金融监管模式篇1
关键词金融监管混业经营统一监管途径
我国加入wto后，金融对外开放的步伐明显加快，国际金融环境的变化，使我国金融机构对混业经营需求日益增强，政府对分业经营的限制开始松动，开始尝试逐步向混业经营模式转变或为混业经营预留空间。混业经营已呈不可阻挡的趋势。这就为我国的金融监管提出了新的课题——金融监管何去何从？
1我国金融监管模式的发展现状与问题
1.1我国金融监管的发展历程与现状
我国现行的金融监管模式是分业监管模式。1983年，工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来，实现了中央银行与商业银行的分离，标志着现代金融监管模式初步成形。当时，人民银行作为超级中央银行既负责货币政策制定又负责对银行业、证券业和保险业进行监督。这时的专业银行虽然对银行经营业务有较严格的分工，但并不反对银行分支机构办理附属信托公司，并在事实上成为一种混业经营模式。1984～1993年，混业经营、混业监管的特征十分突出。20世纪90年代，随着金融衍生产品的不断增加，以及资本市场和保险业的迅速发展，1992年10月26日中国证监会成立；1998年11月18日，中国保监会成立，进一步把对证券、保险市场的监管职能从人民银行剥离出来；2003年初银监会的成立，使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成，由此形成了我国“一行三会”的金融监管体制。其中，银监会主要负责银行业的监管，包括四大国有商业银行、三家政策性银行和十大股份制银行，以及规模不一的各地近百家地方金融机构；保监会负责保险业的监管；证监会负责证券业的监管；人民银行则负责货币政策制定。2004年6月，银监会、证监会和保监会公布了《金融监管分工合作备忘录》，明确指出三家监管机构建立“监管联席会议机制”和“经常联系机制”。《备忘录》还提出，可以邀请中国人民银行、财政部以及其它相关部委参加“联席会议”和“经常联系”会议。《备忘录》的公布标志着监管联席会议机制的正式建立，并确立了金融控股公司的主监管制度。《备忘录》中提出，对金融控股公司的监管仍应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股集团的母公司按其主要业务的性质，归属相应的监管机构，对子公司和各职能部门，按业务性质实行分业监管。
1.2我国当前金融监管模式的缺陷
（1）缺乏信息共享和行动的一致性。由于“三会”彼此地位平等，没有从属关系，各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多，而对相关市场则不太关心。尽管建立了监管联席会议机制，但监管联席会议机制更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，信息沟通和协同监管仍比较有限。
（2）可能产生跨市场的金融风险。当金融机构的业务范围越来越广、涉及多个金融市场时，分业监管的模式使得同一金融机构虽在不同的金融市场上经营，但却面对不同的监管者，缺少统一金融监管的约束，故在决策时缺乏全局利益考虑，容易滋生局部市场投机行为。因此，综合经营趋势与分业监管的不匹配可能产生一些跨市场的金融风险。
（3）致使金融创新乏力。在分业监管模式下，由于各个监管者都选择直接管制的监管方式，对所监管范围内的市场风险过于谨慎，对所有创新产品进行合规性审查，强制金融机构执行其规定的资本要求，从而增加了金融监管的社会成本；而金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又需要背负沉重的创新产品审查成本，则抑制了金融创新的动力。
2金融监管模式的国际比较分析
2.1美国模式
在混业经营前提下，美国仍然采用分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下，美国仍然采取机构监管的方式，集团下属的银行子公司仍然由原有的(联邦或州)主要银行监管机构进行监督和检查。为了从总体上对金融控股公司进行监督，《金融服务现代化法案》规定，美联储是金融控股公司的“伞型监管者”，从整体上评估和监管金融控股公司，必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权。同时，该法案规定当各具体业务的监管机构认为美联储的监管措施不当时，可优先执行各监管机构自身的制度，以起到相互制约的作用。在协调性和兼容性方面，要求美联储、证券管理机构与保险管理部门加强协调与合作，相互提供关于金融控股公司和各附属子公司的财务、风险管理和经营信息。美联储在履行监管职责时，一般不得直接监管金融控股公司的附属机构，而应尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管。
2.2德国模式
德国金融系统的稳定性是大家公认的，这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度，即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务，而且可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，具有业务多样化和一站式服务的特点。德国的全能银行能够渗透到金融、产业、商业等各个领域，在国民经济中起着主导作用。为了减少和控制风险，德国政府对全能银行的经营行为进行了严格的监管和一定的限制。例如，规定银行的投资总额不得超过其对债务负责的资本总额；代客户出售证券可以卖给银行自己，但价格不得低于官价；代客户买入证券可以收购银行自有的证券，但价格不得高于官价等。德国虽然实行全能银行制度，但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局，独立运作，分业监管。德国银行监管的法律基础是《联邦银行法》和《信用制度法》(KwG)。《联邦银行法》目的在于保障银行业的稳定性和债权人的利益，它规定了联邦银行在金融监管方面的权力。《信用制度法》规定了从事信用活动的金融机构，要在哪些方面接受监管。根据规定，德国的金融监管主要来自两个方面，即联邦金融监管局和德国联邦银行。联邦金融监管局是德国联邦金融业监督的主要机构。德国联邦银行是德国的中央银行。由于联邦金融监管局没有次级机构，具体的金融监管工作由联邦银行的分支机构代为执行，执行效果反馈给联邦金融监管局。联邦金融监管局和联邦银行的职能界定为：主管权属于联邦金融监管局；在制定重大的规定和决策时，联邦金融监管当局必须和联邦银行协商并取得一致；联邦银行和金融监管局相互共享信息。
2.3英国模式
英国的混业经营采用了金融控股集团模式。英国金融控股集团的母公司多为经营性的控股公司，且一般经营商业银行业务，而证券、保险等业务则通过子公司来经营。同时，英国的金融控股集团内部有较严格的防火墙制度，以防止各业务的风险在集团内部扩散。英国的监管体系已由分业监管过渡到统一监管。1998年，英国整合了所有的金融监管机构，建立了金融服务监管局，由其统一实施对金融机构的监管。2000年又颁布了《金融服务和市场法》，从而实现了由分业监管向统一监管的转变。2001年12月1日，FSa依照《2000年金融服务和市场法》规定，正式行使其对金融业的监管权力和职责，直接负责对银行业、保险业和证券业的监管。FSa也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力，例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。
2.4日本模式
日本战后5o多年的金融监管体制一直是一种行政指导型的管制。大藏省负责全国的财政与金融事务，把持对包括日本银行在内的所有金融机构的监督权，大藏省下设银行局、证券局和国际金融局。银行局对日本银行、其他政府金融机构以及各类民间金融机构实施行政管理和监督。证券局对证券企业财务进行审查和监督。国际金融局负责有关国际资本交易事务以及利用外资的政策制定与实施。这种监管体制的行政色彩十分浓厚，大藏省在监管中经常运用行政手段，对金融机构进行干预。1997年，日本政府进行了金融改革，取消了原来对银行、证券、信托子公司的业务限制，允许设立金融控股公司进行混业经营。同年6月，日本颁布了《金融监督厅设置法》，成立了金融监督厅，专司金融监管职能，证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年末，又成立了金融再生委员会，与大藏省平级，金融监督厅直属于金融再生委，大藏省的监管权力大大削弱。2000年，金融监督厅更名为金融厅，拥有原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。2001年，大藏省改名为财务省，金融行政管理和金融监管的职能也分别归属给财务省和金融厅。金融厅成为单一的金融监管机构，从而形成了日本单一化的混业金融监管体制。
比较以上四种模式，美国模式可以称为“双元多头金融监管体制”，即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。联邦制国家因地方权力较大往往采用这种监管模式。德国、英国模式基本可以划为“单元多头金融监管体制”，其优点是，有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但需要各金融管理部门之间的相互协作和配合。从德国、英国的实践来看，人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间配合是默契的，富有成效的。然而，在一个不善于合作与法制不健全的国家里，这种体制难以有效运行。而且，这种体制也面临同双元多头管理体制类似的问题，如机构重叠、重复监管等。虽然德国和英国同划为“单元多头金融监管体制”，但是德国模式和英国模式相比，更加强调其银行监管局、证券监管局和保险监管局之间既要相互协作而且还要保持各自的独立。而日本的金融监管事务完全由金融厅负责，因此日本模式可以划为“集中单一金融监管模式”，其优点：金融管理集中，金融法规统一，金融机构不容易钻监管的空子；有助于提高货币政策和金融监管的效率，克服其他模式的相互扯皮、推卸责任弊端，为金融机构提供良好的社会服务。但是，这种体制易于使金融管理部门养成官僚化作风，滋生腐败现象。
3对我国金融监管模式选择的建议
3.1我国的混业监管的模式选择
通过国外模式的分析比较，笔者认为德国模式值得我国借鉴，即建立一个统一的监管当局，下设银行、证券和保险三个监管部门，实行一种混业监管和分业监管的混合模式。
这种模式的优势体现在以下几个方面。首先，银行、证券和保险三个监管部门相互独立，各部门对自己的职能范围较为明确，有利于各部门进行专业化管理。同时各部门之间可以形成一定的竞争，从而有效地提高监管效率。其次，由于三个监管部门统一在一个监管当局下，因此有利于各部门之间的信息交流和合作，能够同时对分业经营和混业经营的金融机构进行监管，从而避免出现监管的真空和重叠，同时也有利于根据金融市场的变化在各部门之间合理分配监管资源。再次，我国金融混业的主要形式，即金融控股集团，具有“集团混业、个人分业”的特点，而德国模式下的监管机构设置与这种金融机构设置相对应，因此其监管效果会更好。最后，这种混业监管模式的建立是将我国现有的三个监管委员会进行整合，不需要重新设立或撤销机构，既能减少现行体制下机构和功能重复设置导致的资源浪费，又使得改革的社会成本最低。
具体对我国来说，首先可以在中国人民银行成立一个分部，专门负责处理全国金融监管事务，并从银监会、证监会和保监会抽调人员和资源设立一个协调委员会。该委员会受人民银行管辖。其主要职能是：三个监管委员会收集的各种信息和数据汇集到协调委员会，由该委员会负责整理和分析，建立相应的金融信息数据库，结果由三个监管委员会共享，并且与中国人民银行、财政部等部委的数据库进行实时的交流和互换；协调委员会没有监管权力，仅负责三个监管委员会之间的协调与合作，负责召集联席会议和经常联系会议，并由协调委员会与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。为了节约成本，可以成立协调委员会常务委员会，进行日常协调。
3.2建立适合我国混业监管模式的途径
（1）对现行的中央银行法、商业银行法、证券法和保险法等进行修改，确立混业经营的合法地位，为金融机构进行混业经营预留空间，并鼓励金融机构进行金融创新。针对现行的混业经营的机构和方式，制定相关的法律法规，使得监管机构有法可依。
（2）构建适应《新巴塞尔协议》的银行业风险监管框架。尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，也并不强求成员国在监管技术上的一致性。但是，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，因而这些原则在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则。中国作为国际清算成员国，尤其是加入wto后，随着外资银行的大量涌入，金融全球化、一体化的步伐加快。在新的形势下，我国必须按照《新协议》的要求，针对《新协议》的原则和监管框架及时采取措施，以适应国际银行业监管发展的需要。
（3）转变监管理念，加快监管创新。一是要调整监管目标，二是将监管重心转移到新业务、新品种的监管上来；三是监管手段要创新，改变目前金融监管“救火队”的现状，实现专业化的监管；四是加强金融立法的创新，一方面对中国现行金融监管法律法规进行系统清理，另一方面，补充制定新的金融监管法律规范。
（4）注重金融监管专业人才的培养和选拔。在这里，我们不得不承认和尊重监管的专业性。金融业是现代经济的核心，其组织形式和业务活动相当复杂，是最体现技术性与专业性的领域。金融监管专业化是必然选择，其运作离不开强大的专家体系。因此，选拔专业监管者必须极度看重专业能力。在机构、人员设置上摒弃“官本位”。
（5）建立有效的危机处理机制和存款保险制度。由于金融业的高风险性，出现金融机构破产倒闭是不可避免的。因此，建立有效的危机处理机制和存款保护制度是必不可少的。只有这两种制度的存在，才能将金融机构破产倒闭的发生率降到最低，最大限度地保护存款人的利益，从而维护金融秩序和社会的稳定。
参考文献
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金融监管模式篇2
关键词：金融控股公司；功能监管；优势；弊端
金融混业经营的发展产生了许多新的金融风险，对传统的机构监管方式提出了挑战，功能监管(funetionalregulation)等许多金融监管理论应运而生，并被付诸于金融监管实践。本文将以美国的金融实践为基础分析功能监管模式的利弊。
一、功能监管模式解析
所谓功能监管，按照美国前财长RobertRubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”
功能监管理论源自美国的金融监管实践，它在美国有关金融改革的文献中有较长的历史渊源。在上个世纪八十年代初，美国证券交易委员会就来用功能监管这一概念，并将其监管范围扩大到银行的证券活动，由此，功能监管有了针对银行业的特定含义。证券交易委员会认为，根据联邦证券法律，功能监管概念不但要求银行的证券活动接受监管，而且应当接受证券交易委员会的监管，因为证券交易委员会是负责执行这些法律的主要机构。国会议员edwardJ，markey对证券交易委员会的观点作了非常形象的说明：
当米歇尔·乔丹打篮球时，他有一个篮球裁判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执掌足球比赛。功能监管保证证券活动受到证券监管者的监管，银行活动受到银行监管者的监管。
1982年，美国财政部建议立法扩大银行机构经营证券的权限，虽然没有特别指明功能监管，但财政部长Donaldt·Regan提议商业银行应当将其证券包销和交易业务归集于一个独立的子公司，从而消除银行根据税法和银行法而被认为相对于证券公司的竞争优势，证券交易委员会或全国证券交易商协会将监管上述证券子公司。里根财长认为，这一措施能够对银行控股公司之证券子公司和独立的证券公司都施加同一个可比较的监管标准，进而通过证券法律的统一实施保护投资者和公司。证券交易委员会主席Johns·R·Shad在参议院银行委员会作证支持财政法案，赞同法案使用他所标你的“功能监管”。他将其比喻为金融监管现代化、简洁化和理性化的起点。
比较系统的功能监管理论则是由以诺贝尔经济学奖获得者RobertC，merton为首的哈佛商学院的研究人员首先提出来的，主张依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。功能监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。
功能监管理论认为：一方面金融体系的基本功能比金融机构本身更具稳定性，它可以跨越时间和空间对经济资源进行配置；另一方面金融制度随着功能的实现方式而改变。在金融基本功能相对稳定的条件下，其实现方式各具特色，并在此基础上形成了不同的金融制度。金融功能是相对稳定的，尽管金融功能的实现方式千变万化、不断演进，但只要金融监管方式保持与金融基本功能的制度适应性，就可以达到有效监管的目的。
功能监管方法关注的是金融机构所从事的经营活动，而不是金融机构本身。功能监管根据金融机构所提供的金融服务的功能将其经营行为分成不同的类型，不同的监管机构分别监管不同的类型。因此，无论是银行还是人寿保险公司所从事的人寿保险活动，都作为同一种活动受到相同的监管，功能监管方法需要专业的功能监管人员。
按照功能监管制度，监管权力在业务性质的基础上划分，而不是在从事业务活动的公司的机构性质的基础上划分。美国《金融服务现代化法案》(以下简称GLB法案)授权证券交易委员会监管金融控股公司的每个“接受功能监管的子公司”的业务活动，经纪交易公司、投资咨询商、投资公司、保险公司(公司的与保险相关的业务活动归属州保险监管机构监管)和期货交易委员会监管的金融机构将根据功能范围接受监管。
二、功能监管模式的优势
功能监管是适应现代金融混业经营制度的新型监管理论，其制度优势明显，主要表现在如下三个方面。
(一)为支持功能监管在银行和证券业领域的应用，美国证券交易委员会前主席施尔德列举了以下四个优势：
首先，功能监管根据每一监管机构最为熟悉的经济功能来分配监管权限，银行监管者关注这一原则是为了确保银行体系的安全和稳固，他们的法令宗旨将保护银行及其存款人列于保护投资者之前。这样，就对投资者的保护而言，银行监管者的专业技术与证券交易委员会相比就稍逊一筹，可见，将对证券活动的监管职责赋予证券交易委员会，而将对银行活动的监管职责赋予银行监管机构确实是明智之举。
其次，根据功能分配监管权限能促使监管理念保持一致性。证券法律的一个重要特征是信息充分披露，而银行监管者关注的则是公众对银行的信心，所以他们更倾向于保密性。其结果是依据证券法律，银行监管者履行其职责的方法与证券交易委员会大不相同，所以根据功能监客能促使监管理念保持一致性，进而促进监管效率，实现公平监管。
第三，功能监管能最大限度地减少监管冲突、重复和重迭。一个监管体系在某些方面采用根据行业领域划分的规则，而在其它一些方面则实行功能监管规则就会导致混乱。随着产业发展和经济条件改变，以行业类别为基础的监管权限划分必然变得模糊不清。
最后，功能监管还有一个独特的优势，那就是它为公平对待竞争者创造了条件，尽管现在银行证券活动的许可限制日益减少，银行和证券公司当前经营所依存的税收和监管制度的不同却已经引起了某些不公平竞争。
(二)功能监管模式比机构监管模式更有利于金融创新。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层为了实施有效监管而可能通过行政手段来限制金融创新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规则。因此能够有效解决金融创新产品的监管权利和监管责任的归属问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将有限的监管资源用在如何完善功能监管以实现对金融创新产品的有效监管上，从而在保证整体安全的条件下提高金融业的效率。同时，可以防止对金融创新产品的监管真空和多重监管。
(三)功能监管具有超前性和预见性。传统的机构监管把现有的金融机构看做既定不变的，公共政策和监管的目标是如何使现有的金融机构能够生存和发展下去，功能监管则把注意力集中在最有效地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构置于监管机构的监管之下，而不象机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
总之，功能监管可以促进金融业的平等竞争，是因为同一产品不论由哪一个金融机构提供都受到相同的监管；通过使监管机构对功能相同的业务活动的专业化监管，可以提高监管效率；通过确保对所有的金融产品提供者的适当监管和监管程度在金融业中的可比性，可以加强对投资者的保护。
三、功能监管模式存在的问题
任何一种金融监管制度都有其局限性，功能监管也不例外，从美国金融监管实践看，其问题也是显而易见的。
(一)功能监管受到基本的定义性问题的困扰，即一种特定的金融产品应划归到何种功能种类。金融产品不能确切地归人一种特定功能，即使金融服务功能可以大体上划分为银行、证券和保险三种类型。创新的金融服务产品并不符合法律划分的银行、证券和保险三大功能种类，因此，重要的问题是按照功能监管制度，由哪一个功能监管机构监管哪一种产品。如美国可变化的养老金业务(variableannuities)的功能性分类的发展，就证明了金融产品不能轻易地划入仅仅一种功能性监管种类。由1959年美国最高法院判决而且1967年又重新确认的是，可变化的养老金业务虽然由保险公司提供，但属于证券业务，应受证券交易委员会监管。1964年美国最高法院拒绝审查第三巡回法院的判决，即保险公司维持的对可变化的养老金独立账户应当按照投资公司法作为投资工具。最后，1995年VaLi-CⅠ1案件，美国最高法院将可变化养老金概括为金融性投资工具而不是保险业务，应由国民银行作为银行业务的一部分来销售。
(二)功能监管基于监管和监管职责能够和应当根据功能或产品来划分这一概念，而这一概念并不完全正确。
第一，根据功能或产品来划分监管，认为不同的产品对应着不同的监管问题，这种观点是不正确的。例如，一家银行得到联邦存款保险公司保险的存款会引起一系列的监管问题，包括银行保险基金的潜在损失问题(如果银行倒闭的话)，对存款人的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。一家银行的经纪账户也能引起一系列监管问题，这些问题虽然不包括银行保险基金的损失问题，却包括对投资者的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。从更广泛的意义上说，银行机构的安全和稳健问题并不只涉及存贷款等传统的银行活动，要确保一家银行的安全与稳健，银行机构必须考虑所有的银行类风险活动。例如，美国货币监理署规定，不遵守货币监理署的证券披露规则就构成不安全或不稳健的银行活动。虽然银行发行自己股票的有关行为不能被概括为传统的银行业务活动，但货币监理署认为其对银行整体上的安全和稳健是重要的。
第二，功能监管模式错误地假设，可以根据不同的监管安排并由不同的机构来划分和管理金融产品。当银行存款就是银行存款，股票就是股票时，这可能是正确的。但是，金融市场的发展趋势表明传统金融产品的融合日益发展。现在很难区分的一个监管问题是，如何区分具备开具支票优势的互助基金账户和纳入保险系统的银行存款。联邦保险保险公司并不为互助基金提供保障，也就不存在银行保险基金的风险问题。然而，通过互助基金账户所开具的支票却能影响支付系统，后者正是一个传统的银行监管问题。这一账户会引起投资者保护问题，这又是一个传统的证券监管问题。
第三，功能监管模式缺少灵活性来促进甚至适应银行和证券业监管的发展变化。有一种太过简单的说法，那就是认为当前的银行和证券业监管对金融安全、稳健和投资者保护来说是排他性的、互不相干的。实际上，证券法也提供安全和稳固，银行法同样提供投资者保护。然而，只有当监管目标能根据产品进行清晰划分的时候，功能监管才会发挥最大作用。不过，传统的银行和证券监管体制极有可能会随着时间的发展越来越相似。
(三)功能监管理论与现代科技相冲突。科技正在削弱金融服务机构履行的传统金融中介功能的重要性，因特网正在将金融服务变成在网上可以买卖的产品，利用这种科技销售新的金融产品比利用传统机构成本较低。存款人现在可以绕过银行直接去资本市场存款以获得较高的回报而免去中介机构的交易成本，同样，借款人可以绕过银行以较低的成本直接向资本市场借款，可以通过多种方式绕过金融中介机构，科技使信息在网上轻易得到，并大大降低交易成本。由于金融服务机构不再是履行其基本功能的中介机构，监管目标应该实行根本性改革。对金融机构不合规行为的监管不再是金融监管的主要目标，忽视了金融业务根本性变革的法律改革注定是短命的或者至少是命运多舛的。
(四)单纯的功能监管方法最明显的问题是在金融机构总体的风险和偿付能力方面，因为没有一个机构为金融机构整体的审慎性监管负责。在这种情况下，金融机构整体的审慎性监管可能会出问题。由于单个的金融机构同时受到多个监管机构的监管，这些复杂的金融机构的某些极大数量的业务可能得不到适当的仔细审查。因此，应当有一个监管机构对金融机构整体的安全和稳健负责。
四、功能监管的完善
在金融监管的实践中，当金融机构进行大范围的多元化业务时，就需要一种矩阵方法(matrixap-proach)。此时，基于业务经营目的，金融机构需要进行功能监管，基于审慎原因金融机构需要机构监管。即使一个单一的机构同时负责功能监管和机构监管，矩阵方法仍然适用。因为，单一监管机构的专业部门之间需要合作。如同缺乏一个超级监管机构时不同监管机构之间需要合作一样，单一监管机构不同专业部门之间信息分享、协调与合作的基本问题也和多边监管机构之间一样。
关国GLB法案对功能监管存在的缺陷的回应是，实行伞形监管制度，规定美联储为伞形监管者，授权美联储从安全和稳健的角度对所有金融控股公司实行监管。对美联储授予如此巨大权力的最明显理由是，感到需要对金融服务机构作为一个整体的监管以及不受功能监管的子公司的监管。
金融控股公司的子公司履行某种业务功能并接受功能监管。如果每一个金融产品的提供者提供独立的金融产品而且未出现跨越传统金融产品界限的新产品，GLB法案的这种监管模式可能发挥作用。但实际情况是单个金融机构可以提供多种金融产品，包括不属于传统产品范围的混合产品。GLB法案认识到上述问题，规定了许多条款试图把金融产品划入“适当的”接受功能监管的子公司。但该法案本身包含了说明有效的功能监管不可能实现的大量例外条款。例如，保险公司可以通过原先的单一储蓄机构控股公司、原先的非银行或银行或者特定目的的信托公司从事银行业务。
金融监管模式篇3
关键词金融监管变革途径
一、美国金融监管模式的变革历程
1863年美国国会通过了《国民银行法》，建立了国民银行制度，标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融制度领域。1913年，国会通过了《联邦储备法》，并规定了联邦储备体系的组织机构和功能，标志着美国金融监管体制的真正确立。但30年代以前美国的金融制度基本上仍是不受管制，实行自由竞争的，银行、保险、证券等可以混业经营，商业银行既可办理信贷业务，又能进行证券投资和保险信托业务。
1929-1933年大危机后，国会出台了《格拉斯一斯蒂格尔法》，之后一直采取分业经营的金融监管模式――我国的经济学家称之为“双层多头金融监管模式”。所谓“双层”是指联邦和州均各设有金融监管机构，所谓“多头”是指联邦设立多种监管机构。此外，司法部、证券交易委员会(SeC)、国家信用合作管理局(nCUa)等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种分业经营的金融监管模式主要的优点在于：一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效力。
20世纪70年代末，美国出台了一系列法律法规，如1956年的《银行持股公司法》、1966年的《银行合并法》、1966年的《利率限制法》及其之后的《消费者信贷保护法》、《社会再投资法》等，金融监管在总体上得到了不断强化。
20世纪70年代后期，金融创新浪潮不断，金融业国际化的趋势已经不可阻挡。顺应这一朝流，美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》，开始了以放松管制为基础的金融改革。1994年通过了《里格一尼尔州际银行与分行效率法》。但1999年通过的(1999年金融服务法案》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营的局面。
二、我国金融监管的历史和现状
1.中央银行行使金融监管职能的初始阶段(1984-1992年)
这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上，对中央银行金融监管工作研究不多，重视不够。金融监管的作用发挥不是很理想。
2.偏重于整顿式、合规性监管的阶段(1993-1994年)
这一阶段强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。这一阶段监管方式主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。
3.金融监管进入有法可依阶段(1995-1997年)
1994年我国先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融监管法规，1995年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。可以说，1994、1995两年时间是我国金融法制建设大发展的时期。以此为标志，我国金融监管开始走上依法监管的轨道。
4.金融监管体制改革深化阶段(1997年至今)
这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券、保险、银行监督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业、银行业的监管，人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。目前，我国形成了人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业、保险业监管的监管格局。
三、我国金融监管所面临的问题
随着国际经济、金融一体化的发展和我国金融体制改革的不断深化，金融业将面临着更大的考验，金融监管所肩负的责任更加艰巨，维护金融稳定发展的难度将进一步增加。而目前我国的金融监管体系已经逐渐不能适应经济发展的要求，面临的问题也日益增多。
1.现行的金融监管体制已经不能适应金融混业经营的趋势。在金融自由化和金融活动全球一体化趋势不断强化的推动下，混业经营将成为国际上各国金融业经营发展的基本模式。而我国目前仍然实行分业经营的模式，但是包括中国国际信托公司等事实上已经存在混业经营。在这种情况下，银行、证券、保险三个监管部门往往不能实现监管信息的共享，不能在监管制度上达成有效的配合，很容易产生新的金融风险。
2.管监不能分离。在我国，金融机构的业务主管与业务监管往往是同一机构，该机构既是政策的制订者又是监管的执行者，而且政策制订处于主要地位，业务监管却处于次要地位，这就造成相对于被监管机构而言，政策的制订者永远是正确的，实际上就弱化了业务监管。
3.监管手段单一。在市场经济发达的国家，通常由五类机构对整个金融市场行使监督职能，分别是董事会、中介机构、媒体、行政监管、司法诉讼。越靠前面的机构所起的作用越直接、纠错效果越好，成本也越低；越靠后，最后补救性质也越强。因此，行政监管属于外部监督的重要组成部分，但不是惟一的监管手段，而我国目前金融机构内部审计独立性差，自我约束和自我管理的机制并不完善，造成对金融机构的监管主要依赖于金融当局的外部监管，监管的效率比较低。而且我国金融监管主要以现场监管为主，哪里出现了问题就到哪里监管，实质是事后监管，缺乏主动性和超前意识。
四、美国金融监管模式变革对我国的启示
美国的金融监管模式经历了由初级阶段的混业经营混业监督管理――发展阶段的分业经营分业监管――发达阶段的混业经营混业监管的发展过程，这是一种从低级向高级的渐进过程，标志着美国金融业正在向更新更高层次发展推进。美国在其金融监管模式的变迁过程中，非常注重法制建设，注重培育市场，同时为了顺应金融业的超国界运行，美国积极参与金融监管的国际协调与合作。这些经验和做法，对我国都有一定的参考价值。
1.我国金融业必须从分业经营向混业经营转变。混业经营一方面可以提高金融市场资源配置效率，降低金融风险，可以使商业银行业务多样化，实现利用内部补偿机制来稳定银行的经济效益。另一方面也有利于证券市场的稳定发展。银行介入证券市场，能够从根本上改变证券市场上投资资金和投机资金的对比，大大降低我国证券市场的投机性；银行还可以通过较为理性的投资行为影响其他各类投资者，改变其短期投资行为，促使证券市场在平稳中稳步成熟起来。最后，混业经营有助于逐步完善中央银行的宏观调控机制。银行介入证券市场会使中央银行宏观货币政策的效力相应增加，同时也必然会扩大中国证券市场的容量规模，使中央银行的公开市场业务能够发挥出应有的积极作用。
2.完善金融监管的法律体系。建立科学完备的金融监管法律体系，是建立有效金融监管的必要前提和基础。虽然我国金融领域的法制建设取得了长足的进展，但是还不能适应新形势下金融发展的需要，因此我们需要从以下两个方面人手：第一，完善金融立法。要对包括《中国人民银行法》、《商业银行法》在内的原有金融法律法规进行修订和完善，进一步加强法律的可操作性。第二，严格金融执法。要从维护金融安全的重要性出发，强化金融执法的力度，真正实现法律面前人人平等。严格执行市场准入、市场交易和市场退出的相关法规，建设良好的金融运行软环境。
3.加强金融监管的国际合作。在金融全球化条件下，为了有效监管本国金融机构的境外业务以及外国金融机构在本国的金融业务，进一步加强跨国金融监管的交流与合作已经变得越来越迫切和越来越重要。因此，我国金融监管部门必须与相关国家开展有效的双边和多边合作，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流，在全面了解、认真学习、研究借鉴国际上的先进做法和有益经验的基础上，提高我国金融监管的国际认可水平，实现我国金融监管与国际惯例接轨，达到在国际范围内有效的防范和控制金融风险的目的。
参考文献
[1]刘国玲，黄国钰.从国际金融监管模式谈我国金融监管模式的选择.北方经贸，2005(1).
[2]孙涛.国际金融监管的新进展.世界经济，2002(2).
金融监管模式篇4
基金项目：
国家社科基金2009年度重点研究项目(106-162449)；教育部“国际金融危机应对研究”应急深题(200JYJR009)；教育部青年项目(09YJC820086)
作者简介：
刘瑛(1978-)：女，湖北武汉人。武汉大学wto学院副教授、博士，研究方向为国际经济法、金融法。
摘要：作为一种金融创新形式，金融控股集团对我国现有的分业监管模式提出了挑战。文章在对分别监管、合并监管、伞型监管模式比较分析的基础上，提出伞型监管模式更加适应金融控股集团的监管。在监管机构设置上，应该在现有的银监会、证监会、保监会分业监管基础上指定中国人民银行为综合监管人，并逐步实现机构监管向功能监管的转变。为了保障监管制度的有效运作，应当采用整体修法的形式进行金融控股公司立法。
关键词：伞型监管；功能监管；整体修法
中图分类号：F832.1
文献标识码：a 文章编号：1002-0594(2010)03-0064-05 收稿日期：2009-07-06
金融海啸席卷全球，引发了对金融创新、金融衍生工具的新一轮质疑。事实上，本次次贷危机恰恰反映出，混业经营应对风险的能力比单一经营模式要好。本次危机中，业务较为单一的金融企业，如以雷曼兄弟为代表的投资银行等，抗风险能力较差，而从事综合经营的金融企业表现稳定得多(张子良，2009)。次贷危机的形成主要不在金融创新，更多的是监管不力。反观我国，金融控股公司以及由金融控股公司组织起来的由从事不同金融业务的子公司共同组成的金融控股集团，作为一种金融创新组织形式，在我国的客观存在已是不争的事实，而这种金融创新本身是积极的。现在的问题不是要不要金融控股集团，而是如何实现对金融控股集团这一创新组织形式的有效监管。本文力图从法律角度对金融控股公司及金融集团的资本监管试作探讨。
一、混业经营监管模式比较研究
与金融混业经营体制的发展相适应，世界范围内金融监管体制有几种可供选择的模式――合并监管、分别监管和伞型监管。
(一)合并监管和分别监管模式述评
合并监管模式以英国为代表，指不同的金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，如英国金融服务监管局，分别监管模式以德国、中国香港为代表，指将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险等划分为几个领域，每个领域分别设立一个专业监管机构负责全面监管。无论是合并监管还是分另别监管，其监管主体确定或监管机构设置或依据经营的业务或依据金融机构的类别，前者称为功能监管，后者称为机构监管。
合并监管的优势很明显：它具有成本优势，可以节约人力和技术投入，还可降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益；它能够提供统一公平的监管制度，避免监管重复与分歧；它能迅速适应新的金融业务，有效避免监管真空；由于所有的监管对象被置于同一监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。但这种监管模式的缺陷也很明显，即缺乏竞争，易导致，因此需要建立一个能使潜在优势得以最大化的内部结构。同时，尽管金融业务交叉日益普遍，但在可预见的将来，银行、证券、保险仍将保持重要区别，统一的监管机构难以体现和适应不同类型的机构和业务之间的区别。
合并监管模式的不足正是分别监管模式的优点：一是监管专业化，二是监管竞争。在分别监管模式下，监管机构对各自的监管对象有一套自成体系的监管目标、监管重点和方法论，容易取得良好的监管绩效。然而，与合并监管相比，分别监管机构庞大，监管成本较高，各监管机构间协调性差，容易出现监管真空和重复监管，对创新业务还可能产生优先监管的争议。
(二)伞型监管模式述评
伞型监管模式以美国为代表，是合并监管和分别监管的一种改进模式，它在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，指定一个牵头监管机构，如美国联邦储备理事会，负责金融混业集团的综合监管。
笔者认为，如果制度设计合理，伞型监管模式是有可能兼具合并监管和分别监管的优势并摒除二者的不足的：与合并监管模式相比，它在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约，同时各监管主体在各自的监管领域内得以发挥自己的专业优势；与分别监管模式相比，它降低了多重监管机构之间协调的成本和难度，并能在一定程度上避免监管真空或交叉及重复监管。伞型监管模式最大的优势在于通过牵头监管机构的组织协调，各监管部门相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率，最终达成对金融控股集团不同层面和总体上的有效监管。
二、金融控股集团监管模式的选择
正如前文所述，分别监管、合并监管、伞型监管这三种监管模式各有自己的优势和缺陷，其确立及效果主要取决于一国的经济发展阶段、经济环境、历史文化背景等具体情况。
笔者认为。对金融控股集团，分别监管缺乏集团整体高度的监管机构，无法解决集团内不受监管部门施加不利影响的问题，对风险在各子公司间的分布和传播也难以有效监控。作为混业经营的一种组织形式，金融控股集团有它自己的特点。它具有清晰的母子公司结构，各子公司是从事单一金融业务的独立法人并在各子公司间设有防火墙，比其他混业经营模式更容易保持各子公司的完整性和相对独立性。有鉴于此，可以保留原有的单一金融业务监管机构对金融控股公司旗下各金融子公司加以监管，继续发挥和利用专业金融监管机构长期以来积累的特定金融业务的监管经验和成熟的监管规则，同时立法指定或设立一个综合监管人对金融控股公司和集团整体实施并表监管，覆盖金融控股公司、金融子公司以及本来不受监管的非金融子公司，以确保集团整体的稳定性。合并监管固然有众多优势，但由于各金融业务监管机构在监管目标和监管方法论上的差异，合并监管在整合这些差异上势必会付出相当大的成本。而对框架结构清晰的金融控股集团的监管无需立即进行大规模的机构撤并，伞型监管模式无疑保持了最大限度的可操作性。在由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管者协会代表组成的金融集团联合论坛(theJointForum，下简称联合论坛)在其1999年2月颁布的《金融集团的监管》系列文件中提出，对金融集团监管的基本精神是在坚持分别监管的同时强调不同监管当局之间的协调与合作，并建议设立或确立金融集团的主要监管当局。可见，联合论坛没有在合并监管和分别监管之间做出非此即彼的选择，而是在兼容现有的分别监管架构的同时，对整个金融集团的监管提出要求，这一设计与伞型监管模式基本吻合。
在伞型监管模式下，对金融控股公司的各金融子公司实际是采取分别监管模式的。在监管主体确定或监管机构设置上可以是以金融机构类别为标准划分，也可以依据金融业务基本功能来区别。笔
者认为，功能监管和机构监管各有优势。机构监管的优点体现在，当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监管者易于评价金融机构系列产品的风险，评价其资本是否足够及经营体系能否支持所有的业务，在越来越多的风险因素如市场风险、操作风险、法律风险等被发现时，强化机构监管的方法尤其吸引人。功能监管按金融活动的功能确定监管者，它分配给每一个监管机构它们最清楚的功能的裁决权，将监管某一特定功能金融活动的权力集中在一家机构，有利于解释和运用法律，创造一致协调的监管理念，从而在各金融机构之间创造更公平竞争的环境，并为保护投资者提供更一致的标准。尤其值得称道的是，功能监管依据金融产品所体现的基本功能确定相应的监管机构和监管规则，能有效解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管真空和多重监管现象的出现，在客观上能促进金融创新。同时，由于金融产品所体现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。因此，笔者认为，功能监管更能适应对金融控股公司各金融子公司的监管需求。当然，考虑到机构监管是大多数国家金融监管部门传统的划分方式，具有相对成型的体系，可以在保持机构监管的同时逐步实现向功能监管的过渡。
在伞型监管模式下，笔者认为，一方面，综合监管人要充分尊重各子公司监管人的监管权限和尽量利用其监管成果，最大限度发挥子公司监管机构，的专业优势，以期节约成本，提高效率，避免重复监管；另一方面，综合监管人的主要职能之一是整合各金融子公司监管人，建立和保障监管机构间的信息交流和共享机制，组织集团整体评估和协调监管行动，防止监管真空的存在，确保对金融控股集团特有风险的有效监管。
三、对我国金融控股集团的监管模式探讨
结合我国银监会、证监会、保监会三足鼎立的监管格局，笔者认为中国应该采取伞型监管模式，并将具体的制度设计以立法形式体现出来。
(一)我国金融控股集团的监管构架设计
2003年，我国成立银监会，将银行监管职能从中国人民银行剥离出来，标志着三大独立监管部门分业监管格局的正式形成。以此为基础，中国金融控股集团的监管模式有三种选择：一是合并监管，将三家监管机构重新合并为一家；二是维持分业监管模式，同时另设或指派某机构监管金融控股公司及集团整体，同时负责协调三家分业监管机构的信息沟通与协调；其三是维持现状，以联席会议的形式加强合作。综合国际经验和我国的现实情况，笔者认为，我国应选择第二种模式。具体设计上，各金融子公司根据其业务范围仍由原监管部门负责监管，另行指定金融控股公司的监管部门，负责对集团的综合监管。
事实上，中国目前已经采取“一行三会”联席会议模式2008年8月14日，备受关注的中国人民银行(以下简称央行)“三定”方案正式公布，央行将会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。具体到金融控股公司的监管，央行将会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。除此之外，央行还有一定的监管权，即在承担最后贷款人责任时，负责对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为进行检查监督。这一安排与原有的银监会、证监会、保监会三方联席会议相比，已经明显强化了对金融控股公司的监管。但笔者认为。就金融控股集团的监管而言，仅有联席会议制度是不够的，应该建立常设协调机构作为综合监管人，对金融控股公司及其集团形成持续、有效的监管。
在综合监管人的确定上，也有两种做法，一是确定银行的监管部门为伞型监管人，负责集团的综合监管，二是由国务院设立新的部门或指定现有部门，赋予该部门督促、协调三大监管部门的权力.制定对金融控股公司监管的一般原则和总体要求。
笔者认为应该采用第二种方式，并且在现有的“一行三会”联席会议基础上更进一步，指定央行作为伞形监管模式下的综合监管人。这样的设计至少有如下优势：
1 有利于廓清银监会、证监会、保监会各自的监管范围和职能，在各监管机构权力层级平等的基础上发挥各机构的专业优势并形成相互竞争和监督的态势，把分业监管的优势用到极致。
2 央行适合作为综合监管人。在我国现有金融体制下，央行作为最后贷款人为风险机构提供的最后流动性支持，能够有效地抑制金融控股集团风险外溢。人民银行对金融控股公司进行监管，可以在全面掌握机构风险点、风险传播的路径和方式的基础上，及时制订风险机构资金救助方案，在减少货币溢出的同时抑制风险扩散，提高公共资金使用的针对性和有效性，维护金融体系稳定。另一方面，作为国家宏观经济金融调控部门之一，央行具有利用宏观分析正确判断经济金融发展形势的专业优势，而各金融子公司的金融监管机构侧重独立性，更多地从微观和技术性视角关注本行业发展状况，也需要进行全局和整体协调。
3 央行的这一职能由国务院指定，符合《中国人民银行法》的规定，在法律上没有障碍。
4 这种模式能相对保持现有的监管格局，节约成本和保持相对稳定，毕竟撤并机构是一件非常麻烦的事。
第一种做法很大程度上是借鉴美国《金融服务现代化法》的规定，但我国的情况却有不同。美国对银行业实行的是复合监管，各银行监管部门之间有细致和复杂的分工，相互间形成监督和制约的关系，美联储的银行监管职能相对较轻也较成熟。我国的银监会是和证监会、保监会并列的唯一银行监管部门，其唯一和主要的职能就是银行监管，保持其专业优势和各监管部门间的平行地位是必要的，赋予过多职能反而不利于其健康发展。
(二)央行的职能分析
作为金融控股公司的监管部门和金融控股集团的综合监管人，央行的职能分为两大部分。
对第一项职能。央行应制定规则明确金融控股公司的设立条件，审批其业务范围；会同财政部门研究确立控股公司内各公司会计报表的并表原则，研究确定和实施对整个金融控股公司的风险监管，确定金融控股公司变更、并购、撤销、解散的条件和程序；单独或会同其他金融监管部门制定金融相关法律制度；对金融机构违反相关金融法令的行为单独或会同其他部门予以处分等。
对第二项职能，最主要的是在机构监管框架下确定创新金融产品的监管归属和促进各监管部门的信息共享及监管行动协调。为确保不出现监管盲区和有效监管金融控股集团，跨行业监管当局之间有效的信息共享机制至关重要。央行应该充当监管协调人，切实建立和维护监管部门间定期和实时的信息共享并组织协商和确定在紧急情况下监管机构的信息共享和救助分工机制，力求在监管当局间形成
信息共享的文化和制度。央行应组织来自三大金融监管部门的监管人员，实行例会制度，及时通报监管最新成果和问题金融机构的动向以及协调监管活动等。此外，金融监管局还可以组织、引导各监管机构，综合各自的监管职能、方法和信息需求，开发金融监管信息应用软件，构建一个为各监管机构共用的金融信息平台，提高对突发事件的反应速度和处理能力。
需要注意的是，尽管是综合监管人，但央行与其他金融监管部门之间是分工与协作的关系，除非特殊情况，不能越过其他行业监管部门直接对受后者监管的机构进行监管，包括取得信息上。职能明确才能保证运行的高效和避免重复劳动。
(三)监管职能划分应由机构监管逐步向功能监管转变
随着金融监管理念强调安全与效率并重和金融混业趋势的发展，功能监管已成为国际金融监管的主流。英、美等国都是以功能监管为基本原则的，联合论坛也表明，国际金融监管应是功能监管优先。笔者认为，我国也应在现有机构监管的基础上，尝试功能性监管，并逐步转变为功能监管为主，机构监管为辅，以适应混业经营不断发展的要求。
当然，构建功能监管框架是发展的必然态势，但也非一日之功。笔者认为，应承认我国目前的机构监管模式，首先从央行着手，将它作为功能监管的主导机构，并积极引导银监会、证监会、保监会逐步转向功能监管，把以前针对特定金融机构的监管逐步转变为针对特定金融产品。在这个过程中，作为综合监管人的央行应担负起判定新兴金融创新产品监管归属的职责，并不断积累判断原则和规则，为最终实现向功能监管转变做准备。值得注意的是，功能监管并不完全排斥机构监管的存在，这两种监管体制在功能和作用的发挥上是相辅相成的，功能监管实际是机构监管的衍生，我们讨论的是二者的主辅关系而非对立和完全取代。金融监管规则制订、金融机构的设立审批、现场或非现场检查以及处罚等问题仍然是由机构监管者针对特定金融机构进行的。鉴于功能监管可以为我国金融创新创造一个更为宽松的环境，更好地适应混业经营下新的金融形势，我国未来的监管模式应以功能监管为主，机构监管为辅。
(四)坚持立法导向的监管制度建构
本文讨论的监管框架、金融监管局职能、监管职能划分等问题都是金融控股集团监管的基本内容。笔者认为，上述内容应以立法的形式体现出来，真正实施立法导向战略，为金融控股集团监管提供充分的法律依据和制度保障。
金融控股公司是一种金融跨业经营的模式，不仅与金融分业法律制度之间存在冲突与矛盾，而且其运营过程中还将涉及公司法中的人格否定和关联交易、反垄断法与反不正当竞争法、金融法上的信息披露制度等。针对这种情况，各国和地区的金融控股公司立法大多采取整体修法方式，即不是简单的事项立法，而是对银行法、保险法、证券法及公司法等法律的修正汇集，这种立法模式不仅有助于节省立法成本，而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合，减少规范的冲突，保障法律适用的公平。
金融监管模式篇5
一、美国的“多元监管者”或“部门监管”模式。美国的金融监管是在联邦层面和州层面同时存在的一个复杂的混合体。在“大萧条”之后的罗斯福新政中，美国于1933年通过了银行法案，也即《格拉斯-斯蒂格尔法案》，将金融市场和金融机构区分为特定的部门，银行、证券和保险彼此分割，相互独立，也分别由彼此独立的监管机构进行监管。然而，1999年的金融现代化法案并没有完全废除1933年的银行法案建立的分业监管体系，也没有在实际中建立起一个体现功能监管的监管结构，功能监管的原则并没有得到彻底的执行。结果是，美国的金融监管更像一个机构型监管和功能型监管的混合体。但监管当局根据金融部门（无论基于金融机构还是基于金融行为）被分割开来，都有多个监管者，因而可被成为“多元监管者”或者“部门监管”模式。随着美国金融证券化的发展和金融风险结构的演变，这种部门监管模式越来越体现出与金融结构的不匹配。针对于此，2010年7月21日奥巴马签署了金融监管改革法案——《多德-弗兰克法案》，尽管这份改革法案能一定程度上缓解美国金融监管体系的固有缺陷，但改革并未从根本上改变美国的“多元监管者”或者“部门监管”的模式。
二、英国的“单一监管者”或“综合监管”模式
20世纪80年代以前，英国传统的监管体系也是多元化体制，不同的监管机构有不同的监管分工。然而随着本国金融业的持续变革，银行、证券、保险等金融各业相互渗透、日益融合，原来的多元化监管体系显示出职责不清晰且监管效率低下的缺点。2000年英国议会通过《金融服务与市场法》，金融服务监管局正式成立，将之前由英国九个金融监管机构分担的监管职能聚于一身。金融服务监管局从而成为世界上监管范围最广的金融管理者：它不仅监管包括银行、证券和保险在内的各种金融业务，而且负责各类审慎监管和业务行为监管。为了应对本轮金融危机，2009年的银行业法案又增加了英格兰银行“保持金融稳定”的法定目标，以从防止特定领域的问题导致整个金融系统的崩溃。
金融监管模式篇6
摘要2007年次美国贷危机的影响已经从局部扩散到全球，金融领域和实体经济均受到了深远的影响，各国开始反思金融监管模式的恰当与否，中国在应对这场危机时也不例外。在此背景下，研究我国金融监管模式的发展趋势问题便具有极其重要的意义。本文在阐述金融监管相关理论的基础上，回顾了我国金融监管的演变过程，并结合当前金融业发展状况和有效金融监管模式，针对我国目前金融监管工作中面临的问题以及未来统一监管模式的构建，提出相关发展建议。
关键词金融监管监管模式分业混业
一、金融监管模式的定义
金融监管是金融监督和金融管理的复合词。金融监管有广义和狭义之分。狭义的金融监管是指金融监管当局依据国家法律法规授权对金融业实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管是指除主管当局的监管之外，还包括金融机构的内部控制与稽核、行业自律组织的监督以及社会中介组织的监督等。金融监管模式是一种制度安排，是政府以强力颁布的一系列行为规则，是多数行为主体经过博弈之后的制度安排，从广义上来说，这种制度安排包括：金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为方式等。如按监管机构的设立划分，可分为由中央银行或监管当局独家行驶金融监管职责的单一监管体制及由中央银行及其他金融监管机构共同承担职责的多元监管体制；如按监管机构的职权范围划分，又可分为集中监管体制和分业监管体制和不完全统一监管模式。
二、中国金融监管模式的历史沿革
（一）建国后至1978年的金融监管情况
1950年11月，经政务院批准的《监管当局试行组织条例》明确规定，监管当局受政务院领导，与财政部保持密切联系，主管全国货币金融事宜。从1952年至1969年，我国开始建立集中统一的金融管理体制，实行单一的监管当局制度。“”时期，明文宣布废除金融法规和把监管当局同财政部合并，更是谈不上金融机构市场准入监管问题。
（二）中国人民银行统一监管时期（1979年―1992年）
1979―1984年为恢复调整阶段：党的十一届三中全会以后，工作重心开始转移到以经济建设为中心的轨道上来。为配合农村经济体制改革，1979年2月，先后独立出中国农业银行、中国银行、中国建设银行等专业银行；1984年，中国工商银行成立。1985―1992年进入全面改革阶段：在经济体制改革的带动下，金融体制改革全面展开，成立了近10家集团公司控股的股份制商业银行和2家住房储蓄银行；各类保险机构、信托投资公司、租赁公司、财务公司、期货公司、信用卡公司、典当行以及证券公司、证券交易所和交易中心、证券登记公司、融资中心、投资基金管理公司等也登上了金融历史舞台。与此同时，监管当局的职能得到了强化，金融监管机制日趋完善，监管力度日益加大。
（三）现行分业监管模式的建立及完善（1993年至今为完善阶段）
1993年12月25日国务院的《关于金融体制改革的决定》指出：“建立在国务院领导下，独立执行货币政策的监管当局宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。”为贯彻落实《决定》精神，1993年至1994年，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行和中国外汇交易中心相继挂牌，初步形成了我国现行的金融组织体系。
1995年分业监管的体制不断完善，1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和证券监督管理委员会（简称证监会）。根据证券市场发展的实际情况，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监督的体制。1997年11月，全国金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制，1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。1998年11月中国保险监督委员会的成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。2003年4月，中国银行业监督委员会成立，银行监管职能从央行分离，真正形成了“一行三会”的分业监管格局。
三、我国金融监管的现有构架分析
曾经在监管上一统天下的央行十几年来经历了3次大的分离：1992年10月26日，中国证监会成立，对证券市场的监管职能从央行剥离；1998年11月18日，中国保监会成立，对保险市场的监管职能也离开央行；2003年4月28日，中国银监会成立，对银行的监管职能再从央行独立出来。至此，证监会、保监会、银监会犹如三辆独行的马车，行驶在各自的跑道上。2003年国务院对于三者进行了分工：银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管；保监会统一监管全国保险市场。
与发达国家上百年的金融监管历史相比，我国的金融监管起步晚、历时短。现行的分业监管模式自运行以来，我国的金融监管工作不断加强、监管水平也大有提高。但是，面对国内外经济金融形势的飞速变化，尤其是金融业综合经营的发展，这一监管模式也暴露出许多弊端：银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性，削弱了分业监管的业务基础；当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位；金融监管的法律制度不完善，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施；监管资源（包括人力、物力和技术）与行业发展不匹配，金融监管缺乏完善的实务操作系统；过于重视政府监管，对行业自律和社会外部监管重视不够；处罚力度不够，对违规行为的警示和震慑作用不够等等。
四、建立全国统一监管模式的政策建议
一个合理有效的金融监管模式应该既要尊重历史，又要符合现实国情，还要考虑未来国际金融发展的趋势。世界各国无一例外地都是根据本国的国情来设计本国的金融监管模式；而且，同一国家在不同的发展阶段也应该选择不同的监管模式。结合我国金融业的运营现状以及发展趋势，实行集中统一监管是我们的必然选择，也是我们追求的长远目标。
我国金融监管目标模式应该是：按照功能性金融监管的思路，通过立法设立一个覆盖所有金融业务的综合性金融监管机构，对整个金融市场和各类型金融机构进行集中统一管理。为保证金融业的稳健运行，切实保护金融领域消费者的合法权益，这一监管机构要能够根据我国金融业发展的总体要求，集中收集监管信息，统一调动监管资源，通盘考虑和制定金融法律法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险。同时，在这一监管机构内部，应该设立综合监管部、银行监管部、证券监管部、保险监管部、信托监管部等多个专业化部门，对于类似金融控股公司性质的综合性金融业务可以由综合监管部负责监管，其他按照金融业务来确定监管部门进行监管。这样，监管的一体化和专业化都能得到很好体现。根据我国经济、金融发展的具体历史阶段，应该在原有监管模式的基础上，借鉴美国“伞形+功能”型的金融监管模式，尽快建立一个监管机构专门负责目前金融控股公司的监管。
（1）完善现行分业监管模式的协调监管。做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银监会、证监会、保监会的专业化水平，提高监管效率；进一步加强三大金融监管机构的协调合作机制，定期、不定期就监管中的一些重大问题进行协商，加强彼此之间的信息交流；重视央行与三大监管机构的业务分工与协调；金融监管机构应该与财政部、发改委、审计署等国家经济金融宏观调控的重要部门保持密切配合，以最大限度地降低金融风险。此外，被监管部门也要加强行业自律和社会监督。
（2）成立专门的监管机构对金融控股公司进行监管。从中国金融近几年的实践来看，金融控股公司发展迅速，事实上已成为从分业经营走向综合经营的中间平台，也会成为我国下一步综合经营的重点。因此，对金融控股公司能否进行有效监管是能否最终过渡到集中监管模式的关键。因此，我国有必要建立一个专门的监管机构实施对金融控股公司的监管。在这方面，我们可以借鉴美国的经验。
（3）完善对金融控股公司监管的法律法规。如前面分析，现阶段，金融控股公司仍是我国实现综合化经营的一个较为可取的模式。因此，当务之急是需要制定《金融控股公司法》，在市场准入机制、监管机制、风险控制等方面可参考国外立法体例并针对我国金融控股公司开展的情况做出相应规定，建立起对金融控股公司的监管法律制度，使对金融控股公司的监管有法可依，并以此促进金融控股公司的建立和发展。
（4）引入先进的监管理念，支持和鼓励金融创新。在目前的监管中需要引入激励监管的理念，尊重并鼓励金融机构的自主创新能力；引入监管成本、收益理念，要求监管当局必须对所采取的监管措施进行成本收益分析，实施那些监管预期收益大于成本的措施，力避监管过度或监管不到位；监管当局要努力实现由原来的合规性监管向风险监管转变。
（5）建立一支高素质金融监管队伍是提高金融监管效率的必要保证。现阶段，急需建立一批既精通银行、证券、保险、信托业务等金融理论知识，又掌握相关的法律、法规、政策和能够熟练掌握计算机操作技能的懂管理、廉洁的金融监管人才。而这一类型人才的获得，需要进行专门培养，所以建立金融监管人才培养机制应为当务之急。
参考文献：
[1]周道许.现代金融监管体制研究.北京:中国金融出版社.2000.
[2]谢平.金融经营模式及监管体制研究.中国金融出版社.2003.
[3]李成.金融监管学.科学出版社.2006.
金融监管模式篇7
关键词：互联网金融监管模式；差异；国内外比较；对策与建议
一、引言
在网上支付发展的带动下，我国互联网金融服务在网络应用上越来越重要，互联网理财产品也日益受到人们关注，余额宝等理财产品渐渐融入人们的生活。互联网金融由传统的金融业和互联网共同组成。作为一种创新金融，存在着互联网融资平台、第三方支付、网络信贷等新型模式，这些模式对联网监管及传统金融行业产生了重要影响。本文比较了国内外互联网金融的监管模式，并且试图找到异同点，希望能不断完善我国的互联网金融监管模式。
二、国内外互联网金融监管模式的分析
1.国内互联网金融监管模式的案例分析
随着互联网金融的快速发展，银监会、证监会、工信部等相关部门频频颁布相关法律法规。对于我国的第三方支付平台，人民银行是其主要的监管机构，总体看来，我国的第三方支付已经形成较为系统的监管体系。我国对p2p网络借贷的监管模式还处于真空状态，有很多方面需要健全，应对单笔融资额度、债权转让的范围等方面进行规范，另外p2p行业协会也将在银监会相关指导下开展自律管理工作。中国证券业协会对投资者的范围进行了严格限定，规定合格投资者是净资产不得低于1000万人民币，金融资产不得低于三百万人民币，最近三年个人平均收入不低于五十万等。但是严格满足这一规定的人是少数的，对于一些网络银行、网络保险等网络平台，我国的监管也在加强，逐步推出一些辅助服务。
2.国外互联网金融监管模式的案例分析
美国互联网金融监管基本上较为宽松，主要是在原有法律框架的基础上,补充新的法律法规，使原来的监管法律体系能够对新的网络电子环境适用，表明了现有的法律体系对互联网金融的适用性。国外互联网金融监管实行注册登记制，多个监管主体对互联网金融实施监管。美国并没有单独的设立互联网金融监管机构，而是由已有的金融监管机构根据法律规定的职责各自开展监管，规范信息的披露，对业务中存在的风险进行警示，对消费者权益进行有效的保护等。英国互联网信贷的规模和发展速度都较弱于美国，但其行业的自律性却远远强于美国。英国政府实行较为宽松的监管政策。对于网络信贷业务的准入方面，在英国建立p2p网贷公司需要递交申请，并须要取得p2p网络信贷的营业牌照，但没有规定和限制最低资本金。英国法律制定了严格的信息披露的体系，要求借贷双方都需要在借贷过程中明确利率、期限等重要的要素，并且对相关合同的签订、履行和终止以及债务追偿、行政制裁、司法介入等各个方面做出了细致的规范。在日本，政府对互联网金融实行严格的监管体制，互联网金融监管的法律法规体系则是由日本政府直接负责构建，并且在特殊情况下会采用行政干预手段。在互联网金融监管法律建设方面，自网络银行出现在日本，日本政府就开始制定一系列的针对网络银行监管的法律法规，同时将网络银行逐步纳入到金融监管法律体系之中。这些法律法规不只是维护了网络交易的安全性，而且有效的惩戒了欺诈，逃税，洗钱等各类危害金融消费者权益的行为。日本严格的互联网金融监管从互联网金融的信息安全、行业规划、风险管理、法律法规建设等方面，多层面的推动互联网金融产业的健康发展。
三、国内外互联网金融监管的比较
在p2p网络借贷门槛上，美国规定首先借贷平台需注册为证券经纪商；其次，在监管主体上，美国将p2p借贷实行二级监管，界定为证券交易，而中国没有明确的监管主体，仅进行合规性监管；再次，在p2p网络借贷监管目标上，欧盟、美国、英国注重消费者的权益，均将消费者权益保护视为最重要的目标，采取各种措施保护消费者的权益。在众筹融资监管措施上，美国的众筹融资平台需在证券交易委员会与行业自律组织注册，美国规定筹资人需充分披露信息、需充分揭示风险；欧盟在众筹监管中，根据现有法律条文进行监管，不断防范各种风险；中国证监会没有出台监管措施，只能依照现有相关法律进行金融管理。在监管主体上，美国实行二级监管，由联邦和州共同进行管理；中国准备将众筹划归为证监会监管。在网络平台在监管主体上，中国对网络平台牌照的监管由银监会负责，小额信贷的监管由人民银行和金融办公室负责，美国对网络平台监管主体包括美联储、货币监管局、储蓄机构监管局、联邦存款保险公司。在监管原则上，欧盟采用机构监管原则，美国采取审慎监管原则来促进网络平台的发展。这是对网络平台的监管差异分析。
四、国内互联网金融监管存在的问题
随着互联网的快速发展，金融业也受到了巨大的影响，互联网金融的出现使金融业注入新鲜的血液，但是，金融监管的考验也日益加剧。目前，就我国互联网金融的发展来看，主要存在以下一些问题：
1.缺乏明确的监管机构
我国的金融监管体制采用的仍然是分业经营监管的模式。对于混业经营模式，我国缺乏明确具体的监管机构，这样就造成在监管过程中的监管信息比较分散，各监管机构的监管范围比较模糊，易出现监管盲区。
2.缺乏制度监管
目前我国的监管体制仍然只是传统的监管体制模式，缺乏法律法规制度的约束，我国现有金融业的法律法规针对互联网金融主要体现在以下方面：一是与互联网金融基础设施建设相关的法律法规；二是为鼓励扶持互联网金融发展而制订的规范；三是保护互联网金融消费者权益的相关法律法规。在互联网金融业监管方面，我国仍然没有专门的法律法规进行明确监管。没有专门的法律法规，监管执法中就会缺少合法的依据，就不能进行有效的监管。
3.缺乏有效的监管手段
我国针对互联网金融业采取的监管手段不能满足监管要求，采用的手段和组织形式有待进一步完善。互联网金融业的创新发展比较迅速，属技术密集性行业，因此我国对互联网金融监管人员提出了更高的要求来适应金融监管模式，以提高监管效率。
五、国外互联网金融监管经验对我国的启示
1.加快完善我国互联网金融监管相关法律体系的建设
对于国内互联网金融法律法规的建设，首先可以进行互联网金融法律立法，其次可以进一步完善和修正互联网金融配套的法律体系。这加快了互联网金融监管发展的框架性和原则性内容进行细化立法，能够系统地建立起与互联网金融监管更为适宜的法律制度。最后，制定相关的部门规章和国家统一标准，互联网金融行为指引以及标准。
2.完善征信体系
应着力建立由政府主导的社会征信体系，并且向全社会开放，保证征信体系的权威性和完备性。权威的社会征信体系的建立有助于构筑一个诚实守信的经济社会环境，为相关协会发挥对互联网金融的规范和自律作用提供了保障。建设征信体系可以实现信用监管，通过加强风险分析，促进互联网金融体系的稳定，提高金融监管的效率，通过提高透明度和效率，从而促使经济稳定增长。因此，完善征信体系有助于防范风险以及提高监管效率。
3.建立动态的、全面的监管机制
作为一个新型的业态，对互联网金融固定化的监管模式不能够长久地保证互联网金融的健康发展，只有建立其动态的全面的监管机制，才能够保证互联网金融长久且稳健的发展。动态的监管机制应该定期以补充更新的形式将新产生的互联网金融业务归纳入已有的互联网金融监管框架之下，明确监管责任，保持监管的完整性。相关的监管机构要随时关注互联网金融的发展动态，了解最新的互联网金融行业行情，及时的发现和识别其中存在的问题和风险，做好问题解决的预案和风险的预警，如定期将互联网金融机构的信用评价予以公布，时时确保其行为的安全合法。
4.完善互联网金融信息披露
监管机构应对互联网金融机构的业务开展和交易过程，进行长期的监督管理和不定期的审查，应要求互联网金融机构加强信息披露和相关风险的提示。同时可借助权威的信用评级机构，定期对互联网金融机构的信用等级进行披露，可以要求信贷业务提供者公开信息，使得消费者可在不同平台和机构的相似的信贷条款中做出选择。由于投资者的金融知识和辨别风险的能力与专业机构相差较大，造成金融投资者在金融消费中处于弱势地位，消费者权益的保护在互联网金融中就显得尤为重要。在相关的法规中增加互联网金融安全方面的法律法规，对损害消费者权益的行为制定处罚措施，制定互联网金融行为过程中对于消费者个人信息安全的法律法规，对互联网金融中投资者的资金托管进行实时保护，确保投资者的资金安全。
5.推动建设互联网金融行业自律机制
市场作用在互联网金融的形成和发展过程中起到重要作用，推动行业自律监管，迫使政府直接的监管方式更加灵活，效果更为明显，自觉性更强。在市场的作用下，国家应该拟定行业标准，规定行业行为准则，引导行业发展、规范行业发展；同时需要积极地推动行业的同业监督，使各类互联网金融行业自律监管机构得到发展。因此行政化的监管应该仅仅在互联网金融形成的初期适用，是临时性的措施，当互联网金融的发展成型后，就应该退出，让权于互联网金融行业自律组织。
作者:胡静单位:河南财经政法大学
参考文献：
[1]陈敏轩，李均.美国p2p行业的发展和新监管挑战[J]．金融发展评论，2013(3).
[2]邓舒仁．互联网金融发展与监管的文献研究[J]．金融纵横，2014(11)．
金融监管模式篇8
一、我国金融监管模式现状
1.我国金融监管模式简介。目前，在金融监管中，存在证监会、银监会、保监会各自负责一定监管事务，即“三足鼎立”的监管组织结构。中央银行作为最后贷款人、为提高金融系统安全提供保障；同时，中央银行也负责协调各委员会事务，行使监管职权。货币政策是人民银行负责范围；银监会的监管对象是银行业，如：政策银行、商业银行、股份制银行和全国大小金融机构；保险业是保监会的监管对象；证券业是证监会的监管对象。这样一来，各监管委员会监管范围清晰、科学分工及有效配合。金融监管在逐渐走向注重保障金融安全、机构间合理分工的谨慎监管模式。这也意味着，金融行业的监管工作已在日益完善、合理、规范。
2.混业经营下我国监管模式的不足。
2.1监管模式不符合混业经营趋势。为规避金融风险，对各行业采取隔离控制是分业监管的着重点。这样一来，各体系间融合受到了限制。然而，混业经营在不断发展，现有监管模式显然局限性较大。为满足金融结构的变迁、发展需求，我国应采取措施改革监管方式及监管机制。
2.2存在重复监管、监管真空现象，效率较低。现在，我国的金融监管中存在监管真空、重复监管现象，致使监管工作无法高质完成。比如，有些省内监管对象并不设人民银行分行，但监管单位的级别低于该机构，致使多个监管单位均对该机构有监管权等。另外，监管机构有时会为降低工作负担，主动干涉监管对象经营活动、并控制风险。
2.3各监管机构间信息交流不顺畅。证券、银行、保险业的独立监管在金融系统中组成了一个信息流的封闭回路。而在节约监管资源、提高监管质量中，各环节信息顺利传递、交换非常关键。但目前，“联席会议制”是三个监管机构间的信息连接。因分业监管观念，致使三个机构专注于各自负责领域的监管事务、信息流通不畅，阻碍着整体监管决策的实现。
二、我国金融监管模式改革原则
1.功能性监管原则。由同一负责人监管指定的金融活动就是功能性监管。因此，金融机构的名字并不是监管的关注点。该框架下的监管内容是机构自身所发挥的作用及其具体业务。建立合理制度、充分发挥本有功能是政府制定政策的原因。这样，一个监管单位负责监管作用相同、名字不一样的机构；这种监管方式不同于机构监管，可以在制度改变、发生新状况时较快的调整及适应；功能性监管注重监管的跨越行业、产品及市场，监管中应加强金融业的风险规避。因此管理者要采取整体监管法，并设置特别部门负责实施。此外，功能性监管的优势在于：第一，关于责任归属、监管创新产品等行业难题得以化解；第二，监管负责者在规避行业风险时，无须给金融创新设置阻碍。这样，功能性监管会为创新产品的发展带来更广阔的空间。
2.信息共享原则。所有监管单位都要掌握监管计划、流程与相关法制规范等有关资料，以实现金融机构人员的高效监管。监管单位应当熟悉的资料有：金融企业的财务信息、管理过程、部门设置、发展规划及行业风险、计算机系统建设、内部控制的过程及效率等。
3.确定监管协调人。监管负责单位应实行跨境监管或多部门监管法，实现多个单位对集团实体的有力监管。在多个监管单位中，应有某特定单位担任协调者保证合作监管中信息公开及高效传递。一般来说，集团内实力最强企业、综合部门可做为监管协调者。指定监管单位应每隔一段时间将财务活动、整体结构告知协调者；协调者由此得知风险暴露的基本状况、暴露信息价值和监管的安全保障方案等。
三、混业经营下金融监管的创新对策
国家应根据混业经营规律，完善及创新监管机制、监管机构设置，形成功能性、一元化综合管理监督方式。
1.短期内加强各监管机构的配合。现在，国家在逐步从分业监管进入混业监管阶段，并没有比较成熟的混业监管经验。为保证混业经营的顺利发展，国家在这一阶段可促进各机构间的配合，让监管权力不过于松散。国家可依当前状况确立监管联席会议制，并制定科学规范保障执行。金融业的保监、证监、银监机构间应加强配合，确保金融混业经营中不发生较大问题。今后，金融创新会不断多样化，各监管机构间履行责任时可能发生矛盾。若三机构间的矛盾难以迅速化解，会使金融业发展受到阻碍。因此，国家应制定行政法律制度，保证联席会议制的执行，适应当前混业经营的发展趋势。
2.中期内实现监管职能的整合。混业经营带来的影响有：第一，金融资本和实业资本互相控制情况逐渐增多；第二，资源的并购重组及整合状况也日益明显。国家原有的监管架构因此受到不断挑战。本文认为，“牵头式”监管可有效减缓混业经营的发展速度。国家应设立金融业的监管委员会，并由国务院直接领导。其中，证监、保监、银监三机构分别行使各自监管职权。在此之上，监管委员会应致力保障监管的顺利进行，开展跨行业监管及促进各机构间的有机配合。具体来说，委员会负责确定每个机构职权范围、避免职权重复、保证各机构高效工作。通常情况下，负责直接监管金融机构的并不是委员会，而是该行业专门的监管单位。委员会还应设立证券、保险、银行、信托专门监管协调机构，保证各行业金融活动的顺利进行。并且，委员会还应当根据各地金融发展状况设置分支一些监管单位。委员会负责监督各分支单位对本区域的协同监管。委员会成员中应有人民银行、财政部工作人员；各分支单位轮流选出优秀成员担任委员会主席；委员会还要负责对分支单位间矛盾的仲裁；为保证各分支单位间的信息传递、沟通，委员会应创办论坛等。
3.长期内设立综合监管组织机构。目前，我国金融业的混业经营已逐渐得到普及。无论是在深度，还是在广度上，金融混业的发展都很快。可以说，国家已具备金融混业监管的各项条件。因此，国家应成立正式的监管委员会，精简监管机构，在保证各项监管职能得以发挥的前提下、提高监管效率。证券、信托、保险等金融行业都应受委员会监管；委员会内部也要相应设置多个部门、实现对各行业的功能监管。委员会对人大负责，由国务院所领导；各地的监管分局直接由总局领导等。
四、结语
金融监管模式篇9
关键词：民间金融；监管模式；存在形式；现状与发展
一、民间金融的相关理论分析
（一）金融自由化及市场化理论
“金融自由化”被提出于上世纪70年代，其提出者罗纳德•麦金农与爱德华•肖二人认为大部分发展中国家普遍存在着金融压抑现象，这种情况对于社会经济的发展会起到极大的妨碍作用。为了保证经济的迅速增长，就应当让金融自由发展，政府尽可能少的干预金融市场，真正实现金融深化，进一步形成金融与经济的良性循环。我国也曾有专家提出了金融分化的理念，金融分化指的是金融系统中有关组织分工多样，在结构及功能上从一般演变成具体特殊的过程。这项理论提倡改变国家的金融机制，降低政府干预金融活动的频率，强化民间金融自身的融资效用，令我国市场对外依赖水平降低，进而推动利率及汇率的市场化进程，放松汇率和利率的相关限制，令国内市场的资金供求情况可以借助利率的变动客观地体现出来，同时外汇的供需变动可以借助汇率变换进行呈现。金融自由化理论一度引起了人们的关注，特别是发展中国家在进行金融体系改革的过程中，借鉴此理论对于金融改革具有关键的实践指导作用。在此项理论被提出一段时期后，发展中国家按照这个理论对金融进行改革，起到了巨大的指引作用，但是在实际操作环节，仍旧存在一些分歧。因为金融自由化理论虽然为各国的金融体制改革提供了不小的帮助，然而金融自由化也使得金融脆弱性加强，例如东南亚金融危机，我们能够看出如果整个过程中的某一环节存在问题便会影响全局，令金融市场陷入巨大危机中，这也是金融自由化带来的双面效应的具体体现。作为金融市场重要成员之一的民间金融，在中国是一个较为自由的领域，而我国的金融管制又特别严格，民间金融活动及组织更为市场化、自由化一些。然而，同其他国家进行比较，仍未体现出其真正的作用，金融自由化的水平亟待提高，民间金融还有很大的发展空间。当然，在进行金融自由化改革的过程中，也必须加强民间金融监管的力度，令金融体系改革获得更好的保障，降低金融风险发生的概率，使金融市场保持健康、平稳的发展。
（二）金融监管理论
美国2008年的次贷危机，令全世界认识到了经济的一体化、监管的缺乏、金融全球化的风险性，应当重新思考和定位，同时对金融改革及风险控制进行规划，并使人们重树信心。然而最近几年，金融自由化理论又遭到了不少人的质疑，加强金融监管的呼吁又高涨起来，各国也进行了必要的改革，金融监管理论在不断地发生演变。金融监管理论大致经历了以下几个发展阶段：首先，上世纪30年代前，斯密的市场经济理论，令经济自由主义盛行并且占据了统治地位，政府没有过多干预和控制金融部门的经营行为。按照当时的自由化理论，金融监管并不被人们所重视，政府的任务就是设立基本的法律规章，保证公平竞争，金融监管的目标是管制，也就是把国家干预降到最低。其次，上世纪30年代到70年代，出现了金融干预理论。由于30年代爆发的金融危机，令不少金融机构相继倒闭，股市崩盘，整个金融系统陷入瘫痪，政府不得不进行干预。从此完全自由的金融理论无法适应发展形势，政府的控制和干预在金融发展中必不可少。基于市场失灵理论及金融脆弱性理论，金融监管主要对金融系统安全性、金融市场的完备性，从法律、制度等方面进行了干预和管制。第三，上世纪70年代到90年代末提出了“效率优先”的理论。上世纪70年代后，很多金融新产品问世，金融机构更加活跃，与此同时，金融业务交叉现象非常常见，各国更加重视金融效益，“金融压抑”及“金融深化”的理论提倡放宽对金融的管制，恢复金融领域的自由竞争。另外，布雷顿森林体系的破裂，令金融机构面临着更大的风险，竞争日趋激烈。第四，上世纪90年代后，提倡效率与安全并重的金融监管机制。由于经济全球化的影响，金融监管所要考虑的更加全面，由此也出现了像亚洲、南美洲的金融危机。各国在注重经营效益的同时，也更加注重安全稳定。最后，现阶段金融监管的关键慢慢向安全。稳定与效率进行转移。近来，对金融监管的理论分析不仅仅局限于政府干预的层面，而是开始关注对金融机制的特殊性，从金融活动的深层机理中挖掘金融监管的手段及途径。同时，对金融监管的剖析开始向多方位、宽领域的路线思考。从金融监管的总体演进过程来看，我们可以发现：金融监管理论在不同时期会产生不同的金融理论及对应方案。民间金融作为国家金融市场的组成部分之一，其监管必须在结合金融监管理论的前提下，根据实际情况进行有效改革。
二、我国民间金融监管的现状研究
现阶段，国内金融监管推行“一行三会”的分业监管体制模式，2003年国内首次确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。上世纪90年代末，包含商业银行、证券化及保险业的中国金融由人民银行统一实行监管；我国证监会和保险监察会成立后，人民银行对证券业及保险业的监管从统一监管中分离出来，构成了由中国人民银行、证监会及保监会三家分业监管的格局。以往由人民银行负责的银行、金融资产管理企业、信托投资企业和其他存款类金融部门的监管职能划分于银监会后，从此由中国人民银行、银监会、证监会及保监会构成的分业监管模式正式推行。依据金融监管的分工，银监会一般负责负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村信用社、信托投资公司、财务企业、租赁公司、金融资产管理公司等的监管，以银行业为口径，银监会设立了监管一部、二部及三部，相应自上而下地设立了省局、市局及县办事处的分级体制。内部则建立了对应的监管部门，银监会成立之后，人民银行更加注重货币政策及职能的强化，肩负着金融系统的支付安全，起到中央银行在宏观调控及防范、化解金融风险中的效用。此种金融监管体系结构体现出，除了中央银行对宏观调控的控制外，另外一些监管部门均为集中于相对行业的微观控制层面。采用这种监管制度的有利之处在于提升金融监管的专业化技能，同时完成监管任务，有助于提升部门监管的效率。除此之外，中国人民银行、中央财政部、国家发改委等机构也都按照不同的职责明确分工，从多个层面对金融方针、金融部门及实际运行等方面进行干预。设定以上分业监管体制的目的在于集中金融监管人才，提升监管效率及监管水平，也有助于金融内部的均衡发展，使金融市场、金融部门间形成良性的竞争。现阶段，国内民间金融借贷政策基本上是由人民银行全权决策，银监会同时兼任政策的制定者、执行者、监督者及评估者等身份，对民间金融进行全面的管控，同时这也是一种宏观的控制，对省级以下没有根据本省市基本状况制定具体方案的，就算有，这些政策也基本下达不到基层，监管工作无法贯彻到关键的民间金融组织。若可以把民间金融监管从银监会中分离出来，那么设立专门性的民间金融监管部门开展监管工作，这种情况便能得到极大改善，至于怎样监管，本文中也有所涉及。
三、国内民间金融监管的重要性分析
（一）国内民间金融监管的缺失会影响社会经济的发展
总体来看，近来非法集资案件的规模越来越庞大，给整个社会和经济的安全带来了巨大的隐患。依照民间金融最发达的区域浙江省公安厅统计，几年来，查处的非法集资案件高达200多起，涉案资金超过1亿元。从这些数据中我们能够看出这些作案手段大部分为高息回报的承诺，借助当地的地下渠道快速筹集巨资，这种方式屡屡获得成功。然而这种不被允许的集资手段所曝露出问题的根本原因就在于监管力度的缺失。媒体虽时常报道一些非法集资案件，当地政府却无从知晓，也不敢收受巨资善款。针对这一情况，证明这些地区经济管理机构的不足及金融监管部门的失职，不得不替公权监管感到遗憾。
（二）民间金融监管是民间金融市场化的具体需求
几十年来，国内一直推行以市场经济为向导的改革，令私营经济的总体水平大大加强，进而积累了大量的民间资本，依照05年的区域金融运行报告指出，由于很多要素的作用，国内民间融资趋于活跃。民间融资在活跃的同时，也体现出了以下几个特征：融资活动半公开化；融资行为更加理性；生产性融资所占比重提升；利率水平显著提升。私营经济较为发达的区域，民间融资更为广泛。然而，在经济较为滞后的地区，当中具有区位优势、行业优势地区的民间融资活动也较为频繁。各个地区均不断促进民间金融市场化进程，给本地中小型企业、私营经济提供发展的后备力量，打个比方，要想把水放出来，就应当提前挖好沟渠，若缺少规范的体系及健全的监管制度，一味地让大量民间资本完全放任其涌入金融市场，必然会对市场形成不小的冲击。
（三）城镇之间金融发展差距需要依靠监管进行调节
我们能够明确知道，经济发达区域及经济较为落后区域间金融发展的差距不断拉大，尤其是民间金融的发展差距。同时，总览全国的经济状况，越是经济发达的区域，民间资本所占GDp比重越大，民间借贷的活跃程度更高，而且越是能够推动当地的经济发展，形成一个良性的循环。政府介入是解决市场的有效方式，政府可以借助一系列约束政策的制定来约束金融行为，进而调节地区间、城乡间的金融差异，令金融的发展进入到一个均衡的状态。10年之前，国务院批准通过了《深化农村信用社试点方案》，要求进行农村合作社的产权变革，依据股权结构的多样性，投资主体多元化的准则，在山东、吉林等八省区进行了不同产权形式的试点行动。这次改革把农村信用社的管理权限从以往的人民银行向地方政府转移，同时提出了很多扶持方案，目的是为了解决长期以来的农村信用社呆账、坏账等问题。另外，政府拿出超过一千亿元的资金帮助农信社走出困境，凭借重建农村信用社的方式来盘活供需失衡较为严重的乡村金融市场，促进乡镇经济的发展。对于农村非正规金融的推进一定要严谨，一方面是能够有效防范非法集资及金融诈骗现象的发生；另一方面，通过降低金融市场的准入门槛，给予民间资本充分的空间，把目前的很多非正规金融纳入到政府的正规制度安排中，令其具备合法性，进一步缩小城乡间的金融发展差距。
四、我国民间金融监管模式的构建
（一）构建国内民间金融监管模式的基本准则
1.遵循民间金融“阳光化”准则
要想对民间金融进行监管，首先必须要允许民间金融的合法化、阳光化，承认民间金融在金融体系中的地位。当前，随着一系列规章条例的施行，更多人对民间金融阳光化的呼声越来越高。最近，央行不断推出对民间金融利好的消息，然而大部分都没有被落实到位，之前拟定的《放贷人条款》草案，激发了人们的欲望，尤其是那些早就在经营民间借贷的民间金融机构焦急等待条例的正式颁布。
2.坚持制度化的民间金融监管原则
由于民间金融活动自身拥有巨大的风险，在允许民间金融监管合法化的基础上，民间金融的安全发展及风险控制仍旧需要明确的法律依据，需要良好的法律环境作为支撑，也需要具备系统、制度化、可持续的监管理念，构建一套符合国内现阶段民间金融特点的监管模式。国内民间金融形式多样，交易不透明，监管工作难度重重，因此必须具备健全的制度保障。
3.把握金融监管主体明确的准则
从对国内外民间金融的监管情况分析来看，一些发达国家和地区民间金融监管的成功案例，我们可以总结出一个共性，那就是这些国家或者地区监管主体非常明确。因此，国内民间金融的监管需要有明确的主体，不然会在碰到问题的时候出现权责模糊、甚至相互推诿的现象，令整个监管工作陷入混乱，直接影响监管的对象。
4.监管适当原则
民间金融在实际交易的过程中因为程序简便，成本不高，可以迅速形成交易，因此人们十分青睐此种金融活动形式。若对民间金融监管不当，便容易导致缺乏灵活性，难以符合民间金融市场的具体要求，进而影响民间金融的迅速发展。监管部门必须把精力集中到市场体制不能解决的方面，对民间金融的监管也应当采取适度原则。
5.重视监管效益
在进行民间金融监管的过程中需要考虑监管费用及民间金融经营费用的问题。首先，无论选取哪种监管形式，监管成本必须控制在适当范围内，成本过高将增加监管部门负担，也不满足经济效益原则；其次，当民间金融被纳入监管时，民间金融活动的经营成本不应为监管承担太多的成本费用。
（二）国内民间金融监管模式的构建措施
1.实行差异化监管
在民间金融监管模式中，监管部门需要积极转变监管模式，对不同的金融机构，确定对应的标准，有目的性地实行分类监管，即对不同层次、类别的金融组织，监管当局的监管力度应当有所差别。从上文中我们分析的民间金融存在的情况来看，国内民间金融仍旧存在着不少非法组织及非法活动，例如洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法集资金融活动，不但严重干扰着金融市场的秩序，甚至会对社会治安造成阻滞，所以对于这些行为及组织必须坚决进行打击和取缔。相反的，对于那些对国民经济有利的民间金融组织及行为，政府应借助相关制度进行保护和支持，实行分类监管。
2.构建立体化监管体系
我国民间金融分布广泛，并且遍布各个地区，无论是大城市，还是乡村，都存在着民间金融活动。因此，必须对这些民间金融组织及金融活动进行合理有效的监管，制定一个可行的监管模式。政府应成立专门的民间金融监管部门，从中央到地方，形成一个横向与纵向的立体式监管模式，推进政府的外部监督、民间金融业的行业自律及自我管控三个方面相配合的监管机制，促进民间金融的长期稳定发展。
3.商业银行监管
针对注重经济效益的原则，必须考虑监管成本问题。我们目前的商业银行网点众多并且较为分散，尤其是在某些偏远的区域均有分布，若经由现在的商业银行网点进行登记，反映民间金融的真实状况，不但能够节约成本，也可以带来极大的方便，促进金融监管工作的开展。但是，需要注意三方面的问题：第一，避免政企不分的现象，确保分工明确；其次，遵循不增加经营成本的基本原则；最后，就是保证商业银行监管民间金融的合理性。结束语综上所述，笔者对国内民间金融监管问题进行了全面的阐述，指出了我国民间金融监管的重要性，以及实际操作中存在的问题，并针对这些问题，结合国内外先进经验，提出了构建民间金融监管模式的具体对策，对于国内民间金融监管的发展具有重要参考价值。
作者:高晗洪宁单位:中国人民大学
参考文献：
[1]人民银行南昌中心支行金融研究处课题组.当前民间融资发展状况的调研报告[J].金融与经济,2008(09)
金融监管模式篇10
关键词：民间金融;监管;模式
一段时间以来，不断暴发的担保公司倒闭和非法集资案引起了人们对民间金融监管的再次重视。民间金融发展有助于缓和中小企业融资困境，但是只有适当监管之下，民间金融才能得到稳步发展。
一、民间金融存在的合理性
民间金融是世界范围内普遍存在的一种现象，对此有不同的称呼，如非正规金融、类金融、地下金融、体制外金融等。亚洲发展银行在《非正规金融：来自亚洲的发现》（1990）一书中将其定义为“不受政府对于资本金、储备金和流动性、存贷利率限制、强制性信贷目标以及审计报告等要求约束的金融部门”，这一定义比较全面的概括了民间金融特点，为大多数人所接受。
民间金融的存在有其合理的成份。民间金融的历史要远远长于正规金融，在正规金融产生以前，所有的金融都属于民间金融。因此正规金融是在民间金融基础上建立起来的。而在正规金融建立后，民间金融仍然有其存的土壤。
1.正规金融留下了大量的市场空间。正规金融制度下的金融企业和金融市场对于进入的融资者都设置了或高或低的门槛，目的在于降低正规金融风险。这样在客观上就把一部分有金融需求的企业和个人挡在了门外，这就为非正规金融的存在和发展提供了市场空间。这一市场空间中最大的一个群体就是中小企业，中小企业由于经营历史时间短，缺少可供抵押的资产，加之经营不稳定性强，被排除在正规金融之外。其发展所需要的外源融资不得不依赖非正规金融。
2.金融压抑制造了民间金融空间。一些国家特别是发展中国家，为了扶持重工业的发展，采取了压抑金融的策略。政府压低利率，并引导资金向重工业方向投入，其他产业则难以得到发展的资金。而这些产业往往是市场需要的产业，有市场，有利润。这样民间金融就填补了这部分空白。除一般意义的金融抑制外，我国的金融抑制还体现为所有制抑制，即正规金融主要服务于国有企业和国有经济，大量民营企业长期排除在正规金融体系外。而我国经济增长的主要动力就在于民营企业的发展，支持民营企业发展动力之一的金融主要靠民间融资解决。
3.交易费用也会给民间金融创造空间。处理金融业务是要付出成本，比如收集信息、现场考察、账面处理等，这些成本不论融资数额大小都要付出，而且往往与地理远近成正比，这样对于一些小额的处于偏远地区的项目，单位成本就会很高，因而被正规金融放弃。对于民间金融来说，这些成本则可能会比较低，比如民间金融不需要正规的档案材料，与客户比较近等，与正规金融相比交易成本要低很多。
4.民间金融也是对迅速变化的市场需求的一种反应。市场需求往往变化迅速，需要相应的金融创新以满足这一需求。正规金融的产品创新需要市场达到一定的规模，而且创新需要经历一定的程序，所费时间比较长，特别是在金融管制比较严重的国家，金融创新更受到了监管部门的严格限制。民间金融受管制比较少，经营灵活，可以迅速地进行金融创新满足市场需求。
民间金融的存在有其合理性，它对正规金融起了良好的补充，提升了经济的效率，弥补了正规金融的不足。因此许多国家对于民间金融给予了一定的成长空间。民间金融的形式多样，一些民间金融形式得到全球推广，其理论及运作模式被正规金融采纳。比较重要的民间金融形式主要有：
二、我国民间金融存在的问题及监管需求
与世界其他地区一样，我国也存在着多样性的民间金融机构。这些机构在促进金融资源重新分配，促进经济发展的同时，其存在的负面影响也开始显现出来。
1.非法集资。民间金融发展障碍之一就是资金来源短缺，而只允许银行吸收公众存款，限制其他金融机构包括民间金融机构吸收公众资金是很多国家普遍实行的金融管制措施。而民间金融机构总有扩大规模的冲动，在资金来源如股东出资、内源融资增长速度难以达到自己意愿速度时，他们就会求诸于私下吸收公众资金，这种私下吸收公众资金的行为除非发生纠纷很难查觉。而一旦走向非法集资这一步，就走向不归路。民间金融风险识别与控制能力弱，容易发生风险，而风险发生，金融脆弱性的危害就显现了，公众的挤兑行为很快就会让民间金融机构破产，引发群体性讨债事件。
2.利率高企。民间金融资金普遍比正规金融的资金利息高出很大一截。利率之所以高原因有多种，一是与正规金融争夺资金不得不提高利率;二是民间金融的活动往往难以得到法律支持，其面对的客户风险相对比较大，这造成其经营风险相对较高;三是资金需求高拉升了资金的使用成本。高利率对于民间金融是一种伤害，根据逆向选择理论可知，金融机构利润率与利率水平呈倒U形关系，当利率高于一定水平之上，一些优质的客户会退出贷款市场，只会留下一些劣质客户，此后利率上升优质客户越少，金融机构风险越高，利润率下降越严重。因此高利率也是造成民间金融易发生危机的重要原因。
3.隐藏犯罪行为。缺少监管的民间金融隐藏着诸多犯罪行为。一是暴力收账，即对未偿还的款项采取暴力、胁迫手段追偿，引发刑事案件，与之相对应的还会伴随着强制借款与高利贷借款，让借款人陷入困境;二是涉嫌洗钱或资助犯罪，由于缺少对资金来源和去向的监控，一些非法所得投入到民间金融进行流转孽息，或者在投向上不加筛选让非法行为得到了资金;三是庞氏骗局，庞氏骗局在包括中国在内的发展中国家和转型国家相当普遍，在发达国家也常会发生，投资者对高额回报吸引，早期投资者会有所收获，但随后投资者成为受害者，而且这种骗局无论在总金额还是牵涉的投资者规模都很大，影响严劣;四是诈骗，冒充身份诈骗客户资金或者虚构情节诈骗民间金融机构的资金在民间金融领域时有发生，给当事人造成巨大损失。
当前民间金融存在的这些问题迫切需要相应的机构担负起监管的责任。但我国的民间金融的监管却存在诸多问题。1.缺少监管主体。我国金融监管的主体是人民银行与银监会、证监会与保监会（俗称一行三会），这些监管机构主要针对的是正规金融机构，包括银行、证券、保险以及少量的其他类型的持金融牌照的机构，对于未持金融牌照民间金融机构，这些监管机构并不承担监管责任，即使有些法律法规或者文件要求其担负监管职能，但在实际运作过程中这些机构会或明或暗地拒绝承担。有些民间金融机构虽然有名义上的主管部门，如典当行主管部门为政府商务部门，融资性担保公司为发改委等，但大量的民间金融机构没有主管部门，只要经地方工商局批准就可以营业，结果造成大量所谓的理财公司、投资公司、咨询公司等号称合法性机构公开吸收公众资金。而颁发营业执照的工商部门并不承担相应的监管责任，而其他部门则没有监管的职能。
2.缺少监管的能力。监管能力包括几个方面，一是监管授权，即对于当下的形形色色的金融机构需要确定监管的主体，当下地方政府面对诸多疑似非法集资行为也想进行监管，但是却没有明确部门有类似的监管授权。二是监管人员不足，相对于数量众多的民间金融机构，政府监管人数存在着不足的问题，一般情况下，金融机构的设立都需要经监管部门审批，监管部门可以通过设置门槛提高金融机构的水平，另一方面也在于通过控制数量规避监管人员不足问题。而现在大量从事金融业务的机构的存在已经既成事实，即使以后归口监管，也存在着监管人手不足的问题。三是监管人员专业性不足，对民间金融的监管现在主要由政府的金融办负责，与一行三会相比，金融办历史短，人员来源多样，对金融监管本身都需要一个熟悉过程，加之民间金融要比正规金融更复杂，就民间金融发展方向、监管的重点等需要专业判断方面存在较严重不足。
3.缺少监管的法律法规。民间金融的监管需要立法先行，但相关的法律法规却存在诸多不足。一是法律法规不健全，除小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司和商业保理公司有相应的法律法规外，其他类型的民间金融机构都没有针对性的法律法规进行规范，只能依靠民法、刑法或者司法解释进行监管和处理。二是法律法规的可执行性低，既有的法律法规很多都是原则性规定，执行的程序条件都未规定，被监管的民间金融机构不清楚如何遵守法律法规，监管者也难以给出明确的监管信号，造成监管者与被监管者矛盾。三是法律法规的制定原则缺少严格的论证，例如对民间金融机构实行审慎监管还是非审慎监管，监管标准是否以资本金为准，资金的来源与使用有何规定，是否对公司的公司治理进行干预以及干预的标准是什么，公司的档案记录如何规定等等。这些内容对于监管方式及民间金融机构的发展非常关键，需要在法律法规中体现出来。
三、世界其他国家民间金融监管的经验
世界各国对于民间金融的监管还没有形成完整的体系，不过一些国家对此进行了实践，积累了一定的经验。总体来说，对于民间金融监管模式主要有以下几种。
1.对民间金融立法规范使之遵守正规金融的监管标准。针对一些数量多、规模大、经营成熟的民间金融进行专门立法监管，使之正规化。如美国信用社曾是美国民间金融主要的组织形式，为此美国国会颁布《联邦信用社法》（1934）给予其合法身份并设立专门监管机构监管，他们缴纳存款保险并受存款保险公司监管。美国的社区银行是非正规金融转为正规金融的典范，美国的社区银行为独立的银行和储蓄机构，服务于中小企业和社区居民，其资产规模小，分支机构少，主要在居民聚集区经营，其组织形式可以为商业银行，也可以是储蓄机构和互助储蓄机构，社区银行要遵守商业银行的基本监管规则，只是其监管的标准要比一般商业银行宽松。我国台湾地区也存在着诸如合会、地下钱庄等民间金融组织形式，虽经严历打击仍然存在，1989年台湾实行民间金融“合法化”运动，通过了新《银行法》，允许银行设立自由，部分民间地下金融迅速浮出水面注册为银行，进入正规发展轨道。
2.立法保护民间金融但发挥其自身特点。比较典型的是德国的合作金融，德国是世界合作金融的发源地，1847年莱富埃森（Raiffeisen）创立了农村信用合作社，之后发展为莱富埃森合作银行;此后舒尔茨创立城市信用合作社，后发展为大众合作银行。1889年德国颁布了《合作社法》，以法律形式把合作社组织形式、运营模式等固定下来，为合作社的发展提供了法律保障。1895年德国组建中英合作银行，并成立全国合作银行协会。到现在合作银行遍布德国城乡，成为德国主要金融服务提供者。台湾民间金融合法化运动中，1999年通过了《民法债编》，以法律形式将合会等金融组织列为已有民事法律体系规范的对象，对民间金融作出了明确的规范。
4.对民间金融进行扶持。一般来说政府对于民间金融的发展持一种消极立场，但由于民间金融在提供金融服务方面具有正规金融不具备的优势，特别是普惠金融概念的提出，世界很多国家的政府开始重视民间金融的发展，采取措施推动民间金融开展业务。这方面的典型是小额贷款公司。小额贷款主要向低收入人群提供贷款，采取诸如群贷的方式降低风险。改变了过去金融主要向富人提供服务的经营特点，因而受到世界银行的推荐。世界许多国家都在本国推行这类业务。上述对民间金融监管的成功案例可以看出有几个特点，一是对民间金融的作用给予承认而非取缔，监管的介入是为了更好地发挥民间金融的既有作用;二是监管同时把民间金融运营模式标准化，以利于在更大范围内推广;三是特别注重自律组织在监管中的作用，上述民间金融在进行监管后都成立了相应的自律组织（协会），在增强监管针对性同时可以降低监管成本;四是把民间金融机构纳入监管的模式多样化，不搞一刀切。
四、对我国民间金融监管的建议
把民间金融置于监管之下无论对于民间金融本身还是对于社会利益都是必要的。但具体到监管体制的建设，则需要多方面考虑。
1.监管要让民间金融合法化与透明化。金融业从事的是资金的往来，与生产制造业最大的不同是无形化因而隐蔽性很强，对其打压不会让民间金融消失，只会让其转入地下。当民间金融转入地下时，其风险不会消失而且由于无法对其监控，其结果是只有当问题很严重时才会暴发出来，给社会造成巨大损失。因此对民间金融监管目的之一就是让民间金融能够透明化，阳光化，而要做到这一点就是让其合法化。民间金融所隐藏的涉嫌犯罪行为也只有通过透明化才能最大限度地压低。针对不同的民间金融建立起从一般民法到专业化法律的一系列法律体系，让民间金融在法律框架下运转。
2.民间金融的监管应当采用多种模式。我国幅原辽阔，经济发展水平层次多样，经济类型众多，对金融需求多样，因此民间金融机构的类型众多。监管应当针对不同类型的民间金融机构设置不同的监管制度，对民间金融监管采取适度原则，防止过度监管使民间金融失去低成本与灵活性。对于那些服务于众多客户群体的民间金融，可以更标准化，监管相对严格，以利于推广;对于那些针对客户群体比较少，不宜标准化，在进行监管时尊重其经营特点，减少政府干预。