审计署经济责任审计篇1
根据市审计局日前公布的2017年度绩效任务，本市今年将对保障房和轨道交通建设等民生工程进行专项审计，同时还会对2个区的党政主要领导干部进行经济责任同步审计。
为了推进领导干部经济责任审计全覆盖，提高经济责任审计工作水平，市审计局将编制年度经济责任审计计划，召开局级经济责任工作部署会，加强经济责任审计工作的组织领导。同时，市审计局要组织经济责任审计培训，强化对内部审计和各区的指导;重点开展对2个区的党政主要领导干部经济责任同步审计。
针对领导干部群体，市审计局今年还要推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作，对本市1个区开展试点审计，同时指导区级审计机关全面开展领导干部自然资源资产离任审计试点。对于保障性安居工程跟踪审计，今年本市要开展市本级和西城、朝阳、海淀、丰台、通州5个区的安居工程审计，区审计局还要实行异地交叉审计。
针对财政资金重点投入的北京市轨道交通建设，市审计局今年要对相关项目决算及资产管理情况进行审计调查。其中，将对全市已竣工结算的轨道交通建设项目竣工决算和资产管理情况开展专项审计调查，并提出改进工作的审计意见和建议。
北京市2022年冬奥会工程建设也在紧张推进之中，市审计局已确定将对此开展跟踪审计。在审计署统一部署之下，本市的监督检查会结合北京市冬奥会项目建设具体情况，按照审计署方案要求开展审计，按时向市政府和审计署提交审计结果报告。
审计署经济责任审计篇2
【关键词】政府;经济效益审计;审计
一、我国经济效益审计产生和发展历程
当前我国国家审计的一个突出特征是仍然以检查真实性、合法性的财政财务收支审计为主。形成这一局面有其客观原因,我国的国家审计制度自恢复重建以来(1983年9月15日国家审计署成立)只有20多年,而美国等发达国家的国家审计制度都有百年以上的历史。尽管我国经济效益审计的开展相对落后,政府和国家审计机关对于经济效益审计的重视却并不是近几年才开始,审计理论界和实务界对于经济效益审计的探索几乎从国家审计制度恢复重建时就已经开始了。中国审计学会自1984年成立以后,多次举行经济效益审计的研讨会,各种审计学刊物也有大量的文章专门探讨经济效益审计。
经济效益审计不仅受到学术界的重视,我国经济效益审计实务也在稳步实施,各级国家审计机关已在实践中初步摸索出符合我国国情的经济效益审计思路和方法。1984年审计署成立初期,各级国家审计机关查处“成本上升、亏损增加、利润减少、损失浪费”等问题金额就达12.8亿元;而在1989年至1993年,国家审计机关通过审计活动促进经济效益提高达204亿元。我国经济效益审计的发展,与国家经济体制改革的进程是紧密联系在一起的。在上个世纪80年代,经济效益审计与厂长(经理)离任经济责任审计、企业承包经营责任审计是结合在一起的;到了90年代,经济效益审计又同党政领导干部的任期经济责任审计紧密结合在一起。近些年来,审计署向全国人大常委会提交的年度审计报告,越来越引起社会舆论和公众的关注,被称为“审计风暴”。在这些报告中,也已越来越多地涉及经济效益审计的内容。
二、我国经济效益审计的现状分析
与西方国家相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段,现阶段我国政府效益审计的开展状况尚不尽人意,起步较晚,还存在许多问题。如:政府效益审计工作的开展一直成效较低;效益审计的范围尚不明确;审计的方法、手段落后。可以说,无论是在审计的深度还是广度上,我国政府效益审计都未能达到应有的效果,审计目标无法完全实现。早在1945年美国国会通过的《政府公司控制法》就确立了美国审计总署(Gao)对公营企业开展效益审计的权力;到了20世纪50年代,美国审计总署就已经将财务审计和“2e审计”(经济性与效率性审计)作为并列的工作内容;到了20世纪60年代,“2e审计”就发展成为“3e审计”,并成为美国审计总署的工作重点;20世纪70年代末,美国审计总署用于“3e审计”的工作量已达其工作总量的近90%;1981年,美国审计总署制定的政府审计准则,就将“3e审计”的审计准则作为一个部分单列,而自1988年改称绩效审计以来,以后历次修订版均将绩效审计的审计准则单列。经过半个多世纪的发展,美国政府审计机关开展的效益审计已经达到比较成熟和完善的境地,表现在效益审计的开展有强有力的立法和预算支持、效益审计人才队伍充实、审计范围极为广泛、被审计单位对效益审计非常配合甚至欢迎、效益审计技术方法比较完善等。与美国这种发展比较成熟的效益审计相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段。分析具体原因表现如下:
一是现行审计体制不利于效益审计工作的开展,主要表现为审计机关对于效益审计的资源投入不足,经济效益审计的技术规范和组织管理不健全,以及经济效益审计范围有限。我国目前是既无专门的效益审计准则,也没有一套权威的指标体系,这使得审计人员在进行效益审计时缺乏评价标准,也缺乏可以参照的指南,这对于经济效益审计的开展有着极大地制约作用。从组织管理来看,经济效益审计由于综合性强,对于审计人员的专业判断要求更高,审计人员发表不当意见的可能性更大,因此往往有更高的审计风险,要求审计机关尤其要做好审计管理,周密计划、精心组织、严格质量控制。然而,我国国家审计机关在开展经济效益审计的时候,在计划、组织、控制等审计管理活动中做得还很不够,这使得经济效益审计不能充分地发挥其科学评价经济效应状况、深入挖掘经济效益潜力、大力促进经济效益提高的作用。
二是受传统观念的束缚,审计人员观念陈旧,素质低。传统观念一直是:政府就是国家,政府说了算。政府效益审计要对政府当局的经济性、效率性、效果性进行审计似乎不可思义。传统审计方法、手段也习惯于财务收支审计,对经济管理活动涉及较浅、较窄。经济效益审计的另一个重要特征是其综合性,要求审计人员不仅需要精通会计、财务和审计方面的“本行”知识和技能,还要掌握管理学、经济学、工程学、计算机科学、投资学等多方面的知识和技能。这显然对审计人员的素质提出了更高的要求。我国当前国家审计机关的人才问题不仅表现在人员编制的紧张上,还表现在人员的知识结构、经验和技能不能胜任开展经济效益审计的要求。
三是我国开展效益审计面临的一大难点就是相关法规不健全,相关约束滞后,缺乏有效的监督和责任追究机制。四是理论研究滞后。学术界对政府效益审计的标准、评价、原则以及实施主体等问题的研究还不够深入,对实务指导不利。
四是效益审计的基础比较薄弱。当前,由于我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象还很严重,在一定范围内还存在假账、假资料,这必然会影响到效益审计评价,从而影响效益审计的顺利开展。每年审计长向人大常委会提交的审计报告中,吸引更多眼球的仍是那些重大违法乱纪行为,所谓的“审计风暴”并不是由于效益审计而掀起的提高经济效益的浪潮,而仍是由于真实、合法性审计而引发的人们对于腐败等问题的反思。
三、推进我国政府经济效益审计的若干建议
在当前,为了使经济效益审计取得较快较好的发展,提出以下建议:
一是明确各级政府所承担有效使用公共财政资金的责任。1994年《中华人民共和国审计法》规定国家审计机关对政府部门财政财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。这本身就说明经济有效地使用财政资金是各级政府官员的职责所在。然而,政府部门对于财政资金使用的经济性、效率性和效果性应承担何种责任,这种责任如何落实到个人,以及如何追究其责任,我国法律却没有明确、具体的规定。从国家审计署这几年向全国人民代表大会提交的审计报告中所反映问题的处理情况来看,一些明显违法违规使用财政资金的行为迟迟得不到妥善处理,一些部门被屡次点名而不改。这说明,我国目前的法治建设(包括立法和司法)对于财政财务收支的真实性和合法性尚不能提供有力保障,更何谈依法保障财政财务收支的经济效益性。社会公众以及政府部门都需要国家审计机关深入开展经济效益审计,但必须从立法上为其开展经济效益审计提供更强有力的依据,从执法上为其开展经济效益审计提供更加强有力的保障。
二是国家审计机关的地位需进一步提高。从这几年审计署公布审计报告所引起的反响来看,我国国家审计机关的地位似乎已有了很大提高。但从审计报告所反映问题的处理情况来看,国家审计机关的权威性尚未得到真正确立。如果国家审计机关所具备的权威性不足,它所开展的经济效益审计必然会遭遇重重阻力,因为经济效益审计要求更加深入地调查政府部门使用财政资金的行为和活动。提高国家审计机关的地位和权威性,可以考虑以下途径:1.法律授予国家审计机关更大权力;2.提升审计长的行政级别,即由正部级提升为国务委员级;3.在全国人大常委会下设立专门的审计委员会,对审计署提交的审计报告所暴露问题的处理情况进行监督,或责成审计署对审计所发现的问题的处理情况进行追踪审计,向全国人大常委会提交专门的追踪审计报告。另外,经济效益审计需要花费更多的审计资源。审计署目前的审计任务十分繁重,审计人员已处于“满负荷”工作状态。为了支持审计署开展经济效益审计工作,有必要增加其财政经费预算。
三是我国的财政预算体制需进一步完善。国家审计机关的基本任务就是对各级政府预算的执行情况进行审计监督。如果财政预算体制本身不完善,审计机关对于预算执行情况的监督所能发挥的作用也就十分有限。特别是在开展经济效益审计的情况下,如果财政预算的编制不能考虑到效益因素、不能做到足够的完整和细致,经济效益审计将会失去基本的评价标准。目前,经济效益审计的评价标准问题是大家所公认的理论难点,并已形成为一个研究热点。然而,一个被忽视的基本事实是:最重要的经济效益审计评价标准不应该是理论家和审计人员“闭门造车”造出来的,而应该主要来自包含着效益标准的财政预算。可喜的是,“政府部门近几年加强了预算管理,开始科学合理地编制部门预算,为绩效审计的比较和评价提供了标准。财政部门正在探索绩效预算的作用,以结果为导向,把拨款和绩效联系起来,一个项目用多少钱,办哪些事,达到什么样的经济效益和社会效益,都要在预算里面反映出来”。预算管理体制的改革,将为经济效益审计的开展提供更为便利的条件。
四是国家审计人员的素质需进一步提高开展经济效益审计,需要审计人员具备更加综合和多样化的知识和能力结构。这不仅需要单个审计人员全面地提高自身素质,而且要求国家审计机关保持更加科学和合理的人才结构。目前,我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展经济效益审计的要求。解决这一问题可以从两个途径入手,一是引进,二是培训。美国审计总署在这方面提供了可资借鉴的经验。在1950年《预算与会计法》颁布以后,审计总署被赋予了新的职责,其审计范围从公营企业扩展到所有的政府部门,业务量有了急剧增加;为了适应这一形势,审计总署开始按照注册会计师(Cpa)的要求培训现有审计师,或者从会计公司来招聘注册会计师。我国国家审计机关可以在引入注册会计师和采用现代人力资源管理模式来招聘、培训国家审计人员方面进行更多的努力。
五是尽快制定效益审计的审计准则、评价指标体系和操作指南。如前所述,缺乏审计准则、指标评价体系和操作指南这些技术规范是开展经济效益审计的一大制约条件。如何制定权威且具有操作性的技术规范也是经济效益审计研究中公认的理论难题。目前,审计机关和审计理论与实务工作者都希望能立刻制定经济效益审计的技术规范,殊不知这些技术规范并不是闭门造车的产物,而只能是实践经验的总结和提升。美国审计总署能够制定出比较完善的效益审计准则、指标体系和操作指南,并不是他们的审计理论家和审计工作者就比我们高明许多,而是因为他们有着丰富的经济效益审计实践作为基础。因此,经济效益审计的实践和理论研究必须更紧密地结合起来。可行的工作思路是:在国家审计机关对于各个政府部门、各个行业的审计工作中,有针对性地安排经济效益审计的重点项目,这些项目可以邀请审计理论界人士和相关领域专家的参与,力争使这些项目的实施和操作反映出现代效益审计理念、技术和方法,并且产生重要社会影响。在这些重点项目的基础上,及时做好经验总结,使不同政府部门、不同行业的经济效益审计规律能得以发现,并能够分门别类地提出适用的准则、指标体系和操作指南。在此基础之上,由审计署同各政府机关、各行业主管部门会商,将不同政府部门和行业的效益审计准则、指标体系和操作指南修订成型,并提交国务院批准,以部门规章的形式。
参考文献
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审计署经济责任审计篇3
政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国“现金价值审计”（Valveformoneyauditing），加拿大“综合审计”（Comprehensiveauditing），澳大利亚“效率审计”（efficiencyauditing），瑞典“效益审计”（effectivenessauditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”（performanceauditing）统一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”
香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。
一、香港衡工量值审计
2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署（以下简称审计署）每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。
这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆管理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所管理，都市固体废物管理，新界小型房屋批建，小学；其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的管理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。
香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001－02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2600元；2002－03财政年度，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些并提出建议：
（1）由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。
（2）在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。
（3）在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个超额收生，其中286个超额7人以上；有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。超额收生会教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少超额收生和把收生严重不足的班级合并。
以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代；官立小学经办费用较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。
衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的保障、专业运作和社会支持。
（一）香港审计署的职能
《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，是香港最悠久的政府部门之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。
现在特区政府实行高官问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作；其他四个业务科，称为中央帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部门、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助人员40人。
审计署署长的每一份报告书都会开宗明义提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部门的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一；后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。
（1）审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政年度结束后的五个月内，向审计署署长送交各项年度帐表，包括政府一般收入和政府管理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。
审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数量庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深入检查个别部门可能存在的问题以及内部管理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会计帐项，一般都准确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政年度政府帐目是否妥善的审计报告书。
（2）衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：
审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题；
审计署署长如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会；
审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；
可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；
可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标；
可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；
可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。
审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。
衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。
（二）衡工量值审计过程
审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。
1.策划阶段
衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部门，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个年度的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。
审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在年度和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。
其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择年度审计项目有五个标准：重要性——在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性——较有可能存在问题；时间性——更需要及时解决；增值性——可改善的空间比较大；可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。五年计划和年度计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。
2.调查阶段
首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。审计人员从此开始了与受审核单位互动而公开的调查工作，并努力将良好的合作关系贯穿于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计人员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。
经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投入在这个环节上。审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的人员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供合理的基础。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的问题，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而问题的产生可能由于制度漏洞、决策失当、管理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计人员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关人员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。
3.报告阶段
调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出许多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳入报告的最后定稿。
以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册；每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要问题，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，介绍审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出问题，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决问题。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些问题也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计人员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议给以支持。
（三）政府帐目委员会的作用
审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。
1.帐委会的职责
帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公开聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或准备改进的答复。
帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监督，向立法会及公众做出交代。
2.帐委会的工作
由于每期衡工量值审计报告包含许多事项、涉及许多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它认为较严重的反常情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深入调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公开聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以入场旁听。在公开聆讯中，帐委会根据审计报告反映的问题提出质疑，有关的各方人士作出回答。公开聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公开聆讯。在公开聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部门首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实真相后，便会作出自己的判断，拟定报告书的结论及建议。
帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先简要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部门已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深入调查的审计项目，这些审计项目的问题分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。
3.社会反响
审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公开之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论，对政府有关部门和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。
被揭示存在问题的部门和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政长官也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理，以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的年度储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其平均存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。
（四）衡工量值审计的特点
1.审计署的独立地位
独立行使审计监督权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部门；第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限；第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责；第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，许多发达国家和发展家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。
审计署隶属特别行政区政府，对行政长官负责，审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准；其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题；其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源的有效运用。
审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议，以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。
2.有组织的方法
审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”（Valveformoneyauditing），内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值＝经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，提高效益。因为国家审计署资源有限，只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计；对重点项目的审计；对标准管理业务的审计；小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。
衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况；记录整理资料；各业务部门编制五年期滚动式战略计划；综合、调整各业务部门计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性；二是全面调查，深入地检查并收集有关证据；三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的问题和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正；然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公开发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的和社会环境，应该是顺理成章的。
同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002－03年度衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。
3.与受审核机构的合作
对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计人员所接触的，大都是被审计单位财务部门的会计人员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准去判别和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关人员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。
更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量的增值。
4.充足的资源保障
绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在全署人员配置中，有80%是业务人员，而业务人员中，有40%是高级审计人员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001－02年度用于衡工量值审计的实际开支为6640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。
二、我国政府绩效审计趋势
今年是我国审计机关成立二十周年，在经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。
（一）国外政府绩效审计实践
绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家，亚洲的日本、韩国、印度、巴基斯坦、新加坡等，绩效审计也有相当的发展。
1.政府绩效审计的形成
可以说，绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步，检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计如果或多或少涉及到成本效益、投入产出，那就已经是绩效审计的内容了。然而，绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的，它的形成与政府职能的扩大有关。30年代资本主义再度爆发经济危机之后，主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义引导了资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会经济生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，加重了纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。例如美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署60年代就把注意力转向了经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）即“三e”审计，70年代绩效审计已占其工作量的86%以上。过去的十多年里，绩效审计有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元；美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次。美国及其他一些发达国家的绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围的政府绩效审计。
绩效审计的形成，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如杨时展教授所说：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”由于承担的义务越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府也陷入了财政困境。70年代末80年代初以来席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、减少和优化政府职能的普遍呼声。通过绩效审计发现问题，改进工作，帮助立法机构及整个社会监督政府，更加成为必然。审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，吸收经济管理、统计、计算机、工程等其他学科的知识和技术，并吸纳多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。
2.政府绩效审计的内容
绩效审计称谓有别，定义也很多，最高审计机关国际组织以及各国的最高审计机关有着措辞不同的定义。例如巴基斯坦审计长公署认为：绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性，是否符合经济责任的要求。称谓和定义的不同，多少反映了各国绩效审计实践的一些差异。但得到公认的是，绩效审计的内容概括为三个要素：经济（即节约）、效率、效果（也可称为效益）。经济是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少；效率是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好；效果是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。举例来说，对一家建设项目进行绩效审计，第一检查经济性，根据投标、合同以及项目控制程序，确定医院及其附属设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；第二检查效率性，病房、病床、手术室和设备的使用，医疗和行政管理人员的配备及结构，服务的完善，维护、管理和资源分配的适当等；第三检查效果性，是否满足了居民就医和增进健康的需要，比如病人排队等候现象的减少，手术次数的增加，诊断和治愈比例的提高等。
实际上，经济、效率和效果三者之间往往没有明确的界限，很难完全分开，审计人员总是综合起来检查的。各国的绩效审计之所以有些差异，也是因为侧重的内容不同，尤其与财务审计结合进行的时候，更显出各自的特色。美、英两国的绩效审计强调“三e”；澳大利亚在“三e”的解释上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理；德国的绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析；瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理；印度的绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性；等等。这当然也说明，经济、效率和效果，是绩效审计的基本内容。
3.政府绩效审计的困难
至今延续了半个世纪的绩效审计，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面，已经发挥了巨大的作用，显示了广阔的发展前景。在它的发展过程中，还存在一些困难和需要解决的问题。首先在于审计的客体。政府部门的活动主要是公共管理，范围涉及城市建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。有时在一种情况下某一目标受到重视，在另一种情况下又改为重视另一目标，即使既定的目标，也会随时间的推移和条件的变化而模糊起来。甚至在某种情况下没有规定的目标，各种资源的运用由政府部门自行安排，于是审计人员要从调查研究中推断其目标。因此，审计机关有时难以确定绩效审计的目标和判别经济责任的界限。
其次在于审计的主体。绩效审计操作一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题，千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是一项审计成功的起点。审计取证是又一个问题。财务审计通常是从会计资料上获取证据的，较为简单容易，而作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料总是有限的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。最大的原因还是受到审计资源的限制。审计机关的独立地位、制度建设、人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源状况，都可能制约绩效审计的开展。
最后在于审计的环境。绩效审计的环境影响包括政治、经济、法律、、社会及文化教育等各个方面。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识、忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务、关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识、道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可。在会计资料及其他数据多有虚假的情况下，审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，不必要的增加了绩效审计的投入和难度。可见，在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难。
（二）我国开展绩效审计现状
对于绩效审计的概念，我国的审计人员过去可能有点陌生，但绩效审计所包含的许多内容，在某些审计实践中也曾经涉及到，有的审计项目的主题，就属于绩效审计，称为经济效益审计。
1.我国的经济效益审计
我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1982年《中华人民共和国宪法》时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审计监督的法律地位。1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。这条路是一步一步走出来的。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。由于政府管理着千千万万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济体制改革进程之中，国家需要审计机关检查监督企业，以维护经济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策失误触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。在形成规模的厂长（经理）离任经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也多少含有经济效益的内容。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，并没有再专项布置经济效益审计的任务。
随着我国改革开放的推进和主义市场体制的建立，政府管理的观念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，审计对象的重点发生了变化。审计财政收支从来就是各国审计机关的基本职责，无论财务审计还是效益审计，都是在履行这一职责，而效益审计是在财务审计基础上的进步。《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，就已经包含了效益审计的。当前财政预算执行审计的深入和，不断的提出了对财政资金使用效益审计的要求，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别值得一提的是，近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带有效益审计的成分。经济责任审计是要通过对财政财务收支和经营管理活动的检查，评价接受审计的领导人所负经济责任的情况，是合规有效或者相反。一个部门，尤其是一个地方的领导，他的管理目标和社会经济责任，不可能只有财务收支的真实性和合规性，必然还有效益性，比如经济决策、经济计划等，都有效益目标。如果局限于财务审计，经济责任的评价是不完整的，就好像我们只要求一个领导人不违反财经法规和制度，而不需要他创造业绩。因此，财务审计和效益审计的结合，也是任期经济责任审计向纵深发展的充分条件。
2.政府绩效审计的环境正在改变
改革开放二十多年来，我国经济持续高速增长，整个社会发生了前所未有的变化，许多事物以及对这些事物的认识已经今非昔比。我国加入wto以后，正式融入全球经济一体化之中，进一步的体制改革将不可避免。wto首先是国际上政府间的协议，其规则中所蕴含的公平、高效和透明的精神会注入我国的文化，对转变政府职能将会产生重大而深远的。在过去的计划经济体制下，我国的行政机关是整个社会运转的中心，掌握着政治、经济、社会几乎全部的权力，政府通过层层设置机构和大量详尽的计划、指令、规定进行管理，而机构膨胀、人浮于事和滥用权力成为伴生的现象。入世以后，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，会从市场竞争中逐步退出，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。近来的政府行政体制改革，正是沿着这样的方向推进的。
而随着民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共资源，能够合理有效的运用。公众越来越关注诸如国有资产大量流失、行政经费不断增加等等，也纷纷指责那些铺张浪费、官僚主义的严重现象。人民要求政府公开、公平、公正的办事，向人民或人民的代表公布财政开支及其使用的结果和效益，要求对政府部门履行职责的情况进行监督。已经有更多的和制度、措施，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的要求，绩效审计的政治和社会环境正在发生积极的变化。
3.政府绩效审计势在必行
公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行评价。政府的部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督，否则，责任的承担就无法落实。法律规定审计机关对各职能部门和单位财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，并受政府委托，每年向人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到信息，预算分配是否规范，资金使用是否得当，政府投资是否节省和有效。财政资金取之于民，用之于民，政府怎么花钱，人民要知道，人大要监督。各级党政领导也更加重视和支持审计工作，要求把绩效审计提上日程，促进优化政府职能，改善行政管理。
与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，开始合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准。并且，财政部门正在探索绩效预算的，以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，一个项目用多少钱，办哪些事，达到什么样的经济效益和社会效益，都要在预算里反映出来。这样，立法机构和公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，更加是公共资源的产出和公共产品的提供，而政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，如同香港特区政府面对绩效审计所承担的责任那样。财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立和导向，将使绩效审计得以顺利推行。
（三）政府绩效审计的对策
加拿大前审计长埃尼斯m.戴依。FCa受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展家和化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，对于亚洲发展中国家开展绩效审计提出了很有价值的意见。要点如下：
必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益；
必须有政治和政府的支持；
最高审计机关领导任期要长；
吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训；
开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确；
已有审计法规和一定的发展能力；
良好的政治和经济环境；
政府委任了有水平的最高审计机关领导人；
必要的人力和财务资源；
对审计人员的激励和培训；
有财务审计基础。
那么，根据我国的国情和审计工作现状，应该怎样开展政府绩效审计呢？
1.
首先是确立对于绩效审计必然性和必要性的认识。通过了解国外绩效审计产生的背景、当前的走向和发挥的作用，可以确认它是政府审计发展的必然趋势。尽管我国的审计工作和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐渐融入政府绩效审计的世界潮流，这根本上是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题，由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。
其次是借鉴国外的成功经验，结合实际进行并制定规范。一些国家几十年的政府绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成了可供操作的审计规范。例如美国，审计总署1972年就制定了包含绩效审计内容的《政府审计准则》，其后经三次修订更趋完善，有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1986年最高审计机关悉尼国际会议发表有关绩效审计的声明，明确了绩效审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象和审计计划、组织工作和培训、资料的收集和分析、报告程序、人力资源的利用等，为各国开展政府绩效审计提供了指导。国外绩效审计的、案例和整套规范，多年来已经大量的翻译介绍到我国，许多专家学者写了书籍和文章予以阐述，不少审计机关还成立课题组，专门研究政府绩效审计，而我国审计机关走出去、请进来的国际交流，经常的内容就是政府绩效审计。已经做了的工作，为今后更加广泛深入的学习和研讨，也为我国绩效审计的规范化建设，准备了充分的条件。
再次是培训审计人员。绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，但是它更加需要人员的质量而不是数量。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调，对于执行绩效审计项目的骨干人员尤其如此。在我国审计工作已有了二十年的而大批院校毕业生源源不断补充进来的情况下，这并不是一件非常困难的事情，但是必须进行专门的培训，使至少先有一部分人理解并能够操作绩效审计。培训的方式可以多样化，讲座、办班、考察和读书，都可以得到绩效审计的知识和技能，有条件也可以选派人员到发达国家和地区培训实习。在职培训的同时，也要适应绩效审计多元化的需要，逐步调整改善审计人员的结构，吸收除审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。美国审计总署5200人中，有2500名是会计师，1500名是经济师、律师、工程师、机专家等。
2.实践
也许，就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等。这些地方审计覆盖面不大，审计资源比较集中，相对来说，财政资金充裕，可选择审计项目丰富，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度也较高。对于最初的绩效审计，选择项目至关重要。一般要考虑两方面的相关因素：一方面是项目的重要性和风险性即可能存在较大问题及有较大的可改善空间；另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员。研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作，在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析，才可以把特定的绩效审计项目有把握的纳入年度计划并作出审计方案，如果仅凭经验和习惯去布置绩效审计任务，一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑。普遍认为，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定，并非一定随着审计对象管理活动的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也完全可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。
审计实施阶段占用了主要的工作时间，如果目标不明确，方法不得当，或者审计组分工失措、作风松散等等，本身就没有绩效要求的审计更难取得审计的绩效。所以，审计机关的管理层要能够控制和指导全部审计过程，不使偏离目标和浪费资源，并帮助审计人员适时调整策略和积累经验。审计报告阶段将汇总所有的审计结果，外界只能通过审计报告知道审计所做的工作，审计发现的问题，以及审计的结论和建议，可见审计报告撰写、讨论和审定的责任之重大。目前绩效审计报告的写法暂无一定之规，通常应首先说明审计的目标、范围和方法，然后主要报告审计结果，并需要阐明审计的依据和结论，再提出审计建议，有必要还须反映被审计及有关单位的意见。美国绩效审计报告准则对报告表述的要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简练。需要指出的是，与许多国家不同，法律授权我国审计机关对被审计单位下达审计意见书，对审计事项作出评价，并对违法、违规行为下达审计决定书，依法给予处理和处罚，绩效审计并无例外。那么，直接督促被审计单位改进工作，又向政府、人大报告审计结果，可能成为我国绩效审计的一个特点。
我国开展政府绩效审计的初期，除了安排一定数量单独的绩效审计项目外，也可以在其他项目里包含绩效审计的内容，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。在其他类型和方式的审计中适当增加绩效审计的成分，既可以开拓这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。2003年的全国审计工作会议上，审计长首次明确，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。并且指出：效益审计也要注意突出重点。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少。由此入手开展效益审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。
3.宣传
宣传的第一个对象是审计对象，即被审计单位。审计工作通常被认为是批评性的，通过监督服务于经济和社会的发展。这当然是审计机关的职责所在，何况目的也是积极的。但不同的审计类型和方式，发挥的作用有所区别，财务审计重在防护，绩效审计则重在促进。财务审计强调的是真实合法，绩效审计强调的是效益，它的目标是管理活动和资金运用的最优化，这显然与被审计单位的追求是一致的。因此在绩效审计中，审计人员以及被审计单位的相关人员，都需要转变观念，共同致力于审计工作的建设性作用。在审计方法上，绩效审计不限于查账，更多的是了解事实、收集数据，进行分析和评估。所以，绩效审计的实施一般称为调查而不是检查，较易于切入被审计单位本身的工作，得到有关人员的配合。审计人员在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作环节上，都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见，整个过程都在沟通、合作与协商。由此可见，审计人员要会宣传绩效审计，尽量吸收被审计单位人员的参与，以争取充分的理解和支持。当然也需要注意，审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，审计人员在工作中必须保持应有的独立性，不可以放弃职责去违背事实或降低标准。
我国各级审计机关隶属于政府，对本级政府负责并报告工作，每年预算执行和其他财政收支的审计情况，要经政府批准和委托，再向人大常委会报告。因此，绩效审计首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。应该看到，这几年审计工作不断发展，审计权威日益提高，党政领导越来越注意发挥审计监督在维护经济秩序和加强廉政建设方面的作用。审计机关要进一步通过宣传做工作，通过工作做宣传，使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能，提高公共资源使用效益，服务社会大众等许多方面，发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切的联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论的题目。还可以尝试建立一个专家咨询，在一些专业性很强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计。新闻界会关注绩效审计的内容和结果，审计人员要善于通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。
三、深圳政府绩效审计进展
2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002年度绩效审计工作报告。借鉴香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。
（一）深圳政府绩效审计的开端
深圳市审计局（以下简称审计局）进行的第一个绩效审计项目，是市属医疗设备的采购及使用和管理。
1.选择项目
经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本年度政府投资项目计划时，对某医院购置价值4000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计人员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及、环保、城管、医疗和农业的财政投入。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。
审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。
2.实施审计
这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。
1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11619万元，在政府投资计划中投入市属医院医疗设备购置9450万元，共计21069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的统一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上合理有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和的需要。又因为医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。
经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台（件），价值61383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部门也制订了医疗设备管理制度。但无论主管部门的统一管理还是各医院的实际运作，都存在一些问题。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备管理暂行规定》要求，各医院定期向主管部门报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部门。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的因为使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他问题，如设备的资料管理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的管理和考核，等等。
针对发现的问题，审计人员提出了以下建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库；（3）建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度；（4）主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作；（5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。
3.报告结果
市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项问题和建议，市政府及其有关部门要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会；二是大力提倡和牢固树立绩效意识；三是建立绩效审计的责任追究机制；四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。
绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出问题并要求改进，而且促进了人大监督和舆论监督，并通过这些更高层次、更大范围的监督支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监督的新局面。
（二）深圳政府绩效审计的准备
深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口（其中户籍人口140万）的深圳市，实现国内生产总值2239亿元，人均4.6万元（折合5561美元），地方财政收入304亿元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收入国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要许多的努力。
1.立法支持
《深圳经济特区审计监督条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。
深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。
2.资源配置
在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。
一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。
3.人员培训
2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。
（三）深圳政府绩效审计的设想
1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计人员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。许多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关去年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。
1.2003年绩效审计项目安排
去年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和管理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003年度审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告；辅助方面，在某些专项资金、重点部门和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部门承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。
为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中力量组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计人员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、城管等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将统一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳入备选项目库，以为今后所用。
2.基于应用的研究与培训
这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的调研报告，从实际运作过程介绍了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部门可行性计划。因此，对于审计人员认识和操作绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的准备和设想，希望能够得到他们在应用研究和人员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。
在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳入了年度审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处介绍了去年实施的绩效审计项目，了经验和做法。我们还将采取请进来和走出去两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深入，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。
3.规范化建设
绩效审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是绩效审计走向成熟的道路。目前深圳审计机关根据业务进展需要进行的规范化建设，主要有以下几个方面。首先，是在广泛调查财政资金分布和运用情况的基础上，备选一批较为符合绩效审计条件的项目，建立绩效审计项目库，实行滚动式年度项目计划，以便充分有效地连续组织进行绩效审计。其次，根据选择的审计对象和确定的审计目标，建立适当的评价标准，评价标准将依据法律、规则、政策、计划以及合理的意见综合而成，没有适当的评价标准，将难以得出科学合理的审计结果。再次，参照国外的审计准则，从自己绩效审计的实际需要出发，制定可操作的绩效审计实施规则和报告规则，规范工作程序和各种审计文书。最后，适时研究下达审计机关关于绩效审计的规定或办法，正确指导和推进绩效审计工作，待条件成熟时，由政府或人大制定有关法规，使绩效审计规范化达到法制化的程度。
主要参考：
1.香港特别行政区《审计署署长第三十九号报告书》，2002年10月。
2.香港立法会《政府帐目委员会第三十九号报告书》，2003年2月。
3.《世界审计史》，文硕编著，中国审计出版社1990年出版。
审计署经济责任审计篇4
关键词：国家经济安全；政府绩效审计；免疫系统；辨析与借鉴
作者简介：杨茁，女，黑龙江大学黑龙江省国家审计研究中心教授，从事财务、审计问题研究。
中图分类号：F239.65文献标识码：a文章编号：1000-7504（2011）06-0047-06收稿日期：2011-03-20
随着经济全球化和信息化的加剧以及可持续发展的需求，国家经济安全观越来越受到各国家和社会的广泛关注。特别是2008年全球金融危机以来，无论发展中国家还是发达国家，都要共同面对国家经济安全问题。如参与国际经济竞争所带来的信息安全、金融风险、保护民族工业等问题；可持续发展中遇到石油、矿产资源保障、粮食供应、淡水资源保护、碳排放等问题；重大自然灾害引发的国家及其他地区的环境安全、经济安全等问题。我国经济发展具有特殊的时代背景，即集大国经济、转轨经济和不发达经济于一体，因此，在全球经济安全问题凸显下，中国的国家经济安全问题更具有特殊性。
一、谁在关注国家经济安全风险
马克思曾指出，资本帝国主义或资产阶级帝国主义正在改造传统社会，并起到将全世界结合为相互依存的世界经济体的革命性作用。他说：“暴力还是由经济情况来决定，经济情况供给暴力工具的手段。但是还不仅如此，没有什么东西比陆军和海军更依赖于经济前提。”其后，发展经济学、结构主义不发达理论以及依附理论等也都阐述了国际资本主义井然有序地发展会使不发达国家经济畸形，同时国际市场的不完善加剧了这种不平等，并使发展中国家日益依附和受制于发达国家，从而引发国家经济安全甚至国家安全问题［1］。
近年来西方国家学界及政府将国家经济安全问题作为重要问题加以关注。正如美国政治学者塞缪尔・亨廷顿所指出的，经济活动是国家权力最重要的源泉，在一个主要国家间不大可能发生战争的世界里，经济力量将是决定一国是处于主导或相对优势地位还是从属地位的日益重要的因素。
美国政府早在1986年就开始向国会提交《国家安全战略》。美国政府责任办公室（Governmentaccountabilityoffice，简称Gao）在《2004―2009发展规划》目标框架中清楚地指出了未来美国政府责任办公室的经济安全战略目标。其中包括：向国会和联邦政府提供及时、高质量的服务，报告当前美国人民面临的生存和财产安全方面的紧急挑战；向国会和联邦政府提供及时、高质量的服务，以应对随时变化的安全威胁和全球互相依赖的挑战；转变联邦政府职能和决策方式，应对21世纪挑战；成为联邦的模范机构和具有世界水平的专业服务机构，使美国政府责任办公室的价值最大化。
美国政府责任办公室近年来主要在以下几个方面支持国会和联邦政府的相关工作：（1）提高和保护美国的国际利益；（2）分析美国对外国援助和人道主义计划的管理及其执行效果；（3）评估针对威胁美国利益的挑战所作出反应的计划、成本及其效果；（4）评估美国对多边组织的参与能在多大程度上有效地服务于美国利益；（5）分析美国外交事务职能和活动的策略和管理实践等。其主要目的是建立一个可以更加有效维护国家安全的安全网。
除美国外，许多国家已经制定并建设国家经济安全防护措施。如日本政府1980年开始制定《综合安全保障战略》；俄罗斯1994年开始组织撰写《俄罗斯经济安全构想》，并于1996年颁布了《俄罗斯联邦国家经济安全战略》等。
近年来，我国国家经济安全问题正在被关注并开始提升到战略高度。党的十五大报告中首次将国家经济安全问题提到议事日程，并明确提出了“维护国家经济安全”观；党的十六大报告中指出“在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全”；党的十七大报告中提出“扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系”。自2008年世界金融危机以来，我国更加关注国家经济安全风险，特别是国家金融风险的预警及防范。
从世界范围看，发展中国家的经济安全更容易受到威胁，这是由于发展中国家比发达国家面临更多的安全困境，根源在于缺乏必要及充裕的物质财富来维护国家安全。因此，发展中国家要维护国家安全的关键是要增强国力，这也是发展中国家亟待解决的问题。
二、国家审计与国家经济安全：辨析与借鉴
（一）国家经济安全观分析
由于研究者的视角不同，所以对国家经济安全的理解存在差异并呈现出多样性，但也存在相关性。这些观点主要为：（1）国家经济安全首先是国家经济体系本身的安全和维护这种安全的能力；（2）国家经济安全是经济因素对军事、政治安全的影响，主要是经济力量和经济能力对国家权力和军事力量的支撑；（3）国家经济安全是全球化所带来的安全问题，主要是非军事政治因素的威胁。“从狭义上说，国家经济安全是在开放条件下一国如何防止金融乃至整个经济受到来自于外部的冲击引发动荡并导致国民财富的大量流失。从广义上说，是国家对来自外部的冲击和由此带来的国民经济利益损失的防范，是一国维持本国经济免受各种非军事政治因素严重损害的战略部署。”［1］
笔者认为，不同时期、不同环境下的国家经济安全观有所不同。一个贫穷落后的国家是没有“话语权”的；发展中国家在发展中开始认识到“发展才是硬道理”，从而认识到，只有发展，国家才能强盛，才可谈国家经济安全；而当一个国家的经济能力开始对国家权力产生强有力支撑时，经济发展带给国家和人民多方位的安全感和幸福感，同时使人们更加认识到国家经济强盛的重要性，此时的国家经济安全已经是国家安全、国家经济发展、增强国力、降低国家安全风险和减少外来威胁的保障。我们知道，当世界进入全球化阶段，一个国家不能仅从自身经济安全角度考虑国家安全防御，还应当从更广泛的角度考虑国家安全和人民利益的保障。国家经济安全观是随着世界经济环境的变化、国家经济发展而逐渐清晰的。不论狭义还是广义的国家经济安全观已经不再是一国的经济安全问题，正如美国金融危机的发生不仅全方位冲击美国的国家经济，同时连动的是世界范围的经济安全，而日本大地震引发的核辐射蔓延正在使日本经济陷入“孤岛”状态。国家经济安全正在影响和决定着一个国家在全球范围内的安全战略部署甚至危及到全人类的利益。
（二）国家经济安全审计职责分析
国家审计制度的确立是基于国家对经济活动的必要干预、调节和管理的现实需要，是国家政治制度不可缺少的组成部分。
国家审计的本质是对公共受托经济责任履行情况进行独立的监督，它是维护国家财经秩序、打击经济犯罪、防御国家经济安全不可或缺的重要组成部分。从公共受托经济责任的角度分析，维护本土人民的经济安全是其民主法治本质要求和公共受托责任的具体表现形式，是国家审计的法定职责。具体体现在：以审计公告等方式让人民了解经济是否安全，经济生活是否有保障，人民生活是否处于安全状态，协助人民参与经济生活，这体现出民主；依据国家政策法律，惩处贪官污吏，制约和监督经济权利，从经济安全的自然因素与社会因素、经济因素与非经济因素等诸多方面维护国家经济安全，这体现出法治［2］。
国家审计本质是一个动态的、历史的、逐步显现的发展过程，它反映了国家审计作用的根本目标和发展方向。国家审计在对国家军事、社会、国土资源、重大自然灾害、产业安全、民生等方面的安全监督与评估过程中，履行维护国家经济安全职责。近年来，许多国家正在或已经完成国家审计职责的扩展，期望能对国家经济安全给予最大的保障。
1.美国审计署的职责发展
美国国会依据1921年颁布的预算和会计法案建立了美国审计署并赋予其主要职责是：调查“所有与收入、支出以及公共资金申请有关的问题”和“在公共费用支出方面提出加快经济发展和提高效率的建议”。第二次世界大战后，美国国会进一步阐明了上述内容“支持履行宪法责任的国会，并帮助提高其性能并确保对美国人民的利益”，“向立法者和能够促使政府更好工作起主导作用的机构提出很好的建议和咨询”。
从1945年至1994年期间，美国国家审计职责不断变化。如1945年政府法人控制法案的颁布为美国国会提供了审计政府法人财政事务的职权；1950年预算与会计程序法案的颁布规定了美国审计署的责任是为联邦政府建立会计准则以及实施内部审计控制和财务管理；1970年立法机关的整编法案的颁布赋予了美国审计署对联邦政府工作项目的评估和分析职权；1990年财务总监法案和1994年政府管理改革法案的颁布，赋予了美国审计署审计人财务报表和美国年度统一财务报表的职权。1994年以后，美国审计署致力于一系列的监督、检查和预测性工作，这些工作横跨了联邦政府工作和项目的各个角度和范围。美国审计署每年公布数以千计的报告和其他文件，并且提供大量其他相关服务。为了改善政府机构的实践和运作情况，美国审计署通过政策建议，不仅为联邦政府的开支及其日益提高的工作效率负有责任，而且也为增强纳税人的信任和联邦政府的自信作出了应有的贡献。
2.我国国家审计职责的完善
我国国家审计真正开始关注国家经济安全问题时间较短。国家审计署刘家义审计长于2007年首次提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的观点。2008年刘家义对“免疫系统论”作了详尽的阐述。他认为，从经济社会发展与审计发展的内在联系来分析，从马克思主义国家学说的更深层次研究来看，审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。审计发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能［3］。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出了“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能，全面提高依法审计能力和审计工作水平，初步实现审计工作法治化、规范化、科学化，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度”的要求［4］。这是我国国家审计职责的进步。
（三）国家经济安全审计核心价值观分析及借鉴
虽然防御国家经济安全风险已经成为一些国家的国家审计法定职责，但其定位和工作对象却有所不同。国家审计防御国家经济安全风险的能力和成效是依据各国政治、经济、法律环境及国家审计的职能、政府赋予的权力、工作范围以及自身建设而定。对此，我们重点分析美国国家审计的工作内容及范围，以期借鉴。
美国审计署的核心价值观是：问责性、完整性和可靠性。它的主要工作内容包括：确定联邦资金的使用是否有效率和效益；调查非法和不正当活动的指控；报告给政府的方案和政策，满足他们的目标；进行政策分析和概述国会审议方案;出具法律决定等。其目的为使政府更有效率，为纳税人节省高额开支。美国审计署的工作包括公共财政的方方面面，如关注问题资产救援计划、联邦政府的援助汽车业、美国介入伊拉克和巴基斯坦问题、联邦政府的财政状况和财政前景，以及需要重建现代化美国金融监管体系、环境保护、社会保障、武器出售等，并进行审计报告。近年来美国国家审计的工作范围更加扩大，这从美国审计署更名即可见一斑。根据2004年美国审计署人力资源改革法案修正案，自2004年7月7日起，美国审计署正式更名，由总会计师办公室（Generalaccountingoffice）更名为政府责任办公室（Governmentaccountabilityoffice）。这一措辞上的变化是美国审计署近年来业务内容转换的结果，仅2009年，美国审计署就提出了2000项有针对性的建议来改进联邦政府的运作。美国审计署已经形成了一个现代的、具有多种不同学科的综合服务技能的专业服务机构。
除美国外，一些国家也在努力改变国家审计的价值观，积极转换工作重心，增加和创新审计职能，有效进行战略部署。如德国审计机关开展的效益审计是对国家任务和利益进行界定、审查和评估的活动；英、澳等政府开展的信息化专项审计，目的是为促进电子政务的安全和有效运行，针对其所依赖的基础设施、服务内容、业务基础、保障条件、支撑环境和社会环境等方面的特定要求或存在的特定问题而进行的审计等。
近年来我国国家审计一方面针对金融危机所导致的诸多问题进行研究和改进其工作，另一方面在理论界开展有价值的学术研究和科学借鉴。但就我国紧迫的国家经济安全防御需求而言，审计工作滞后。通过分析美国审计署的责任、能力及工作范围我们不难看出，我国国家审计的核心价值观远未形成，国家审计的国家经济安全责任、职能及方法还在探讨阶段，国家审计工作重心还未转换，国家审计的国家经济安全战略还属空白。所以，从目前看，国家审计对国家经济安全的定量分析、风险管理系统、安全指标评价体系等的建设都还需要深入研究并形成有效的战略支撑。借鉴美国审计署的做法，我国国家审计应当构建中国的经济安全监测评估体系、中国经济安全预警系统和评价体系，并在此平台上实施有效的国家经济安全防御。我国国家审计也应该成为国家经济安全防御的核心机制，国家审计署应当成为国家经济安全风险防御的核心组织。
三、我国国家审计的改进与创新：思考与行动
国家审计的国家经济安全观与价值观决定于国家经济、政治制度以及国家对经济、政治制度干预、调节和管理的需求。因此，国家经济、政治制度，政府的进步与执政能力决定了国家审计的地位、作用、职能以及未来走向。对此，国家审计首先要在国家经济发展需求平台和政治制度基础上建立国家审计的国家经济安全观，明确国家审计的责任以及建设一个完整的工作程序。
（一）确立我国国家审计的经济安全观
国家审计与国家安全的内在逻辑与外在关系都表明二者存在密切相关机理。国家审计的本质决定其保障国家经济社会运行的健康和安全，推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，抵御国家经济安全风险，保障国家经济社会稳健安全运行。国家审计的最终目的是维护人民利益。
如前所述，国家经济安全具有国别性。中国不是发达国家也非同于一般发展中国家，因此国家经济安全不是发达国家的“进攻型”和发展中国家的“附属型”或“依赖型”。中国经济发展的特殊背景决定了中国应当是立足本国国情的“稳健和积极”的国家经济安全。从目前看，威胁我国国家经济安全的风险不只来源于金融、能源、制造业等，还有很多风险来自于自然、突发事件、居民预期、体制改革、对外贸易环境、外商直接投资、跨国并购、国际产业分工、产业转移、国内产业竞争力减弱、环境保护、企业社会责任、粮食安全、食品安全、医疗及社会保障等经济发展和政治体制改革的诸多方面。对此，国家要依据政府的执政能力考虑建立一个防范与管理国家经济安全隐患的有效防御系统和国家经济安全风险评价体系，以满足国家监测和防御国家经济安全风险的需要。国家审计的本质决定了它在国家治理和风险防御中的地位和作用，因此，国家审计应当承担国家经济安全风险防御战略实施的重要责任。
（二）创新国家经济安全风险审计防御职能
政府要有效地行使监管国家经济安全的职能，最重要的是调动政府的各个职能部门，建立民主、科学的国家经济安全决策机制、信息获取和传递机制、公民对政府维护国家经济安全行为的监督机制、政府职能部门履行经济安全监管职能的责权对称机制，才能真正保证经济安全监管职能作用的发挥和决策效率的提高，防范其中可能发生的道德风险和信息不对称。国家审计是政府经济监督职能的载体，政府职能转变必然引起国家审计的变革与创新。
我国国家审计防御国家经济安全风险职能创新应该包括以下方面。
1.监督职能。国家审计作为政府的监督机制，通过对有关部门、有关组织的安全防护机制的监控，保证其能正常履行其职能，使国家经济运行始终处于健康、可控的状态。国家审计的监督职能是有效的国家经济安全防火墙，能够维护国家安全。
2.防御职能。国家审计在国家经济防御体系中监督、检查相关措施，致力于改善经济、提高效率。通过对公共资金的监管防御公共受托责任履行中的问题并提供处理建议。对突发性重大问题做好预见性防范，抵御风险，发挥监视与制约功能。国家审计通过防止外部不利因素对国家经济的侵袭，建立防御平台和体系，维护国家经济安全。
3.评价职能。国家审计通过评价国家经济运行指标，致力于一系列的监督、检查和预测性工作，从深层次评价体制和制度上存在的缺陷，提出关于体制和制度方面的完善措施，并对其绩效进行评价，发挥建设性作用，预防风险的发生，从而维护国家经济安全。
4.预警职能。国家审计的风险预警职能，一方面体现在对国家政策、公共财政收支、国际经济竞争、产业结构调整、经济的可持续发展等重要问题的风险预警及阐述风险趋势；另一方面还体现在对政策性问题的预警。由于受托公共责任中的风险可能导致政策制定异化和政策执行异化，因此，国家审计需要对政策制定风险预警，对政策执行风险预警，对政策目标完成结果进行风险预警和绩效评价。
5.问责职能。作为政府职能监督载体，国家审计应当承担起对政府受托责任履行全过程以及公共管理绩效的问责和评价责任。国家审计应当通过对审计结果的综合性分析，针对倾向性问题可能对宏观经济产生的不利影响进行问责和追责，从而维护国家经济安全，保证人民利益不受侵害。
（三）国家经济安全风险防御中的政府绩效审计实施
随着国家经济的发展、政治民主进程加快，政府所承担的受托责任的内容和范围发生根本性变化。正是基于变化的环境，美国和一些国家的国家审计开始由财务审计向绩效审计发展。不同国家政府绩效审计所关注的对象以及具体内容有所不同，但大都关系到政府运作高效、资金使用方向及安全、政府项目的高风险区等。例如美国政府绩效审计是对项目的绩效和管理进行独立评价，对前瞻性问题进行评估或对综合信息、某一深层次问题进行的评估。美国政府绩效审计是对每个政府项目的资金流向和政府运作高风险领域进行实质性的监督检查，并监督联邦政府的财政管理，开展广泛的绩效审计和项目评估。英国政府绩效审计主要是评价资源管理方面的经济性、效率性和效果性。英国的绩效审计对象是公共资金使用情况的方式和效果。具体对象大致分为四类：严重的铺张浪费、效率或效益低下的控制薄弱区；特定的部门、重大项目、工程等；管理活动；其他较小规模绩效检查。英国绩效审计遵循一个基本原则，即审计是仅对政策的执行结果进行检查、评价，而对政策本身并不提出批评意见。加拿大政府绩效审计包括政府活动的经济、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护以及政府活动的合法合规性，政府绩效审计的评价对象是政府部门、政府从事的项目或者政府职能。
我国政府绩效审计刚刚起步，无论审计理论及实务都在建设和实践中，在政府绩效审计的对象、范围和具体方法方面还有待系统化、规范化。随着政治体制改革力度加大、政府职能转变，政府管理创新将会引导我国绩效审计发展。从市场化理念角度看，市场化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。政府管理创新理念认为政府管理应着眼于终极产品和实际社会效果，这就引导绩效审计作为现代国家审计的主流内容正在启动。与传统财政财务审计不同，绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式，其审计的内容与发挥作用的机理上都具有全新的改变。因此，探索适合中国国情的绩效审计模式是国家审计国家经济安全战略实施的主要方法，也是我们面临的一个重要课题［5］。
借鉴其他国家政府绩效审计在评价国家经济安全方面的做法，我国政府绩效审计工作范围也应当包括以下内容。
1.评估政府在实现国家目标中的作用。政府绩效审计要将重点放在分析政府面临的新的机遇、挑战和风险；创新方法用于分析国家经济发展状况和评价资源的利用；创新评估政府实现总体目标的政策有效性的途径；评价地方政府实施国家总体目标的责任及结果。
2.支持政府职能转变。政府绩效审计要做到分析和评价政府职能转变的人力资源基础结构及效率；了解和提高政府管理能力；分析、评价和支持能够提高政府业绩的组织建设工作；了解能够提高信息搜集、处理和传递以及提高信息质量的方法；创新能够提高财务管理效果和可用信息能力的方法；分析政府计划的运作方式以及现代化程度；掌握能够提高政府服务方式效率的方法。
3.协助各级人民代表大会对政府执政能力的监督和风险管理。政府绩效审计应该对政府执政能力和承担的职责进行监督和评价，以提高政府的政策水平和实施效果并确保其可靠性。工作重点在具有高风险的政府工作项目以及行政机构面临的主要管理风险上；评估政府对科学技术投资的管理及其成果以及知识产权保护工作的有效性；了解加强政府资产管理和工作可靠性的方法；预警政策制定及执行中的风险。
4.分析政府财政状况并加强弥补当前和预期财政缺口的力度。政府绩效审计要能够分析政府的长期财政状况；分析预算选择的结构和方法并挖掘改进的途径；分析财政状况和融资渠道方面的财务信息的可靠性，防范金融风险等。
中国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾较为突出。从实际情况看，我国资源稀缺、毁损严重、利用率低、结构失调、市场体系不完善、就业和分配矛盾突出、财政压力较大和存在潜在的金融风险。因此，促进绩效审计发展可以促进经济社会科学发展［6］。现代国家审计是在法律框架下，对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行评价。国家审计不仅是维护公共利益的政治工具，是民主与法制建设和国家治理的权力制衡、责任评价机制，也是国家经济安全风险的防御系统。因此，创新国家审计的经济安全保障职能将是国家审计未来的重心。
参考文献
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DiscriminationagainstandReferencetonationaleconomicSecurityRiskbyStateaudit
YanGZhuo
（CenterfortheStudyofStateauditofHeilongjiangprovince,HeilongjiangUniversity,
Harbin,Heilongjiang150080,China）
审计署经济责任审计篇5
一、工作目标
通过督查全省各地贯彻落实两办《规定》情况，了解掌握各地在贯彻落实工作的主要做法和取得的经验，存在的主要困难和问题，研究提出有针对性的指导意见和解决办法，采取切实有效措施，加大督促工作力度，促进各地扎实做好两办《规定》贯彻落实工作，推动全省经济责任审计工作深化发展。
二、督查工作主要内容
（一）组织领导情况。市、县（区）各级党委和政府加强对经济责任审计工作的组织领导情况；经济责任审计工作联席会议（领导小组）的建立健全情况；联席会议（领导小组）成员单位协作配合、共同推动经济责任审计工作发展情况；上级联席会议（领导小组）对下级联席会议（领导小组）的工作指导情况等。
（二）专职审计机构建设情况。各地经济责任审计专职机构建设及专职审计人员配备情况；联席会议（领导小组）办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公情况；以及落实中央关于联席会议办公室主任为同级审计机关副职领导或者同职级领导的要求情况等。
（三）组织实施等审计管理情况。各地联席会议（领导小组）成员单位共同研究拟定经济责任审计计划草案情况；2008年至2011年已审计领导干部数量以及占审计对象数量的比例情况；本地区经济责任审计工作由重点审计财政收支、财务收支向被审计领导干部经济权力运行和经济责任落实转型情况；创新审计组织实施方式情况；审计内容、审计评价指标、责任界定标准的健全完善情况等。
（四）审计结果运用和工作成效情况。联席会议（领导小组）建立经济责任审计结果运用制度情况；各成员单位按照职责分工有效运用审计结果情况；本地区经济责任审计工作在加强干部管理监督、完善惩治和预防腐败体系、推动经济社会科学发展、促进完善国家治理等方面取得的主要成效等。
（五）存在的主要问题和有关建议。本地区经济责任审计工作存在的主要困难和问题；解决困难和问题拟采取的具体措施；对推动本地区乃至全国经济责任审计工作进一步深化、规范和提高的意见和建议等。
三、组织方式和时间安排
督查工作实行统一组织、分级负责。省经济责任审计工作领导小组办公室负责制定和印发督查工作实施方案，选择部分设区市进行重点抽查，汇总上报和通报全省有关情况。设区市联席会议（领导小组）办公室根据督查工作实施方案，组织实施本地区督查工作，选择部分县（市、区）进行重点抽查，汇总上报和通报本地区有关情况。
（一）省经济责任审计工作领导小组办公室在6月12日前，根据中央联席会议办公室印发的督查工作方案，制定本省实施方案，安排部署全省督查工作。
（二）省、市、县（区）各级联席会议（领导小组）办公室在6月25日前，对本地区贯彻落实两办《规定》情况进行自查。
（三）省、市联席会议（领导小组）办公室在7月14日前分别选择部分市、县（市、区）进行重点抽查。
（四）省经审办在7月20日前做好准备工作，迎接由中央联席会议成员单位可能安排的重点抽查。
（五）设区市联席会议（领导小组）办公室在7月19日前，汇总市、县（市、区）并向省经审办报送本地区督查情况。
（六）省、市、县（区）各级联席会议（领导小组）办公室9月底前分别在本地区范围内通报督查情况。
四、有关要求
一是高度重视，加强领导。各级联席会议（领导小组）办公室要从认真贯彻党中央、国务院关于经济责任审计工作的部署和要求、促进经济责任审计工作科学发展的高度，充分认识开展两办《规定》督查工作的重要意义，切实加强组织领导和工作指导，各成员单位要加强协作配合，共同做好督查工作。
审计署经济责任审计篇6
2012年经济责任审计工作取得新的进展
2012年，在党中央、国务院和地方各级党委、政府的领导下，各级领导小组和联席会议认真贯彻执行中央关于经济责任审计工作的部署和要求，指导和推动经济责任审计工作取得新的进展，工作成效比较明显。全国各级审计机关共审计领导干部4.1万名，其中：党政领导干部4万人、国有企业领导人员1000人。审计结果向党委、政府上报以后，各级党委和组织人事部门参考审计结果，有4679人得到提拔使用，417人被移送纪检监察机关，160人受到降级、撤职和其他处分。归纳起来，有四个突出特点：
一是工作目标比较明确。按照中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2012年各地在经济责任审计中，坚持以促进领导干部推动本地区（部门、单位）科学发展和领导干部守法守纪守规尽责为目标，重点是促进领导干部更好地遵纪守法，同时在其他方面也做了一些积极的探索。
二是工作部署比较周密。去年初，中央联席会议制定和印发了2012年经济责任审计工作指导意见，明确了全年工作重点，并组织开展了两办规定落实情况督查。各地按照督查工作方案的要求，认真组织开展了自查和重点抽查。总的看，经济责任审计法规制度建设、审计调研等方面的安排部署都比较周密，组织实施工作进展有序，重点任务基本按期完成。
三是协作配合比较密切。全国各级审计机关按照审计法和两办规定，认真履行经济责任审计监督职责。各级纪检监察、组织人事、国有资产监督管理等部门，认真履行联席会议和领导小组成员职责，在研究确定审计计划、起草制定制度规范、共同开展督查调研、加强审计结果运用等方面，加强协作配合，取得较好效果。
四是工作质量有较大提高。经济责任审计是具有中国特色的一项审计，也是一项新的工作。2012年，经济责任审计工作在继续深入探索和逐步规范的基础上，审计质量有了明显提高。特别是省部级领导干部的审计内容、审计评价和责任界定等，在力度和深度上都有所加大，审计质量有较大程度的提升。
这些成绩的取得，是党中央、国务院正确领导的结果，是地方各级党委、政府高度重视、加强领导的结果，是中央纪委、中央组织部、监察部、人力资源和社会保障部和国资委大力支持配合的结果，也是各级联席会议和领导小组办公室的同志们辛勤工作、共同努力的结果。
2013年要着力从五个方面推动经济责任审计工作深化发展
2013年，要紧紧围绕贯彻落实党的十精神，进一步加大工作力度，坚持探索创新，着力从五个方面推动经济责任审计工作深化发展。
一要认真学习，明确使命，争做表率。要认真学习党的十、中央纪委二次全会精神，学习最近的一系列重要讲话，学习修订后的新《》，学习中央政治局关于密切联系群众、转变工作作风的八项规定等，通过学习领会精神实质，指导和推动经济责任审计工作发展。一要进一步认清做好经济责任审计工作的重大意义。审计监督是党和国家整个监督体系的重要组成部分，经济责任审计又有其特殊意义，不仅是一项单纯的审计工作，而且是加强干部管理监督、党风廉政建设的重要制度安排。搞好经济责任审计，对于促进各级领导干部认真贯彻落实党的方针政策和宏观调控措施、推动党风廉政建设和反腐败斗争、全面提高党的建设科学化水平等，能够发挥重要的促进作用。联席会议办公室和各级审计机关要充分认识到这一点，千万不能把经济责任审计当成一般的审计工作来对待。要明确我们肩负的历史使命，增强做好经济责任审计工作的责任感和使命感，从全面建成小康社会、提高党的建设科学化水平、推进反腐倡廉建设、促进民主法治建设和经济社会科学发展的高度，加深认识和理解，做好这项工作。二要进一步坚定做好经济责任审计工作的信心和决心。经济责任审计是政治性、业务性、创新性很强的一项工作，国外没有同类型的审计，国内也没有现成的经验可循。大家在实践中体会到，这项审计要求比较高，责任比较重，风险也比较大，虽然各级党委、政府都很支持，但是工作起来难度还是比较大。我们一定要深刻领会中央推进民主法治建设、加强党风廉政建设和惩治腐败的坚定决心，克服畏难情绪，增强信心、坚定决心，把这项工作高标准完成好，不辜负各级党委、政府的期望。三要带头遵守各项工作纪律。经济责任审计工作的审计对象特殊，都是主要领导干部，各级联席会议办公室和审计组成员要带头遵守《》规定，严格执行审计“八不准”纪律和审计署落实中央八项规定的十八条实施意见，要求别人做到的，自己首先要做到，不能办的事坚决不办，争做守法、守纪、守规、尽责的表率。
二要把握重点，认真履职，切实做好经济责任审计工作。联席会议办公室和各级审计机关要认真履行法定职责，加大力度，突出重点，为促进党风廉政建设和推进经济社会科学发展作出贡献。审计中，要重点关注六个方面：
一是加大对中央重大政策和宏观调控措施贯彻落实情况的审计力度，促进政令畅通。要把各级领导干部贯彻落实中央政治局八项规定，以及厉行勤俭节约、反对奢侈浪费等情况，作为经济责任审计的重要内容。按照中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局，加强对中央一系列重大战略部署贯彻落实情况的审计。紧紧围绕主题主线，加大对转变经济发展方式和经济结构调整的审计力度，促进实现质量与效益的统一。按照中央经济工作会议的部署和要求，加强对积极财政政策和稳健货币政策贯彻落实情况的审计。通过审计，保障中央各项重大经济方针政策和宏观调控措施落实到位，促进领导干部尽职尽责。二是揭风险、查隐患，维护经济安全。从近几年的审计情况来看，个别地方举债多、铺摊子、管理不严等问题比较突出，在土地和矿产资源开发利用、财政金融安全等方面形成一些风险隐患。要通过经济责任审计，揭示经济社会发展中的突出问题和风险隐患，切实维护国家经济安全。三是查案件、促反腐，推进党风廉政建设。当前，在一些领域腐败现象和经济犯罪案件易发、多发、高发，形势比较严峻。联席会议办公室和各级审计机关要按照中央纪委二次全会的部署，坚决揭露和查处违规进行经济决策、损失浪费、权钱交易、等问题，促进领导干部自觉遵守廉洁从政、从业各项规定，提高依法行政、依法履职的意识和能力。四是追责任、促问责，推动建立健全问责和责任追究机制。现在有一种现象，就是很多决策都是上会研究、集体决定，程序是合法的，对决策失误造成的损失没有人承担责任，对于这种情况责任如何界定，是领导责任、主管责任，还是直接责任，是我们需要认真研究的问题。责任不落实，就难以向相关部门提供线索和情况，就难以促进健全问责机制和责任追究机制。五是抓督查、促整改，促进各审计事项按照国家规定落实到位。我始终认为，一些重大事项和问题，如果我们在职责范围内没有审计出来，比不审计更糟糕；揭示了重大事项和问题，如果没有整改，比不审计更糟糕。审计揭示的有关事项和问题，如果不整改或者整改不到位，审计职能和作用的发挥就会大打折扣，国家法律法规的尊严和权威就会受到严重影响。六是推动深化改革，促进建章立制。审计中发现的一些问题，有些是体制性的，有些是制度性的。对于带有普遍性和规律性的东西，审计不仅要揭示问题，而且要深入分析问题产生的原因，提出切实可行的意见和建议，促进体制、机制、制度的建立健全和完善。
三要大胆探索，勇于创新，深入推进经济责任审计制度建设。经济责任审计是具有中国特色的审计监督制度，需要大胆探索，不断创新，重点在制度建设。要抓紧制定两办规定实施细则，确保实施细则既具有操作性，又具有权威性。继续探索党政主要领导干部同步审计的路子，推进建立和完善重要岗位领导干部任期内轮审制度。区分领导干部不同类别，探索总结经济责任审计的具体内容、评价标准和责任界定，分类别研究制定审计指南。加强与干部管理监督等相关部门的沟通、协调与配合，研究审计结果运用的途径和方式，探索建立涵盖经济责任、财政、资源环保等方面的结果运用机制。加强信息化建设，建立审计数据库，实现检索、查询和分析等功能；加强信息共享，促进联席会议各成员单位对审计结果的运用。
四要探索规律，督促落实，加大对全国经济责任审计工作的总结和指导力度。各地要认真总结党的十七大以来经济责任审计工作开展情况，包括取得的成绩、存在的主要问题，以及进一步深化工作的建议和措施等，探索经济责任审计内在规律，为各级党委、政府决策提供参考。中央联席会议办公室要有针对性地加强对重点问题的督查调研，认真总结各地好的做法和经验，加大分类指导力度，尽快修改完善《2013年经济责任审计工作指导意见》。
五要强化领导，提升素质，进一步加强干部队伍建设。一是进一步健全完善组织领导机构。各地要从实际出发贯彻落实两办规定，抓紧建立完善组织机构，并请当地党委或政府的主要领导同志担任联席会议召集人和领导小组组长。二是尽快充实经济责任审计人员，加强培训和实践锻炼，全面提升干部队伍素质。要着重围绕审计什么、怎么审计、怎么评价、用什么标准进行评价、如何进行责任界定等方面，进行有针对性和实用性的培训，不断提升审计人员实战能力。三是大力开展理论研究。要紧紧围绕加强干部管理监督、党风廉政建设、民主法治建设、全面提高党的建设科学化水平等这些重大问题来研究和开展经济责任审计，以更好地发挥经济责任审计的作用，切实把握经济责任审计的本质和规律，为审计实践提供业务指导和理论支持。
审计署经济责任审计篇7
论文提要目前，我国国家审计机关在审计结果公告工作上做得卓有成效，但一轮接一轮的“审计风暴”过后一切便又归于平静，公众已不满足“有审计无问责”，更期待“审计风暴”之后有“问责风暴”。由此，审计问责应运而生，并快速发展。
一、审计问责制
问责制的法律术语称为法律责任的追究。根据宪法和法律的规定，政府及其公务员必须承担应由它（他们）承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任；同时，政府还必须接受来自内部和外部的监督，以保证责任的实现。审计问责是指通过审计，依据相关规定对该作为而不作为、乱作为的责任人给予相应的党纪、政纪和经济方面的处罚，是制度文化建设的重要组成部分。
二、审计问责制产生的背景
自1983年国家开始设立审计署开始，审计工作的开展一直是波澜不惊，并未在民间及下层民众之间引起什么样的“风暴”。直到政府的审计报告开始向公众公开伊始（2002年6月25日），一轮又一轮声势浩大的风暴年年如期而至，一张张列满了从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益以及金融机构投资资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”让人触目惊心。
1、尴尬的“审而无问”。中国国家审计署2008年9月6日2008年第7号审计结果公告，公布了49个部门单位2007年度预算执行和其他财政收支审计结果。49个部门中仅5家完全执行审计决定，其中相当一部分在审计报告中屡次被点名，凸显出问责制的缺乏。
2、公众期待“审而有问”。在李金华的2006年度审计报告中，有这样一组数据：“2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、或判刑，177人受到党纪政纪处分。”只要做一个简单的除法，就可以大致得出以下结论：在106起重大违法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0.9人受到法律惩处。
我们必须反思，“审计风暴”刮了数年，为什么没有吓住那些蓄意违规、违法的人。问责风暴的威慑力，体现在对于当事人责任的追查到底，并依据有关法律法规给予惩处，它让违法官员丧失政治前途，丢掉官职与权力，并且将虚无的“集体问责”、“部门问责”，转化为切实的“个体问责”。
3、问责更重于审计公告。根据惯例，每年审计报告之后，追讨资金的行动一般都会接着展开。从某种程度上来说，问责比要求违规单位归还资金更为重要，因为倘若问责到位，问责足够严厉，违规单位自然会迅速归还资金，并且以后轻易不再违规。
三、审计问责制的产生与发展
1、2006年第1号审计公告：审计走向“问责”。审计署公布的2004年中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果时，通过审计有213人受到处分，76人被依法逮捕、或判刑。根据金融审计查出的问题，中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司4家金融资产管理公司共对191名责任人给予开除、降职、警告、罚款等处分。审计发现的各类违法犯罪案件线索40起也已移交有关部门立案查处。
2、尽快修订《审计法》，加大审计问责力度。随着社会主义民主与法治不断向前推进，审计工作的监督职能得到了越来越充分的体现。每年国家审计署审计报告公布时，总会引起波动。但就资金闲置、私设“小金库”、乱收费、挪用资金等屡审屡犯的“老大难”问题这一点而言，现有的《中华人民共和国审计法》有必要尽早修订。
（1）进一步规范审计结果的公布制度。现行审计法第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。目前，在这方面国家审计署已经“率先垂范”，遗憾的是，省、市、县三级审计部门这方面的“公布”还严重滞后。
（2）实施事前审计程序。任何对屡审屡犯“老大难”问题的公布和处理，都已是“马后炮”。鉴于此，新修订的审计法似应新增“审计预警”的相关条款。
（3）加大审计后对“一把手”的处罚力度。大凡审计出的经济问题，单位“一把手”有着不可推卸的责任。那些屡审屡犯的“老大难”问题，大多是一种“集体腐败”。而“集体腐败”，最大的受益者是“一把手”。所以，新修订的审计法，对所有审计出来的经济问题，都应追究“一把手”的责任，必须件件“具体而严肃”；同时，还得将对“一把手”追究的结果向社会公布，使得那些对国家经济财产造成重大损失的领导者成为“过街老鼠”，令其不敢再“屡审屡犯”。
3、国务院研究部署审计问题整改工作。2008年9月3日主持召开国务院常务会议时指出，2008年上半年，有关地区、部门和单位对审计查出的问题高度重视，认真整改，及时、主动纠正存在问题，并着眼治本，加强建章立制工作，中央预算执行和管理情况有了较大改善。会议强调，审计监督是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的重要职责，是规范政府运作，提高资金使用效益的重要机制保障。一是建立整改工作责任制。审计署要将促进整改作为一项重要工作来抓，逐步建立促进整改的长效机制；各地区、各部门和单位主要负责人要亲自过问、督促和检查整改情况，把整改措施落到实处。二是大力推进预算公开。要根据政务公开的要求，在2007年11个中央部门预算公开的基础上，继续扩大公开范围。三是加强制度建设。及时修订和完善有关法律法规，用制度规范管理，不断提高预算执行和财务管理水平。把审计监督与行政监察、行政问责结合起来，建立健全预算执行和管理问责制度。四是继续深化改革。从完善体制、机制角度，认真分析和研究审计查出的问题，做到标本兼治。会议要求，有关地区、部门和单位在10月底前将整改情况报告国务院。
4、人大常委会共识：审计之后重在严格问责。审计效果的真正体现仍然有待于后续的问责制落实。十一届全国人大常委会第四次会议上，全体全国人大常委会委员代表们在肯定审计报告准确务实、敢于直言的同时，希望政府对审计所揭露的问题进一步追究。
强化审计后问责制。我国已制定了一系列有关问责的法律、纪律规定，如《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等，但由于历史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，成为了实施问责制的主要障碍，同时问责法制及程序不完善，影响问责效率。从审计的本质来说，仅仅是揭露问题显然是不够的，设置审计报告并强化从宏观层面提出整体评价，将有助于立法机构和决策机构有一个总体把握。
5、审计问责体系逐步转型。（1）审计问责体系从行政问责转向法律问责。相对于法律问责，行政问责带有太多的弹性或不确定性，容易留有操纵空间。加大法律事后惩戒在审计中的介入，能够起到足够的事前威慑作用。（2）审计问责体系从组织问责走向个人问责。近年来，对于个人责任追究的数量在提升，逐步“形成审而有问”。（3）审计问责体系从行为问责到后果问责的突破。行为问责与后果问责两者之间，存在一种递进关系。行为问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责为进一步的纪律追究和法律追究扫清障碍。
参考文献：
［1］毕舸，审计问责体系需实现三大转型，来源：新京报.
［2］任鹏飞，蔡金曼，审计问责应走出“屡审屡犯”怪圈，新华网.
审计署经济责任审计篇8
［关键词］：宪法第91条;总理领导;审计监督权独立
一、审计制度的产生通过宪法对我国审计制度加以规范并不是很久远的事情。“建国时期，没有设立专门的审计监督机构，而是由各级政府的行政监察机关和各部门的内部监察机构担负审计监督任务。它们有权对各行政机关和各部门的财务进行事前稽核、事后检查，并对发现的问题有权予以纠正和查处。”［1］我国1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法对审计制度的构建也并未投入过多的关注，审计工作的开展继续沿用建国时期确立的体制，但是伴随着一些理念和认识上的改变，原来承担审计工作的监察机关被裁撤，这段时间(1959.4－1982.12)对国家机关的审计监督任务主要由各有关国家机关负责，这种监督体制一直延续到1982年。
在制定我国1982年宪法时，社会各界充分意识到“从我国的实际情况来看，为了堵塞财政财务工作的各种漏洞，设立对国家财政收支独立行使监督权的审计机关极为必要，”［2］开始考虑通过宪法设置审计机关，建立一套符合中国国情的审计体制。至于如何设置审计机关，审计长应处于什么地位都有不同认识①，但是最后决定把审计机关设置在行政系统内部，审计署同国务院其他部委一样同属于国务院的组成部门，审计长属于国务院的组成人员。从当时条件来看，审计体制做如此设计主要基于以下两个方面的原因:首先，保持审计独立是绝大多数国家的通例，制宪者也意识到审计机关保持独立的重要性，但是考虑到全国人大不是常设机关，开会时间较短，不便于开展审计工作等原因就把审计机关放在了行政系统内部。
其次，基于当时我国刚刚实行改革开放的大背景，整个国家的主要任务就是发展经济、富国强兵，而发展经济的主导力量在于政府，同时认为全国人大作为最高国家权力机关并不具体负责经济管理工作，它的权力地位也仅停留于宪法和法律的规定。国家政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府，工作的开展主要由政府来主导，把审计设立在行政系统中，政府首长可以为审计工作的顺利开展提供支持和条件，同时也方便政府通过审计实现对经济的监管。
［3］
可见，我国现行审计体制的设计主要是为了契合中国当时的政治体制现实和基本国情状况。①关于现行的审计体制，有学者总结为“政府参与审计管理工作，国家审计机关统帅除注册会计师协会及会计事务所以外的所有审计组织。”［4］对审计机关设置在行政系统之中这一现象，也有人认为是意在增强审计机关的独立性。
［5］
宪法专设第91条确立审计制度，宪法第86条也明确了审计署首长的地位，充分显示了审计制度的重要性，为我国审计监督工作走上规范化、制度化的轨道提供了根本法上的依据，这可谓1982年宪法的一大亮点。
二、审计实践面临的问题
审计制度因宪法的规定而获得正当性和相应的法律地位，审计制度的实效性却不尽如人意，面临很多问题，如审计机关没有追惩权力和绩效审计开展不够等，其中批评最多的就是审计机关的独立性不够。
目前，审计机关遭遇了很多生发于我国审计体制(普遍认为是行政型审计体制②)自身的问题。如审计机关与被审计单位有着过多的经济上和行政上的联系，对各部委等“兄弟单位”审计之后，对审计结果提出处理建议，审计机关要承受很大的政治压力和风险。
审计机关所处的这种行政序列体制现状不但不能使审计机关轻装前行，而且还难免会使审计人员精神或者良心上的独立在外部诸多压力之下大打折扣，进行审计监督显得并不是那么轻松。审计机关的不完全独立导致每一次审计风暴中的审计机关都处在风口浪尖上，独立性不强已经成为阻碍审计机关轻装前行的羁绊。③这种体制下的审计监督也被认为是一种自我监督，其在一定程度上也影响着审计结果的公信力。
面对前述问题，学者们围绕强化审计机关的独立性提出了对审计体制改革的设想，目前有如下观点:第一，对审计署“升格”，提高其行政级别。具体方法有两种:一是整体提高审计署的级别;二是由更高级别的行政官员担任审计署的行政首长。
［6］
第二，有必要使审计署“迈入”人大序列，成为人大的一个组成部门，使审计权归属于立法权，立法权对行政权监督自然是顺理成章，既保证了审计机关的独立，也使人大对政府的监督更具针对性。
［7］
第三，提出我国应建最高立审计院，形成国务院、最高人民法院、最高人民检察院和最高审计院这样一府三院的体制。以此来增强审计权的独立性。
［8］
第四，要保证审计权的独立性需要切断地方政府与审计机关的行政机关的关系，实行省级审计机关对下级审计机关的垂直领导和管理。使省以下地方各级审计机关的人事、经费、业务工作等方面体现出较强的独立性，以利于审计监督功能的发挥。
［9］
第五，主张把现行国家审计机关的部分职能、职责和工作体系从政府系统中转移到人大系统，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建了新的审计体系，这部分转移出的职能主要是预算审计监督，以实现审计机关所肩负的经济监管职能和人大预算监督职能的分离。
［10］
前述各种方案均具有一定的理论价值，但如其而行势必给目前既定宪法秩序带来较大影响;况且，从审计制度产生的背景来看，笔者认为，宪法第91条的规范内涵并未得到更为细致的分析和发掘，在这种情况下，断然实施前述对我国宪法秩序产生较大影响的各种方案似有不妥。鉴于此，对宪法第91条规范内涵进行重新阐释以找出更合理的解决方案尚属较优选择。
三、宪法第91条规范内涵的重释
我国宪法第91条的产生有着独特的政治、经济和社会环境，如何理解这一规范对认识审计机关在整个国家权力体系中的宪法地位显得至关重要。
(一)第一款:可否监督国务院
宪法第91条第1款规定了审计监督的范围，审计监督的对象和事项分别是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支三大类。其中受监督对象并不包括国务院。
那么审计署是否可以监督国务院?则不无疑问。
一种观点认为，国务院实行总理负责制，“国务院总理向全国人大提名副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。这意味着国务院组成人员都由总理挑选，他们就必须尊重总理对国务院全盘工作的领导。国务院其他组成人员的工作要对总理负责，国务院在整体上对最高国家权力机关负责，并由总理承担总的责任。”［11］同时，《审计法》第7条也对这种领导体制进行了再度强调。由此认为，首先，审计署既然接受国务院总理的领导，又要对总理领导下的国务院进行审计监督，其困难程度不言而喻，甚至是不可能的。其次，从宪法第91条与宪法第126条和第131条对比来看，后两条规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。此处描述法院独立行使审判权显然已经把行政机关完全排除出去。如果宪法第91条包括国务院，也应采用这种表述方式。由此，宪法第91条中的“其他行政机关”不包括国务院。
笔者认为，审计监督的对象应包括国务院。
首先，从我国宪法第89条和第62条规定来看，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，全国人民大表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。此处把由国务院提出的预算报告和预算执行情况列入了全国人大的监督范围，那么对预算执行情况这种颇为专业性的监督，具体监督方式为何?由谁来执行?《审计法》第4条对此予以明确规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”可见宪法第62条所言对国务院预算执行情况监督的报告形式为“审计工作报告”，这显然意味着审计署可以通过审计来监督国家预算和预算执行情况。由此可见，虽然宪法第91条没有把国务院列入审计监督范围，但是根据宪法第62条、第89条和《审计法》第4条的规定综合分析来看，国务院对预算执行情况仍然要受到审计署的审计监督。
其次，“国务院总理由国家主席提名，并由国家主席根据全国人大的决定，予以任命。由于国家主席是我国的国家元首，代表和象征着中华人民共和国，接受国家主席任命也就意味着受命于国家，接受国家的托付，担负起总管全国行政的重任。”［12］国务院执行全国人大及其常委会制定的法律和作出的决定，同时又受全国人大及其常委会的监督，向全国人大及其常委会负责并报告工作。而国务院实行总理负责制，国务院总理受命于国家，同时又要对国务院整体工作承担责任，总理是否履行好这一崇高使命，全国人大及其常委会有权通过审计工作报告的形式对国务院使用公共财政资金情况的监督来进行评判。在这种意义上，国务院主动接受审计监督不仅仅是对总理负责制的贯彻，也是国务院的一项政治义务，更是总理履行国家对其授命的重要体现。因此，总理领导审计署并不意味着国务院不受审计监督，相反，政治意义上的总理负责制恰恰意味着总理领导的国务院更应该受到审计监督。
最后，审计监督是一项监督国家公权力的重要制度，审计监督应做到“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”［13］，其监督对象范围的划定标准始终是财政资金的运用而非主体地位的高低，所以，作为公权力主体的国务院运用财政资金的状况并不能因为其行政级别高而逸出审计监督范围。
(二)第二款:特定语境下的“审计独立”宪法文本谈到公权力独立行使的情形共出现三次，分别是:①宪法第126条:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”②宪法第131条:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”③宪法第91条第2款:“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”究竟宪法第91条中的“审计独立”一词应该作何理解，与其他两者有何不同。笔者认为，对该条款中以下几个词语的理解当属解读该词关键。1．“其他行政机关”的范围“其他:别的。”［14］通常是指特定范围之外的东西。在我国行政型审计体制下，此处所言的“其他”究竟该作何理解则需要释明。
宪法第91条第2款只是把其他行政机关、社会团体和个人排除在监督范围之外，而我国宪法上出现的主体还有审判机关和法律监督机关，那么从审计监督的专业性来看，这两类主体不能干涉审计监督工作，显属当然。然而在这一点上，宪法第91条却有别于宪法第126条和宪法第131条，从后两条规定来看，二者均采“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述。但是从宪法第127条(上下级法院之间监督关系)和宪法第132条(上下级检察院之间领导关系)规定来看，宪法第126条和宪法第131条并未把这两类机关排除在外，所以说此处所言的审判权和检察权独立是独立于行政机关、社会团体和个人，但审判机关并不能独立于其上一级的审判机关和同级及以上的检察机关;而检察机关也不能独立于其上一级的检察机关，仍然要接受上一级检察机关的领导。
基于前述分析，审计监督对象包括国务院，“其他”行政机关是相对于审计署本身而言的，因为审计机关在我国属于行政机关，此处所表述的“其他行政机关”是指除审计署自身之外的行政机关。
2．总理领导
“领导:①率领并引导朝一定方向前进;②担任领导的人”［15］。“领导”一词可以从两个层次进行分析，一是静态意义上:指行使领导权力，履行领导职责的人;二是动态意义上:“领导就是利用权力去引导、指挥和影响个体、群体或组织，在一定条件下实现群体或组织既定目标的行动过程。”［16］该款所谈到的总理领导显然是指动态意义上的领导。领导按照不同的标准，可以进行不同的分类，而该款所谈到的总理领导是指行政领导，由于行政领导往往预定了一定的行政目标，而后通过执行一定的事务性活动来巩固阶级统治，实现阶级使命，所以具有较强的行政性和政治性。
［17］
所谓政治性是指总理对审计署在政治方向上的领导，做到为社会主义政治服务和为人民服务。
至于行政性，常常被理解为事务性，总理领导也包括事务性领导，但从《审计法》第9条和《审计法实施条例》第43条规定来看，本级政府对审计机关的行政领导和审计机关上下级之间的审计业务领导显然是分开的，此举也是出于保障审计机关业务监督独立性的制度考虑。然而由于审计署作为最高审计机关，其没有相应的上级审计机关对其进行审计业务领导，笔者认为，此时并不意味着审计署就失去了审计专业监督方面的独立性，总理自然享有了审计业务领导权，审计署通过自律的方式保持了审计监督权在专业事务方面的独立性，同时从我国审计制度的形成过程来看，制宪者之所以把审计署放在行政系统内部，交由国务院总理领导，此举也绝无让审计监督成为一个徒具虚名的制度摆设之意，当时主要是考虑到“熟悉被监督单位特别是熟悉他们的财政、财务开支和经济业务活动是做好审计工作的基本条件之一，”［18］所以才把审计署放在了国务院。由此可见，在总理的领导之下，并不意味着审计监督独立性就可以受到任意干涉，在该条中，“总理领导”也是存在界限的，即不能干涉审计署审计业务上的独立性。
3．“独立”的理解
“独立”一词有多种含义:“①单独地站立;②一个国家或一个政权不受别的国家或别的政权的统治而自主地存在;③军队在编制上不隶属于高一级的单位而直接隶属于更高一级的单位的;④脱离原来所属单位，成为另一单位;⑤不依靠他人。”［19］宪法文本共出现了三次权力的“独立”行使，都表述为“依照法律规定独立”，然而《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》并未对“独立”二字着墨太多，只是重复着宪法规范的表述。类似问题在审计法中同样存在，“审计独立”的内涵依然语焉不详。而《审计法实施条例》第7条又规定国务院可以规定审计署的职责，这一规定无疑又为认识“审计独立”蒙上了一层迷雾。国务院是否可以规定审计署的职责?独立的几种含义，此处该采那种?而要回答这些问题，则必须以对我国审计监督权的宪法地位的明确认识为前提。
国家审计是世界上很多国家所共有的一项制度设置，据笔者统计，各国审计制度设置的规范依据不尽一致，有宪法①，也有法律②。从规范层面来看，“宪法设置之机关如总统、国民大会、五院、审计长及大法官，其权限宪法亦有原则性的规定，非经修改宪法之程序不得废除或变更”。
［20］
宪法规定的国家审计权是受到宪法保障的，法律规定的国家审计权显然不可与其同日而语。这一点在我国宪法当中也有较为明显的体现:首先，国务院组成部门的设立方面。部、委员会、中国人民银行和审计署虽然同为国务院的组成部门，然而审计署的设立依据为宪法第91条，其他部委的设立依据则另当别论。由此可见，“审计机关虽然地位是相当于国务院的一个部委，是国务院的组成机构之一，但在所有国务院的机构中，宪法专设一条对它的体制和职权作出规定，说明它具有特殊的地位。”［21］其次，国务院组成部门的调整方面。依据《国务院组织法》第8条、《国务院行政机构设置及编制管理条例》第7条和《国务院行政机构设置及编制管理条例》第4条的规定，国务院各部委的调整(合并、撤销)由国务院按照法定程序进行。结合前述分析，笔者认为这里面可以适时调整的对象显然不包括审计署，因为对审计署的调整要通过修改宪法来完成，历次国务院行政体制改革也证明了这一点。①最后，国务院组成部门所享权力的分配权属不同。
依据我国宪法第89条第3款的规定，国务院各部和各委员会的任务和职责由国务院进行划分，这是国务院的职权之一。由于审计署的职权是由宪法规定的，所以，国务院可以调整的对象只是国务院其他组成部门的任务和职责而不包括审计署的任务和职责，这也是我国审计机关宪法地位上的特殊性使然，正是其特殊性促使了制宪者在制宪时对审计机关与他部委及委员会在宪法上作了有所区别的制度安排。
鉴于前述对审计署和审计监督权宪法地位的规范分析，笔者认为，审计机关及其职责是由宪法规定，审计监督权独立行使的样态和程度，宪法已明文授权法律进行规定，在法律没有规定的情况下，国务院无权规定审计机关的职责权限。基于此，此处“依照法律规定独立”的内涵应理解为审计署在审计业务方面是独立的，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。
(三)结论
结合对前述几个关键词的分析，可见我国审计署具有不同于国务院其他组成部门的特殊宪法地位。由此，依据宪法第91条，我们应该对审计署做如下认识:审计署是受宪法保障的，非经修宪不得变动审计署的地位和调整其职责权限，审计监督的对象始终就是使用财政资金的“主体”，国务院亦不能置身被监督范围之外。该条文中的总理领导是一种政治领导，在进行审计专业事务监督时，审计署不受任何机关、社会组织和个人的干涉，包括国务院在内。
审计署经济责任审计篇9
一、美国国家审计的基本情况
美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。
为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地总结经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。
（一）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。目前，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。
审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成；二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成（这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命）。另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部（分署），国外设3个分部（分署），在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。
（二）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。
监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。
（三）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。
各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计；州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官（如市长）任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。
美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：（1）、颁布、修订联邦政府审计准则；（2）、制定并组织实施审计计划；（3）、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行；（4）审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务；（5）、审查联邦政府各部门的预算执行情况；（6）、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果；（7）、国会交办的其他审计事项。
审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告，更多地担当咨询建议者的角色。
二、美国国家审计的几个特点
（一）具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力影响，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。
（二）审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强会计责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。
（三）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了计算机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。
（四）审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位经济问题的处理是由几个部门配合进行的。第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。
三、改善我国机关审计的几点启示
通过对美国国家审计情况的考察，对照分析我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：
（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国社会主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性影响较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅（局）直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。
（二）大力推广、应用现代化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。
（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。
审计署经济责任审计篇10
一、审计结果公告基本情况
审计结果公告是指审计署以专门出版物方式，向社会公开有关审计报告，审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映内容的公告。审计结果公告制度，就是审计机关将审计结果通过大众媒体向社会公开，利用社会舆论监督这一工具促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。
国家法规中关于审计结果及审计结果公告有一系列的规定。《审计法》第三十六条：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。2002年8月1日颁布的《审计机关公布审计结果准则》中第二条提到：公布审计结果，是指审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果。第四条、第五条、第七条、第九条分别规定了审计机关公布审计结果的形式；审计机关向社会公布审计结果的报批；审计机关向社会公布审计事项的审计结果的审批程序；以及向社会公布审计结果的保密原则。2002年3月19日颁布的《审计署审计结果公告试行办法》第六条规定了审计结果公告的审批程序。审计署机关各单位、派出审计局、驻地方特派员办事处不得审计结果公告。
2003年12月第01号――审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告的，标志着审计署审计公告制度的正式实施。截止到2007年第6号――49个部门单位2006年度预算执行和其他财政收支审计结果，我国一共了24个审计结果公告。审计署于2007年9月49个部门单位2006年度预算执行审计结果公告，审计署查出各类违规问题，有的虚报多领预算资金，有的转移挪用或挤占财政资金，还有的私设账外账和“小金库”。审计署对审计发现的管理不规范等问题，另行出具了审计建议函。
二、从受托责任的角度看审计结果公告制
（一）国家审计受托责任
审计是因“两权”分离所形成的，在这种受托经济责任关系下，由于经济监督的客观需要产生和发展起来的，审计的目标就是评价受托经济责任。一个国家的审计机关无论是哪种设置模式，从根本上说都是受托于社会公众。国家审计的本质是对政府及其组成人员的公共受托经济责任进行评价。
审计史学家理查德・布朗（Richard・Brown）说：“审计的起源可以追溯到与会计起源相距不远的时代……当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查。”在受托经济责任关系的确立的前提下，受托经济责任关系的潜在的利益冲突成为审计产生的直接动力。彼得・伯德教授在其名著《受托责任：编制财务报告的准则》中，将受托责任按资源委托的主体不同分作公共受托责任和非公共受托责任，伦敦大学的功克斯教授也坚持这一观点。公共受托责任也包括两部分，一部分是公民通过议会将资源委托给中央政府或地方政府去管理，另一部分是中央或地方政府又将资源或决策权委托给社会公务员或地方政府官员。美国审计总署（Gao）解释，经济责任是受托管理并有权使用公共资源的政府和机构有向公众说明他们全部活动情况的义务。审计机关对政府受托责任履行情况独立认定后，最终必须向托付人报告，再由人民据此决定是否解除政府机关及其工作人员的受托责任。
从受托责任的角度来看，审计机关是为了完成受托责任的。在关于审计服务主体方面，社会公众成为审计的终极服务对象。我国宪法规定，人民是国家主人，国家一切权力和资源为人民所有，人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权力机关。人民将其公有资源通过各级人代会委托给人民选举出来的政府工作人员，按照由该级人代会通过的年度预算和国民经济计划所反映的人民意志，去经营管理。这就使各级人代会和其同级政府发生了委托受托关系。政府肩负着受托责任，就应该尽自己最大的努力完成人民的托付，接受审计机关的监督，并向人民报告。在当代国家政治中，政府与其他公共组织具有相等的社会地位，都有遵循社会行为规则的义务，都是公共受托经济责任者。审计机关对政府公共受托责任履行情况进行审计后，应该向委托者报告，向社会公开审计结果，人民据此来决定是否解除政府及其工作人员的受托责任。审计机关根据受托责任履行职责，为了表明自己受托责任的高质量履行，必须实行审计结果公告制度，将自身组织运作的情况和审计结果等信息全部向全社会公布，以显示自己的工作业绩，接受人民的考核，以此来赢得人民的信赖与支持。
（二）实行审计结果公告制符合受托责任理论的要求
国家审计是接受人民的委托，肩负着向社会公众提供政府公共责任履行状况信息的公共审计服务。审计服务就是以谁的需求为主直接提供审计报告，社会公众是审计的终端服务对象，因此，社会公众有权知道审计结果，实行审计结果公告制度是一个很好的办法。随着政府公共受托责任的不断发展，社会公众对国家审计信息存在着巨大的需求，审计报告具有公共产品的性质，而政府受托责任的不断拓展是国家审计发展的内在动力，因此，社会公众对政府受托责任履行状况的关注是国家审计结果公开机制产生的基础。
推行审计结果公告制符合受托责任理论的要求。从受托责任的角度来看，社会公众是受托者，政府机关是委托者，审计机关对政府受托责任履行情况进行审计后，最终应向受托人报告。作为政务公开的重要内容，审计结果公告制度是推进政府行为公开透明，促进依法行政的重要手段，同时也是确保审计质量的重要途径。实行审计结果公告制有利于发展民主政治，保障公民知情权。
三、实行审计结果公告制的意义
从受托责任的角度来看，实施审计结果公告制度是必要的。审计结果公告制度的实施具有非常重要的意义。
1、有利于促进政务公开，提高全社会对被审计单位和审计机关的监督。在2003年两会期间的记者招待会上，总理指出，政府要接受人民的监督，就是要把政府放在阳光下，才能杜绝腐败。治理腐败，必须赋予公民充分的知情权，最大限度地公开行政活动过程。公民的知情权不随着广大人民群众的法律意识的不断增强，大家迫切需要了解国家资金的使用情况及政府机关的运作情况，要求拥有知情权，这对促进政务公开有一定的积极作用。同时通过审计结果公告，使社会公众了解一些热点问题，如社会保障资金、救灾资金、捐赠资金、三农资金等的审计结果，一方面有利于监督政府机关，提高的透明度；另一方面，也对审计机关的审计工作进行监督。
2、推行审计结果公告制可以强化审计效果，扩大审计效应。政治制度约束理论认为审计制度是对政府活动施加有效规范和约束的重要制度。推行审计结果公告制有利于社会公众及时了解审计结果，建立和完善审计监督体制，发挥舆论和社会公众的监督作用，加强对审计机关和被审计单位双方的社会影响，有效预防腐败，降低审计风险，扩大审计影响力，对促进审计事业的发展具有非常重要的作用。
3、推行审计结果公告制可以加强审计机关建设，提高审计质量。使审计人员的责任意识和自我约束意识大大增强，可以促进审计队伍的廉政建设和加强审计机关建设。审计机关将工作成果置于舆论和社会公众监督之下，增强审计透明度，提高审计质量。
4、实行审计结果公告制度是国际上的通行做法，我国推行审计结果公告制有利于国际趋同。审计公告制度在国外已很普遍，在美国、加拿大等经济发达国家，审计机关的审计结果除了向议会报告外，也及时向社会公众公布，公众很容易在报纸、电视等新闻媒介上了解到自己关心的社会热点，信息透明度比较高。目前，为在国家民主与法制化建设和促进经济社会协调发展中发挥更大作用，世界各种类型的国家审计机关都普遍实施了审计结果公告制度。