社区治理的问题和对策篇1
[关键词]城市边缘社区；“城市政策”；“在地治理”模式；“人本治理”模式
[中图分类号]D630
[文献标识码]a
[文章编号]1006-0863（2015）05-0137-06
法国城市边缘社区问题的由来需要追溯到20世纪五六十年代。当时，为了适应工业化和城市化发展所带来的住房需求问题，法国政府在各主要城市的郊区修建了不少高层居民小区。在70年代中期以前，这些社区的居民主要以工人、中产阶级和当地原住民为主，外国居民较少，社区问题主要表现为阶层和邻里矛盾。但后来，情况发生了很大变化。得益于新的城市住房政策，中产阶级陆续搬离这些高层居民小区，在其它公共交通和服务都比较便利而又接近市中心的地方购置房产；与此同时，1974年，法国政府决定终止原来的劳工移民政策，导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长，这些外国移民，被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区里原来简单的邻里问题开始逐步演变为种族问题。法国政府很快就开始担心：这些礼区会不会变成美国《黑人暴力社区》（《Gettosnoirs》）所述的那样？法国的边缘社区治理政策就是在这样背景下被提上议事日程的。
因为边缘社区被看作是一种危险，不仅仅在于直接意义上这是一些让人害怕和恐惧的社区，社区内居民的人身安全和生活状况都让人堪忧，更重要的是它与共和国所倡导的社会平等和社会和谐理念格格不入。国家需要在“积极歧视”政策原则指导下，发起一场“平权运动”，赋予边缘社区居民特别的权利和例外的援助，消除因为不平等问题造成的社会矛盾和冲突，增进社会稳定和融合。
这场已经开展了将近40年之久的边缘社区政策以”城市政策”冠名，意在实现对边缘社区的善治，消除地区、社会不平等、促进社会融合；与此同时，在治理过程中推动公共行政范式的现代化；而在治理策略上，法国政府主要采取的是以特定地点为治理目标对象的“在地治理”（place-based）模式。
一、“在地治理”模式的法国经验
这些城市边缘社区，法语中称之为“城市敏感地区”（Zonesurbainessensibles，简写为ZuS）。法国目前有751个边缘社区，其中717所位于特大城市，涉及大约450万居民，相当于法国总人口的7.6%。它们的“边缘”身份主要由政府根据一定的社会和经济、地理空间特征来认定。
这些社区，大部分位于郊区，远离市中心，住宅类型一般为整齐划一的高层楼群，公共服务设施比较匮乏且通常破败不堪。据法国城市敏感地区观察署历年的报告，在就业、收入和居民结构构成等方面，明显区别于其它地区。就人口结构而言，这些社区40%的人口为25岁以下年轻人，高出全国10个百分点左右；1/3的家庭为多孩子的大家庭或单亲家庭，一半左右的居民为外国移民。就业状况方面，1990-1999年间，这些地区的平均失业率从18.9%上升到25.4%，同期全国平均失业率则为10.8%和12.8%：2012年，边缘社区15-24岁的年轻人的失业率则高达40.7%。这些社区39%的居民没有任何学业证书，56.3%的就业人员主要从事家政、劳务等体力劳动；一半左右的女性处于失业状态，即使有时她们找到了工作，也基本上是一些短期合同工或半工。2012年这些社区的人均收人为918欧元，同期全国人均收入则为1260欧元；51.6%的家庭需要领取政府生活补助或住房援助；五个家庭中有一个家庭的收入要低于全国最低收入贫困线，低收入家庭的比例是全国平均比例的两倍。如果用通俗一点的话来描述这些社区，那就是“四多”地区：穷人多，年轻人多，外国人多，没有工作的人多。
法国可能是欧洲最早将边缘社区问题治理提上议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家；同时，和其它国家相比，在该问题上法国的政策也最具有持续性，40年间虽然执政的政党已经轮替了好几次，但无论是左派政党还是政党上台执政，都把边缘社区的善治作为主要施政内容之一。在治理模式不同，法国采取“在地治理”模式（place-based），即致力于改造边缘社区的居住条件、生活环境和人口结构等，试图将边缘社区去污名化，改造成一个不具特别区别性的正常社区。本文将40年法国边缘社区治理实践划分为“去污名化”、“激活社区活力”、“盘活社区经济”和“促进社区翻新与社区融合”四个阶段。需要强调的是，这里的区分标准只是根据不同时期的政策新特色而做出的，四个不同阶段的政策内容在很大程度上都具有承前启后性，不同政策内容在每个阶段实际上都或多或少有所体现。
1.社区去污名化阶段（1977-1981）。一般认为，法国冠名以“城市政策”的边缘社区治理运动正式始于1977年的“住房与社会生活计划”（HVS），政策目标是通过改造边缘社区的住房条件，发展完善当地的公共设施，以吸引部分中产阶级在这些地区安家，促进居民结构的多样化，从而最终使这些社区脱离边缘身份。有五十几个社区入选该治理计划。但这些政策的有效性很快就受到挑战，这些被改造的社区不仅没能吸引到中产阶级的到来，并且有批评指出改革单纯地把目标局限在改善社区居住环境方面，忽略了当地居民在改善生活和经济条件方面的需要。
2.社区活力激活阶段（1981-1993）。1981年夏，里昂发生了严重的郊区骚乱事件，过后，执政的左派政党出台了一系列针对边缘社区及其人口的政策，包括社区发展计划（DSQ）、青少年社会融人与就业地方帮助计划、犯罪预防国家委员会（CnpD）、教育优先发展地区（Zep）等。这轮改革部分程度上是对前期的边缘社区治理政策的矫正。除继续就边缘社区空间和居住条件进行改造外，社会党政府把促进就业和公民平权作为新一轮治理政策目标。1984年，148个社区被认定为“社区发展计划”的支持目标。这一期的治理方案强调地方在边缘社区治理过程中的核心角色，治理对象以社区为单位，各社区所涉市长被认定为第一负责人；中央政府成立“城市社会基金会”（FSU），就国家层面对治理社区进行特别财政援助；为避免治理过程中部门分割、各自为政现象的出现，成立“城市问题中央部委协调委员会”（CiV）。与此同时，中央成立专门机构就政策效果进行总体评估并对下一步的改革提出理论引导和建议。
法国在20世纪80年代末面临着严重的失业率和由此引起的一系列的社会问题，1990年，里昂郊区以一位年轻人的死亡为导火索，再次发生严重骚乱。密特朗政府将边缘社区治理问题作为国家的首要问题来抓，国家对这些社区的治理力度大大加强。边缘社区治理进入实实在在的制度化阶段：成立“城市部”（min-isteredesvilles），负责指导、协调各部委、中央和地方的政策和行动，该城市部则成立一个由议员、学者、专家、高级公务员、社会组织代表构成的专门的”城市政策评估委员会”，就政策的内容、实施条件、效果与目标的对应程度做出评估。其次，“城市政策”（lapolitiqueclelaVille）主张正式提出，“社区发展计划”（DSQ）被“城市社会发展”计划（DSU）所取代，政策目标单位不再是所涉边缘社区而是该社区所在的整个行政区划（L'ag-glomeration），原因在于政府认为以社区为单位进行治理并不能有效地解决问题，比如以社区为单位创造就业的政策实际上给社区失业者提供的工作机会非常有限，如以整个行政区划为改革目标则会产生不同的逻辑效果。1991年政府出台《城市指导法》，再次强调阶层、种族混住政策，要求人口在20万以上的市镇应建设不少于20%的社会保障房。该法同时强调“居民参与”在社区改造过程中的必要性。
3.社区经济盘活阶段（1993-1999）。这一时期法国政府对边缘社区治理的政策目标特色是繁荣当地经济，通过经济发展来促进就业，消减贫困和其它社会问题。在治理手段上，对边缘社区分门别类进行有针对性的重点治理。1994年，l3个边缘社区被指定为问题特别严重地区，由“城市重大项目计划”（GpU）特别负责。1996年，朱佩（a.Juppe）政府出台“进一步推进城市发展政策协定”（pRpV），将城市边缘社区划分为三类：城市敏感区域（ZUS），城市复兴区域（ZRU）和城市经济特区（ZFU）。治王罩重点放在改善社区公公服务社区治安和社区经济发展方面。后两者主要体现在“社区警察政策”（pDp）与城市经济特区政策上，是典型区别于以往边缘社区治理政策的两项新的改革内容。在治理的政策工具上，1993年法国政府提出“城市合同”制（contratdeville）：就200多个边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施问题，中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同。中央建立“城市发展部委联合基金委”（FiV），基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。
4.社区翻新与社区融合阶段（1999-至今）。从2000年左右开始，法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预，以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。这一时期政府的政策目标一是改造边缘社区的空间环境质量即进行社区翻新，二足推进社会融合。至于实现手段，边缘社区治理研究专家epstein概括为“旧房拆除（Demolition）、税收减免（exorieration）和财政转移支付（perequation）”。1999年，法国政府颁布《国家城市翻新与融合行动计划》，决定就2000-2006期间投入50亿欧元致力于改造80个情况视为最糟糕的边缘社区。中央政府的决心到2003年达到了巅峰性的体现。这一年，政府出台《保诃老法>（laLoiBorloo），提出《城市翻新国家行动计划》（pnRU），决定在2004-2013年间投入120亿欧元致力于边缘社区建设。具体措施包括：第一，政府计划在该期间在400个边缘社区投入4亿欧元拆除25万套旧房，修建40万套廉租房；第二，将原来的城市经济特区扩展到104个，对进入这些社区的企业实行税收减免政策；第三，对这些社区实行财政转移支付政策。与此同时，中央成立“国家城市翻新办事处”（anRU）统一负责财政拨款分配问题。同年，即2003年，法国成立“敏感地区国家观察署”（onZUS），收回90年代下放的政策实施效果评估权，按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。
在经历了2005年的大城市郊区骚乱事件后，法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思，国家政策重心除改造社区空间面貌外，也增加了社区内的突H{社会问题的治理的内容。政府在次年出台《城市社会融合合同》（CUCS），取代此前的《城市合同》；2007年成立“社会融合和机会均等国家办事处”，主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题；2008年，萨科齐政府出台《郊区希望计划》（peB），该计划提出三项重点治理内容，即提高教育质量，改善社区治安状况和交通条件。
二、法国“在地治理”模式的有关主要争议
（一）政策目标问题
为数众多的观察者，包括官方边缘社区治理评估机构，认为40年间法国对边缘社区的治理政策目标实际上是模糊不清、错综杂乱的。尽管从表面上看，自1977年以来，政府对边缘社区的治理始终是围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础没施、提高居民生活质量、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行的，通过这些措施，以图将边缘社区改造为正常社区，从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但“城市政策”在日后逐步推行的过程中，无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标，都被口益扩大化和复杂化最终导致模糊化，不可辨认与解读。
从其宏观目标而言，尽管在官方的修辞中，这是一场将持续数代的持久的社会“平权运动”，但实际上在边缘社区治理政策推行过程中，法国政府还赋予其其它宏大的目标和期望。在20世纪70年代政策发起之时，边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的；80年代初法国开始推行权力下放行政改革运动，这些边缘社区就成为中央与地方分权的重要的政策试验点；此后，随着新公共管理运动的兴起和发展，1990年代法国政府在前两项政策目标之外，义把刘边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试，如果取得良好效果，以后可在全国普及。从这个意义上而言，边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义，成了法国政府政策试验的“小白鼠”。换句话说，”城市政策”究竟是“一项辅政策（unepolitiquesubstitutive），曰标在于解决国家一般性政策下解决不了的边缘社区及其人群问题？还是一项实验性政策（unepolitiqueincitalive），目标在于对国家的一般性政策改良做出试探、启发和爪范作用”？政策目标的扩大化必定会消蚀其可辨识性而最终导致政策本身变得难以解读。90年代初，“城市政策”评估委员会成立后不久，其执行主席和首席报告人对“城市政策”的目标各执一词，最终各自撰写一份评估角度和侧重点互不相同的报告，前者就事论事，就“城市政策”的执行情况和实施效果进行评估；而后者则把“城市政策”当作国家现代化的先行试验列对其做出评估。这种分歧同样体现在政府评估报告与社会上独立或者半独立性评估机构的报告之间。政策评估问题上的意见分裂，又造成国家在对边缘社区的治理内棒和手段上摇摆不定，变幻无常。
就其阶段性目标而言，一方面因为时局或者施政者理念差异而时常变幻不定，另一方面，其治理对象、内容也越来越宽泛。40年间，除涉及的边缘礼区由最初的50个扩大到今天的751个外，法国政府对这些社区的政策内容日益拓宽，新的治理议题陆续不断地被提出来，政策目标包揽政治生活、社会融人、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通等等，国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理，却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘十社区的财政投入是40年前的15倍，但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法，政策收效甚微，甚至被认为“对其失败是不可能视而不见的”。
（二）“在地治理”与“人本治理”之争
“在地治理”模式与“人本治理”模式的直接政策目标基本上是一致的，都是为了缩小社区差异和社会不平等，但两者在治理策略上是截然相反的。
“在地治理”模式以社区为目标对象，通过改造社区居住环境、完善社区公共服务和设施、发展社区经济、创造尽可能多的就业机会等手段实现边缘社区去贫困化和公共服务均等化，从而从总体上提高社区档位。国家在治理的过程中起主导作用，是一种以强势外力介入的方式试图改变特定地区的整体面貌，而当地居民则在改造过程中处于被动接受援助的地位。
“人本治理”模式以边缘社区的贫困居民为治理对象，主要有两种实现手段。一种是通过特定的住房、经济援助等政策，帮助这些居民搬迁到居住环境较好的社区，使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。这是一种遣散治理策略，不在于对社区品质的改造，而在与国家通过一定的政策援助，将边缘社区条件最困难的居民分散迁徙到其它条件较好的正常社区中去，以改变边缘社区贫困人口过分集中的情况。第二种手段是进行社区居民赋权，即进行充分的权力下放，赋予社区居民自我组织自我发展的政策制度空间。赋权的过程意味着居民对社区发展的规划、实施、监督和评估的全方位介入，是一种以尊重社区居民愿望，强调居民主动参与边缘社区发展活动中的互动型治理模式。通过民主参与调动居民的积极性和创造性，增强其自身发展能力，建立可持续发展的社区去边缘化机制。
法国政府主要采取的是“在地治理”模式。尽管自80年代起，“社会混合”政策（lamixitesociale）时不时地被政府提上重要的议事日程：一方面，鼓励中产阶级到边缘社区安家；另一方面，扩大中产阶层和富人阶层聚居社区廉租房（HLm）的数量以安置贫困人口，但从前文陈述的法国的政策脉络所示，其核心治理策略仍是“地点式”的，并且这种治理策略在2003年被《保诃老法》强势的“城市翻新”政策进一步确认和强化（治理重点放在边缘社区住房改造上）。
相比较于“人本治理”的遣散模式，“在地治理”模式的优点是可以将边缘社区囊括到城市化进程中去，避免这些社区成为人去楼空的“鬼城”。但“在地治理”模式也有其问题。质疑之一是关于政策的公平性问题。国家以地域特征为标准进行持续不断的大量的财政和政策援助，其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利。政策本身是否有失公允？是否会激起其它地区贫困居民（如生活境况越来越恶劣的农村居民）的不公平感？质疑之二则是政策效果问题。2002-2012年间，法国政府共投人大约450亿欧元到边缘社区问题治理上，但这些社区和其它地区的差异并没有被消减：2007年，边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的56%，而这个数字在2002年为58%。2009年.边缘社区收入低于贫困线的人口比例是全国平均比例的2.4倍，失业人口比例为18.6%，是同期全国失业人口比例为9.2%，2003年两者则分别为17.2%和8.1%，六年间边缘社区人口失业率的增长速度实际上高于全国人口平均失业率的增长速度。这些社区25岁以下的年轻人为最大的涉及群体，2009年，43%的青年男子、37%的青年女子都处于失业状态。与此同时，边缘社区的教育水平也并没有得到改善，越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭：2005年，中学生的毕业平均分数为11.7/20，到2009年，平均分则降到9.6/20。质疑之三是这些社区的可治理性问题。因为边缘社区自身的特点，社区居民一旦经济条件得到改善有能力搬到其它地方去，一般都会搬走，别的地方经济更困难的家庭则随之搬进来。如是循环，边缘社区始终成为贫困人口聚居地，旧的贫困人口刚搬走，新的更加贫困的更需要政府援助的人口马上搬进来，这些社区就像是一个可怕的黑洞，无论国家投入多少的援助资源，其总体情形都在日益恶化。
一些观察者因此提出“人本治理”策略：法国政府应该调整其边缘社区治理政策，改变一味地把对边缘社区援助重点放在财政和制度投入上的做法，而是应该创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去，甚至效法美国的“公民赋权”做法，协助边缘社区及其公民拥有自我发展的能力。
（三）国家主导与权力下放的政策悖论
法国的“城市政策”是由国家发起主导干预的一场接力运动，呈现出一定的国家意志主义特征。但如前文所言，在政策目标上，它又是一场国家公共行政现代化和理性化改革的政策实验运动，因此“城市政策”在推行的过程中，自然而然地采用了新公共管理运动的一些治理理念和治理工具，如权力下放，建立扁平化治理结构，实现参与主体多元化、推行项目合同制，倡导居民参与等等。国家主导与权力下放未必就一定是对立的矛盾关系，关键点是如何处理好国家、地方、社会各参与主体间的权责划分问题。英国1997-2010年间由布莱尔政府发起的边缘社区治理运动也是在国家的主导干预下进行的。但在这个过程中，英国政府能够严格地对参与各方的权责进行清晰的划分，并能够切实地把权力下放到地方：国家是宏观政策制定者和政策执行效果监督问责者，但政策的具体执行和运作则被下放到地方。具体做法如下：第一，国家就消减地区差异制定100多个左右的政策目标，伴之以具体的最低项目内容指标；在地方实行跨部门协同合作制度，地方政府和各公共服务/事业机构（学校、警局、就业中心、社会服务机构、社会住房巾心等）共同签订一份《地方策略性合作伙伴关系》，针对国家政策目标内容共同拟定起一份行动汁划，需持续向政府监督部门做国家指标完成情况报告，此外，《地方策略性合作伙伴关系》的执行情况受国家审汁委员会的年度考核，考核不合格者将受到惩罚；第二，地方建立起社区发展指导委员会，由地方议员、政府机构和公共事业服务机构负责人、居民代表组成，后者需占委员会成员多数，就目标治理衬：区的发展计划和当务之急的项目共同协商做出其识性决策。地方机构的能动性和参与度得到了保障，国家与地方政府、社会机构之间的真正的多元合作关系就得以实现。据2010年英国政府机构的评估报告，英国88个城市边缘社区在系列政策治理下，社区经济、教育水平得到了很大的提高，犯罪行为减少，地方治安得到明显改善。如2001-2007年间，入室盗窃减少了一半，学生考试通过率比过去增长了三分之一，就业率也提高了好几个百分点。
但作为典型的福利型国家（L’etat-providence），法国受制于白身行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式，公共机构和公民社会关系疏离等历史传统，政府意欲通过边缘社区治理实践来实验新公共行政理念和行政范式，但其实验过程及其结果是很难脱离“路径依赖”因素的干扰的。
“城市政策”意欲为一场由公共行动主体（国家、大区、省、市镇）和私人及社会行动主体（企业、社会组织、居民等）共l司参与的治理运动。在法国这样一个部门本位主义和都比较严重、国家与社会合作关系小是那么密切的国家，多主体治理模式在运行过程中所产生的第一个问题就是经过清晰的权责界定之后的各组织机构间的合作协调问题。“在城市发展问题上所涉及的所有的领域，要不同参与主体之间进行合作是非常困难的事，每个人都按照自己的逻辑维护自己部门的利益。首先是省长和省建设局局长的矛盾，省长在法律意义上是国家公共服务下放后的组织协调者，但建设局局长认为城市发展是他的职责权限；省议会在“城市政策”中基本上是缺席的，仅仅在2000年被邀请签署《城市合同行动计划》，但省议会又往往不愿意签署这个合同：如果签了，接下来会被请求对”城市干政策”进行财政援助？涉及到基层，因为具体拨款到哪个社区，在合同签订过程中也是争论不休。为了解决权力下放过程中的部门与各参与主体的合作协调问题，法国政府绞尽脑汁，从90年成立“城市部”以来，20年间，先后成立了20个中央部委级的边缘社区问题治理指导协调机构，还不算地方上各式各样的起着类似功能的公共组织。由此又产生第二个问题，即越来越膨胀的倾向和低效的制度运作效率。
另外一个突出的问题是居民参与问题。扩大居民参与是边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪70年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色，并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度。但居民参与程度一直不甚理想。一方面，大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度，通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制；另一方面，因为参与过程与结果流于形式，社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑，因而对参与活动相当冷漠，缺乏热情特别是2003年，《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会，但同时又把它置于市议会的托管之下，在部分观察者看来，实际上是地方民主的一种倒退做法。
国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线，国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上，设立“一窗式”的财政管理体制，由“城市翻新国家办事处”（anRU）代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同，而在过去，这个发展计划则是由国家一各部委一地方各级政府一各社会主体共同商议签订的。其次，国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定：边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件，二是分散社区弱势群体的集中程度，实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房，实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自
第二条线，2000年初开始，国家持续推动权力下放的力度。2002年，法国出台《社区民主法》，重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003年，法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革，地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度（Ref-erendumlocal），赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。
由此可见，在边缘社区治理问题上，法国政府一方面意图加强地方自治，推动“公民赋权”，另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力，后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。政策在实际推行中，国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间二法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。
三、法国“地方治理”模式的教训
自1981年法国政府首次对”城市政策”进行评估以来，儿十年间各种政策绩效评估报告年复一年地重复着”城市政策”失败的结论。尽管一位政府官员曾言“不要一味地指责城市政策，如果没有它，我简直不敢想象这些社区的情况”，但官方评估报告公布的数据义确实显示法国边缘社区的总体情况是呈日益恶化的趋势。
社区治理的问题和对策篇2
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949~1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如着名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而着称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[m].北京:中国轻工业出版社,2001.
[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[m].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特着.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[m].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]mauriceSchiff&L.alanwinters.区域一体化与发展[m].北京:中国财政经济出版社,2005.
社区治理的问题和对策篇3
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
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[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[m].北京:社会科学文献出版社,2004.
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[8]张荐华.欧洲一体化与欧盟的经济社会政策[m].北京:商务印书馆,2001.
社区治理的问题和对策篇4
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。**～**年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是**年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而20*年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事-
业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
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到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
社区治理的问题和对策篇5
［关键词］ 社会科学研究；科普工作；应用对策研究；广西
［作者简介］ 李建平，广西社会科学院研究员，《沿海企业与科技》杂志社社长、编审，研究方向：区域文化、文化产业，广西 南宁，530022
［中图分类号］G31［文献标识码］a［文章编号］1007-7723（2012）06-0018-0005
党的十七届六中全会、自治区第十次党代会都把繁荣发展哲学社会科学纳入了文化大发展、大繁荣的总体布局，广西的哲学社会科学事业迎来新的机遇，得到更好、更快的发展。2011年是广西“十二五”规划的开局之年，广西社会科学工作者牢牢把握机遇，奋发有为，开展了全方位、多角度、深层次的研究，为加快“富民强桂”新跨越作出显著贡献，充分发挥了哲学社会科学作为社会主义建设事业“思想库”和政府“智囊团”的作用。
一、以社会主义新智库建设为切入点，为党委、政府决策服务的能力进一步增强
广西社会科学院通过一系列活动、课题使社会主义新智库建设得到显著推进。2011年8月18日，广西社会科学院、广西壮族自治区北部湾办、综合开发研究院西南分院（中国·深圳）、广西北部湾发展研究院共同承办2011年“泛北部湾智库峰会”，并与泛北国家相关著名研究机构共同签署《“泛北智库峰会”宣言》，同意建立固定机制进一步深入探讨和深度研究泛北合作中面临的各种问题及对策。这是继2010年《“泛北智库峰会”成立宣言》发表后的又一重大智库宣言，有力地推进国际或区域性重大问题的合作研究及成员机构之间的信息共享、人员交流。10月，广西社会科学院与中国社会科学院国际研究学部、广西国际博览事务局、广西北部湾发展研究院联合主办了“第八届中国－东盟博览会系列论坛”之一的“第四届中国－东盟智库战略对话论坛”，论坛以“加强中国－东盟全面合作”为宗旨，围绕“新形势下的中国－东盟合作”的主题，就扩大中国－东盟政治、经济、文化合作领域，深化区域行业之间的务实合作，实现共同发展进行讨论和展望。两次中国－东盟智库峰会，对推进中国－东盟的全面合作和促进广西北部湾经济区深度建设，发挥了积极的作用。
2011年，广西社会科学机构和有关专家学者直接参与多项自治区党委、政府重要报告和文件的撰写工作。根据自治区党委的安排，广西社会科学院牵头开展了“关于深化改革开放，加快建设‘三基地一中心’问题研究”和协助开展了“关于保障和改善民生，建设幸福广西问题研究”两个党代会报告重要专题的调研工作；该院主要领导吕余生被邀请到中共中央组织部协助考评工作，作为第十次党代会报告起草工作领导小组成员，并担任第四调研组组长，蒋小勇全程参加了党代会报告的起草，袁珈玲参与全区农村工作会议材料的起草工作等。吕余生主持的《关于从源头处理影响广西社会稳定13个突出问题的调研评估报告》获得自治区党委常委、政法委书记温卡华的批示，林忠伟与新农村建设相关的5篇调研报告分别获得自治区党委副书记危朝安、原自治区党委副书记陈际瓦、自治区党委常委、组织部部长周新建的重要批示，批转自治区相关职能部门落实。该院专家还积极开展为党委政府、部门及地市县的经济、社会、政治、文化等的研究工作。据不完全统计，2011年，广西社会科学院主持或参与自治区、市、县三级“十二五”规划编制共34项，参与广西北部湾发展研究院课题研究工作3项。广西区党校自2010年开始设置全区党校系统咨政类重大课题，当年立项18项，2011年立项29项，选题包括《广西经济增长协调机制研究》《广西建设面向东盟商务总部经济对策研究》《基层党内文化建设研究》等。2011年，由河池市党校主持完成的《河池市生态旅游产业发展研究》核心成果《依托世界级生态旅游“富矿”打造世界级生态旅游产业》在广西区党校咨政内参《党校要报》发表呈报自治区党委后，获得自治区党委副书记危朝安的批示。社会科学科研项目贴近党委政府决策需求，更加发挥出作为思想库和智囊团的作用。
广西社会科学院主编的2011年系列蓝皮书以真实的记录、准确的数据、深入的分析继续为自治区党委、政府制定战略、政策提供了思想理论上的重要支撑。2011年出版有《2011年广西蓝皮书：经济形势分析与预测》《2011年广西蓝皮书：广西社会发展报告》《2011年广西蓝皮书：广西文化发展报告》《2011年广西蓝皮书：西江经济带发展报告》《越南国情报告2011》5部，该院还与自治区北部湾办、广西北部湾发展研究院在社会科学文献出版社共同编著出版了《广西北部湾经经济区开放开发报告（2011）》《泛北部湾合作发展报告2011》，并作为2011年第六届泛北论坛的会议材料。此外，《2012年广西蓝皮书：经济形势分析与预测》在自治区党委、政府2011年12月召开的全区经济工作会议之前出版，为会议提供了翔实的经济数据和决策参考意见，反映了社会科学成果的时效性得到显著提高。
二、针对广西经济社会发展现状的可行性研究成果显著
社区治理的问题和对策篇6
[关键词]民族政策；贯彻执行；民族发展
我国民族政策是党和国家为协调民族关系，解决民族问题而采取的路线、方针、规定、措施的总和。它是马克思主义民族理论基本原理与中国民族团结实践相结合的产物。应全面贯彻落实党的民族政策，增强新形势下做好民族宗教工作等方面能力。
一、要坚持和完善我国的民族区域自治制度
我国的民族区域自治制度是国家基本政治制度之一。坚持和完善这一制度是党和国家既定的大政方针。
首先，实行民族区域自治的制度不能动摇。民族区域自治制度是社会主义民主制度建设的重要组成部分，是我国各民族享有民利的政治保障。我国的民族区域自治制度代表了各族人民的根本利益，获得了巨大的成功，得到各族人民的衷心拥护。同时也要看到，民族区域自治制度作为国内外敌对势力企图分化我国的巨大屏障，不可避免地遭到他们的反对和破坏。对此，我们必须保持清醒的头脑和高度的警觉。正如总书记所指出的：“民族区域自治，作为党解决民族问题的基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”
其次，必须完善和发展这一制度。我国的民族区域自治制度需要在坚持中去完善和发展，这是我国社会主义制度自我完善的题中之义。
一要解决思想认识问题。民族区域自治制度实施中存在的不足与问题，主要并非源于这一制度设计本身的不足，而是人们特别是一些国家公职人员很大程度上对这一政策在中国体制中的地位和作用，对其实施的政治含义和重大意义认识不清。而且，民族区域自治制度及其蕴含的价值理念在广大民众特别是汉族中尚未形成广泛认同的民众基础，加之国际政局动荡和斗争情势的影响等，都在一定程度上弱化了这一制度的贯彻实施和突破创新。因此，要提高认识。二要制定和健全实施《民族区域自治法》的配套法规，依法实施民族区域自治。依据《中华人民共和国民族区域自治法》制定自治区一级的自治条例，是坚持和完善这一制度、发挥这一制度优势的关键。当前，应继续大力抓好民族区域自治法的全面贯彻落实，尽快出台国务院综合性实施细则，尽快出台自治区的自治条例，尽快制定与自治法相配套的部门规章和地方性法规，把自治法规定的原则真正落到实处，保证民族自治地方行使自治权，保障少数民族的合法权益，为坚持和完善民族区域自治制度提供强有力的法制保障。三要正确处理国家统一与民族区域自治的关系。国家政治一体与民族区域自治反映了国家整体发展与民族区域发展的两种要求，包含着一致与矛盾的两个方面。政治一体是国家权力意志的体现，同时也是民族区域自治的制度化基础和政治保障。民族地区的社会发展离不开统一国家的经济支援和思想文化上的支持。四建立和健全监督机制，加强对法律实施的监督检查。一是各级人大及其常委会要认真履行法律赋予的监督职能。二是各级政府不仅要认真贯彻执行《民族区域自治法》而且应当积极加强对所属职能部门的督促检查，充分发挥各职能部门在贯彻《民族区域自治法》中的重要作用。三是重视发挥群众监督和社会舆论监督的作用，通过各种形式的监督，在全社会形成良好的监督机制和舆论氛围，以保证和促进《民族区域自治法》的全面贯彻与实施。
二、要全面正确地贯彻落实党和国家的民族政策
党和国家的民族政策体系关涉到政治、经济、文化和社会生活各个方面。充分反映了各族人民的根本利益，集中体现了社会主义制度的优越性，是维护民族团结的生命线。社会各行各业都要严格执行党和国家的民族政策。贯彻落实党和国家的民族政策，维护民族团结和社会稳定，是一项政治性、政策性、群众性很强，涉及全局、关系长远的重要工作。如果在贯彻落实中存在效应放大或缩小、甚至不到位，都会损害党、国家和人民的利益。历史经验证明，只有全面贯彻执行党的民族政策,我国的民族关系和民族团结。才能得以真正搞好和切实加强；党和国家的民族政策，也只有在搞好民族关系、加强民族团结的基础上，才能得到真正的贯彻执行。我们要深刻认识贯彻执行党和国家民族政策的极端重要性，进一步增强政治意识、大局意识和责任意识，真正把贯彻落实党和国家的民族政策，作为一项长期而重要的政治任务抓实抓好。
落实民族政策是为了实现各民族一律平等，是着眼于增强少数民族和民族地区自身的发展能力。一个地区的发展，一个民族的发展，归根结底要靠自己的努力。国家的政策倾斜、财政的支持，对民族地区而言，仅仅是加快经济发展的外因，而民族地区自身能动性的发展才是经济持续、健康发展的根本推动力量。这在少数民族聚居地区全面建设小康社会的实践中更为重要。党和政府为了帮助少数民族和民族地区发展，对少数民族和民族地区实行了很多优惠政策，包括当前议论比较多的高考加分问题，实际上都是为了更快地促进少数民族和民族地区的发展。但是这些政策在落实之后也产生了负面的影响，比如最近出现的考生在少数民族成份问题上造假；实施一些优惠政策以后，部分人产生了等靠要思想。应正确评价与民族政策有关的负面现象，不能因为这些负面现象的存在，而否定我们的民族政策。
三、经济社会的发展并不意味着民族问题的解决
改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。西部大开发十几年来，在中央政府和东部地区的支持帮助下，西部地区、少数民族聚居地区的经济社会发展也取得了显著发展。越是在经济社会发展成就显著的情况下，越容易忽视民族问题的长期性和复杂性。在中国特色社会主义现代化的进程中，经济社会的发展能够为解决民族问题奠定坚实的物质基础，但是并不意味着民族问题的全部解决。一是由于各民族发展起点的不同，经济文化类型的差异，适应市场经济能力的高低不同，因而发展速度、发展水平必然迥异，各民族事实上的差距就会继续明显存在。二是在市场经济的竞争环境中，各民族的表现为民族利益意识和民族权利意识的民族意识会有所增强。由于各民族发展水平的差距以及其他因素的干扰，不同的民族群体实现自身利益的能力是不同的。而国家整体社会原有的体制缺陷和政策失误又往往导致少数民族为进入现代化，以此获得较大的发展而付出过多的代价。于是，一些处于落后位置的少数民族便会强烈地意识到民族与民族之间存在着的发展差距和隔阂，他们也必然会对国家整体社会的发展做出反映。三是由于历史和自然的原因，少数民族在竞争中往往处于不利地位。而竞争中的不利地位与利益分享水平是一致的，它不但表现在地区之间，而且也表现在民族群体之间。这种发展中的差距容易导致心理失衡，在民族关系上产生矛盾。
四、民族地区的发展要因地制宜
发展民族地区的经济是我们解决民族地区所有问题的根本。努力把民族地区的经济搞上去，才能为解决民族地区的其他问题打下良好的基础。
加快民族地区经济社会发展必须坚持科学发展观。少数民族地区的发展，必须从地区的生态环境、人文环境出发，因地制宜，实事求是。注重经济社会和人的全面发展，追求经济社会综合指标的提高，既要发展好经济，又要注意生态建设；既要不断提高少数民族地区群众的生活水平，又要不断提高他们身体和文化素质。虽然民族地区改革开放30多年来发生了翻天覆地的变化，但有些改革开放的成果也是在牺牲资源和环境的前提下实现了发展。所以民族地区要避免过多破坏自然生态环境和旅游环境，因地制宜结合当地实际情况来发展一些产业。地方政府在这些方面要加强引导和支持，避免对民族地区的生态环境、经济环境造成一些没有办法再复原的破坏。总之，要坚持以人为本，实行全面、协调、可持续发展。
五、要正确理解维护稳定
祖国统一、民族团结，是各族人民之福；祖国分裂、民族离乱，是各族人民之祸。坚决维护祖国统一和民族团结，是全国各族人民的最高利益所在，是做好民族工作的根本，在任何时候、任何情况下都不能有丝毫的动摇。
社区治理的问题和对策篇7
[关键词]长江三角洲地区；“三农”问题；政治支撑
[中图分类号]F320.1[文献标识码]a[文章编号]1671-8372（2013）02-0045-05
党的十报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”解决“三农”问题，实现城乡一体化，需要经济支持、社会支持、文化支撑和政治支撑，其中，经济支持是基础，社会支持和文化支撑是必要条件，政治支撑是前提。研究解决“三农”问题进程中的政治支撑问题，具有重要的理论与实践意义。
一、“三农”问题实质上是政治问题
（一）“三农”问题是事关国家粮食安全的重大问题
民以食为天，手里有粮，心中不慌。吃饭没有保障，一切都无从谈起。我国是人口大国，任何时候都要立足解决国内吃饭问题。没有农业、农村的稳定和发展，就不可能有城镇的发展和繁荣，也难以支撑工业化、城镇化。
从2004年开始，我国粮食连年增产，年总产量从2003年的4307亿公斤增长到2011年的5712亿公斤，年均增产175亿公斤，创下了半个世纪以来的首次“八连增”。用世界9%的耕地，养活了世界21%的人口，这是中国人了不起的成就，更是对世界粮食安全的巨大贡献。随着工业化、城镇化快速推进和人民生活水平不断提升，我国粮食需求刚性增长。近几年来，受人口绝对增长、消费结构变化、农民市民化以及粮食能源化等因素影响，主要农产品特别是粮食需求急剧增长，需求增长速度超过了供给增长速度，预计2020年粮食需求总量将达到5725亿公斤以上。综合分析，我国粮食虽然连续8年增收，但仍然处于紧平衡状态。据国家人口计生委预测，未来10年我国人口仍将以年均800万～1000万的速度增长，2020年，我国人口总量将达到14.6亿，满足2020年的粮食总需求，今后每年至少要增产粮食40亿公斤。
从确保供给面临的资源条件看，完成这个任务难度很大。农业资源短缺、农业投入不足、农业基础设施薄弱、科技进步缓慢、生产方式落后、极端气候多发等问题在短期内不仅很难缓解甚至可能趋紧。粮食安全是经济社会发展的基础，任何时候，中国人民的饭碗只能端在自己手里，中国人必须养活自己。“三农”问题不解决好，国家的粮食安全就没有保证。
（二）“三农”问题是确保社会稳定与国家长治久安的重大问题
在中国，如果没有2/3以上农村人口的稳定，就没有整个国家的稳定，如果“三农”问题长期得不到有效解决，势必直接影响社会的稳定和国家的长治久安。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，加强农村民主政治建设和精神文明建设，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。
工农联盟是我们的阶级基础。只有农民增收，生活改善，工农联盟才能稳固，国家才能稳定。稳定是改革和发展的前提。稳定压倒一切。社会主义国家性质要求我们要追求共同富裕，邓小平曾对此做过专述“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西……”
（三）“三农”问题是能否实现全面建成小康社会宏伟目标的重大问题
党的十报告指出，“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标。”
全面建成小康社会的目标是惠及十几亿人口的目标。对照这个目标，最大的差距在农村；实现这个目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。可以说，全面建成小康社会，重点在农村，难点在农村，希望也在农村。
二、解决“三农”问题需要政治支撑
（一）增强农民谈判能力保护农民利益的必然要求
在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，把他们团结到一个共同的事业中，这是改变中国农民政治、社会和经济地位低下现状，增强其在交易谈判桌上讨价还价能力的必然要求。真正地保护农民利益，就有必要通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目标函数和约束条件。事实上，世界各国的经验都已证明，为了使社会中某些群体受益，决策者可以有计划地改变组织体制，从而有利于制定新的政策使相关群体受益。中国9亿农民如果没有直接代表其利益的组织，在社会结构上毫无疑问是病态的，也就不可能真正走出“三农”困境。
在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支撑。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。
（二）打破失衡的城乡二元结构的必然选择
“三农”困境的原因在于二元结构，在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，不同阶层和集团对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。
在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。
（三）深化农村改革的客观要求
当前和今后一个时期，深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。要完成深化农村改革的任务，实现农村改革的目标，仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的，客观上要求政治支撑。
三、长江三角洲地区具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的基本条件
（一）经济条件
长江三角洲地区是世界第六大城市群，农业基础良好，制造业和高技术产业发达，服务业发展较快，经济发展水平全国领先，是我国综合实力最强的区域，也是我国融入经济全球化程度较高的地区之一，已经成为全国经济发展的重要引擎。根据《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《意见》）和《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），长江三角洲地区将实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2011年，区域内16城市GDp首次突破8万亿元，其中9个城市GDp总量超过3000亿元，苏州紧追上海步伐迈入GDp“万亿俱乐部”。完成固定资产投资35519亿元，全年实现社会消费品零售总额达到27739亿元。16城市中有10个城市总量超千亿元。2012年上海、江苏、浙江三省市GDp总额达到108765亿元，占全国GDp总量的20.9%。长江三角洲地区是我国目前经济发展速度最快的地区，也是经济实力最强的地区，己经具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的经济条件。
（二）社会文化条件
科教文化发达。区域内集中了大批高等院校和科研机构，拥有上海、南京、杭州等科教名城和南京、苏州、镇江、扬州、南通、徐州、淮安、杭州、宁波、绍兴、金华、衢州等国家历史文化名城，人力资源优势显著，文化底蕴深厚，具有率先建成创新型区域的坚实基础。一体化发展基础较好。地域相邻，文化相融，人员交流和经济往来密切，形成了多层次、宽领域的合作交流机制，具备了在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的社会文化条件。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将会切实加强社会文化建设。建立区域文化联动发展协作机制，制定区域文化发展规划。建立完善覆盖城乡的公共文化服务体系，重视城乡区域文化协调发展，着力丰富农村、相对落后地区和进城务工人员的精神文化生活。着力推进社会事业发展。整合区域社会事业资源，强化教育、卫生、体育等领域的合作与交流。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快实现省级统筹，积极推行农村养老保险制度，切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作。率先建立较为完善、覆盖城乡的社会救助体系。发展适度普惠型社会福利事业，扩大社会福利覆盖范围。大力培育各类慈善组织。率先建立更加科学合理的收入分配调节机制和宏观监测机制，努力缩小城乡、地区和居民间的收入差距。加强外来人口服务和管理。改革区域户籍制度，逐步实行以居住证为主的属地化管理制度。保障外来务工人员子女的同等受教育机会。完善和落实国家有关农民工的政策，切实维护农民工的合法权益。
（三）长江三角洲地区在推进城乡一体化进程中已有较大成绩
长江三角洲地区作为我国城乡发展水平相对比较平衡的地区，推进城乡一体化的时机和条件较为成熟，已经成为实现城乡一体化的先行者。区域总体经济实力雄厚，城镇化水平高，实现城乡一体化具有特殊的优势。在城乡一体化进程中强化城市对农村的支持力度，积极贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，通过单位、企业对口帮扶等途径和资金、项目支持等手段，发展现代农业，强化农村经济，增加农民收入。率先改革分割城乡的体制机制，在城乡规划、基础设施建设、基本公共服务、社会事业发展等方面已经取得可喜的成绩。
据官方统计数据，2012年，全国城镇居民人均可支配收入为21986元，农民纯收入为7919元，城乡居民收入比为2.78：1；上海市城镇居民人均可支配收入为40188元，农民纯收入为17401元，城乡居民收入比为2.30：1；江苏城镇居民人均可支配收入为29677元，农民纯收入为12202元，城乡居民收入比为2.43：1；浙江省城镇居民人均可支配收入为34550元，农民纯收入为14552元，城乡居民收入比为2.37：1。长江三角洲地区城乡收入相对差距虽小于全国平均水平，但仍然存在较大差距。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将切实加强城乡规划管理，加快城乡一体化建设，创造人与自然和谐发展的宜居环境。加强城乡规划与土地利用总体规划及各级各类区域规划、专项规划的相互衔接。加强分类指导，合理划定功能分区，优化城乡建设空间布局，做好村庄建设规划，严格控制新增建设用地规模，促进城乡集约发展。统筹城乡基础设施建设。推动城市基础设施向农村延伸，提高城乡基础设施一体化水平。统筹建设城乡供排水、供气、供电、通信、垃圾污水处理和区域性防洪排涝、治污工程等重大基础设施。加快实施农村饮水安全工程，加强中小河流治理及湖泊河网水环境整治，保障农村饮用水安全。加快建成覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络和现代商贸物流网络。实施农村清洁工程，改善农村卫生条件和人居环境。促进城乡基本公共服务均等化。建立和完善基本公共服务均等化的保障机制，把社会事业建设重点转向农村，统筹城乡教育、卫生、文化、就业和社会保障发展，优化公共资源在城乡之间的配置，提升农村公共事业建设的财政保障水平，率先实现城乡基本公共服务均等化。
四、长江三角洲地区要在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑
（一）率先实施城乡一体化的政治导向
意识形态具有确认现行政策合乎义理以及凝聚集体的功能，同时也是社会政治集团合法化和进行合理辩护的观念体系。从某种角度讲，它可视作是节约管理国家的交易费用的有效工具。执政者总是要费尽心机操纵舆论和宣传工具，通过投资于教育和宣传而使人们受到意识形态上的谆谆教诲和劝谕。为了强化其观念工具的有效性，意识形态总是自封为真理和绝对知识，并通过诉诸公式、口号、标语等通俗化的形式而强化其效果，运用国家强制性权力去将国家的教育系统和大众传播媒介转化为一种巨大的宣传工具，人民自觉自愿，满怀热情，共同努力提高生产和实现现代化。
实施城乡一体化的政治支撑，要形成城乡一体化的意识形态，从中央政府到地方政府，从党派团体到企事业单位，都要从政治高度，提高对城乡一体化的认识，形成城乡一体化的观念体系，通过舆论和宣传工具，强化城乡一体化的宣传，形成城乡一体化的社会氛围。
（二）构建城乡一体化的政治支撑系统
政治支撑系统是由各种政治支撑力量之间的互动组成的且与政治支撑环境内外进行输入—输出沟通的具有自动适应的系统。政治支撑系统包括政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续。
政治支撑系统的环境要素深深地渗透在政治支撑系统之中。城乡一体化的公共政策是城乡一体化政治支撑系统的产出，也是对城乡一体化环境要求的反应。城乡一体化政治支撑系统是一个开放的系统，容易受到城乡一体化环境的影响。环境对政治支撑系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支撑。政治支撑系统为了维持自己的生存和发展，必须对环境压力作出反应。要求或支撑输入政治支撑系统后，经过转换过程成为政治支撑系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治支撑系统的输出和政策的实施，政治支撑系统又反馈于环境。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治支撑系统的自身特点。构建城乡一体化的政治支撑系统需要构建城乡一体化的政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续系统。
（三）城乡一体化的政治支撑要提高农民政治参与机会
农业政策择定过程的本质是各利益集团利益的平衡。在利益平衡过程中，政策的择定总是偏向强势集团的。特殊的政策环境决定了农业政策择定是内在提出模式。这种内在提出模式体现了农业生产者的利益，但由于农民利益诉求对政策择定影响能力的有限性，在政府（主要是地方政府）某些农业政策择定中还比较明显地存在着忽视农民利益的倾向。
扩展农民利益诉求途径、强化农民对农业政策择定的影响能力，不仅是维护农民权益的重要途径，也是促进我国民主政治建设的有益尝试。从我国民主政治的实际看，扩大农民的政治参与机会是该尝试之关键。在我国农民政治参与机会低的众多因素中，关键因素是我国政治参与制度规则中农民不能代表自己，农民的利益要由非农民代表。所以，改进农民政治参与制度安排、让农民代表自己对于提高农民影响农业政策的择定具有根本意义。
（四）城乡一体化的政治支撑要提高农民组织化程度和政治活动能力
农民个人只有通过经济组织和政治组织才能把他们的农业政策诉求充分地反映到政策决策的各个环节，小规模的农业利益集团影响政府行为决策的能力超过了其他大规模利益集团的主要原因在于农业利益集团的高组织化程度，提高我国农民对农业政策择定影响能力的前提是提高农民的组织化程度。20世纪90年代初，我国的一些学者就已经从民主政治建设、保护农民利益等方面提出了提高农民组织化程度的问题。结合我国农民政治组织和经济组织发展的实际情况，依托现有的农民经济组织的广泛发展则是提高农民组织化程度的比较理想的路径选择。现有的农民专业合作组织完全可以成为农民表达政策诉求、影响政府农业政策择定的一种有效组织形式。
（五）城乡一体化的政治支撑要强化法制和监督机制建设
政策趋向和政策手段的择定只是政府维护农业利益的起点，农业集团利益的实现程度还要依赖于政策的执行程度。政府不严格执行已经择定的农业政策的根本原因则是政策执行的监督约束弱化。强化农业政策执行中的监督机制建设已经构成了我国农业政策研究中的不可忽视的重要内容。
健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台有关城乡一体化的法律法规，对城乡一体化投资的监督机构、职责和监督程序、被监督机构和人员的权利和义务，以及违反城乡一体化财政投资监督法规的处罚办法等内容做出明确规定。出台关于城乡一体化财政投资监督管理的具体政策，制定切实可行的地方性法规和政策措施。
完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对城乡一体化投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对城乡一体化资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。在完善财政部门资金管理职能的同时，探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门相对独立地参与监督。充分发挥社会监督的作用，由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等，通过多种方式对城乡一体化财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。
加强监督检查工作。各级人大、政协和政府部门共同开展经常性的执法检查，做到查事查人相结合。加强城乡一体化投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。进一步发挥各级农业行政主管部门的作用，利用其专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强城乡一体化投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。
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社区治理的问题和对策篇8
关键词：民族问题；民族关系；民族政策
民族问题自民族国家产生以来，一直困扰着多民族国家的团结统一、社会安定。民族问题的立足点的不同（阶级、文化差异、利益、民族发展）导致民族定义的不同。但一般意义上讲民族问题发生、存在的范围包括：单一民族内部、民族之间、民族与国家的关系。也就是说民族问题存在于两个层面：国家层面、国家内部层面上的民族问题。本文就族群与多民族国家的层面上展开论述。
民族问题的处理好与否，关系到国家统一、人民团结、长治久安的根本问题。我国是各民族人民共同缔造的统一的多民族国家。郝时远认为有关“第二代民族政策”之说，是对如何“去政治化”做出了全方位的“政策理念设计”。笔者也认为“去政治化”与“第二代民族政策”理论一脉相承，其实质为取消少数名族区域自治制度、淡化族群认同，加强国族（国家）认同。其实质反映了一种潜在的与对少数民族的恐惧。当今世界大部分国家为多民族国家，在处理民族问题的方法上不尽相同，各具特色，但大体上可以分为两种基本模式：大熔炉模式和大拼盘模式（或称马赛克模式）。笔者将其简单归述为：“美国模式”和“苏联模式”。主张“第二代少数民族政策”的学者指责国内第一代政策沿用“苏联模式”，谴责其强调民族分界、民族身份、民族团体和地域多元主义体制而使社会泾渭分明、政治多元分野，无法促进民族交融一体而建构统一的国族。并以苏联最终的解体为中国的前车之鉴，警戒国内吸取失败教训。双方都想通过这一简单模式去框中国的特殊国情，但难免会有点牵强附会。我们必须清楚，中国既不是苏联也不是美国。我们有自己的特殊国情，我们只能寻找、摸索适合我们自己的中国特色民族政策。
一、第一代民族政策存在的问题
第二代民族政策的出现并非无的放矢，二胡也非居心叵测。近些年国内一些民族问题的频频出现，从中我们可以看出第一点民族政策在处理这些问题时有点捉襟见肘。具体表现为国内各民族真正的平等没有实现、少数民族受歧视的现状没有根除等。什么是真正的民族平等？笔者认为真正的民族平等是各民族在政治、经济、文化和社会生活等方面享有无差别的社会平等权利。改革开放以来，虽然国家通过民族区域自治、民族优惠等政策保障了少数民族的政治权利，但作为少数民族“个体”的权利被“少数民族精英”垄断了，“个体”享受的权利和经济利益很少。也就是改革开放的成果没有达到合理的共享，财富掌握在少数人的手里。少数民族受歧视的现状表现为：拉萨“3.14”和乌鲁木齐“7.5”之后藏族和维族在内地打车、住宿被拒时间屡屡发生。其折射出对少数民族歧视的心态目前还存在。民族身份的认定方面是国家强制的，个体自我意愿没有受到尊重。就这种强制的行政手段有悖于民族关系的发展规律。
二、第二代民族政策的不足
第二代民族政策一经提出，就早到国内学术界相关人士的痛批。这些责令可归结为：违反我国相关法律体系、有悖于我国“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系、违背了民族和民族问题的发展规律。关于具体内容笔者不在这予以赘述。笔者认为第二代民族政策的提出折射出主体民族对少数族群的恐惧和部分人心中潜在的思想没有根除。第二代民族政策过分夸大了民族问题。用所谓的“国际经验教训”来恐吓当下的中国，难免存在煽动民族主义情绪之疑。第二代民族政策的提出者更没有了解民族问题存在的实质。而是将目前出现的部分分裂主义势力、威胁社会稳定和国家安全的原因归结为民族区域自治。显示出其理论的混乱。第二代民族政策的提出者鼓吹“利用国庆、春节、等各种有意义的节日及其仪式来强化公民的中华民族认同。”他们还捏造“在一些边疆民族地区，由于复杂的历史和社会因素的影响，一些人狭隘的民族（族群）意识强烈，对中华民族的认同、对国家的认同却比较弱”的事实。具有讽刺意义的是，据笔者了解很多边疆地区少数民族个体对国家的认同高于汉族对国家的认同。这一问题的原因也非常简单，因为少数民族深知只有学好主流的知识，才能被主流认可。
总之，第二代民族政策的提出者缺乏基本的民族常识，暴露了普及少数民族常识教育的不足。反映了历史上遗留下来的民族偏见、民族隔阂的状态依旧存在。要消除大民族主义和狭隘的民族主义思想需要经过长期的、艰苦的努力，需要长期的、持久的、细致的宣传和教育工作
三、如何推进中国民族政策与时俱进
（一）认清国情是前提
社会主义时期的民族问题长期存在。这是由民族问题发展的规律和社会主义社会的实际情况决定的。在社会主义时期阶级斗争还在一定时期一定范围存在，国际国内的阶级矛盾和斗争还会影响民族问题，这会反映到民族问题上来。历史遗留下来的民族偏见、民族隔阂的完全消失需要较长的时间。正确认识社会主义时期的民族问题的长期性，是全面地、彻底地认识社会主义时期民族问题特点的关键环节。知名学者金炳镐认为“第二代民族政策”说主张者不顾社会主义初级阶段民族特点、民族差异和民族差距长期存在的事实，不顾社会主义初级阶段民族问题长期存在的事实，现阶段就提“民族交融一体”的“民族融合”，是脱离中国现实的臆想。
（二）继续坚持民族区域自治的政策不容改变
民族区域自治是党和国家解决我国民族问题的基本政策、基本制度，也是我国的三大民主政治制度之一。
实践证明，民族区域制度维护了我国安定团结和繁荣发展的良好局面，促进了各民族和睦相处、同舟共济、和谐发展，具有巨大的优越性和强大的生命力，是合乎中国国庆的正确选择。我国目前处在社会转型的大变革时期，要针对出现的新情况、新问题、不断推进中国特色社会主义民族理论的创新和民族政策的实践，升入开展国情教育、民族常识教育、民族团结教育，抵制的情绪，进一步完善民族区域自治制度。我们必须贯彻“真正实行民族区域自治”的民族政策基本精神。在1951年2月18日《中共中央政治局扩大会议决议要点》中提出：“认真在各少数民族中工作，推进民族区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作。”我们党和国家强调“真正实行民族区域自治”的意义在于以下几个方面。要真正实行民族区域自治，就不是形式上、表面上，而是实质上、实际上实行民族区域自治，通过加强社会主义民主和完善民族区域自治法制建设，保障民族自治地方的自治机关充分行使法定自治权。
（三）民族优惠政策是实现我国各民族真正平等的必然要求
社区治理的问题和对策篇9
与会专家、学者就“政策与可持续发展”、“环境冲突解决”、“污染源控制”、“治理绩效评估”、“环境协同治理”、“知识驱动型治理”等议题开展了广泛而深入的交流，进发出许多具有创见性和启发性的学术观点。
一、可持续发展是环境治理的必由之路
随着环境危机和风险的加剧，环境治理日益成为现代社会发展的核心任务，政府政策在环境治理中的调节作用也日益凸显。由于认知框架和价值立场的不同，政府在协调经济、社会与环境的发展过程中存在徘徊不定、疲于兼顾的现象，与会专家就此进行了深入的探讨。
北京理工大学李亚教授以耕地红线问题为例，从政策话语的视角讨论了政策争论背后关于证据、故事诠释和认知图景上的分歧，指出政策制定者面临着来自社会价值多元化以及人类认知复杂性的挑战。因而，打破话语霸权、促进不同话语之间平等、理性的审议协商则是弥合分歧、构建共识的重要途径。此外，可持续发展的实现要依靠专业化的环境治理手段。山东师范大学王学山副教授指出，环境问题的根源在于环境资源未能完全进入市场循环，而专业化环境治理手段不仅具有最高的环境治理效率，还具有最低的制度运行成本，因而应通过专业化环境治理手段建立环境资源使用者与专业化环境治理者之间的利益约束关系，将环境资源完整地纳入市场循环。北京航空航天大学沈映春副教授通过分析我国东中西部地区各省份的农用化肥、柴油等要素，指出东中西部的农业碳排放与脱钩态势均存在显著的地区差异，进而从节能减排指标的设定、提升农业技术水平及农业劳动力的配置等方面给出解决脱钩问题的建议。再者，可持续发展问题是全球性问题，需要相关国家共同努力、北京联合大学的陈俊荣分析了欧盟发展低碳经济的外部影响，指出不论在贸易领域还是金融领域，全球共同发展低碳经济带给欧盟的收益均要大于欧盟单边行动的收益，因此欧盟在国际气候谈判中不断推进全球共同减排，特别强调发展中国家也应该制定强制性的减排目标。北京林业大学人文社会科学学院副院长林震教授则在主题报告中通过对漓江治理和植树造林等项目的回顾，指出邓小平的生态治理思想具体体现在他所推动的治水秀山实践和其他有关统筹发展的言论中，对中国可持续发展的实现具有重要的指导意义。
二、环境问题的解决需要实现良性的协同治理
环境治理过程中，往往呈现出局部改善与整体恶化的困局，若要实现有效治理需依赖多元主体间的协同。通过多主体共同参与治理过程来解决各种社会和管理困境问题的理论目前在国内外，尤其是国内，得到了越来越多的认同。协同治理试图将多主体治理与协作性治理统合起来，为解决环境问题提供了全新的研究框架。
（一）全方位看待多方协同的机制构建
多方协同作为一种有效的环境治理机制，在国际合作中的应用日益广泛。河海大学的刘贺青运用国际关系多边主义理论，结合金砖国家现有的合作机制及合作领域，探讨了环境领域的合作机制建设问题。东北林业大学的荆珍认为，在全球森林治理中，只有厘清国际法视角下全球森林治理中存在的问题，明晰全球森林治理的发展趋势，对中国在全球森林治理中进行定位，才能促进全球绿色经济和可持续发展。中国科学院科技政策与管理科学研究所的秦海波研究了经合组织发展援助委员会（oeCD-DaC）的气候援助战略演进以及新世纪以来DaC气候援助的发展趋势，对美国、德国和日本三个典型援助国的相关气候援助工作进行了梳理和总结，美国德州大学达拉斯分校的左宜恩从政府间沟通与协调、政府与民间合作及民间互助的角度介绍了日本的防灾制度，指出东海地震所造成的重大灾情实为自然灾害、传统官僚文化、制度设计以及领导人个人风格等诸多因素交织而成，政府展现的低效率加之媒体的渲染致使规划完善的制度论为纸上谈兵。
此外，在区域治理层面，多方协同也需要构建有效的协作机制。美国亚利桑那大学的刘雨蓉运用爱默生的合作治理框架，研究了一项从2005年开始由非政府组织引导的协作治理项目，评估了影响该项目启动、过程及结果的情境因素。中共北京市委党校的杨守涛指出，要有效推进公民参与低碳发展，必须关注问题认知激发机制、责任意识促成机制、行动能力培育机制、行为成本降控机制、社会氛围建设机制这五大机制及其建构。北京航空航天大学的唐权对内蒙古自治区乌拉特后旗与乌审旗的草原治理主体展开分析，将北方草原协同治理存在的困境类型总结为利益驱动型、制度缺失型、行动策略型、责任缺失型四种，并提出相应的政策建议。蒙常胜等则分析了1973-2010年间我国的12个大气污染治理制度创新的案例，归纳出制度创新机制中的要素。这些要素组成了大气污染制度创新的供给机制、动力机制和变化机制。
（二）多方协同是解决各类环境冲突的现实需要
近年来，经济、政治和社会的变革进一步加深了转型期中国的社会矛盾，也使重特大环境不断增多。北京航空航天大学公共管理学院副院长胡象明教授在主题报告中从理性与感性、专业与非专业、信息获取与利益考量等方面分析了政府认知与公众认知冲突的原因，构建了政府、民众与项目方的公众信任模型，在认知差异的基础上分析其信任关系及行为后果，并通过案例予以论证。台湾大学前校长赵永茂教授在主题报告中以台北市士林区、彰化县及内湖安全社区自我治理为例，阐述了台湾地区公共治理的发展现状，通过对安全社区参与治理的模型图的解读，对台湾地区的地方公共治理进行了反思。赣南师范学院熊小青教授指出，由资源所引发的资源、环境权益冲突，已成为农村社会稳定、发展的显问题。为此，面对冲突的复杂性，现实有效的办法就是冲突管理的治理转向，其核心就是资源利益的平衡治理。北京航空航天大学任丙强副教授认为，邻避冲突发生的主要因素包括邻避设施的外部风险因素、公众心理因素、决策因素、沟通因素等：为了化解冲突，应建立和完善基于决策过程的冲突解决机制，即完善信息公开、公众参与、协商和补偿机制、监管机制等，从而实现决策的科学性和民主性。中国海洋大学的许阳认为，环境政策的制定和执行虽然是典型的政府行为，但由于环境决策议题与社会公众的切身利益息息相关，公民参与环境决策已然成为我国环境治理和政治发展的大势所趋。
（三）多方协同是提升环境治理绩效评估的重要途径
环境问题的产生大多源于不合理的快速城市化，环境治理绩效评估日益成为政府构建和谐城市的重要手段。首先，城市环境治理绩效评估是环境评估的重要组成部分。强化政府城市环境治理绩效考核制度，把城市环境治理指标纳入政府绩效评价体系，运用产出和结果信息，促使公共服务部门提升回应性、责任感和有效性，已经成为中国城市治理创新的热点领域。中国人民大学的杨宏山教授通过将北京市网格化管理模式与美国巴尔迪莫市CitiStat系统进行对比分析，提倡将绩效理念引入到城市管理之中，通过公众参与、信息公开、建立内外部监督机制促使城市管理效能提升，从而使传统城市管理体制向城市现代绩效管理体制转变。其次，环境评估要重视环境保护基本公共服务供给对于环境质量的影响。东北大学的张晓杰根据公共服务“投入―产出―结果”的基本原理，评价了中国环境保护基本公共服务供给对环境质量的驱动效应。再次，要尽快将生态脆弱地区纳入环境评估指标体系。内蒙古师范大学的陈佳志以内蒙古农牧区基础设施建设和环境保护公共服务供需主体为研究对象，通过满意度评价法计算了农牧区基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度值，结果表明内蒙古农牧区群众对基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度较低。
三、多方位控制环境污染是环境治理的研究重点
与会专家对于各类环境污染治理的探讨尤为热烈，碰撞出许多极具价值的思想火花。概言之，与会专家的关注重点集中于大气污染、水污染及电子废弃物的治理。首都师范大学管理学院院长赵新峰教授在主题报告中指出，在区域一体化进程中，为实现区域整体发展，政府间的协调十分重要，而政策协调则是区域政府间协调的核心和逻辑起点。赵教授以京津冀区域大气污染治理为例，对区域政府间大气治理政策协调中存在的问题进行详细分析，并从经济基础、行政体制和协调机制三个方面探究了政策不协调的原因，探寻实现京津冀区域政府间大气治理政策协调的破解之策。首都师范大学的黄晗以京津冀地区pm2.5空气污染治理为例，从pm2.5指标的生成、指标的下放、指标的监督、指标的考核四个方面描述了京津冀地区空气污染治理的过程，探讨了指标考核的运作机制、治理效果及实施困境。山东大学的冯贵霞通过政策网络分析框架，指出大气污染防治政策变迁与政策网络结构的变化相关，其中自变量主要涉及政策权力主体地位及话语、政策对象的政策响应、公众利益认知及行为、政策工具选择等方面，这些因素的变化引起了政策网络之间不同程度的策略互动，从而影响着政策运行的轨迹。清华大学的陶逸骏通过实地经验与事件追踪，呈显太湖蓝藻事件的历程，并展开对相关案例的比较。他认为大陆转型期所衍生的新兴问题确实易于引发租值消散，但地方体制不仅是政策上的护租（rentprotection），更形成一种自我调适的体系，呈现一种护租型体制。台湾经济研究院林士清助理研究员在主题报告中介绍了欧盟电子废弃物的管理体制，分析了台湾地区电子废弃物处理现状，从政策层面提出了治理电子废弃物的模式方法。他指出，从电子产品生命周期的观点来构建绿色经济模式，建构完善的政策设计，促使电子废弃物以合乎环保的方式回收，同r扶植新兴环保处理产业，是未来台湾地区电子废弃物的处理趋势。
四、知识驱动型治理为环境问题的解决提供全新视角
社区治理的问题和对策篇10
当今世界，民族问题和宗教问题困扰着一些国家不得安宁。我们早在上世纪，就在中国共产党领导下，实行区域自治较好地解决了这个问题。
中国拥有56个民族，在解决民族问题当中，我的父亲乌兰夫依据马克思主义的民族理论和共产党的民族政策，从内蒙古的实际出发，成功地制定和推行了民族区域自治，出现了民族团结、社会稳定、经济繁荣、各族人民安居乐业的大好局面。
追忆民族问题的解决，现今内蒙古自治区这种大好局面来之不易。
解放前，祖国灾难深重，蒙古民族的灾难更加深重：一，王公贵族与贫苦牧民是奴隶主与奴隶的关系，奴隶们过着非人的生活；二，反动派的民族压迫和苛捐杂税；三，蒙奸德王的认贼作父，勾结日本鬼子烧杀抢掠。以上封建统治、民族压迫和外来侵略三股恶势力灭绝着蒙古民族，内蒙古各族人民处在水深火热之中。正像义勇军进行曲所唱的：“起来！不愿做奴隶的人们……”我的父亲乌兰夫怀着“国家兴亡，匹夫有责。民族危亡，奋起反抗”之志，投身革命。早在延安时期，他就担任延安民族学院教育长，培养民族干部，进行民族解放的理论教育。
抗日战争胜利后，父亲根据内蒙古地区存在的民族分裂等复杂的斗争形势，展开了以民族区域自治解决内蒙古民族问题的伟大实践，有以下几种方法：
第一，两种命运、两种前途的抉择。当时在锡盟草原北部苏尼特右旗出现了所谓的“内蒙古共和国临时政府”，在草原东部乌兰浩特出现了“东蒙古人民自治政府”。针对这一严峻形势，1945年11月26日至28日，在党中央领导下，我父亲在内蒙古的中部张家口主持召开了内蒙古各蒙旗代表大会，成立了内蒙古自治运动联合会，取代了各地搞分裂的所谓的内蒙古共和国和东蒙政府，并于1946年4月3日在承德召开了“4・3”会议，把内蒙古自治运动，在中国共产党的领导之下统一了起来。又于1947年5月1日在乌兰浩特成立了内蒙古自治政府，宣告了我国第一个民族自治区的诞生，标志着中国共产党推行民族区域自治政策的胜利。此后，内蒙古又相继成立了达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族三个少数民族自治旗和19个少数民族乡。各族人民充分行使自治权力管理自治地方的事务，为我国民族区域自治制度的创立、形成和不断完善，以及法制化的进程，作了不懈地探索，为新中国正确解决民族问题创造了一个范例。
第二，解放后，在牧区民主改革中，我父亲从牧区的实际出发，制定和实施了对牧主“不分不斗，不划阶级”和“牧工牧主两利”的政策，得到了牧民和牧主的衷心拥护。在社会主义改造中本着同样精神，制定了“政策稳、办法宽、时间长”的畜牧业改造方针，稳定了民心，发展了生产。实行民族区域自治后，国家在包头建设了以包钢为中心的工业基地，带动了全区的经济发展，形成了东林（大兴安岭林区）、西铁（包头钢铁工业）、南粮（河套粮仓）、北牧（万里大草原）、遍地是矿（地下矿藏丰富）的局面。由于民族问题的解决，促进了民族团结、社会和谐，带来经济繁荣。
第三，实行民族区域自治，把国家的集中、统一和民族的自主平等结合起来，把国家的富强和民族的繁荣结合起来，把党的方针政策和少数民族地区的具体特点结合起来，把各族人民热爱祖国统一的感情和热爱自己民族的感情结合起来，使我国各民族既得其所，又以和衷共济。今天，《民族区域自治法》作为实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律，促进了民族地区经济社会文化发展，巩固和发展了平等、团结互助、和谐的社会主义民族关系。
二
我的父亲乌兰夫，十分重视宗教问题。解放前，内蒙古虽然不像那样政教合一，但也是活佛、王爷、喇嘛统治着广大蒙古族人民，特别是牧民。广大牧民普遍信奉喇嘛教，草原上到处有喇嘛庙，牧民家中有三个男孩，规定两个必须当喇嘛，不结婚不生子。再加上草原上疫病流行，蒙古族人口逐年下降，宗教和疫病严重地威胁着蒙古民族的生存。历史资料记载，1934年，伊克昭盟（今鄂尔多斯市）有蒙古族人口有8.7万人，到1949年解放时仅有55363人，十五年间减少了31637人，减少了36.36％。有一个日本人曾预言：“再有50年蒙古民族将自行消亡。”鉴于此，我的父亲乌兰夫创造性地贯彻落实党的民族宗教政策，积极引导藏传佛教与当时内蒙古经济社会发展相适应，成为我党成功处理宗教问题的典范。
当时，经过几百年的发展的喇嘛教已成为蒙古族全民信仰的宗教，几乎涵盖了蒙古社会、政治、经济、文化等各方面，广泛而深刻地影响着蒙古民族。据此，我父亲乌兰夫主张“政教分离”、“信仰自由”。宗教不得干预政权，教民享有公民权利，尊重宗教习俗，取消“必须抽丁当喇嘛”的旧法（包括成文与习俗法），亦不强迫喇嘛出教，保证喇嘛安全。以上办法充分注意到了喇嘛的民族性、群众性、长期性。它体现了马克思历史唯物主义在民族理论中的科学应用。
内蒙古全区喇嘛庙有一千三百多座，都拥有一定数量的草场和牲畜。针对这种情况，我父亲提出了实行宗教自由政策，喇嘛不得享有封建特权。喇嘛教是在封建制度里产生的，对其政治上的封建性是要取消特权，对其经济上的封建性是要实行放牧自由，对思想上的封建性是要提倡信教自由。并对喇嘛教工作提出了“加强领导、全面规划、典型示范、慎重推进”的原则，主要采取以下具体政策：一是动员喇嘛学习政治、科学、文化，教育他们走社会主义道路；二是对召庙的牲畜举办公私合营牧场，鼓励喇嘛参加劳动、自食其力；三是对喇嘛中的蒙医、手工业者，组织他们参加联合诊所、合作社或吸收为国营企业职工；四是鼓励庙仓将其财产和牲畜定息收入投资手工业、农业、牧业等基本建设；五是对少数上层喇嘛和老喇嘛的生活给以适当照顾。实行以上政策后，当时有70％～80％的喇嘛参加了劳动生产，他们当中有的当了劳动模范，不少人已娶妻生子，成家立业，过上了幸福美满的生活。