自为政、补偿安置标准不统一的问题。
2.加快片区综合地价的实施工作，尽快建立配套政策
国土资源部曾在2004年、2005年研究制定了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求省级国土资源部门要会同有关部门制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制定统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制定省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿……虽然辽宁的相关工作进展速度比较缓慢，但令人欣慰的是《辽宁省征地区片综合地价标准》终于在2010年1月7日实施。但片区综合地价的实施工作在土地征收实践中由于缺乏具体操作规程，加之个别地方政府在没有明确的操作规程下对新制度小心谨慎，实施工作进展缓慢。因此辽宁应尽快建立实施片区综合地价的配套政策，尽快做到统一年产值、同地同价。
（三）借鉴国内外经验，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿制度
1.借鉴国内其他省份先进经验与先进做法
（1）借鉴上海市适时调整、同地同价的土地征收补偿政策。上海市之所以能以令人难以置信的速度发展，没有良好的政策环境保驾护航恐怕难以实现。上海市土地征收补偿经验值得借鉴的方面，一是政府能够根据城市建设需要适时调整修改士地征收补偿政策。上海市的土地征收制度或政策在2006年、2007年以及2008年都有重大调整，一方面提高和维护被征地农村集体经济组织和被征地农民利益，另一方面又极大促进建设项目的顺利进行。二是相同区域实现了同地同价。上海市新的征地土地补偿费标准，是将全市14个有集体土地的区县划分为31个区片、14个等级标准。在统筹兼顾各方利益的基础上，充分保障被征地农民利益；多种因素统筹考虑、综合平衡；相同区域实行同地同价。
（2）借鉴北京市协议确定征地安置补偿费的做法。北京市的土地征收补偿制度最值得称道和借鉴的是协议确定征地补偿费。2004年7月1日起实施的《北京市建设征地补偿安置办法》第四条明确规定：“本市征地补偿安置工作坚持公开的原则，征地补偿费由征地双方依法协商确定。”同时在第十条有规定“征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当在不低于本市征地补偿费最低保护标准的基础上，协商签订书面征地补偿安置协议。协议应当包括补偿方式、补偿款金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容”。北京市的这种做法，既符合相关法律规范的精神，又符合民意，客观、公平。
（3）借鉴安徽灵活多样“留地安置方式”。安徽六安市“留地安置方式”灵活多样、操作性强。安徽六安市留地安置主要有以下四种形式及具体操作程序：一是股份开发式安置形式，即利用区位优势明显的商业地段的留地，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，将土地征用补偿费折合为股份，按股分红，由失地农民经营，或吸引外来户经营。二是市场租赁式安置，即利用商业地段的村留地，由村牵头统一开发，建设专业市场，安排失地农民租赁经营，或吸引外来户租赁经营。三是实体租赁式安置，即利用沿街沿路的村留地，由村组出面兴办仓储、运输、停车修理等服务业实体，对外租赁经营。四是村办企业式安置，即利用原有的村留地，兴办村集体加工企业，安置失地农民就业，实行租赁经营。
（4）借鉴“大望京”与“北坞村”征地补偿模式。被专家誉为“奇迹”的大望京村拆迁腾退中，以按规定时间自愿签署腾退补偿协议、无一例强拆和上访的完美表现创造了北京地区拆迁历史的新纪录。总结这个历时53天完成的拆迁“奇迹”，其中的四大成功经验也让人们对城乡一体化进程中的“大望京”模式有了更多了解：一是政策集成，制定人性化的腾退补偿规定；二是进行征地储备和规划建设；三是保障农民利益，转居转工，进入城保；四是在拆迁腾退过程政府进一步加强该地区的产业优化。
“北坞村模式”则不同，和大望京比起来北坞村人多地少，除了少量的教育和商业用地以外，剩下的差不多都是宅基地。但北坞村的城市化过程中能够根据本村的特点独树一帜：第一，确保农民上楼利益。在原宅基地面积1∶1置换安置楼房建筑面积的同时，根据房屋装修、内部设施的不同以每平米3000―4000元现金补贴标准发放给被拆迁村民。第二，多方筹集资金进行旧村拆除、回迁楼建设、商品房建设、酒店项目建设、租赁房建设等5项工程。第三，工程建设的启动资金由市区两级政府出资和镇政府出资解决，市政基础设施由市区两级政府投资建设。第四，酒店、租赁房等农村集体经济组织的投资性项目，由农村集体经济组织通过借款、贷款方式解决。第五，实行以农民为主体的商品房开发。成立北坞村新村开发建设有限公司，承担开发建设任务，全部建设不以营利为目的，降低资金成本［4］。辽宁沿海经济带也应因地制宜，制定出灵活多样、既能保障沿海经济带的顺利建设又能保护失地农民切身利益的土地征收补偿制度或政策。
2.借鉴国外先进经验
美国、日本、德国、英国等土地征收补偿制度都比较完善，这些国家土地征收补偿制度值得借鉴的主要是：（1）土地征收制度有完善的法律支撑。无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有产权都是一项基本的宪法原则。美国作为一个判例法系的国家虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位；英国的立法也有独立的土地征收法，1965年《强制购买法》、1981年《土地征收法》；日本1951年就颁布了《士地征用法》。（2）土地征收目的和范围较明确。世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有出于公共利益的情况下，国家或政府才有可能启用土地征收权。总体来看，在大多数国家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建设、公共建筑、军用目的、、公共辅助设施公园、运动场建设等6个方向的用途。（3）土地征收制度的补偿标准和范围较合理。虽然各国的补偿标准存在不同程度的差异，但大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定：所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到充分、合理、及时补偿的权利。（4）土地征收制度的程序较完备。除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤：（1）征收土地的公告或通知程序；（2）被征收土地权利人参与土地征收过程的透明程序；（3）申诉程序。
（四）完善辽宁沿海经济带土地征收制度
1.明确辽宁沿海经济带土地征收目的
辽宁沿海经济带土地征收，其目的是为了辽宁沿海经济带建设，振兴东北老工业基地；促进辽宁沿海经济带发展，培育和形成新的经济增长极，提升北方沿海地区发展水平，有效应对当前国际金融危机影响，促进东北地区与环渤海地区相互融合，形成全国沿海地区良性互动、共同发展的新局面，实施国家区域发展总体战略。辽宁沿海经济带土地征收要与其他目的建设的占用土地相区别。严禁其他建设项目也打着辽宁沿海经济带建设旗号征收土地。
2.科学规划辽宁沿海经济带征地范围
首先，要确定辽宁沿海经济带征地范围的原则。辽宁沿海经济带征地范围是要遵守贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”。同时要“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。”其次，要科学规划辽宁沿海经济带征地范围。在辽宁沿海经济带编制土地利用规划时，要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。同时必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得利用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。最后，严格执行辽宁沿海经济带征地规划。为了确保辽宁沿海经济带顺利进行，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
3.严格规定辽宁沿海经济带土地征收程序
首先，辽宁沿海经济带土地征收程序，必须严格依照《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》规定的下列程序进行：（1）拟定征收土地方案。（2）审查报批。（3）征收土地方案公告。（4）制定征地补偿、安置方案。（5）公告征地补偿安置方案并组织实施。（6）清理土地和实施征收土地。其次，要完善土地征收与补偿公告程序。辽宁沿海经济带土地征收与补偿的公告，要区分为征收土地公告与征地补偿安置方案公告。这两种公告在公告时间、内容、形式等方面都存在诸多差异。最后，要强化征地听证程序。为了规范国土资源管理活动，促进依法行政，提高辽宁沿海经济带国土资源管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，相关部门应当按照《国土资源听证规定》和《辽宁省国土资源听证规定》有关规定，依职权或者依当事人的申请组织听证的。要健全听证代表选择机制、建立听证主持人选拔制度、规范听证程序的基本内容、合理配置信息披露的权利义务、创新多种形式的听证方法。
4.完善辽宁沿海经济带土地征收补偿与安置方式
第一，完善辽宁沿海经济带土地征收补偿方式。辽宁沿海经济带建设土地征收对集体土地所有者和土地使用者的补偿，可采取下列补偿方式：（1）货币补偿。在沿海经济带建设土地征收补偿方式中，货币补偿不可或缺。货币补偿有方便快捷、简单易行之优势。在不宜采取其他补偿方式的情况下，可采取货币补偿。如果实行货币补偿，要坚持“补偿标准以法定为主，适当增加为辅”、同时要“保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保证”原则。（2）土地置换。这里的土地置换是指以符合辽宁沿海经济带土地利用总体规划为要求，以土地“占一补一”为前提条件，政府从集体经济组织取得辽宁沿海经济带建设用地，同时通过异地调整将适量的国有土地置换给集体经济组织。一句话就是拿国有土地换集体土地。尽管目前土地置换这种补偿制度在法律上没有规定，但从法理上不存在任何障碍，只是在具体操作环节上需要研究。目前有一点可以肯定，土地置换必须是在土地置换方均自愿协商的前提下方能进行。（3）农民集体土地所有权作价入股。辽宁沿海经济带建设中涉及需要使用农民集体所有的土地，政府在与农民集体土地所有权人协商后，不采取将土地征收为国有方式，而土地还是农民集体所有，允许农民集体经济组织以将拟建设需要的土地作价入股，投入到辽宁沿海经济带建设中。农民集体土地所有权人从辽宁沿海经济带项目中，按其股份享有权利承担义务。土地所有权作价入股可以在一定程度上，确保了失去土地的农民长期受益，将失地农民和辽宁沿海经济带建设“捆绑”在一起，形成利益共同体，一荣共荣，一损俱损，进而更好地做到和谐发展。（4）农民集体土地使用权作价入股。农民集体所有土地使用权人在征得所有权人同意后将依法享有的土地使用权入股到具体的建设项目中来。农民集体土地使用权作价入股与上述农民集体土地所有权作价入股的区别在于：首先，前者是以依法享有的集体土地使用权入股，后者是以集体所有权入股；其次，前者投资主体是具体的集体土地使用权人，后者是农民集体经济组织。这种补偿方式特别适用于下面三种主体：一是设立在征地范围内的企业；二是入股后能自行解决居住问题的宅基地使用权人；三是入股后能另谋职业解决生计的农村土地承包经营权人。
第二，完善丰富辽宁沿海经济带土地征收安置方式。辽宁沿海经济带在安置方式上可以从单一的货币安置向多元化安置方式转变。（1）货币安置。货币安置是指在沿海经济带建设土地征收过程中，通过向安置对象支付货币安置补助费由其自谋职业解决生计的一种安置方式。如果采取货币安置方式，一定要帮助农民从长计议使用安置费。中国农民受自身的因素与传统习惯的影响，更多着眼于现在，对未来缺乏应有的规划。如果将来失地农民的生存问题凸显，政府又不能及时采取应有的措施，农民窘迫的生存状况可能会与轰轰烈烈的辽宁沿海经济带建设成果反差过大，社会矛盾有可能激化。（2）创业与就业安置。鼓励具备创业条件的安置对象在经济带中创业，鼓励不具备创业条件但有劳动技能的安置对象在经济带中就业。（3）留地安置。留地安置是指政府在被征收土地上划出一部分土地留给被征地农民自由支配，由村集体经济组织牵头组织开发，按照自愿的原则，用于发展第二、三产业。这种安置方式可以缓解就业压力，壮大集体经济，使被征地农民长期受益，充分调动被征地农民的积极性［5］。（4）征地安置费用入股。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。这种情况下可以农村集体经济组织为投资人入股；如果不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人的，则可以以农民个人作为投资人入股。同时也应当鼓励辽宁沿海经济带区域内的企业以这种形式与农村集体经济组织合作，使农民获取长期、稳定的收益。（5）直接投资项目建设。直接投资项目建设是指农民集体经济组织在征得村民同意后还可以直接将征地安置费用投资具体建设项目，直接创办公司、企业和其他经济实体。投资创办的实体最好是利用本地资源进行深加工项目。这样既可以使本地资源物尽其用，直接创造产值，还可以大量地吸纳被征地农民就业，提高被征地农民的生活水平。（6）移地异地安置。沿海经济带建设中如果在本地区确实无法为失地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地安置［6］。
综上，辽宁沿海经济带土地征收补偿应当紧紧依托国家现有法律规范，本着因地制宜、大胆创新、兼顾项目建设和失地农民利益原则，建立符合辽宁沿海经济带实际需要的特色化的土地征收补偿制度，解决土地征收制度及征收实践中产生的问题。只有这样，才能为振兴东北老工业基地、为进一步完善我国沿海经济布局做出辽宁应有的贡献。
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集体土地征收法规篇8
关键词：国家征收权公共利益公正补偿
土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。
一、国家征收权的内涵
（一）国家征收权的含义
国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。
（二）国家征收权的特征
国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：
1.征收权的权力来源是国家
“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。”是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。
2.征收权的实施目的是公共利益
征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。
3.征收权的行使前提是公正补偿
征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。
二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题
（一）土地征收制度的立法现状
美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”
另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。
（二）现行土地征收制度的立法缺陷
1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性
公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。
2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张
我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。
3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄
《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。
我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。
三、土地征收的立法完善
一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。
（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵
公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。
（二）明确土地补偿事宜的立法规定
土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。
（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法
国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。
第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。
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集体土地征收法规篇9
景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：
大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占
集体土地征收法规篇10
地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。
一、土地征用的特征
1.国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2.国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体――国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3.国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。
4.国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。
5.国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。
二、征地制度存在的问题
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
1.相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。
2.土地征用的补偿问题土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3.土地征用权的行使问题从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4.土地收益分配和管理问题土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。
5.土地征用的救济制度问题《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。
三、对征地制度改革的探索和建议
针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。
1.严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，
2.严格把握征地的补偿原则。补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：（1）考虑到土地的投入；（2）考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理；（3）以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿