耕地保护方法篇1
耕地保护问题解决方法
一、必须解决认识上问题
1.要摒弃发展经济与保护耕地“对立”观点。有些地方片面强调发展经济的重要性，认为保护就抑制了发展，要发展就须占用耕地。因此，为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价。在这种错误观念的指导下大量耕地被占用来搞开发，造成耕地锐减。须知只有保护好耕地，有计划有步骤的开发建设才能促进经济的可持续发展，两者是相辅相成而不是对立的。
2.要克服“无所作为”观点。有些地方，特别是资源相对贫乏的地方，在处理土地供需矛盾时，不是积极主动想办法解决，而是产生畏难情绪，消极应付，无所作为。这不但会耽误经济发展的时机，也不利于促进耕地的保护。因为经济发展了，实力壮大了，反过来又能保障耕地补充建设资金的落实，促进耕地保护工作。
3.宣传、贯彻、执行好党的方针政策。要充分利用广播、电视、报刊等媒体和信息渠道，大力宣传党的一系列扶持“三农”的方针政策，力求做到家喻户晓人人皆知。在宣传的同时要贯彻、执行好党的方针政策，包括土地长期承包不变的政策、两用地自主经营的政策、允许土地集约经营政策、种粮补贴政策、基本农田保护政策、耕地征用和补偿政策、失地职工的就业和生活保障政策等，以调动和激发职工经营好承包地的积极性。
4.大力开展“珍惜每一分土地”为主的思想教育。要学习贯彻《中华人民共和国土地法》，教育职工树立“珍惜土地光荣，浪费土地可耻”的观念。
二、必须切实解决现实存在问题
1.土地利用总体规划编制及实施滞后，影响了耕地保护宏观管理力度。土地利用总体规划体现了统筹安排用地、保证土地可持续利用、保障耕地占补平衡等重要原则，是指导和规范本地区土地开发、利用、整治、保护等关系的根本。土地利用总体规划编制工作滞后，严重影响了土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。造成随意扩大耕地占用规模，导致耕地占补严重失衡。因此，应当以新土地管理法有关规定为依据，确立以土地供应制约和引导需求方针，尽快编制当地土地利用总体规划，确保耕地保护质量不变和耕地总量保持动态平衡；协调并平衡建设与吃饭之间的用地矛盾，使土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。
2.加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，虽然我团在土地整理、复垦和保护、节约耕地方面都采取了积极措施，一是采用退耕还林等手段进行防风固沙，防止水土流失。二是大力推行农家肥和秸秆还田技术。三是加大中低产田改造。部分土壤、水利条件破坏程度较少的土地鼓励职工进行复耕；对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，虽然取得了一定的成绩，但成效不明显，一个主要原因就是资金不足或不到位。
3.建立严格、完整的保障机制。首先，必须严格按新《土地管理法》规定规范用地管理。严格控制耕地转为非农建设用地，实行严格的土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域，对各项建设用地实施土地利用年度计划，控制建设占用土地（耕地）的规模；占用耕地须实行耕地占补平衡制度等，通过这些措施使各项建设占用耕地数量降到最低限度。只有各级政府及相关部门的高度重视，才有可能切实保护好人民的“饭碗田”。耕地保护工作应象抓计划生育和安全生产工作那样严厉的手段，将耕地保护作为重要工作常抓不懈，同时采取积极、有效的措施，在节约、挖潜用地上做文章，使耕地总量保持平衡基础上有所增加，在全社会营造“节约用地光荣，浪费土地可耻”，“增加耕地有奖，破坏耕地有罪”的社会氛围，真正扭转耕地保护力度不足的局面。另外，必须加强土地监察力度，及时巡查并制止侵占、破坏耕地的违法行为，对出现问题处置不力造成严重后果的应及时追究责任人的责任。
耕地保护方法篇2
国外耕地保护经济补偿的实践
国外耕地保护经济补偿的相关实践主要包括以下五种形式：第一，土地发展权的购买（pDR）或转移（tDR）。pDR是从耕地“产权束”中分离出土地非农化发展权，并由政府购买，耕地拥有者得到相应补偿，必须保持耕地农用，并可交易除土地发展权外的其他土地权属，非农化只有在耕地拥有者购回发展权时才能够发生，但有极其严格的购回条件[27]。美国通过pDR保护了约200万英亩耕地，但政府为此支付了高达15亿美元的费用[28]，高昂的成本催生出了另一种做法，即tDR。tDR与pDR的不同之处在于，由开发商在农地保护区购买土地发展权，并获得在土地开发区建设更高或更密建筑的许可，政府基本不干涉按照市场机制进行的土地发展权交易过程[29]。英国、法国和加拿大等国家也通过设立土地发展权，补偿农地保护者的土地开发机会成本。第二，税收优惠或减免。美国的农地减税方法包括，农地的“特惠估税值”，即不附带条件的纯粹减税；区别征税，即依据农地开发时间征收不同比例的税金；限制性协议，即农地持有者同意在规定的期限内保持农地农用，以获得税收减免，否则将归还减免的税金[30]。加拿大对农户之间保持农用的耕地交易征收较低的资产税。英国、澳大利亚、德国、瑞典和荷兰免除耕地的一切财产税，英国的涉农建设也免税[31]。第三，农业补贴。一类是针对农地质量提高和农业环境改善的直接补贴。例如，美国的耕土地保护计划，政府对有益于环保的农地保护和利用行为提供奖励补贴或成本分担[32]；欧盟的环境敏感地区项目（eSa），以每个会员国确定的本国最低良好耕作实践水平为基准[33]，进行第一阶段的政府补贴，包括价格支持和农业补贴，若农民通过不懈努力超过基准水平，则相应获得更多补贴[34]。另一类是通过农地开发、基础设施建设、为农民提供技术或信息服务等的公共投资，以降低农业生产成本和增强竞争力的间接补贴。美国、加拿大、英国、韩国等国家都有此类做法。第四，生态补偿。美国20世纪30年代起就开始关注土壤保护，鼓励农民休耕或退耕，并给予农民相应的经济补偿，50年代末出台的“土地银行政策”就属于此类。随着时间的推移，美国生态补偿的领域从最初的土壤生产力和土壤侵蚀，扩宽到后来的农业用水污染、野生动物栖息地保护和湿地保护等，都对相应群体提供经济补偿。欧盟也有类似的休耕项目，每年每英亩的补偿额高达650美元[35]。德国、日本等国家也有将对耕地保护的经济补偿融入生态补偿的政策。第五，为农地的景观游憩价值付费的乡村旅游。在以色列和欧洲的一些国家，如德国、奥地利、意大利（南部）和瑞士（北方）等，城市居民到乡村度假，需要为其享用的农地景观效益付费，是对农民提供农地外部效益一定程度上的补偿[36]。
国内耕地保护经济补偿的理论研究
国内有关耕地保护经济补偿的研究最早体现为对耕地资源价值的研究，随后是对耕地保护外部性和耕地保护区域补偿的研究，近年来才扩展到对耕地保护经济补偿机制的研究。
（一）耕地资源价值研究
起步阶段：20世纪80年代末90年代初，由于我国市场经济体制的逐步建立和土地有偿使用制度改革的开展，学术界对耕地（农地）资源价值和价格的研究应运而生，早期的研究侧重于价值理论和价格评估理论。学者们对耕地（农地）资源价值理论的探讨可谓百家争鸣，主要包括劳动价值论、效用价值论、使用价值决定论、多元价值论等[37]，其中，马克思的劳动价值论逐渐成为国内主流的价值理论。耕地（农地）价格评估理论方面，王万茂和黄贤金提出了农地估价的技术路线和程序等[38～39]。对耕地资源价值的核算仅限于市场价值，采用的方法主要是收益还原法[40~41]。深入阶段：随着改革开放的深入和工业化、城市化进程的加快，到了90年代中后期，大量农地非农化、征地补偿费偏低等问题日益凸显，迫切需要重新审视耕地资源价值，为我国建立科学的农地流转价格体系、改革和完善土地征用制度提供理论支撑[42]。该时期的研究侧重于对耕地资源价值内涵的挖掘，及其在征地补偿标准确定中的应用。学者们逐渐认识到耕地资源不仅具有经济价值，而且具有社会价值、生态价值等外部性价值，应在征地补偿中显化以上外部性价值。根据所采用的耕地资源外部性价值评估方法，可将已有研究归为两类，一类研究多运用替代法、成本法等。郝晋珉，任浩在核算2000年耕地资源价值的基础上，认为现行征地补偿只显化了平均占耕地资源总价值16%的经济价值，耕地的社会保障价值和生态服务价值均未体现[43]。陈思源，曲福田等认为农用地转用价格包括三部分，即农用地质量价格、农用地社会价值量、地面附着物及青苗补偿费，并结合我国的社会保障体系，创新了农用地社会价值量的评估方法，公式为：农民人均年农业纯收入/农民人均年纯收入=农用地社会价值量/社会价值量[44]。边学芳，吴群等以江都市为例，采用假设开发法、替代法、成本法分别测算了耕地所有权价格、耕地社会保障价格和粮食安全价格、耕地生态安全价格，并依此确定耕地的征收价格[45]。王仕菊，黄贤金等依据耕地总价值测算出2007年全国征地补偿标准为49万元/hm2，是现行征地补偿标准的2.51倍[46]。另一类研究则运用CVm等资源环境价值评估法测算耕地资源的外部性价值。蔡银莺，李晓云，张安录运用CVm的调查和研究表明，武汉居民每年保护耕地的支付意愿价值为9.67×109元，由此测算出耕地的非市场价值为5917l元/hm2[47]。高魏，闵捷，张安录运用CVm测算出江汉平原耕地非市场价值每年的支付意愿为5.31×108元～6.46×108元，并对支付意愿的影响因素进行了回归分析和环境经济学解释[48]。张鹏运用CVm评估农地价值，并将该理论数据同实际征收补偿数额比较，发现现行土地征收补偿政策严重侵害了农民的利益[49]。王湃，凌雪冰，张安录采用CVm估算出武汉市和平农庄休闲农地的存在价值为3.368416667×107元，应在估算农地总价值及农地保护决策中引起重视[50]。聂鑫，汪晗，张安录基于对四座城市失地农民以及相关主体的调查，运用收益还原法、替代法和CVm法分别测算了农地的经济价值、社会保障价值和外部效应，结果显示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的总福利补偿价值分别为3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和5.1589725×106元/hm2[51]。
（二）耕地保护外部性的研究
耕地保护外部性的研究是构建耕地保护经济补偿机制的理论基础之一，随着对耕地资源价值研究的深入，学者们逐渐认识到耕地保护的外部性，并展开了深入探讨，研究内容主要包括耕地保护外部性产生的原因、具体表现、负面影响及外部性内部化的方法等。首先，对耕地保护外部性产生原因的探讨，范少冉认为是由于我国各地区承担着不同的耕地保护责任，某地区耕地过度非农化导致其他地区保护耕地的机会成本增加[52]。邵建英、陈美球认为是由于耕地不仅给农民带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来巨大的效益[53]。牛海鹏，张安录认为耕地的生态效益和社会效益导致了耕地利用和保护的区内外部性问题和区际外部性问题[54]。其次，耕地保护外部性的具体表现，牛海鹏，张安录认为主要包括具有公共物品属性的生态效益和社会效益，其中生态效益具体有涵养水源、水土保持、改善小气候、改善大气质量、生物多样性和土壤净化效益，社会效益具体有粮食安全、社会保障、开敞空间及景观、科学文化效益[55]。再次，耕地保护外部性的负面影响，范少冉认为，一方面耕地保有量多的地区尤其是粮食主产区，牺牲了自身的多元化发展机会；另一方面极易造成地方政府与中央政府间耕地保护行为和目标的冲突，不利于农业发展[52]。孙海兵，张安录认为不能在市场中经济体现的农地外部效益的存在，导致农地比较效益低下，土地资源配置个体决策往往倾向于农地城市流转，使得农地供给不足，给整个社会带来不利或损失[56]。牛海鹏，张安录认为耕地保护外部性问题是耕地非农化速度加快的根本原因，影响和制约着耕地非农化驱动机制的作用过程，决定着耕地非农化驱动力的大小和方向[54]。最后，耕地保护外部性的内部化，钱忠好认为可采取政府直接管制、市场经济激励、自愿协商、社会准则或良心效应等四种方法[57]。范少冉认为应建立耕地保护的评价体系和激励机制，奖励或激励包括制定农用地的政府补贴政策、农产品价格补贴与保护政策等[52]。邵建英、陈美球提出应科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制[53]。孙海兵，张安录的构想是增设农地外部效益财产权赋予农民，国家筹资组织购买以实现经济激励和补偿[58]。蔡银莺，张安录运用CVm估算出江汉平原农地保护的外部效益为4.8658×104元/hm2，具有不容忽视的重要地位，应在经济上实现[59]。牛海鹏，张安录主张将耕地保护机制和经济补偿机制有机结合起来，建立耕地保护基金，落实对农户保护耕地的直接补贴[55]。
（三）耕地保护区域补偿的研究
耕地保护区域补偿是经济补偿机制的重要组成部分，近年来一些学者围绕补偿原因和补偿机制架构展开了对耕地保护区域补偿问题的探讨。对区域补偿原因的探讨，吴泽斌，刘卫东通过对我国31个省级行政区（不含港、澳、台地区）耕地保护政策执行力的测度和评析，认为在耕地保护过程中，应充分考虑区域的差异性，把土地利用分区和土地利用收益分配结合起来，通过建立区域间的利益补偿机制，矫正耕地保护政策执行较好区域的外部经济损失问题[60]。方斌等在大量调研的基础上，从耕地保护易地补充的客观实际需求出发，结合已形成的易地补充的雏形市场，探讨了耕地保护区域经济补偿的可行性[51]。纪昌品，欧名豪从经济发展带来的耕地面积减少、区域间耕地保护压力与机会成本差异、区域间耕地保护责任与义务不对等方面阐述了耕地保护区域协调的客观性与必要性[52]。对区域补偿机制的架构的研究，根据视角的不同可分为两类。一类主张建立以耕地资源价值为核心的区域补偿机制。张效军、欧名豪等[53～64]提出建立耕地保护区域补偿机制的思路：确定补偿的价值标准；测算各区域最低耕地保有量，计算耕地赤字或盈余；确定面积标准，折算标准面积；建立耕地保护补偿基金。其中价值标准的确定依据耕地资源价值，但并非完全补偿，其研究表明，我国耕地的价值为112.68万元/hm2，经核算，耕地保护区域补偿价值标准的全国平均水平为107.03万元/hm2。纪昌品，欧名豪提出了政府主导型-公共财政转移支付或市场主导型-区域之间协作的区域补偿途径[62]。苑全治，郝晋珉等以经济外部性理论为依据，建立了区域耕地保护补偿机制的理论模型和经验模型，理论模型重点模拟区域耕地保护外部性的影响及对策，而经验模型则探讨了补偿的主体、补偿标准的计算、补偿方式、制度保障和机构设置[65]。另一类研究主张建立以农地发展权为核心的耕地保护区域补偿机制。臧俊梅等认为农地发展权是国家粮食安全和生态安全的载体，应以农地发展权为基础构建耕地总量动态平衡下的区域耕地保护补偿机制，通过产权手段解决“异地指标调剂”的跨区域耕地保护问题[66]。任艳胜构建了基于主体功能分区的农地发展权补偿机制，即由开发型区域（优化、重点开发区）对保护型区域（限制、禁止开发区）因农地保护行为而引发的农地发展权损失进行的补偿，补偿标准对应于功能分区所造成的受管制农地发展权价值，而农地发展权价值通过农地最高回报价值与农地农业用途价值之差衡量，补偿资金分配模式有政府主导性补偿与市场补偿两种[67]。
（四）耕地保护经济补偿机制的研究
目前，国内学术界对耕地保护经济补偿机制的研究尚处于探索阶段，主要集中于从宏观层面上探讨机制的整体框架问题。首先，建立耕地保护经济补偿机制的原因、依据和基本思路。朱新华，曲福田将耕地保护的外部性补偿界定为粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，分析表明粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区，具有对主产区进行经济补偿的现实条件和愿望，并提出了机会成本税、GDp增长提成、基于市场贸易的产销区购销协作三类补偿途径[68]。姜广辉，孔祥斌，张凤荣等认为耕地多功能外溢引发的耕地利用低收益和耕地非农化的低成本，以及耕地保护的巨大机会成本是耕地转用的根本所在，由此应建立由两大部分构成的耕地保护经济补偿机制，即基于耕地利用多功能外溢效应补贴的农户补偿机制和基于发展机会成本补偿的耕地保护区域平衡机制[69]。周小平，柴铎，卢艳霞等认为耕地资源配置中的市场失灵和政府失灵是建立经济补偿机制的原因，耕地保护经济补偿是通过重新调整耕地价值分配、使耕地价值的外部性内部化的过程，其基本思路是“公平优先、效率跟进”[70]。其次，耕地保护经济补偿的具体运行机制。原光，任德成认为利益平衡是构建耕地保护经济补偿运行机制的基本原则，补偿方式包括资金补偿、实物与科技补偿、保障补偿等，补偿标准的确定应以耕地的综合价值为依据[71]。陈会广，吴沅箐，欧名豪认为耕地保护补偿的理论依据包括外部性理论、公共物品理论、可持续发展理论、生态服务功能理论，提出了以政府为主导的公共财政转移支付与代际补偿和以市场为主导的土地开发（发展）权转移与交易两种模式并存的补偿机制构建思路，以及加强法律政策、基金运作、土地规划、标准评估、市场交易等配套体系建设的建议[72]。牛海鹏将耕地保护外部性界定为耕地的生态社会效益，并认为耕地保护总体外部性=耕地保护区内外部性+耕地保护区际外部性，相应的耕地保护经济补偿机制由区内和区际经济补偿机制构成。以河南省焦作市为例，分别运用综合方法（当量因子法、替代/恢复成本法的集成综合）和条件价值法测算了耕地保护最高和最低经济补偿标准，表现为弹性区间，并可进行动态修正[32]。周小平，柴铎，卢艳霞等依据福利经济学的边际生产率分配论以及外部性内部化的基本原理得到了耕地保护补偿的三大基本条件，指出确定补偿提供者和接受者的依据是外部性的提供或接受情况，补偿额的上限和下限分别为耕地为其他社会成员提供的正外部性价值和耕地保护主体的机会成本损失，并应根据各地的占地压力实际进行梯度化补偿[70]。雍新琴提出以耕地保护的机会成本损失为依据确定经济补偿标准，地方政府耕地保护的直接机会成本损失等于土地出让金纯收入，农户耕地保护的机会成本损失等于耕地作为建设用地与用于粮食生产用地的收益差额。补偿机制通过建立耕地保护台账、签订耕地保护合同和设立各级耕地保护补偿基金委员会得以运行[73]。
国内耕地保护经济补偿的实践
1999年～2003年连续5年粮食产量的下滑，催生出了以2004年～2009年连续6年中央1号文件为标志，包括农业税减免、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、最低收购价等一系列扶持粮食生产和促进耕地保护的惠农支农政策，以上政策可视为国家对耕地保护的微观主体——农民在经济上一定的补偿。实践证明这些旨在调节利益分配的补偿政策是有效的也是可行的，2004年～2008年粮食产量和粮食种植面积均实现了稳步增长，2008年粮食产量刷新历史最高水平，达到52850万吨，一定程度上扭转了粮食生产下滑和耕地保护乏力的态势。现有耕地保护经济补偿政策有许多可取之处，例如农业税的减免切实减轻了农民的负担，粮食直补的直接到账方式广受农民们好评等。但也存在一系列问题，诸如补偿标准太低，单纯的政策性补贴导致农民和地方政府对其长期性的预期不稳定，资金来源及运作方式成本较高等。因此，创新现行耕地保护制度，建立长效的耕地保护经济补偿机制无论在理论层面还是实践层面都显得迫切而重要。近年来，国内一些省、市也开始试行耕地保护经济补偿政策[74]。《佛山市基本农田保护补贴实施办法》规定对土地利用总体规划中划定的基本农田进行补偿，标准为800元/亩•年，每5年调整一次。东莞市从2008年1月1日起，对属于村集体超额分摊的基本农田保护区和非经济林地统一实施财政补助，标准为500元/亩•年。成都市设立了耕地保护基金，建立起耕地保护经济补偿和契约式管理机制，通过财政转移支付，耕地保护基金主要用于农业保险补贴、耕地流转担保、耕地保护责任农户养老保险补贴和耕地保护责任集体经济组织现金补贴，标准为一类耕地400元/亩•年、二类耕地300元/亩•年。以上实践为我国耕地保护经济补偿机制的研究和建立提供了借鉴。
耕地保护方法篇3
关键词：耕地保护；激励机制；主体行为
中图分类号：F426文献标识码：a文章编号：1000-5242（2014）06-0032-08
收稿日期：2014-03-02
基金项目：河南省国土资源重大改革创新问题研究“河南省耕地保护补偿激励机制研究”（2013YGt02）阶段性成果；国家自然科学基金项目“基于pSeR分析框架的农户环境保护行为机制及政策调控研究”（41301641）阶段性成果；教育部人文社会科学研究一般项目“基于农户行为的农业环境政策创新研究”（iiYJc790095）阶段性成果；江苏省高校优势学科建设工程项目（Saii02）阶段性成果
作者简介：毋晓蕾（1984-），女，河南新乡人，中国矿业大学环境与测绘学院博士生，华北水利水电大学法学院讲师；梁流涛（1981-），男，河南杞县人，河南大学环境与规划学院、河南大学黄河中下游数字地理技术教育部重点实验室副教授，管理学博士；陈常优（1965-），男，河南鄢陵人，河南大学环境与规划学院教授。
目前，对耕地保护补偿激励的研究主要集中在耕地保护补偿主体和客体界定、耕地保护补偿/受偿区域划分、耕地保护补偿标准核算、耕地保护机制构建等方面。这些文献对建立耕地保护补偿机制的必要性达成了一定共识，但在机制构建方面的研究还仅仅停留在理论探索阶段。事实上，耕地保护主体（中央政府、地方政府和农户）行为直接关系到耕地保护政策的执行效果，其中中央政府是耕地保护政策的制定者，地方政府和农户是激励性耕地保护政策的直接作用对象。因此，从耕地保护主体行为的视角探讨耕地保护激励机制构建问题更具有可操作性，而目前此方面的研究很少。本文试图构建博弈模型分析耕地保护主体的行为方式，并在此基础上对耕地保护补偿机制的构建进行理论探讨，以提供可供参考的、较为完整的理论框架。
一、耕地保护主体行为目标分析
中央政府、地方政府和农户是重要的耕地保护主体，由于三者行为偏好、所处的地位和约束条件不同，其行为目标也存在较大差异。
（一）中央政府和地方政府耕地保护行为目标
近年来，有关学者从不同的基本假设条件出发探讨了政府耕地保护行为目标，得出两种不同的结论：一是基于帕累托的福利经济学理论提出的社会公共福利最大化的理论观点；二是基于布坎南的公共选择理论提出的政府主体自身追求利益最大化的理论观点。事实上，政府作为一个特殊的社会组织机构，其行为目标③具有多元化的特征，主要包括三个方面：一是政治目标；二是社会目标；三是经济目标。我们可以用如下函数公式来表示政府多元化的行为目标：
tc=F（ts，tc，te1，te2）（1）
其中，ts表示社会目标，主要包括社会稳定、生态安全以及全社会福利的提高。tc表示政治目标。经济目标包括两个：一是经济目标工（主要是指政府官员个人收入）的最大化，用te1表示；二是经济目标Ⅱ（政府财政收入、经济增长的最大化），用te2表示。
中央政府和地方政府耕地保护行为的目标也是多元化的，其行为过程是各个子目标的博弈过程，并且会根据各子目标的效用大小及重要程度有所取舍。对于中央政府来说，其各个子目标有些是相互关联的，一个子目标的实现有助于另一个子目标的实现，比如国家粮食安全、生态安全等目标的实现有利于社会稳定、政治稳定等目标的实现；而有些时候这些子目标相互之间又是互斥的，一个子目标的实现会影响甚至削弱另一个子目标的实现程度，比如在目前粗放型的发展模式下，经济快速增长目标的实现必然以消耗大量的耕地为代价，这会在一定程度上减少国家粮食安全、社会稳定等目标的实现程度。综合多项子目标及其带来的效用，最终博弈的结果是中央政府侧重于社会目标，即保障国家粮食安全、生态安全和社会稳定，而地方政府则会在政治目标、经济目标和社会目标等子目标之间进行权衡。一般来讲，区域粮食安全目标对地方政府来说，可以通过开放的粮食市场轻而易举地实现，因此，这个子目标就显得微不足道。而政治目标的实现可以带来更大的效用，主要表现为两个方面：一是能够带来更多收入（包括合法收入和灰色收入），有利于经济目标工的实现；二是可以获得权力、威望、声誉等方面的效用。在现行的中国政治体制中，地方政府官员不是由当地居民通过投票来决定，而是以上级政府任命为主。目前对官员的政绩考核主要是看GDp增长、固定资产投资额度等易于观察的经济指标，因此，中国特定政府结构决定了地方政府官员一半是通过“经济增长竞赛”来获取政治晋升，实现相应的政治目标。可见，各个子目标博弈的均衡结果是多目标被单目标所替代，即地方政府对耕地的保护主要通过经济目标Ⅱ来实现，这就必然会对耕地保护和国家的粮食安全产生负面影响。
（二）农户耕地保护行为目标
国外早在20世纪20年代就开始了农户经济行为的研究，并逐步形成了两大学派：一是“自给小农学派”，其主要观点是农户经营与资本主义企业相比在经营目标、收益核算等方面存在明显差别。农户行为并不以获得最大经营利润为目标，而是将最大限度地满足家庭各方面的需要作为其行为目标，因此，不能用西方经济学理论来解释小农经济行为。二是“理性小农学派”，其主要观点是传统农业虽然其资源比较贫乏，但却可能具有较高的效率，可以用分析资本主义企业的经济学原理来解释农户的农业生产行为。农户依据自身的偏好、价值观等选择能够达到利润最大化的生产行为。随着对农户经济行为研究的不断深入，农户行为是理性的这一观点逐步得到了认可，目前已被广泛应用的农户模型便是在“农户是理性”的这一假设条件下进行研究和分析的。
我国学者对于农户行为是否理性的认识还不统一，但大多数学者倾向于农户行为是理性的这一观点。当然，农户行为受外部经济条件、制度环境、信息搜寻成本以及主观认知能力等因素的制约和影响，可能会产生一些表面看似不理性的行为，但事实上这正是在外部条件约束下的理性表现。随着我国改革开放的不断深入和市场化进程的不断加快，农户在农业生产中有了更大的自主性，其行为也更加趋于理性。因此，本文将在“农户是理性”的这一假设条件下分析农户耕地保护行为，也就是说农户行为是追求最大效用的“经济人”行为。
二、政府耕地保护行为分析
（一）博弈模型的构建
1.前提假设
博弈模型构建的前提假设包括三个：（1）本文假设博弈过程的信息是完全的，并且博弈参与人的行为顺序是可以观测的。（2）政府一般可以分为中央政府和多级地方政府，为了便于分析，本文假设地方政府只有一级，从而将政府简化为中央政府和地方政府两级。（3）博弈参与人都是理性的，其行为目标是追求自身效用的最大化。
2.要素
博弈模型包括的要素主要有：参与人、信息集、行动空间、战略空间和支付函数。
参与人。按照前文对政府类型的简化，在博弈中有两个参与人：中央政府（参与人1）和地方政府（参与人2）。
信息集（informationset）。博弈模型中共有3个信息集：中央政府（参与人1）有一个信息集，地方政府（参与人2）有两个信息集。由于每个信息集都是单结的，三个信息集可以分割成3个决策集。
行动空间（actionset）。根据中央政府和地方政府在耕地保护中的行为特征来设定行动空间。中央政府有两个可供选择的行为：一是保留现有的耕地保护制度；二是进行制度创新（改变激励机制）。地方政府在既定的制度安排下做出自己的选择，它有两个信息集，每个信息集上都有两种行为可以选择：一是高强度地执行耕地保护政策，这里主要是指地方政府按照中央政府的要求严格执行耕地保护政策，并假定此时能够完成中央政府确定的各项耕地保护指标；二是低强度地执行耕地保护政策，主要是指地方政府在耕地保护中适时地采取机会主义行为，突破规划违规用地。
战略空间。中央政府的战略空间是：S1={保留现有制度，制度创新}；地方政府有四个纯战略，分别是S2={保留现有制度，高强度执行}、{保留现有制度，低强度执行}、{制度创新，高强度执行}、{制度创新，低强度执行}。
支付函数（payoff）。参与人耕地保护的效用主要取决于耕地保护效果以及为此付出的成本。中央政府效用函数可表示为：U1=Bij+Fij-Ci；地方政府的效用函数为：U2=Dij+nij+Fij-CCj-Hij。其中B表示在一定的行动组合中中央政府从耕地保护中获得的效用，主要包括保护耕地带来的生态安全、粮食安全、社会稳定、农业发展等方面的效用；C表示中央政府付出的耕地保护成本；D是地方政府因耕地保护行为而带来的效用；n是地方政府农业收益；F是地方政府发展非农产业获得的效用；CC是地方政府保护耕地付出成本的负效用；H表示地方政府受到处罚的负效用。i=1，2；i=1表示中央政府采取保留现行耕地保护制度的行为，i=2表示中央政府采取制度创新的行为。j=1，2；j=1表示地方政府采取严格执行耕地保护政策的行为，j=2表示地方政府在执行耕地保护政策的过程中采取机会主义行为。
3.博弈机制
中央政府和地方政府在耕地保护中的博弈是一个完全信息的动态博弈过程（参见图1），可将其分为两个阶段：第一阶段，中央政府先行动，并提供一定的耕地保护制度供给，以期通过一定的制度供给引导地方政府耕地保护行为的选择，从而使整个社会的耕地保护效用最大化。第二阶段，地方政府在中央政府既定的制度供给下，做出自己的选择，以使最终的博弈均衡结果能够实现耕地保护效用的最大化。
（二）模型分析：中央政府和地方政府的耕地保护行为偏离分析
首先，假设中央政府保持当前的耕地保护制度不变，地方政府会采取什么行动？中央政府和地方政府耕地保护行为是否一致？造成这种状况的原因是什么？这是我们关注的问题。本部分采用上文构建的博弈分析模型对这些问题进行分析。参与人1（中央政府）首先行动，假设选择不改变当前的制度安排。其次，地方政府在既定的中央政府政策和策略下选择自己的行为，这个过程是参与人2（地方政府）的一个单人博弈。此时地方政府的行为空间有两个（参见图2、图3）：一是采取机会主义行为，低强度地执行耕地保护政策；二是高强度地执行耕地保护政策，高质量地完成耕地保护任务。
当地方政府采取机会主义行为，也就是适时地突破规划、违规用地时，至少可以实现三方面的效用：（1）耕地非农化的直接收益（L1），主要是通过土地出让市场获得的高额的土地收益，这已经成为地方政府的第二财政，地方政府对之依赖性非常大。（2）耕地非农化的间接收益（F12）。土地是各种经济活动的载体，是经济增长的重要源泉，采取过度非农化的方式能够获得更多的非农产业发展机会，取得更多的政绩，比如GDp的增长、招商引资、固定资产投资、就业率等政绩指标都会更加突出，同时还可获得大量的税收收入，能够有效增加政府可控制的资源。（3）获得中央政府的奖励（D12）。因政绩突出可以获得中央政府给予晋升或连任等方面的奖励。地方政府在此过程中付出的成本主要包括两个方面：一是地方政府尽管是低强度地执行耕地保护政策，但也是要付出成本的（CC2）；二是采取机会主义行为可能受到的中央政府的惩罚（H12）。此时地方政府的支付函数可以表示为U4=F12+D12-CC2-H12。
当参与人2选择高强度执行耕地保护政策时，获得的收益主要包括两个方面：（1）发展农业的收益（n）；（2）因其高强度执行耕地保护政策受到中央政府的奖励（D1）。地方政府要付出较高的耕地保护成本，记为C2。地方政府的支付函数可以表示为U2=D1+n-C2。
在中央政府选择现有耕地保护制度供给不变的情况下，比较地方政府（参与人2）的两种选择的支付函数，当地方政府采取机会主义行为（低强度执行耕地保护政策）时，能够带来巨大的土地出让金和经济增长收益。这是地方政府行为追求的主要目标，同时经济增长目标的实现，也能够使地方领导实现晋升或连任等政治目标，有助于实现整体效用的最大化。另外，地方政府采取机会主义行为也是有成本的，因没有完成耕地保护任务可能会受到中央政府的惩罚，但地方政府受到惩罚的概率和力度都很小，这就在很大程度上降低了地方政府的违规成本。也就是说，地方政府采取机会主义行为其预期收益要远远大于因此付出的成本。当地方政府采取高强度地执行耕地保护政策时，获得的收益主要表现在两方面：一是因高强度地执行耕地保护政策受到中央政府的奖励，但耕地保护指标在政绩考核体系中所占的权重比较低，这就大大降低了地方政府因严格执行耕地保护政策而获得的效用期望值。二是农业生产方面的收益，但由于工农业生产率差距较大，高强度保护耕地获得的农业收益要明显低于采取机会主义行为所获得的非农产业收益。另外，在执行成本方面，高强度执行耕地保护政策付出的成本要远远高于采取机会主义行为时的成本。
综合以上分析可知，地方政府在耕地保护中采取机会主义行为所获得的效用要远远大于严格执行耕地保护政策时的效用，即U4>U2。因此，在这种状况下地方政府的最优选择是：采取机会主义行为――低强度地执行耕地保护政策。可见，在中央政府实行严格耕地保护政策的制度环境下，地方政府却有采取机会主义行为的倾向，二者的耕地保护行为会发生偏离（不一致）。
中央政府和地方政府耕地保护行为偏离的原因主要包括三个方面：第一，中央政府与地方政府的行为目标不一致，这是二者耕地保护行为偏离的重要推动因素。随着分税制的推行，中央政府和地方政府已不再是简单的行政隶属关系，而逐步演变成为具有不同权力和利益对等的博弈主体，这也就导致了中央政府和地方政府的耕地保护行为目标函数的差异。中央政府耕地保护的行为目标更加侧重于实现社会稳定、粮食安全、生态安全等政治目标。对于中央政府来说，积极的耕地保护行为有利于这些目标的实现，因此，耕地保护就成为其必然的选择。而地方政府在自身效用函数的约束下，主要关注的是局部利益，其在耕地保护行为中更加侧重于经济目标Ⅱ的实现，主要是增长型价值取向，具有强烈的耕地非农化的倾向。这就必然导致中央政府与地方政府耕地保护行为之间存在差异，各级地方政府突破规划用地、超标占地等违法用地现象越来越多。第二，低效的监督机制为地方政府机会主义行为提供了机会和便利。从内部监督来看，人民代表大会制度是一项重要的监督制度，但在现实中地方人大在公共决策过程中影响力有限，人民代表大会制度在监督地方政府耕地保护行为选择时不能发挥应有的作用。从外部监督来看，可以分为中央政府监督和公众监督。在委托一的耕地保护管理架构下，中央政府和众多地方政府之间存在着严重的信息不对称，因高额的监督成本，对众多地方实现全方位监督是不可能的，这样，地方政府就会利用自己拥有的信息优势采取违规和非法用地等机会主义行为。公众监督机制不健全，相应的平台和渠道也不完善，不能对地方政府的耕地保护行为进行有效监督，更不能在地方政府的耕地保护决策中发挥作用。内外监督机制的缺失或低效导致地方政府的违规成本非常低，这也是地方政府在耕地保护中有强烈的机会主义倾向的重要原因。第三，耕地保护激励机制缺失。耕地资源是一种公共资源，耕地保护行为的部分成果（如生态效益、粮食安全等）无法排斥他人享用，耕地保护具有明显的公共物品特性。ostrom认为，公共物品的供给中存在的最大问题是不能轻易地将搭便车者排除在公共物品使用权之外，并由此造成公共物品供给不足。在耕地保护中也同样存在搭便车行为，一些地方政府寄希望于其他同级地方政府进行耕地保护，而自己却采取机会主义行为；相应的耕地保护激励机制还没有建立，耕地保护主体不能得到相应的补偿，由此，导致耕地保护这种公共物品供给不足和地方政府保护耕地的积极性不高。
三、农户耕地保护行为分析
农户是耕地的直接利用者，是耕地保护的重要主体，只有通过农户的积极有效耕作行为才能使耕地保护真正落到实处。因此，本文的农户耕地保护行为主要是指农户的土地利用行为。本文首先构建农户耕地保护行为选择的分析框架，然后在此框架下分析农户耕地保护行为的选择。
假设农户生产目标函数行为包括两种：一是积极的耕地保护行为a；二是消极的耕地保护行为B。前者主要是指耕地的合理利用行为，比如采用先进农田管理体系和科学合理的生产技术，通过合理的行为不仅能够获得高产出，而且还能够有效提高耕地质量。后者主要是指不合理的耕地利用行为，比如农户消极的耕地利用行为、掠夺式耕地利用行为及耕地撂荒行为等。在这种行为下不仅耕地产出率低，而且还会造成耕地质量的下降。基于这两个层面的分析，农户总生产目标函数G可以表示为：G=F（a，B）。将合理耕地利用行为a和不合理耕地利用行为B对总生产目标函数的贡献称为增收效应，那么合理的耕地利用行为a的增收效应可以用。
我国农村土地实行家庭承包责任制，农户是农业生产的基本经营单位，农业生产的比较利益低下，这就导致了我国农户兼业现象普遍存在。2009年，我国农村劳动力的非农就业率达到44.78%，非农收入占农户家庭收入比重超过40%，分别比1985年平均增长了2.48倍和2.2倍。同时，农户耕地利用短期行为和耕地撂荒行为等不合理耕地利用行为也逐渐增多。这种不合理的耕地利用行为对农业生产的替代并不完全，对大部分农户来说，土地还是其生活的重要来源和保障，主要依靠土地解决其吃饭问题。当前，农户更加偏好于不合理的耕地保护行为，农户在资源配置的过程中主要倾向于非农产业。其主要表现在两个方面：一是在农业生产中尽可能少地占用自己所拥有的经济资源，并尽可能多地使用不适合非农兼业的经济资源，比如，在农业活动中投入妇女和老人，减少长期性农业投入等。这会造成大量耕地不能得到充分合理的利用，是一种隐性的耕地损失。二是农户为了弥补劳动力投入的不足，会增加农药化肥等方面的短期投入，造成耕地质量下降，不利于耕地的可持续利用。
四、耕地保护补偿机制的构建
从以上分析可知，中央政府、地方政府和农户三者在耕地保护行为方面并不一致，实现耕地保护主体行为一致的关键是重新构建耕地保护激励机制。本文拟基于耕地保护主体行为探讨耕地保护补偿机制构建的路径，并在此基础上进行机制设计。
（一）耕地保护机制构建的路径分析
1.中央政府和地方政府耕地保护行为一致（合作）的可能性分析
中央政府保持当前的耕地保护制度不变，中央政府的支付函数主要取决于地方政府的行为。当地方政府采取机会主义行为时，中央政府可以获得一定的发展经济的效用F1，同时，也会因地方政府的机会主义行为造成国家粮食安全、社会稳定、生态安全等方面的效用B的减少。中央政府的支付函数为：U5=B12+F1-C1；当地方政府采取严格的耕地保护行为时，可以使中央政府获得较高的生态安全、粮食安全、社会稳定等方面的效用，记为B11，同时，中央政府也会因耕地保护行为付出一定的成本，记为C1。在这种情况下，中央政府的支付函数可表示为U1=B11-C1。我们可以比较U1和U2的大小。当地方政府采取突破土地规划的行为方式时，中央政府虽然会获得一定的经济发展的效用，但这要远远小于因此而减少的效用（生态安全、粮食安全、社会稳定等方面的效用），也就是说中央政府在地方政府采取机会主义行为时的支付函数要小于地方政府采取高强度执行行为方式时的收益（U1>U2）。而此时地方政府的最优选择是低强度地执行耕地保护规章制度，中央政府并没有实现最大化效用，因而这种均衡是不稳定的，存在改进的空间和可能。
假设中央政府改变策略（进行制度创新、改变激励机制），一方面通过中央政府财政转移支付和地方政府之间的财政转移支付，建立耕地保护补偿机制，并把耕地保护指标作为政绩考核的重要指标；另一方面加大对违规行为的处罚力度，改变相应的治理结构，使监督行为更加有效，并鼓励地方政府充分利用存量土地，当地方政府选择这种高强度执行耕地保护政策行为时，在此博弈路径下的效用组合（U5，U6）为（B21-C3+G3，D21+F21-CC1）。此时由于新政策的实行，地方政府一方面严格执行耕地保护政策，另一方面积极挖潜存量建设用地（中央政府给予补贴），这样既获得了发展经济的效用，同时也因为政绩显著和耕地保护行为的良好效果得到中央政府的奖励――主要是晋升或连任以及耕地保护补偿。中央政府在此过程中虽然付出了较高的耕地保护成本，但却获得了较好的耕地保护效用，实现了经济发展目标。当地方政府采取机会主义行为（突破规划、违规用地），在此博弈路径下的效用组合（U7，U8）为（B22+G2+G3-C2，F12-H12-CC2）。在这种情况下，地方政府虽然有了较多的经济发展机会，获得了经济发展的效用，但在新的制度安排下，采取违规占用耕地行为受到处罚的概率和力度都大大提高，从而使地方政府总效用大大减少。在此过程中虽然中央政府获得了经济发展的效用，但耕地保护的效用却大大降低。从以上分析可知，U6>U7、U6>U1、U6>U8，中央政府改变激励机制，使地方政府积极保护耕地，此时的效用大于采取机会主义行为时的效用。在这种情况下，地方政府的最优选择是高强度地执行耕地保护政策，进而在此博弈路径上实现纳什均衡。
从整个博弈过程来看，依据逆向归纳法，在博弈的第二阶段，地方政府的最优行动规则是{低强度执行，高强度执行}。在给定地方政府的最优行动规则的条件下，由于U5>U7、U5>U1，中央政府在第一阶段的最优行动选择是供给制度创新。据此求得的唯一的子博弈精炼纳什均衡战略是：[供给创新，{低强度执行，高强度执行}]，此时在每个子博弈均构成纳什均衡。双方按照此策略行动的结果，实现的博弈路径是中央政府在第一阶段选择供给创新，地方政府在第二阶段的选择是高强度执行耕地保护政策，二者都实现了最大效用。由此可见，进行制度创新使二者的行为一致的可能性是存在的。
2.农户耕地保护消极行为的纠正与规范
如前所述，当前农户耕地保护行为偏好于不合理的耕地利用行为，因此，需要通过制度创新规范和纠正农户的耕地保护行为。从农户行为分析框架可知，在这一过程中最关键的是改变农户耕地保护行为收益函数，使农户选择行为a的增收效应大于选择行为B的增收效应，从而形成有利于耕地保护的局面。要实现合理的耕地利用行为对不合理利用行为的替代，应从两个方面着手：其一，农户作为重要的市场经济主体，要充分发挥市场机制的作用，引导农户行为，使之行为符合耕地保护的要求；其二，要通过制度创新提高农户耕地保护行为的增收效应，最主要的是将外溢的外部性内部化，根据农户对外部性效益提供的贡献，给予农户一定的经济补偿，提高农户耕地利用收益，并对农户土地利用行为进行监督。
（二）耕地保护补偿激励机制设计
为提高地方政府和农户作为耕地保护主体的积极性，必须建立耕地保护补偿激励机制，对于过多承担耕地保护任务、提供外部效应的耕地保护主体给予补偿。耕地保护补偿机制应包括以下几个方面的内容。
第一，要确定耕地保护补偿的主体和受偿主体，从区际补偿和区内补偿两个层面进行考虑。耕地保护能够保证国家粮食安全和社会稳定，中央政府是耕地保护外部性的直接受益者，应将中央政府作为重要耕地保护补偿主体。另外，在一些经济发达地区，仅仅依靠本地区存量耕地是无法养活本区域人口的，需要通过粮食市场来保证区域粮食安全，享受其他地区耕地保护的外部效应。这些地区没有对提供耕地保护外部性的地区进行补偿，并且，从另一个层面来说这些发达地区承担的粮食安全的社会责任较少，因此，也应将这些地区作为补偿主体。综合以上分析，耕地保护补偿主体应包括中央政府和经济发达地区地方政府。粮食主产区地方政府在耕地保护中承担了较多的耕地保护社会责任，通过粮食市场向其他地区提供耕地保护正外部效应，并且没有通过市场得到相应的补偿，因此，耕地保护区际补偿的受偿主体应该是较多承担耕地保护责任的粮食主产区的地方政府。对于如何界定耕地保护补偿主体和耕地保护受偿主体，张效军等构建了耕地盈余/赤字指标，主要是通过比较各地区一定时期内耕地需求量与耕地存量加以确定。如果耕地存量与需求量之差小于零，该地区的地方政府就是耕地保护补偿主体；如果二者之差大于零，则该地区的地方政府就是耕地保护受偿主体。在耕地保护区内补偿方面，受偿主体应是耕地的利用主体或经营主体，即在耕地保护中直接提供社会价值与生态价值等正外部效益的微观主体。我国农村实行家庭承包责任制，耕地保护补偿区内补偿的主体主要是直接耕作的农户。
第二，要合理确定补偿标准。如何合理确定补偿标准是提高耕地保护主体（地方政府和农户）积极性和保证耕地保护补偿机制顺利运行的关键。关于耕地保护补偿标准的确定可以沿着两个思路进行测算：一是基于耕地资源综合价值的核算方法。耕地资源不仅具有经济产出功能，而且还具有社会价值和生态价值。由于社会价值和生态价值不能在粮食市场得到体现，因此，应将其作为耕地保护补偿确定的基础。在实际操作中可以综合运用影子价格法、当量因子价值法和收益还原法等多种技术方法对耕地保护补偿标准进行测算。二是基于机会成本的核算方法。我国实行土地用途管制制度，严格限制耕地转为建设用地。对于过多承担耕地保护责任的地方政府来说，这些过多保护的耕地失去了将之转换为收益更高的建设用地的机会，因此，耕地保护补偿标准应该是耕地保护机会成本，主要表现为土地出让金收入及耕地非农化后的相关税收收入。另外，在以上核算的基础上，还要结合中央政府和地方政府财政的承受能力确定实际的耕地保护补偿标准，主要依据经济发展水平、粮食生产状况、耕地资源禀赋、耕地保护积极性等因素进行确定和修正。各地区可以根据本区域的情况把相关因素的赋值相加，这样就可以得到该地区耕地保护补偿标准及其浮动幅度。
耕地保护方法篇4
关键词：中央政府；地方政府；耕地保护；耕地价值；演化博弈
中图分类号：F323文献标识码：a
收稿日期：2016-06-23
作者简介：张长青（1964-），男，哈尔滨人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，研究方向：数量经济学；陈东旭（1992-），男，兰州人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济；李晓亮（1991-），男，黑龙江依兰人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济。
基金项目：黑龙江省经济社会发展重点研究课题，项目编号：15024；国家社科基金项目，项目编号：14BJY108；黑龙江省教育厅新农村科技服务计划项目，项目编号：1155xnc209。
改革开放以来，我国农村耕地所有权与经营权的分离极大地提高了农村生产效率，农村经济得到了迅猛发展。但是，由于农村耕地的比较收益低下，随着经济改革的不断深化，耕地资源逐年减少已是不争的事实，这种趋势给社会带来了不良后果：一是城镇化进程不断侵占耕地，而城市土地使用效率低下和土地闲置现象普遍，耕地资源浪费严重；二是农村耕地资源的大量流失致使直接依附于耕地的农民利益受到侵害，激发了社会矛盾与冲突，损害了政府的威信；三是中央政府不断增加耕地资源配置效率的制度供给，增加了政府监督、查处等行政协调成本以及市场协调成本。基于耕地价值的角度，本文运用博弈理论分析中央政府与地方政府在耕地保护过程中的得失，试图为我国的耕地保护提供一个新的观察视角。
一、耕地保护与耕地价值构成的测算
关于耕地保护问题，国内相关学界围绕耕地保护制度和政策展开研究时，主要着眼于对各级政府在耕地保护过程中追逐局部利益的表层机理和目前制度框架下存在的外因障碍进行分析；同时，针对各利益相关主体在耕地保护过程中的本身意愿，以及在这一意愿支配下的博弈行为进行研究也有涉及。但是，明确耕地资源价值，以耕地价值为基础分析中央政府与地方政府的行为博弈研究却鲜有涉猎。耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，由于各利益主体的社会地位及其决策、监督和信息存在差异，使各利益主体在围绕耕地保护博弈中的行为以及诉求各不相同。由于中央政府和地方政府的效用函数、利益诉求和政策取向非一致性，以及在耕地价值的认识上存在的差异，中央政府和地方政府在保护耕地过程中的博弈是导致耕地保护政策呈现效率低下的主要原因。
目前，国内学界对于耕地价值构成还没有形成统一观点，但进行了一些有益的研究。如蔡运龙等（2006）认为耕地资源应包括经济产出功能、生态服务功能以及社会保障功能，与其相对应的经济产出功能用耕地的市场价值来度量，并尝试性用市场价格来评估耕地资源的生态服务功能和社会保障功能[1]。本文借鉴其耕地资源价值评价方法（见图1），把耕地资源价值界定为经济产出价值、社会价值（包括社会保障价值和粮食安全保障价值）和生态价值，并以此构建征地补偿标准，计算公式表示为：
VG=V1+V2p+V2q+V3（1）
其中VG代表单位面积的耕地价值，V1代表单位面积耕地的经济产出价值，V2p代表单位面积耕地的社会保障价值，V2q代表单位面积耕地的粮食安全价值，V3代表单位面积耕地的生态价值。
（一）耕地价值中的经济产出价值
耕地资源的经济产出价值是指耕地作为农业生产资料的市场价值，它既是耕地发挥生产资料这一最基本功能的价格体现，也是耕地个人权利价值的重要组成部分，包括农产品纯收益价值和农产品社会平均利润修正值，计算表达公式为：
V1=（Rn+Rm）/R（2）
其中，Rn是耕地的农产品纯收益；Rm是政府对于耕地的补贴；R为贴现率，计算全国的单位面积耕地产出值，可得V1829万元/公顷。
（二）耕地价值中的社会价值
1.耕地的社会保障价值。我国耕地的社会保障价值是农民生存安全保障权利的价值体现，耕地具有代替政府的社会保障资金而承担保障农民个人生存和后代延续的最基本价值，也是耕地所有权在农民生存安全上的体现。目前，我国在城市建立了基本的社会保障体系，而农村的社会保障体系并不完善，耕地对于农民而言是一种重要的社会保障资料。计算表达式为：
V2p=er/（S×R）（3）
er=（p1×eu）/p2（4）
其中，er为计算出的政府为农村居民个人提供的社会养老保险金；S为人均耕地面积；R为贴现率；eu为政府为城镇居民个人提供的社会基本养老保险金；p1为农村居民家庭人均收入；p2为城镇居民家庭人均收入。根据中国统计年鉴（2012），eu为1556179亿元，p1为10990元，p2为26958元。根据式（4）计算得到er为6344亿元，全国耕地面积为1217159万公顷；按35%的贴现率折算，根据式（3）得出全国单位面积耕地的社会保障价值为1489万元/公顷。
2耕地的粮食安全保障价值。耕地的国家粮食安全保障价值是指中央政府从国家粮食安全战略考虑，通过土地利用规划、实施土地整治等方式，确保耕地数量和质量得以实现的价值部分。由于当前耕地的生产资料价格不能体现国家每年对耕地保护的支出，故国家保护耕地的支出需要通过国家对占用耕地收取的费用和保护现有耕地所必要的耗费计算[2]，计算表达式为：
V2q=（w+Z）（5）
其中w为国家对占用耕地收取的费用，Z为保护现有耕地所支出的费用。
国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税，新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费等。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（2008），耕地占用税的税额按实际占用的耕地面积（以县为单位）计税，2008年全国人均耕地面积为135亩/人，算数平均税率为24万元/公顷。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），本文选取第9等的17万元/公顷作为全国新增建设用地有偿使用费标准，选取10万元/公顷作为全国耕地开垦费标准，w24+17+10=51万元/公顷。保护现有耕地所支出的项目主要有灾毁耕地的复垦费用、基本农田指示牌费用，以及耕地的遥感动态监测费用等，Z值为0008万元/公顷，由于Z值过小，在此忽略不计。
综上，全国单位面积耕地的粮食安全战略价值为：V2q51万元/公顷。
（三）耕地价值中的生态价值
国际上对于生态资产价值的确定主要是运用个人消费偏好和替代原理为评估理论基础，本文采用支付意愿（wtp）来测算，计算公式如下：
V3=∫0tmaxdt1+exp（-α0-βX-ct）（6）
其中V3为单位面积耕地的生态价值，X为影响受访者支付意愿各变量的平均值，β为除投标量外其他影响因素变量的回归系数，t为设定的投标值，c为投标值变量的系数。根据唐建（2013）测算[3]，城市居民对于耕地环保价值的支付意愿为3092元/（人/年），根据中国统计年鉴（2012），全国城镇人口数为71182万人，全国耕地面积为1217159万公顷。在wtp方法下，2012年全国耕地资源生态价值为180827元/公顷，按35%贴现率折算，全国单位面积耕地的生态价值为517万元/公顷，由此可得全国单位面积耕地价值为829+1489+51+517=7935万元/公顷。
二、中央政府和地方政府有关耕地保护的博弈
中央政府是耕地保护政策的制定者和耕地保护行为的最终监管者，对于保护耕地的利益诉求主要来源于经济价值、生态价值以及社会价值。中央政府对于耕地保护的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展，其决策是以全社会福利最大化为原则的，也是按照总体收益最大化行为规则制定耕地保护政策的。作为区域经济发展和地区资源的保护主体，地方政府既是耕地保护政策的直接执行者，又是耕地转让的直接利益获得者，地方政府的行为选择是耕地保护政策能否实施得当的关键性因素。地方政府有关耕地保护的行为决策往往与中央政府目标相左，这主要源于社会整体的福利最大化并不意味着每一个区域的福利最大化，区域经济发展目标的内在要求驱动地方政府在招商引资过程中往往选择廉价提供土地，地方政府过度注重耕地的转让以达到财政增收的现实需要。另外，地方官员受财政、经济竞争激励和软预算约束的影响，而具有政治晋升和政治收益的双重特征[4]，在以GDp为主要考核指标的体制下具有强烈推动本地经济增长的愿望。因此，地方政府与中央政府的互动博弈成为影响我国耕地保护政策能否有效实施的关键性因素之一。
（一）演化博弈的构建
基于中央政府与地方政府之间的行为选择及其策略组合进行演化博弈分析，现就中央政府和地方政府的博弈作出如下假设：
博弈参与主体：中央政府和地方政府，双方皆为有限理性。
行为策略：中央政府有两种策略行为可供选择：一是“重视耕地保护”，即根据耕地价值完善惩罚手段和激励机制；二是“不重视耕地保护”，即对现有状态消极默许。地方政府的有两种策略行为选择：一是“保护耕地”，即地方政府认真执行中央政府的耕地保护政策，对耕地进行保护；二是“不保护耕地”，即在中央政府明令禁止的情况下，依然违法或违规转让耕地。
行为策略选择比例：在博弈初始阶段，假定中央政府选择重视耕地保护的比例为p，而选择不重视耕地保护的比例为1-p；地方政府选择保护耕地的比例为q，选择不保护耕地的比例为1-q。其中，p与q皆为时间t的函数。
效用分析：中央政府的效用即意图通过保护耕地所达到的目标，是通过对现行制度进行改革性创新，提供集约使用耕地的激励机制，提高耕地资源的配置效率，即通过能充分实现耕地价值的制度创新，保障社会稳定、维护粮食安全战略，保护生态环境。地方政府的效用，一是尽可能在政策允许范围内获得耕地征用收入，以充实地方财政；二是通过执行中央政府的指令获取政治绩效。
博弈双方的收益矩阵见表1。其中，m为在地方政府选择保护耕地时中央政府的收益，m=V2p+V2q+V3；e为中央政府给予完成区域内粮食产量和绿化面积指标的地方政府财政补贴和政治嘉奖；F为中央政府对违规的地方政府处以的政治处罚；r为中央政府对地方政府转让耕地所得的处罚比例；n=ps-pb，其中ps为土地市场价格，pb为征地补偿价格；α为土地有偿使用费上交中央财政的比例，1-α则为土地有偿使用费留在地方财政的比例；r（1-α）n为中央政府对违规的地方政府处以的罚款；C为地方政府为保护耕地所付出的成本。
表1中央政府和地方政府博弈的收益矩阵
中央政府x[][ZB（]地方政府y
保护（q）不保护（1-q）
重视（p）
m-e，e-C
αn+r（1-α）n+F-e，（1-r）（1-α）n-F+e
不重视（1-p）
m，-C
αn+r（1-α）n，（1-r）（1-α）n
中央政府选择重视耕地保护的期望收益为：
eUxp=q（m-e）+（1-q）[αn+r（1-α）n+F-e]=qm+αn+r（1-α）n+F-e-qn-qF
中央政府选择不重视耕地保护的期望收益为：
eUx1-p=qm+（1-q）[αn+r（1-α）n]=qm+αn+r（1-α）n-qL
中央政府在混合策略下平均期望收益为：
eUx=peUxp+（1-p）eUx1-p=pF-pe-pqF+qm+αn+r（1-α）n-q[αn+r（1-α）n]
得出中央政府选择重视耕地保护的复制动态方程为：
dxpdt=p（eUxp-eUx）=p（1-p）{（1-q）F-e}
当dxpdt=0时可以得到中央政府的全部稳定状态：p*=0，p*=1。
地方政府选择对耕地进行保护的期望收益为：
eUyq=p（e-C）+（1-p）（-C）=pe-C
地方政府选择不保护耕地的期望收益为：
eUy1-q=p[（1-r）（1-α）n-F+e]+（1-p）[（1-r）（1-α）n]=pe-pF+（1-r）（1-α）n
地方政府在混合策略下平均期望收益为：
eUy=qeUyq+（1-q）eUx1-q=pe-pF+（1-r）（1-α）n-qC+pqF+q（1-r）（1-α）n
得出地方政府选择对耕地进行保护的复制动态方程为：
dyqdt=q（eUyq-eUy）=q（1-q）[pF-C-（1-r）（1-α）n]
当dyqdt=0时可以得到地方政府的全部稳定状态：q*=0，q*=1。
（二）博弈的动态演变趋势及稳定性
综合上述分析得到系统的五个均衡点：（0，0），（0，1），（1，0），（1，1），（p*，q*），其中p*=L+CF，q*=1-eF。根据Friedman[5]提出的方法，演化系统均衡点的稳定性可由该系统的Jaconbian矩阵的局部稳定性分析得出，系统的Jaconbian矩阵为：
J=K（p）pK（p）q
L（q）pL（q）q=（1-2p）[（1-q）F-e]-Fp（1-p）Fq（1-q）（1-2q）{pF-C-（1-r）（1-α）n}
为了使博弈分析结果更具说服力，现代入具体数值进行分析。由于耕地的社会保障价值V2p=1489万元/公顷，粮食安全价值V2q=51万元/公顷，生态价值V3=517万元/公顷，所以m=7106万元/公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004），征地补偿价格有两种确定方法：一是按耕地前三年平均年产值，二是按耕地粮食产量的前三年平均年产值。根据王仕菊（2008）计算耕地平均年产值161959元/公顷，乘以耕地租赁年限30年，征地补偿价格pb为486万元/公顷。
根据《全国工业用地出让最低价标准》（2006）来确定耕地的市场价格，全国耕地的平均市场价格ps约为100万元/公顷[6]。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。即α=03，1-α=07。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）对于违反《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的处以罚款，罚款额为非法所得额50%以下。本文以违法所得额的50%作为处罚标准，即r=05。根据雅克比矩阵的局部稳定分析法，对这5个均衡点进行稳定性分析，显然（p*，q*）一定不为eSS。结合参数F的取值范围，分析不同情况下4个局部均衡点成为eSS的可能性。
（三）博弈结果分析
1.当F>e且F>1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表2所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚大于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，同时大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府和地方政府都无法趋向于一个稳定点。
2.当F>e且F
3.当F1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表4所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚小于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，且大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府的行为选择将全部趋向于不重视耕地保护，地方政府群体的行为选择将全部趋向于不保护耕地。系统演化过程如图3所示，系统从任何初始状态出发都将收敛到o（0，0）。
4.当F
综合上述4种情况的分析，系统演化稳定策略eSS为o（0，0）和B（1，0），不难看出无论F与e和1799+C的大小关系如何，中央政府和地方政府的演化博弈始终都不会趋向于均衡点a（0，1）与C（1，1），即使中央政府以p=1的概率选择重视耕地保护，在初始阶段达到均衡点C（1，1），但在该均衡点的局部均衡是不稳定的，系统演化的长期均衡趋向于均衡点o（0，0）或B（1，0），即所有地方政府都趋于选择不保护耕地。
三、结论与政策建议
通过演化博弈分析可以看出无论中央政府选择何种策略，地方政府都会逐渐演化为选择不保护耕地。即使中央政府在短期内可以通过加强惩罚力度、提高奖励来促使地方政府加强耕地保护，但经过长期的博弈，地方政府仍会趋于不保护耕地，且通过转让土地来达到财政增收的目的。这说明中央政府长期单纯地对地方政府耕地保护进行激励或惩罚作用不大，即现行政策存在短期性和低效性。这就应证了目前各地方政府过度追求耕地的转让价值，地方官员不仅利用转让耕地来获得财政收入，在以GDp为主要考核指标的体制下，也往往倾向于转让耕地来促进本地经济增长从而获取政治嘉奖。究其原因，一是中央政府和地方政府在现有耕地保护制度下往往有不同的目标选择，目标偏离的主因在于耕地的社会价值和生态价值，这导致了中央政府在耕地保护过程中采取简单强制行政指令手段的失效。二是耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，将耕地保护博弈局限于中央政府和地方政府间，仅靠中央政府对地方政府的约束管理，虽然在局部地区短期内可以促使地方政府对耕地进行保护，但是从长期看仍然难以达到保护耕地的目标。因此，为实现对耕地进行保护的目标，应在以下方面进行制度改进。
第一，中央政府首要的任务是明晰耕地保护的责任，将实现耕地的社会价值和生态价值纳入对地方政府的政绩考核体系，以期实现两者目标一致化。
第二，中央政府必须对现有制度进行改进，同时应注重地方政府在制度供给中的重要作用。由于耕地保护政策效率的低下，中央政府和地方政府追求目标发生偏离的现象是一种制度非均衡表现。目前，中央政府不断加大耕地保护政策的制度供给，在非均衡发生时存在经济盈利的机会条件下就会出现制度变迁的过程（曲福田等，2002）。
第三，地方政府作为耕地保护政策的执行者也是最直接的受益人，土地收入已成为地方政府的重要财政收入来源。因此，要运用市场机制来提高配置耕地资源，改变目前地方政府作为建设城市建设用地的实际经营者和土地实际拥有者的角色，以彻底杜绝地方政府廉价征用耕地，然后高价出让耕地的经营管理制度，减小地方政府以行政方式违反规划批地获得收益的激励。
第四，重视对用地单位、农村集体组织和农户在耕地保护中的地位，给予农户和农村集体组织更多的政策支持，彻底解决耕地资源产权主体界定不清的问题，以期合理分配耕地占用收益。
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耕地保护方法篇5
伤不起的主体缺位
所谓耕地保护中农民主体缺位是指，在中国农村的绝大多数地区，农民是现行耕地保护制度的被动接受者，主观上缺乏耕地保护的自觉意识，客观上缺乏耕地保护的话语权，耕地保护实践是一场政府自导自演的“独角戏”。这种政府一家“包打天下”的耕地保护初制已经使中国的耕地保护实践付出了沉重代价。
首先。农民主体缺位导致农民自绝命根。土地是农民的命根子，理论上讲，‘农民应该是珍惜耕地的。可是实践中，由于没有明确农民在耕地保护中的主体地位，或者说政府有时虽然也强调农民有保护耕地的责任，却没有赋予农民保护耕地的充分权利；耕地保护具有很强的外部性特征，属于经济学上公共品范畴，它要实现的是社会利益的最大化；在市场经济条件下，农民个体利益目标与社会利益目标不可能总是一致的，当二者发生冲突时，农民作为理性人必然以追求个人利益最大化为第一选择。当耕地保护的政策体系并不真正把农民纳入耕地保护主体范畴时，农民当然也不把自己当作耕地保护主体。农民不把自己作为耕地保护的主体，就不会有保护耕地的意识，更不会付出保护耕地的行动，反而会以身试法。据统计，仅1999-2006年，个人土地违法案件就达893101件，占同期土地违法案件总量的77%，涉及耕地面积9.6万公顷。
其次。农民主体缺位导致政府逆向行事。我国的耕地保护制度规定地方政府是耕地保护的主体，可奇怪的是，大量的土地违法案件正是地方政府所为，即地方政府在耕地保护实践中常常是逆向行事。何以如此呢？其他原因暂目，不论，在耕地保护制度设计中，缺乏对地方政府的约束机制是重要原因。在耕地保护实践中，对地方政府的约束不外乎来自上面或来自下面：自上而下看，中央与地方是委托关系，中央对地方有监管的权力，但中央与地方信息不对称，地方政府占有信息优势，这就必然使得中央对地方政府监管乏力；自下而上看，农民没有被现行制度纳入到耕地保护主体范畴，当然也不可能对地方政府形成约束。如此，地方政府在耕地保护实践中就“天马行空，独来独往”了，可以非常便捷地实现其“上有政策，下有对策”的行为目标。
再次，农民主体缺位导致官民冲突不断。现行制度没有把农民纳入耕地保护主体范畴，就不能形成地方政府与农民之间的利益协调机制。在耕地保护实践中，地方政府与农民之间发生利益冲突时，矛盾就难以化解，大量的土地纠纷上访事件即是因此而在基层逐步发酵出来的。2011年3月，中央农村工作领导小组消息称，农民上访事件中涉及土地问题的比例约占40%。国土资源部2011年8月的通报称，从国土资源部所受理的土地上访线索中发现，群众集体上访比重较大，增势明显；2011年上半年，国土资源部受理的集体上访分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。
谁让农民“消失了”？
在农业生产中，农民是耕地的占有者和使用者。理论上讲，农民理所当然地应该成为耕地保护的主体之一。可是，在耕地保护实践中，何以在中国农村普遍出现了农民主体缺位的现象呢？
第一，土地管理制度的缺陷。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确了土地管理的权力和责任：“保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确了耕地保护责任人。“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体国画和年度计划执行情况负总责。”可见，现行制度规定地方各级人民政府是耕地保护的主体，并没有将农民纳入耕地保护主体范畴，更没有明确农民在耕地保护中的权和和义务。
第二，地方政府的行为偏好。我们的政府是人民政府，人民政府习惯于为人民服务，但往往忽视了人民是否愿意被服务以及怎样为人民服务；人民政府习惯于代表人民当家做主，但往往忽视了人民是否愿意被代表以及怎样当家做主。长期以往，以人为本的执政理念就常常异化为以“官”为本。如此，在耕地保护实践中，地方政府就很自然地把农民视作被管理者、被服务者、被代表者，代民做主就成为地方政府的普遍行为偏好。当然，在耕地保护实践中，地方政府的这种行为偏好还与其自身的“经济理性”和“政治冲动”关系极大。首个农民耕地保护协会诞生地——江苏金坛市国土资源局负责人就坦言，他们在支持农民耕地保护协会之初，就曾担心是否会“搬起石头砸自己的脚”。
第三。农民自治的发育艰难。让农民成为耕地保护主体的通俗含义就是“农民的地农民管”。农民耕地保护协会其实就是一种农民自治组织，因为有了它，政府就能节约耕地保护成本，提高耕地保护效率，减少土地纠纷，促进社会和谐。如果村民自治制度搞得好，村委会成为实实在在的村民自治组织，就能够充分发挥农民自治的职能。但事实上村民自治组织的发育很难。
找回土地之主
尽管在目前社会环境下，农民自治发育艰难，但江苏等地兴起的农民耕地保护协会仍然值得我们充分重视。因为中国的社会主义市场经济基本制度已经确立，政治体制改革也在提速，社会多元化的发展趋势不可逆转，所以成立农民耕地保护协会，发挥农民在耕地保护中的主体作用，是社会主义市场经济条件下耕地保护制度变迁的正确方向，尽管前进道路可能是曲折的。我认为，应该以此为契机，进一步强化农民在耕地保护中的主体地位，最终形成政府、农村集体经济组织、农民三方权利共享、责任共担、相互配合、相互制约的耕地保护制度体系。在此笔者仅就进一步强化耕地保护中的农民主体地位谈三点看法，那就是不仅要让耕者有其田，还要让耕者有其权，耕者有其利。
其一。让耕者有其田。在市场经济条件下，只有土地产权明晰，让农民真正感觉到耕地是“自己的”，才能激发农民对耕地进行持续投资和保护的热情。并且，仅仅产权明晰是不够的，还要创造条件，使产权能够体现其市场价值。虽然出行法律已经将农民的土地承包经营权“物权化”，但农民对耕地的处置权仍然不完整，并且土地流转市场也不完善。因此，要进一步做实农民的“土地财产权”，让耕者有其田不仅写在纸上，还要被市场所承认，使其成为农民发自内心的自主意识。
耕地保护方法篇6
关键词 耕地保护；社会责任；社会行为；启示
中图分类号X24 文献标识码 a 文章编号1002-2104(2009)03-0070-05
保护耕地已成为当今世界实现可持续发展战略目标的一个共同关注热点。纵观世界各国耕地保护的驱动因素，可以归纳为四个方面：一是食物安全，这是人类社会提出耕地保护最初始的因素，民以食为天，食物是人类生存发展最根本的保障，而耕地稀缺性使耕地成为人们必须十分珍惜的自然资源。二是耕地为社会提供的公共自然福利功能。除了生产农产品外，耕地还为人类提供各种各样的非生产，如农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化，这些功能具有强烈的外部性，为社会公众共同享受，且不能通过市场规律得以调节，所以有人也称为耕地的非市场产出或非生产，人们对这种公共自然福利需求会随着社会经济的发展和生活水平的提高，特别是人们受教育程度和信息技术的发展而迅速增强。三是防止城镇的无序扩张，特别是进入上世纪中期，城镇拥挤的生活让大批城市居民搬往农村，开始出现“城市郊区化”现象，城镇建设向四周农村迅速扩张，大量耕地成为城镇扩张的对象，为此，人们提出通过限制耕地的非农化来控制城镇的扩张。四是生态环境伦理的需求，这是近年来，随着生态伦理思想的兴起，而在学术界提出的一个耕地保护的理由。耕地环境是一个特定的生态系统，是整个自然生态的重要组成部分，也是很多生物种群栖息的场所，保护耕地应是生态伦理的重要内容。
不同国家的人口、耕地资源、经济发展水平等基本条件不同，各国耕地保护的根本驱动力有所不同，表现在耕地保护目标上也有所差异，这在一定程度上反映出耕地功能需求与社会经济发展之间的关系：在人多地少的发展中国家，确保粮食安全是耕地保护的首要任务，因此，保护耕地持续的生产能力，是这些国家保护耕地要达到的第一目标，不仅要求保持相应数量的耕地，还在耕地质量上(即生产能力上)提出了相应的要求。而在大多数发达国家，由于人口基本保持恒定，人们并不担心粮食的供应问题，公众对耕地的保护并不是追求耕地的高产出，而是耕地能持续地为社会提供公共的自然福利。如在美国，对于耕地并不要求一定要进行耕作，只要保持耕地状态就行，允许荒芜，并强调把耕地保护融入整个农村整体景观之中，希望农田、牧场、果园和森林共同组成的一个自然风景，而对于耕地的生产能力，则更多的是耕地使用者应关注的问题。
我国是一个人多地少，人均耕地占有量低的国家，不仅面临着因生活水平提高对耕地非生产功能需求的快速增长，更必须面对因人口增加而增长的食物需求。我国耕地保护任务更加突出，为此，“切实保护耕地”成为我国的一个基本国策，党中央、国务院也多次强调要实行“世界上最严格的耕地保护”，先后实施了耕地总量动态平衡、土地用途管制等耕地保护政策，近年来也采取了提高粮食收购价格、农业生产直补等利于增强农户耕地保护动力的激励措施，获得一定的成效，但耕地保护整体效果却不容乐观，“十五”期间全国耕地净减少638万hm2，全国人均耕地降为0.933hm2。及时调整和完善我国耕地保护思路，已成为一个迫切需要解决的课题，其中总结世界各地耕地保护的实践经验，是一个重要的内容。本文侧重从耕地保护直接关联的有关社会化机制，总结归纳海外相关耕地保护社会化扶持策略，以期为我国耕地保护提供借鉴。
1 耕地保护社会化扶持的依据
耕地保护是一个公众目标已得到世界各地的普遍认可，其主要原因就是耕地为公众提供了大量的非生产，这些功能具有强烈的外部性，无法通过市场进行调节，也不会因人消费而消耗，属于社会公共产品。既然是公共产品，就需要通过政府的行为来对耕地保护实施社会化的扶持。
由于耕地的生产活动被认为是一种经济产业，属于市场经济调节范畴。在国际贸易中，耕地的多功能性也得到广泛的认可。在各种国际贸易协议中，一个普遍的政策改革原则就是要把政府对农田收入的资助与农民的生产决策相区分。直接对某些农产品进行财政补贴，会影响贸易的公平。强调耕地的多功能性，意味着对耕地的扶持不是针对耕地生产，而是提高耕地非生产功能的公众服务，与贸易公平无关。在wto中，对于农业环境政策的限制几乎没有。对于有利于公众健康安全和保持动植物种群、旨在提高耕地生态环境景观功效的国家政策措施不在限制的范围之内，只要不超过农户用于环境景观功效的成本，对农户的资助是允许。因此，人们在讨论对耕地保护的社会扶持时，一般集中在耕地的非生产，并主要取决于两方面：一是耕地提供非生产功能的价值，二是耕地产权人所拥有的产权权限。
由于不同的经济社会发展阶段，人们对耕地非生产的需求不一样，耕地所表现出的非生产价值也就不一样，即使在同一个国家，表现也不同，如大量研究表明：美国东北部、湖泊和太平洋等人口稠密地区，人们对非生产性功效需求明显要高于其它地区。耕地非生产价值在地区之间之所以差别很大，是因为其高低受多个因素的影响：一是区域耕地的稀缺程度。耕地越少，价格则越高，如城镇建设地区的耕地非生产价格明显高于广大农村区域；二是区域人口及其组成。一般人口越多，需求越多，经济收入和受高等教育人口比例越大，耕地的非生产价格越高；三是区域的整体社会经济发展水平。经济发展水平越高，人们对生态环境质量要求越高，耕地反映出的非生产价格也就越高；四是区域内地形地貌。平原、丘陵和山区的耕地所提供景观存在差别，且影响着人口的分布；五是区域内现有的公园、森林、果园的数量和分布情况。但是，公园不能替代农田：公园能为人们提供各种户外休闲活动，但却不能提供诸如耕作传统文化、农村景观等功效。
通过对人们愿意为耕地的非生产支付的价格调查是国际上衡量各地耕地非生产性功效价格的一种常
用办法：如Drake通过研究发现收入相对较低的诺曼底人愿意为享受农村自然景观支付每年200法郎(FF)，瑞典人为了耕地的清洁功能愿意支付每年每人约78埃居(eCU)；Krieger1999对美国伊利诺斯州北部的三个县的调查发现人们支付pDR的价格与城镇化用地的压密切相关，超过一半的调查对象愿意在五年内每年支付100美元。约为当时现价429美元，甚至有些调查者愿意在五年内每年支付高达2000美元。另一种估算办法是通过计算提供这些耕地的非生产功效的所需要支出的成本。whitby等假设这些非生产性功效与具体农产品产出无关，估计了产生这些非生产性功效的成本。
耕地的产权界定是制定政策的一个重要前提，耕地所用者或使用者拥有的产权多少决定了他们有多少义务和责任为社会提供非生产，进而决定了社会应该给予他们的扶持力度。如在英国、美国，农户的耕地保护行为可以得到社会的补偿，而在丹麦、瑞典和以色列，耕地的产权制度规定农户有义务为公众提供相应的非生产功效，并有责任避免出现诸如水污染负的非生产功效。
需要强调的是，社会实践表明，耕地保护是一个省钱的财政政策和有效的发展策略：在实际中用于城镇区域建设的财政投入要远远大于用于农田保护的公共投入，这些投入既促进了地方经济的多样化，又减缓了与相邻非农产业的冲突。
2 耕地保护社会化扶持的对策
各国针对各自的国情，包括文化、历史、资源条件和法制特征，实施了不同特色的耕地保护制度，如在德国，地方的综合发展规划中，明确要求划定不能开发的耕地保护区和编制有关土壤保持、耕地整理等内容的农业专项规划。在以色列，对耕地的开发，必须得到国家农业土地保护委员会(CapL)的批准，CapL曾在1968年，把所有的耕地，不论质量好坏和区位的远近，都圈定为永久性的农业区。日本把80％的可耕地划定为禁止非农化的农业区域，加拿大各省也制定了一系列的禁止开发的耕地保护政策，Bc、魁北克、纽芬兰三省直接制定了严格耕地保护政策，而其它省则通过制定城镇理性增长控制政策来保护耕地。在英国，所有开发项目要提交中央政府审核。在美国，建立了联邦、州和地方政府及各种私人团体各种层次的耕地保护体系，在联邦层面上，有《1981年耕地保护条例》、《1990年为了未来的耕作条例》、《1996年耕地保护》，对州及地方的耕地保护提供支持；在州政府层面，所有州都颁布了有关耕地的法律，其中49个州提出了有关耕地保护减免税费的政策；而在地方政府层面上，包括耕地的直接购买、编制综合发展规划、农业用途管制、农地发展权购买、保护区划定等种种措施。耕地的交易一般会受到相应的限制，如在丹麦，耕地购买者必须证明自己有能力耕种，且许诺在一定时期内以耕地为生；在德国，任何耕地交易需要得到政府的批准；而在法国，耕地交易是否有利于耕地的规模化生产是一个必须考虑的重要因素。
虽然各国的耕地保护具体措施各不相同，但归纳起来，主要有以下三种：
2.1税费优惠政策
耕地保护的激励政策替代对农产品直接价格补贴已是一种国际发展趋势。为了保证耕地生产的经济效益，激励农户耕种，国际上目前普遍的做法不外乎两条途径：一是通过减免各种税费，二是对一些基础设施建设进行公共投资，从而降低农业生产的成本。如在美国，大多数的地方服务，如小孩教育、消防、治安，都是源于不动产税，土地所有者被认为是最可靠和最有能力的纳税人，但对于耕地税收，在美国全部的50个州和加拿大各省都出台了相关的优惠政策，在BC省，几乎所有农产品销售都免去消费税。美国的一些州在实行依据家庭收入高低征收不同税率的房地产税的同时，也把耕地使用税排除在外。为了避免农户出售耕地给别人进行开发，有些州还制定了相关条例收回已减免的税费。
一些地方也通过征收高额的资产税或土地开发交易税，来抑制人们的开发，并获得更多的用于道路等基础设施建设的公共服务资金，如加拿大有很高的资产税，但对于农户之间耕地的交易却较低(保持农用)。在澳大利亚、英国、瑞典、德国和荷兰，耕地免除一切财产税，在英国连涉农建设也是免税的。
2.2城镇增长控制政策
针对城镇扩张是当前导致耕地减少的最主要途径，不少国家通过控制城镇的发展规模来保护耕地。很多到过英国的人都对他们城镇周围的绿色景观留下深刻印象，这就是《城乡规划法》的作用。在美国，人们坚信城镇增长控制和耕地保护就像一个硬币的两个面，没有科学的城镇增长和控制就不可能保护耕地。
城镇理性增长，不是直接限制耕地的非农开发，通常是规划好城镇一定期间内允许开发建设的边界，边界之外的耕地不允许建设，并通过制定基础设施规划，来引导城镇的发展，对于不属于城镇开发范围的区域，政府不进行道路、管网基调设施的建设投资，从而阻止人们的耕地非农化行为，但这种办法普遍受到边界外农户反对：边界外的农户认为他们的土地价值因政府的限制开发而下降。
2.3耕地发展权的购买
耕地发展权购买(pDR)是把耕地的非农化发展权从耕地“产权束”中分离出来，作为一个永久性的权限，随地而走，通过政府的购买，从而控制耕地的非农化。
pDR的一个基本前提是农户对耕地拥有非常完整的产权，特别是具有市场的交易权限，任何有损于权限的行为都要得到补偿，公众享受到的耕地非生产是源于农户，且政府能代表着所有非耕地所有者的公众购买，政府拥有优先购买权，但农户不具备随意的出售权。pDR并不是完全限制非农建设，允许农户的生活建设，来鼓励农户积极投入生产。当然，当土地已无法再进行耕作时，允许农户购回发展权，但条件规定得非常严格，如在麻萨诸塞州，必须通过双方州立法机构的认定。
pDR是自愿的行为，由于能得到相应的经济补偿，受到广大农户的支持，但购买价格的评估和资金筹集是两大问题。发展权价格与耕地的耕作价格和开发后的价格是不同的。有人提出评估价格的两种方法：一种是市场比较法，与城镇土地估价中的市场比较法原理一样，根据附近相似的非保护区的耕地出售市场价格，进行个别因素修正来确定；第二种方法是“前后比较法”，即先后评估划定保护区，制定用途限制前后、按最佳用途的市场价格，二者的差价就是补偿价格。
为了弥补pDR资金筹集难的问题，有人提出发展权转移(tDR)：即对成片农地的用途管制，但对区域内所有农户都给予放弃非农发展权的补偿机会，当这些土地出售给开发商时，开发商必须支付相应的发展权价格。由于是成片保护，政府会通过项目实施的形式，来加强基础设施建设的投入，以此作为对农户的补偿。
3 对我国耕地保护的启示
3.1加快耕地产权制度建设，明确耕地保护的责任主体
明晰的产权制度、严格的权限界定，是耕地保护政策制定的核心。世界各地的耕地保护政策之所以各不相同，
一个重要的因素就是建立在不同的耕地产权基础理论之上的。农村土地产权制度一直是我国农地管理中的一个瓶颈。权力与义务是相对应的，农户、村集体、各级政府在耕地的众多产权束中所占地位，决定了农户个体和社会的耕地保护责任，如农户对耕地拥有的权限，决定了为公众提供非生产功效的义务，从而决定了社会公众对耕地保护应给予的扶持力度。我国耕地实行的集体所有制，在这种土地所有制下，国家、集体与农户个体之间的权力与义务如何划定，必须加以研究明确。
3.2重视耕地的非生产功能，提高全社会的耕地保护意识
耕地不只是给生产者带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，在清净空气、涵养水源、保护土壤、维护生物多样性、优美景观等方面表现出强烈的外部性。国际经验表明，人们对耕地非生产功能的需求是随着生活水平的提高而快速提高，我国人民生活在整体上已进入小康水平，公众对耕地的非生产性功效需求正在不断增强，这为我国提高全社会的耕地保护意识提供了一个很好的社会环境。因此，必须加强耕地的非生产的宣传，重视对耕地非生产性功效的研究，比如耕地的公众价值到底是多少；在现实生活中人们愿为这种公众服务支付多少；政策又会如何影响这些公众服务功能的变化和成本；对耕地保护者减免的税费其实需要其它纳税人补充，这些纳税人是否获得了他们所付出的服务。
3.3采用综合优惠措施，激励农户的耕地保护行为
农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色，尤其在耕地质量的保护上，农户是关键因素：耕地质量保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择、污染防护(治)等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。因此，从这一角度看，任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制，注定是一个残缺、低效的机制。从国际经验看，农户耕地利用与保护的行为受多种因素的影响，有经济效益的因素，也有价值取向、区域经济发展提供非农就业机会、政策法律约束力与激励效益等等因素，对农户耕地保护积极性的提高，不是一个简单的经济补偿问题，而应是一个从税费、公共设施建设、公众服务项目、社会保障等多方面综合的优惠措施。因此，国家应进一步加大对“三农”扶持力度，除了确保农业生产的经济效益外，还要从农田水利设施建设、农村社会福利完善等方面对农户的耕地保护行为进行补偿，从而提高农户耕地生产的积极性。
3.4完善城镇发展规划，严格控制城镇对耕地的侵占
和世界其它国家一样，城镇(含工业园区)建设是我国耕地保护最大的威胁，不少国家的耕地保护就是从严格城镇发展规划，防止城镇四处扩张来保护耕地的。但在我国，城镇发展与耕地保护的矛盾并没有得到应有的重视，贪大求洋的城镇发展规划思想很普遍，盲目追求城镇的发展规模，已经造成了城镇土地利用效益低下、大量建设用地闲置的现实局面，因此，必须完善我国城镇发展规划，使之服从于区域土地利用总体规划，严格控制城镇对耕地的侵占。
耕地保护方法篇7
一、考核对象
二市、六县、四区人民政府、高技术产业开发区管委会、工业园区管理委员会。
二、考核依据
(一)《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国统计法》、《基本农田保护条例》和《土地调查条例》。
(二)《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔〕1号)、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔〕28号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔〕31号)。
(三)《省辖市政府耕地保护责任目标考核办法》(政办〔〕53号)、《县(市)区政府耕地保护责任目标考核办法》(政办〔〕162号)。
(四)《市土地利用总体规划(-2020年)》。
三、考核内容
根据〔〕52号文件规定，年将对-年规划期间(以下简称“规划期间”)县(市)、区政府耕地保护责任目标履行情况进行考核。耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况三项内容作为认定是否合格的核心指标。同时，将耕地保护制度建设和责任落实情况、耕地质量建设与管理情况等，作为综合评价各县(市)、区履行耕地保护责任目标情况的参考指标，重点核查各地耕地保护目标纳入政府年度考核评价体系、土地违法违规政府领导干部问责办法、耕地保护政府领导干部离任审计、耕地保护补偿机制等四项制度的建立与落实情况。
(一)耕地保有量
根据第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查成果，考核规划期末各县(市)、区耕地保有量完成情况。根据-年度土地利用变更调查成果，掌握规划期间耕地增减变化情况，核查增建设占用耕地和补充耕地计划执行情况。重点核查建设占用、灾害损毁、生态退耕和农业结构调整等减少耕地和补充耕地情况、补充耕地资金征收使用管理等情况。各县(市)、区应对规划期间及年度耕地净增减情况、实际建设占用耕地面积大于计划增建设用地占用耕地面积及未完成补充计划情况作出原因说明。
(二)基本农田保护面积
重点考核各县(市)、区规划期末基本农田保护任务完成情况。各县(市)区应对建设占用、生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁等造成基本农田面积和地类变化情况及原因做出分析说明。
(三)耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况
考核各县(市)、区规划期间耕地占补平衡落实情况、基本农田占用补划情况。重点核查年度经依法批准非农建设占用补充耕地质量情况、经国务院批准建设项目占用基本农田补划地类和质量情况。
(四)耕地保护责任落实和制度建设情况
考核规划期间各县(市)、区人民政府及相关部门耕地保护制度建设与执行情况、考核办法制定及年度考核工作开展情况。重点核查县级以上地方人民政府将耕地保护目标纳入各级政府年度考核评价体系情况，土地违法违规政府领导干部问责制度落实情况，耕地和基本农田保护政府领导干部离任审计制度、耕地保护补偿机制建立与试点工作开展情况。同时核查地方各级人民政府逐级制定考核办法、开展考核、落实奖惩情况；地方各级政府落实责任制、责任书签订等情况；县(市)、区政府自查工作情况等。
(五)耕地质量建设与管理情况
掌握各县(市)、区农用地分等定级(即耕地质量等级调查与评定)、耕地质量建设与管理、质量等级变化监测等情况。重点核查农用地分等定级成果应用及耕地质量管理、土地整治及部级基本农田保护示范区建设、耕地质量等级监测工作开展等情况。
四、组织机构
市国土资源局会同农业局、监察局、审计局、统计局、市委组织部，开展年度县(市)、区政府耕地保护责任目标考核工作。在市国土资源局设办公室，负责考核工作组织实施、综合协调、信息上报等日常工作。
各县(市)、区人民政府应组织国土资源、农业、监察、审计、统计等相关部门，组织部门参与，开展对下一级人民政府耕地保护责任目标考核及县(市)、区自查工作。
五、考核方式
考核采取县级自查、六部门核查、考核评价的方式进行。
(一)县级自查
各县(市)、区人民政府按照考核方案的要求，开展自查，并将自查报告及耕地保护责任目标履行情况表上报市政府并抄送市国土资源局。
(二)六部门核查
六部门按照考核方案组成核查组分赴各县(市)、区实地核查，进一步掌握县(市)、区政府耕地保护目标责任履行情况，核实县(市)、区政府自查情况的真实性。
(三)考核评价
对各县(市)、区先进行“合格”认定。对考核认定为“合格”的进行综合评价；认定为“不合格”的不参与综合评价。
1.合格认定。严格按照〔〕52号文件要求，规划期内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况三项指标同时符合规定要求的认定为合格；否则，考核认定为不合格。
2.综合评价。考核合格的，将耕地保护制度建设和责任落实情况、耕地质量建设与管理情况等参考指标一并考核。依据内业核查和实地核查情况，按照评价指标体系和评分标准，对各地核心指标和参考指标的完成情况分别赋分，按权重计算得出本次核查结果。其中耕地保有量、基本农田保护面积根据第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查成果直接认定，对已完成规划修编的，将规划确定的基本农田保护任务和布局作为考核参照依据；耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况直接采用有关年度专项考核或检查结果。
(四)向市政府报告
各考核组分组形成耕地保护责任目标考核与综合评价报告。六部门汇总考核情况，对规划期内全市耕地保护责任目标履行情况作全面评价，对存在的突出问题及原因综合分析，提出改进意见，形成年度考核报告呈报市政府，并提请市政府对各县(市)、区人民政府耕地保护责任目标考核结果进行通报。代拟市政府自查报告呈报省政府。
(五)落实整改工作
六部门将耕地保护责任目标考核与综合评价结果反馈给县(市)、区人民政府。各县(市)、区对履行耕地保护责任目标中存在的突出问题限期整改，并将落实整改情况报告市政府。
六、考核结果应用
耕地保护方法篇8
保护性耕作起源于美国。十九世纪中后期，美国实施西部大开发(西进运动)，大量干旱半干旱草原被开垦成农田，几十年内虽然获得了不错的粮食产量，但是由于植被破坏、土地大量翻耕，土壤退化，20世纪30年代，干旱、贫瘠、细碎的农田难以抵挡大风的袭击，成千上万吨表土被刮走，沙尘遮天蔽日，酿成了震惊世界的“黑风暴”。
1935年5月的一场“黑风暴”，连续3天，横扫美国2/3国土，刮走了表层5cm多厚的肥沃表土，300万hm2农田被毁，冬小麦减产510万吨，25％的农场主失去了耕地，被迫远走他乡。“黑风暴”推动了人们对传统耕作方法的反思和对保土保水新方法的探索。经过多年的研究，美国科学家确认是铧式犁翻耕破坏了土壤结构和地表植被，使得土壤缺乏抵抗干旱和大风天气的能力。由此，逐步创立了以秸秆、残茬覆盖和免耕播种为核心的保护性耕作，并发展成为美国主流的耕作制度。
十九世纪末西部大移民，推动了农业发展和粮食产量提高，同时过度的农垦和放牧使土地失去了植被的保护；二十世纪30年代，爆发了持续近10年的大范围沙尘暴，1934年5月，一场黑风暴形成东西长1200km，南北宽1140km，高3000m的巨大尘土带，横扫2/3的美国大陆，把3亿吨土壤从西部搬进了大西洋，4500万hm2耕地被毁，冬小麦减产500万吨，167f农民倾家荡产，逃离西部大平原，这就是震惊世界的美国黑风暴事件。30年代，反思沙尘暴的起源，研究治理沙尘暴的对策，结果表明是耕作破坏了土壤植被和土壤结构，导致土壤极易发生风蚀，直至形成沙尘暴，开始了保护性耕作技术研究；40～60年代，技术试验与研究；70～80年代，一批企业开始商业化生产免耕播种机，加速保护性耕作的推广；90年代以后，保护性耕作得到大面积推广。十多年间保护性耕作面积和其中的免耕面积都在增加，其中免耕面积增加更快，从1990年的684万hm2增加到2004年的2525万hm2(见表1)。秸秆残茬管理模式的种植面积超过了60％。
1990年开始每两年进行一次全国保护性耕作应用情况调查；截至2009年底，美国68.3％的耕地实施了保护性耕作，涉及的作物种类包括玉米、小麦、大豆等常规作物，以及棉花、蔬菜、马铃薯、西红柿等经济作物。主要采用免耕、少耕、垄作免耕等技术模式，其中少耕和免耕面积较大，分别超过总耕地面积的38％和22％。
美国政府对保护性耕作的支持政策和措施
首先是在政策上强制和引导农民采用保护性耕作技术，如美国第一部土壤保护法“SoilConservationactof1935”，要求农场主尽可能采用能够保护土壤的措施；农村发展法(theRuralDevelopmentactof1972)和食品安全法(FoodSecurityact1985)都要求在易受侵蚀的地方，如果不采用保护性耕作相关技术措施，将得不到政府的任何补贴；美国还将保护性耕作列入1985年开始的粮食安全计划(FoodSecurityact1985)。
其次政府每年拨出专项经费，支持保护性耕作技术的长期研究与配套新农机具的研发。半个多世纪以来，美国农业部农业研究局每年安排专项经费支持保护性耕作技术方面的长期研究与新技术开发。并在6个主要类型区，设立了多个试验站进行保护性耕作研究开发工作。
最后主要是通过减少农业保险投资额、提供低息贷款购买免耕播种机或者一次性补助300～430美元/hm2用于购买机具等方式促进农场主实施保护性耕作。
此外加强宣传教育培训工作，引导农场主自觉实施保护性耕作。联邦政府免耕播种协会通过对实施保护性耕作的农场进行综合调查，应用效果数据采集、田间实地参观、免耕播种机操作培训等方式，以事实教育农场主实施保护性耕作与环境保护和自家农场土地可持续发展之间的关系，引导农场主自觉实施保护性耕作。
根据美国农业部农业研究局bock试验站保护性耕作试验多年的研究结果表明，采用保护性耕作可以减少农田扬尘60％以上，在土壤中曾经发生大范围沙尘暴的中西部地区在实施保护性耕作后，已有30多年没有发生严重的沙尘暴；减少水土流失60％～80％，减少冲入河流中的泥土、营养元素(特别是磷元素)和化学药剂50％以上。美国的跟踪研究表明，采用传统耕作方法后，土壤中C的含量从1910年的7600g/m2下降到1960年的3700g/m2，采用保护性耕作25年后，土壤中C的含量又增加到4400g/m2；据美国研究采用保护性耕作后，每公顷保护性耕作地每年可以减少0.1吨左右的二氧化碳排放。
德克萨斯连续5年试验结果见表2：
所列内布拉斯加试验表明，免耕和秸秆覆盖可以有效减少蒸发，增加土壤蓄水量。传统翻耕法的土壤水分蒸发占降雨量的88％，而覆盖免耕为57％。保护性耕作可以减少径流，传统翻耕径流10mm，免耕覆盖没有径流。蒸发和径流的减少，使土壤蓄水量达到139mm，而翻耕、深松、开水平沟等分别只蓄水29mm、54mm、34mm。
由于蓄水量增多，产量相应提高。德克萨斯州连续五年试验测得，免耕法蓄水量141mm，产量3.34t/hm2，而翻耕、旋耕、深松只有89mm、85mm、114mm，产量分别为2.56t/hm2、2.19t/hm2、2.77t/hm2，免耕产量提高21％～52％(见表3)。
美国使用风洞装置，人工模拟风速和风量，对不同秸秆覆盖率、不同耕作方式下(不同粗糙度)的土壤风蚀量进行了对比测定。说明秸秆覆盖及保持较大的粗糙度能显著减少土壤风蚀。
美国保护性耕作发展经验对我国的启示
我国北方干旱和半干旱地区，与美国中西部地区地理位置和气候相似，水土流失也比较严重。由于大部分农田以坡地为主，长年使用人畜力耕作或机械浅耕，土壤蓄水保墒能力很差。虽然年降雨较少，只有200～500mm，但降雨集中，几场强降雨就
会造成大量的水土流失。干旱时遇到大风又会产生沙尘暴，这些都给生态带来严重的灾难。因此，在这些地区发展保护性耕作不仅客观需要，而且还十分迫切，有利于保护资源和生态环境建设。
发展保护性耕作既是农业可持续发展的必然选择，又是促进农民增收的有效措施。美国的实践表明，保护性耕作能够实现农业生产与环境保护“双赢”，能够提高土壤有机质含量，培肥地力，增加土壤保蓄水能力，减少灌溉用水需求，增加土地产出率，提高粮食产量，促进农业的可持续发展，保障粮食安全。
目前，在我国许多地区，维持农业的高产出仍然主要依靠大量的化肥、农药投入。一方面造成土地日益贫瘠，农产品质量安全水平受到严重影响；另一方面，造成农民生产性支出增加，影响农民增收。发展保护性耕作能够有效提高土地的生产能力，降低农业生产成本，增加农民收入，更重要的是促进农业可持续发展。
免耕技术与配套装备是实施保护性耕作的前提，农艺与农机结合是保护性耕作成功的保障。实施保护性耕作后，土壤、作物等形状将发生一系列变化，病虫害的变化规律也将发生变化，因此需要农艺技术与之配套，才能保证保护性耕作的成功。美国的经验表明，只有农艺与工程技术相结合才能推动保护性耕作快速发展，其最核心的是免耕播种技术与装备研究成功并且商业化生产相关的农机具，使之能够应用于保护性耕作。
农民自愿是实现保护性耕作长效机制的保证。美国最初实行保护性耕作是为了控制沙尘暴，是国家可持续发展的需要；最初实施保护性耕作是农场主为了减少作业工序、降低生产成本，是农场主节本增收的需要。因此，要农民自愿发挥其主体作用。如美国RomZnGeR农场主，在了解并且接受了保护性耕作技术后，整个农场采用了保护性耕作，效益非常好。最早开始保护性耕作尝试的农场主Herbert在自家农场已经连续实施保护性耕作30多年。
耕地保护方法篇9
关键词：发达国家城市化耕地保护
abstract:thepaperanalysestheUnitedStates,Britain,Japan,SouthKorea,Franceintheurbanizationprocessofthepracticeofcultivatedlandprotectionmeasures,andsumsupthedevelopedcountriesofthecultivatedlandprotectiongeneralexperience,aimtobeourcountrythecurrentdevelopmentofcultivatedlandprotectionworktoprovideacertainsignificance.
Keywords:developedcountryurbanizationcultivatedlandprotection
中图分类号：F301.21文献标识码：a文章编号：
一引言
当前，我国正处于经济高速增长时期，城市化和工业化水平均有大幅度提高；我国有限的耕地资源不仅要满足城市化和工业化发展对耕地的正常需求；而且我国特殊体制下形成的城市化和工业化发展模式，以及我国经济发展过程有的“开发区热”和“大学城热”等圈地现象已经对我国有限的耕地资源形成了较大的压力。因此参考发达国家城市化进程中耕地保护实践经验，结合我国具体国情切实搞好耕地保护工作，是关系到我国能否走好城市化道路的关键问题，也是构建和谐社会，确保粮食安全的必要举措。
二美国：从以扩大耕地面积为主到全面保护耕地数量和质量
美国是世界上实现城市化较早的国家之一。美国城市化进程中对耕地的保护工作可以分为两个阶段。
第一阶段：20世纪30年代以前，为满足工业化、城市化对农产品的需求，美国政府采取了一系列增加耕地经济供给的有力措施。如制定引导西部开拓垦殖的政策，拨款支助兴办灌溉工程，加强农地改良工作，提高耕地质量等。使得美国农业在城镇化和工业化的同时获得了长足的发展。
第二阶段：20世纪30年代以后，由于过去长期的大规模耕地开垦，美国产生地力下将、水土流失、城市和其他建设大量占用耕地等严重问题，为此美国政府采取一系列对策从数量和质量上全面保护耕地。具体有以下几方面的措施：
（1）立法措施。制定《土壤保护法》及一系列法令将土地管理和水土保持纳入法制轨道，颁布《农地保护政策法》及一些修正案保护农地，一些州也通过制定自己的法律从规划、税收等角度规范着农地非农化行为。
（2）规划与分类用途管制制度。美国的土地利用总体规划具有法律效应，作为土地宪法使用，从总体上控制城市发展和扩张，并且通过定期修改和规划，来适合社会发展的要求。20世纪60年代以来，农地保护成为美国地方规划工作的重要组成部分，这些规划措施包括：①农地估价与用途确定，采用科学方法监测土地利用动态，评估土地质量，以划定优质农地边界。②划定城市增长边界（UGB），只有在增长边界内的土地才能在某一特定的时间转变为城市用途，以此控制城市增长速度。③农业区划政策，即把农业用地和工业用地一样严格划片，农业区内的土地严禁转为它用。
（3）经济措施。如政府和农场主签订合同，通过休耕、轮耕的措施保护地力。对农地保留农业用途的退税、减税等优惠。
（4）公众参与。通过媒体宣传增加公众环境意识、资源危机意识、社会福利意识。通过财政刺激鼓励公众参与农地保护。
三英国：从不重视到严格实行耕地保护
英国是典型的土地私有制国家，其在城市化过程中的耕地保护工作也可分为两个阶段。
第一阶段：英国通过其殖民地及贸易进口获得工业化、城市化所需的农产品，重视发展工商业，忽视耕地保护，使得英国耕地面积迅速减少，农业明显萎缩。
第二阶段：二战以后，面对殖民国的独立、本国耕地减少的情况，英国采取一系列措施严格保护耕地。
（1）制定《城乡规划法》及相关法律，实行先审查后开发的用地许可制度。
（2）进行土地调查，分类定级，控制建设用地，合理安排用地。
（3）开展环保型农业，提高土地质量。
（4）英国城市规划的一个显著特点是“城市围墙”政策，主要是通过绿化带提高城市基础设施率和保护乡村美丽风景，同时保护了农地。
四日本：从城市化初期就开始重视耕地数量和质量的全面保护
日本是一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。但是，日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价。战后日本农地非农化的特征可以概括成：与“农民非农化”和“市民化”基本同步，与耕地保护、土地集约利用相结合，在市场机制的作用下，在法律政策的引导下开展。较好的解决了工业化、城市化进程中人多地少与农地非农化的矛盾，走出一条节约有限土地资源的城市化道路。其在耕地保护方面的工作主要有：
（1）建立庞大而健全的农法体系，将农业发展纳入法制化轨道。如《土地基本法》《耕地法》《土地征用法》等多部法律涉及耕地保护的内容。在市场机制的冲击下，日本的农田依靠法律的保护得以保全，耕地减少的速度。
（2）合理的农地分类利用规划。日本将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种a第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小（20hm2以下）的农地。第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地.这类地域大多为建筑物，农地较零散。政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设。市街化调整区域内的农地分为甲种农地和乙种地。甲种农地指高产良田,乙种农地指甲种农地以的农地。甲种农地原则上不得动用,乙种农地可以动用并对动用农地的程序进行了严格规定。
（3）利用大城市集聚效应减少占用耕地。战后日本形成东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈，集中了日本的80%的人口和经济密度，对土地利用的集约程度很高，这种区域经济模式对节省用地做出了重大贡献。
（4）开展环保农业，提高土地质量。
五韩国：农地保护和充分利用
20世纪60年代以来，韩国通过实施政府主导的工业化、城市化战略，从一个落后的小农经济国家成为新兴的工业国家。但是，随之而产生的农地转换为非农用途使农地绝对数量减少，农业经营的市场竟争力较弱、农业利润偏低而使农地荒芜和地力减退等问题都严重影响了韩国农业的发展。为了保护和充分利用农地资源，韩国通过制定一系列的法律形成了一整套农地保护制度，取得了显著成效。
农地保护方面，1994年韩国重新制定《农地法》，规定应对农地进行保全和适于公共福利的管理，其法律措施有：①依法确定农地的类型。农地保护利用法把农地分为绝对土地和准土地，绝对土地是特别法律规定的土地和农林部指定的土地，并严禁用于农业以外的用途。②限制农地转用，实行严格的转用许可制度，并进行监督。③设立农地基金。从1981年起农地转用者签订农地转用许可协议时必须缴纳农地开发费，这些替代土地造地费和基金运用产生的效益成为农地基金的来源，用于各项造地事业。
农地充分利用方面，公布了农地扩大促进法及其实施规则，内容包括：①农地的所有者和利用者有诚实耕作的义务。②对闲置土地或者连续两年未达到农林部规定的基准收获量或栽培基准的农地采取代耕措施。③实行农地振兴地域制度，促进农地改良，包括物质条件的改良以及权利归属状况向有利于规模化经营的方向调整。
六发达国家城市化进程中耕地保护的几点特征与启示
（一）将耕地保护置于完备的法律体系保护之下
纵观各发达国家对耕地保护乃至整个农业的实践过程，无不重视法律对其的规范引导作用。我国目前急需建立一套以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系，确保快速城市化背景下合理利用和保护好宝贵的耕地资源。
（二）加强用地规划
土地利用规划是实施农地保护的基础和根据，以规划为指导实施农地保护具有明确方向，从发达国家经验来看，应该把城市发展和乡村保护相协调的理念渗透到规划理念中去，并且鼓励公众参与到规划中来，此外，是否能够效仿英国实行“绿带政策”控制城镇扩张也是一个值得试行的办法。
（三）进行农地分类规划，实行有层次的保护力度
国外的耕地保护理念告诉我们，对于耕地的保护，首先要确定保护特殊的土壤资源、特殊的土地利用方式、特殊的利用方式。对于这些特殊的耕地资源形式，必须确定下来，严格保护，因为这些资源一旦损失，就会消逝。
（四）集中型城市化道路
由日本耕地保持与城市化发展互动的历史经验可以看出，经济发展及城市化和耕地面积保持相对稳定并不是一对不可调和的矛盾，相反，城市化发展有可能使耕地流失趋向缓和，甚至可能是耕地面积的增加，其关键在于要选择合适的城市化发展道路和土地利用方式。中国要实现城市化水平提高和保持耕地面积的稳定，应选择集约化的城市发展思路，适度实施大都市区发展战略，走集中型的城市化道路。大都市是高度集约的土地利用模式，以很少的土地和较多的资本投入结合，创造出大量的财富和就业；同时通过局部集约紧凑的发展，换来自然赋予人类大尺度的绿色开敞空间，包括农田、草地、森林和水体等。世界各地经验表明大都市是最具活力的城市，因此不妨把发展大都市作为一项国家战略。
（五）公众参与
借鉴国外保护农地的成功做法，通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民进行补偿，要通过设置开发权转移、税收等使为区域耕地保护作出贡献的人能够同时得到发展，政府保护的目标转化为农民保护耕地的动力。同时耕地所特有的乡村景观，是城市人向往的，要唤起人们对耕地新的价值―环境价值、景观价值的认识，从而引导对耕地保护的观念转变，将耕地保护变为广大市民的一种自觉行为。
除上述略述的几点经验启示之外，发达国家城市化进程中的耕地保护实践还有很多值得探讨和思考的问题，我国须在认清本国国情的前提下认真研究，大胆实践，处理好城市化与农地保护的关系，保障我国社会经济健康可持续发展。
参考文献：
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作者介绍：
耕地保护方法篇10
【关键词】耕地保护制度；制度变迁；阶段划分；效果分析
【中图分类号】D63【文献标识码】a【文章编号】1001-0475（2017）03-0077-02
耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。[1]基于此，耕地保护工作一直是党和国家关注的焦点。梳理我国耕地保护制度变迁进程，探寻其变迁的规律性和发展趋势，评价其实施效果具有重要的理论和实践价值。
一、耕地保护制度变迁阶段划分及其实施效果评价标准
耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。[2]本文对耕地保护制度变迁的阶段划分是以耕地保护目标的变化为依据的。改革开放以来，在城镇化和工业化发展的不同时期，耕地保护的目标经历了从单纯的数量保护（1978―1997年）到“数量+质量”并重（1998-2012年），再到“数量+质量+生态”并重（2013年-现在）的“三位一体”目标演变过程，相应的也出台了一系列配套制度体系。
制度实施效果评价标准是制定政策的重要依据，是检验制度科学性、有效性的基本尺度。要正确客观的评价耕地保护制度实施效果必须制定科学合理的评价标准，本文选取耕地保护目标和耕地社会功能实现情况共同评价耕地保护制度实施效果。
二、耕地保护制度变迁及其实施效果评价
（一）耕地数量保护阶段制度变迁及实施效果评价（1978―1997年）
1.耕地数量保护阶段制度体系变迁
改革开放后，随着城乡居民收入的不断增长，城市化进程的加速，城市建设用地和农村居民宅基地、乡镇企业建设用地需求量剧增。需求旺盛、供给不足的结果是土地价格的不断上涨和耕地数量不断减少，为确保国家粮食安全和耕地数量，国务院出台多项政策，制定了切实保护耕地的基本国策。1978年政府工作报告提出要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多增长”。1982年农业部成立土地管理局，1986年国务院成立国家土地管理局，出现了土地管理专门机构，同年《土地管理法》正式出台。1986年国务院出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策。1991年国家出台《土地管理法实施条例》，1997年《刑法》修订，增设了“破坏耕地罪”将耕地保护进一步纳入法律程序，至此耕地保护正式制度体系初步形成。
2.耕地数量保护阶段实施效果评价
虽然国务院等相关部门不断出台各类耕地保护相关制度要求，耕地数量保护的效果却并不乐观。1978年至1997年期间我国耕地总量呈逐年下降趋势，从1978年的14.9亿亩下降到1995年的14.2亿亩，17年间净减少0.7亿亩。同时期，粮食产量从1978年的30476万吨增长到1995年的46661万吨，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民收入也大幅度增长，第一产业人均收入从1978年的11.47元，增长到1997年的1267.7元。耕地经济功能和社会保障功能基本实现。
这一时期，在国家“以粮为纲”方针的指导下，为提高亩产，农药、化肥等农业生产资料使用数量激增，粗放利用，据统计1978年全国化肥施用量为884万吨，到1997年增长到3980.7万吨，增长了4.5倍，使用效率偏低，威胁到耕地质量及粮食质量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占优补劣等问题频发，多方面因素作用下，耕地质量下降趋势明显，质量保护成为耕地保护首要目标，诱使耕地保护制度变迁。
（二）“数量+质量”并重阶段制度变迁及实施效果评价（1998-2012年）
1.“数量+质量”并重阶段制度体系变迁
由于前一阶段耕地保护目标的单一性，耕地质量下降明显，耕地质量保护逐渐成为耕地保护的另一目标，进入耕地保护数量与质量并重阶段。1998年国土资源部正式成立，同年修订《土地管理法》，标志着耕地质量保护目标的形成。2005年将耕地保护责任纳入到各级政府考核体系，强调要将耕地保护作为土地调控的重中之重。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地保护红线”的耕地保护数量目标。2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出从优质耕地管控、耕地质量等级提升、把好补充耕地质量关等几个方面加强耕地质量建设和管理。
2.“数量+质量”并重阶段实施效果评价
在前一阶段制度体系建设的基础上，进一步制定了多方政策，但数量保护目标实现并不乐观，虽守住了18亿亩红线的定量指耍总面积仍呈逐年下降趋势。从1999年到2012年期间，耕地总面积净减少约1.2亿亩，生态退耕、建设占用和农业结构调整是耕地面积减少的主要原因。
从质量保护效果看，制度作用不明显，状况堪忧。2013年国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国有灌溉设施的耕地仅为6107.6万公顷，占总量的45.1%。其中，商品粮基地东北地区84.8%的土地无灌溉设施，为全国最低。化肥、农药使用量连年增长，1998年到2012年期间化肥施用量增长了43.0%，农药的施用量增长了46.6%，而粮食产量仅增长了15.1%。无机肥的过渡施用是土地肥力下降的重要原因，全国耕地有机质平均含量已降到1%，明显低于欧美国2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末国土资源部的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，中国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别仅为9.80等。[4]
从耕地功能实现角度看，此阶段粮食产量从1997年的49417万吨增长到2012年的58958万吨，增长了19.3%，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民第一产业人均收入维持在较低水平，1997年为1267元，到2001年基本与1997年持平，为1165元，已经难以保障日益增长的生活基本消费需要。2001年后统计方法变化，家庭经营性收入大幅度增长，其中较大部分来源于非农收入，也难以保障基本生活。可见，此阶段耕地经济功能基本实现，保障了国家粮食供给总量安全。但这一阶段，耕地社会保障功能逐渐弱化，不能真正承担起保障农民充分就业、养老和医疗的需要。
（三）“数量+质量+生态”并重阶段制度变迁及其实施效果评价（2013年至今）
1.“数量+质量+生态”并重阶段耕地保护制度体系变迁
耕地保护的目标从注重数量和质量向“数量、质量、生态”三者并重逐渐转化。在强调实行最严格耕地保护制度，守住18亿亩耕地保护红线的同时，2013年国家发改委制定《全国高标准农田建设总体规划》，提出“要通过土壤改良培肥等耕地内在质量建设，力争到2020年，耕地基础地力提高0.5个等级，土壤有机质含量提高0.5个百分点”，明确了耕地质量保护具体目标和时间表。2016年5月，国务院正式出台《土壤污染防治行动计划》，提出“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”，《土壤污染防治行动计划》是系统开展污染治理的重要部署，对确保生态环境质量改善，各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。
2.第三阶段耕地保护实施效果评价
十以来，党和国家突出重生态环境建设，耕地保护工作进展迅速，特别是在耕地生态保护方面提出了很多新目标和新思路，然而制度作用发挥和效果的显现都需要时间，当前还很难客观公正评价这一阶段制度实施的绩效，制度的密集出台和国家高度重视中，让我们持有审慎的乐观态度。此阶段，耕地总量保持在较高的水平，但依然有小幅度减少。粮食产量保持持续增长的同时化肥施用量增量开始放缓，然而耕地质量改善并不明显，《公报》显示，2014年和2015年耕地质量平均等别分别为9.96等和9.97，相比2009年国土资源部公布的9.80等有增无减，说明耕地质量有进一步恶化趋势。
三、结论与展望
耕地保护是工业化和城市化进程中各国都必须面对的难题，是中央政府、地方政府、农户和工商业部门多方博弈的结果，耕地保护制度也必然在博弈过程中逐渐发展和完善。市场与政府作用关系不清、土地基本权属关系不明确、耕地保护主体意识薄弱、耕地保护手段单一等多方面因素影响着耕地保护制度作用的发挥，在未来的耕地保护实践中要厘清这些关系，探索更加丰富有效地耕地保护模式和手段，实现“数量+质量+生态”并重的“三位一体”目标。
参考文献：
[1]刘彦随，郑伟元.中国土地可持续利用论[m].北京：科学出版社，2008.
[2]张宇，刘涛.中国耕地保护制度研究综述[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2010，（42）.