公共关系管理制度篇1
关键词：市场经济；公共管理；制度创新
一、市场经济体制下推进公共管理制度创新的现实意义
相比计划经济时代，市场经济体制下的商品流通更为顺畅、自由，但市场经济体制也绝非是完美的，由于受政府宏观调控等因素的影响，市场经济也有自身的缺陷。有些人认为市场经济受到政府干预的情况只会出现在那些社会主义国家，资本主义国家的市场经济是不存在这种困惑的。这种认识是错误的，因为在实际中没有任何一个国家能够真正完全实现市场经济的完全自由，为保障经济运行稳定，可以说每一个国家都会借助“有形的手”来对市场经济进行一定的干预。要想进一步深化改革，这就需要相关部门积极主动的参与进来，因此，与公共管理制度创新与推进市场经济发展相结合，定能实现二者的协同进步[1]。
二、市场经济与公共管理制度创新关系论述
（一）促进公共管理制度创新是市场经济发展的必然要求
1.市场资源配置的要求
以市场为依托的市场经济，其运行以竞争、自主等原则为前提，作为近展起来的一种经济体，其成长十分迅速。市场经济在价值规律的约束之下、在市场机制的调控之下，能够实现资源的有效配置，从而能够调衡供需关系，最大程度提升效益。面对市场经济体制的这一特点，公共管理方面必然需要跟进，这也将有利于使社会各方面的关系得到有效协调。为适应市场经济发展的要求，公共管理制度创新需要首先从转变观念做起，要打破以前单一的管理模式，还要培养一批高素质管理人才，这样才能有助于公共管理制度创新的全面推进。
2.社会主体日益多元化的要求
市场经济的飞速发展，使得人们在从事经济活动的时候，因个人能力、资源等的不同而逐渐产生差距，并划分成不同的群体，最终社会贫富差距悬殊，整个社会的社会结构也随之发生改变，社会主体越来越趋向于多元化。人们在追逐利益的时候也积极投入到公共管理当中去，期待能够获得更多的财富并使既有社会地位得到巩固。在各利益体的博弈过程中，公共管理制度变得愈来愈复杂、越来越丰富。面对社会主体的日益多元化，为了跟上市场经济的发展步伐，公共管理制度创新势在必行。
3.经济体制改革的要求
改革开放以后，我国的经济体制进入到了市场经济阶段，我国的经济模式开始与世界先进市场模式对接，经济体制改革开启了一个崭新的阶段。但是政治与经济发展不协调直接导致了公共管理制度无法很好地体现其应有价值，而公共管理制度能否积极完善、创新则直接影响到市场经济的发展，所以公共管理制度创新是经济体制改革的必然要求[2]。
（二）公共管理制度创新能够有效促进市场经济的发展
1.对市场经济的建立与完善有着促进作用
市场经济与公共管理制度创新之间的影响是相互的，市场经济是公共管理制度创新而发展的基础，而公共管理制度创新也能反作用于市场经济，这种反作用主要表现为制度是经济发展的有效支持，且对于市场经济的建立与的发展有着一定的促进作用。
2.对市场经济的发展有一定的推动作用
“无规矩不成方圆”，制度在我们生活中、在我们社会中所起到的规范作用是不容小觑的。公共管理制度，也是诸多制度中的一种，其能否做到与时俱进、不断创新，直接关系到其作用能否被有效发挥，能否为维稳市场经济发展起到一定的推动和促进作用。从另一个角度来说，市场经济要想平稳健康发展，稳定的社会大环境是不可缺少的。而在创建和谐有序的社会环境的过程中，公共管理制度的创新又发挥着巨大的作用，这主要体现在两方面：首先，公共管理制度创新能够直接提升公共管理的水平，为经济活动的开展创造有利条件。其次，经济发展也会受到政治环境的影响，而公共管理制度创新执行者，除了可以在法律以及制度等方面提供保障，还能够给予政治领域的支持。政治体制革新对于社会生产力的发展以及社会经济的发展都有着一定的影响，所以不能忽视。所以，从某种意义上来说，公共管理制度创新对于市场经济的发展有着推动作用[3]。
（三）市场经济与公共管理制度创新的协调发展
1.方向一致
由于方向一致，市场经济与公共管理创新才能做到共同前行，这个所谓的方向，小到实现个体经济利益，大到保障人民群众的根本利益。社会主义现代化建设离不开市场经济的发展，而经济发展又需要倚靠政治体制与文化环境。稳步推进市场经济发展以及公共管理制度创新，是全面实现现代化的重要方面。
2.相互促进
公共管理制度创新与市场经济二者相互影响，市场经济是公共管理制度创新的基础，公共管理制度创新是市场经济发展的有效助推。“经济基础决定上层建筑”，经济对社会意识形态的影响是决定性的。公共管理制度属于一种意识形态，市场经济则隶属于经济基础，二者具备唯物史中相互依存的条件。公共管理制度的创新需要以市场经济为前提，要把握市场经济特点、遵循经济规律，这样才能更好的实现创新。在此过程中，公共管理制度创新可能会因为市场经济自身因素的制约而出现一些问题，但是不能一概而过，而是要认真分析，找到原因，然后及时调整创新方式方法，同时还可以通过深化市场改革等方法来促进创新。
三、结束语
虽然我国已经全面进入了社会主义市场经济时代，而且经济体制也已基本建立起来了，但是公共管理制度创新方面却还是相对滞后的，制度创新与经济发展步伐不一致很容易导致社会化改革受阻。所以说，要想办法克服这种不同步问题，促使市场经济与公共管理制度创新实现同步前进，这样才能有效发挥二者的协同作用。经济发展对于国家整体的发展有着至关重要的作用，我国政府对市场经济的扶持力度也是相当大的，有了这样的背景为依托，相信市场经济与公共管理制度的协同发展必将得以实现。
作者:魏蕾单位:唐山市社会保险事业局
参考文献：
公共关系管理制度篇2
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDp在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理温家宝签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDp连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDp损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
公共关系管理制度篇3
关键词:公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展,都需要公共安全,没有良好的公共安全保障体系与措施,这个社会的存在与发展,人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全,是关系国计民生、社会安定和发展的大事;是国家实施法律、治国安邦的重要职能;是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪,全球各地区公共安全事件更是接踵而至,韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生,给人类带来沉痛的灾难,全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外,2003年我国“非典”的爆发和流行,全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生,安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此,世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防,美国侧重于维护其世界大国的地位,俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究,法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构,加强地方政府的管理能力,注重事前预防和事后总结,这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDp在1000美元到3000美元之间,这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期,因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理温家宝签署《突发公共卫生事件应急条例》,2006年1月8日,我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》,这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1.公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门,综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法,合理配置公共资源,依法对社会公共事务进行管理,提升公共部门活动绩效,提供公共产品,从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2.公共安全管理的内涵
(1)公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
(2)公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序,保障公民的合法权益,以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
(3)影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3.公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容,公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理,需要树立科学的发展观和科学的公共安全观,需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1.公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为:1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因;2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2.公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括:1)发生的突然性;2)危害的灾难性;3)范围的广泛性;4)影响的关联性;5)原因的复杂性;6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDp连续多年平均保持了8%的高位增长,却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDp损失高达6%,计6500亿元,这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元;二是社会治安事件造成的损失1500亿元;三是自然灾害造成的2000亿元损失;四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上,这还仅仅是直观的、表面的现象,公共安全所造成的负面效应,靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情,死亡人数仅300多人,但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛,建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1.建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2.建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3.建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法,依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4.建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5.建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6.建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7.建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起,社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8.建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发,造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发,提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制,并从八个方面提出增加公共安全管理投入,确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威,张莹.发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报(人文社会科学版).2006,23(1).
[2]黄德林,田家华.公共管理学概论.武汉:湖北人民出版社,2004.9.
[3]张晓峰.浅析我国的公共安全管理与秩序行政.《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报.2005,(5).
[4]雷仲敏.我国城市公共安全管理模式构想[J].上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11.
[5]刘铁.公共安全与公共管理.学习与探索.2004,(5).
公共关系管理制度篇4
关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入
一、前言
公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。
二、目前国内外公共安全管理理念
21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。
我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。
为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。
我国正处于人均GDp在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。
三、公共管理与公共安全管理的关系
1．公共管理的内涵
公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。
2．公共安全管理的内涵
（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。
（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。
（3）影响公共安全的因素
影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。
3．公共管理与公共安全管理的关系
公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。
四、公共安全事故的原因分析及特征
1．公共安全事故的原因分析
公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。
2．公共安全事故的特征
影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。
五、完善政府公共安全管理体制建设
中国的GDp连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDp损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:
1．建立健全公共安全保障体系
要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。
2．建立健全公共安全的行政管理体系
公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。
3．建立健全公共安全的法规体系
发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。
4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构
国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。
5．建立健全公共安全的人才保障体系
公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。
6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系
预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。
7．建立健全社区治安和公共安全体系
面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方
发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。
8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系
教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。
六、结束语
近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。
参考文献
[1]朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版）．2006，23（1）．
[2]黄德林，田家华．公共管理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9．
[3]张晓峰．浅析我国的公共安全管理与秩序行政．《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学报．2005，（5）．
[4]雷仲敏．我国城市公共安全管理模式构想[J]．上海市经济管理干部学院学报,2004,(1):11．
[5]刘铁．公共安全与公共管理.学习与探索．，2004，（5）．
公共关系管理制度篇5
［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论
公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。
功能过程理论
功能过程理论（FunctionalCoursetheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。
拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]
功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。
政治制度理论
政治制度理论（politicalinstitutiontheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。
制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。
政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。
政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。
政治系统理论
政治系统理论（politicalSystemtheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（Davideaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。
政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。
政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。
公共选择理论
公共选择理论（publicChoicetheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.m.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。
公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。
政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。
公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。
公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论
交易成本理论（transactionCosttheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。
科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（newinstitutionaleconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。
交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。
管理主义理论
管理主义理论（managerialismtheory）以称为新公共管理理论（newpublicmanagenenttheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（npm）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。
所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。
管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。
简短结语
功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（Grouptheory）、精英理论（elitetheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（principalagenttheory）、新古典经济学理论（theneoclassicaltheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（Governancetheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。
参考文献：
［1］［美］J．e．安德森：公共决策［m］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。
［2］t.R.Dye，Understandingpublicpolicy，n.J.:prentice-Hall，inc.，1975，p.18.
［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［m］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。
［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［m］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。
公共关系管理制度篇6
公共管理伦理是指在公共管理活动过程中，以公共管理价值的实现为目标而用来调节公共管理主体与公共管理客体之间特定公共管理关系的道德准则。如果说政府治理在农业社会，体现的是一种权力关系，是统治型社会治理模式；在工业社会，体现的是一种法律关系，是管理型社会治理模式；而在后工业社会，体现的则是一种伦理关系，是服务型社会治理模式。公共管理伦理本质上是后工业社会的产物，它体现了国家治理与社会治理范式的根本转换，它不仅是一种职业道德，更是一种与后工业社会相适应的新型道德形态。①公共管理伦理具有公共性。它在价值层面体现为公共管理活动的公平正义；在公共权力运用方面体现为人民和政府行为的合法性；在公共管理活动过程中体现为公开透明与公众参与；在利益取向上体现为一切活动的最终目的就是公共利益，必须克服私人利益和团体利益；在理念表达上体现为理性和道德，它支持公民社会及其舆论的监督。譬如，公共文化服务体系的公共性体现在文化部门的行政管理活动中，具有逐步扩大城乡文化事业、文化产业等领域社会化范围；健全和完善各类文化创业协会和中介组织，使他们有能力承接政府转变的职能；积极调整文化职能结构，把社会管理和公共服务放在突出位置；建立应急管理机制，逐步完善公共文化服务体系；加强文化决策职能，建立完善文化部门与企业、社会对话沟通的制度等特性。公共管理伦理关系具有开放性。公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域。公共管理是公共领域的这一本质特征的充分展现。只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不只是一个理论追求，而是体现在社会治理实践中的现实。历史考察揭示出的事实是：缺乏开放性，都是由于社会治理模式中伦理关系的缺位所致。一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，这种社会治理模式就会获得实质的开放性。公共管理伦理关系的开放性决定了公共管理这一新型的社会治理模式的开放性。公共管理伦理价值目标是服务。服务是公共管理的核心价值观，在服务型社会治理模式下，服务价值是以公职人员为主体在公共管理活动中创造的一种价值，它以公共管理主体对服务的提供为载体，以公共管理客体需求的满足为目标。服务价值既是公职人员的一种精神状态，又是公职人员的一种现实行为。作为一种精神状态，服务价值表现为公职人员对服务价值的内心体认；作为一种现实行为，服务价值表现为公职人员通过其行动对服务价值的价值创造。②服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的体制、制度、过程还会有服务价值派生出来的次生价值，他们一同构成以服务为核心的公共管理价值体系。服务价值是一个多种子价值融合而成的价值体系，这些子价值包括责任、公正、效率、法治、廉洁等，他们是价值评价主体评价服务价值多少或有无的基本尺度，通过子价值的尺度测量，反映公共管理主体核心价值的实现程度。一个以服务价值为主导的公共管理部门必然是负责任的、公正的、有效率的、法治的、廉洁的，没有责任、公正、效率、法治、廉洁等也就没有服务价值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事务、社会公共事务。③基本公共服务属于社会公共事务的内容范畴，是公共管理的题中之义。在我国，随着公共服务被确定为政府的基本职能之一以来，“管理就是服务”已经开始确立为各级文化部门的根本理念。公共文化服务的内涵，应该是提供公共文化产品和服务，包括加强城乡公共文化设施建设、发展文化生产力、公共文化信息，为城乡居民文化生活和参与文化活动提供必备的保障和创造条件。具体内容包括五个方面：一是“以人为本”的服务理念。二是依法行政的服务准则；三是群众导向的服务模式；四是绩效评估的服务考核，用各类考核指标、评估指标来量化、细化工作标准，使工作机制达到优化；五是过错追究的服务责任，我国基本公共服务，是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。公共服务职能的强化将大大推动基本公共服务体系的构建。从公共管理伦理的角度来探讨基本公共服务体系的构建，有利于基本公共服务体系的价值实现。
二
根据经济社会发展阶段特征及社会主义国家性质，我国基本公共服务体系构建主要包括六大基本原则：
1、人本性原则。以医疗公共管理为例，生命健康权是公民享有的最基本的人权，医疗卫生服务体系是为公众健康服务的，源于对健康的需求，公众产生了对医疗卫生服务的利用，从这个意义上来说，医疗卫生服务体系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同时，人本性还体现在医疗卫生服务过程中，贯彻着“以人为本”的理念，尤其是在医疗服务中要“一切以病人为中心”。从历史唯物主义的角度来看，人不是纯粹的自然物，不是单纯的生物人，而是生活在一定社会关系中的社会人。如果在医疗诊治过程中，医方只注重人的生物性而不注重人的社会性，就会陷入旧的生物医学模式中，忽视人的社会因素、心理因素，忽视人格尊严，扭曲医患关系。随着时代的发展，人们生活水平不断提高，社会竞争日益激烈，生活压力加大，疾病谱和死因谱发生了显著的变化，单纯的生物医学模式已经不能适应这种变化，一些新变化带来的新的健康问题，只有用新的医学模式才能解决，由此，生理-心理-社会医学模式被提出，并为人们所接受，这一转变，对医疗服务模式产生了巨大影响，医疗服务领域的理念由原来的“以疾病为中心”转换为“以病人为中心”，以人为本成为了新型医患关系的伦理基础。
2、公益性原则。政府提供的服务是对全体居民的福利，具有公益性。基本公共服务是政府的应尽之职，是公民应享之利，不适用市场交换原则。比如，医疗卫生行业的公益性指的是基本医疗服务的普遍可及性和普遍可负担性，所谓普遍可及性指的是城乡居民能够很方便的看病就诊，即解决看病难问题；所谓普遍可负担性指的是城乡居民能够以可承受的价格看病，也就是解决看病贵问题。④如果按照这个定义来考察基本医疗卫生体系的公益性，无论是内容层面还是支撑层面都体现很充分。在普遍可及性方面，抓住了卫生资源公平配置这个根本。卫生资源从广义上讲，是指用于卫生服务的所有生产力要素的集合，从狭义上讲，卫生资源是指用于提供卫生服务的人、财、物，即硬性卫生资源。⑤无论是从广义还是狭义的概念来说，卫生资源都是一种稀缺资源，它是有限的，然而人对健康的欲求是无限的，对卫生服务的需求也是不确定的。卫生资源如何配置才能最大限度的促进国民的整体健康，才能最大限度地实现国民的基本人权？公平配置无疑是最为合理的回答。在普遍可负担性方面，则主要从改变卫生服务的筹资方式上寻求了突破，用保障卫生筹资的公平来降低了居民的医药负担。具体来讲就是健全和完善新型农村合作医疗、城镇居民基本医保和城乡大病救助及城镇职工医疗保险，提高保险支付比例，降低居民个人负担。
3、服务性原则。从一方面看，所谓服务是指一方以提供活劳动的形式满足另一方某种特殊需要，并使对方从中受益的一种有偿或无偿的活动。由此可见基本医疗卫生服务的服务性特征是不言而喻的，除了基本医疗卫生服务主体提供的的公共产品和准公共产品—公共卫生服务和基本医疗服务，具备服务的基本特征：无形性、变异性、不可分割性和不可贮存性⑥之外，还具有其自身的特殊性，一是公益性与伦理性；二是时效性与连续性；三是技术性与规范性；四是消费的或然性；五是信息的不对称性。从另一方面来说，基本医疗卫生服务体系构建的主体是涉及基本医疗卫生服务内容体系和支撑体系的各级政府及其公共管理机构，客体是提供基本医疗卫生服务和相关支撑的实施机构，二者所共同指向的作用对象是基本医疗卫生服务和相关支撑行为，基本医疗卫生服务体系构建的主体客体和作用对象三者之间的关系究其本质也是一种服务。发生在主客体之间的服务行为既有服务的一般特点，也具有公共服务的特征，体现着服务的无私性，行为的合法性，职权的有限性，运作的民主性，管理的绩效性以及过程的伦理性。
4、均等性原则。政府公正性主要体现为公平公正地面对广大社会成员，在配置资源方面要公平公正，在提供机遇方面要公平公正，在给予服务方面要公平公正，在分享成果方面要公平公正，归根结底在制度建设方面要公平公正。从根本上说，加强政府公正性职能，就是要建设一个职权法定、依法行政、有效监督、高效便民的法治政府。服务型政府必须具备公开性，公开、透明是服务型政府履行公共服务职能的本质要求，公开政务、公开政情是服务型政府有效履行公共服务职能的重要保障。以基本医疗卫生服务为例，公正理念在基本医疗卫生服务体系中的具体表现就是其服务的均等化。因此，国家的作用在于改变那些不利于个人拥有均等机会的状况。如：保证医疗保险能够覆盖那些低收入、无购买力的人群。这一定义的重点在于“机会”，它是一种过程型的公正。它反映了英美的传统：给予每个人机会，而不是让全体成员享受成果。瑞典学者卡尔耶曾提出过卫生公正的四种不同形式：服务的可及性相同；在相同情况下接受的治疗相同；按照需要进行治疗，而不管接受治疗的数量是否相同；健康水平相同，即结果相同。我国构建的基本医疗卫生服务体系，体现了罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持平等自由原则基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异，但公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利；也遵循着均平原则，即基准的公共服务的供给水平应该平均，是底线完全平等；强调的是享有基本医疗卫生服务的机会与权力平等及最终健康结果的相对公平。
5、科学性原则。基本公共服务体系的科学性，体现在坚持科学行政上。科学性的出发点一是来自于树立科学思想；二是来自于建立科学制度。积极建立体现科学发展观要求的文化事业发展综合评价体系，使之与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展；三是来自于运用科学方法。基本公共服务体系围绕着提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强调查研究、搞好总体设计（规划）、促进体制改革进行。
6、创新性原则。一是基本公共服务观念创新，坚持以人为本，树立公共服务的成本意识、效率意识、公平意识，切实把公共服务作为各级政府的一项基本职责；二是基本公共服务体系的创新，努力实现公共服务的制度化、公共化和社会化，建立适合中国国情的公共服务制度，要实现三个转向，从“管理型政府”转向“服务型政府”等；三是基本公共服务的技术创新；四是基本公共服务的管理创新，包括制定公共服务的长远规划与发展战略，以公共服务为导向，提升核心竞争力、影响力，整合资源，以建立公共财政体制为保障，为全面建设小康社会提供充足优质的公共服务动力。
三
目前，我国公共管理领域尚存在诸多问题，其产生的原因是多方面的，从公共管理伦理的角度来分析，则主要是由于公共管理思维陈旧，公共管理制度不健全，公共管理价值异化，公共管理道德失范所致。笔者认为，从加强公共管理伦理建设的角度来推进基本公共服务体系构建需要从以下几方面入手。
1、转变公共管理思维。公共管理思维是公共管理主体在长期的公共管理认识和实践中形成的带有一定普遍性和稳定性的思维结构模式。一定的公共管理思维方式总是一定历史时代的产物，是在一定历史实践基础上形成和发展的。构建基本公共服务体系要求我国公共管理主体在管理理念、体制、程序等方面都要进行相应的扬弃，其中思维方式的转换是最为根本的。我国各级公共管理主体在构建基本公共服务体系中能否充分发挥主导作用，在很大程度上取决于其是否挣脱了了传统不良思维惯性控制，培养了适合公共服务发展要求的思维方式。我国传统社会遗留下来的“官本位”思维、“权本位"思维、“人治”思维等思维方式，都会对基本公共服务体系形成消极的影响。因此，需要转变陈旧的思维方式，实现从“官本”思维到“民本”思维的转化；从政府“权力本位”思维向“责任本位”思维转变；从“义务本位”思维向公民“权利本位”思维转化；从“人治型”思维向“法治型”、“德治型”思维转化，以适应和推进基本公共服务体系构建。
2、健全公共管理制度。制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。基本公共服务体系构建是我国基本公共管理制度建设的具体任务。政府层面，要推进服务型政府建设，让公共服务职能不断发展成为政府的重要职能。切实转变政府管理方式，实现由传统的控制型，审批型转变成服务型体制。坚持政事分开，政企分开，政府与市场中介组织分开等原则，简政放权，管办分离。健全政府责任体系，落实问责制。建立健全基本公共服务政府行政承诺制度，听证制度，信息查询咨询制度及监测评价制度等。财政层面，要完善公共财政制度：一是确立公共财政投入重点领域与范围，把公共财力更多投向公共服务领域；二是完善财政转移支付制度，推进税收返还、一般性转移支付、专项转移支付制度改革，加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度；三是推进预算制度改革，合理分配公共财政；四是改革现行税制，拓宽地方政府财源。⑦
3、重塑公共管理价值。价值实质上是客体性质与主体需要的结合。如果客体不能满足主体的需要，就谈不上价值关系。⑧公共管理价值指的是公共管理对人类社会的有用性，反映了人们关于公共管理的希望和理想、信仰和依托。在公共管理价值关系中，公共管理主体是价值关系中的客体，社会是当然的价值主体；在价值评价关系中，公共管理主体是被评价者，社会是评价者，应处于主导地位。受长期传统权力性社会治理和管制型社会治理的影响，公共管理价值关系的主客体错位倒置，公共管理的核心价值观旁落，不利于对公共管理运行进行有效监管，也不利于公共管理主体全心全意为社会公众服务。重塑公共管理价值，关键是确立公共管理的价值取向，选择与之相适应的动态价值目标，发挥其整合公共管理各要素的功能，为社会公众服务。参照李湘刚⑨对服务行政的价值取向定位，我国公共管理的价值取向可以理解为：以社会公众为中心的、高效的、公开的、法治的、责任的、创新的、同公民权利的尊重和保护相协调的公共管理的价值体系和行为取向。重塑公共管理价值应以公共管理的价值取向为核心展开。
公共关系管理制度篇7
关键词：突发性公共卫生事件；应急管理体系；完善；对策
中图分类号：R184文献标识码：a文章编号：1674-7712（2013）24-0000-01
突发公共卫生事件的含义是指，对社会公众的健康具有严重的损害的、突然发生的影响公众健康的事件，它包括重大的食物中毒、群体性的不明疾病、重大传染并疫情等，其具有危害严重、影响范围大、紧迫性、非预期性、突发性等特点，在面对突发性的公共卫生事件时，政府能够进行及时有效的应急管理是对整个突发事件进行控制的关键所在，本文就将对此予以简单探讨。
一、我国突发性公共卫生事件应急管理体系的发展现状
改革开放以来，我国发生了很多的突发性公共卫生事件，在这个过程中，为了对突发性公共卫生事件进行很好的控制，我国逐渐建立起了突发性公共卫生事件应急管理体系，运用这些应急管理体系，在突发性事件中，政府起到了很好的引导与控制作用，非典期间，为了对其进行很好的控制，国家还专门成立了卫生应急办公室，并制定了各种突发性公共卫生事件应预案，组成了完整的突发性公共卫生事件监测、报告网络，国务院还在2003年批准了《突发性公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，扩大了各级医院的传染性疾病医院的建设规模，并在各级医院开展了紧急医疗救助中心的建设工作，虽然在一次一次的事件总结过程中，国家在不断的对应急管理体系进行完善，但是在后来的突发性公共卫生事件的处理过程中，还是暴露出了不少我国突发性公共卫生事件应急管理体系中存在的问题，下面予以详细分析。
二、我国突发性公共卫生事件应急管理体系中存在的问题
（一）政府部门在突发性事件的处理过程中没有做好与其他社会组织的协调工作。虽然政府为了应对突发性公共卫生事件，采取了一系列的措施，并为了提高应急管理体系的成效，在不懈的努力，但是对于突发性公共卫生事件的应急管理与控制，是一项关系到全社会人员安全的巨大的工程，社会其他组织的力量是非常大的，政府在管控的过程中，没有做好与其他社会组织的协调，没有很好的动员其他社会组织的力量。
（二）关于突发性公共卫生事件的处理知识的宣传力度不够。突发性公共卫生事件对公众的健康及生命安全有着重大的威胁，做好相关疾病的预防、控制、处理工作是整个应急管理工作的关键所在，但是在实际的应急管理工作中，政府对于相关的处理知识的宣传力度的缺乏，导致很多地方的防疫人员并没有完全掌握相关疾病的预防、诊断、隔离、治疗相关的知识，这会对防控工作的效果造成很大的影响。
（三）中枢管理体制不够健全。我国现行的突发性公共卫生事件应急管理体系的突出特点是参与管理的政府部门众多，条块分割，很难进行统一的调度及指挥，在这种应急管理体系之下，面对突发性公共卫生事件所带来的对公众安全的威胁，很难对分散的医疗资源进行统一的规划、统一的配置。
（四）预警责任制度有待完善。在我国现行的突发性公共卫生事件应急管理体系中，并没有对各级政府官员的责任制度进行明确的规定，这就使得即使有人在突发性公共卫生事件的处理过程中处理不当，也没有法律依据进行相关的追责，在突发性公共卫生事件发展的每一个阶段都应该有明确的第一责任人，以便于出现问题之后，能够在第一事件找到相关的责任人进行问责。
（五）政府对于信息的公开度不够。我国政府在处理突发性公共卫生事件的过程中，对于媒体信息的报道，存在一定的限制性，为了避免在民众中引起过度恐慌，政府对于突发性公共卫生事件的信息的公开程度，是进行有选择的半公开，如在重大传染性疫情的信息的纰漏的过程中，通常会对死亡人数进行一定的隐瞒，媒体所报道的信息也是经过一定的过滤的，这样使得民众失去了最基本的知情权，这也造成了民众不能及早的对公共卫生疾病进行有效的预防。
三、完善我国突发性公共卫生事件应急管理体系的对策
（一）政府部门应该加强与其他社会组织的协调。突发性公共卫生事件的控制工作是一项全社会参与的工作，在应急管理的过程中，政府部门要能够以自身的力量为主导，做好与其他社会组织的协调工作，积极动员社会各界的力量，促进突发性公共卫生事件的快速控制与处理。
（二）应该在防控的过程中积极的做好相关知识的宣传工作。通过前文中的分析可以看出对防疫人员及民众进行相关的突发性疾病的知识的宣传工作是十分有必要的，提高防疫人员的应急服务技能，对民众没有进行相关疾病的知识的宣传与指导，很容易造成民众的紧张情绪，导致一些盲目的哄抢事件的发生，对公众看站相关的预防控制知识的宣教，消除民众的恐慌强徐，同时能够帮助民众进行科学的预防，能够有效的促进突发性公共卫生事件的控制。
（三）完善中枢管理体制。加强突发性公共卫生事件的政府的中枢管理，对传统的条块分割的应急管理体系进行改善，建立起完整的、独立的应急管理部门，有利于在应急管理的过程中能够实现快速响应，同时能够对资源进行合理的配置，避免资源的浪费。
（四）明确各部门的责任机制。不管政府制定出何种有效的预警机制，只有得到落实才能真正有效，这就需要在应急管理体系中明确的规定各级政府人员的职责，完善各级人员的问责制度的建设，促进应急工作的开展。
（五）加大突发性事件的信息公开度。政府应该建立起公开的公共卫生信息平台，对于突发性事件进行及时、准确的评估及反馈，发现问题及时上报，同时要充分尊重民众的知情权，对于突发性事件的信息及时予以公布，对各种信息进行准确、全面的公开。
四、结束语
突发性公共卫生事件威胁到每一个人的生命安全，在突发性公共卫生事件的应急管理过程中，政府起到了主导的控制作用，完善的应急管理体系对于突发性公共卫生事件的控制是非常重要的，本文针对应急管理体系中存在的问题，提出了相关的完善对策。
参考文献：
公共关系管理制度篇8
〔关键词〕公共图书馆体制创新政府责任
〔分类号〕G258.2
StructuralinnovationofpublicLibrarymanagementintheViewofGovernment
Xitao
GuangzhouLibrary,Guangzhou510055
〔abstract〕analyzedwiththetheoriesfrominstitutionaleconomics,theauthorfindsthatthereexistvariousproblemsinpubliclibrarymanagementcurrently,includinghighcost,unsoundresponsibilitystructure,ambiguousownership,aswellasunbalancedinstitutionsupplying.Duetoinsufficientguidesfromtheories,lackofinnovationforces,valuerestrictionandinstitutionalcoupling,thestructuralreformofChinesepubliclibrarieshasn'tgainedrealground.inordertopromotebetterinnovation,thegovernmentneedstoadopteffectivemeasures,e.g.,enhancingresponsibilityconciousness,loweringinnovationcost,gatheringforces,perfectingactingsystemandcarryingoutrelatedreforms.
〔Keywords〕publiclibrariesstructuralinnovationgovernmentresponsbilities
我国公共图书馆改革过了近30年的历程，取得了不可否认的成就。但是，从总体上看，现阶段我国公共图书馆管理与社会主义市场经济体制还不相适应。以制度经济学的研究成果审视公共图书馆改革，对于公共图书馆的发展具有重要的现实意义。
1公共图书馆管理体制创新的制度经济学分析
创新在任何时候都是事业发展的重要动力。现阶段，公共图书馆管理体制的弊端暴露得更充分，问题表现得更突出，因而创新公共图书馆管理体制的任务显得更迫切。
1.1从成本―效益分析，公共图书馆运行成本不经济
按照戴维・菲尼的观点，当“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求。”[1]因此，原有体制只要存在着成本压缩或利益提升的潜在空间，体制创新就有必要。在我国现有管理体制下，公共图书馆管理的实施成本、摩擦成本和机会成本较高。突出表现在:①条块分割，总量本就不足的图书馆资源被分散在各种行业、各个层次的图书馆中，馆际协作协调、资源共建共享涉及的点(图书馆)多、线(同一系统的管理层次)长、面(不同的系统、不同的地区)广，具有相当的操作难度，“多年来馆际协作并没有取得实质性成果，由此造成社会资源无形中的浪费十分惊人”[2];②图书馆利用率比较低。以湖南图书馆为例，“拥有藏书314万册，但仅拥有持证读者38723人，只占长沙市民的1.92％，书籍的利用率也相对较低，为36.3%”[3];③基层图书馆“空壳化”现象比较严重。“部分地方政府对图书馆经费的保证，仅限于被戏称为‘工资’（基本工资＋职务工资）的‘人头费’，而购书费、运行费、维护费等费用微乎其微，由此引发司空见惯的‘人吃书’（人员经费挤占购书经费）现象。”[4]一方面是购书经费奇缺；一方面是冗员过多，有馆有人却没书，公共图书馆的运行成本可想而知。
1.2从委托―分析，公共图书馆责任机制不健全
在公共图书馆服务链中，存在着公众、政府、公共图书馆三者的互动关系。公众将自己的权力委托给政府，政府负责提供公众所需要的公共图书馆服务，公众与政府形成了第一层委托―关系。但是，政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，政府提供公共图书馆服务的职能是通过公共图书馆实现的，政府与公共图书馆形成了第二层委托―关系。公众、政府、公共图书馆之间的关系是清楚的，但机制并不健全。从形式看，公众、政府、公共图书馆之间的权利义务关系缺乏契约化的规范，公众如何表达、向谁表达自己的需求？政府失职该承担什么样的责任、如何承担责任？公共图书馆有什么样的权利、服务应该达到什么样的标准？诸如此类的问题都缺乏明确的规定和制度化的措施。从责任关系看，公共图书馆作为政府的人，其资金、人事等权利都控制在政府手中。公众作为公共图书馆服务的最终委托人，却难以对公共图书馆的利益产生实质性的影响。因而，这种“再”关系极有可能导致公共图书馆服务偏离公众需求的轨道。同时，公共图书馆现有的官僚制和等级制管理体制也缺乏灵活性，既不能对公众的实际需求做出及时的反应，还可能会助长政府与公共图书馆关系的政治化倾向或形成行政庇护的关系。从地位看，政府是公众的唯一选择，公共图书馆是同级政府的唯一选择，政府与公共图书馆的地位都是垄断性的，这就解除了政府和公共图书馆提高服务质量的外在压力。
1.3从产权―结构分析，公共图书馆产权关系不清晰
产权是一个权利束，它包括所有权、占有权、使用权、收益权等等。我国公共图书馆的产权在实践中是分解的，国家、各级政府各相关部门、各级公共图书馆、读者等都以一定的形式享有公共图书馆的产权。然而迄今为止，各部分产权主体究竟拥有何种产权，仍未得到合理、清晰的界定。由于产权关系不清晰，政府越权问题突出，公共图书馆只是政府机构的附属物，既无实质性的权利又无实质性的责任，不能对人才、技术、资金等资源进行合理的配置。由于产权关系不清晰，读者作为公共图书馆的最终所有者的权利得不到保障，他们对公共图书馆管理、监督等缺乏相应的制度安排，对公共图书馆服务的评价也不能对公共图书馆的利益产生实质性的影响。由于产权关系不清晰，政府部门对公共图书馆的监督管理部分“缺位”，有的图书馆将非经营性资产转变为经营性资产，对本馆国有资产管理不善、资产处置不当，导致国有资产的变相流失。因此，“在进行管理体制的设计时，必须解决谁出资、谁负责、谁监管、谁受益以及它们之间的互动关系问题”[5]。
1.4从供给―需求分析，公共图书馆制度供求不均衡
当前，公共图书馆管理体制不适应现代市场经济发展的一个重要原因是制度的供给与需求之间不均衡。我国公共图书馆管理制度供求不均衡可以分为两种情形:①实际供给小于潜在需求。目前，“阻碍中国图书馆事业发展的因素很多，但最要害的阻碍因素应该说是制度缺位。制度缺位的表现有多种，如图书馆立法缺位、职业自律制度缺位、职业权益保障制度缺位、职业准入制度缺位，等等”[6];②传统公共图书馆管理制度供给过剩，传统计划经济体制下建立的公共图书馆管理制度还没得到及时的修改或废除，政事一体化的局面还未得到根本改变。即不管是制度供给不足还是制度供给过剩，都会导致过高的制度成本和社会交易成本，浪费大量公共图书馆资源。
2图书馆管理体制创新的障碍分析
新制度经济学认为，当社会存在潜在收益并且各种约束性条件得到消解时，就会存在制度创新。改革开放以来，我国公共图书馆改革总体来说并没有取得实质性的进展。其重要原因就在于，创新的支持要素不足，仍然存在着一系列障碍。主要是：
2.1理论指导的缺乏
探索出一套既遵循图书馆事业发展规律又适合中国国情的管理体制，需要有本地、本领域特色的理论研究。但是，在相当长的一段时间里，“我们在探索图书馆管理体制的创新模式时”都深陷在“应该拿什么对象作借鉴和参考；或者说，在管理体制这一点上，图书馆像谁”的泥潭中[5]。回顾改革历程，不难发现，我国公共图书馆管理体制创新基本上是“参照”企业改革尤其是国有企业改革、围绕着“钱从哪里来”和“人往哪里去”等问题进行的。显然，每个领域、每个行业都有其自身的特点和任务。公共图书馆作为公益性的文化组织，它的管理与企业管理存在着明显的区别。正如欧文・e・休斯所言：“公共部门完全不同于私营部门，它需要有自己的管理形式，但不是从私营部门那里借来的形式。”[6]公共图书馆管理有什么样的特殊性？管理体制创新的目标、模式是什么？我们都缺乏全局性的思考和制度性的设计，理论研究不够深入，理论指导明显不足。
2.2创新动力的不足
从政府的角度看，在以经济建设为中心的社会背景下，包括公共图书馆在内社会事业改革和发展很难被摆上政府重点推进的议事日程。从公共图书馆的角度看，长期计划经济体制下形成的思维定势，使馆员职工害怕改革担风险，“等”、“靠”、“要”的思想仍然有很大的市场。更重要的是，政府与公共图书馆在改革的目标认识上存在着明显分歧，政府把缩减编制、削减经费作为改革的重要目标，而公共图书馆则希望政府放权让利、加大投入。双方博弈的结果，就是公共图书馆改革进程缓慢。从读者的角度看，在人均收入比较低、人们更多地为温饱而奋斗的阶段，人们对公共图书馆改革和发展并不十分关心，这也大大减弱了体制创新的动力。
2.3价值支持的制约
任何制度和制度创新都隐含着一定的价值导向。如果制度创新所倡导的价值理念为人们所认同，就会成为制度创新的支持性要素。反之，则会成为阻碍性因素。就公共图书馆而言，“公共性是公共图书馆制度和创新的价值基础。”[7]只有当公共图书馆制度创新体现出公正、公平、公益、公开的价值导向，符合自由、民主、权利等理念时，才会得到人们的认同和支持。然而，在公共图书馆改革中，我们却不同程度地偏离了公益方向，违背了共享原则，忽视了公平目标。因而受到读者、媒体的口诛笔伐。有人直斥图书馆某些措施“将图书借阅演变成‘租书’‘抵押’，从读者身上搜刮钱财，限制或剥夺低收入者、低职位者、低职称者、低学历者、无职业者和外地人的阅览权或外借权”，是“对公共图书馆理念的践踏及其对中国图书馆事业的误导”[8]。可见，我国公共图书馆改革的某些价值导向并没有得到读者的认同，因而改革也不可能得到他们的支持。从更深的层面看，在以市场体制为改革目标模式的大背景下，图书馆的公益性很容易被忽视。在“效率优先兼顾公平”的主流导向下，图书馆的公平性很难被凸显。从这个意义上说，公共图书馆体制创新缓慢有其必然性。
2.4制度耦合的影响
任何一项制度安排都是“嵌在”制度结构中，只有当新制度与其他制度安排能够很好地兼容耦合时，创新才能真正发生。公共图书馆管理体制创新涉及利益的调整、资源的整合、人员的分流和各种相关制度的创新，需要各方面的政策配合才能完成：公共图书馆事业要得到真正的发展，需要政府公共服务职能的加强，需要形成经济社会协调发展的共识和机制；实现公共图书馆资源的共建共享，需要打破条块分割的行业管理与财政体制；促进城乡公共图书馆事业的均衡发展，需要改变城乡二元经济体制；加强公共图书馆的自主经营权利，需要重塑政府与事业单位的关系，需要法律法规的支持；推进公共图书馆人事改革，需要健全的社会保障体制的支持，等等。但在相当长一段时间内，我国公共图书馆管理体制创新都缺乏相应的制度支持，改革往往表现出各自为政、单兵独进的特点，从而延缓了创新的进程。
3政府推动公共图书馆管理体制创新的路径分析
公共图书馆事业的发展,责任在政府,关键在体制,出路在创新。政府推动公共图书馆管理体制创新的主要途径是：
3.1强化责任意识
政府、公共图书馆、读者等利益主体的态度及实力的对比，对体制创新有着至关重要的影响。一般说来，“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。”[9]在公共图书馆管理体制创新中，政府同样处于主导地位。原因在于:①在我国，公共图书馆均是由国家各级政府所兴办、支持和管理的，这种制度的创新必须由国家直接调控或批准;②公共图书馆关系到政府所肩负的维护民族文化继承与发展、满足公共文化需求的责任，因此政府不可能也不会置身于公共图书馆管理体制创新之外;③公共图书馆管理体制具有公共物品性质，按照经济学的分析，政府生产公共品比私人生产公共物品更有效;④公共图书馆管理体制创新是有成本的，化解制度创新成本，政府具有天然的优势和不可替代的责任。因此，政府必须清醒认识自己在公共图书馆管理体制创新中的重要地位，不断强化制度创新的责任意识。
3.2整合创新动力
公共图书馆体制创新在一定程度上属于“非帕累托改变”，制度创新各主体的利益会因体制创新而有所调整，对创新的态度会随其利益的变化而变化。在公共图书馆管理体制创新动力不足的条件下，必须采取有力措施来焕发政府和公共图书馆推动创新的积极性，并且把他们的积极性统一在共同的目标上。如前所述，政府与公共图书馆在改革的目标认识上存在着明显分歧，双方的博弈导致公共图书馆改革进程缓慢。与此形成鲜明对比的是，在双方形成共识的一些方面，改革则取得了相对突出的进展。一个明显的例证是，图书馆希望增加事业收入，而政府希望减轻财政负担。于是，在上个世纪80年代初期，一些图书馆开始收取借书证押金和超期延误费，开展有偿服务、以文补文。1987年、文化部、国家教委、中国科学院印发的《关于改进和加强图书馆工作的报告》和1993的文化部起草的《公共图书馆条例》（草案），都对图书馆的这些行为予以认同。双方“默契”的结果，就是图书馆创收活动的广泛开展。虽然这些“创新”有违背“公益性”之嫌，但是它却深刻说明政府与公共图书馆创新目标共识形成的重要。当前，要激发政府和公共图书馆创新的积极性，就要把双方的目标统一到以创新更好地满足公共文化需求上来，以共同的责任、共同的目标凝聚推进创新的强大合力。
3.3化解创新成本
如何支付创新成本是公共图书馆管理体制创新面临的一个关键问题。我们主要可以从以下几个方面入手来解决创新成本问题:①从某种意义上说，创新伴随着试错，加强理论研究，有利于保证创新沿着正确的方向前进;②建立由政府、公共图书馆和社会三方面相结合的多元化成本承担机制，特别是政府必须通过财政拨款、差额补贴等形式承担起支付改革成本的责任，要给予利益受损群体以必要的帮助和补偿;③坚持民主原则，让读者、职工参与改革政策的制定与选择，提高读者和职工对改革政策的认同，增强创新的动力;④坚持公平原则，对权力或利益资源实行再分配时，要保证绝大多数人享受改革的成果;⑤坚持渐进原则，将地方自下而上的改革与中央自上而下的规划结合起来，对公共图书馆管理体制创新进行总体规划、统一推进和综合协调，将改革的力度与社会的可承受程度有机结合起来。
3.4健全机制
在行政事业一体化的体制模式下，政府与公共图书馆之间是命令与服从的隶属关系，并非真正意义上的委托与之间的契约关系。在市场经济条件下，要通过产权改革，厘清委托人、人的权利与义务。通过法律法规的创新，确立公共图书馆权、责、利相统一的法人地位，使其拥有必要的财产和权力，能以自己的名义依法面向社会自主开展服务活动，并独立承担相应责任。公共图书馆成为独立的法人实体并不意味政府对公共图书馆管理减弱，而是意味着从行政化管理到向“契约”管理或“合同”管理的转变。为了行使委托人的权利，政府可以推行绩效评估管理和绩效评估制度，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自做出公开透明的服务承诺和监管承诺。政府要建立科学的评估体系和多元化的监督管理制度，如实行事业目标管理和编制约束管理，建立规范化的财务审计制度，开辟多种渠道让读者参与监督管理等等，促进公共图书馆提高服务质量和水平。
3.5搞好配套改革
推进公共图书馆管理体制改革,必须做到配套政策和制度的供给与体制创新同时进行,为改革创造一个良好的法律制度及政策环境。①建立和完善法律法规体系，加快图书馆立法进程，切实做到创新有法可依;②加快公共财政体制的建设，进一步调整财政收支结构，确保政府财政对公共图书馆的投资和支持，调整各级政府财政收入与支出之间的分配关系，使发展公共图书馆事业的责任与财政责任相一致，强化财政转移支付制度建设，保证城乡公共图书馆事业均衡发展;③加快劳动就业和社会保障制度建设。制定实施有利于下岗职工再就业的政策与措施，解决富余人员的就业及安置问题；尽快建立起社会化的就业、医疗、退休养老等社会保障制度，解决职工的后顾之忧，等等。
公共图书馆管理体制创新在很大程度上取决于我国改革的整体进程尤其是事业单位改革的进程。因而，创新必定是一个漫长的过程。在这个过程中，政府既要尽力而为又要量力而行，不断把公共图书馆事业推向前进。
参考文献：
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公共关系管理制度篇9
论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。
已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。
一、现代公共管理的职业归属
公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识;以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。
在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
二、公共管理的伦理价值核心是服务
伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。
公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。
伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。
三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度
现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。
从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面:
1.彰显法律权威
公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无l的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。
2.配置优质公共物品
公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。
3.承担公共责任
从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡;目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。
4.提升公共职业价值期望
公共关系管理制度篇10
文章编号：1008-7168（2017）03-0016-08
一、问题的提出
改革开放以来，我国在经济、政治和社会领域都发生了深刻的变化，国家与社会的关系也发生了转变，从计划经济时期的诸领域合一的“整体性社会”向市场经济时期的诸领域相对分离的社会演进。政府开启的经济体制、政治体制和社会体制改革为社会组织的发展壮大创造了条件，使得我国社会组织成为经济和社会发展中不可忽视的社会力量。与其发展壮大形成鲜明对比的是，政府对社会组织的管理定位虽然从计划经济时期的全面禁止转变到改革开放以后的控制型监管，并逐步走向社会管理创新时期的监督管理和培育发展并重，但由于政府对社会组织管理“路径依赖”的存在和社会领域改革的相对滞后，政社分开的调整显得滞后，且效果不显著。在影响社会组织能力建设、功能发挥的诸多因素中，政府与社会组织关系无疑是最为重要的因素。政府与社会组织关系不仅决定了社会组织的现实处境与未来发展，从更深远意义上也决定了国家治理体系和治理能力现代化的整体推进。学界从不同的视角探讨了两者的关系。
一种代表性的研究是从政治学视角出发，研究国家与社会关系变迁中两者的关系。康晓光指出我国国家与社会关系的演变经历了从国家合作主义向社会合作主义转变，对应国家与社会关系的不同阶段，政府与社会组织的关系从官方控制、官民合作到民间自治。与之相似的解释模式还有“公民社会”、“法团主义”以及“行政吸纳社会”模式。相较“公民社会”和“法团主义”模式，“行政吸纳社会”模式对我国政府与社会、社会组织关系的解释更加符合我国社会自主力量不足、政府在其发展中占据主导地位的实际。但“行政吸纳社会”模式下社会组织的自主性依然受到很大的制约与束缚，由此也影响了社会组织参与社会治理功能的有效发挥，这对于国家治理能力现代化的实现是不利的。更为重要的是支撑“行政吸纳社会”模式的制度基础正在发生变化。党的十八大报告中明确了新时期我国政府与社会组织关系发展的定位，强调社会组织的自治性，提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。与此同时，国务院在2013年对社会组织登记管理制度进行了改革，即对原有的社会组织双重管理体制进行了调整，对部分社会组织实施直接登记管理。无论是党的报告中关于社会组织发展的新定位，还是国务院对社会组织管理体制的调整，无疑都揭示了在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景之下政府与社会组织关系的新发展，两者关系的新发展在某种程度上已经削弱了“行政吸纳社会”模式的解释力。因此，政府与社会组织关系既有模式适用性上存在的局限呼唤新的理论框架和解释模式。
另一种是从具体的领域探讨两者的关系。与宏观视角研究不同，具体领域的研究主要聚焦在政府与社会组织合作关系的研究，如伙伴关系、合作关系、互动关系、合作治理、协作治理、新型关系等，虽然在语词的表述上和具体研究领域、方法等方面存在着一定的差异，但抛开表象的差异，这些研究大部分都将两者的关系定位为合作。当下政府与社会组织关系的研究出现对口号的关心更甚于关心行动和背后的实质、建构的关系形态所具有的张力明显不足等现象。以合作、互动、新型关系等描述政府与社会组织关系类型的词语为例，这些词语所揭示的仅是两者关系发展的一个阶段。事实上，政府与社会组织之间的关系远非这么简单，合作仅仅是两者关系的一个层面，而且合作本身也区分为不同的情况，但对合作进一步的细化分析与研究并不是“合作”概念的特长，“合作”概念广为人用的状况使其在某种程度上徒具形式意义，而忽略了真正的合作应该以两个独立组织自由缔结契约为基础，应该是社会组织在合作中相对于政府平等主体地位的确立。
社会组织在发展的不同历史时期与政府的关系必然是不同的，在这种情况下如果还停留在用不具有丰富内涵与外延的概念来解释两者的关系，恐难形成相对完整、富有说服力的观点。因此，无论是基于政府与社会组织关系在社会组织发展中的重要性，还是考虑到现有政府与社会组织关系研究中尚存的不足，引入新的概念和建构新的分析框架研究政府与社会组织关系成为国家治理体系和治理能力现代化背景下促进两者建立良好关系和各自发展的必然选择。本文在政府与社会组织关系研究中引入生物学共生及其理论，构建共生及其理论迁移到公共管理领域中的分析框架，在此基础上提出国家治理体系和治理能力现代化下构建政府与社会组织对称性互惠共生关系的研究命题。
二、国家治理体系和治理能力现代化对政府与社会组织关系的规约
中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力现代化涉及一系列规范权力运行和维护公共秩序的制度。尽管国家治理体系和治理能力现代化涉及内容极为广泛，但究其生成和运作的逻辑，国家治理的有效性取决于三个最为基本的问题――治理主体、治理机制和治理效果。国家治理体系涉及的是治理结构问题，治理能力现代化则是治理结构的功能问题。治理结构的实质是治理主体，治理结构功能则取决于治理机制。由此可见，国家治理体系和治理能力现代化的首要问题是治理主体的明确和治理主体间相互关系的确立，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障和必须解决的问题。从推进制度完善、国家治理和社会治理现代化的生成逻辑出发，治理主体是建立和实现国家治理体系的首要问题[1]。国家治理体系和治理能力现代化对治理主体的要求是处理好政府与市场、社会的协同与互动关系。中共十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，明确了新时期政府与市场的关系；提出了“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，对政府与社会、社会组织的关系作了科学概括。
国家治理体系和治理能力现代化的提出是对社会组织治理能力的肯定?c期待。在传统理论视野下，政府成为社会管理的唯一合法主体。但是随着治理理念的引入以及各国推行的治道变革，理论研究与实践经验昭示着从传统的全能主义政府对公共事务垄断式的“统治”向公共管理时代“多元治理”转型的发展趋势。要完成国家治理转型，政府自身的变革至关重要，但仅此还不够。社会组织是国家治理体系中重要的组成部分，社会组织所扮演的角色绝非消极被动的被管理者，而是社会管理的一极主体。正如学者所言：“善治的基础与其说在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。”[2]（p.189）进而言之，社会组织在国家治理变革中充当了重要的结构性角色。由此不难推论，国家治理体系和治理能力的现代化在一定程度上取决于社会组织治理功能的有效发挥。然而，在国家治理体系中社会组织结构性角色的担当与治理功能的发挥是有条件的，其发挥作用的条件一如治理的内涵所揭示的那样――治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者[3]，社会组织在公共事务管理中的自主性是其成为不同层面权力中心或是其治理功能发挥的前提。但是应该看到当下政府与社会组织关系的形成是建立在前国家治理体系和治理能力现代化时期基础之上的，因此社会组织被称之为“二政府”，官民二重性特征尤为突出。这种对社会组织发展的定位既偏离了国家治理现代化对社会组织的要求，也反映出人们对社会组织作用认识的不足。那么在国家治理体系和治理能力现代化之下政府与社会组织关系将何去何从？政府与社会组织关系形态如何定位才更加符合国家治理理念的转型？
三、政府与社会组织对称性互惠共生关系解析
（一）共生与共生理论
“共生”一词来源于希腊语，其概念首先由德国真菌学家德贝里（antondeBary）在1879年提出，用以指不同种属生活在一起，并具有延伸的物质联系[4]（pp.2-4）。生物学共生揭示了物种间能量传递的相互关系，包括共生、寄生、腐生、共栖等形式。生物学共生是对达尔文进化论的修正，物种进化并非都是因竞争而优胜劣汰的线性方式，物种之间也存在着共同生存、共同进化的情况。尽管共生发轫于生物学，但其所揭示的共生现象并不限于自然领域，人类社会同样存在。共生现象存在的普遍性，使得共生概念一经提出不仅引发了生物学的广泛关注与研究，更是开启了跨学科研究的序幕。共生理论便是生物学共生延展到经济领域研究中构建的新理论。共生理论是我国学者袁纯清在借鉴生物学共生概念、系统论和辩证唯物主义的基础上建构的新理论。共生理论研究经济主体之间的能量传递、资源分配和利益交换等物质联系方式，并根据经济主体之间共生行为模式与共生组织程度构建了不同的共生模式。更为重要的是，共生理论并没有停留在对共生关系类型的描述层面，还对社会系统共生关系演进的趋势进行了探讨。社会系统中共生关系的发展遵循着从共生关系的较低阶段向较高阶段发展的规律，对称性互惠共生是共生关系的最高级形态。
（二）共生在公共管理领域中应用的理论构建
共生的原初意义是异质主体之间的关系。无论是生物学上的共生现象，还是经济学上企业间的共生关系，都是基于不同的生物体或是不同功能乃至于不同形式的经济组织间的杂然相生和互动关系，在尊重他人差异的基础上，基于一定的行为规范展开交流的状态。生物学共生是对物种之间关系的描述性解释，揭示了自然生态系统的自然选择过程，经济学共生则不仅描述了经济组织间共生关系的形态，更重要的是还建构了社会系统共生应然的模式。当然，实践中社会系统共生关系的演化并非是线性的，而是各种共生关系形态交叠相生、相互渗透。无论是生物学共生，还是经济学意义上的共生，共生关系主体间的资源依赖揭示了共生关系的本质。这种资源依赖关系既可以表征为自然生态系统物种间自发形成的资源交互关系，也可以体现为社会系统各主体间人们有意识有目的建构的关系形态。那么共生及其理论是否适用于公共管理领域的研究？既然共生关系的本质在于物种间、组织间的资源依赖关系，况且主体间的资源依赖关系绝不限于自然界生物物种之间和社会系统经济组织之间，经济组织与政府组织、政府组织与社会组织都存在着不同程度的资源交互关系，因此共生及其理论在公共管理领域中具有适用性。当然在延展共生应用领域时应避免因理论应用领域变迁而产生的不适应性。共生在不同领域所涉及的主体属性跨越性极大。自然生态系统遵循自然法则，物种间物质、能量的交换是依据食物链的层级关系进行的，物种间共生关系演化的动力是生物的适应性。经济学共生将经济组织之间的资源的流向和能量的产生与分配作为划分组织间共生关系的依据。那么公共管理领域组织间共生关系划分的依据如何确定？鉴于公共管理领域组织间资源的交换和能量的产生与分配并不能像经济组织之间可以通过效益、利润等指标进行衡量，共生在公共管理领域中的应用需要对经济学共生类型划分的维度进行调整。因为公共管理领域组织间的资源流向不存在绝对的单向，所以组织间关系的定位单凭资源流向这一维度还不足以准确判断，应将资源流向不同而形成的组织间资源相互依赖程度作为衡量公共管理领域组织间共生关系的一个维度。同时，社会系统中组织间资源依赖程度的不同会影响到组织的自主性。因此适宜将组织自主性作为公共管理共生类型划分的另一维度。组织自主性包括两个层面：一方面，组织能否坚持自己的核心价值和任务，是否具有独立性和自治权；另一方面，能否很好地维持和发挥此类组织应有的功能。据此，为了将共生理论迁移到公共管理领域中来构建了“资源相互依赖性―组织自主性”分析框架（参见图1）。
依据新的分析框架将政府与社会组织关系划分为寄生、共栖、非对称性共生和对称性互惠共生四种类型。寄生模式是非对称性共生关系的极端形式，指一方的生存与发展是建立在对另一方的索取基础之上的。寄生模式中资源的流动是从寄主组织向寄生组织的单向度流动。具有共栖关系的组织相互之间应该是独立的、自主的，不同的组织有着各自的结构、功能、价值、宗旨使命等。共栖关系行为主体之间的相互依存、相互依赖程度较低。非对称性共生中组织间存在着资源的双向交流，组织间相互依存程度较高，但是非对称机制依然主导着两者间权力与利益的分配。因此，非对称性共生关系中仍然呈现的是资源依赖弱的组织对资源依赖强的组织的控制，受控制的组织的自主性难免受到一定程度的侵蚀。处于对称性互惠共生的组织以彼此的生存和发展互为前提和基础，组织之间资源相互依赖程度高，同时组织各自具有较高的自主性，两者可以以平等主体身份进行交流、协商与合作。
（三）对称性互惠共生与国家治理体系和治理能力现代化的一致性
政府治理能力的提升是国家治理体系和治理能力现代化实现的重要基础和关键。除政府治理能力的提升外，社会组织治理功能的日臻完善也至关重要。然而，社会组织治理功能的发挥是以政府与社会组织关系重构为前提的。政府与社会组织关系重构的方向是从非对称性共生走向对称性互惠共生。尽管我国目前非对称性共生仍占据主导地位，但不容置疑的是对称性互惠共生代表未来政府与社会组织关系发展的方向[5]。之所以如此，是因为对称性互惠共生与国家治理体系和治理能力现代化具有内在的一致性。对称性互惠共性是社会系统中组织间关系的高级形态，是共生关系演化的最终发展趋势。从我们构建的公共管理共生理论框架看，对称性互惠共生体现的主要是组织间资源的双边双向交流，也包括资源的多边交流，组织间的自主性程度都较高。较高的资源相互依赖和较高的组织自主性的实质是强调权力主体间的平等与多元。对称性互惠共生强调政府与社会组织之间的合作互动，通过沟通、协商、合作与互动进行公共管理。这与国家治理体系和治理能力现代化下党和国家对政府与社会组织关系建设的思路是一致的。政府与社会对称性互惠共生关系的建立可以实现政府与社会组织的相互激发、共同发展和共同进化，从而实现政府、社会组织各自功能的有效发挥。然而，当前政府与社会组织整体上处于非对称性共生关系，尽管政府对社会组织的资源依赖在增强，但社会组织的自主性仍然不高。非对称性共生关系形态下社会组织参与社会治理和承担公共责任的能力必然受限，因此也就弱化了其作为国家治理体系中重要的结构性角色，甚至存在着排斥其作为治理主体的可能性，由此国家治理体系和治理能力现代化的实现也自然不能顺利进行。
四、推进政府与社会组织对称性互惠共生关系建设的对策
对称性互惠共生表征为组织自主性强和资源相互依赖程度高。在对称性互惠共生关系的构建中，社会组织应享有相对于政府而言的充分自主性，能够坚持组织的任务与宗旨，并且拥有参与社会治理的权力、能力和责任，在此基础上社会组织才能与政府就利益与价值达成共识，进而形成各自独立、权责对等、相互依赖的对称性互惠共生关系。
（一）进一步改革社会组织管理体制
近年来，党和政府对社会组织的发展定位发生了转变，特别是自党的十七大以来，在指导思想和顶层设计上对社会组织予以高度重视。从党的十七大报告重视“社会组织建设与管理”到党的十八大报告“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中公布了对四大类社会组织实行民政部门直接登记，国家对社会组织的改革体现出了分类管理和分步调整改革双重管理体制的思路。国家对社会组织的双重管理体制并没有采取一刀切的全面取消政策，而是选取行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织作为双重管理体制改革的突破点和切入点，探索直接登记制，即无须业务主管单位的审查，实行民政部门直接登记。实际上这与国际上社会组织登记注册普遍采用的“一元模式”还有一定的差距，因为我国的“一元模式”虽然取消了业务主管单位的审查，但是这种审查的权力并没有完全被取消而是被转移到民政部门，因此只能称为“准一元模式”。国家层面的改革是值得肯定的，但是我国社会组织管理体制改革还有许多亟待优化的空间。在双重管理体制时期，登记管理制度构成社会组织管理体制的全部，因此登记管理制度的改革也容易引起人们理解上的误区，即将登记管理制度改革等同于社会组织管理体制改革，实则前者只是后者的组成部分。仅有登记管理制度的改革，没有机构改革、监管体系的完善等措施的跟进，改革的成效是难以保障的。具体来说，社会组织管理体制改革有待优化的部分包括以下三个方面。一是社会组织登记注册的条件门槛没有调整。尽管不再将业务主管单位审查作为社会组织登记注册的必要条件，可以使那些符合社会组织登记注册条件但找不到业务主管单位的组织得以顺利注册，但对于那些达不到这些条件的社会组织，是不是可以进一步放宽注册准入的门槛？二是并没有对非竞争性原则进行调整。社会组织管理的三个条例都强调社会组织成立的非竞争性原则，这种原则是计划经济体制下政府控制思维的产物，既不利于社会组织之间通过竞争提升能力和服务质量，也是对公民结社权的某种剥夺。所以，打破社会组织垄断，在社会组织领域引入竞争机制是今后改革的重点。三是登记管理制度改革未必可以赋予草根社会组织以合法性，也不能将这些社会组织纳入政府管理范畴。因此，不应以登记注册作为社会组织获得合法性的唯一途径，在合法性地位的获取上应考虑到社会组织的层次和类别上的差异，实行包括备案、登记、公益认定在内的多层次的登记管理制度和分级分类监管制度。
（二）培育社会组织自主性，平衡政府与社会组织之间的权力关系
尽管我国社会组织的自主性强弱程度因组织类型不同和与政府关系的迥异存在着很大的差异，但总体上社会组织自主性弱化是基本事实。现实中社会组织自主性弱化动态意义上的原因更多地在于政府主导、介入太多。社会组织自主性的丧失将会出现组织使命和目标置换、价值倡导功能不足、创新性丧失以及沦为政府工具和过度官僚化等问题。如何提高社会组织自主性进而促进社会组织能力的发展？社会组织自主性成长需要多种条件的支持，其中平衡政府与社会组织之间的权力关系是至关重要的。
政府与社会组织之间应有一个合理的界限，政府权力的作用既不是完全替代社会组织，更不是排斥社会组织，而是以合理、合法和有效的手段维护社会组织的正常有序发展。然而，当下政府与社会组织之间的界限模糊、关系不规范等现象较为常见，这种现象的出现既有政府的原因，同时也包含社会组织自身的因素。从政府的角度看，行政权力固有的延伸性已被理论和实践所证明，如果没有制约和限制，行政权力会一直延伸与扩张，直至遇到界限才会停止。更何况，受计划经济体制下政府包揽公共事务传统的影响，我国政府习惯于直接提供公共服务或是通过与自己有着隶属关系的社会组织来提供公共服务，因此在一定程度上形成了政府依然垄断公共事务管理权的事实，这种事实的存在导致政府职能转变不能到位。政府职能转变走不出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈，直接的影响就是社会组织生存空间有限，而且政府行政权力通常介入社会组织内部，从而削弱其自主性，进而影响社会组织能力的发展。在社会组织逐步参与社会服务供给的过程中，政府应发挥社会组织引导者和协调者的角色，可是政府凭借强势的行政权，在与社会组织互动的过程中缺少边界意识，自觉或不自觉地扩充权力作用边界，形成了对社会组织自治空间的挤压，从而使其由应有的引导者和协调者蜕变为社会组织的控制者和创办者。?@必然造成社会组织自主性受到剥损，能力受限乃至出现赤字。从社会组织的角度看，社会组织对政府有着较高的依赖，为获取合法性和政府资金等方面资源的支持通常会将组织运作的重心着眼于服务和满足政府的需求，而不是所代表群体的利益。因此，从表面上看政府与社会组织关系的不规范既有政府的原因，也有社会组织自身的问题，但究其根源还是在于政府。政府应调整自身的角色定位，从统治者、控制者角色向管理者、协调者角色转变，而政府的行政权力应在一定程度上被限定。但是政府在公共事务管理中的主导地位没有变，特别是针对我国社会组织形成的历史不长，组织的可控资源和能力还相对弱小，不规范的市场体制为社会组织发展提供的资源支持还极为有限的情况下，政府在社会治理中居于主导地位，通过制定各种法律法规保护和推动社会组织的发展是必要的。政府治理主导地位的发挥是以发挥社会组织功能优势和确保其自主性为界限的。政府与社会组织之间权力关系和职能配置的平衡有赖于一套有效的机制来协调。政府与社会组织权力关系和职能配置的不合理根源于法律地位不明确。因此，政府应用法律来明确两者的权力关系，通过法律来确定社会组织权力行使的范围和应尽的义务。
（三）平衡政府与社会组织之间的责任关系――责任分化与共担
科学划分职能是政府与社会组织关系规范的基础，在此基础之上还要确定两者之间的责任分担机制。政府与社会组织作为公共事务管理的主体，都应对承担的公共事务负责。政府在向社会组织转移职能的过程中，并不意味着政府公共责任的完全转移，也不意味着政府与社会组织之间完全的脱离，因为尽管社会组织在公共服务提供上可以弥补政府的不足，但也会出现因公益不足而导致的责任困境。因此，政府在向社会组织授权、委托时，有必要在承担服务绩效监管的同时还要确保社会组织在自主性和责任之间保持平衡，从而促进社会组织的健康发展。具体来讲，政府与社会组织之间的责任平衡涉及两个层面。一是社会组织公共责任感缺失，对社会所应承担的公共责任异化为对政府的责任。权责相伴而生是公共管理领域的基本原则，权力的合法性和正义性是以权力主体所担负的责任为基础的。社会组织参与社会治理的权力通常来自于政府转移或是人民让渡，因此社会组织应对政府转移权力和人民让渡权利负责。然而，在现实中强大的政府权力与分散的相对较弱的社会权力之间的不对称，形成了政府权力对社会组织过多的介入与干预，或者限制其产生，或者将其吸纳入体制内并施以严格的控制消解其应有的自主性，而社会权力对社会组织的监督与制约力量式微。社会组织自主性的解构导致了社会组织公共责任感的缺失，社??组织公共责任异化为对政府的责任。公共责任的异化带来诸多不利影响，影响社会组织公信力和形象的建立，更为关键的是社会组织和政府之间责任平衡关系被打破，两者之间无法形成承担公共责任的良性循环和激励机制。二是政府与社会组织之间的责任分化不明确。现实中我们看到了政府职能转变，也注意到随之而来的社会组织承接政府职能，但是再细究承接政府职能的社会组织往往是与政府有着密切联系的“特殊”社会组织。表面上政府微观责任发生了转移，但实际上责任只是在政府与准政府内部兜圈，责任转移但并没有发生本质意义上主体的分化。换言之，责任分化不明确所揭示的是政府对责任认识不清。政府的责任在于宏观的社会管理而不是微观的社会责任，就社会组织发展而言，政府的责任在于建立适合社会发展需要的社会组织管理体制、制度，建立公平竞争的发展环境和完善的培育监管机制等。社会组织的责任在于通过完善自我监管机制承担包括道义责任、法律责任在内的复合性社会责任，增强社会的回应性和公益性等价值，为社会提供更好的公共服务。在这个意义上，我们看到政府与社会组织之间的责任应该有着明确的分化。但政府与社会组织的非对称性共生关系无益于责任的分化，相反，恰恰体现了某种程度上的责任一体化，甚至是一定程度的责任替代、责任错乱。这些问题的出现根源于两者责任分化不够，这对于政府与社会组织之间关系的平衡也是无益的。在我国公民社会发展尚不成熟、民间力量还不够强大时，社会组织只能是作为政府职能不完善的补充，“被承担”原本属于政府的责任。党的十八大以来，政府出台了一系列关于积极推动社会组织发展的新举措，如2013年国务院机构改革方案中关于四类社会组织试行民政部门直接登记。但也应看到推动社会组织的发展是建立在某种程度上政府利益考虑基础之上的，而不是建立在良好的公民社会发展基础之上的。换言之，政府的引导性发展一定意义上可能加剧了社会组织与政府之间责任模糊的状况，社会组织没有改变对政府负责并成为政府附庸的传统角色。总之，改善政府与社会组织之间共生关系的努力离不开两者之间责任的平衡。责任平衡的要义在于基于各自功能优势的责任分化与共担，使各自都有较强的公共责任感。对于社会组织来说，责任平衡的关键在于在自主性和责任之间取得平衡，一味地强调自主性而缺乏责任的分担与强化，其运作的结果还不如传统的官僚模式。