税收征管改革篇1
一、机构改革是税收征管改革的重要内容之一
税收征管改革涉及的面非常广，概括起来主要包括两个方面：一是征管手段和征管模式，另一是地税机构和征管人员。论文百事通征管手段基本上是依托信息化为支撑，强调科技兴税；征管模式目前国家税务总局已经有一个指导性的模式，并在税收征管实践中不断地充实、完善和发展。而地税人员是实施税收征管改革的主体，再先进的征管手段和再优良的征管模式都要靠地税人员去落实、实施和创新，为此人始终是税收征管改革中最活跃、最积极、最富有生命力的决定因素；地税机构是地税人员发挥作用的载体，是一种组织保证，它把单个、分散的地税人员组织起来，通过一定的形式，形成一个有机的整体，发挥分工、协作等团队的作用。因此地税机构的设置对于税收征管改革起到了至关重要的作用。科学、合理的设置税收机构会极大提高税务人员的配置效率，把有限的人力资源组合起来，放到最需要的部门和地方去，为深化税收征管改革提供强有力的支持，为达到税收征管改革的目标即提高税收征管质量和效率奠定基础。
二、现行地税机构设置不适应税收征管改革要求的问题
我省这次新一轮税收征管改革也包含了税务机构改革的内容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查机构之间的分工和职责明确等等，没有涉及整个税务机构的调整。从目前我市地税机构设置运行情况来看，存在以下几个方面的问题：
（一）市、县两级机关职能部门设置过多。我市市局机关目前有14个职能部门，县局有8—9个职能部门。机关职能部门占全市地税机构的53%，机关人员占全市地税人员的28%。带来了以下问题：
1、增大了协调成本。职能部门过多，会增加部门之间的扯皮、推诿现象，领导协调起来比较困难。
2、占用过多的人力资源。在税务人员总量一定的情况下，机关部门的人多了，那么从事税收征管工作的人员就少了，造成人力资源配置不合理。
3、给基层带来了更多的应付成本。每个职能部门都有一定的工作职责和业绩考核，为此每个职能部门会创造一些工作，如：上报报表、资料、总结，制定工作方案和制度，检查和考评等等。上面千条线、下面一根针。
4、加大信息收集成本。部门分工过细，造成信息分散和信息孤立，难以全面、完整地反映各种征管信息，不利于进行决策分析和决策判断。
（二）县以下从事农村税收征管的人员过多。全市有52个农村基层分局，占全市地税征管分局近70%，从事农村税收征管工作的有352人，占全市地税人员近30%，占从事税收征管工作的56%。而农村纳税户只占全市总纳税户数34%，农村分局征收税收占全部税收收入的17%。由此可见，我们把有限的人力资源投入到纳税户数少的农村，把征管机构的重点放在税源小、分布广的农村。形成了税务资源结构的配置不合理：
1、征管重点不明确。县城以上人均管户78户，人均年征税额354万元；农村人均管户31户，人均年征税额56万元。我省农村经济发展比较慢，规模也不大，基本上还是以第一产业为主导，再加上“三农”问题的存在，国家实施城市反哺农村、工业反哺农业的宏观政策，此外，我省2005年7月份国税、地税部门都分别提高了个体户从事生产经营和劳务的起征点，农村个体纳税户大幅度减少，农村税收也不应该成为地税部门的管理重点。县城以上地区税源相对集中、税额较大的纳税户反而没有成为地税部门征管的重点。
2、征管成本比较高。大量的农村分局存在增大了地税部门的征管成本。一个农村分局全市平均有6-7个地税人员，一年征收成本为40万元左右（人头开支按平均每人3万元计算为20万元左右，网络租用费、办公费、运行费、固定资产折旧费等其他费用为20万元左右），而一个农村分局全年征收的税款全市平均是380万，征收成本率为10.5%，与一些发达国家0.5％～2％的征收成本率相比，应该说是比较高的。
3、内部管理难到位。农村分局距县城比较远，分布比较散，在一定程度上造成信息传递困难，相应地增加县局的管理成本，不利于县局对农村分局的管理。
(三)市城区两套地税管理机构并行。市城区按财政管理体制不同分设了两套地税管理机构，在实际运行过程中存在互相之间争纳税户、争收入、搞税收竞争等问题，增加了内部的协调成本，降低了管理效率；同时也不便于建立税务管理员制度，实行属地管理，人为造成了漏征漏管户的增加。
(四)纳税服务工作还存在差距。近年来我省地税系统全面推行城区办税“一窗式”和农村办税“一站式”，改变了过去纳税人办税要到税务机关内部到处跑、到处找，办事效率低下的局面，实行办税服务厅一个窗口对外，这样对纳税人办税是方便了，但是还存在时间太长的问题。主要原因是办税服务厅要对应内部多个管理局和机关业务科室，信息和文书传递不畅通，从而影响了纳税人的办税时效。
（五）城区税收漏洞和税收潜力比农村要大得多。从全市稽查局2004年度查补税款3310万元来看，90%以下都来自城区、市区的纳税户。从经济发展的趋势来看，随着城市化、工业化的进程加快，地税税源增收潜力主要集中在城区、市区以及工业园区。
三、机构改革的实践思考
为了进一步深化税收征管改革，保证税收征管改革取得成效，为此建议省局要从提高征管质量和效率、降低税收征管成本的大局出发，下定决心，从改革地税机构设置和完善机构职能入手，把税收征管改革推向深入。具体设想是：
（一）最大限度地精简机关职能部门。市、县两级机关职能部门应调整为办公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5个部门。具体的业务为：1、将计财科的内部财务管理职能和机关服务中心的职能并为办公室。2、将培训中心和监察室的职能并为人事管理科（股）。3、将原税政一科、税政二科、国际税收管理科、发票管理所、计财科的计会统和税票管理职能等并为征管科（股）。4、精简的机关人员要充实征管第一线，加强基层征管力量，保证征管工作的开展。
（二）最大限度地收缩和集中征管机构。
1、县级局只成立一个管理分局，农村分局全部取消，改为由管理分局内设的地税所，原农村分局的征收职能全部上收到县城的办税服务厅；同时考虑目前的实际，在农村地税分局设置办税服务点，实行县内通办税款征收，通办领购、缴销、填开发票和税务登记手续，确保征收、管理信息集中。2、大力发展多元化申报和税银库联网，探索农村税收委托新途径，有计划、分步骤地收缩农村地税分局，力争三年内全部取消农村分局。3、征管分局和稽查局之间的税务检查职能要严格按照《征管法》及其实施细则的规定划分，即税务检查职能中的专案稽查由稽查局负责，其他检查职能由征管分局负责。
（三）城区、市区只能设置一个管理机构。
1、省局统一的税收征管软件已经能清晰地划分出市、区两级的收入，不必要再设两个管理机构分别管理。2、税收管理员制度的推行，原则上要求进行属地管理，这样职责明确，管理有序。
四、机构改革的理论思考
（一）敢于面对，突破难点。机构改革是一场革命。机构改革特别是精简机构要涉及减少领导职数和机关人员，处理不好会影响已在职领导的积极性，搞不好还要得罪人，因此要敢于面对，这也是对领导执政能力的一次考验。同时也要精心设计，充分听取基层意见，制定切实可行的方案，以减少改革阻力。
（二）立足现实，放眼未来。收缩农村地税机构会引起一些争议，如当地乡镇领导担心减少财政收入，农村纳税人缴税和领购、填开发票不方便，税务机关当心影响收入任务的完成等等。这些思想顾虑都是客观存在的，这也是当前的实情。但放眼未来，这些都不是问题，第一，随着农业税的取消和乡镇机构的合并和职能转变，乡镇一级财政会相继取消；第二，随着农村个体户从事生产经营和提供劳务起征点的提高，农村个体户大部分都免征增值税、营业税等，地税机关可以采取简并征期和委托和实行银行批扣等电子申报方式来解决纳税人缴税不方便的问题，领购发票地税机构可以开展预约服务、全程服务，纳税人事先打电话联系，税务机关开车上门服务，至于填开发票考虑到农村填开发票量不多，可以委托付款单位代向地税机关申报填开。第三，国家对“三农”问题非常关心和重视，其政策取向是让农业、农村、农民休养生息，实行工业反哺农业、城市反哺农村。因此农村税收收入减少应该是大势所趋，政策所向。新晨
（三）要适应现代管理发展的需要，运用“合工理论”进行流程再造，实行无缝隙管理。要实现三个转变即：专业化分工向全能化协作转变，以职能管理为中心向以流程管理为中心的转变，以多层次管理向扁平化管理转变。管理学“合工理论”将各环节的业务流程重新整合、优化和“组装”，减少审核审批程序，将不同环节的人员组成团队，增强组织的凝聚力，减少内部冲突，以信息流为纽带、网络流程为导向，建立科学严密的业务流程和协调机制。同时扩大管理幅度，实现组织机构的扁平化，尽量减少信息的传递环节和层次，防止信息人为分割，避免信息壁垒和信息流失、失真，提高政策传导和信息流传的准确性，达到信息充分、共享，提高征管效率和服务水平。
（四）要树立节约化理念。按照经济学鼻祖亚当?斯密的观点，最少征收费用是税收的一个重要原则。要放弃过去税收工作的“只讲收入，不计成本”思想。地税部门是组织收入的经济职能部门，征税必须讲究税收成本，要以最少的人力资源和资金资源取得最大的税收收入。全市每收缩一个农村分局可以节约20万元左右的征税成本，如果全部取消农村分局全市可节约1000万元的征税成本。另外，还实现了合理配置人力管理资源，改变过去70%的人员和精力征管30%的纳税户和税款，集中力量加强重点税源和一次性大税源的管理，同时也有足够的时间开展纳税评估和税收检查，切实提高征管质量和效率，提高税收征收率，降低税收成本率。
税收征管改革篇2
1996年新的税收征管改革任务是建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。其特点在于由分散型、粗放型管理向集约型、规范型管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”、包办式管理向专业化管理转变；其核心是管理机制的转变。税收征管体制改革以来，征管水平提高很快，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的税收征管新格局，基本适应了税制调整与完善的要求。但由于受多方面因素的制约，在基层征管实践中一些深层次矛盾和问题还没有得到彻底解决，征管职责划分、人员分工、相互协作等还有待进一步完善，必需的一些配套措施和外部环境还不够理想。
一、目前基层征管工作中的问题
（一）计算机的依托作用不能有效发挥。现行征管模式依托计算机进行税收管理，而计算机的运用是以信息的准确、全面为基础的，涉税信息资料的采集和分析是整个税收征管活动的基础。但实际运用过程中暴露出许多问题，一是信息化很大程度上仍模拟手工操作，信息传输仍有相当比例是纸质传输，造成征管各环节信息不畅。二是与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享，涉税信息的采集不充分、不及时，体现不出现代信息技术的优势。三是软件的开发和应用不规范，目前基层使用的各类软件达十几种且数据的统计口径不一致，应用中相当一部分人员素质不高，专业人才、技术力量严重不足，先进设备许多的功能未能得到充分开发和运用。甚至对现有的程序，也不能做到真正用好管好。计算机巨大潜能由于使用者的限制无法发挥出来，造成资源的浪费。
（二）税收征管的业务组合衔接不畅。机构关系尚未完全理顺，税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多，造成上下对应困难，信息传导不畅、衰减；征收、管理、稽查三个系列之间界限明显，信息相对封闭，协调配合能力弱，衔接不畅。
（三）税源监控管理乏力。新的征管模式最大的特征是由管户变为管事。集中征收后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施。在这种情况下，基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少，基本上处于被动受理的状态，税收信息来源渠道窄，且对有限的税源信息利用不够，致使税务部门对纳税户数、纳税人基本情况、税源结构及变化趋势底数不清，情况不明，税源监控管理乏力，特别是对重点税源户和异常户的管理弱化。
（四）税收征管流程缺乏制约化管理。现行征管流程，存在制约不够、监督不力的问题，未能有效地对征管流程进行全面的质量控制，征管模式在运行中往往会出现偏差。主要原因是，基层分局虽已把征收和稽查分离出来，但仍然是综合管理，对管理环节的制约仍然靠层级审批，对形成过程的控制不到位。
（五）征管质量考核还不能真实反映征管水平。有些征管考核指标标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态，为取得好的考核成绩，对列入考核的工作内容较为重视，没有列入考核的则不重视，产生征管漏洞，表面性工作做得多，很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。
（六）下户检叠现象有所增加。征管改革后，企业既要接受稽查部门的日常检查和专项检查，又要接受管理的一事一查、纳税评估等事宜，还要接受征收人员的信息核实，给企业带来了一定的负担，甚至影响了企业的正常工作，有必要运用现代信息管理手段加强下户检查的科学性、系统性，使税务机关为纳税人的服务落到实处。
（七）面向基层倾斜力度不够。目前征管一线的人员在业务能力上提高不快，加上人员与工作量的不配比使得工作质量难以提高。
上述问题的存在，严重制约着新征管模式效用的充分发挥，影响着征管质量和效率的全面提高，亟待采取切实有效的措施加以解决。在征管改革没有完全到位，新的征管运行机制尚未有效运转起来的情况下，需要继续深化税收征管改革，进一步提高新征管机制的运行质量和效率，确保税收征管改革整体目标的全面实现。
二、进一步深化基层税收征管改革的思考
（一）以信息化建设为重点，提高税收征管的科技含量
1、逐步规范软件的开发与应用。一是实行征收流程的计算机网络信息处理，重点把握税源的信息监控，对所有纳税人的申报资料进行规范化设计和登录，以满足征收管理和稽查系统联网接口的需要。同时在运用计算机自动控制征管业务流程的基础上，加快计算机辅助决策系统的开发，充分运用网络实时传输的优势，加强对经济税源的监控、预测，提高信息数据和网络资源的使用效益。
2、加强信息交换，充分发挥共享的作用。一是利用信息系统加强信息交换，在加速国税、地税系统信息共享的基础上，有计划、有步骤地实现与政府有关部门的信息联网，重点应放在工商、银行、财政、金库、审计、统计等部门的联网，实现信息共享，提高税款解缴入库、纳税户控管等环节的质量和效率。二是加强与社会护税协税网络的沟通，使计算机信息处理的优势与人工信息收集处理的优势有机结合起来，使税收征管资料更准确，税收征管的基础更加坚实。
3、统一规范税收业务与处理流程。没有统一的税收业务规程、处理流程，就无法实现税收信息化管理。因此必须设计统一规范的新模式下所需要的税收业务规程和业务处理流程。在流程和规程确定之后，采集完整、规范、准确的税收数据，做到各种表证单据及其指标不漏、不缺、不空，项目内容统一，指标口径统一，系统上下统一，处理方式统一，形成规范的、有序的运作，提高数据的准确性。
（二）运用现代管理科学理念，优化税收征管组织形式
1、理顺管理职能。征管机构的设置应本着因地制宜、属地管辖、有利于监控税源的原则科学分布和设置，并辅以管理责任区制度、巡查制度--定期或不定期地组织抽查等传统的管理方式，实行征纳紧密型管理，摒弃“管事”就是不要“管户”的片面认识，在坚持专业化管事方向的前提下，吸收管户制的合理内核，实行“管事”与“管户”双管齐下、互为补充，切实提高管理效能，增强对税户、税源的监控能力，防止漏征漏管。在收缩、减少管理层次的同时，以业务流程为导向把管理职能分为从纳税人到税务机关、从税务机关到纳税人、以及税务机关与纳税人互动三大块内容，设立相应的内设机构和单独的纳税评估机构。
2、建立扁平式的组织管理结构。按照信息流相对集中和职责明确的原则，对基层征管机构进行全面整合，减少执法主体的数量和审批环节，归并一些职责交叉、业务单一的部门，将有限的人力资源用于专业化管理和基层征管一线。建立新型征管组织机构，从方便纳税人角度讲，就是要增大纳税人与税务机关的接触面，减少接触点。因此，应在确定新型税收征管业务流程的基础上，按照建立“扁平式征管组织结构”的思路，重新整合现行征收、管理、稽查三类机构，调整职能分工。
（三）建立科学的征管质量考核体系
税收征管改革篇3
关键词：增值税；改革；税收征管
税收制度的落实要通过税收征管来实现。增值税改革目前已经进入攻坚战时期，金融保险业、建筑业、房地产业和生活服务业都是增值税改革的难度，这些行业的共同特征是与自然人密切相关。在税收征管过程中，税务机关对自然人的征管一直都是非常薄弱的，主要是依赖于自然人的自觉纳税意识和代扣代缴制度。例如，个人所得税中的工资薪金所得，主要是单位来进行代扣代缴。因此，营业税彻底改征增值税，大量与自然人密切相关的行业纳入税收征管范围，对税务机关而言压力可想而知。
一、加快金税三期工程
近几年随着信息及计算机技术的发展，增值税以票控税的管理体制得到了进一步的严格化与规范化。随着金税工程的实施，使用增值税发票进行税务犯罪的行为显著减少，但是目前基层税务机关对增值税发票的计算机认证及交叉稽核系统只能覆盖十万元以上的发票，且全国各地的基层税务系统之间计算机及网络通信覆盖水平很不平均。因此，在将营业税纳税人转化至增值税纳税人的过程中，税收征管体系的制度完善与硬件建设都需要更上一层楼。按照金税工程第三期的目标进一步推进税收管理系统的深度信息化和全面网络化，建立一个业务覆盖全面、功能强大、监控有效、全国联网运行的税收信息管理系统。除采集发票信息外，将系统的功能拓展到一般纳税人认定、发票发售、纳税评估、纳税人信息采集等业务环节。信息化及网络化的推广能够解决光靠人力所无法解决的繁杂难题，同时税收管理体制科技含量的增加也对一般的偷税漏税行为造成了无法逾越的障碍。随着信息化科技化进程的加深，纳税人及税收管理者双方的征纳成本都将逐渐降低，这又为监管系统向更小、更分散的纳税人进一步覆盖提供了条件。
二、税务部门内外的协调合作与信息共享
随着社会主义市场经济不断发展，税收工作对国家宏观经济调控作用越来越大，税务部门与相关部门之间的数据交换将更加迫切。在现有模式下，税务系统和其他部门。例如，工商、银行等部门的网络往往相互分离，客观上造成了“信息孤岛”的存在。实现税务信息化和电子政务信息共享的部级数据库，就可以打破这种部门藩篱，实现财政、税务、工商、银行等相关业务系统之间的无缝连接，使相关信息在部门之间充分共享，从而避免资源浪费，并加强了部门间沟通联络，为有效实现税源监控、提升税收业务流程的完全自动处理提供了有力的技术支撑。从电子税务局对增值税征管的角度来看，只有形成部级数据库，税务机关才有可能充分掌握自然人、企业和其他社会组织资金流向的准确情况，才能最为有效的防止偷漏税的发生。
三、加强税法宣传及税干培训
税法宣传是为了提高全民的纳税意识和法制观念，税务干部人员培训是为了进一步使税收管理规范化与法制化。税务干部人员培训包括对税收管理人员的培训和对纳税人的培训。提高税收管理人员的素质，才能与不断科技化信息化的征收管理系统相配合，才能更好地适应进一步多元化的经济发展特点，对经济生活中出现的新情况提高警惕、准确应变。加强对纳税人的培训与辅导，可以进一步了解纳税人情况，为税源监控和更好地提供税务服务打基础，同时也能使纳税人更好更快地融入税收征管体系中，提高征纳双方配合的默契程度。
四、加强对小规模纳税人的规范与监管
不管是营业税的广大规模小、财务核算能力差的纳税人还是增值税的小规模纳税人，目前对它们的核定征收方式都存在不规范、不统一、不科学的问题，核定程序和方法不同，税务机关和专管员的自由裁量空间较大。类似的企业得到的征收定额可能存在差异。因此，比作者认为有必要调查研究各个税务机关关于纳税评估的办法，并在各地办法的基础上制定一套较为规范和统一的核定办法，做到全国税务系统纳税评估的尺度接近一致，平衡同类情况企业间的税负，促进经济发展。在装备和技术上，进一步推广机打发票、普通发票的税控收款机。虽然存在着征税成本问题，但是为了维护税收公平和税法的权威性，在小规模纳税人的监督和核查方面必须强化，提高小规模纳税人的增值税的实征率。
五、税务机关的整合
1994年实行分税制改革时，将国税与地税机构分设，对加强税收征管，特别是保证中央财政收入的稳定增长、提高中央财政的宏观调控能力，确实发挥了重要作用。但是，两套税务机关造成的其问题也是显而易见。理论界普遍认为，一个运行良好的增值税应该是由中央政府统一进行课征的增值税。将增值税的税权下放给地方政府并不合适，这有几方面的理由。首先，从征管上来说，由于增值税的税基具有很强的流动性，如果由地方政府征收增值税，将会给征纳双方带来高昂的管理和遵从成本。其次，增值税税收收入占全国税收收入的比重一般很高，将增值税这么重要的一个税种划归地方会显著地削弱中央政府的宏观调控能力。最后，由地方政府征收增值税最大的困难来自于对跨境交易的处理。从理论上说，增值税是一种消费型税种，也就是说税负最终由消费者承担，按照税收的受益原则，应该在消费地征收。但是，由于现代增值税采取的是分段计征、税额抵扣的课征办法，除非地方政府在地区之间采取边境控制的办法，否则无法实现在消费地征收增值税。基于这一困难，地方政府要想有效课征增值税，只能采取来源地原则，在销售地征收增值税。然而，由于增值税在征收管理上实行的是抵扣法，这将造成税收在地区间的转移，进而可能导致地方的保护主义倾向，通过人为设置壁垒限制其他地区的商品进入本地区销售，最终造成地区割据，阻碍全国统一大市场的形成。基于上述理由，增值税扩围改革就是要形成一个由中央统一制定、在全国范围内统一执行的增值税。它具有明显的可行性，管理和遵从成本较低，有利于增值税经济效率的充分发挥，促进资源在全国范围内的充分流动。
增值税扩围完成后，对增值税的征收应当完全有国税系统承担。而当增值税扩围到一定程度时，税务机关就应当考虑将地方税务机关整合进入国税系统的问题。营业税被替代，地方税务机关就失去了主体税种。而其他税种由国税机关一套人马也完全可以实现税款征收，征管效能不仅不会因为少了一套机构而降低，反而可能因为责任明确，减少了两个机关之间的执法真空地带而实现征管效能的大幅提升。从我国的国家性质和税权理论来看，集权式的税权更符合我国的实际，而1994年的机构分立，有着其当时特殊的历史背景。近二十年的实践也证明，国税系统的人事管理和税收分配体制是成熟可靠的，既可以保证中央财政的财力，也并不影响地方财政的及时入库。从机构和编制的角度来看，将地税整合进入国税系统，不仅符合机构整合、减少人员的机构改革的目的，更是在降低征税成本，减少社会宏观费用支出方面可以做出显著成绩。
参考文献：
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[2]马海涛，李升.对分税制改革的再认识[J].税务研究，2014（01）.
税收征管改革篇4
关键词：税收征管改革信息化
新一轮税收征管改革于1995年开始试点，1997年全面启动。目前已经取得阶段性的成果，初步实现了新旧征管体制的转换。但由于各种因素的制约，征管改革实践中出现了税源底数不清、监控不力、责任不明确、管理环节薄弱等一系列问题，对征管改革提出了严峻的挑战。因此，需要深思新一轮税收征管改革的措施以及实现的效果，深思目前仍然存在的问题，以此为基础提出建设性的建议。
一、目前税收征管工作中存在的问题
目前，在税收征管方面，仍然存在很多问题：一是管理监督缺位。新的税收征管模式经过六年来的运行，确保了国家财政收入的稳步增长，为新税制的实施夯实了基础，总体上看是成功的。但也出现一些问题，突出表现在：新的征管模式实行专管员管户向管事制度转变取消了税务专管员，形成了管理环节的空位和断层，注重了集中征收，片面强调以查代管。二是管理手段应用滞后。目前管理手段主要是运用计算机管理，但由于征管软件本身还不成熟，远没有实现全国统一，加之使用中存在一些缺陷，信息传递不通畅，在一定程度上不能满足征管要求，影响收入的完整性，更由于少数微机操作人员素质较低、责任心不强，不能按规定及时、完整、准确地录入有关信息，因而计算机不能全面真实地反映征纳情况。三是管理职责不明确。由于对新的征管模式认识不足，征管实践中存在着削弱管理、淡化责任的现象，没有建立相应的制约机制，考核办法和措施不配套，使管理工作不能落到实处，在一定程度上造成了底数不清，税源不明，监控不力，漏征漏管，弱化了税收依法行政力度和效果。四是管理人员素质较低。税收管理人员的素质如何，直接关系到税收征管水平的高低。进而关系到税法的执行、国家敛财的规模以及税收职能作用的发挥。我国目前税收管理人员素质较低，可以概括为：单一型人才较多而复合型人才较少；懂得传统科学文化知识的人多而掌握现代科学文化知识的人少，如何尽快培养出大量的精通业务、掌握外语、能熟练应用微机的专业人才已成为当务之急。
二、税收征管的原则
征管改革是一个复杂的实践探索过程。要实现向税收征管改革内核的转变，需遵循以下四条原则：
1.实践第一原则。征管改革必须遵循“实践、认识、再实践、再认识”的客观规律。一切应从征管改革实践出发，不断地从改革实践中吸取经验和教训，纠正思想认识的偏差；借鉴国内外先进征管经验，立足于本地实情，选择适合自己的路子。由于税收征管随经济生活的发展会不断发展变化。因此必须坚持动态的观点，在实践中不断探索，以更好地指导征管改革实践。
2.适应性原则。税收征管体系的选择必须与其所处的环境系统相适应，符台我国的国情和各地的实际特点。各地应根据经济发展水平的高低、征管基础工作的强弱、治税环境的好坏等条件的不同选择和创造适合本地实践的最优模式，实现税收征管改革的多元化。
3.效益原则。税收征管改革同其他经济活动一样，也要讲求成本一效益法则。即用最低的征收成本取得最高的征管质量和效益。为此在改革实践中要引人先进的技术手段，通过计算机网络技术的运用，实现对纳税人的有效管理，提高效率。科学合理的设置机构，裁减冗员，减低征收成本；简化纳税手续，在提高稽查质量的同时减少下户次数，切实减轻纳税人的负担；兼顾征管质量和成本，在保持质量的前提下努力降低成本，防止顾此失彼。
4.相对稳定原则。征管改革要从全局出发，坚持“边改革、边完善”的方针，吸收传统征管模式中已被证明是行之有效的管理方法。改革方案的实施必须经过周密的论证，方案一经确定，就应在一定时期内保持运转的延续性，要做到“三稳”，即保持机构相对稳定、征管职能相对稳定、征管模式相对稳定，以促进征管质量的提高。
三、提高税收征管效率的政策建议
1征管“硬件”环境优化的同时更应注重“软件”建设
新的税收征管模式推行以来，各级税务机关都购置了大量且档次较高的计算机设备，大部分地区在文件处理和税款征收业务方面都采用了计算机管理，有的地方还建立了局域网。不过，在税收征管“硬件。环境不断得到优化的同日寸，其“软件”建设却相对滞后。二是大多数税务干部计算机应用能力水平较低。针对这一现状，今后一段时期大力加强税收征管的“软件4建设就显得尤为紧迫和必要。计算机软件的开发必须注重实用性，并尽量节省开发费用，以降低税收成本；国家税务总局应加强宏观调控，避免质低且重复进行的软件开发，还应从长远着眼，统一领导全国通用软件的开发与测试工作，为税务系统计算机的全国性联网提早作好准备。另外，要进一步加强对广大税务干部计算机应用能力的培训f工作，要建立严格的考核——%奖惩制度，坚持长期性，注重实效。
2.提高两个合作力度
在国内要加强税务部门与工商、金融部门的协作配合，按照新征管法的规定。与他们实现税源的双向监控，同时加强与公、检、法、司等部门的联手办案，在全社会范围内形成对税收的关心、监督和保护的大气候。在wto协议框架下，进一步加强国际税收协调与合作，扩大国际税收协定网络，扩大同外国税务当局的情报交换广度与深度，提高国际反避税水平，维护我国的财权利益，维护税负公平，促进我国经济的发展。
3.建立更加完备的税收法制体系
税收征管活动的一个最重要的基本准则，就是必须有法律依据，这是关系到税收征管改革成败的重要前提。随着税制建设的不断完善，我国主体税种的各项法规陆续出台，但是大部分税收实体法尚未完成立法程序，日管中的税务登记、强制执行、税务稽查、违章处罚等一系列直接关系到征收管理的配套规章还不具备法律效力。为此我们应尽快完善现行税法，建立和健全税收法律法规的立法程序，必须在税法中明确征纳双方在每一环节上的权利和义务，减少执法的随意性，切实做到有法可依。
参考文献：
税收征管改革篇5
关键词：计算机；税收征管；应用
中图分类号：F812文献标识码：a文章编号：1007-9599（2012）16-0000-02
1计算机应用对税收征管产生的影响
1.1计算机的辅助应用使税收征管工作走向正规
计算机的应用，在随着其技术的不断进步与完善发展的过程中，逐渐的扩展向信息交流与管理的层次中，传统的税收征管办法，在随着电算法的日趋发展中已经愈发难以满足应用的需求，因此要使税收征管工作实现现代化的发展要求，就必须在应用方式上进行改革创新，从而提高税收征管工作的效率。计算机辅助税收征管的应用，可以把税收征管工作中常用的纳税评估、选案及税务稽查以及相应报表的比对进行分析、比对，把繁琐的工作得以简便、智能化，从而达到现代化发展的相关要求。
1.2使税收征管的工作得以规范统一
传统的税收征管工作耗费了大量的人力物力，税务部门的管理严格程度和参与税收征管人员的个人素质都直接对税收工作的规范与否产生着重要的影响，由于税收征管工作的范围比较广泛，它参照的政策性文件和相关法律法规也很大程度上存在着不一致性，不同的条文广泛、内容也是千差万别，在进行税收征管工作时要花费大量的时间去搜集相应的资料。通过计算机的辅助应用，使得税收征管工作的工作效率得到大幅度的提高，促进了税收征管工作的规范统一。它通过日常税收征管工作的应用，组织建立起一系列的税收征管资料，在日后的查找资料中大大缩短了整理时间，提高了工作效率，还能对整个工程的项目通过对应的软件和考核的形式进行快速的计算，使得税收征管工作的时间大大缩短。
1.3税收征管方式方法得以优化
对于传统的税收征管工作，可以分为手工记帐、会计电算系统的流程发展和优化。利用计算机辅助应用技术，可以在税收征管的工作中对流程的运行方式上进行改革优化，计算机的辅助应用通过建立起不断发展和优化的发展模式，使税收征管的工作得以实现持续的进步与发展。同时，计算机的辅助应用很好的把税收征管工作的范围进行了扩大，让税收征管的工作有了更充实的内容和要求。进而实现了传统的税收征管工作信息资料的管理走向内部控制、整体系统性以及信息的系统安全性等相关科学的管理方向上去。
2计算机应用在税收征管中存在的问题
2.1税收征管人员达不到计算机税收征管的同步要求
地税系统为使税收征管人员能有一个良好的计算机税收征管的操作规范，多次组织进行相关的操作要求培训，然而实则要求参与培训的征管人员只需掌握最基本的命令提示符以及文字的简单录入。实际上，对计算机只有最基本的了解是远远不够的，还应该对计算机的硬件有所了解，并能自行解决掉在平时的操作中出现的软、硬件方面比较普遍的问题。只是单纯的掌握文字的基本录入，远远达不到计算机税收征管的基本要求。此外，普遍存在的一个问题是单位配备的计算机操作人员过少，人力的不足同样会对税收的征管带来影响，同时，能全面掌握税务知识并且还对计算机有一个全面了解的人更是少之又少，因此就造成了税收征管软件开发的滞后性、对网络的维护产生了阻碍。
2.2技术水平的滞后性
第一，一些办公自动化的设备在实际使用中未被推广和配置，降低了工作效率，传统方式的文书内容的录入方式，繁琐冗杂的纳税人的大批资料，采用人工录入的方式费时又费力，在录入过程中稍有不慎就会出现数据上的错误，使得资料无法显现出其真实准确性，出现了一些误差，进而降低了工作效率。现在，税收征管单位很多仍然是采用的手工录入的形式，这就使信息人工低速录入与计算机高效处理之间无法接轨，造成自相矛盾。
第二，应用软件的开发在税收领域中涉及的还不够广泛，尤其是一些通用的稽查软件和实用性比较强的软件更需要加快开发的进程。由于各地税务的实际情况不同，至今仍未开发出一套能够进行全国税收统一征管的软件。
2.3各地方征管软件的独立开发
在进行税收征管的改革中，很多省市纷纷响应，根据本地实际情况，争相开发符合本地税收征管的软件。这种积极性固然值得赞扬与支持，并且获得的成绩值得去称赞，然而于此同时更多的一面却是资源的大肆浪费。此外，计算机网络的组建要投入一部分金额，当不同网络之前的互联还要使用一些大功率的路由器和交换机，又增长出了一些资金的使用。因此，各个地方进行税收征管软件的开发在消耗大量成本的同时，对网络的连接畅通性也产生了阻碍作用，严重浪费了人力物力。
3计算机在税收征管中的改革构想
3.1提高税收征管人员的素质，增强其计算机操作的技能水平
根据税收征管人员的具体分工要求和其掌握计算机知识的多少，分成两部分进行初级培训班和高级培训班的培训。参加初级培训班的人员，要求其能熟练的掌握常用的命令提示符命令和基本的文字录入，了解计算机日常的保养和维护方法，能够自行处理计算机常出现的小问题，并了解办公自动化设备比如复印机、打印机的正确使用方法，了解相关设备的保养方法；对于已经具备了计算机常规知识的税收征管人员，则参加高级培训班的相关培训，扩大自己的知识范围，更加全面灵活的对计算机进行学习。在进行通过培训班提升税收征管人员素质的基础上，同时引入计算机过硬的专业人才。这样就能是征管人员的素质有一个持久的提高，更能使计算机专业知识同税务专业知识之间有一个完整的结合，对日后税务征管软件的维护和开发升级提供有力的保障。
3.2相关硬件的投入使用
首先，购买配置一些较高端计算机用于提升网络的畅通性和连接速度；其次，办公自动化设备的投入使用，用以提升办公的效率，比如复印机、打印机等，这在提升了办公效率的同时，更为纳税人资料库的组建带来更多便利的条件，在硬件上为加强税收征管工作做出铺垫。
3.3工作流程的规范
为了便于计算机能够高效快速的处理数据，要保证工作报告的制度化、文书使用的标准化及稽查工作的程序化，使信息的传送能够快速及时。
3.4全国税收统一征管软件的开发
第一，税收征管软件在开发过程中要注重具有便捷的可维护性和稳定的可移植性，在软件的操作上要做到便捷、直观。数据库管理系统的选用上，面向对象的开发形式已经成为今后的热门。面向对象的数据库最大的特点就在于方便人员的操作，还能对税收征管软件的开发以及管理人员对软件日后的扩充和维护提供便捷的服务。
第二，人工智能技术的引用。人工智能是指的利用自动化的机器，模拟人外在和宏观的思维运动进行现实存在问题的一种快速、高效解决的技术。随着近年来不断的发展和推广，人工智能设计的领域已经愈发的广泛。在计算机税后征管中，如果引入人工智能技术将会产生积极的进步作用和相关的科学探索，实现了计算机应用同人工智能技术的结合，是计算机税收征管改革的全新方向。
4结束语
进行税收征管的改革，与计算机网络技术是密不可分的，要采用先进的科学管理方法并结合先进的技术进行税收征管的工作，进而达到税收征管的现代化标准。因此，我们不仅要认识到计算机网络技术应用的重要性，还要更多的去注重如何才能有效的实现以计算机网络技术为基础的税收征管工作。
参考文献：
税收征管改革篇6
关键词：国家治理；税收征管；国家行政管理；流程再造
中图分类号：F81242文献标识码：a
文章编号：1000176X（2016）01007807
一、引言
国家治理理论是当前国际学术界有关政治改革的最具代表性和影响力的理论，其核心内容是要求政府进行机构改革和政府职能的发展。其以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标，通过重塑管理理念，调整管理目标，整合管理资源，再造管理流程，优化管理手段，培育管理文化，试图将政府管理活动改造成一种建立在多数人认可和参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。其不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求，代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，而且对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。国家治理理论已成为研究国家行政管理制度及其改革的一种新的理论范式，被许多国家用于指导本国的行政管理改革。正因如此，党在十八届三中全会公报中也明确提出中国要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着实行国家治理、完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为中国当前政治改革与发展的重要内容。
在政府管理的诸多领域中，税收活动不仅承担着为国家筹集财政资金的重任，而且还承担着配置社会经济资源、调节社会收入分配、促进市场经济发展等重要职能。因此，税收治理与国家治理密切相关。一方面，税收治理是国家治理的重要组成部分，因而税收治理必须符合国家治理的一般原则和要求；另一方面，税收治理又制约着国家治理的实施与成效，如果税收治理不能取得理想的效果，则国家治理也就难以取得理想的成效。故如何运用国家治理理论来指导中国正在进行的新一轮税收征管改革，就成为当前中国税收治理面临的重要问题。鉴于此，本文在对国家治理理论和中国税收征管改革的进程与现状进行分析梳理的基础上，针对中国当前税收征管的实际状况，试图对中国税收征管改革的目标和路径进行必要的研究，并提出一系列政策性建议。
二、文献综述
1国家治理理论的研究
国家治理理论是西方国家在20世纪70、80年代出现“政府失灵”的背景下，于20世纪90年代才发展起来的一种关于政府管理与改革的理论。按照治理理论的著名代表学者林登[1]的观点，国家治理应该建立无缝隙政府，以打破政府传统的部门界线和功能分割的局面，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务。他认为，无缝隙政府理论的核心是政府流程的再造，在此过程中，应坚持顾客导向，把服务对象看做顾客，将顾客满意度作为评价政府工作的标准；应把政府内部的工作人员亦看做顾客，努力调动其工作积极性，为政府治理创造新的、内在的动力；应坚持结果导向，在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织体系，加强全面质量管理、绩效管理和团队自我管理，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制；应强调竞争导向，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，以向社会提供更加有效的公共服务。奥斯本和普拉斯特里克[2]等也认为，政府再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创造新的能力，并能变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型的过程”。其在论著中从战略高度系统地提出了政府再造的路线图。他们认为，再造政府的关键是寻求能够引起政府组织变革的“基本杠杆”DD即政府体制的Dna。政府再造的过程就是改变政府体制的Dna，从而触发整体体制的变革过程。其将这些基本杠杆分为五种类型，并称之为五个不同的战略，简称5C战略，即核心战略（CoreStrategy）、后果战略（ConsequencesStrategy）、顾客战略（CustomerStrategy）、控制战略（ControlStrategy）和文化战略（CultureStrategy）。其认为，核心战略的功能主要在于描述政府的主要职能或目标，其他战略的功能则在于描述政府实现核心战略的手段或方法。如果说核心战略的功能在于明确政府的掌舵职能的话，那么其他四种战略的功能则在于提高政府划浆的职能，其中，后果战略的功能在于确定公共组织构建以绩效为基础的激励机制，顾客战略的功能在于确定公共组织的责任机制，控制战略的功能在于确定公共组织的决策权力，文化战略的功能在于创造一种企业家文化。
近年来，国内学者对治理理论的研究也取得了较多的成果。俞可平[3]认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，其特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。他认为，作为一种政治管理方式，治理与统治有着根本的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次，统治的权力运行方向总是自上而下的，其通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，其通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。易承志[4]则认为，国家治理作为一种治理体系、方式和过程，不仅强调主体的多元性，而且还强调公私合作与相互信赖，强调参与和自组织发展，强调公共产品的供给等。孙洪敏[5]则从国家治理现代化的角度提出了国家治理应该由国家―政府治理框架、国家―企业治理框架、国家―社会治理框架三个部分组成。
综上，治理理论以提升政府公共管理和公共服务的能力和水平为目标，试图通过改变政府管理的理念、方式、手段和过程，从而实现再造政府的目的。它代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。
2税收征管改革的研究
在国外，税收征管被大多数人认为是税务机构实际从事税收征收管理的一系列具体活动或流程，故鲜有学者对其进行专门研究。征管改革也主要是由政府税收征管的职能机构具体负责和实施，故有关改革的内容也主要体现在中央政府税务管理机构公布的相关文件和实际征管的过程之中，鲜有专门的学术论著。尽管如此，但从西方国家税收征管改革的战略规划或工作规划中，笔者还是可以比较清楚地看到国家治理理论对于这些国家税收征管改革所产生的影响。例如，《加拿大税务局的总体工作规划》中明确提出，加拿大税务局将继续与政府客户发展合作伙伴关系，以提高效率和继续减少加拿大税务管理部门的总体费用[6]。
在国内，近年来有学者对中国的税收征管改革进行了诸多研究，提出了一些意见和建议。刘奇超[7]认为中国的税收征管改革应该在中央“五位一体”总布局、总要求的基础上，按照中央《深化财税体制改革总体方案》中关于深化税收制度改革、稳定宏观税负、推进依法治税的目标展开。重点应该包括以《中华人民共和国税收征收管理法》为基础的税收征管制度制定以中长期税收战略为目标的工作规划，进一步推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，强化以专业化和集约化为特征的征管组织机构建设，深化以信息管税为主导的信息化支撑体系，不断提高国际税收征管合作及国际税收竞争力。王化敏[8]根据中国税收征管改革的历程与现状，认为中国税收征管改革应该确立税收征管体系的目标，规范税收征管体系的基本内容。姜敏[9]根据国家税务总局2011年印发的《“十二五”时期税收发展规划纲要》，认为中国的税收征管改革应该践行继承式创新，创建稳定持续良好的征纳环境；强化税收监管职能，确保为政府决策提供真实的财政数据；完善报表数据采集功能，满足信息管税的数据分析需求；以税收管理为本提供税源专业管理人力保障；运用身份识别功能识别纳税人并提升其纳税遵从度。综上，学者们的研究主要侧重于两个方面：一是侧重于对国外税收征管改革实践经验的学习和借鉴。通过对西方国家特别是西方发达国家税收征管改革历程及经验的学习和研究，为中国的税收征管改革提出可资借鉴的意见和建议。二是侧重于对中国税收征管现实问题的研究。通过对中国税收征管实践中所存在的问题进行挖掘与分析，试图提出解决问题的对策。应该说，这两方面的研究对于促进中国税收征管改革的深化，都起到了一定的促进作用，但这些研究也都存在着共同的缺陷与不足，即由于缺乏系统科学的理论支持，有些研究成果不免显得零乱和细碎，有些研究结论或对策显得比较勉强和武断，甚至有些研究成果本身存在矛盾，导致对实践的指导意义有限。基于此，本文将从国家治理理论的视角，通过对中国税收征管改革问题进行深入的研究，以期能够得出有说服力的研究结论及政策建议。
三、中国税收征管的演进脉络及新形势下面临的问题
1950年，根据建国初期中国税收工作的实际需要，政务院颁布了《全国税政实施要则》，对中国的税收制度进行了统一和规范，这也标志着新中国税收制度的正式建立。60多年来，随着社会主义建设事业的发展，中国的税收征管也发生了很大的变化。根据笔者的研究，这一历史发展过程可以分为五个不同的阶段或五种不同的模式，即1950―1987年的专管员模式、1988―1993年的三分离或两分离模式、1994―1996年的三位一体模式、1997―2002年的新模式以及2003年以来的修正的新模式。应该说，每一个发展阶段或每一种征管模式都是由当时的社会经济和税收征管现实决定的，这些模式也基本满足了当时国内税收征管的实际需要。但毋庸讳言，每一个征管模式即使在当时的历史条件下，也都存在着比较大的缺陷和不足。根据笔者的整理，这五种模式及其主要内容与不足如表1所示。
从表1可以看出，中国的税收征管模式经过多次的改革，其运行机制越来越科学化、合理化，不仅有效强化了税收征管机构的征管能力和服务能力，而且有力提升了纳税人的遵从度和满意度。但是，尽管如此，由于这五种模式都是在国家管理论的背景下产生的，都重在强调对纳税人的控制与强制，因此，在税收征管实践中就一直无法得到很好地运行。特别是近年来，随着中国经济改革的不断深化和中国在行政管理领域内由政府管理向政府治理的转型，现行的税收征管模式就越来越不适应税收征管的实际需要。这主要表现为以下三个方面：
第一，强调控制与强制的税收征管模式背离了国家治理的内在要求。一般而言，在国家管理论的背景下，政府被认为是一个从事政治和社会事务管理的机构，其主要职能是政治统治和社会管理，主要运行方式是控制与强制。而在国家治理论的背景下，政府不再被认为是一个单一的政治统治机构，而更多被认为是一个公共服务机构。其主要职能是解决公共物品的供给，主要运行方式是服务。因此，在国家治理的时代，政府的强制性权力在明显弱化而服务性职能在显著增加。“更少的统治，更多的治理”就是这一转变的直观体现。在此背景下，税收征管改革也应顺应这种时代的变化，转变税收观念，在保持必要强制力的前提下，强化服务功能。否则，过分强调税务机关的控制与强制，就会使税收征管改革背离国家治理的内在要求。
第二，强调控制与强制不符合现代税收征纳关系的实质要求。尽管从表面来看，税务机关与纳税人之间是一种行政管理关系，但在本质上，二者之间更多地体现为一种博弈与合作的关系。这是因为，虽然税收会减少纳税人的财产和收入而导致税务机关与纳税人之间存着一种天然的张力，但对于大多数纳税人而言，他们都会慑于税法的强制性并对不申报纳税后果进行理性权衡后选择与税务机关合作，主动履行纳税义务。故对于这些纳税人而言，税务机关的主要工作是为其履行纳税义务提供必要的配合、帮助与服务；而对于极少数选择与税务机关对抗、拒绝履行纳税义务的纳税人，税务机关的工作才是控制与强制，因而控制与强制并非税收征管的主要内容。故以强调控制与强制为主要特征的税收模式就不符合税收征纳关系的实质和税收征管的现实。
第三，强调控制与强制必然会使税收征纳关系更趋紧张，从而为税收征管工作带来更大的阻力。近年来，中国税收收入增长速度远高于经济增长速度，这一事实虽然表明中国的税收征管水平和征管能力有了明显的提高，但同时也表明中国纳税人的税收负担在大大增加，这无疑会使征纳双方之间的关系变得更加紧张。在此条件下，如果继续强化税务机关对纳税人的控制与强制，势必会进一步加剧这种紧张关系，导致纳税人与税务机关的进一步对抗，使税收征管工作面临更大的困难。
综上所述，在国家治理的大背景下，强调控制与强制的税收征管模式难以取得良好的效果。中国的税收征管及其改革必须要寻求更为科学合理的理论支持。虽然当前国内外政治理论与税收理论的发展为中国的税收征管改革提供了多种理论支持，但相较而言，治理理论的基本观点和核心内容与中国目前税收征管改革的实际需求之间存在着更高的契合度。因此，以治理理论来指导中国的税收征管改革，不失为一种上佳的选择。
四、治理理论视角下中国税收征管改革的路径导向
税收征管制度的改革与发展，必须与国家职能发展的需要和国家治理模式的转变相适应。换而言之，国家职能与国家治理方式的发展，为税收征管制度的发展与改革提供了可行的理论范式。因此，中国的税收征管改革，应在国家治理理论的指导下，确定改革的路径导向。
第一，以目标为导向，校正税收征管的目标和职能。按照国家职能的分工，税务机关是代表国家专门从事税收征收管理的职能部门，其主要职能在于维护税收征管秩序和完成国家的税收任务[10]，与此相比，其他的目标或职能都只能处于次要的和附随的地位。因此，税收征管行为从管理学角度讲就是一种目标导向行为。在中国当前的税收征管改革过程中，必须首先依据国家职能的分工和税收征管的内在逻辑来校正税收征管的目标和职能，一方面，要突出和强化保障国家税收收入这一目标；另一方面，要弱化或减少加诸于其上的其他目标和职能。只有这样，才能使中国的税收征管目标简单明确并具有更大的指导性，否则，如果继续给税收征管改革强加许多其他的目标和职能，就会使中国的税收征管改革因目标模糊不清而失去了指导意义。
第二，以合作为导向，促进税收征纳关系的融合与发展。虽然税收征纳关系本质上是一种行政管理关系，但与一般的行政管理关系不同的是，如果在税收征纳过程中没有纳税人的遵从与配合，那么，即使税务机关再强大，要想完成庞大的税收任务也只能是一种空想。因此，税务机关只有强化与纳税人之间的合作与博弈的关系，才有可能完成税收征管的任务。正是基于这种认识上的转变，当代西方国家的税务管理者们开始借鉴企业营销管理中发展起来的客户理论，并将其用于对纳税人的管理中。例如，加拿大、澳大利亚、英国和新加坡等许多国家在很多场合下都把纳税人改称为Client或Customers，即客户。美国、加拿大和意大利等国把税务机构称为Service，即服务（机构）。如此，把纳税人当成客户，不仅能弱化税务机关与纳税人之间的张力，而且使税务机关与纳税人之间的关系更加自然和谐，有利于重建税务机关与纳税人之间的合作关系，提升纳税人的税收遵从意识，提高税收征管效率。鉴于此，笔者认为，在中国当前的税收征管改革过程中，应借鉴西方客户理论的合理内核，以合作为导向，通过采取有效的手段与措施，密切税务机关与纳税人之间的合作关系，消除税收征管中的制度，为更有效地完成征管任务创造更好的条件。
第三，以激励为导向，完善内部激励机制，创建具有现代企业精神的税收文化。虽然近年来国家花费了大量的人力、物力和财力用于对税务人员的教育培训和改善税务人员的工作条件和生活条件，但由于过去一直把税务人员作为税务机关的内部管理对象和管理工具看待，从而在现实中经常出现“激励失灵”的情况，难以达到预期的目标。因此，引入治理理论指导对税务人员的管理与激励是十分必要的。笔者认为，应充分认识到税务人员在税收征管过程中的重要作用，并在此基础上，以满足税务人员的正当需求和价值实现为目标，对税务人员实行激励性管理。在借鉴现代心理学研究成果的基础上
根据心理学的研究，在人的五大需求（即生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求）中，虽然每一个需求的价值都与其满足程度有关，但前三项需求的价值相对我较低，而后两项需求的价值相对较高。同时，虽然受条件限制，在无法满足价值相对较高的需求时，也应该在相对较低的价值需要中寻找相对较高的价值点。，应该重点满足税务人员的某些高端价值需求（例如，尊重和自我实现等），通过建立尊重人才、鼓励创新、提倡奉献、促进竞争、奖惩有力的制度，在税务机关内部形成一种充满活力的税收管理文化，对税务人员产生稳定的、持久的促进作用，使其能够高度忠诚、高度负责、高度热情地投身于税收征管工作之中，从而推动税收征管工作目标的实现。
第四，以服务为导向，重塑征管流程，为纳税人提供全方位的服务。近年来，许多西方发达国家和发展中国家都把税收征管的工作内容归纳为，“服务+执法=遵从”，即税收征管工作的主要目的就是通过服务和执法来提高纳税人的遵从水平。其中，服务不仅位居执法之前，而且是税收征管的主要内容。因此，税务机关纳税服务水平的高低，就直接决定着税务机关的税收征管状况和纳税人的税收遵从情况。特别是在当代，由于科学技术日新月异的发展和现代生产经营方式的急剧变化，使纳税人的生产经营活动更加快速、灵活和多变。在此情况下，税务机关必须顺应这种时代的变化，根据国家治理理论的要求，重新调整内部机构设置，再造税收征管流程，将工作重心前移，给纳税人提供无缝隙的服务，降低纳税人的纳税成本。只有这样，才能克服税务机构作为政府机构所固有的分工僵化、各自为政、本位主义、无效率和分工过细等的缺陷，也才能真正提高征管效率，降低征管成本。
第五，以监督制约为导向，将税务人员的审计监督与纳税人的检查相结合。在现实中，虽然逃税者是少数，但却会造成严重的经济后果和社会后果。因此，加大对逃税行为的治理，一直是税收征管工作的另一个重要内容。虽然学者们将逃税的主要原因归结于征纳双方的信息不对称，税务机关难以掌握纳税人的相关信息所致，但事实上，个别税务人员与不法纳税人内外勾结也是导致税收流失的另一个重要原因。因此，在税收征管的过程中，必须改变过去的思路，将对纳税人违法行为的稽查与对税务管理人员的内部调查结合起来。除要完善对税务人员的日常监督和业务审计外，应在对涉嫌逃税的纳税人进行稽查时，应同时对相应的税收征管人员进行内部调查；反之，在对税务人员的贪污、渎职行为进行内部调查时，应同时对其税收征管业务进行专项检查。
五、中国税收征管改革的政策建议
近年来，随着中国市场经济的发展和国家治理水平的提高，中国现行的税收征管制度也面临着越来越大的挑战。进行税收征管制度改革不仅成为全社会的共识，而且也成为当前中国税收征管的当务之急。为了使中国的税收征管改革能够取得良好的效果，本文在上述研究的基础上提出以下政策建议，供改革者参考：
第一，在税务管理资源的配置上，应该根据不同管理岗位的工作特点和内在需求，调整人力资源和其他管理资源的配置。具体而言，就是在人力资源的配置上，要根据“服务+执法=遵从”的税收管理理念，重点加大对纳税申报前的税务登记、票证管理、纳税辅导等服务岗位人力资源的配置，将更多的管理资源用于基层和一线的管理和服务上。通过对这些岗位的工作人员进行专门的业务培训和公共关系方面的培训，使管理人员与纳税人实现无缝对接，从而使税务机关在为纳税人提供全方位服务的同时，能够最大限度地掌握纳税人的生产经营状况，并督促纳税人依法履行纳税义务，提高税收征管的效率。同时，应该充实纳税后检查岗位的人力资源。通过配置更强的稽查力量，加大对税收违法犯罪的打击力度，减少税收违法案件的发生。而对于纳税申报和税款征收岗位，由于税款申报缴纳方式的多样化和现代化电子技术的发展，已使这些岗位的工作量大大减少，因此，应该减少征收岗位的人力资源。在经济资源的配置上，除了应该加大对税务管理人员业务配置的投入外，还应该加大对税收征管信息系统的开发应用等的投入，以保障管理技术和管理手段的科学性和先进性。
第二，在税务管理的方式上，变按税种管理为按纳税人管理。在中国现行的税制体系下，除个人所得税等少数税种外，大多数的税收都是由企业或其他的社会组织承担的，同时每一个企业都要同时承担多个税种，且这些税种之间都具有内在的联系[11]。因此，将现行的按税种管理改为按纳税人管理，有利于提高税收征管的效率。事实上，这也是目前世界各国税收征管的普遍趋势，例如，澳大利亚将纳税人群体分成个人、微型企业、中小型企业、大型企业、非赢利性组织和政府部门等六个不同对象分别进行管理。美国国内收入署从2000年9月起按纳税人的不同将其管理机构分为四个执行部门，即工资和投资收入部、小型企业和独立劳动者部、大中型企业部、免税和政府机关部，每个部门负责向相应的纳税人提供点对点的服务。南非税务局将纳税人分为三类，即少数的大企业和有高平均纳税额的个人、不断增长的中小企业和中产阶级、大量具有较低平均纳税额的微型和非正式实体，并在此基础上实施差异化的业务模式。这些改革措施在现实中都带来了非常大的变化，因而笔者建议，中国的税务管理可以借鉴上述国家的改革经验，根据纳税人的生产经营或收入情况，对其进行分类登记、分类管理、分类征收和分类检查。
第三，在管理手段上，大规模引入现代电子技术，实现大规模、数字化的管理。现代化的税收征管离不开大规模的电子高新技术和网络信息系统的支持，因此，优化税收征管系统，实现大规模、数字化的管理是当代世界各国税收征管改革的另一个重要内容[12]。例如，澳大利亚以“大规模就是数字化”的思想为指导，希望税收申报和税收核查均能通过信息网络技术来进行。加拿大税务局实施开发新的GSH/HSt系统，通过在线工具为纳税人提供服务。美国则希望在最近几年中用现代化信息系统来代替主申报程序，从而实现将业务流程与技术策略融为一体，强化业务系统现代化（BSm）项目的管理。笔者建议，中国应汲取上述国家的先进理念和技术手段，根据中国税收征管的实际情况，在优化现有管理系统的基础上，组织开发具有更强大功能的税收征管信息系统，以实现技术手段与管理流程的高度融合。
第四，在执法手段上，实行集中执法，加大处罚力度，提高税务行政执法的水平。虽然中国目前的税收违法现象较为普遍，但一般而言，税收违法犯罪及由此导致的税收流失自有其分布的规律，且不同纳税人群体的税收违法犯罪与税收流失的规模和后果也各不相同，针对不同群体进行治理的效果也并不相同。因此，应借鉴法律经济学的研究成果，集中主要的执法力量，一方面，加强对税收违法犯罪的重点税种（如个人所得税）、重点纳税群体（如非工资收入的高收入群体）和重点经济领域（如金融、房地产等）的检查与处罚；另一方面，要加大查处的力度，使违法犯罪者为其税收违法犯罪行为付出更高昂的经济代价、法律代价和政治代价，从而使其不致再犯，并对他人产生警示和教育的作用。
六、小结
近年来，中国已经进入了国家治理的新时代。随着中国经济改革的不断深化，中国行政管理领域也正经历由政府管理向政府治理的转型和变革，中国现行的以社会管理模式为背景的税收征管制度已经难以适应税收征管的实际需要。在新的历史条件下，中国各级税务机关只有在中国进行国家治理的大背景下，以国家治理理论为指导，以提高纳税人的税收遵从度和税务机关的征管效率为目标，通过对中国税收征管的现状和存在问题进行深入分析，科学规划税收征管改革的总体蓝图。同时，有针对性地确定税收征管改革的路径导向和改革的具体手段与措施。在具体实践中，应持续优化税收管理人力资源配置，逐步转变为按纳税人管理的税务管理方式，借力互联网与大数据技术助推税收征管的大规模数据化管理，在依法治税的同时不断提升税务机关执法能力，只有这样，中国的税收征管改革才能取得预期的效果。
参考文献：
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税收征管改革篇7
关键词：税收征管法律制度、改革、内容、立法建议
税收征收管理，实质上是一个行政执法过程。因此，税收征纳各方只有按照法定的方式、方法和步骤来进行自己的征纳税活动，依法行使征税权力和履行纳税义务，才能形成规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。当前，按照发展社会主义市场经济的总要求，我国正在积极建立统一、公平、法治、开放的税制。[①]为了保障新税制的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，适应加入wto和推进依法治税的需要，必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。
一、我国现行税收征管法律制度的形成、现状和问题
（一）我国现行税收征管法律制度的形成。
我国现行税收征管法律制度是随着新中国的建立和改革开放的发展而逐步形成的。依据税收征管的立法情况，可以把这一过程分为三个阶段。
第一阶段，无专门立法阶段。这一阶段自建国至1986年4月21日颁布《税收征收管理暂行条例》前。为了统一全国财经政策，前政务院于1950年1月颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规，即《全国税政实施要则》。《全国税政实施要则》是一部综合性的税收法规，不仅对货物税、工商业税等14种税的实体问题进行了规定，而且还规定了高度统一的税收管理体制，即税收立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导等。因此，《要则》是一部“实体”与“程序”规范不分的法规。由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，税收的宏观调控和组织财政收入的职能被忽视，税收法制不健全，《要则》颁布后的很长时期一直没有制定专门的税收征管法，有关税收征收管理的规定分散在各个实体税收法规之中，税收征管的程序法律制度处于“分散”状态。
第二阶段，统一立法阶段。这一阶段自1986年4月21日至1992年12月31日，即《税收征收管理暂行条例》的实施阶段。为了改变税收征管制度分散、混合、不规范的状况，适应当时正在进行的税制改革，1986年4月21日国务院颁布了《税收征收管理暂行条例》。《条例》的颁布，标志着我国税收征管制度开始单独立法，初步实现了税收征管制度的统一化和法制化，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用。但由于历史的原因，《条例》存在不少缺陷：一是税收征收管理法律、法规的适用不统一、不规范；二是税收行政执法权薄弱；三是税收征管法规不适应经济形势发展的要求；四是对纳税人权利的保护和税务人员执法的制约不够；五是税收征收管理暂行条例的法律效力有待提高等。
第三阶段，开始进入法治化阶段。这一阶段自1993年1月1日起《中华人民共和国税收征收管理法》正式实施至今。1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，于1993年1月1日起施行，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作了修改。《税收征收管理法》是我国调整税收征纳程序关系的第一部法律，是税务机关税收征管的基本法。为了保证《税收征收管理法》的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了《税收征收管理法实施细则》、《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《发票管理办法》、《税务稽查工作报告制度》等。这些法律、法规和规章的制定、颁布与实施，使税收征管的各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管工作开始步入法治化轨道。
（二）我国税收征管法律制度的现状与特点
1、初步建立了税收征管法律体系。《税收征收管理法》通过后，国家和各地方又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体形成了以税收征收管理法为“龙头”和“母法”，以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分的税收征管法律框架。表现在：第一，税收征管综合性方面，制定了《税收征收管理法》（1992年）、《税收征收管理法实施细则》（国务院1993年）、《关于贯彻实施税收征收管理法及其实施细则若干问题的意见》（国家税务总局1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知》（1997年）、《税收征管业务规程》等。第二，税收征管体制方面，制定了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（1993年）、《国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知》（1996年）等。第三，税务管理方面，制定了《税务登记管理办法》（国家税务总局1998年）、《发票管理办法》（财政部1993年，经国务院批准）等。第四，税款征收方面，制定了《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》（1997年）、《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国务院1998年）等。第五，税务稽查和税务行政处罚方面，除了国家制定的《行政处罚法》（1996年），还制定了《税务稽查工作规程》（国家税务总局1995年）、《税务稽查工件报告制度》（国家税务总局1995年）、《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）》（国家税务总局1996年）等。第六，税务争议的解决方面，除了国家制定的《行政诉讼法》（1989年）、《国家赔偿法》（1994年）、《行政复议法》（1999年），还专门制定了《税务行政复议规则（试行）》（国家税务总局1999年）、《税务行政应诉工作规程（试行）》等。第七，税务方面，制定了《税务试行办法》（国家税务总局1994年）等。第八，打击税收犯罪方面，1997年通过的新《刑法》中专门涉及税收犯罪的就有14个条文，并在第三章第六节中单独规定了“危害税收征管罪”一节等。
2、统一了内外税收征管制度。《税收征收管理法》第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。”从而使我国此前内外有别的税收征管制度实现了统一，相对于企业所得税等少数实体税种现在依然实行的内外两套税法，在税收程序法上率先实现了“国民待遇”。这不仅有利于促进企业之间的公平竞争，也有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。
3、明确了税收立法权。税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规的权力，有关税收立法权的分配问题是税权和税收法定主义的核心内容。《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一。这就形成了我国目前集中统一的税收立法权体制。
4、赋予了税务机关必要的行政执法权。根据新时期税收征收管理的需要，借鉴国际上税收征管的通行做法，《征管法》设定了必要的税务行政执法权。表现在：第一，赋予税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力。第二，将出境人员清缴税款制度扩大到适用各种税。第三，明确了税务检查权的范围等。
5、建立了对税务机关的执法制约制度。《征管法》规定税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款，并对征税权的委托作出严格限制。强调税务机关在实施税收保全措施、强制执行措施以及进行税务检查时，必须严格遵守法定的程序，履行必要的手续。对税务人员，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，要给予行政处分等。
6、对纳税人的合法权益提供了必要的保护。现行税收征收管理法在规定了税务机关的征税权力和纳税人的纳税义务时，也明确了纳税人享有的合法权益。主要表现在：第一，规定了税款延期缴纳制度。第二，建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度。第三，延长了纳税人申请退税的法定期间。第四，赋予了纳税人对复议的选择权等。
7、建立了税收法律责任制度。《征管法》和《刑法》对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为的构成要件和处罚标准都作了明确、具体的规定，为税务行政执法和税务司法工作的开展提供了法律武器。
8、确立了税务制度。
（三）我国现行税收征管法律制度存在的问题
现行税收征管法律制度、特别是《税收征收管理法》是在我国刚刚提出建立社会主义市场经济的1992年颁布的，距今已8年了。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，经济和社会各方面都发生了许多变化，税收征管也出现了机构分设、税制简化等新情况、新形势，现行税收征管法律制度已经不能适应加强税收征管，推进依法治税的需要。其存在的问题主要有以下几个方面：
1、税收征管法律体系不够完善，法律效力有待提高。现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典，它不可能对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规定；目前有关税务管理、税务稽查、税务等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章，不仅法律效力不高，内容也不规范。应抓紧制定和完善专门的《税收征管体制法》、《税务稽查法》、《税务法》、《发票管理法》、《税务争议救济法》等。
2、税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些漏洞和不足。表现在：第一，税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款，税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三，现有的发票管理规范不够健全，违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。
3、税收征管工作中面临的一些新情况在法律上缺乏明确的规定。现行征管法未明确税收优先原则，致使在一些经济纠纷、企业重组、企业破产中国家税款难以得到有效保护；随着会计电算化的普及、电子商务的发展，应制定相应的税收对策和征管制度；应对税控装置的推行和使用作出规定；现行滞纳金制度的合理性和适用范围需要重新考量等。
4、税款征收、税务检查和税务行政执法不够规范、有力和完善。表现在：第一，税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强，没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定，税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。
5、未明确、全面规定纳税人的权利，税收征管中侵犯纳税人合法权益的现象时有发生。
6、法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大，没有规定下限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分，税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等。
7、税收征管法与相关法律存在一定的冲突。现行征管法实施以来，我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法、会计法等，现行征管法需要与这些法律相衔接。例如，一些税务机构执法主体资格需要明确；征管法中的偷税概念与刑法中的规定存在差异，需要修改等。
8、税务争议的救济和司法保障需要加强和改善。一方面，现行征管法给纳税人提供解决税务争议的途径和方法不够完善，影响了对纳税人合法权益的保护；另一方面，法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专门执法手段，没有建立税务警察、税务法庭等税务司法保障机关，税务执法手段的刚性不强等。
二、税收征管法律制度改革的必要性与原则
（一）现行税收征管法律制度改革的必要性
1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法施行以来，我国的税收征管法律体系不断健全。税收征收管理法在加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、科学化、规范化，发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，使现行征管法立法的经济基础发生了根本性的变化；新税制日益完善，税收征管改革也在深化；依法治税正在积极推进，纳税人的权利保护意识在不断增强；我国正面临加入wto的新形势等。因此，为强化税收征管，维护税收征管秩序，充分发挥税收的职能作用，改革和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。
1、改革现行税收征管法律制度，是保障新税制有效实施的需要。1994年，我国进行了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革，调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的，流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的，难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需要进一步完善。
2、改革现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管改革的需要。目前，我国税务机关正在推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，但征管法却与征管改革存在“两张皮”现象。一方面，征管改革的一些成果在征管法上得不到体现，找不到依据，致使其难以迅速推广和普及，如统一纳税人识别号、电子申报等；另一方面，征管法的有些规定不够科学、合理，与征管改革的基本精神明显相悖，如征管法关于纳税申报的规定不利于自行申报制度的建立和推广。因此，必须尽快改变征管法落后于征管实践的状况。
3、改革现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护纳税人合法权益，推进依法治税的需要。行政处罚法、行政复议法等法律的颁布实施，广大纳税人法律意识的提高，对税务行政执法提出了更高要求。必须对现行税收征管法律、法规中关于税务行政处罚设定的种类、标准、实施处罚的法定程序等，进行清理和修改，以改进和规范税务机关的执法行为，切实保护纳税人的合法权益。
4、改革现行税收征管法律制度，是适应加入wto的需要。入世后，大量外资企业将在更广泛的领域进入我国，国内企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为广泛，现行针对跨国企业和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。
（二）税收征管法律制度改革的基本原则
当前，我国立法机关和有关实际部门正在修改和完善税收征收管理法。我们认为，为了建立并完善符合社会主义市场经济的税收征管法体系，在改革和完善税收征管法律制度时，应重新认识并坚持以下原则：
1、依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则，与税收史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要内容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收，不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序。[②]坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定，要提高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上作出具体、明确的规定；没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、补税。这是依法治税方针的必然要求，它有助于税收征管行为的法治化，减少税务执法的随意性，维护纳税人的合法权益。
2、效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动，因此，只有尽量降低征收成本，才能提高税收行政效率，充分实现税收功能。税收征管效率原则，要求国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，使税收的名义收入与实际收入的差额最小。税收成本包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而花费的行政管理费用；另一方面是纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务费、纳税申报的交通费等。坚持税收征管效率原则，要求我们在建构税收征管制度时，应考虑以下几个问题：第一，税收征管程序在明确、可操作的前提下，应尽量简化。第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。第三，按照科学合理、统一协调的要求，建立反映税收征管客观规律的税务登记、纳税申报、税务、税款征收、税务稽查等现代税收征管制度。第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率，必须用法律手段推动征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此，要大力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行“金税工程”。
3、程序正义原则。程序正义是在法律活动中，为了保障当事人的基本人权和实现法治而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中享有基本的程序性权利，程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的，这样才能鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话、选择和妥协。[③]税收征管法律制度是税收程序法，但现行《征管法》中有关税务行政执法程序的规定，不仅数量少、分散，而且对一些重要的程序缺乏规定，使纳税人在纳税和税务争议中无所适从，增加了税务人员执法的随意性。依据程序正义原则，在税收征管中，应当建立回避制度、说理制度、听证制度、时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处罚、税务争议救济等程序。
4、强化税务机关执法权和保护纳税人合法权益并重原则。税收具有强制性、无偿性、固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权力。为了保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必须具有较强的刚性和约束力。现行征管法在税收征管权的规定上尚有不完善的地方，例如税收保全措施和强制执行措施的适用范围过窄，对银行等部门不履行协助义务缺少处罚手段等。因此，加强征管权力，深化税收基础管理，对于解决当前税收征管中存在的“疏于管理，淡化责任”现象，保证国家税收不受侵犯具有重要意义。另一方面，纳税人作为税收征管中的一方主体，在依法履行纳税义务的同时，也享有相应的权利。长期以来，我们一直强调纳税人的纳税义务，对纳税人的权利规定的不多，重视的不够。随着民主、法治、人权运动的发展，纳税人权利保护的要求会越来越高；从根本上说，纳税人是税收的源泉，保护纳税人也就是保护税源。因此，我们应当在征管法中确立依法保护纳税人合法权益的原则，对纳税人享有的申请减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，接受服务权，争议救济权，保密权，赔偿权等作出明确规定。同时，要加强对税务机关的执法监督，建立税务执法责任制度，增强税务人员为纳税人服务意识。税收征管法应在强化税务机关征管权与保护纳税人合法权益之间进行平衡和协调，为征纳双方建立良性互动关系提供法律保障。
5、借鉴国际通行规则原则。目前，经济全球化、法治化正在深入发展，各国经济制度、法律制度也在相互借鉴、合作和融合，我国不久将加入wto，因此，必须按照世贸组织的规则，加快法律改革的进程，在享有入世带来权利和利益的同时，应履行自己的义务和“承诺”。在税收领域，除了要继续完善税制外，应加速我国税收征管法律制度国际化改革的步伐。第一，规范税收征管程序。要推行专业化征管，健全纳税自行申报制度，强化税务稽查，扩大税务等。第二，加强税收征管科技化建设。要加大税收征管的科技含量，充分利用计算机手段，逐步建立网上征税系统，探索和建立反跨国偷税、避税的手段和机制，保障国家经济安全。第三，增强税收法律的透明度，完善税务争议的解决制度。要在提高、统一税收征管立法的基础上，建立税收法规公告制度；加大税收法律统一实施的力度，切实解决税收执法中收“人情税”、“关系税”或收“过头税”的问题；为税务争议的当事人提供有效的救济途径，加强执法监督，建立对税务行政执法的司法审查制度等。
[④]
三、加强税收征管立法，建立健全与社会主义市场经济公共财政相符合的税收征管法体系
（一）税收征管法体系的概念。
税收征管法或税收征管法律制度，是指调整税收征收与管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称，这是从广义上、实质意义上理解的税收征管法，是与规定税收实体内容的各税种法相对称的税收程序法。狭义上、形式意义上的税收征管法，是指1992年9月4日颁布、并于1993年1月1日施行的《中华人民共和国税收征收管理法》。税收征管法体系，是指由不同层次、各种类别的税收征管法律规范所构成的有机联系的统一整体。[⑤]当前，按照建立社会主义市场经济的总目标，加速建立并完善适应社会主义市场经济公共财政的税收征管法体系，是税收法制建设的一项重大而紧迫的课题。
（二）税收征管法体系的构成和内容。
从纵向上看，税收征管法体系是由不同层次的税收征管规范性文件组成的，它们是与税收征管立法权相对应的，包括宪法、税收法律、行政法规、规章、地方性法规等。最高渊源是宪法中有关税收征管的规定。税收基本法是对国家税收政策和税收制度作出具有普遍指导意义规定的税收“母法”，其中有关税权划分、税务机关的设置和职权、税收征管体制、纳税人的权利和义务、税收征管基本原则和程序等规定，是税收征管法的重要内容。税收征管法是对有关税收征管中的原则、制度、程序等做出全面规定的税收征管综合法，是规范税收征纳程序活动的最重要的法律。税收征管法规和规章，或是对税收征管法律中的规定进行具体化和明确化，或是对征管中的专门性问题做出规定，在征管工作中具有较强的可操作性。
从横向上看，税收征管法体系是由调整不同种类税收征管关系的法律规范组成的。根据税收征管法律规范内容的不同，可以把它分为税收征管体制法、税收征收管理法、税务争议救济法等。税收征管体制法规定的是税收征管权的设定和划分、税收征管体制、税务机关的设置、职权和管辖范围等，它在税收征管法体系中居于基础和主导地位。税收征收管理法是关于税收征纳具体制度和程序的规定，包括税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、税务、税务监督等，是税收征管法体系的主干，居于主体地位。税务争议救济法是为税收征管中因有关税款征收、税务管理、行政处罚等而产生的争议提供救济手段的规定，包括税务行政复议、税务行政诉讼、惩治涉税犯罪的司法保护制度等，在税收征管法体系中居于保障地位。
（三）建立税收征管法体系应注意的问题。
1、提高立法规格，增强征管法效力。我国现行征管法中，只有《税收征收管理法》是由全国人大常委会制定的法律，行政法规中也只有《征管法实施细则》等少数法规，其他大量的都是由国家税务总局等主管部门制定的规章。现行征管立法效力过低，公民依法纳税意识淡薄，税收法治化环境有待改善等问题的存在，已严重影响了税法的贯彻执行。我们认为，税收征管法是程序性法律，应有较高的立法层次，税收征管综合法和专门法原则上都应由全国人大及其常委会制定法律，法规和规章只能对征管法的规定予以解释、补充和具体化。
2、注意法律的可操作性，提高立法质量。征管法是税收征纳活动的操作规程，因此，征管法的规定必须明确、具体、严谨，应具有较强的操作性。要提高立法技术，改变目前征管立法中存在的概念不明确，用语不规范，结构散乱的问题。
3、修改和补充并用，适当注意法的前瞻性。对现行征管法中已有规定但不够完善的，及时进行修改；对征管实践中已经出现但缺乏规定的，应建立并补充进来，减少法律的空白点。要结合征管改革实践，借鉴国际通行规则，适当提高立法的前瞻性，以增强征管法的稳定性。
4、注意与其他法律的衔接，提高征管法体系的协调性和统一性。不仅要注意与各实体税法的衔接，特别是在税务稽查、税务争议救济的立法中，要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、刑法等法律衔接好，尽量消除法律冲突，增强税收征管法体系自身的协调统一性。
四、税收征管法律制度改革与完善的内容
（一）税收征管体制法律制度。
1、我国目前尚无专门的税收征管体制法，有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等法律法规中。我国早在1959年就由前政务院了《全国各级税务机关暂行组织规程》。因此，抓紧制定税收征管体制法，填补在这一领域立法的空白，就成为一项紧迫的税收立法任务。在改革税收征管体制法律制度时，有三种方案可供选择：第一，修改现行的《税收征收管理法》，将有关税收征管体制的内容补充进去；第二，制定《税收基本法》，统一规定这方面的问题；第三，制定单行的《税收征管体制法》，专门规定税收征管体制问题。我们认为，第一种方案现实可行性较强，立法难度不大，但这是一种短期行为，不能从根本上解决问题。第二种方案的优点是把税收征管体制立法与整个税收立法综合考虑，但由于税收基本法涉及的问题很多，税收基本法难以在近期通过。第三种方案是比较理想的选择，它能把税收征管体制问题集中在一部法律中规定，既有权威性又有可操作性。
2、根据2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条的规定，有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此，税收征管基本制度应以法律来规定，这有利于统一执法，增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法，以增强征管法的适应性。
3、按照分税制财政管理体制的要求，明确国税、地税机构设置的区域、级别和权限。需要指出的是，各级税务机关设置的直属机构、分支机构，如无法律的特别规定或批准机关的特别决定，一般应视同其隶属机关的内设机构，这有利于规范行政执法行为。
4、对税务、海关、财政等部门的税收征管权作出明确划分。为了避免重复征管、执法不公，要对国税、地税的管辖范围作出具体规定。赋予税务机关有限的联合或委托征管权，以解决国、地税共管企业的税收征管问题。
（二）税务管理法律制度。
1、扩大税务登记的范围。根据现行征管法第9条的规定，税务登记只限于从事生产经营并领取营业执照的纳税人，对其他纳税人税务登记的范围和办法，国务院至今未做出规定。近年来，我国纳税人性质和税源发生了很大变化，未领取营业执照从事生产经营、非从事生产经营的纳税人大量存在，且呈大幅度增长趋势。因此，应扩大税务登记范围，将领取营业执照从事生产经营以外的部分纳税人也纳入登记范围，可以考虑办理临时税务登记证，对扣缴义务人办理扣缴税款登记证。
2、加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动，纳税人识别号则终生不变。第二，应明确规定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税人办理完营业执照后，有义务向税务机关定期通报办理注册登记、核发营业执照的情况，并规定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。
3、将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。修改征管法时，应建立税务和银行账户联合登记制度，规定纳税人需凭税务登记证件方可向金融机构开立基本存款账户和其他存款账，并应将其全部账号向税务机关报告；金融机构应在纳税人账户中登录税务登记证件号码，并同时在税务登记证件中登录纳税人的账户账号。金融机构应定期向税务机关通报纳税人开立账户情况；税务机关了解纳税人账户情况时，有关银行应予配合。
4、加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不够健全、完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督；单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的《发票管理办法》是经国务院批准、由财政部颁布的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势发展的需要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用发票管理手段，制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。
5、推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。
6、完善纳税申报。第一，明确规定纳税人和扣缴义务人有自行申报纳税的义务。第二，增加申报方式，允许纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报，也可以采取邮寄、数据电文或者其他方式办理纳税申报。第三，合理安排申报期限。我国各实体税法规定的申报期限都在次月10日前，但多数纳税人的实际申报期限往往集中在8、9、10这三天，给税务管理带来不便。因此，征管法应对纳税申报时间作出原则规定，并授权税务机关根据当地情况可进行适当调整。
（三）税款征收法律制度。
1、确立税收优先原则和税收承继制度。第一，国家税收作为公法上的债权，应享有优先于私法上普通债权的一般优先权，这是各国法律的通行规则。我国《民法通则》、《民事诉讼法》、《公司法》等法律中也涉及到这方面的内容，但现行《税收征收管理法》对这一重要原则缺乏规定。现实经济生活中，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收得不到有效保护的问题相当突出。因此，征管法中应确立国家税收优先原则，规定税务机关征收税款，税收优先于无担保的普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。第二，为了防止企业重组中规避纳税，应建立税收承继制度，规定纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对未履行的纳税义务承担连带责任。第三，对欠缴税款的纳税人处分财产的行为进行必要的限制。规定欠缴税款较多的纳税人在处分其不动产或大额资产之前，应当向税务机关报告。对于纳税人长期拖欠税款，又不积极行使自己的到期债权，或者以无偿转让财产或低价转让财产的方式，逃避偿还欠缴税款的，税务机关可行使代位权、撤销权。
2、完善滞纳金。第一，正确认识滞纳金的性质。税收在本质上是一种特殊的债，应遵循债的一般原理。根据民法原理，返还债务时除了偿还债的本身外，还应返还债的孳息。在纳税义务发生之后，税款所有权已转归国家；纳税人逾期缴纳税款相当于占用了国家资金，除依法补缴税款外，还应加收占用税款期间所产生的孳息。对于纳税人偷逃税款，其制裁措施应通过实施罚款等处罚手段，而不应再同时处以相当于处罚性质的滞纳金。因此，滞纳金应定位于补偿性质的地位，兼具适当的处罚性质。第二，合理确定滞纳金比例。现行征管法规定纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，按日加收千分之二的滞纳金。千分之二的滞纳金，相当于年息73％，执行中纳税人难以承担，税务机关实际上也收不上来。依据滞纳金的补偿性质，滞纳金比例以略高于银行贷款利息比较合理。据此，我们认为滞纳金可规定为万分之五，相当于年息18.25％。第三，现行征管法第40条未明确规定对偷税行为在追缴税款的同时，能否加收滞纳金，修改征管法时应对这一问题作出明确规定。
3、扩大税收保全措施和强制执行措施的对象和范围。现行征管法规定的税收保全措施和强制执行措施只适用于从事生产经营的纳税人、扣缴义务人，范围过于狭窄。为了发挥税收强制执行的震慑力，应将税收保全措施和税收强制执行措施扩大到所有纳税人、扣缴义务人、纳税担保人，并规定现金和有价证券也在查封、扣押之列，这有利于个人所得税的征管。但范围和对象扩大后，有可能会影响到公民的基本权利，应对其加以必要的限制；税务机关实施强制措施时，必须严格遵守法定的程序，要经过较高级别的税务机关领导批准；个人维持基本生活必需的住房和用品，不在税收保全措施和强制执行措施的范围之内。
4、从严控制延期纳税。现行征管法对延期纳税的适用条件未作出明确规定，延期纳税的审批权限也过宽，执行中存在较大的随意性，有些延期纳税实际上往往转化为欠税。修改时，应从提高延期纳税的条件和审批权限上来从严控制，即纳税人必须在出现重大自然灾害等不可抗力并需经省以上国家税务局、地方税务局批准方可延期。
5、完善税务机关的应纳税额核定权。为了有效推行自行申报纳税制度，应增加规定纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的，税务机关有权核定其应纳税额。
（四）税务稽查法律制度。
1、明确税务稽查的法律地位。新的征管模式推行后，稽查已成为税收征管工作的重中之重。但我国现行征管法只规定了税务检查，没有提到税务稽查，其概念和法律地位并不明确，这不利于稽查工作的开展。依据征管法的规定，我们认为税务检查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务的情况进行检验、核查的活动，其目的是监督纳税人是否遵守税法和国家财务会计制度，有无实施偷逃税等税收违法行为。税务稽查则不仅包括上述活动，而且还对查出的税收违法行为依法给予处罚，即除了行使检查权外，还行使征管法和行政处罚法赋予的行政处罚权。将税务检查权和处罚权同时赋予税务机关内部的一个机构（稽查机构）行使，使稽查工作具有连续性、系统性，有利于提高稽查效率。
2、扩大税务检查的适用范围，增大检查权的刚性。第一，目前，纳税人的生产经营场所与财务核算场所分离的现象十分普遍，由于现行征管法没有规定税务机关可以进入财务核算场所进行税务检查，税务机关检查人员被拒之于财务核算场所之外的现象时有发生。应赋予税务机关有权进入纳税人、扣缴义务人的财务核算场所，检查有关纳税资料。第二，税务机关在对纳税人以前年度的纳税情况进行检查时，经常发现纳税人有逃避纳税义务的行为，待税务机关查清后，纳税人已经预先将财产转移、隐匿，使税务机关无法追缴税款。根据现行的征管法，税务机关只能在有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为时，才能对其采取税收保全措施。因此，应增加规定税务机关在税务检查时可以采取税收保全措施。第三，现行征管法对违反税务检查的行为没有规定制裁措施，使征管法规定的纳税人应依法接受、协助税务检查的义务很难落到实处。应增加规定纳税人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，税务机关有权予以处罚。第四，为了给税务机关调查税务违法案件提供必要的手段，解决税务行政强制执行中的执行难问题，应赋予税务机关搜查权。
3、对税务稽查的基本程序作出规定。税务稽查是税务机关依法对税收违法行为给予行政处罚的一项重要执法活动，直接涉及到相对人的权益，因此，税务机关必须严格遵循法定的程序，做到依法行政。现行征管法对税务检查程序的规定几乎是空白，只有表明身分这一项内容。修改征管法时，应按照与行政处罚法相衔接的原则，将税务稽查实践中行之有效的程序规则上升到法律，明确规定查处税收违法案件，除适用简易程序外，应经过立案、调查取证、告知与听取意见（听证）、审查、决定、执行等程序；建立表明身份、说明理由、告知权利、回避、调查与审查分开、罚款决定与罚款收缴分离等制度。
4、根据当前税务机关机构设置的现状，对各种级别和类型的税务机关的执法主体资格做出明确规定；对税务法规、规章中不符合行政处罚法中关于行政处罚设定权的规定进行清理；鉴于税收违法行为的特点和税务执法的实际情况，适当延长税务行政处罚的追责时效。
（五）税收征管法律责任制度。
1、完善偷税的概念及其法律责任。现行征管法关于偷税手段的规定与新刑法偷税罪中的规定不一致，修改征管法时，应将“经税务机关通知申报而拒不申报”规定为偷税手段。在法律责任中明确规定对纳税人偷税的，税务机关在追缴其不缴或者少缴的税款时，应追缴滞纳金。
2、增加罚款处罚下限的规定。现行征管法规定，对偷、欠、抗、逃、骗税等税收违法行为给予偷逃税款5倍以下的罚款。由于没有处罚下限的规定，税务机关的自由裁量权过大，为少部分税务人员办关系案、人情案提供了方便，影响了税法的刚性。据统计，在税务机关查处的税收违法案件中，罚款仅占查补税款的10％左右，处罚率过低。因此，修改征管法时，应对罚款的下限作出明确规定，并对税收违法行为区分较轻、较重分别给予不同的处罚，为税务机关贯彻执行国务院制定的“加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败”的税收工作方针，发扬“铁面无私、铁石心肠、铁的手腕、铁的纪律”的“四铁”精神，提供法律保障。
3、增加规定扣缴义务人的法律责任。现行征管法第47条规定，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。这样规定，一是扣缴义务人承担的法律责任过轻，二是没有明确纳税人是否应当继续履行纳税义务。修改时应对扣缴义务人增加规定处以罚款等法律责任，并明确由税务机关向纳税人追缴税款。
4、增加对银行和其他金融机构的处罚规定。现行征管法尽管赋予了税务机关查询、冻结、扣缴纳税人银行存款的权力，但由于缺乏相应的法律责任的规定，在实际执行中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责，有的甚至帮助纳税人转移资金的现象突出。为了加大银行等单位的协税护税力度，征管法有必要对银行或者其他金融机构拒绝接受税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人存款账户，或者拒绝执行税务机关作出的冻结存款或者扣缴税款的决定，或者帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，规定给予相应的罚款等法律责任。
5、对纳税人未按照规定使用税务登记证件，或者转借、涂改、损毁、买卖、伪造税务登记证件的；纳税人、扣缴义务人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，导致其计税依据虚假等违法行为，分别增加规定相应的法律责任。
（六）税务法律制度。
目前，我国的税制正在日益健全，税法越来越专门化、精细化，“申报、、稽查”三位一体的征管方式也在逐步推行。在新的形势下，进一步扩大税务范围，规范税务行为，培育税务市场，是实行税收征管公开化、社会化，促使税收征纳关系向法治化、规范化方向发展的迫切需要。世界上大多数发达国家十分重视税务立法，日本有1942年《税务大法》、1951年《税理大法》，德国有《税务咨询法》，法国、韩国也有相应的税务法，为税务的法治化提供了保障。我国的税务立法十分滞后，现行的《税收征收管理法》及其《实施细则》只在个别条文规定了税务的合法性和法律责任。1994年国家税务总局颁发的《税务试行办法》仅仅是个部门规章，并且停留在“试行”阶段。因此，应尽快制定税务法，对税务的宗旨、原则、业务范围、师资格的取得、机构的设置、人的权利义务、法律责任等作出全面、具体规定。根据业务的特点，建立师行业协会管理制度；建立税务援助制度，为经济困难的纳税人提供无偿税务服务等。
（七）税务监督法律制度。
1、在税收征管实践中，由于片面强调纳税人要依法纳税，忽视了税务机关及其工作人员必须严格依法行政的重要性，以致税务机关及其工作人员、随意执法、有税不征、变通税收政策等侵害国家利益和纳税人合法权益的现象时有发生。因此，在加强税收征管、强化税务执法力度的同时，需要加强税务监督法律制度建设，避免、滋生腐败、侵犯群众利益。
2、建立健全内部监督管理制度。内部监督在税收执法监督体系中具有重要作用，是一种主要的监督形式。修改征管法时，应明确规定各级税务机关要建立健全内部监督管理制度，上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督，各级税务机关应当对其工作人员执行法律、法规和廉政自律准则的情况进行检查，实行税收执法回避制度等。
3、建立和完善税务行政执法责任制。应在法律上对税务行政违法行为的概念、种类、构成、处分等作出明确规定，建立岗位目标责任制、领导责任制、执法过错责任追究制、违法违纪责任追究制等税收执法责任体系。要通过执法检查、廉政建设等多种形式，严格执法督查，确保各项责任制度落到实处。
（八）税务争议救济法律制度。
1、税务争议救济法律制度，是指为在因税务机关的具体行政行为侵犯纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务当事人的合法权益，而与税务机关发生争议时提供救济途径的法律制度，包括税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿等。完善税务救济法律制度，对维护纳税人合法权益，保障和监督税务机关依法行政，推进依法治税具有重要意义，也是我国当前加强税收征管法律制度建设的一项重要内容。
2、修改因征税问题发生的税务行政复议的提起条件。根据现行征管法第56条第1款的规定，纳税人同税务机关在因纳税问题上发生争议时，必须先缴纳税款和滞纳金，然后才能提起行政复议。我们认为这一规定不够合理：第一，税务机关拥有独立的强制执行权，如果纳税人、扣缴义务人不缴纳或解缴税款及滞纳金，税务机关完全可以通过行使强制执行权来迫使其缴纳税款，没有必要用限制诉权的方式来收缴税款。第二，如果税务机关的征税决定的确有违法或不当之处，而当事人又因税务机关征税过多而无力缴纳，或因有特殊困难而不能按期缴纳，此时，当事人既不能申请复议又不能直接申请诉讼，在这种情况下，税务机关的征税行为将得不到审查，当事人所受的不法侵害也无处寻求救济。这显然是对当事人诉权的变相剥夺，与行政救济的初衷相悖。
3、取消在复议和诉讼期间税务行政处罚停止执行的规定。根据《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的规定，行政复议和诉讼期间，不停止具体行政行为的执行；《行政处罚法》第45条也规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。可见，行政处罚在复议和诉讼期间，以不停止执行为原则。但根据现行《税收征收管理法》第56条的规定，税务行政处罚在复议和诉讼期间应停止执行。我们认为，行政处罚在复议和诉讼期间不停止执行，是行政处罚法确立的一项基本原则。税务机关在税收征管过程中作出的处罚行为与其他处罚行为相比并无多大特殊性，规定税务行政处罚在复议和诉讼期间停止执行理由不够充分。
4、延长直接提起税务行政诉讼的期限。《行政诉讼法》第39条规定，直接向人民法院的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出；但根据《税收征收管理法》第56条的规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服，直接向人民法院提讼的期限仅为15日。实践中由于各种原因，当事人在如此短的期限内难以及时提讼，常常因程序上的原因而使自己的诉权得不到保障。
（九）惩治涉税犯罪的司法保障制度。
由于税收直接调节国民收入的分配与再分配，处于各种利益和矛盾的焦点，加上征管工作中的某些漏洞，我国偷税、抗税、骗税、利用发票犯罪等各种涉税犯罪依然十分严重。税收工作是一项专业性、技术性很强的专门工作，我国的税收法律、法规、政策也越来越健全和复杂，因此，为了有效地惩治涉税犯罪，必须对我国现行办理税务犯罪案件的体制进行改革，建立具有中国特色的税务司法制度。目前，国际上有两种税务警察体制，一种是意大利、俄罗斯的独立税务警察体制，另一种是德国、荷兰等国家的税务违法案件调查局体制，他们在打击税务犯罪中都发挥了较好的作用。我国新修订的《海关法》确立了在海关内部设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，为打击走私犯罪提供了有力保障。我们认为，我国应借鉴德国等国家的税务警察体制，在税务机关内部建立统一的税务警察。因此，建议在修改征管法时，明确规定税务警察机构在侦查涉税犯罪案件时，行使侦查、拘留、执行逮捕、预审职能。同时，为了提高办理涉税犯罪案件、审判的效率和水平，也可考虑在检察院和法院内部设立税务检察室、税务法庭。
注释：
[①]金人庆，《人民日报》，2000年4月20日。
[②]课税要素法定原则是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定；课税要素明确原则是指课税要素必须由法律尽量作出明确的规定，以避免出现歧义。参见张守文：《论税收法定主义》，《法学研究》1996年第6期。
[③]王锡锌：《程序正义之基本要求解释：以行政程序为例》，《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年8月版。
税收征管改革篇8
【关键词】我国个人所得税；税收征管；信息化建设
一、我国个人所得税征管现状分析
2009年，我国个人所得税税收收入达3949.35亿元，占总税收收入的6%，占全国财政收入的5.76%，占全国GDp的1.04%，可以看出我国个人所得税的税收收入水平任然处于较低水平。除了目前的分类所得税制存在的一系列问题之外，个人所得税的税收征管效率也不容乐观。近年来，我国个人所得税的税收流失率常维持在50%以上的水平，说明个人所得税的实际征收额与理论税额有较大差距，个人所得税的征管效率亟待提高。
二、我国个人所得税税收征管存在的问题
1．税收征管法律的不健全，征收过程中出现“逆征收”的情况。目前我国个人所得税主要实行源泉扣缴为主，自行申报为辅的申报制度。鼓励年应税所得额超过12万的高收入者自行申报，但是由于税务机关无法清楚掌握纳税人的具体收入情况，不确定纳税人是否申报，以及申报数额、项目是否属实，因此对高收入者的征管效率低，往往造成高收入者的偷逃漏税。而工资薪金阶层往往实行源泉扣缴，不容易出现偷逃漏税。因此，容易出现对高收入者不征税，而税负主要落在中低收入者身上，不仅没起到缩小收入差距的作用，反而出现“逆征收”情况，加大收入的差距。
2．信息化管理不健全，缺乏统一的个人所得税信息管理系统。当前各地区自己花费人力物力建立个人所得税信息系统，而全国性的联网仍然没有建立起来。纳税人没有统一的税号，仍然是在哪里取得收入就在哪里申报。而对于那些自由职业者，如果纳税人不主动申报纳税，税务机关也很难查证。另外，由于我国个人所得税是由地方税务局征收，各地很多都使用自行开发的征税软件，个人所得税管理无法实现全国联网，也没法统一。税务机关和其他相关部门，如海关、工商、银行等缺乏信息交换与信息比对，也加大了税务机关的征管难度。另外，电子报税统一征收系统标准，数字不够准确。
3．税收征收部门工作人员业务能力低，队伍庞大，征税成本高。由于个人所得税纳税人中包含大量个体工商户，税源分散，税额较小，纳税意识淡薄，自行申报率低，给税务机关带来较大的工作量。而由于经费不足、交通通信设备差等原因，对很多个体工商户的监管和征收还处在定额定率征收的低级阶段，工作效率低。另外，税收部门的工作人员队伍庞大，而且大部分都并非是税收、财政、会计、计算机等相关专业的人员，对税收的征收和管理能力低，加大了税收的征收成本。同时队伍的庞大同样带来了巨大的办公设备支出，也增加了征税的成本。
4．征管质量不高，逃税现象严重。由于个人所得税纳税人众多，税源隐蔽分散，个人收入来源渠道多样，税务机关无法监控隐蔽性收入和灰色收入，加上社会整体的纳税意识还很淡薄，因而个人所得税是我国征管难度最大、逃税面最宽的税种。目前还没有完善的、可操作的个人收入申报法规和个人财产登记核算制度，加之流通中大量的收付交易以现金形式实现，在实践中也没有一套行之有效的措施加以制约和保障，负有扣缴义务的单位或个人在向纳税人支付各种应税所得时，还做不到完全严格的扣缴。
5．纳税宣传不够，纳税意识淡薄。由于长期以来我国的工资薪金阶层的个人所得税实行的是源泉扣缴，纳税人在领取所得时得到的是已经由所属单位财务部门代扣代缴过个人所得税的纯收入，无需再自行缴纳。年应税所得在12万元以上的纳税人也想法设法通过一系列方法和手段减免或逃避纳税义务。因此，纳税人对于个人所得税的纳税意识非常淡薄，应当对其进行宣传和税收征纳方面的教育，提高自觉纳税的意识。
三、我国个人所得税税收征管改革建议
1．建立一套严格完善的税收征管法律制度，减少各种优惠减免措施，增强执法的刚性和严肃性。加快完善个人所得税税收法律和税制改革，并进一步完善税收征管法，加强对高收入者的监督和管理，鼓励高收入者依法自主申报纳税，健全税务服务，为纳税人节税提供服务和帮助。减少各种优惠减免措施，避免高收入者利用优惠措施达到偷逃税的目的。
2．尽快建立并完善个人所得税信息化建设。（1）推行全国统一的纳税人识别号制度。可以由国家税务总局统一制定个人税号，如个人的身份证号，由税务机关联网管理。纳税人的各种收支、纳税情况、社会保险费等都与该税号挂钩。纳税人如不按时缴纳税款或偷逃税的，一经查实，税务机关可以依其情节严重程度修改其信用额度并计入其个人税务档案。（2）加强税务信息化建设。推广计算机在个人所得税管理中的应用，开发全国统一的个人所得税征收管理系统平台。税务部门应通过整合现有资源，加强内外协作，既要做好与国地税内部的纵向联网，也要做好与海关、工商、银行等部门的横向联网，在切实加强计算机应用安全的基础上真正做到信息共享。另外，应引进精通计算机的高素质人才，对现有干部进行培训，从整体上提高税务干部的信息化办公能力，从而更好地控制住税源，切实加强税收征管力度。（3）开发统一软件，建立自我纳税评估机制，提高纳税评估信息采集的质量。根据纳税评估工作的新要求，尽快统一研发全国性的纳税评估软件系统。从而更合理地整合现有的“CtaiS”、“金税工程”等系统，并自动选定评估对象、读取数据、进行数据测算，促进整个纳税评估工作的规范化、程序化，有效地监控纳税人的经济活动。同时，建立自我评估机制，主要实行自我管理，税务机关仅进行简单的监督和检查。对从事金融、演艺等高收入职业的纳税人实行重点监督、重点征管。
3．建设一支高水平的税收征管队伍，提高征管人员业务水平，熟练掌握税收政策法规，充实稽查力度，广收案源信息。建设一支高水平的税收征管队伍，首先需要适当增加专业税务人员，完善税务机构设置。未来的税收征管过程中，除了需要较高的专业素质外，征管人员也将通过数据库系统掌握更多个人及其家庭收支等隐私情况，要求提高税务人员的法律意识和责任意识。
4．加大打击偷逃个人所得税的力度，建立个人税收违法与查询系统。在今后的税收征管中应加大对偷逃税的惩罚力度加快建立个人税收违法和查询系统。通过建立个人税收违法和查询系统，将个人所得税纳税人的违法行为和处罚措施公布于众，从而有效加大纳税人偷逃税款的隐形成本。对个人偷税行为，除进行罚款等以上相应的处罚外，甚至应计入个人的税收档案和诚信档案。同时，应在全社会大力提倡诚信纳税，营造依法诚信纳税的氛围，将是否诚信纳税确定为在选择交易对象时的重要参考依据，从而规范纳税人的纳税行为。
参考文献
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[2]周优．澳大利亚个人所得税信息化管理的经验及借鉴[J]．涉外税务．2009（1）
[3]刘晓凤．“金砖四国”个人所得税比较分析[J]．涉外税务．2009（10）
[4]华雅琴，张志忠．我国个人所得税税制模式转轨需要解决的若干问题[J]．涉外税务．2009（10）
税收征管改革篇9
关键词：税制改革制约因素财政体制
税制改革不仅仅是对现行税制不断变革、不断完善的过程，更是通过税制设计和税制结构的边际改变来增进福利的过程[1]。然而，税制改革作为一项复杂的系统工程，既面临同现实社会、经济发展的适应问题，也关系到社会各种利益关系的重新调整问题，更是涉及到改革的持续性问题，因此，税制改革尤其是成功的税制改革，在诸多因素的影响下，可能会面临许多困难和问题。伯德和奥尔德曼[2]就曾经说过：“改革税制的最好方法是……是这样一种方法，即考虑到课税理论、经验证据、政治和管理上的可行性，并且结合本地情况，合理评价当前的宏观经济和国际状况，产生一组可行的且足以经得起时间考验的建议。”显而易见，由于税制改革所依赖的诸多因素或条件严格制约着税制改革的效果，导致了税制改革极具复杂性。目前，我国新一轮税制改革虽取得了重大进展，但正是由于一些约束条件的存在，影响着新一轮税制改革的效果。因此，如何消除这些约束条件，保证新一轮税制改革的稳步推进和成功实施，就成为我们亟待研究和探索的问题。
一、推进新一轮税制改革的必要性与新一轮税制改革的进展问题
（一）推进新一轮税制改革的必要性
我国1994年的税制改革，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，建立了以增值税为核心的流转税制，统一并规范了各类所得税，初步建立了符合市场经济发展要求的税制框架。这次税制改革体现了市场机制对资源配置起基础作用的要求，强化了税收作为经济杠杆所具有的宏观调控功能，促进了国民经济的持续、快速、健康发展。但是，随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深入，我国经济出现了诸如产业结构调整、提高自主创新能力、开拓高新技术产业、保护环境和资源等深层次的问题，这些问题的解决需要税收制度的有力配合。然而现行税制滞后于市场经济的发展，越来越凸现出诸多不适应性。
在市场经济条件下，现行税制的不适应性主要表现在：
1、从税种设计看，增值税与营业税的并存影响了增值税抵扣链条的完整性，生产型增值税并未彻底消除重复征税的弊端；消费税的征收范围过小，调节力度不足；采用分项计征模式的个人所得税的税率和费用扣除方法不尽合理。
2、从税负的公平性看，不同所有制企业和不同地区之间的税收政策存在着体制性的差异，尤其是内外资企业所得税制不统一，不利于不同市场主体间的公平竞争，影响了市场经济运行的效率。
3、从税制结构看，由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。
4、从税收的效率原则来看，现行税制的宏观调控能力不强，不利于促进高新技术企业和中小企业的发展。
5、从地方税体系上看，地方税体系建设滞后，缺少主体税种，不利于地方政府强化支出责任和履行职能的需要。
因此，现行税制必须进行适应性的调整改革，建立起更加公平、科学、法制化的税制体系。为保证税制的稳定性，新一轮税制改革的重点主要应着眼于现行税制与市场经济的不适应之处，引导现行税制体系较好地适应社会经济形势的发展变化，而不需要对现行税制进行整体的、大规模的改革。
（二）新一轮税制改革的进展问题
依据“简税制、宽税基、低税率、严征管”的指导原则和实行有利于经济增长方式转变、科技进步和能源资源节约的税收制度的要求，新一轮税制改革应分步实施和稳步推进。
新一轮税制改革的重点是：改革增值税制度，将生产型增值税改为消费型增值税，扩大增值税的征税范围，取消增值税各环节的减免税，减少征管的漏洞，尽可能地保证增值税链条的完整性；对消费税征收范围进行有增有减的结构性调整（将普通消费品逐步从税目中剔除，将一些高档的消费品纳入消费税征税范围），并且将消费税改在零售环节征收，并由价内税改为价外税；统一内外资企业所得税制度，合理界定税前扣除项目的范围和标准，税收优惠政策逐步实现从过去区域性优惠为主转向产业优惠为主，严格控制减免措施；建立分类与综合征收相结合的个人所得税制模式，规范税前各种费用扣除和免税项目，扩大征税范围，简化税率档次；深化农村税费改革，并逐步统一城乡税制，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位；实行城镇建设税费改革，合并城市房地产税、房产税和城镇土地使用税，对不动产开征统一规范的物业税，促进城乡建设和房地产市场的健康发展；改革出口退税机制，保持出口产品的国际竞争力，促进外贸发展；开征遗产和赠与税，调节过高收入，防止收入分配差距的过分扩大；统筹考虑油价等因素，适时开征燃油税；在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权，提高效率，增强地方税的调节功能。
目前，我国新一轮税制改革取得了重要进展。在农村税费改革方面，2005年我国28个省份免征了农业税，2006年全面取消农业税，从而大大减少了农民的税费负担；在出口退税改革方面，从2002年起，我国对生产企业自营或委托出口货物全面推行免抵退税管理办法，2005年进一步完善了出口退税负担机制；在增值税改革方面，从2004年7月1日起，在东北地区部分行业实行了增值税由生产型转为消费型的改革试点，逐步调整完善了增值税相关制度，2005年又进一步完善了试点方案，为下一步增值税转型的全面推开积累了经验；在所得税方面，2002年实施了所得税收入分享体制改革，并且规范了外商投资企业和外国企业所得税优惠的处理，2006年1月1日起将个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准从每月800元提高至每月1600元，同时扩大了纳税人自行申报范围和加强了对高收入者的征管；在消费税改革方面，随着产业结构、居民消费结构的变化，优化消费税结构，对征税范围、税收优惠政策进行了重新明确；在地方税改革方面，调高了部分地区煤炭、石油、天然气、有色金属资源税税额标准，及时调整了契税、房产税和城镇土地使用税等相关政策。
二、推进我国新一轮税制改革的约束条件
税制改革是一项复杂的系统工程，成功的税制改革更是诸多因素共同作用的结果。综合考虑我国社会经济的现实情况，新一轮税制改革必然要受到财政体制、财政收入、经济发展水平、征管能力等因素的影响。
（一）财政体制的制约
我国现行的分税制财政体制模式不健全，主要表现在：
1、现行的分税制财政体制并没有合理划分税权，只是一种收入的划分，使得税制的执行出现困难。我国除筵席税和屠宰税以外的其余所有地方性税种的立法、实施和调整权，包括开征、停征和税率调整以及减免税等都集中于中央，地方无权改变税率或定义地方税收的税基，或决定是否开征哪些有意义的税种，只有幅度税率的选择权，因而地方能够因地制宜的余地很小。
2、财权与事权不对称，地方税收入难以适应地方财政支出的需要。现行分税制下，地方政府承担着较多的地方经济发展、社会安定等职能，但划分给地方的多是一些小税种，在实施中又有多项标准把某些地方税收入划归中央，使得地方税收入难成体系，导致了地方财政收入的缺位，自给率偏低。
如果与税制相配合的财政体制模式不健全，必然影响着税制改革的效果。新一轮税制改革的重点之一是扩大增值税范围，逐步取代营业税。但营业税是地方主要的税收来源，在地方主体税种不健全的情况下，扩大增值税征收范围必然涉及地方的税收收入。如何使中央和地方财政与税收兼容，弥补营业税减少所导致的财政收入的减少，成为影响增值税制改革的一个突出问题。
（二）财政收入的制约
虽然我国税收收入大幅增长，但这并不等同于财政状况的好转。改革开放以来，我国财政收入增长较慢，而财政支出总体上呈现持续增长趋势，财政支出总量年均递增14%，超过财政收入增长速度和经济增长率。财政收入增长滞后于经济增长，造成了财政收入占GDp比重的持续下降。尽管目前我国财政收入的平均增长速度为12%以上，赶上了GDp的增长速度，但是我国财政收入占GDp的比重远低于发达国家45%左右的水平，也低于发展中国家25%左右的水平。从我国的实际情况来看，如果财政支出规模不断膨胀，而财政收入特别是中央财政收入增长缓慢，在这种膨胀的财政支出需求与缓慢增长的财政收入供给之间的差距拉大的情况下，财政赤字规模会不断扩大。
财政收支状况是决定税制改革时机及改革内容的一个主要因素。以增值税改革为例，增值税转型无疑是以财政上的减收为代价的。倪红日（2004）估计，静态估算，如果全面抵扣固定资产投资所含进项税金，一年约减少财政收入1300亿～1500亿元；如果只抵扣机器设备投资所含进项税金，一年约减少财政收入1000亿元左右。高培勇（2005）认为，拟议中的税制改革方案无疑是以财政上的减收为代价的。而且，根据初步测算，仅仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元上下的减收。
（三）利益结构的约束
税制改革就其本质来讲，归根结底是对社会各利益集团的经济关系进行的重新调整。税制改革的推进，必然要受到利益结构的约束。税制改革启动的关键因素在于突破既得利益格局的困扰（高培勇，2006）。税制改革，不仅涉及到中央与地方的关系、各部门之间的利益调整，还要涉及社会很多群体的利益调整。如企业所得税的改革至少牵扯到企业利益、部门利益和沿海开放地带利益；增值税改革至少涉及到中央地方的税收分配利益；农村税费改革和燃油税开征也会产生类似的问题。
（四）经济发展水平的制约
尽管我国经济增长保持着7%~9%的增速，税收连续多年大幅度增长，税收收入占的比重逐年提高。但是，我国经济发展水平不高，现实的经济增长率低于潜在的经济增长率，人均收入较低，作为我国经济发展主导力量的国有企业并未完全摆脱困境，经济效益不佳。从我国的实际情况出发，我国应仍以流转税作为主体税种而不能实行发达国家以所得税为主体的税制结构。
一般来说，税源规模会受到产业结构、经济结构的影响，而税源规模又成为我国税制改革和税收政策调整的首要因素。从我国近年税源结构看，第一产业约占总量的16%，第二产业约占51%，第三产业约占33%；而从税收收入结构看，第一产业只占税收收入总额的4%，第二产业约占62%，第三产业约占34%。显然，由于第一产业附加值低，免税产值与低税产值比重大，其提供的税收最少，而第二、第三产业税负不平衡的问题则比较突出。因此，国民经济能否继续保持稳定增长，经济结构、产业结构能否进一步优化，将是影响今后我国税制改革和税收政策调整的首要经济因素[3]。
（五）征管能力的制约
税收征管能力是由征管信息系统、征管制度建设、征管技术水平、征管人员素质等因素决定的一种综合能力，决定于国民的平均素质水平、平均的管理技术水平以及社会法律意识，它的高低决定着税收制度有效实施的程度。税制改革过程中必须充分考虑对这种能力的要求，必须对现行的税收征管能力进行全面和科学的评估。我国当前的税收征管滞后于经济发展的需要，征管能力较弱。在我国税制改革中，如果不重视征管能力，那么税制改革就难以取得实质性的进展。然而我国目前所得税、个人所得税、遗产税、财产税以及燃油税等税种的改革，基本上是就税制来谈税制，很少考虑现行征管能力所产生的制约性。
三、消除新一轮税制改革中约束条件的对策
（一）完善财税体制
1、合理划分税权，赋予地方收入自
地方政府作为国家治理结构的组成部分，是税收制度创新的参与者、支持者、协调者、联结者，因此，在新一轮税制改革中，不仅仅要强调地方政府在税制改革中的作用，还应当在合理确定事权和财权的基础上，合理划分税权。
（1）对中央统一制定税收条例的地方税种，考虑允许省级人民政府制定地方税种的实施细则；对非全国统一开征的地方税，其立法权、解释权和征收管理权应完全下放给地方。
（2）在确保中央和其他地区利益基础上，允许省级人民政府通过立法程序，并经中央批准，开征新的区域性税种。
（3）在中央集中管理中央税、共享税及对宏观调控影响较大的地方税的立法权的基础上，明确地方税主体税种，赋予省级人民政府对地方主体税种税目、税率调整、减免税等税收管理权限。
此外，在税制改革中应注意协调地方与中央的税收分配关系，确保提升中央财政收入在全部财政收入中的比重。
总之，只有通过合理划分税权赋予地方规范的收入自，增强地方政府承担支出责任的能力，才能确保新一轮税制改革的顺利进行。
2、通过财政体制的相应改革来平衡利益关系
一般来说，税制改革难免会对某些部门和地区的经济利益产生影响。为平衡各方面的利益关系，减缓因税制改革造成的负面影响，在税制改革的同时，财政体制也要进行相应改革。
（1）进一步完善财政转移支付制度，特别是要加大对中西部地区和民族地区的财政扶持力度。通过完善财政转移支付制度，形成地方稳定的财源和规范、稳定的收入保障机制，既可以调节地区间最低公共服务水平的差距，又可以较好地解决可能因税制改革所引致的地方财政收入减少、横向财政不平衡加剧等问题，从而减少税制改革的阻力。
（2）进一步规范政府的分配方式，规范政府收入形式，形成良好的分配秩序。通过规范政府分配方式，将不同形式、不同性质的政府收入分流归位，加大预算外、制度外资金管理力度，建立起规范的政府收入运行机制和财政分配体系，为新一轮税制改革的顺利推进营造良好的政策环境。
（二）规范税费改革，巩固财政收入基础
名目繁多的收费，严重侵蚀了税基，不仅加重了纳税人的负担，而且对经济产生了极强的扭曲作用，不利于税收公平和效率两大目标的实现。新一轮的税制改革，应当按照“清理、规范、归位”的基本思路，首先界定税与费的界限，调整税费结构，合理规定税费比例，形成以税收收入为主，政府收费为辅的收入格局。
考虑到各种非规范性政府收入的情况复杂，牵涉的利益关系广泛，可以在操作上采取先清理、后纳入预算的办法，分步加以规范。
第一步，对现行各种税外收费进行全面清理，在清理的基础上，区分为合理与不合理收费两大类，坚决取消那些不合理的、纯属乱收费的项目。
第二步，对合理的收费项目按不同的办法进行规范。凡具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳入税内管理的收费项目尽可能纳入税收的轨道，或是通过扩大税基，将其并入现行的有关税种，统一征收；或是根据其性质，改设新的税种，另定办法征收。对那些不宜于纳入税收轨道，本身就属于“费”范畴的收费项目按照市场经济条件下规范化收费的内涵与外延严格加以界定，分别归入“规费”和“使用费”系列，并相应实行规范化的管理办法。
第三步，将通过“费改税”纳入税内管理以及通过“规范费”归入规费和使用费系列的政府收入，或作为过渡办法暂时单独编制预算，或一步到位，纳入统一的政府预算。
我国政府收入的不规范，大大影响了我国财政的稳定和完整。
此外，要重树税收“主角”地位，进一步完善税制，把该征的税全部征上来。
(三)将税制改革纳入公共财政建设的总体规划
公共财政应着眼于满足社会公共需要，合理界定政府的财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。新一轮的税制改革伴随着减税因素，可能会给财政带来很大的压力，在我国财政赤字规模维持在高位的情况下，财政支出对税收总量增长的刚性要求构成了税制改革的约束条件。为使因税制改革造成的减税幅度控制在国家财政可以承受的范围之内，就必须实行有增有减的结构性税制改革，在年度和税种之间统筹合理有序安排增税和减税的改革措施，避免因税制改革而引起财政收入的剧烈变动。为了维护各方面的利益，应在财政支出预算中充分考虑税制改革成本，合理调整支出结构，优化配置财政资源，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以舒缓。必要时，还可以借助其它方式如运用国债资金弥补因减税而导致的收支缺口。
（四）加强税收征管改革
在我国税制改革中，必须重视征管能力的提高，而税收征管改革是提高征管能力的有利保障。就我国目前税收征管现状而言，不进行税收征管体制的改革，税制改革分步实施的总体目标就不能实现。因此，必须构建税制改革与征管改革的联动机制，在税制改革的同时，深化税收征管体制改革，不断提高税收征管工作的效率和质量，使税收管理体制、管理模式和管理方式等与新税制的要求相适应。
1、改进和优化纳税服务
以方便纳税人及时足额纳税和提高税法遵从度为目标，完善征管制度，改进征管方法，搞好纳税服务工作；加强纳税咨询辅导，帮助纳税人掌握税法知识，熟悉办税程序；推行涉税事项“一站式”服务；进一步清理简并报表资料，减轻纳税人负担。
2、做好申报等办税事项受理工作
按照强化管理和优化服务的要求，根据实际情况积极推广邮寄申报、电话申报、网上申报等多种申报方式；遵循方便、快捷、安全的原则，大力推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款；加快税库银联网，推行申报缴款同步模式；大力清缴欠税，认真实行欠税公告，建立欠税档案，实行欠税人报告制度。
3、强化各税种管理
按照以票控税、网络比对、税源监控、综合管理的要求，加强增值税管理；加快建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度，建设个人所得税管理信息系统，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理；依据核实税基、完善汇缴、强化评估、分类管理的要求，加强企业所得税管理。
此外，具体税制改革方案的设计还必须考虑现实的税收征管能力，与此同时征管能力也应按税制发展的要求积极改进。通过调整和完善征管理念、征管模式、征管方法和征管手段，确保税制改革的顺利进行。
参考文献：
[1]郭庆旺，赵志耘.财政学[m].北京：中国人民大学出版社，2002.
税收征管改革篇10
这份方案于今年10月中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过，为今后一段时间我国征税体制改革做出顶层设计。
改革直指痛点 征税体制将质变
这份改革方案开宗明义，直指目前我国税收征管体制中的痛点，包括职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利等。
在问题导向下，改革方案共提出6大类30多项具体举措，包括厘清国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人等。
作为全面深化改革的先行军，财税改革已经往纵深迈进，这需要税收征管体制改革支撑，实现质变，二者是相辅相成、互相促进的。中国财税法学研究会会长刘剑文说。
刘剑文举例，改革方案中称顺应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量多、管理难的趋势，从法律框架、制度设计、征管方式、技术支撑、资源配置等方面构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系，这一体系的建立正是个人所得税等直接税改革的基础。
根据方案，2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征税成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度。
适应分税制财政体制 深化国税地税合作
我国目前的征税体制确立于1994年的分税制改革，实行按税种把收入划分为中央税、地方税以及共享税，并同时设立国税、地税两套税务机构进行征管。
可以说，分税制对调动中央和地方两个积极性、建立和完善社会主义市场经济体制上发挥了重要作用。但经过20多年的时间，税制改革步伐不断加快，一些瓶颈与问题也逐渐暴露。
2019年起，我国开始推行营业税改征增值税，由于营业税是地方税第一税种，改革后增值税由国税征收，虽然收入仍归属地方，但地税的功能就存在重新定位的问题，国税、地税征管体制改革更加迫切。
营改增以来，的确出现了国税部门征管工作量加大而地税部门减少的现象，但随着环境保护税和个人所得税改革的推进，地税部门征管工作量将会呈明显增加的态势。国家税务总局局长王军说。
一些专家也指出，营改增是推进税收征管改革的一个契机，国税、地税恰恰在这个过程中加深了合作。
分税制财政管理体制是国税、地税机构分设的基础，分税制基础没有改变，机构分设也宜继续坚持。王军说。
逐项细化改革 有路线图有时间表
当然，改革方案内容十分丰富，涉及纳税服务、征税方式、国际税收合作等方方面面，是一项系统化的综合改革，细化了很多具体改革举措。
其中，加强纳税服务、促进诚信纳税是方案的一大重点，提出全国纳税服务将全国统一流程;将全面建立纳税人信用记录，对于被列入黑名单的当事人，禁止高消费、限制融资授信、阻止出境等一系列惩戒措施。
方案中还提出多份时间表--2019年，实现所有增值税发票网络化运行;2019年基本实现网上办税，分行业、分国别、分地区、分年度监控跨国企业利润水平变化;2019年将建成自然人征管系统，并实现与其他征管信息系统互联互通等。