行政争议论文篇1
随着改革的深入，行政争议数量在我国日益增多。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现。从总体上看，行政争议呈现增多的趋势，反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在一些问题和行政争议解决机制尚不健全。
能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。各级党委、政府和司法机关应当高度重视，切实按照科学发展观的要求，从多方面采取措施，有效预防和化解行政争议。
范行政决策和行政执法行为
行政争议是因行政而起的，那么，只有坚持依法行政，才能从源头上预防和减少行政争议。
预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好群众的合法权益。各级行政机关要认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，依法进行一切行政管理活动。既要严格执行实体法规定，又要严格执行程序法规定，规范行政执法程序。各级行政机关的领导干部则要树立正确政绩观，增强依法行政意识，带头依法办事。
推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。要防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须按照要求经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节；除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止；对因此严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。
规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没收入和收费指标的错误做法。行政机关在作出对有关当事人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会；在作出行政决定后，要告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。完善行政执法听证程序，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。对执法机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。进一步落实行政执法责任制，健全评议考核制度，严格行政执法责任追究，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。
着力加强基层政府依法行政工作。行政争议大多发生在基层，解决行政争议也主要依靠基层。要在典型示范、总结经验的基础上，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政的具体措施。要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。要加强基层政府法制机构和队伍建设，配备高素质的人员，充分发挥他们在推进基层政府依法行政工作中的作用，从源头上减少行政争议的发生。
加快完善行政立法
依法治国是我们一切行政活动的最高准则和依归，因此，只有加快完善行政立法，才能为预防和化解行政争议提供有力的法制保障。
要根据我国的国情和现阶段的实际情况，从有利于最大限度地预防和化解行政争议出发，抓紧完善行政立法，努力为行政机关依法行政、人民法院依法审判提供健全的法律法规。要善于把党在宣传、教育文化、民族宗教、社团管理、安全稳定等领域的方针政策体现到法律法规中，区分针对社会公众的普遍性规定与针对有关部门的特殊性要求。同时，要加强立法解释工作。
抓紧修订行政诉讼法，重点研究解决受案范围、当事人主体资格、条件、案件管辖、简易程序、和解制度、法律适用和证据规则、裁判方式、行政非诉执行体制等对行政审判影响较大的问题。加快起草《行政复议法实施条例》。
行政争议论文篇2
第一条、为妥善处理社会保险行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督社会保险经办机构（以下简称经办机构）依法行使职权，根据劳动法、行政复议法及有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条、本办法所称的社会保险行政争议，是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。
本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。
第三条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向经办机构或者劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理，经办机构或者劳动保障行政部门处理社会保险行政争议适用本办法。
第四条、经办机构和劳动保障行政部门的法制工作机构或者负责法制工作的机构为本单位的社会保险行政争议处理机构（以下简称保险争议处理机构），具体负责社会保险行政争议的处理工作。
第五条、经办机构和劳动保障行政部门分别采用复查和行政复议的方式处理社会保险行政争议。
第六条、有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：
（一）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；
（二）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；
（三）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；
（四）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；
（五）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；
（六）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；
（七）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；
（八）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；
（九）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的；
属于前款第（二）、（五）、（六）、（七）项情形之一的，公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。
第七条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以向劳动保障行政部门一并提出对该规范性文件的审查申请。
第八条、公民、法人或者其他组织对经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。
第九条、申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议。
申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
第十条、经办机构作出具体行政行为时，未告知申请人有权申请行政复议或者行政复议申请期限的；行政复议申请期限从申请人知道行政复议权或者行政复议申请期限之日起计算，但最长不得超过二年。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十一条、申请人向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议，一般应当以书面形式提出，也可以口头提出。口头提出的，接到申请的保险争议处理机构应当当场记录申请人的基本情况、请求事项、主要事实和理由、申请时间等事项，并由申请人签字或者盖章。
劳动保障行政部门的其他工作机构接到以书面形式提出的行政复议申请的，应当立即转送本部门的保险争议处理机构。
第十二条、申请人向作出该具体行政行为的经办机构申请复查的，该经办机构应指定其内部专门机构负责处理，并应当自接到复查申请之日起20日内作出维持或者改变该具体行政行为的复查决定。决定改变的，应当重新作出新的具体行政行为。
经办机构作出的复查决定应当采用书面形式。
第十三条、申请人对经办机构的复查决定不服，或者经办机构逾期未作出复查决定的，申请人可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。
申请人在经办机构复查该具体行政行为期间，向劳动保障行政部门申请行政复议的，经办机构的复查程序终止。
第十四条、经办机构复查期间，行政复议的申请期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。
第十五条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构接到行政复议申请后，应当注明收到日期，并在5个工作日内进行审查，由劳动保障行政部门按照下列情况分别作出决定：
（一）对符合法定受理条件，但不属于本行政机关受理范围的，应当告知申请人向有关机关提出；
（二）对不符合法定受理条件的，应当作出不予受理决定，并制作行政复议不予受理决定书，送达申请人。该决定书中应当说明不予受理的理由。
除前款规定外，行政复议申请自劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到之日起即为受理，并制作行政复议受理通知书，送达申请人和被申请人。该通知中应当告知受理日期。
本条规定的期限，从劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到行政复议申请之日起计算；因行政复议申请书的主要内容欠缺致使劳动保障行政部门难以作出决定而要求申请人补正有关材料的，从保险争议处理机构收到补正材料之日起计算。
第十六条、经办机构作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达行政文书，申请人不服提起行政复议的，只要能证明具体行政行为存在，劳动保障行政部门应当依法受理。
第十七条、申请人认为劳动保障行政部门无正当理由不受理其行政复议申请的，可以向上级劳动保障行政部门申诉，上级劳动保障行政部门在审查后，作出以下处理决定：
（一）申请人提出的行政复议申请符合法定受理条件的，应当责令下级劳动保障行政部门予以受理；其中申请人不服的具体行政行为是依据劳动保障法律、法规、部门规章、本级以上人民政府制定的规章或者本行政机关制定的规范性文件作出的，或者上级劳动保障行政部门认为有必要直接受理的，可以直接受理；
（二）上级劳动保障行政部门认为下级劳动保障行政部门不予受理行为确属有正当理由，应当将审查结论告知申请人。
第十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构对已受理的社会保险行政争议案件，应当自收到申请之日起7个工作日内，将申请书副本或者申请笔录复印件和行政复议受理通知书送达被申请人。
第十九条、被申请人应当自接到行政复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提交答辩书，并提交作出该具体行政行为的证据、所依据的法律规范及其他有关材料。
被申请人不提供或者无正当理由逾期提供的，视为该具体行政行为没有证据、依据。
第二十条、申请人可以依法查阅被申请人提出的书面答辩、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第二十一条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，原则上采用书面审查方式。必要时，可以向有关单位和个人调查了解情况，听取申请人、被申请人和有关人员的意见，并制作笔录。
第二十二条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，以法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件为依据。
第二十三条、劳动保障行政部门在依法向有关部门请示行政复议过程中所遇到的问题应当如何处理期间，行政复议中止。
第二十四条、劳动保障行政部门在审查申请人一并提出的作出具体行政行为所依据的有关规定的合法性时，应当根据具体情况，分别作出以下处理：版权所有
（一）该规定是由本行政机关制定的，应当在30日内对该规定依法作出处理结论；
（二）该规定是由本行政机关以外的劳动保障行政部门制定的，应当在7个工作日内将有关材料直接移送制定该规定的劳动保障行政部门，请其在60日内依法作出处理结论，并将处理结论告知移送的劳动保障行政部门。
（三）该规定是由政府及其他工作部门制定的，应当在7个工作日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。
审查该规定期间，行政复议中止，劳动保障行政部门应将有关中止情况通知申请人和被申请人。
第二十五条、行政复议中止的情形结束后，劳动保障行政部门应当继续对该具体行政行为进行审查，并将恢复行政复议审查的时间通知申请人和被申请人。
第二十六条、申请人向劳动保障行政部门提出行政复议申请后，在劳动保障行政部门作出处理决定之前，撤回行政复议申请的，经说明理由，劳动保障行政部门可以终止审理，并将有关情况记录在案。
第二十七条、劳动保障行政部门行政复议期间，被申请人变更或者撤销原具体行政行为的，应当书面告知劳动保障行政部门和申请人。劳动保障行政部门可以终止对原具体行政行为的审查，并书面告知申请人和被申请人。
申请人对被申请人变更或者重新作出的具体行政行为不服，向劳动保障行政部门提出行政复议申请的，劳动保障行政部门应当受理。
第二十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构应当对其组织审理的社会保险行政争议案件提出处理建议，经本行政机关负责人审查同意或者重大案件经本行政机关集体讨论决定后，由本行政机关依法作出行政复议决定。
第二十九条、劳动保障行政部门作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书。行政复议决定书应当载明下列事项：
（一）申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名、职务）；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（三）申请人的复议请求和理由；
（四）被申请人的答辩意见；
（五）劳动保障行政部门认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件；
（六）复议结论；版权所有
（七）申请人不服复议决定向人民法院的期限；
（八）作出复议决定的年、月、日。
行政复议决定书应当加盖本行政机关的印章。
第三十条、经办机构和劳动保障行政部门应当依照民事诉讼法有关送达的规定，将复查决定和行政复议文书送达申请人和被申请人。
第三十一条、申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三十二条、经办机构必须执行生效的行政复议决定书。拒不执行或者故意拖延不执行的，由直接主管该经办机构的劳动保障行政部门责令其限期履行，并按照人事管理权限对直接负责的主管人员给予行政处分，或者建议经办机构对有关人员给予行政处分。
第三十三条、经办机构或者劳动保障行政部门审查社会保险行政争议案件，不得向申请人收取任何费用。
行政争议论文篇3
行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象,对于行政管辖权的冲突,我们现有的规定通常是:先由行政管辖权冲突的双方协商解决,协商不成的,由其共同的上级行政机关指定管辖。在此,将简述行政管辖权争议解决的规则。
1.行政管辖权争议裁决及时规则。现代社会行政以效率为原则,达成增进人民福利的目的。行政管辖权争议导致行政权被搁置,导致行政主体难以通过行政权实现行政的目的,因此,必须及时解决行政管辖权的争议。及时应当包含如下内方面的内容:(1)应当设置行政管辖权争议解决的相关期限。这些期限应当包括提起争议裁决的期限、作出争议裁决的期限等。(2)与行政管辖权争议有关的行政主体应当及时履行解决争议的义务,如行政主体因管辖权发生争议后,应当在法定期限内将争议提交到有权裁决的机关,否则,有关机关可以追究行政主体负责人的法律责任;再如有权裁决行政管辖权争议的行政主体应当在法定期限内尽快作出裁决,没有法定时由,不得延长裁决作出的期限。(3)为了确保行政管辖权争议及时获得裁决,应当允许行政相对人有提出要求裁决行政管辖权争议的权利。如台湾《行政程序法》第14条规定:“前项情形,人民就其依法规申请之事件,得向共同上级机关申请指定管辖,无共同上级机关者,得向各该上级机关之一为之。受理申请之机关应自请求到达之日起十日内决定之。”确认行政相对人这一权利,有利于防止行政主体怠于行政,从而提高行政效率,并确保公共利益和民众的利益不因行政管辖权争议而受到损害。
2.行政管辖权争议一裁终局规则。行政管辖权争议裁决就性质而言,它是一种解决行政程序僵局的方式,不涉及行政相对人实体利益的重新分配。因此,应当遵守“一裁终局”的规则,以免行政管辖权长时间地处于不确定的状态。一裁终局意味着:(1)无论是行政主体还是行政相对人,即使对行政管辖权争议裁决不服,也不再为其提供救济的法律程序,行政管辖权争议即产生不可变更的执行力。(2)行政管辖权争议裁决一经作出并送达到相关的行政主体和行政相对人,即产生了不可再争的执行力。(3)如果行政相对人认为行政主体作出的管辖权裁决违法,可以作为不服具体行政行为而提起行政救济的一个附带的理由,请求行政复议机关或者法院审查。如行政相对人对行政管辖权争议裁决异议成立,则该具体行政行为应当认定为有瑕疵的行政行为。3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为,必须以书面形式为之。书面规则要求:(1)行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求,以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容,不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。(2)行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人,否则,该裁决书不产生法律效力。(3)行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误,除非这种错误会使人得出相反的结论,否则对该裁决书的效力不产生影响,作出裁决的行政主体可以自行更正即可,(4)在行政紧急的情况下,行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决,但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。
3.行政管辖权争议裁决书面规则。行政管辖权争议裁决系要式行政行为,必须以书面形式为之。书面规则要求:(1)行政管辖权争议裁决必须符合行政主体公文制作的要求,以文字的形式承裁行政管辖权争议的全部内容,不得以其他形式记录与行政裁决有关的内容。(2)行政管辖权争议裁决书必须以法定程序送达相关的行政主体和行政相对人,否则,该裁决书不产生法律效力。(3)行政管辖权裁决书如发生文字书写、计算、标点符号运用等错误,除非这种错误会使人得出相反的结论,否则对该裁决书的效力不产生影响,作出裁决的行政主体可以自行更正即可。(4)在行政紧急的情况下,行政主体可以口头的形式作出行政管辖权争议裁决,但事后应当制作裁决书或者书面记录存档备查。
行政争议论文篇4
关键词：房屋权属纠纷；诉讼机制
中图分类号：DF71
文献标识码：aDoi：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.05.17
一、问题的提出
在民行交叉领域有个著名的案件――“焦作房产案”，该案案情并非复杂，但却经历了两种诉讼、3级法院、10年审理、18份判决，被称之为“超级马拉松诉讼”［1］。“焦作房产案”的来龙去脉如下：1983年6月13日，焦作市纺织工业局出资购买了3间房屋，领取焦作市统建住宅产权所有证后，交由其所设立的纺织工业局供销公司（以下简称“供销公司”）使用。6月17日，供销公司将购房款交回纺织工业局。1984年10月，纺织工业局设立焦作市纺织实业公司（后更名为“焦作市影视器材公司”，简称“影视公司”），将房屋移交影视公司使用，供销公司与影视公司在纺织工业局的主持下签订了移交协议，并于1988年12月25日签订了《房屋转让协议书》，由影视公司给纺织工业局3万元，取得该房屋所有权。双方未办理房屋所有权转让登记手续，但该房屋一直由影视公司使用。
1992年12月，供销公司采用涂改纺织局购房收据的记账联，在交款单位“市纺织局”后面用铅笔添加了“（供销经理部）”，到原房屋出售方骗取房屋买卖契约，背着纺织工业局和影视器材公司，向焦作市房产管理局申请颁发房屋所有权证。房产局为其颁发了12161号《房屋所有权证》。1993年4月29日，供销公司在未通知影视公司的情况下，将3间房屋以3.9万的价格卖与高永善，高永善于当天在焦作市房产管理局领取了37121号《房屋所有权证》。
由于3间房屋一直由影视公司使用，高永善于1993年5月11日向焦作市山阳区人民法院提起民事诉讼，要求影视公司立即搬出。在民事诉讼的过程中，影视公司于1993年12月向山阳区人民法院提起行政诉讼，要求撤销12161号及37121号《房屋所有权证》。
在本案的诉讼过程中，共有以下6份民事判决或裁定：11994年8月17日焦作市山阳区法院作出的《（1993）山民初字第160号民事判决》，判决3间房屋为影视器材公司所有，并责令影视公司于判决生效后补办房屋过户手续；21996年8月28日，焦作市中院作出的《（1994）焦民终字第507号民事判决》，3间房屋归供销公司所有；31998年9月23日，焦作市中院作出的《（1998）焦民再字第9号民事裁定》，撤销《（1993）山民初字第160号民事判决》及《（1994）焦民终字第507号民事判决》，发回山阳区人民法院重审；42001年11月28日，焦作市山阳区人民法院作出《（1993）山民初字第160号民事判决》，3间房屋归高永善所有，影视公司于判决生效后5日内搬出房屋；42002年1月28日，焦作市中级人民法院作出《（2002）焦民终字第251号民事判决》，维持《（1993）山民初字第160号民事判决》，3间房屋归高永善所有，影视公司于判决生效后5日内搬出房屋；52002年12月26日，因检察院抗诉，河南省焦作市中级人民法院作出《（2003）焦法立裁字第22号民事裁定书》，进行再审，中止原判决的执行；62003年7月17日，河南省焦作市中级人民法院作出《（2003）焦民再字第32号民事判决》，维持《（2002）焦民终字第251号民事判决》，3间房屋归高永善所有，影视公司于判决生效后5日内搬出房屋。共有以下10份行政判决或裁定：11993年3月31日，焦作市山阳区法院作出的《（1994）山行初字第005号行政判决》，撤销12161号房屋所有权证，认为37121号房屋所有权证自动失效；21994年7月21日，焦作市中级人民法院作出的《（1994）焦行终字第10号行政裁定》，以“此案缺少诉讼主体，程序上有一定问题”为由撤销原判，发回重审；31995年6月16日，焦作市山阳区法院追加高永善为第三人，重新作出的《（1994）山行初字第5号行政判决》，同时撤销《12161号及37121号房屋所有权证》；41996年8月16日，焦作市中级人民法院作出的《（1995）焦行终字第33号行政判决》，撤销《37121号房屋所有权证》，《12161号房屋所有权证》依然有效；51997年3月19日，河南省高级法院认为焦作市中级人民法法院《（1995）焦行终字第33号行政判决》适用法律法规有误，作出的《（1997）豫法行监字第2号行政裁定》，裁定提审此案；61997年4月7日，河南省高级人民法院作出的《（1997）豫法行再字第02号行政判决》，撤销《37121号、12161号房屋所有权证》，并责令房产管理局在接到本判决两个月内对争议房屋重新确权，房产管理局确权后向供销公司颁发了《15672号房屋所有权证》；71998年7月13日，焦作市中级人民法院作出的《（1998）焦民监字第14号民事裁定》，裁决“决定再审，中止民事终审判决执行”；81998年11月27日，焦作中级人民法院作出的《（1997）焦行字第8号行政判决》，撤销《15672号房屋所有权证》；92000年3月13日，河南省高级人民法院作出的《（2000）豫法行终字第2号裁定》，认为本案与焦作市山阳区人民法院正在审理的民事案件判决结果有联系，中止本案诉讼；102002年4月15日，河南省高级人民法院作出的《（2000）豫法行终字第2―1号行政判决》，确认《15672号房屋所有权证》合法。
至此，生效法律文书确认3间房屋归高永善所有，高永善持有的《15672号房屋所有权证》合法。而影视公司仍在积极申诉，希望案件最终能得到公正的处理。
“焦作房产案”本身仅为房屋权属纠纷，但由于房屋权属登记属于行政行为而引发了行政诉讼，两种诉讼同步进行，增加了纠纷解决的复杂程度，也造成了法院的诉累和当事人诉讼成本猛增。但是我国现行法律未充分关注行民交叉的问题，学者们普遍认为可用于解决行民交叉问题的法律依据仅有两条，分别是：《民事诉讼法》第136条规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”应当中止诉讼，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第61条的规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”
鉴于实践中问题解决的迫切性以及法律规定的疏漏，对于行民交叉问题的研究具有重大意义，学界也进行了诸多探讨，总体思路在于发现行民交叉的现象，找出行民交叉的成因，并提出行民交叉的解决方案。但这些方案目的多在于建立两种诉讼的协调机制即先民后行或先行后民，或是建立两种诉讼的统一机制即行政附带民事或民事附带行政，而较少关注可否通过法律的修改与完善，使纠纷仅仅通过民事诉讼或行政诉讼一种诉讼机制来解决。本文的目的在于检视现有解决机制的利弊，寻找通过单一诉讼机制解决房屋权属纠纷的途径。
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二、先决说
有时案件本身的解决要依赖于另一个问题，而该问题不构成诉讼的主要标的，但决定本案判决的内容，此时该问题构成本案判决的先决问题。依据《民事诉讼法》第136条：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，”应当中止本案审理程序，等待先决问题的优先解决。然而，当民事诉讼和行政诉讼都已启动时，到底应该“先民后行”还是“先行后民”，关键是看两大诉讼之间的关系，分清谁是谁的先决问题，即a诉讼的解决构成B诉讼的前提条件，则首先进行a诉讼。
（一）先行政后民事说该说认为，由于具体行政行为具有公定力，非经法定程序不得改变，因而大多数情况下行政争议的解决决定与影响着民事争议的处理，不解决行政行为的合法性问题，民事争议无法解决，而民事争议的解决则对行政争议的解决不产生影响。因而在民事诉讼中涉及到行政问题时，应由当事人先提起行政诉讼，然后再根据行政诉讼的结果确定当事人之间的民事关系。
陈瑞洪教授认为，在房屋权属争议的民事诉讼中，当事人又对房产登记提起行政诉讼的，“主体是民事诉讼，只不过附带了行政法问题。其管辖权应归民庭，行政争议部分，则移交行政庭审理，其间中止民事诉讼，待行政庭作出判决后，再来审理民事案件。”［2］黄江法官也认为，在这种情形下，“为协调好民事与行政诉讼的关系,应先中止民事诉讼,待行政审判终结后作出判决。”［3］
（二）先民事后行政说该说认为有时民事争议的解决决定与影响着行政争议的处理，不解决民事行为的合法性问题，行政审判无法进行，而行政案件的结果则对民事争议的解决不产生影响。这种情况下应当先进行民事诉讼，等待民事诉讼作出判决后再进行行政诉讼。对于存在权属争议的房产登记，当事人之间的权属争议属于民事争议，应通过民事诉讼来解决，并且民事诉讼的审理结果是行政判决的前提，只有全面审查当事人之间的权属关系后，才能认定登记机关的登记行为是否合法；其次，房产登记行为又是一个具体行政行为，具有公定力，非经法定程序不得改变。如果确权结果与登记机关的房产登记行为不一致，当事人应当另行提起行政诉讼请求法院撤销该具体行政行为［4］。
笔者认为先决说的优势表现在提倡民事审判和行政审判之间的相互尊重和协调，有利于案件的专业化审理，并能有效地防止行政诉讼和民事诉讼判决的矛盾。但是其弊端也不容忽视：第一，诉讼进程可能被延迟。对于先决问题的审理必将延迟期间，从一审立案、审理、判决、上诉到终审裁判做出，行政案件至少需要5个月，民事案件至少需要6个月。依据《行政诉讼法》，行政案件的审限一审为3个月，二审为2个月，一二审之间还有当事人的上诉期间，一般为10日，审限需要扣除鉴定、处理管辖争议或异议及中止诉讼的时间，且因特殊情况需要延长的，高级人民法院或最高人民法院还可以批准延长。依据《民事诉讼法》，民事案件的一审适用简易程序审限为3个月，适用普通程序审限为6个月，有特殊情况需要延长的，本院院长批准可延长6个月，如还需延长，经上级法院批准后还可延长，二审程序的审限为3个月，有特殊情况需延长的，经本院院长批准可以延长；鉴定、处理管辖异议及诉讼中止的时间也应扣除。如果本案要等到先决案件审结后才能恢复审理，必定使本案被陈年累月地拖延。第二，在先行后民模式下，还可能导致程序的反复。根据行政诉讼法的规定，法院对行政行为审理后发现其违法，通常只能撤销不能变更，民事争议仍留给行政机关再次处理，当事人不服行政机关再次处理的，还可以提出复议、诉讼，从而由终点回到起点，坠入一个无限循环的怪圈，民事案件的审理只能被无限地搁置，当事人之间的纠纷也像个雪球一样越滚越大。第三，针对本文所要讨论的问题来讲，也谈不上谁是谁的先决。首先，房产登记行为并非行政裁决，而仅仅是对房屋权属关系的认可和证明，是一种准行政行为。房产登记行为没有行政机关意欲产生行政法上权利义务的意思表示，而仅有确认民法上房屋产权归属的意思
表示。在这种意义上来看，房屋权属关系是行政登记的基础和前提，那种认为行政登记行为是解决民事权属争议的观点是错误的。其次，房屋权属关系虽然是房产登记的基础，但房屋登记时登记机关只对申请材料进行形式审查，法律并未要求登记机关审查房屋的真实权属状况，行政诉讼过程中法院对登记行为进行合法性审查时，自然也不会考虑房屋权属争议，因而关于房屋权属引发的民事争议并不是关于登记行为合法与否的行政争议的前提。三、附带归并说
该说认为，为了节约时间、增加效率，同时也是为了避免人民法院在解决同一种类案件时因审理人员不同而导致判决结果不一致，人民法院可以在在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及到的另一性质的法律关系同时予以解决［5］。由于案件中民事争议和行政争议的主次不同，因而附带诉讼可能发生在行政诉讼中，也可能发生在民事诉讼中。
（一）行政附带民事说该说认为，在行政诉讼过程中，人民法院可以根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理。《行诉解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该说认为该条创设了行政附带民事诉讼制度，并进而认为，行政附带民事适用于以行政争议为主，附带关联民事争议的案件。该类案件的特点是：第一,行政争议民事争议并存,行政问题处于核心地位,民事争议只是作为附带问题出现。第二,行政争议与民事争议具有内在的关联性。第三,行政争议和民事争议可以分离,民事争议的解决则以行政争议的解决为先决条件。但具体范围的拟定则存在分歧，有学者认为行政附带民事诉讼仅适用于行政裁决行为［6］；有学者认为应包括行政裁决、行政确认、存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件、第三方认为侵犯了自己的民事权益的行政许可案件［5］41-44；有学者认为仅包括行政裁决和存在民事侵权行为被害人的行政处罚案［7］；有学者认为包括行政确认、行政裁决、行政登记、存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件、第三方认为侵犯了自己的民事权益的行政许可案件［8］；还有学者认为只有行政侵权赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼提起［9］。
该说认为提起行政附带民事诉讼必须考虑：1行政诉讼与民事诉讼的紧密程度；2争议本身的复杂程度，非主要争议必须本身清楚、法律适用明白，解决主要争议的审判庭可以附带加以解决；3是否为同一法院管辖；4尊重当事人的选择权，当事人有权选择其所涉的行政争议与民事争议是采取行政附带民事诉讼的形式还是行政争议与民事争议分别进行［10］。在这4个条件中，尤其需要强调行政争议和民事争议之间的关联性。但何谓关联性？目前有如下观点：其一，认为关联性表现在两种性质的争议由同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决［11］；其二，认为是否具有关联性即行政诉讼和民事诉讼所表现出的法律事实是否相同或基本相同,行政诉讼的审理结果对民事诉讼是否有实际影响［3］59。
有些学者进一步深入探讨行政附带民事诉讼的具体问题，针对管辖、举证责任、审判组织、诉讼时效和审理程序和执行等问题的冲突的解决提出可行性建议。如为了防止民事诉讼过于复杂而拖累行政诉讼，发生“小马拉大车”的现象，有学者主张采取“一案两判”的措施，先行对行政争议作出裁判，等民事部分的审理结束后，再以同一案号对民事争议作出裁判［12］。
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（二）民事附带行政说该说认为，民事附带行政主要适用于以民事争议为主、涉及关联行政争议的案件，该类案件有如下特点：第一，本质上属于民事争议，且民事争议不由行政行为引起，只是由于行政行为的介入而变得更加复杂；第二，行政争议的解决是民事审判的前提，不解决行政行为的合法性问题，民事审判就无法进行；第三，当事人在民事诉讼中不能直接请求撤销行政机关的行政行为，只能以行政行为违法作为抗辩理由。具体包括因行政登记、行政权属确认、行政许可中的自然资源利用许可而引起的民事行政争议的关联案件，以及因行政裁决而引起的以行政争议为形式但实质上为民事争议的关联案件［13］。还有学者表述的更为笼统，包括侵权纠纷、确权纠纷及损害赔偿纠纷［14］。笔者认为，附带归并说的优势在于在同一程序中解决两种纠纷，有利于提高效率、减少当事人诉累、避免矛盾裁判的发生。然而其弊端也很明显：第一，适用范围有限且存在分歧，即使是附带诉讼的赞成者，也认为附带诉讼“可有但不可滥，应当具体界定”［15］。而对于如何界定关联性、如何划定附带诉讼的具体范围，从上文的论述可以看到，学界并未达成一致观点。但不管最终采取哪种观点，附带诉讼所能解决的问题终究是有限的。第二，由于两类诉讼在管辖、证明责任、诉讼时效、判决方式及执行等问题上存在相当差异，人为地将两种诉讼程序纠结在一起，将会同时削弱两大诉讼各自的目的，使法官在程序上无所适从，使纠纷的解决复杂化，可能非但不能提高效率，反而有损于效率和公正。如有学者认为在法庭调查和法庭辩论时，法官视具体情况，可以对行政部分和民事部分分别进行或穿行，那么法官必须一直保持清晰的思路，对行政问题适用行政诉讼的特殊规定，对民事问题适用民事诉讼的特殊规定，但这仅是一种美好的幻念，而且实践中难以实现。第三，虽说法官需要知法，但一般仅限于其专业领域，并不能要求法官知悉所有的法。如果将民事案件交给行政审判庭，由于行政庭的法官不熟悉民事法律，行政法理念也与民法理念大异其趣，并不利于民事案件的公正审理；反之，如果将行政案件交给民庭审理，由于行政法律法规极其繁杂，民庭法官面对案情可能一头雾水，不能准确适用法律。第四，回到对于本文所讨论的问题，虽然很多学者主张通过行政附带民事诉讼解决，但笔者不敢苟同。物权法上的权属争议是典型的民事争议，为什么必须通过行政诉讼来解决？房产登记行为仅是对当事人物权归属或变动的确认，其法律效果主要在于民法上的权利推定和产生
公信力，何以仅仅因为登记行为是行政机关作出的就必须将权属争议也交付行政审判呢？既然行政附带民事诉讼的路径不可走，那么民事附带行政诉讼能解决本文的问题吗？附带诉讼要求两种争议由同一行为引起或两种争议所涉法律事实相同或基本相同，然而行政诉讼涉及的事实是房产登记行为的合法性，民事诉讼涉及的是房屋权属的审查，由于房产登记时仅为形式审查，那么该合法性审查中并不包含对房屋真实权属的审查，因而两种诉讼涉及的法律事实并不相同；另外，权属争议也并非由房产登记行为所引起，因而本文所谈论的问题并不符合附带诉讼提起的条件，民事附带行政或是行政附带民事都是行不通的。
四、民行并行说
该说认为，通常情况下，民事诉讼和行政诉讼可以并行不悖地进行，因为民事诉讼解决平等主体的公民、法人或其他组织之间及其相互之间因人身关系和财产关系而发生的纠纷，行政诉讼解决作为行政相对人的公民、法人或其他组织与具有国家行政职权的国家机关和组织之间因行政权的行使而引起的纠纷，这两种纠纷性质不同。此外，两大诉讼之目的和功能不同，审查对象和适用的法律也不同，应该彼此独立。但在实践中，有时存在两种纠纷在法律事实上互相联系，在处理结果上互为因果或互为前提的情形，这时如果不能科学的协调两种诉讼的关系，则可能引发民事判决和行政判决的矛盾，最终威胁司法的权威。学者们通过对民事争议和行政争议之间的关系进行分类，认为对行政争议与民事争议并重的案件民事诉讼和行政诉讼可以并行，这种案件具有如下特点：第一，行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响另一案的处理；第二，法院完全可以分别审理，分别审理时一案可不以另一案的处理作为定案根据［16］。
那么关于房屋权属争议和行政登记合法性争议并存时，民事诉讼和行政诉讼能否并行呢？“河南焦作房产案”两种诉讼、3级法院、10多年审理、18次裁判”而纠纷并未平息的残酷现实向我们昭示了这种方案的不可能性。有学者认为，“这种主张实质上是在回避矛盾，民事争议与行政争议相互关联是客观存在的，无视这种现象只管各自诉讼，其结果只能是两种诉讼相互冲突相互抵触，最终都难以有效运行。”［4］433“房产登记行政案件主要审理房产登记管理具体行政行为的合法性,而与其相关联的房产纠纷民事案件则是审查房产纠纷基础民事法律行为的效力来确定房屋产权的归属，二者之间由于审理方向、审理程序和法律适用的不一致，经常导致裁判结果自相矛盾,使行政与民事审判工作常常面临判决结果相对立的两难困境。”［17］
笔者认为，在本文设定的问题中，民事诉讼和行政诉讼本来是可以并行的，其判决的矛盾也非实质冲突而仅是形式意义上的矛盾。因为行政诉讼的审理对象房产登记行为的合法性，即房产登记机关是否履行了法律法律规定的形式审查义务，并不考虑房屋产权是否存在事实上的争议；而民事诉讼的审理对象是当事人之间的房屋产权争议，两种诉讼审理的对象不同，当然判决的针对性也不同。但事实上，权属纠纷的确因为房产登记行为而复杂化了，权属争议和登记合法性争议并非毫无关联，如果行政诉讼认为登记行为合法而做出确认判决，而民事诉讼把房屋判给非登记权利人，当该非登记权利人申请变更登记时，房产登记部门面对两份生效判决往往不知如何是好。此外，由于当事人通常并不清楚行政诉讼和民事诉讼的审查对象不同，对行政诉讼和民事诉讼的结果抱有同等期待，当出现不同裁判时，便会认为是司法不公和司法腐败，不利于司法公信力的树立。由此可以得出一个观点：不能由于审判系统内部分工的不同而造成裁判矛盾的假象，从而自毁裁判的权威。
五、民诉单行说
该说认为，房屋产权登记行为仅是一种认可和证明行为，房产登记仅具有证据效力，如果法院查明的事实或认定的法律关系与登记的事实及登记所认可的法律关系相矛盾，法院可以直接对登记不予采信，无需作出撤销判决［18］。还有甚者，认为房产登记应排除在行政诉讼受案范围之外，其理由有两种：一是认为房屋产权登记作为物权公示手段，应具有形式拘束力，法律为维护不动产登记簿的稳定性，不应允许利害关系人通过行政诉讼撤销登记机关作出的登记决定［19］；二是认为房屋产权登记行为作为准行政行为，不具有权利侵犯性，因而应排除在行政诉讼受案范围之外［20］。
笔者认为，赋予房屋权属登记权利推定效力和善意保护效力无疑是正确的，这样房屋权属争议仅通过民事诉讼就可以解决，无需进行行政诉讼，当事人只需依据民事诉讼判决向房产登记机关申请变更登记即可实现权利救济的目的。但是只要法律允许当事人就房产登记行为提起行政诉讼，就不能避免民事诉讼和行政诉讼谁先行谁后行、可否在附带程序中一并审理以及可否并行审理而互不干涉的问题。这些问题在上文中已进行了充分的探讨，其对于解决本文所预设的问题的解决都不可行，而单纯通过民事诉讼解决是最佳的路径，那么我们可否考虑将房产登记行为排除在行政诉讼受案范围之外呢？
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房屋权属登记具有私法行为和公法行为双重属性。首先，房屋权属登记作为一种典型的不动产登记，一种私法上的行为，是一种不动产物权公示的手段，物权强大的支配性和排他效，使得其存在、变动、行使与实现都涉及他人利益和社会利益，为了维护交易安全与秩序，必须使其以一种物质形态昭然于外，房屋权属登记正是对房屋权属状态的公示。其次，房屋权属登记是一种行政确认行为，是一种公法行为。所谓行政确认行为，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给与确定、认可、证明并予以宣告的行政处理［21］。而房屋权属登记正是由房屋登记机构负责，对房屋的所有权、抵押权等权属关系进行形式审查后进行记载，并发给房屋权属证书的行为，这种记载和发证行为不会产生权利义务关系从无到有的变化,但却会加强原有的法律关系的效果，使其获得一种国家认可的色彩，从而具有更强的公信力。房屋权属登记是以确定的方式对房屋权属关系予以宣告的行为，属于行政确认行为的一种类型。
房屋权属登记并非把行政机关的意志强加于行政相对人，而仅仅是行政机关对相关房屋权属关系进行审核后进行确定，并予以登记的行为，是一种准行政行为。由于准行政行为并非行政机关的意思表示行为，并不直接对相对人的权利义务产生实质性的影响，因而一般不具有可诉性［5］198。
综上，笔者认为，房屋权属登记行为是一种准行政行为，不具有行政可诉性，房屋权属纠纷完全可能通过民事诉讼解决；房屋权属登记作为一种行政确认行为，属于民事诉讼中的优势证据，具有推定房屋上的权利归登记权利人所有的效力，但是存在充分的相反证据时，这种推定是允许的。需要说明的是，房屋权属登记行为不可诉仅指撤销诉讼不可诉。当事人拥有登记请求权和变更请求权，若房屋登记机构拒绝办理登记或变更登记的，当事人有权提起行政诉讼，要求行政机关履行登记职责。此外，虽然房屋权属登记中仅涉及到行政机关的观念表示，但也毕竟是公权力介入到民事活动领域的一种表现，有权力就有责任，如果行政机关在登记过程中存在违法行为导致登记发生错误，相对人也可提起行政赔偿诉讼，要求行政机关承担赔偿责任。JS
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explorationoftheactionmechanismabouttheHousingownershipDispute:
aproblemCrossadministrativeproceedingsandCivilproceedingsCaoJing
(SouthwestUniversityofpoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)
abstract:therearemanysolutionsabouttheproblemcrossingadministrativelitigationandcivilproceedings.Someofthemaimatconstructingthecoordinationmechanismbetweenthetwoproceedings,e.g.administrativelitigationfirstorcivilproceedingsfirst.Someofthemtrytoestablishtheunifiedmechanismagainstthetwoproceedings,e.g.administrativelitigationwithsupplementarycivilproceedingsorcivilproceedingswithsupplementaryadministrativelitigation.Butlessattentionispaidtowhetherwecansolvetheproblemwithasingleaction,e.g.administrativelitigationorcivilproceedings.Byanalyzingtheprosandcons,thisarticleistryingtoexplorethepossibilityofsolvingthehousingownershipdisputewithasingleaction.
行政争议论文篇5
内容提要:对于民初十年制宪史的重新检视表明，导致宪法迟迟未能颁布的原因，并不只是军阀势力的干预，还同时源自国会内部在有关“政体”与“国体”等问题上的争论不休。而在这些争论的背后，真实的冲突来自于作为军阀政治本质的派系政治，其根源在于民初政治在构建统一主权国家的“建国”问题上的不足。而1923年宪法及其法统最终被否弃的原因，也就并非只是因为“贿选”导致的宪法危机，而更多来自于从军阀政治和宪法政治向党国政治转型的重大政治变迁，是人们在建国问题上的重新思考与道路转折。
在百年共和的宪政史上，民初十年的制宪历程是无法翻过的一页。自1924年吴宗慈著《中华民国宪法史》以来，[1]对于这段历史的回顾与总结已有不少。以《临时约法》为起点，历经《天坛宪草》、国会复会（1916-1917）、西南护法续议（1918-1920）和二次复会（1922-1923）的“三落三起”，[2]中华民国的第一部宪法历经十年才最终得以面世，其中的艰难不可尽述。可偏又生不逢时，这一命途多舛的宪法却最终诞生于“贿选”的喧嚣之中，以至于宪法本身也被冠以“贿选”之名，[3]十余年来的立宪“法统”亦为各方所废弃。如果说囿于时局的限制，当时的议论不免带有感情色彩的话，那么在纪念辛亥百年的今天，对于1923年宪法及其制宪历程做一些超越道德或技术层面的评价，将是我们当下值得追求的努力。
一、问题的提出
一部宪法的诞生历经十年，这本身就是一个值得关注的问题。但在传统的“革命话语”中，这一问题似乎又并不存在。在一般的解说中，民初十年的制宪历程往往被描绘成“毁法”与“护法”的斗争史。一方面，是代表封建势力的北洋军阀一再解散国会、复辟帝制或是玩弄“假共和真专制”的骗局；另一方面，则是资产阶级革命派发起的二次革命和护法运动等不懈斗争，以捍卫约法与真正之共和。[4]在这一语境下，十年制宪的艰难，被简单归结为反动军阀的破坏与阻挠，或是革命派的软弱与失误。
不仅是宪法的制定，更令人遗憾的是，正是这样一部费尽周折的宪法，在诞生之初即被宣布无效，以至整个宪法“法统”也被各方所废弃。对此，传统的解释主要将其归因于直系军阀的“贿选”与议员的道德沦丧，以及革命派对于军阀幻想的彻底破灭。在一般的话语中，1923年宪法往往被视作在民主程度上达到了较高的水平，但无奈的是，偏偏这样一部不错的宪法，却做了“曹锟贿选”的“遮羞布”，以至于首届国会与所谓宪法“法统”都成为了各方口诛笔伐的对象。而革命派也随之放弃了对军阀的幻想和“护法”的旗帜，走向了推翻军阀统治的“国民革命”和“以党建国”的新道路。[5]
但本文并不是重复这些传统的“革命话语”或“道德话语”。尽管这些叙事具有一定的解释力，但依然具有简单化的倾向，并在很大程度上预设了一些标签化的前提。比如将袁世凯、段祺瑞为代表的北洋军阀推定为天然的专制力量，而将孙中山的革命派则视作当然的趋向宪政、民主的进步力量。尽管许多研究已经逐渐修正了这些观点，[6]但在对待民初十年制宪史的问题上，基本的看法却依然未能摆脱传统范式的案臼。而本文的努力，即在于试图超越传统的“革命话语”或“道德话语”，从具体语境与功能主义的视角进人，重新审视困扰民初制宪的基本难题及其最终失败的深层原因。
对于民初制宪艰难的原因，在武人干宪与时局动荡等外部因素之外，本文将着重考察首届国会的内部纷争。事实上，从1916年和1918年两度恢复议宪的情形来看，军阀对于制宪的干预是有限的，宪法审议也基本掌握在国会的手中；但遗憾的是，国会内部的讨论总是纠结于重大纷争而迟滞不前，以至于一再错失了制宪的时机。[7]从当时的讨论来看，争议的主要焦点是围绕着“政体”与“国体”两方面展开的，本文对于国会内部纷争的讨论也将首先从这两者进人。这些分析将表明，制宪会议在立法与行政、集权与分权等重大问题上的争论，尽管不乏基于宪政原理的技术性考量，但更多的还是来自于革命派、保守派、中央与地方实力派在这些宪法问题上的立场分裂与利益冲突。
同时，我的分析也不仅限于文本或国会内部的论争，而是追求超越制宪史本身，在更大的政法格局内反思十年制宪失败的原因。更深入的分析将表明，仅仅是围绕“政体”与“国体”的宪法政治，依然无法有效回应摆在新生共和国面前的“建国”（state-building）问题，[8]而整个国家在这些宪法问题上的根本分裂与冲突，也恰恰表明了这一问题的严峻。较之政体与国家结构的选择，对于民初政法界而言，如何构建一个对外独立、对内统一的现代国家才是更为根本的前提性问题。而制宪努力与所谓法统的废弃，就并不仅仅是因为军阀“贿选”或议员的堕落，而更多地来自于“建国”道路上的重新选择。在宪政尝试中断的背后，隐藏着从军阀政治和宪法政治向党国政治转型的重大政治变迁。
二、政体问题：以解散权为例
就“政体”而言，民初制宪争议最大的问题，是关于立法权与行政权的平衡。而围绕这一问题，又产生了有关同意权、弹劾权、不信任权与解散权等多方面的论争。其中，尤其以解散权的争论最为激烈，也最具有代表性。[9]本文也首先以解散权的讨论作为切入点，以求初步展现民初国会制宪中有关政体问题的争论。
在辛亥革命成功之初，对于政体模式的选择，除宋教仁之外，包括孙中山在内的多数革命党人都倾向于美国式的总统制政体。最初的《临时政府组织大纲》也大体采取了这一模式。但1912年的《临时约法》却最终确立了议会内阁制的政体，并扩大了参议院的权力和对于行政权的制约。一般观点认为，这一变化的发生，是因为革命派试图凭借自身在国会的优势地位来限制即将掌握行政权力的袁世凯。但这一看似初衷良好的制度，却无形中破坏了内阁制之中立法权与行政权应有的协调，以至于此后的政体争端也由此开始。
依据内阁制一般原理，立法权与行政权之间应当维持适当平衡，在赋予国会弹劾权和不信任权力的同时，也赋予行政机关解散国会的权力，以实现两者的制衡。[10]但在这一问题上，《临时约法》却带有明显的“重立法而轻行政”的倾向。约法在规定参议会有权弹劾国务员（第47条）的同时，却并没有赋予内阁和总统以对等解散国会的权力。正是由于这种合法解散权的缺乏，使得每当立法和行政出现矛盾时，两者之间缺少缓冲的余地，一旦政治强人占据内阁或总统，往往倾向于诉诸武力解散国会。正如梁启超指出的，合法解散权的缺失，必将“使政府与国会，徒互相掣肘，而莫可谁何”，[11]并最终导致“悍者将如袁氏之激而横决；黠者则舞文以遯于法外”的局面。[12]此后民初政治中频发的“府院之争”、“院院之争”以及国会的两度非法解散，也都在一定程度上说明了问题的严重。
（一）《天坛宪草》中的讨论
在《天坛宪草》的制定中，这一问题成为了争论的焦点。客观地说，较之《临时约法》，《天坛宪草》在内阁制权力配置上有了较大进步。一方面，制宪者将弹劾权与不信任权区分开来，明确规定了国会对于国务员的不信任投票权（第43条）；而另一方面也赋予了行政机关解散众议院的权力（第75条），使得内阁可能获得对抗国会的权力制衡。但《天坛宪草》也仍然继承了约法对于立法权的偏重，在国会同意权等问题上依然体现出打造“超强立法权”的意图。而围绕解散权及其限制，宪法起草会议也产生了激烈的争论。
首先，对于是否需要解散权，议员之间存在不同观点。黄璋、刘恩格、吴宗慈等议员持否定意见，反对解散权的设定。在他们看来，解散权与代议民主制精神之间存在根本的抵触，“必欲有解散权，即不啻将代议制度根本推翻”。[13]解散权的设置，将从根本上削弱立法权，并可能导致行政权的专制；尤其是考虑到中国历史上立法地位本来就低，解散权很可能滋生行政首长的野心，为野心家所利用；加之中国地域广阔、交通不便，一旦行使解散权后，往往要数月才能重新召集国会，很可能因此影响国家政治的稳定。
但更多议员还是倾向于设立解散权。在黄云鹏、王用宾、王家襄等议员看来：立宪的精神在于保持立法权与行政权的平衡；既然议会具有推翻内阁的权力，那么就理应赋予行政部门对等的解散权，否则不免导致国会的专权。同时，当议会与内阁冲突时，为尊重民意起见，也应当解散议会以待人民最后之裁判；如果新议会仍然反对内阁，则意味着政府确实与民意相违背，则内阁理应辞职。[14]最终，这一主张得到多数的支持，解散权被正式写入宪草。
在设立解散权之后，对于解散权是否需要限制和如何限制的问题，也同样存在争论。主流的一种意见主张解散权行使必须获得参议院三分之二的同意，并且任期内最多解散一次；黄云鹏、段世垣、朱兆莘等议员均持这一观点。在他们看来，较之众议院而言，参议院更加稳健平和，因此有利于在内阁与众议院激动时保持冷静，既不使立法部偏激，又不使行政部专横；如果解散后新选举的议会仍然反对内阁，则意味着内阁确实为民意所否定，因而在统一任期内不得多次行使解散权。[15]
但这种限制条款也遭到一些议员的反对。比如，张国、刘崇佑等人即主张解散权不受限制。在他们看来，参议院的同意虽然可能防止权力的滥用，但如果参议院与众议院的多数党为同一党派时，必然不会同意解散众议院，解散权也将形同虚设。以法国为例，由于解散权须得上议院同意，以至于宪法制定后的四十多年中，仅有一次通过。相反，如果两院多数党是反对党时，参议院还可能随意解散众议院，同样无法防止权力的滥用。[16]此外，伍朝枢等议员则主张学习英国的做法，解散权不要求参议院同意，却必须在事先规定的适用范围内行使。[17]但最终，以参议院三分之二同意的限制条件还是获得了多数的支持。
（二）宪法续议中的争论
但这一问题并没有随着《宪草》的制定而终结。在1916年重新恢复的制宪会议上，围绕总统解散权的规定，争论又再度兴起。由于袁世凯作为强势总统的威胁已经解除，国会内部对于行政权的敌视也有所减缓，因此，与1913年不同，这一时期对于解散权的存在已经没有多少争论，焦点主要集中于解散权的限制。正如汤漪所说，“现在讨论关于解散权应否规定几已不成问题，所有争点厥为解散权是否应有限制并加以何种之限制而始妥洽。”[18]
首先，陈光焘、章士钊、李庆芳等议员明确主张取消解散权的限制。在这些议员看来，总统解散权不应有任何限制，否则将形同虚设。因为在多数时候，参议院的多数党往往与众议院相同，如果必须有参议院的同意，解散权的行使则近乎于不可能，以至于实施这一制度的法国从未发生解散下院的事实，而内阁反而因议会骄纵而频繁更替。相反，由于解散下院无需上院之同意，英国的立法与行政得以保持平衡，内阁制运转较法国更为优良。[19]
较之这种激进的主张，骆继汉、汤漪等人尽管同样反对参议院的同意，但同时强调解散权也并非绝对，而只能限于“众议院不信任决议成立”这一特定情形。一旦众议院通过不信任决议，政府即有自由解散众议院之权能；但如果是不信任决议之外的事由，则一概不得解散。[20]从表面上看，这一主张似乎限制了解散权的适用，但由于解散权本身即是针对议会不信任权而产生，这一限制在事实＿上并不构成实质的阻碍。
此外，还有一种调和两权的努力。叶夏声、李述膺、吕复等议员虽然支持参议院同意，却认为表决人数标准过于严格；主张将“经参议院列席议员三分二以上同意”改为“须经参议院同意”（即半数通过）。在他们看来，之所以赋予总统解散权，是为了与议会的不信任权相平衡；可既然不信任权只需要众议院的半数，那么解散权的表决人数也应当降至半数，以实现两者的对等[21]显然，这一做法也将增加解散权事实上通过的可能性。
从以上分析中可以看到，较之1913年的讨论，这一时期的讨论更多地趋向于立法权与行政权的调和，弱化解散权的限制；但同时由于在对待行政权态度上的多元化，争论也更加激烈。在此后表决中，由于分歧过大，直到1917年国会被再度解散，依然未能对解散权限制问题形成多数意见，这无疑在一定程度上导致了民国宪法制定的迟延。
而在此后1918-1920年的西南护法续议中，解散权再度成为“审议中争执最烈之问题”。[22]叶夏声等议员依然坚持将解散权条件降低为参议院的半数同意，而王玉树等人则主张删除全案，终止对于解散权的讨论。由于双方的争执不下，国会最终放弃了对于解散权的表决。但纷争并没有随之解决，为了体现对于议会权力的制约，吕志伊、郭同等议员纷纷提出各种限制众议员权力的方案，试图以此补救解散议会权的缺失。可直到此次国会结束，都依然未能达成共识。[23]直到1922年国会第二次恢复后，解散权问题才最终以“解散众议院须经参议院之同意”的模糊条款勉强通过了二读与三读，在事实上确立了半数通过的原则。
当然，除解散权之外，民初十年制宪有关政体的重大争端还有很多，对于国会的同意权、弹劾权与议员兼任国务员等问题都产生了较大的争论。但通过本文以上对于解散权这一核心问题的讨论，政体问题上的争议及其激烈程度已可见一斑。上述分析表明，在民初十年的制宪史上，政体问题始终是国会议员们关注的焦点问题。也正是由于在这一问题上的重大分歧，很大程度上导致了宪法制定的迟滞不前与一再拖延。
三、国体问题：省制与省宪
在“政体”之外，另一个重大争议的问题是“国体”。
这里所谓的“国体”，主要沿用民国时期的说法，并不等同于今天宪法学中所说的国家性质，而更接近于“国家结构”，即中央与地方国家机关的权力分配。从清末开始，随着地方主义的兴起和联邦制思想的传人，有关分权与联邦的讨论在清末立宪中已经开始出现。在辛亥革命初期，各省相继独立，联邦制思想再度盛行，孙中山、黎元洪等人也都曾表示对联邦制的支持。[24]但南京临时政府成立后，为了尽快实现统一，中央集权的思潮再次压倒了联邦制，[25]《临时约法》和《天坛宪草》都未能对于省制和地方制度做出规定。[26]
但在此后1916年、1918年和1922年的宪法续议中，地方制度却成为了审议会中“纠纷最大者”和造成宪法难成之最大原因。[27]一般观点认为，这一转变最初是因为面对袁世凯集权，革命派逐渐倾向于通过地方分权来限制袁的权力，从而导致联邦思潮再度复兴。而二次革命与护国运动中南方各省革命，也充分展示了地方力量在对抗中央专制上的作用。袁世凯之后南北分裂、军阀混战的事实，更是使得地方制度一度成为宪法政治的核心议题。围绕着中央与地方的权力配置，北洋派、革命派、立宪派与地方军阀展开了多个回合的斗争。
（一）“省制”入宪？
在1916年宪法续议中，矛盾焦点集中于作为地方制度的“省制”。从10月20日宪法审议会开始，围绕省制是否入宪、表决方法和省制案投票等问题，各派议员展开了数月的争论。其中，争议的核心还是是否需要将“省制”写入宪法的问题，争论的双方主要在益友社与研究系之间展开。由原国民党议员构成的益友社持肯定态度，支持省制人宪和扩大地方权力；而原进步党议员组成的研究系则持否定意见，更多强调中央集权。[28]
比如，益友社的焦易堂、吕复等议员即主张省制应当入宪，理由是中央与地方关系乃是宪法中的重大问题，无论单一制还是联邦制，宪法中都应当有所规定；从历史上看，中国自古以来即有地方自治和民治的传统；就现实而言，省制入宪也可以明确中央与地方权责，避免相互指责推诿，并强化人民的主体意识。[29]辛亥革命和倒袁运动的成功，无不表明地方分