城市治理的概念篇1
关键词：治理；城市治理；城市规划
中图分类号：tU997文献标识码：a文章编号：
1引言
作为20世纪90年代流行起来的理论，“治理”（governance，也译为‘管治’）一词折射了当代经济和社会的重大转型。20世纪后叶，以国家为基本依托的统治体系开始动摇，继市场失灵后，政府也出现失灵，福特主义与福利国家的危机使人们意识到无论是新自由主义，还是国家主义都是在政府和市场之间的不完善抉择，政府、市场、社会的重新组合势在必行。治理理论就是对于社会转折造成的各种不可治理性（ungovernability）的回应。
2治理的理念
治理一词较早出现于1989年世界银行的关于非洲问题一份报告中，关于治理的概念有多种定义，其中较为广泛认同的是全球治理委员会给出的定义。即“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以协调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”治理虽尚无统一定义，但通观各类定义，其概念中所具有的共通特征可简单概括为多元化、网络化、分权化、协同治理等。
城市治理就是治理理念在城市层面的运用和体现。在治理概念本身尚无明确统一的定义的情况下，关于城市治理的概念目前自然也尚无一个权威的统一说法。尽管如此，通观各个学科的讨论，由于都是基于治理的理念来研究城市层面的问题，其基本价值取向是一致，孙荣等将其概括为：公私合作、多元合作、效能公平、止于至善。
3城市治理理念之于城市的意义
3.1城市治理理念之于城市的意义
城市治理理论的首先提醒我们今后城市政府的改革应由原来单纯的行政改革转向治理改革。城市政府为实现善政的目标，之前的改革主要是行政改革，将注意力集中于政府行政内部，旨在提高行政活动的合理化和效率化。这在今后虽仍然是政府改革的重要内容之一，甚至可以说是实现善治的基础，但面对日益多样化的社会的需求，即便再善政的政府也同样会出现政府失灵。因此今后的城市改革不仅只是城市政府独善其身的行政改革，更应面向实现城市善治的目标，展开城市治理改革，即将包括市场系统、社会系统在内的多种力量纳入公共管理的视野，使其各司其位、各尽其职，公私合作、多元合作协同完成城市的公共事务的管理和运营。
4基于城市治理理念的21世纪的城市规划
在世界由20世纪的现代社会向21世纪的后现代网络社会转换中，城市规划也需重新调整自身的结构体系，以应对时展。面向解决后现代网络型社会城市公共事务治理问题的城市治理的理念对于21世纪型城市规划体系的构建同样具有指导意义。基于城市治理理念日本建筑学会会长佐藤滋指出21世纪型城市规划应具有以下4点特征。
首先，应对地域性和场所性，在多样主体的相互作用下，实现城市空间的自然演化、生成。
其次，并非在事前确定城市的未来蓝图，而是通过城市的动态发展过程把逐渐演化生成的城市空间作为城市应有的面貌。
再者，挖掘城市的多样性、复杂性等，实现城市空间的文化魅力。
最后，为引导以上目标的实现，基于地域社会的自律性，来准备多样的制度和方法。
我国目前的城市规划仍是以行政主导为特点，新出台的规划法虽也在强调公众参与，各级政府部门也开始推动公众参与事业的发展，但目前的参与程度和范围、形式等都十分有限，甚至还谈不上是真正意义上的公众参与，行政一元独大的状况依旧十分突出。所以目前的首要任务是限制公权力和创造利于公众参与规划全过程的规划治理体系。
感谢东京大学国际都市规划·地域规划研究室博士孙立对本文资料收集与整理的帮助！
参考文献
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城市治理的概念篇2
1 城市形态相关理论回顾
1.1 城市历史研究
西方著名城市研究学者培根（Baken，1976）、吉尔德恩（Giedion，1971）、科斯托夫（Kostof，1991）、芒福德（mumford，1961）、拉姆森（Ramussen，1969）和斯乔伯格（Sjoberg，1960）等对传统城市研究作出了主要贡献。他们的著作除了详尽的描述了西方城市历史形态演变过程之外，亦讨论了引起其变化的原因。如斯乔伯格在《工业化之前的城市》（1960）中叙述到：“城市和文明不可分离，随着城市的出现与发展，人类最终出离了原初的状态。城市的发展同时又使人可以建造更加复杂的能满足不同生活方式需求的物质环境，人们从而相信，可以有更多的生存方式。正如许多学者所认为，城市是人类历史上继农业生产之后的第二个意义重大的创造。”传统中国城市同样吸引了广泛的研究（董鉴泓，1982；贺业锯，1985；Sit，1995；wu；1993；Xu，2000）。两种城市形态思想影响了传统中国的城市格局，第一是《周礼》（西周）的最后一章“考工记”，其中所强调的“围合城墙”、“南北轴线”、“宫城居中”和“对称布局”反映了高度集权的政治体制和中国传统的伦理与哲学思想。第二是《管子》（周和西汉），这部古典地理著作倡导自然的哲学，人类的居住环境应和自然环境相协调，在城市建设中，人们可以利用环境条件达到理想的居住目的。“理性”和“自然”的原则反映在《周礼》和《管子》中，互相补充构成了独特的中国传统城市形态理论，并且影响了古代城市的主要特征。这些思想在世界城市发展史中占有显著的位置。尽管上述城市历史理论著作较少直接提及传统经验对现代城市建设的意义，但是它们已经并将会继续对现代学术及实践领域产生深远影响。
1.2 市镇规划分析（townplananalysis）
古典市镇规划分析起源于欧洲中部，以德国的斯卢特（Schlter，1899）为代表的“形态基因”研究（morphogenesis）是其最早的理论基础。“形态基因”在康泽恩（m.R.G.Conzen，1960）的著作中被进一步发展，通过分析欧洲中世纪城镇，规划设计元素被划分为街道和由他们构成的交通网络；用地单元（plots）和由它们集合成的街区；以及建筑物及其平面安排。依靠创立并运用以下概念方法：“规划单元”（planunit）、“形态周期”（environmentalperiod）、“形态区域”（environmentalregions）、“形态框架”（morphologicalframe）、“地块循环”（plotredevelopmentcycles）和“城镇边缘带”（fringebelts），康泽恩的研究在英国形成了康泽恩学派。在上述的概念方法中，“城镇边缘带”的影响最为广泛，这一概念指城镇边缘由混合用地构成的动态带型区域，其存在是城镇历史发展的普遍现象，对这一“不稳定”区域的研究有助于对城镇发展演变的理解，并进一步为规划管理提供建议。康泽恩对城市形态研究的贡献可概括为五点：（1）建立了基本的市镇规划分析体系；（2）第一次在英文地理文献中使用完全的过程演变的方法；（3）确立以独立的基本地块为研究单位；（4）使用详细的地图配合实地调研和文献分析的研究方法；（5）发展了城镇景观的概念（whitehand，1987）。1980年代初成立于英国伯明翰大学地理系的城市形态研究组（UrbanmorphololgyResearchGroup），继承和发展了康泽恩的思想，是目前这一领域最为活跃的学术组织之一（详见：bham.ac.uk/geography/umrg/umrg.html）。近年来，他们的影响已逐渐由欧谷凯 城市形态的理论洲扩展到了整个西方的城市研究学术领域。尽管市镇规划分析研究发展出许多分支，例如对建立城市“规划控制”和“发展管理”原则的应用，但它对旧城保护实践的意义依然最为重要。
1.3 城市功能结构理论（theoriesofurbanfunctionalstructure）
形成于美国的形态理论有两个主要分支：第一是20世纪20年代出现的被称作文化形态研究的伯克利学派，它的主要研究对象是民居聚落而非城市；第二是形成于芝加哥大学社会学系的芝加哥学派，这一学派运用折衷社会经济学理论强调城市用地分析。在社会学家伯吉斯（Burgess，1925）创立了同心圆理论的基础上，霍伊特（Hoyt，1939）发展出扇形区理论，哈里斯（Harris，1925）和尤曼（Ullman，1945）发展出多核心城市理论。20世纪50、60年代以后，他们及其追随者的研究在世界范围内产生了广泛影响。城市功能结构理论作为城市形态研究的一部分是因为它关注城市用地，而规划和建筑设计仅被视为城市用地的载体。另外，相对于解释城市内部不同功能分布的城市功能结构理论，克里斯托尔（Christall）的“中心地理论”（centralplacetheory）分析了城市之间的空间及规模关系。城市功能结构理论反映了从社会经济学角度研究城市用地发展关系的城市形态方法。
1.4 政治经济学的方法（politicaleconomyanalysis）
政治经济学的概念在这里广义的包括宏观经济学、社会学和政治学的方法。政治经济学的方法在建筑环境（builtenvironment）与商品生产过程之间建立了联系。这一领域的代表学者哈维（Harvey，1985）分析了城市景观形成与变化和资本主义发展动力之间的矛盾关系，再此基础之上建立了“资本循环”（capitalcircuits）理论，他指出城市景观变化过程中蕴涵了资本置换的事方法实。鲍尔（Ball，1986）推进了这一思想，发展出“建筑供给结构”（structureofbuildingprovision）模型，他讨论了建筑生产过程中的相关社会元素，其中包括发展商、规划管理和服务对象的动力作用及其之间的相互关系。更进一步，诺克斯（Knox，1991）在研究中指出“建筑供给结构”包括更为广泛的范围，通过对美国城市景观的分析，诺克斯证明了社会文化因素与经济因素同等重要并影响着城市环境的形成过程。政治经济学的方法强调建筑环境产生和变化与社会生产与再生产过程密切相关，在这一过程中资本是主要作用因素，同时城市发展的组织形式及相关社会机构所起的作用亦是研究的焦点（wu，1998）。
1.5 环境行为研究（environmentalbehaviorstudies）
乔尔（Gehl，2000），林奇（Lynch，1958），拉波波特（Rapoport，1990）和赖特（whyte，1980）等的研究建立了人类行为与物质环境关系的理论，他们的探索包括人类如何感知特定的环境并且产生行为反应，进而如何在设计实践中利用这些规律。在这些研究中客观科学的方法代替了旧的个人直观的行为研究传统，他们的理论著作改变了现代规划与设计的教育和工作方法。在林奇的一系列研究中，“心智地图”（mentalmaps）的方法被用来反映个人对环境的感知，通过使用“节点”、“路径”、“地标”和“区域”作为基本元素来分析环境心理趋向。他同时使用“可识别性”来描述环境特质，好的建筑环境使居民感觉舒适，亲切。林奇强调好的城市形态还应包括：活力与多样性（包括生物与生态）、交通易达性（开放空间、社会服务及工作）、控制（接近人体的空间体量）、感觉（可识别性）、灵活性和社会平等一系列要素。拉波波特（Rapoport，1990）、洛赞诺（Lozano，1990）和特兰塞克（trancik，1986）讨论了人对特定建筑环境的行为反应，分析了现代城市问题多出于“逆城市”和“逆人”的作用力。基于这个观点，他们建议城市发展演变应与当地生活方式及文化需求相适应，强调设计应与环境相协调，即“环境行为”的方法。
1.6 建筑学的方法（architecturalapproaches）
在大量的形态理论研究中，由建筑师与城市设计师发展出的一系列方法对理解城市形态提供了独特的视角，其中最为突出的包括类型学（typologicalstudies）与文脉研究（contextualstudies）。类型学起源于意大利与法国，意大利建筑师玛拉托利（maratori）、坎尼吉亚（Canniggia）和罗赛（Rossi）奠定了类型学的基础。根据罗赛（Rossi，1982）的解释，类型是普遍的，它存在于所有的建筑学领域，类型同样是一个文化因素，从而使它可以在建筑与城市分析中被广泛使用。由于类型学关注于建筑和开敞空间的类型分类，解释城市形态并建议未来发展方向。类型学的方法在欧洲建筑设计及城市景观管理中得到了广泛的应用。文脉研究着重于对物质环境的自然和人文特色的分析，其目的是在不同的地域条件下创造有意义的环境空间。文脉研究在艾普亚德（appleyard，1981）、卡勒恩（Cullen，1961）、克雷尔（Krier，1984）、罗（Rowe，1978）和赛尼特（Sennett，1990）著作中被广泛讨论。其中最有影响的概念是卡勒恩的“市镇景观”（townscape），这一概念的建立基于两点假设，一是人对客观事物的感觉规律可以被认知，二是这些规律可以被应用于组织市镇景观元素，从而反过来影响人的感受。通过分析“系列视线”（serialvision）、“场所”（place）和“内容”（content）。卡勒恩指出，英国1950、1960年代的“创造崭新、现代和完美”的大规模城市更新建设和富有多样性特质的城市肌理（包括颜色、质感、规模和个性）相比较，后一种更有价值和值得倡导。这一思想对中国改革开放以后城市快速发展的现实同样有深刻的启发作用。
1.7 空间形态研究（spacemorphologystudies）
这一理论认为城市由基本空间元素组成，它们构成了不同的开放与围合空间和各种交通走廊等，空间形态研究从不同规模层次分析城市的基础几何元素，其目的是试图描述和定量化这些基本元素和它们之间的关系。空间形态研究起源于1950年代由马奇和马丁（march，martin，1972）在英国剑桥大学创立的“城市形态与用地研究中心”。随后各种不同概念被发展用以定义和描述建筑和居住聚落（Steadman，1983：mitchell，1990），其中最有影响的是“空间语法”（spacesyntax，详见：spacesyntax.com），这一概念可以被定义为描述、解释和定量建筑或聚落空间结构的技术方法。这一方法不仅强调分析空间集合的几何特性，更重要的是蕴涵其间的社会与人类学意义（Hillier，1983）。以上讨论的城市形态理论提供了广泛的方法来剖析城市物质环境，尽管它们有重合之处，但根据所侧重的研究对象和方法的不同，相关的理论概括起来可以被分为三类：一是“形态分析”（environmentalanalysis），包括城市历史研究、市镇规划分析，建筑学的方法和空间形态研究。“形态分析”依靠从二维到三维的城市地图、规划与建筑设计和城市实体研究，其目的是解释城市现象和剖析其中隐含的规划管理、建筑师、业主和各种相关专业人员在城市形态变化中的作用及责任。二是环境行为研究（environmentalbehaviorstudies），它关注于人的主观意愿和人的行为与环境之间的互动关系，研究过程包括实地观察、问卷调查及相关人员的访问；三是“政治经济学的方法”，它关注政治与经济因素和相关的社会组织在“城市过程”（urbanprocess）中的作用，定量的方法在这里是主要的分析工具。
2 城市形态与城市规划及城市设计
西方现代城市规划起源于建筑师与社会学家寻找理想的城市形态以医治“城市病”的乌托邦和物质形象的思想。在过去的20多年中，西方城市发展的实践要求规划师更多的关注于“政策规划”、“发展影响评估”、“发展管理”、“社会规划”和“经济发展”。规划师的职责似乎完全脱离了物质环境。然而，物质环境在规划学科中，无论过去与现在都依然占有重要的位置。正如霍治（Hodge，1998）指出：“大量的规划工作依然围绕着两个中心，一是计划新建项目对现状环境影响的评估，二是组成物质环境的不同功能和活动部分的空间协调。”城市形态研究的价值在于它在城市动态变化的过程中适当安排新的结构元素的能力，如“形态分析”已成为提高城市“发展管理”和“设计控制”等规划实践的重要工具，评价规划工作的优劣在某种意义上是指得到规划许可的城市发展的结果。基于这一观点，城市形态的方法对辅助与充实规划实践有重要意义。“可持续发展”和“城市交通”研究是当前西方规划学科的热点课题，环境、经济和社会效益与城市形态的关系日益得到重视。具体的规划概念如密集式城市发展（compactcity或neotraditionaldevelopment）和交通需求管理（transportationDemandmanagement）要求创造较高建筑密度，混合用地，发展步行和公交系统和一系列新的设计原则。作为物质参照的城市形态是“可持续发展”及“城市交通”等规划研究的重要组成部分，更加完善和理性的城市形态研究应得到充分的重视。城市形态研究的意义同时存在于它与城市设计的关系，尽管城市设计概念自出现到现在的30多年来，还未形成一个全面共识的定义，但是，城市设计作为一个独立学科在实践层面上的认识，可以描述为是由建筑学、城市规划和景观建筑学参与的，给予环境以特定形式的活动。其中的活动指利用现有条件，创造新的结构元素，用于提高缺乏统一与整体性的城市环境（Schurch，1999）。城市形态的目标是理解城市结构形成过程与文化、社会经济及政治的作用力的关系，城市形态与城市设计的同构关系，不仅表现在文字描述上，同时反映在设计实践中，所以系统的城市形态研究可用于加强和整合城市设计的理论基础。
3 城市形态的方法与理论研究框架
根据诺克斯（Knox，1994）的“城市化过程”（urbanizationasaprocess）理论，城市化由一系列相互作用的社会、经济、人口、政治、文化、生产技术和环境变化过程所推动。城市化的直接结果是越来越多的人口居住于日益扩大的城镇区域内，同时，城市化还导致了其它的一些结谷凯 城市形态的理论果，如城市体系、城市用地、社会结构、建筑环境和生活方式的变化。特定的社会系统，如政府政策、法律体系、城市规划和城市管理关注到变化中存在的各种问题，作出一系列的反应继而影响初始的动力因素，这一过程最终形成了一个动态变化的循环体系。诺克斯的分析利用广义的政治经济学作为“城市化过程”理论的基础。作为城市化的一个结果，城市形态的变化明确的反映了城市化过程。基于以上讨论，“城市形态作为城市化的结果”（urbanformasanoutcomeofurbanization）这一模型，使物质的城市形态，抽象的政治经济因素和城市规划有机的联系在一起，从而提供了一个强有力的并可以被广泛应用的方法来分析城市形态变化的动力及过程机制。在这一模型中“形态分析”与“环境行为研究”的概念与方法被强调作为主要的物质环境分析工具。形态分析关注于和城市相关的客观物质、图形及文字资料，环境行为研究强调城市居民和专业及行政管理人员的主观意愿的调查分析，方法它们互相补充，从不同的视角检视研究对象，从而使城市形态的研究更为理性与客观。复杂性（complexity）与不确定性（uncertainty）理论在这一研究框架中被同时强调。复杂性和不确定性是西方社会科学中新兴的边缘学科，其主要思想是分析和探索各种系统表现出的混乱、非连续性和难于控制的主要原因，其中的复杂性是主要因素。事物所具有的复杂特性挑战了研究分析与规划决策过程。充分认识到复杂性这一因素并不能使工作过程变得容易，但它可以使决策者有充分的准备，从而应对由复杂性产生的不确定性。对于不确定性的清晰认识可以帮助寻找适合的分析方法。克里斯坦森（Christensen，1985）在研究中指出，解决问题的过程取决于目标与方法的不确定程度，当人们对目标和如何达到这一目标的方法形成共识，确定性较高，分析与决策过程可以依赖科学与理性的步骤去完成；当人们同意目标的方向，但不知如何达到它，分析与决策是一个学习过程；当人们不确定要达到的目的，但有许多可选择的方法，分析与决策成为一个讨论过程；最后，如果人们同时不能对目标与方法达成共识，分析与决策成为在混乱中寻找秩序的过程。认识到不同类型的不确定性，可以对问题的特性作出判断，从而找出更有效的解决问题的途径。概括而言，复杂性与不确定性渗透于整个城市发展过程中，它们应成为形态研究框架的一部分。改革开放以后的中国，由传统的单一计划经济为主体转型为多种经济形式共同存在。其中的转型性经济因素（transitionaleconomy）、缺乏稳定性的发展政策和领导主观意愿构成了分析决策过程的复杂性因素。在相对有限的可借鉴经验的条件下，缺乏明确的目标与工作方法往往同时成为城市发展规划中的问题，对不确定性的充分认识对提高中国城市研究有特别的现实意义。
4 结语
在城市化过程理论的体系内，形态分析与环境行为研究被强调作为主要城市形态分析工具。其中的形态分析，虽然包括广泛的方法与技术，但对城市总体规划和城市设计方案的分析是其基本要求。不可否认，规划设计方案只是整个规划过程的一部分，完整有效的规划依赖于管理、控制和实施等各个环节，但规划设计方案记录了社会价值观念、人们的主观意愿和环境管理方法。没有作为形态基础的规划设计方案，大规模的规划是无法实现的。好的城市形态决不是仅仅基于美学原则的标准，它更依赖于活动其间的人的感受与评价。得到人们欣赏并积极评估的城市环境是真正有价值并应得到广泛的倡导与维护。基于环境行为研究发展出的一系列方法包括问卷调查、相关人员的访问和实地观察，这些工作过程不仅重视专业和行政管理人员的意见，其中更关注普通居民及流动人口的意向，通过数据记录与分析，最终将其反馈到规划设计、政策制定及具体管理行为中。1970年代末以来的中国已经进入了一个快速城市化过程，这一过程包括了一系列巨大的经济与社会结构的重构。同世界其它国家相比，中国城市形态的变化，从动力机制到实体环境都显示出不同的特点，其复杂性与多样性对城市形态的理论研究具有特殊的价值。虽然国内阶段性的城市形态研究已不断出现，然而系统与全面的分析，尤其是方法论的研究还有待提高。本文关于这一课题的思考，目的在于希望从大量的相关文献中理出一个简单与明晰的脉络，并适用于实际案例的分析研究。
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城市治理的概念篇3
一、中国城市治理评估模型建构的背景
1.城市治理实践的推进催生了城市治理评估的基础需求
城市现代化是国家现代化战略的微观基础、基本路径和展示窗口。目前，我国正处在城镇化的快速发展阶段。2010—2015年的五年城镇化率的增幅将首次突破两位数，达到10.97%，创造1950年以来的历史新高（见表1）。截至2013年底，人口在500万以上的特大城市有90余个，其中千万以上人口的超大城市有16个，城市经济总量占全国70%以上，对国家经济社会的发展具有决定性的影响。2014年我国城镇常住人口74916万人，环比增加1805万人，城镇人口占总人口比重为54.77%。
从城镇人口数量和空间形态标准两个方面判断，中国整体上已进入到初级城市型社会;但是，从公众生活方式、社会文化、城乡协调特别是从城市治理的水平看，目前中国离城市型社会的要求还有较大的差距。城镇化进程推动了资源和人口向城市集中，给城市发展注入新的活力，同时，也增加了城市的交通拥堵、环境污染、就业困难、贫富差距、社会治安等多方面的压力。在经济发展“新常态”的背景下，城镇化快速增长与GDp增速趋缓的交互作用又加剧了城市发展的各种矛盾。城市人口总量扩大与市民利益群体分化，以及群体利益和利益表达方式多元化等新情况、新问题更使城市发展的复杂程度和治理难度空前提高，单纯地“靠发展解决发展中问题”的传统套路遭遇挑战，改革传统的城市管理模式、创新城市治理结构、重构城市运行体制机制的要求相应提高。现代城市的社会结构日趋复杂，沿袭传统的政府管控模式已经难以为继。国内多个城市围绕治理体系和治理能力现代化创新体制机制，积累了丰富的实践经验。北京以治理“城市病”为突破口，推进城市治理体系和治理能力现代化;佛山市以“三个转变”（实现‘等上门’向‘上门等’、‘独角戏’向‘大合唱’、‘讲关系’向‘讲规矩’）为核心加速城市治理创新[1];浙江省温岭市通过协商式民主试验重构基层治理结构。这些城市治理实践的探索都从根本上催生了认识、评估和优化城市治理体系和治理能力的需求。
2.城市治理理论的发展提出了城市治理评价的直接要求
城市公共治理理论形成于20世纪70年代，它体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了城市理论新的范式和新的理念。[2]在治理范式的框架下，公共管理的主客体构成、公共管理的过程和公共管理的方式开始发生变化。到20世纪90年代末以后，萨拉蒙（LestermSalamon）提出了“新治理”导向问题。[3]这种“新治理”的主要特点包括：其一，综合重塑政府和私有化两种理论，寻求以知识体系的更新服务于政策制定者、执行者、参与者和合作者。其二，通过公共部门和私营部门、营利组织和非营利组织等主体的多元合作，突破政府包揽城市管理权力的格局。其三，通过探索城市规划论文治理新元素、新工具和新路径（比如，工具性、网络制、公私合作、谈判与劝服、授权技术等）解决多元组织共治格局中面临的新问题。
国内外各种城市治理理论和模式都需要实证研究，特别是城市治理评估的印证。借助城市治理评估检验城市治理不同模式实现路径及需要改进的问题，获得城市治理理论在不同国家和地区适应性调整的参照，以及明确多元治理理论、重塑政府理论和私有化理论的比较优势和不足，为治理模式完善、调适、建构及其目标和路径的调整奠定基础。
3.社会治理改革创新增加了城市治理评估的紧迫性
社会治理体系创新和现代化已经成为我国全面改革的核心内容之一。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出了“创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求，治理体系和治理能力的现代化开始成为我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的关键内容与重要抓手。
城市治理是国家治理的微观基础，也是在城市层面创新政府治理与社会治理结合方式的试验场。实现“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速国家、政府和社会治理的现代化进程。城市治理体系改革是一项系统性很强的复杂工程，从设计城市治理结构改革理念和思路，确立治理结构改革的目标任务，到实施和推行改革措施都需要科学、客观、严格的测量数据作为决策支持的基础条件，都需要充分的理论准备、数据支持和实践积累。如果停留在经验决策阶段，满足于坐而论道、泛泛而谈、仓促拍板，如此选择治理结构的路径可能造成治理改革成本大增和改革资源的严重浪费，以至于出现社会难以承受的重大损失。城市治理评估将为城市治理、社会治理和国家治理的改革实践提供决策信息的支持。
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问题的另外一个方面是，城市治理体系和治理结构现代化的评价范围与内容可以很多，但是，实际能够进入评价的内容和具体指标总是有限的。这需要我们按照一定的标准从城市治理的核心内容中提炼出关键概念作为界定评估内容的范围的依据，遴选出与评估目标相匹配的评估维度和指标。
2.城市治理体系与治理能力现代化评价概念模型
为了保证评价体系建构的系统性和避免重要评价内容的缺失，评价模型的顶层设计工作十分重要。从评估体系建构的角度看，城市治理体系与治理能力现代化的评估至少需要考虑三个基本问题：
第一，评估性质问题。城市治理体系与治理能力评估是一种现代化水平综合评估，城市治理评价体系需要通过收集比较评价对象城市治理改革与现代化的相对进程数据做比较。评估结果要综合考虑合法、公平、效率、满意、可行等几个方面的平衡。第二，评估主题问题。现代城市治理发展的核心主题是公共部门与私人部门、营利部门和非营利部门的多元共治，评价体系的主题也要反映不同城市治理主体了解、参与、监督城市重大决策的责任、机会和效果。评估结果要在城市治理体系和治理能力建设的目标、任务和路径上具有导向性。第三，评估内容问题。现代城市治理体系建设的基本内容是治理体系和治理能力，其中，城市治理体系现代化评估要体现过程导向的原则，评价体系的内容要通过治理结构、功能的比较反映城市治理体系的现代化的相对水平。治理能力现代化评估要体现结果导向原则。通过经济、政治、社会、文化、生态建设的业绩，以及市民满意度、市民治理参与程度、政府回应时效等效果的比较反映城市治理能力现代化的水平。城市治理的评估结果对于城市治理体系和治理能力现代化建设具有示范性。
据此，我们可以将城市治理主体性质（政府组织与非政府组织）和城市治理建设内容（治理结构与治理能力）做交叉，形成一个2×2的城市治理体系和治理能力现代化评估体系的概念模型。其中，城市治理主体的划分旨在保证城市治理评估过程中治理主体的多元性质：政府组织是一个传统意义上的城市管理主体概念，它包括城市体制内的党委、政府、人大、政协和基层自治组织;非政府组织是一个现代意义的城市治理主体概念，它包括体制外的企业和社会组织等。城市治理内容的划分则是旨在保证城市治理结构和治理能力现代化评估的基本两大内容的平衡：城市治理过程和城市治理绩效两个具象概念分别作为治理结构和治理能力的操作变量，可以从城市治理规制、行为和统计资料中观察、测量和检验，进而研判城市治理现代化的相对进程。
四、中国城市治理评估模型的应用
1.延伸设计城市治理评估指标体系
（1）政府组织和基层社区的城市治理过程。重点内容包括：体制内主体在城市治理制度建设、治理体系运作及履行职能情况，比如，政府发改、城建、城管、法制、信访、经济与信息化等部门在城市公共服务、市民服务、治理技术平台、公共信息披露、应急动员响应、政府门户网站网络问政回应及时效等制度建设情况，财政支出占GDp的比重，城市每万人人大政协提案数，社区矛盾排查调处机制建设，年度城市社区治理创新见报率。
（2）社会组织和私人部门的城市治理过程。重点内容包括：体制外主体在城市治理的制度建设、治理机制维护和发挥作用情况，比如，市民参与重大决策听证、人民调解、市民信访和意见表达等制度建设情况，每万人拥有社会组织数，社会组织和企业参与城市发展和建设的渠道、数量和质量，企业履行社会责任情况等。
（3）政府组织和基层社区的城市治理绩效。重点内容包括：体制内主体城市治理的业绩和效果。比如：城市经济、政治、社会、文化、生态主要指标人均水平及三年变化数据（包括人均GDp、人大政协提案办结率、社会治安与每万人发案率、空气质量优良天数），市民幸福感，市民对政府城市管理的满意度（政务公开、社会保障、物质文化生活水平等）。
（4）社会组织和私人部门的城市治理绩效。重点内容包括：体制外主体城市治理的业绩和效果。比如：社会组织、企事业单位承担政府购买公共服务的情况，城市市民论坛网络建言的质量和数量，市民和社会组织参与城市治理的社会评价、群体性事件（负向），新媒体舆论引导，志愿者组织影响力。
2.统筹编制中国城市治理评估指数
在城市治理结构与治理能力现代化评估模型的基础上，统筹各类城市治理主体和研究者的需求，编制中国城市治理现代化相对进程评估指数，提供反映不同城市治理现代化进程的横向比较视角，以及反映同一城市和城市集合不同时期治理现代化水平的纵向比较的视角，帮助城市治理的理论和实际工作者在具有可比性的参照系统中理解和标识不同城市治理创新实践的差异和治理现代化的相对进程。这个指数表达形式的结果包括：城市治理结构与治理能力现代化总指数、城市政府治理发展指数、城市政府治理绩效指数、城市市场治理发展指数、城市市场治理绩效指数、城市社会治理发展指数和城市社会治理绩效指数，以及服务于不同评估目的的其他分指数。
3.健全完善中国城市治理评估模型
城市治理现代化评估模型要成为开放的评估体系，必须在实际应用的过程中不断聚焦重点、丰富内涵、完善流程、提升价值。评估模型提供了评估范围的大致边界，要在拓展评估应用领域的同时根据理论和实际需求、数据的可获得性、指标的解释性等方面的变化，调适评估的内容，匹配评估目标和手段，优化治理评估结果表达。在评估模型的完善过程中要关注和反映我国全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中城市治理创新实践和理论的新发展，体现法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设的要求。另外，要关注在评估框架完善过程中依据不同版本模型得出的评估结果之间的纵向可比性，借鉴项目反应理论（itemresponsetheory）等工具的思想方法实现不同版本结果之间的比较，确保评估模型和范式的系统开放性和动态优化。
参考文献：
[1]刘泰山.以“三个转变”创新城市治理——广东省佛山市的实践[n].人民日报，2015-3-30.
[2]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）：31.
城市治理的概念篇4
此时人们对奥斯曼巴黎的再思考，自然是从当代出发，一是时尚理论，二是现实城市经验。对现代性的讨论，如果要找一个现代性的空间实体形态，城市是最大的样品。其布局结构、空间机制、人口配置、土地流转，都与社会本质相呼应。
哈维关于现代性、资本主义写过不少东西，在当代地理学家群里，特立前行，十分显赫。因为写的题目老大，许多都超越一般地理学研究的范畴，所以哈维“是学什么的”，已经模糊不清。不过，我读哈维，还是力求站稳地理学的脚跟，找出他的地理学家的基底。
哈维脑子里确实有一个驻持深刻的空间意识，表现了地理学家的原质。只是，哈维的空间概念，早已告别了场所空间的传统意义，而是指涉事物自身的属性空间、社会含带的空间结构关系以及空间与时间的交合。
在《巴黎城记》中，哈维纵横高论，阐述资本、信贷、土地、阶级等重量级的社会问题。但他在“序篇”的结尾，明确声明：“本书的主题将以螺旋的形式向前推进，从空间关系开始，行经分配（信贷、租金、租税）、生产和劳动市场、再生产（劳动力、阶级与共同体关系）以及意识形成，让空间处于运动状态，使其成为拥有真实生命的城市历史地理学。”
原来，《巴黎城记》是一部城市历史地理学著作。这个问题便首先值得讨论。中国学者之于城市历史地理学，已经写作了数十年，向以为发达。不过，我们的研究，绝大多数集中在王朝时代，习惯于考证王朝城市的空间结构，似乎离开了王朝时代，便不知如何处理了。这有两个原因，一个是对近现代社会总体研究不够，尤其缺乏对整体性人文地理问题的把握，所以讨论后王朝时代的城市，往往抓不住背景主线。相对来说，对口岸城市的研究多一些，在某些个案研究中也不乏精彩之论，但在城市历史地理学界，尚未产生范式影响。第二个原因是，近代城市空间与王朝时代城市空间不同，城市社会深层演变如何与城市空间结构挂钩，需要理论创新，而无法沿用王朝城市地理研究的那些套路。
熟悉中国王朝城市历史地理研究的人，读哈维的巴黎研究，会感觉异样。首先，哈维没有逐一陈述巴黎平面空间变化的步骤，好像缺了城市历史地理研究的基本工作。其次，哈维所论，许多不是地理问题，似乎离地太远。全书倒像是关于巴黎的经济、政治、社会的综合研究。应当承认，哈维的城市历史地理研究，缺少我们熟悉的那些地理学概念。哈维讨论的许多问题本身，也的确不是地理学直接关注的东西。
不过，哈维嘴上虽然没有大讲地理（像他早期著作那样），但内心的地理学意识仍是推动其思考的重要资源。哈维自己赞成这样的态度：人们不应放弃自己的出发点，只要原有因素还没有完全被吸纳为新思想，思想之火就会燃烧。（吴敏：《英国著名左翼学者大卫哈维论资本主义》，《国外理论动态》，2001年第3期）哈维是地理学出身，地理学因素一直点燃着哈维的思想之火。
哈维的地理学因素，不在位置，而重空间。在他的许多著述中，都可以看到哈维运用自如的独特的空间概念。如果留意，在《巴黎城记》中，城市的空间转变，仍被确认为巴黎现代性生成的本质。其他思想资源，包括政治、经济、社会诸学，都与城市空间问题互动。
人文地理学中使用的“空间”概念，有绝对空间、相对空间、相关性空间三类。哈维喜欢使用后面的两类。相对空间是事件间的一种关系，受到时间和过程的制约。
一般讲空间，会对应出一个几何图形，这是老观念，是早期绝对空间观念。后来强调了社会、主体两个要素，出现新的相对空间概念。这在心理学、文化人类学、政治经济学、社会学中很普遍。在这种情况下，空间与区域不同，区域强调外部形态，而空间强调机制体量。举一个中国古代的例子，在《禹贡》九州的思想中，禹迹是区域，而大禹的治水行为形成空间。
“虽然几何学可能是地理研究的重要工具，但它们还是不能作为其理论来源，因为它们与地理现象的类比只是通过具体的逻辑结构，而不是解释性的演绎。”（约翰斯顿：《人文地理学词典》）抽象空间没有任何事物属性，因此没有具体的解释力量。哈维也说：空间问题要通过社会实践来认识，“空间性质产生的哲学问题不能从哲学角度来回答――答案来源于人类的实践。因此，‘什么是空间的问题’就被另一个问题所取代，即‘人类不同的实践活动是怎样产生和利用明确的空间概念的？’”（《社会公正与城市》）抽象的空间概念因此被哈维抛弃，即使是简单的形式陈述也不能令人满意，因为形式仍不是客体事物本身。空间，“只有在某一客体自身包含和代表与其他客体的关系时，我们才能说它存在。”关于空间的问题，同时间一样，是具体事物的属性。对于人类来说，就是人类存在、展开和占有的范围，社会实践就发生于人类的这种存在之中。空间分析实际上就是社会分析，显然，城市历史地理学需要城市社会分析。简单说，这就是哈维的思路。
哈维的空间概念是多层次的，从物理形态到心理形态。《巴黎城记》叙述的是空间演化的城市历史地理。
在古代社会，都城毫无疑问是王权的营盘，权力政治结构紧紧束缚着城市空间。工商业及宗教曾挑战王权，但真正冲破王权政治空间束缚的是资本主义。奥斯曼的巴黎改造，开启的正是这样一个资本空间取代权力空间的过程。最初，帝国权力景观还是巴黎的主要面向，但1862年以后，帝国的权力已逐渐不敌资本与商业这两个驱动巴黎重建的力量。资产阶级的地理想象企图将社会空间的秩序与排他性加诸奥斯曼工程所开启的空间上。“征服时空和主宰世界（大地之母）成为许多资本家的幻想。”
被征服的城市空间，首先要尽可能的大，更大。大，不再是为了王权或教权，而是为了资本。一般来说，王权空间是凝聚内向的，而资本空间要多元与外向，在外观上，表现为各类“公众”空间的大量开辟。公众空间，不限制任何人的进入，但其中的秩序，并非人人平等。哈维引述波特莱尔散文诗《穷人的眼睛》的情景：衣衫褴褛的穷人凝视着咖啡馆，想着“这种房子只有跟我们不一样的人才能进去”。而里面“不一样”的人，受不了穷人的凝视，想着：“能不能叫老板赶他们走”。
我在美国大学遇到过一位富翁教授，他说自己从不去K-mart或wal-mart之类的商场。理由没有明说。我猜，因为这类商场是为一般百姓开设的，卖的东西不适合富翁的口味。还有另一层，他要与穷人“不一样”。
资本主义的公众空间，对于过去是事实，它的确战败了王权，但对于未来却是假象和神话，它并不那么“公”。“不难理解，任何得到历史承认的群众的‘利益’，当它最初出现于世界舞台时，总是在‘思想’或‘观念’中远远地超出自己的实际界限。”（马克思、恩格斯）
著名的巴黎拱廊是公众空间的早期代表，拱廊很快被更宽更长的商业街道取代。街道成为资本家刻意要占据的空间，它们纷纷被改造成市场，里面充满了尔虞我诈的交换（不再是质朴的通道）。新开大道系统创造了“不可思议”的良机来获取高涨的区位租金，隐含于新辟道路系统中的空间关系，“能更有系统地组织土地价值与利用方式”。大道沿线开辟出展示富裕、浪费、时尚的空间，“简言之，大道成了商品拜物教统治的公共空间。”
“一般来说，商业只是工业的仆人。然而从第二帝国时期开始，生产与商业逐渐分野，权力关系逐渐反转成工业被迫随商业的命令起舞。”资本主义市场是商品拜物教的空间，在那里，追逐的不是使用价值，而是交换价值，而操纵交换价值的是时尚。时尚是公众空间中真正的女王。“时尚是与有机的世界相对立的。……这种屈服于无生命世界的恋物癖是时尚的中枢神经。”（本雅明）在由时尚统治的城市中，“无论从事何种令人尊崇与敬畏的职业，此时都被摘下了光环。”资本主义将医生、律师、教士、诗人、科学家转变成受薪劳工。”（沃尔法特）空间具有社会属性，进入空间，便进入一种行为规定。“知识分子以闲逛者的身份走进市场，表面上是随便看看，其实是在寻找买主。”（本雅明）
商业空间、公共空间以及通过消费所造成的私人侵占公共空间的情况，三者所构成的共生关系越来越具有关键性。
教育似乎是公益事业，但哈维指出，巴黎教育的“供应地图”完全反映了阶级区隔的形势。贫穷区的学校十分破旧，那里聚集着各个年龄的孩子，他们有如一群乌合之众，没有什么共同点，仅是无知的程度相似。“这里是社会用来再生产贫穷与教育边缘化的工人阶级的空间。”有评论认为，奥斯曼所造成的新的空间区隔，“乃是所有问题的核心”。外向性、公共性的表面集体主义工程，似乎改变了巴黎空间的平衡。但在所谓公共空间中，实际上是以投资者的私人利益为核心的。凌驾于公共空间之上的是私有财产，这是资本主义城市空间性的本质。
哈维叙述了巴黎的空间重组（第四章），包括外在物理形态，指出新材料、新技术对于空间革新的推动作用。他承认，透过运输和通讯对空间进行真正的组织，是所有历史和地理分析必须捕捉的首要物质事实。然而，技术价值不可能脱离社会而超然存在，这是后工业时代的思想共识。基于这个立场，哈维分析的重点转到空间性，而不是单纯的物理空间形态。
空间性就是社会性。在人文地理学中，空间性是指空间的人文与社会内涵，是“关系和意义的集合”。结构马克思主义认为，空间性概念有助于解释社会结构和空间结构之间的联系和对应。空间概念与时间概念是人文社会问题的两大基础概念。在时间性上，可以有经济时间、政治时间、意识时间。同样，在空间性上，可以有经济空间、政治空间、意识空间。它们都是在社会实践概念中建立起来的。
张光直在古代聚落群遗址的分析中，曾区别过并非叠合一致的经济空间、权力空间、祭祀空间、社会空间，这实际上就是对古代聚落群空间性的分析。（张光直：《谈聚落形态考古》）在远古聚落中，已然包含空间性的交错。就聚落历史地理来说，物质行为与精神、文化、制度行为同时在聚落中生成。这些“无形”的活动会反映在聚落的物质形态上，但张光直强调：“界说（空间）单位的标准是使用考古遗址的人群而不是遗址本身。”人群是聚落空间单位的真正的本体、主体。因此，我们在解读遗址要素的时候，需要将它们与人的全面的活动联系起来，人的活动是遗址各种要素结为系统的重要依据。张光直说，研究远古聚落，需要借助地理学的方法。看来，张先生所说的地理学，并不是简单的物质遗址地理。空间研究不仅是外形的判断，更重要是功能的判断、社会属性的判断。
空间性包括社会实践的“在场―不在场”、“参与―排斥”的对应关系。整个社会的结构就是不同层次空间性的结合，它们不仅是对不同社会实践系统的反映，也是限制。讲空间性，使人文地理学对问题的思考进一步脱离外在形式，而进入社会本身复杂的层构。尽管这样做可能会出现不可避免的副作用，即淡化地理学的原色，但其对于社会空间的充分关怀是具有重要认识价值和学术价值的。
除了空间，还有景观问题。“景观，包括城市本身，乃是都市生活的基本要素。”景观问题是地理学的老话题，但哈维提醒人们关注景观中的不安定因素。他引用克拉克的话：景观“绝非是一个安全置放于场所中的景象，它是一种对世界的叙述，并且总是与其他的叙述方式进行竞争，有时则会遭遇不同而顽固的社会实践形式的抵抗”。在奥斯曼开启的强大的资本空间秩序之中，内含着另一种脱序的倾向。城市中出现新的阶级对抗、区域对抗。“阶级区分比以往更明显，……伪装也变得比现实重要，‘脸孔被服饰所遮蔽，感情被景致所掩盖’。”
城市治理的概念篇5
在中国城市地理研究方面，海外学者是一支重要的研究力量。这些学者主要集中在北美和英国，鉴于香港学者研究比较活跃，与海外学者有相似的研究风格，本文也包括了他们的部分研究成果。这些学者，对中国的情况较为熟悉，研究方法能与国际接轨，具有良好的英语写作能力，在国际的主流地理期刊发表了一系列关于中国城市地理研究的论文，取得了“印想深刻的研究成果”，“一些方面取得了优秀的研究成果”[1]，尤其是近20多年来，伴随经济全球化和中国的改革开放，许多海外学者到中国进行考察，收集资料，与国内进行合作研究，取得了许多研究成果[2]。他们的研究：一方面大大提高了中国城市地理研究在国际地理学界的地位，扩大了中国城市地理研究的国际影响，结束了外国人抱怨中国地理文献少得可怜的时代[3]；另一方面，促进了中国城市地理研究理论与方法的提高，由单纯的描述、经验性研究，向概念化、模型化、理论化方向发展，拉近了与主流人文地理研究的距离。本文对海外学者在中国城市地理研究方面的观点作一概括，目的是促进海外学者与中国内地学者的交流与合作，共同发展中国的城市地理学。鉴于海外学者论著盛多，遗漏在所难免，不足之处，请批评指正。
2 经济发展与城市化
近年来，在人文地理学界尤其是城市地理研究中强调“文化转向”、“制度转向”或“关系转向”。这些因素在解释城市化中虽然不可能完全替代经济因素，但其对重新解释经济因素对城市化的作用是显而易见的。中国的政治经济因素在城市化中起重要的作用，海外学者在解释中国的城市化时大都强调要有政治经济的观点[4，5，6]。海外学者对中国经济发展与城市化研究的一个突出特点是力图使其概念化，有些理论与概念的提炼在国内外产生了比较大的反响。
工业化是城市化发展的根本动力，在世界许多地区工业化推动了城市化的发展。建国后，中国工业发展与城镇化是不相协调的。传统社会主义观念认为城市是资本主义的温床，是资本主义的消费地和寄生地，因此，新中国成立后，决心要实现城市由消费地向生产地的转变。发动知识青年上山下乡，事实上限制了城市化，背离了城市化过程。ma和Hansen在题为“现代中国城市发展”一书中对这一现象概括为“在城市化水平不高的情况下，实现工业化。”事实就是“减少城市化成本，来扩大工业化的发展”[7]。ma认为中国以农民和农村为根据地，反对修正主义，其意识中存在反城市化的倾向，提出了反城市化的概念（antiurbanismandCounterurbanization）[8]。
这一概念提出引起了激烈的争论，争论的焦点是控制城市化，发展工业化的真正动机是出于社会主义意识形态考虑，还是从城市管理和国防考虑[9，10]。虽然仅是一家之言，但平均主义及意识形态对中国的城市发展政策及方针的确有较大的影响[11，12]。Lin将其概括为“有限城市化下的工业化”（industrializationwithLimitedUrbanization）[13]。Zhou和ma，针对大跃进时期城市“人口过剩”，城市人口超过城市经济发展的现象，概括出“表象城市化”的概念（SpuriousUrbanization）[14]。ma和wei认为，指导中国发展考虑的是均衡、国防和经济三大原则[15]。
改革开放以后，伴随中国乡镇企业的大发展，乡村人口由农业人口转变为非农业人口，但这些人口进入工厂并未进入城市，出现离土不离乡的现象。这种现象在其他的发展中地区和国家并不多见。这一现象被称为隐性城市化（HiddenUrbanization）。传统的经济决定与城乡分割的城市化分析方法也受到了挑战。围绕着mCGee的Desakota概念，有关学者进行了对中国城乡发展的分析[16]。
中国的城市化发展的路径从根本上来讲，主要有两条：一是从1949年到1978年以前，以计划经济和以城市作为增长极的发展路径；另一是自1978年改革开放以后，自发产生的，以小城镇为基础的城镇化。第一条发展路径是至上而下的发展路径，与第二条发展路径相对应，ma及其他学者[17]分析了自下而上的城市化发展路径，揭示了随中国经济发展的转型，遍布全国的城镇在中国城市化中的重要作用，成为一条特色鲜明的城市化模式。虽然这一模式仍存在争论，但在主流地理学界，强调制度、私有化、地方化的大背景下，他代表了中国城市地理研究者的声音，以及与主流地理界的争辩。
随着外资流入及沿海地区外向型经济的发展，城镇化进一步加速[18]，有的学者又提出了外向城市化（exourbanization）[19]及外向驱动工业化（externallyDriven）及城市发展的概念与理论[20]。也提出了“二元城市化”的概念，认为一方面存在政府引导下的针对非农人口的城市化，另一方面存在农业人口自发的城市化[21]。国际化及外资促进了苏南经济转型，传统以乡镇企业为核心的苏南模式，被外资企业及外向型经济所替代[22]。
3 全球化与城市发展
全球化包括经济、政治、文化的全球化，是多种因素、多种机制作用的结果。全球化使资本、人口、技术、信息等要素跨国流动加剧，形成了许多跨国经济、政治、社会组织，促进了世界经济一体化的发展和空间结构重组。全球化突破了传统国界的限制，使得中外人文地理和城市研究找到了共同的理论基础。
全球化对城市与区域发展产生了强有力的影响，城市发展受制于其在全球等级体系中的地位，社会空间结构受全球化的影响明显。全球化在不同层次的表现被认为是重塑城市的要素之一[23]。全球化对城市发展影响的研究集中于作为全球化战略的全球资本和产业的重组及空间结构的变化。许多研究都试图解释全球市场力的运作与世界城市、全球化城市，全球化城市与区域的关系。城市地理研究跨越空间限制，成为一个新的学派，其强调从全球经济重组到跨国资本的流动性和建立全球城市网络及城市空间的变化。
外资是全球范围内城市结构变化的重要动力。2003年中国已超过美国成为世界第一大外资输入国。外资在中国的投资区位选择成为国外学者研究的一个重要议题。与一般的公司区位选择不同，外资区位具有一些独特性，如对地区环境较为敏感，尤其是政府政策及中国的转型经济。Leung指出中国外资分布不均衡主要是由于现存的亲缘关系的不平衡[24]。eng和Lin进一步指出新建立和已建立的社会网络的重要性。社会网络不仅有利于接近市场，也有利于处理与地方的关系[20]。Hsing强调台湾生产厂商与地方政府官员的文化亲近的重要性。共同的文化因素在最初区域全球化阶段尤为重要，如香港资本向珠江三角洲流动，台湾资本向福建的厦门和漳州流动都是明显的例证[25]。但是，随着地区全球化的深化及各种形式、水平的竞争的发展，这种文化联系对外资的拉动作用日益减弱，市场和公司的作用加强。如在2000—2001年，大量的台湾资本由珠江三角洲、福建流向长江三角洲[6]。
海外学者也对中国大都市内外资的投资区位选择进行了研究。大都市区的外资投资区位选择，在城内遵循经济合理性，可以从经济和政策方面进行解释[26]。除传统的如靠近铁路、集聚因素、劳动市场外，靠近高速公路、高档宾馆外资区位选择有很大的影响。这种区位选择促进了城市的转型，加速了城市多中心发展格局的形成。开发区的政策对外资的区位选择影响重大[27]。
全球化的生产加速了世界城市的发展，城市区域成为迅速成长的新的经济和空间现象。这些城市区域是地区经济和全球经济的节点，在货物、资本、技术和信息流动方面起枢纽作用，以其大小和经济实力对各城市产生重要影响。国际城市区域肯定会重塑中国的区域经济和城市化模式[6]。在近二十年来，外资的大量流入，使中国的东部沿海地区成为投资的密集区，促进了城市区域的成长，被称为崛起中的国际城市区域[28]。虽然对国际城市区域尚未有一个标准，中国东部沿海地区成为国际城市区域的潜力和过程，有待进一步研究。海外学者对中国国际化城市区域的研究集中于上海一长江三角洲[22，26]，香港一珠江三角洲[16，29]及京津地区[30，31]。wei对苏南的研究突破了传统的苏南模式并向西方学术界深刻地阐明了地方政府及地理环境对国际化的决定性影响[5]；对杭州的研究揭示了转型和国际化交互作用促进了杭州的发展及转型[22]。此外，通过分析京津地区国际化城市的目标及挑战，阐明了制度及地理区位条件在国际城市崛起中的重要性[31]。
全球化对城市社会空间产生深刻的影响，全球化与中国经济转型结合，使得中国的城市空间更趋复杂化。这种表现主要集中在以下四个方面：①城市社会分层现象。一方面存在大量的下岗工人，另一方面涌现出私营企业者，外资白领等，其收入差距巨大，出现城市社会的分层与极化。从上海房地产价格空间差异入手，发现住房商品化使得上海在解放前所形成的社会空间复活，城市商业发展，住房私有化都是社会分层的重要原因[32]。②全球化加剧了中国沿海与内地的差距[33]，使得大批劳动力涌向沿海，沿海城市在享用廉价劳动力的同时，出现了一些城市社会问题[34，35]。③全球化也促进中国乡村人口向大城市迁移。事实就是乡村人口迁移选择以本土关系为纽带的路径[36]，这种被概念化就是“地方的力量”（powerofplace）。④由于城市内部发展的市场化机制及大量外资企业在中国沿海的主要城市如北京、上海、广州和深圳设立总部和分部，服务业的逐步开放及集聚化的要求，我国大城市的中心商务区（CBD）的建设受到海外学者的关注[30]。
历史上全球性的贸易、人口流动等是全球化的重要背景，对全球化起重要的作用。历史上成千上万的华人移居海外，形成了强大的华人集团，ma和他的同事把海外华人群体（ChineseDiaspora）作为一个包含地点的系统。这个空间动力系统由源于同一地点的人群所组成，包含社会、文化、经济和政治关系的构成及分布[37]。这一理论与概念，在与西方主流理论的争辩中，增加了中国城市地理研究的声音，做出了重大的理论贡献，对恢复了海外华人的祖国情结，在构建全球部落和民族经济中发挥重要作用[38]。一个全球华人“资本主义”的帝国，从美国曼哈顿到硅谷，从香港到台北，再到珠江三角洲东莞的村庄，还有其他许多地方正在发挥巨大的作用。
4 体制改革与城市转型
最近中国城市研究集中于在全球化和市场化下的城市过程和机制转型[6，39]。中国体制改革是渐进性的、实验性。不是简单的拷贝西方资本主义，但希望市场机制发挥更大的作用[6，27]。转型时期，海外学者很少用资本主义描述中国的经济性质，但随着市场化和国际化进程的加剧，资本主义的色彩似乎越来越浓[40]。影响中国城市转型的体制因素较多，如中央与地方的关系、财政和行政分权、政企分离等方面。许多人认为政治经济因素对城市转型的影响最为关键[6，23]。wei提出从中国体制改革的三大过程，即地方化、市场化和国际化，及地方、政府及海外投资者三大主体进行剖析，来研究中国城市与区域发展机制[33]。研究揭示了改革开放以来中国城市及人口的快速增长是世界各国罕见的，并从分权，市场化，国际化及空间结构重组来分析导致中国城市和区域发展的因素，弥补了主流理论对转型国家及发展中国家国际化及其对城市与区域发展的影响等方面研究的不足[23]。wu认为，城市转型是一种城市过程，不仅指土地开发和住房商品化的具体过程，而是根本性的政治经济过程[41]。
体制改革中最大的变化之一是城市的政府与管制行为，成为国外学者关注的一个重要问题。其中对转型经济，中央与地方关系以及地方政府在组织经济中的作用都有一些新观点[33，40，42]。改革开放以来，中国的管理体制行为趋于市场化，国有企业改革，地方拥有更多的财政自主权，住房商品化，土地租赁市场的建设，劳动力市场的建立，基础设施建设也靠市场力量推动。私有化现象相当明显[43]。地区组织和政府、城市地区、街道办及居委会等具备更多的管理职能，这反映了政府意欲创造一个可管理的社会，以对付诸如社会救济、下岗工人再就业、流动人口等问题。政府分权和服务职能的市场化，引发了中国城市向企业家城市的努力。通过一系列的体制改革，中国城市逐步由生产地向企业家城市（entrepreneurialCity）转变，其结果使城市之间及城市区城间竞争加剧，这种“地点营销”（placepromotion）在世界其他地方并不多见[41]。
的确，中国的城市转型创造了新的城市空间，这些新空间，从国营百货店租赁柜台到城市写字楼、摩天大楼、高新开发区、科技园，到外国零售店、购物中心及购物综合区、乡间别墅、大学城、开发区、金融街和商业中心，构成了新的城市景观和城市空间。这些空间包括如下几类：一是城市社会空间，二是城市消费空间，三是城市边缘空间，四是城市全球空间[41]。
城市社会空间：由于从福利分房向住房商品化转变，引起城市生活和产业的深刻变化[44，45]。原有依附于单位福利分房，使工作地与住处在一起的情况在减少，大量商品房建成。城市社会差异从房价空间差异可明显反映出来，均质的社会均衡被打破，出现了富人区和穷人区的隔离。这种社会空间的分异受以下几种因素制约：历史发展的差异，住房供给形式，全球化的程度，城乡的体制及文化历史。
城市消费空间：近年来，城市消费由改革开放初的货摊式走向超市、购物中心、步行街，现在郊区购物广场也相当时兴。根据不同档次住宅，周围形成不同档次的消费空间。城市消费及服务业国际化趋向明显。许多城市根据文化传统及国际影响、品牌等建造光怪陆离的消费空间以提升城市形象，作为城市现象展示区。伴随零售业的改革及对外开放，零售业向多元化发展，家庭、私营、外资及股份制企业构成城市的新的商业网络，形成了新的城市消费空间[46]。
边缘空间：边缘空间是有种族和族源等原因产生，是城市隔离及城市体制所引起的。由于在土地和住房市场的排斥，乡村进入城市的人口不得不选择在城市边缘居住，把城市村庄作为居住地，形成“城中村”[36]。
全球化空间：由于外资大量投入而产生的经济开发区、出口加工区、金融贸易区等。国内主要城市争相发展中央商务区（CBD），提升国际化，争取成为国际资本向服务业投资的集中地。一些国际盛会如2008北京奥林匹克，2010年上海世界博览会，会创造更多的全球化空间。
5 城市地理的理论与方法
中国城市地理研究近20多年取得了许多重要的研究成果。这些成果包括在理论和方法两个方面。但面对世界人口最大的国家，变化如此巨大的城市。检讨目前的研究仍有许多不尽如人意的地方，主要体现在如下三个方面：①许多研究仍沿着传统的研究路径，重经验研究，忽视理论概括和模型建立，与主流地理研究相比较，仍有一定的差距；②详实的、可靠的数据分析及野外考察不足，使得分析较为肤浅；③政治经济体制对城市及其转型有重要影响，但分析性论文仍然偏少；④与主流地理学界的交流仍待加强；⑤现代地理技术与方法如GiS在城市地理的应用仍然有限。
目前，中国城市地理发展面临理论与方法创新的艰巨任务。应该看到，完成这个任务已具备了良好的条件：①中国在比较稳定的政治经济环境下改革与发展，中国经济不断开放并与西方接轨，中国提升城市化的步伐加快并不断有新的内容，中国城市发展、结构、转型的速度与尺度是世界其他地区难以比拟的，这为中国城市地理理论与方法的创新提供了条件；②改革开放以后，大量中国学生在西方国家学习，他们在理论上相对训练有素，方法上与西方接轨，这些海外学子成为中国与西方联系的重要纽带，近些年中国学者也广泛参加国际学术交流，为城市地理的理论与方法更新提供了人才和知识支持；③在世界银行、联合国和世界有关组织的支持下，80年代以来，中国统计机构越来越多的统计信息，有助于经验性的研究及理论提升与概念化；④信息化对发展中国家是个挑战，但也提供了机遇。西方较为现代的研究方法的扩散，为中国城市地理研究掌握先进的研究技术与方法，提供了机遇。
中国城市地理的理论应如何建立？近年来，我们已从西方资本主义国家主流学派中引进了许多新的概念和理论，在没有形成我们的理论与概念的情况下，借鉴这些概念和理论是必然的。但问题是中国是否会经历几十年前发达国家城市转型的过程，在多大程度上，这些理论适合于中国，如果现存的西方理论不理想，是否还有重建理论和概念的可行途径？如果现存的理论应用不是十分理想，是否还有理论借鉴，这些理论是否可用于理论重建上？
6 结语
城市治理的概念篇6
【关键词】城管；城市发展；价值状态；定位
一、价值的概念
价值是人类对于自我本质维系与发展，为人类一切实践要素本体，包括任意的物质形态。它既是一个哲学范畴，也是哲学之外的其它人文学科，社会学科以及日常生活中广泛使用的概念。[1]在现代西方政治学理论和法学理论中也经常使用的，它既被用来指称各种有价值的事物，诸如幸福、快乐、财富等等，也被用来指称人们评价各种事物的价值标准和价值观。在美国普拉诺看来价值就是“值得希求的或美好的事物的概念，或是值得希求的或美好事物的本身。……价值反映的是每个人所需求的东西：目标、爱好、追求的最终地位，或者反应的是人们心中关于美好的和正确事物的观念，以及人们‘应该’做什么而不是‘想要’做什么的观念。价值是内在的、主观的概念，他所提出的是道德的、伦理的、美学的和个人喜好的标准。”[2]从经济法学的角度看，价值就是客体对主体的满足程度。
那么具体来说，又如何界定城管的价值？笔者认为，城管的价值所在就是其应该可以创造的平安、和谐、融洽的具有良好秩序的社会环境的功能。维持社会的稳定，保一方平安，为社会主义现代化建设，为文明都市的创建，为全体市民的幸福安康发挥其应有的价值功能。相信这方是政府的初衷所在，也是所有公民普遍的美好的希求。
二、城管在城市发展中的应然状态和实然状态
实然状态与应然状态是两个相对应的概念，前者指在可能的条件下事物内在具有的应该达到的本质状态，或者说基于事物自身的性质和规律所应达到的状态。后者则是真实反映事物在社会生活中所体现出来的实际状态或情况，或者说是事物在外在条件作用下表现出的实际情况。一般来说，作为事物的现实表现样态之实然，总是与起应然之间存在着某种程度的脱节或悖离；而作为事物客观存在本性及其理性要求的应然，也肯定是超越其外在的表现的。正是由于事物应然的存在，才使我们在不断的追求更好和完美，才使得事物的实然状态的改善成为必要与可能。应然层面和实然层面的关系实际就是主观愿望和客观实际的区别
（一）城管在城市发展中的应然状态
什么是城管在城市发展中的应然状态？就城管的本质属性而言，他应该在城市发展中扮演什么样的角色，本应发挥怎样的作用，应当达到的功能状况：是维护城市秩序，创造安定和谐的社会生活环境，而不是人为地去创造矛盾，引起社会的混乱。城管应然状态的存在，不仅仅是广大人民群众的希求，也是当年设置城市综合执法局的初衷：“解决城市管理中的多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，有助于提高执法效率，有助于改变政府形象。”[3]努力的实现为人民服务的宗旨，为公众提供良好的社会秩序、和谐安定的社会环境。
（二）城管在城市发展中的实然状态
所谓城管在城市发展中的实然状态，就是与城管在城市发展中的应然状态相对的，就是现状与理想的比差，或者说现实社会中城管切切实实带来的社会效果。众所周知，随着中国城市化的不断发展，大量农村人口进城，失业人口的摊贩化，摊贩群体的弱势化，摊贩经营非法化等问题不断出现，从而导致街头摊贩管理，弱势群体身存问题成为一个城市治理的难题。[4]从2009年5月的夏俊峰案到2012年6月山东枣庄十五中学生群殴城管再到2013年3月17日天河区车陂街城管队员苏家权在执行公务时被小贩连砍7刀等等。而这仅仅只是很小的一部分，由于城管的不适当执法引起的比比皆是。通过上述的事例可以反映出，城管在现实社会中处于非常尴尬的境遇。今天在中国人的眼里“”早已习以为常，“城管来了”成了吓唬人的工具。因此，我们“有必要逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行政部门已表现出某种倾向。它对历史抱残守缺，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，他们对待公民总有点像皇帝对待臣民的味道。”[5]
三、制约城管应然状态存在的因素
近年来，随着现象的逐渐增多，又何谈和谐社会的建设。其原因也是多方面的，极为复杂。但笔者认为最为重要的原因在于以下三点：
（一）制度缺陷是根源
导致的根源就是制度上的缺陷。首先，城管从其产生时就存在先天的不足，不仅没有统一的上级主管单位而且连相应的事业编制、执法对象都不明确。这样必然导致两种后果：一是各自为政，损害的最终是广大人民群众的利益；二是什么都管，越位执法，激化矛盾引起冲突。其次，瞎下指标，以完成指标为己任。正是由于缺乏统一有效的管理，缺乏为人民办好事办实事的理念，一些城管执法部门动不动就是指标，尤其是临近春节，各种乱收乱罚现象极为普遍，所以市民戏称为“只罚局”“执罚局”。
（二）部分城管队员素质低下
城管执法队伍在结构上比较复杂，有的执法队员缺乏最基本的职业素养，有的执法队员甚至是从社会闲杂人员中招募来充当“打手”的。如此般的执法人员，普遍存在执法能力差，法制观念淡薄，态度粗暴，行为霸道野蛮，面对行政相对人只讲收、罚、抓，又怎么会懂得执法的艺术性和法治？他们的行为绝不是执法而只能是“执罚”了。
（三）单向权利秩序下的特权思想
由于受传统的人治思想的影响，一些执法人员在执法过程中摆错了自己的位置，将自己凌驾于法律之上，根本就没有搞清楚是在为谁执法，谁是主人，更何况贯彻为人们服务的思想，树立民主，民本理念。在他们眼里民众是权力支配的对象，是法律要治理的对象，是自己要处理的对象。这种特权思想的滋生，必然引起负面的效果。
四、结语
古人云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”。[6]暴力执法作为一种行政违法行为，背离了当今社会的价值要求。文明的城管执法是构建社会主义的重要组成部分，是保证我国城镇化建设不断顺利推进和发展的不可或缺的要素。社会的和谐不是表现无矛盾或力图消灭矛盾的存在，而是使矛盾的解决呈现一种良性的态势，使之向着和谐趋势发展而不是不断的恶化。相信只要城管部门懂得“明德慎罚”的思想，懂得为人民服务的宗旨，懂得以人为本的理念，那么其在现代文明都市的建设过程中理应有的价值状态必然得到体现。
【参考文献】
[1]张文显.法理学[m].北京：北京大学出版社，2008.
[2]杰克・普拉诺.政治学分析词典[m].胡杰，译.中国社会科学院出版社，1986：187.
[3]周明.论的问题和对策[J].新财经（理论版），2010（5）.
[4]孙为新，张德宝.浅析城管执法中公务化暴力的成因及对策[J].绥化学院报，2007（4）.
城市治理的概念篇7
本书首先提出了“新城市化”的概念。王旭教授钻研美国城市史多年。他认为，大都市区化是20世纪美国城市史的基本特点。美国在大都市区化方面先行了一步，其他国家或地区迟早也要步入这一阶段。这些认识在本书中升华为“新城市化”的概念。作者在总序里即明确提出，美国城市史应分为传统城市化和新型城市化两个前后衔接但迥然有别的阶段。在传统城市化时期，中心城市占尽风光，而郊区只不过是城市的陪衬。但是到了新型城市化时期，人口、就业、财富等都涌向郊区，郊区与中心城市呈现出新的态势，大都市区形成多中心、多节点、分散化趋势：郊区或城市地区逐渐反客为主，成为带动区域发展的引擎；中心城市的集聚和辐射效应依然存在，但在区域经济中的主导地位有所下降；与此同时，在郊区普遍兴起的城镇中，出现一些经济独立性很强的次中心，与原有的中心城市共同构成复中心或多中心结构，优化了区域资源配置和生产力布局。这样发展的结果就是城乡关系有了实质性的良性互动，城市化从单纯的人口转移型向结构转换型过渡，进入高级发展阶段。与此相适应，城市与区域规划、市民社会和社会群体关系、地方政治和政府政策等，都发生了明显的变化。笔者认为，“新城市化”概念的提出，超越了先前的“大都市区化”概念，从内涵和外延上阐释了美国城市演化的新规律，它的学理意义在于纠正了近年来一些学者所鼓吹的中心城市大势已去的错误观点，契合了“中心城市与郊区的命运是紧密相连的”的事实。
但作者并没有止步于此，而是选取了地方政府这个切入点来进行研究。事实上，新城市化时期的一个突出矛盾是，一方面地方政府数量多如牛毛，分化割据；另一方面大都市区又不断出现很多管理缺口或真空，与大都市区一体化发展的客观要求背道而驰。为此，在实践上，百年来美国城市出现了兼并、合并或联合的种种试验，但成功者寥寥；理论上有区域主义(Regionalism)、公共选择学派(publicChoice)和新区域主义(newRegionalism)互争雄长。从本质上说，地方政府与地方政治的发展，折射了整个美国政治基本架构的问题及深层因素。美国城市史名家戴维・腊斯克(DavidRusk)也曾断言，一方面，“美国真正的城市问题是种族和经济隔离，是它在美国主要城市地带催生了众多的底层阶级”；另一方面，“正是地方政府的碎片化导致了种族和经济隔离。”王旭在《美国城市发展模式》中探讨新型城市化时发现，地方政府如何适应新型城市化是一个非常有价值的问题，值得深入探讨，后来以此为题申请到了国家社科基金，正式开始这一系统研究。
作者阐明其思路是，以历史学研究方法为主，辅之以政治学、经济学和社会学等学科的理论和方法，以20世纪美国城市化转型以来大都市区发展的总体背景为切入点，梳理美国大都市区化过程中经济结构、社会结构和空间结构的变化对地方政府权力分配的影响，总结其成败得失，为不同地区对于大都市区经济、社会问题管理模式的选择提供合理的解释和分析。遵循这种思路，作者对章节做了精心安排。第一章概述了美国城市从乡村到城市的传统城市化阶段和从城市到大都市区的新型城市化阶段的具体表征，第二章对大都市区的横向蔓延和地方政府零碎化现象做了概括，第三章则阐述了“进步主义运动”之后三大市政体制的确立及其各自利弊和采用情况，尤其对城市经理制和市长及议会制的亚型――“首席行政次官制”做了十分精确的评析。接下来的三章则是本书的精华所在，作者对区域主义、公共选择学派和新区域主义的理论与实践进行了切中肯綮的分析。
二
融史实于理论，是本书的一大特点。这集中体现在对公共选择学派的概括和评析中。通过对诠释美国民主的经典著作《论美国的民主》的研读，以及对公共选择学派主将查尔斯・蒂堡特(Charlestiebout)等人代表性著作的撷取，尤其是对公共选择学派集大成者文森特・奥斯特罗姆(Vencentostrom)的《美国地方政府》、《美国联邦主义》和《复合共和制的政治理论》等著作的阅读，作者认为，美国人的自由和自治传统，是从思想上和行为习惯上理解现代地方体制的出发点。如果政治民主被理解为多数的民众对政府的控制与操纵，那么实现这类控制的方式就是民众对公共事务的广泛参与、领导权的分散，以及个人能力在政治中发挥作用。在规模适当的地方社区，政治上的草根民主与经济上的市场价值得以相互融通，成为公共选择学派解释地方政府“百衲被”现象的思想源泉。具体而言，无论是蒂堡特的“用脚投票”(vot-ingwiththeirfeet)的公共服务市场模型，还是以“多中心体制”(polycentricity)提供公共服务的契约模型，都是以消费者的共同偏好作为标准，来确定提供服务的范围和水平，进而确定地方政府的功能与边界。一言以蔽之，地方居民发展了作为公共选择条件的大量地方自治单位，也将对个人权利的保障和对政府权力的限制落实到了基层，多层次的、包含众多政府单位的复合制共和国成为联邦主义的独特产物。美国式自治和民主应以地域为基础。接下来，作者对最能体现公共选择学派主张的专区做了颇为详尽的分析，明确了作为“次优选择”的专区的存在的必要性和可能性，以此凸显公共选择学派对市场经济普遍性价值的肯定和对民主精神、公共参与的强调。循此而进，作者对公共选择学派主张的多中心治理在城市化中的表象――居住区协会和社区发展公司，进行了深入研究，指出前者的封闭性和后者的开放性。最后作者对公共选择学派进行了评价：公共选择学派与区域主义的基本分歧在于，前者将地方政府仅仅视为公共服务的提供者，因此注重效率；而后者则认为政府应该代表公民共同体承担更多的政治与社会职能，注重的是平等与公平。概言之，前者在逻辑上属于实然范畴，而后者属于应然范畴。
深度的延伸是与广度的扩大相辅相成的。“只有将不同层次的正式政府组织和各类准政府组织、非营利组织、企业和利益集团等社会组织综合起来考察，才能理解美国地方政府和施政过程。”全面系统因此成为本书的第三个价值所在。
在区域主义的论述中，作者先对标志大都市区政府理论形成的代表性著作，即保罗・斯杜邓斯基(paulStudenski)的《美国的大都市区政府》和维克多・琼斯(Vic-torJones)的《大都市区政府》，做了简洁有力的介绍。随后，作者直接进入与此理论探索并行的大都市区政府改革的实践，首先对兼并(即中心城市对周围没有建制的
土地和人口的兼并)的产生、决定及其过程、制约因素等做了详备的探析。作者继而从动因、政治过程、合并政府的结构与服务、成效与问题等四个方面阐释传统改革方式之二的“市县合并”。对传统改革方式之三――“联邦式”大都市区政府，作者则主要采取典型案例的方式来予以说明。作者援引莱克伍德方案说明城市县，引用1957年成立的佛罗里达州的迈阿密一戴德县政府来说明“双层制”大都市区政府，用1967年建立的明尼苏达州明尼阿波利斯一圣保罗双城大都市理事会和波特兰的大都市服务区来说明“三层制”大都市区政府。这些实践客观上检验了区域主义所主张的大都市区政府理论，作者将上述改革的困境归纳为四点：理想色彩浓厚；所主张的全能政府是不现实的；有悖于美国根深蒂固的自治传统和小政府偏好；不符合政治权力郊区化的现实。这个总结是非常精确的。1990年代区域主义东山再起，作者将其复兴的机缘和新主张归纳为“借助于1970年代以来美国公民社会传统的复苏，以问题为驱动，治理为核心，主张政府与社会合作，鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制处理区域性事务的效力不足。同时强调州政府的作用，以州议会的立法来替代联邦政府的援助项目，实施区域性规划。”
三
努力客观地审视美国新城市化的历史、现状和未来，是本书的又一特点。
作者肯定了城市经理制这种美国最为盛行的市政体制。在溯源城市经理制的基本原则时，作者认为它的第一项原则就是政治职能与行政职能的分离。由市议会承担立法职能，城市经理负责行政管理。议会职能属于政治范畴，城市经理属于行政范畴，两者互不干涉。在对第二项原则，即城市经理必须保持中立进行探讨时，作者指出，将行政权力集中在城市经理手中，城市经理对议会负责，最终受市议会控制，由此既保证了行政机构承担相应的政治责任，又可以凭借城市经理及其下属机构的专业化管理提高行政效率。城市经理也就可以免于政治纷争，保持中立。作者认为追求效率是城市经理制的本质特征，并指出其理论来源乃是20世纪初的科学化管理运动。而在剖析城市经理制的不足时，作者指出它的第一个缺陷就是政治和行政部门的职能无法严格区分，城市经理难以保持行政中立；第二个缺陷是城市经理制政府同样需要一定的政治领导权威和责任。
城市治理的概念篇8
所有权是一个富有魅力的法学概念[1].之所以如此，是因为所有权实实在在地关乎每个法律主体所拥有和控制的其生存发展不可或缺的资源。所有权是产生其他财产权的前提，也是其他财产权的结果。准确把握所有权概念，完善所有权制度，对于促进社会主义市场经济的发展具有重要作用。
1.罗马法中的所有权概念
马克思在研究了罗马法以后认为“罗马人最先制定了私有财产的权利……私有财产的权利是任意使用和支配的权利，是随心所欲地处理什物的权利。”[2]王利明教授认为罗马法中有“所有权”一词的，即“dominium”，而且被认为是现代大陆法系所有权观念的源泉。[3]这是因为在罗马帝国时代，简单的商品经济已经发展到相当的高度。由这种简单的商品生产经济基础所决定，罗马法确立了绝对的、自由的、独立的所有权概念和制度，这是简单商品经济在法律上的反映。意大利罗马法学家彼德罗·彭梵得也认为罗马法上有所有权概念：在罗马人中，所有权的早期称谓是“mancipium”，“proprietas”（所有权）则是对物的最高权利的技术性术语。而“dominium”则更古老，但不那么具有技术性，而且它也被用来指“家父”的一般权力或对任何主体权利的拥有。[4]罗马法对所有权的定义是“对物最一般的实际主宰或潜在主宰”。[5]现在，所有权概念肇始于罗马法成为通说。
2.日耳曼法中的所有权概念
日耳曼法的产生，虽在罗马法之后，但因为是农业社会的法律规定，所以反映着前资本主义的精神，没有成文法典，只有习惯的聚集，法律的内容也大都是支配、服从义务拘束的关系，不过可以说是富于团体本位的思想。[6]日耳曼法并未将所有权看作是抽象的支配权，而是基于各种物的利用形态来分别认可各种权利，即以利用为中心建立了物权体系。[7]日耳曼法基于各种具体的事实关系，根据各种对物的利用形态来确认各种对物的权利，物的形态不同，对物的支配形态也不同。例如动产与不动产属于完全不同的权利，其效力和保护方法在法律上是不同的，[8]甚至对不动产的占有也不象罗马法那样应以所有之意思为要件，而只是以现实的持有为要件，这样在同一不动产上可以同时并存数个用益物权，而该数个物权都是从事实上的利用关系出发加以确认的。在日耳曼法上，甚至在永久的所有权之外，还有所谓负担的所有权和不能处分的所有权。[9]因此，日耳曼法实际上并没有真正形成近代意义上的所有权概念。
3.近代资本主义国家法律制度中的所有权概念
（1）大陆法系的所有权概念
在大陆法系的物权制度中，所有权具有至高无上的地位。[10]大陆法系国家民法典一般都有对所有权的规定。如《法国民法典》第544条规定“所有权为对物享有的绝对无限制地使用、收益和处分的权利，但法令所禁止的使用不在此限”；《德国民法典》第903条规定：“物的所有人，在不违反法律或第三人权利的范围，得自由处分其物，并得排除他人对物的一切干涉”；《日本民法典》第206条规定：“所有人在法律限制内对其所有物有自由地使用、收益和处分的权利”；《意大利民法典》第832条也规定“在法律规定的范围内并且在遵守法律规定的义务的前提下，所有人有对所有物享有完全的、排他的使用和处分的权利。”[11]当然，我国《民法通则》也不例外，其第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可以说，大陆法系“所有权”是一种抽象的支配权，具有完整性和弹力性的特点。
（2）英美法系的所有权概念
英美法系由于属于判例法，因此从概念本身的逻辑看，并无严格的“所有权”概念，亦未形成固定的人和物两种观念。但与大陆法系相比而言[12]，英美法上的定义要实际一点。在英文中，与财产对应的是property，它既指财产权的物质形态和非物质形态的客体，比如某一物品或某一权利。1933年出版的一部美国社会科学中的property条目中是这样表述：“property是一些字母的和谐悦耳的排列组合。它用作代表人们在共和国中持有的诸种权利之普遍术语。一块硬币，一支长矛，一幅锦绣，一道修道院之誓愿，一头公牛，一名奴隶，一笔赠与的生活费，一片田园，一件首次抵押物，一个铁路系统，一张交易的清单和一次合同权利都可以用这一普遍性术语来表达。”[13]与所有权对应的英文词应该是ownership，朗文英语词典的解释是：拥有某物的事实（thefactofowningsomething）；而own（所有）这个动词是这样解释的：合法地拥有某物（tohavesomethingwhenitislegallyyours.）[14]
梅因说过，“欧洲大陆上的‘财产史’是罗马法的动产法消灭封建化的土地法的历史。英美土地法虽然吸收、借鉴了罗马法的有益因素，但仍未形成大陆法系中相应的物权制度。可以说，英美法系上”所有权一词纯粹是作为占有的对应词，其意义并不比产权包含更多的含义，所有者比单纯的占有者地位要高一些，但在恢复占有的诉讼中，所有权并无任何技术性的意义“：”至于物的利用，则很少会发生所有权的问题。基于物的所有权而派生出来的使用权和收益权由多人分享，因而将所有权归诸其中的任何人都是不合适的。“[15]因而所有权在英美法上并不代表任何特别的意义，只是一种抽象的存在，由于抽象物不受有体物和所有权的束缚，可以进行人为创造和设计，所以英美法系财产法获得了广阔的发展空间。
4.我国法律制度中的所有权概念
我国奴隶社会就有“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”之说，即由国王代表国家对全社会的财产包括视为财产的奴隶，行使所有权。从某种程度上反映了，我国奴隶社会存在着抽象的国家所有制。但实际情况是，国王为了实现对国家的统治，不得不将土地分封给大小官吏和贵族。故在我国奴隶社会既确认了君主代表国家，对土地、奴隶和其他生产资料的所有权同时，又在事实上承认了生产资料的私人所有。
我国封建社会的历史较之西方国家更长，且封建统治者重刑轻民，所有权观念不是很发达，人们普遍重视所有权的归属关系，而于所有权各项权能与本权相分离却较少涉及。即便如此，我国封建制法已将财产区分为动产与不动产，且因为我国是农业国家，国家对土地所有权的立法级为重视。与我国奴隶社会类似，我国封建社会也存在抽象的国家所有制，但其本质仍是私有制。在我国封建社会，一个人是否拥有土地的所有权以及所拥有土地数量的多少，与其地位和身份密切相关。我国奴隶社会和封建社会的所有权概念与罗马法所有权概念是不同的，而累似于日耳曼法的所有权概念。
新中国成立后，经过“一化三改造”于1956年，我国确立了社会主义公有制。至此，国家代表全体人民真正成为国家的主人，当然也是国家财产的所有者。国家代表全体人民维护、管理国家财产，通过各种政策措施及法律确保国有财产的保值增值。同时，我国也通过法律确立财产的所有权。如，我国1986年通过的《民法通则》，其中的第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。当然，也通过法律巩固了国家所有权[16].
我们认为，所有权实际上是一种其权能在时间、空间上均可与之分离的抽象的完全的、绝对的支配物的权利。所有权的功能决定所有权的概念，而所有权的功能在任何社会任何时代都在于社会资源的最优配置及充分利用。“法律的真实生命不是逻辑，而是它所要调整的社会现实”。[17]从这样的所有权功能出发，大陆法系的所有权的概念应该借鉴英美法系的财产权概念中的有益成分，突破一些固有的误区，以适应市场经济灵活变动、不断创新的资源配置方式。
二、我国对所有权概念的理解误区
我国多年通行的所有权概念，是一种用列举所有权的权能来解释所有权本身的定义方式。法定概念如此，如我国《民法通则》第71条规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”理论界复如此，将所有权作为所有权人对自己所有之物占有、使用、收益和处分的权利，由此陷入认识和实践的一些误区。目前理论界对所有权的认识似有以下误区：
（一）误区之一：将所有权视为其权能的简单相加，不理解所有权的支配力何以得超越任何抑或各种所有权的具体权能。
例如在关于法人财产权的讨论中，有一种“委托经营区观点”，该观点认为，国家所有权中应当增加一项“委托经营权能”。以便通过法律强制性地建立委托经营关系，由国家将这项权能交给企业，成为企业地一项法定权利。“这种观点把所有权视为其各项权能的简单相加，忽视了所有权是一种包含着利益的支配力之真谛”[18].把所有权理解为所有权权能的简单相加实际上是把所有权庸俗化了。所谓所有权的权能[19]，是指所有人为利用所有物实现其对所有物的独占效益，在法律规定的范围内可以采取的各种措施与手段。所有权的权能或内容只是实现所有权的手段，或称所有权的作用。所有权的不同权能表现为所有权的不同作用，是构成所有权内容的有机组成部分，不同的权能体现为不同的作用，每一种权能都意味着所有人或所有人授权他人实施一类或一系列行为的可能性。通常在学理上，所有权的权能可以划分为占有、使用、收益、处分四项权能，也有的把所有权的权能划分为积极权能和消极权能：占有、使用、收益、处分是积极权能；排除他人干涉是所有权的消极权能。[20]各国的法典在给所有权下定义时一般都以列举的方式把所有权归结为对物进行支配的几项权能。我国《民法通则》第71条规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，采用的就是这样一种列举的方法。
但需要强调的是，尽管就财产的支配角度把所有权概括为几项权能，但所有权都不等于几项权能的简单相加。[21]“列举主义，不但以所有权之本体与所有权之作用（所有权之权能）混为一谈，且亦涉于繁难，盖举所有权之作用（即所有者之权能）纲罗之而无遗漏乃一至难之事”[22].“所有权就标的物有统一支配力，而非物之利用、收益、处分等权能的总和，于法律限制内有自由利用之单一的内容，其情形有如人格的自由权，非得为任何事之权能得集合，乃于一定限制内得为所欲为之单一权利”[23]事实上，罗马法学家已经清楚地认识到：“所有主的权利是不可能以列举的方式加以确定的，换句话说，人们不可能在定义中列举所有主有权做什么，实际上所有主可以对物行使所有可能行使的权利；物潜在的用途是不确定的，而且在经济—社会运动中是变化无穷的，在某一特定时刻也是无法想象的。”[24]因此，所有权并不是其各项权能简单相加，所有权主体在法律允许的范围内，完全可以自由发挥想象力，实现自己所拥有的诸项权能。同样的道理，所有权的几种典型权能的简单相加，并不能涵盖所有权的全部意义。
（二）误区之二：将综合行使所有权一般权能甚至个别权能的主体视为所有权主体，不能理解现代市场经济条件下，所有权主体与所有权权能之间错综复杂的分分合合。
一种情况是，我国在法人财产权的讨论中，关于公司财产权与股东权的关系提出过如下存在误区的观点：（1）公司是唯一所有权主体的观点。该观点认为，现代公司由所有权与经营权分离，逐步发展为公司被经营者控制。股权从所有权演变为债权，以致公司成了唯一的所有权主体，股东只关心股息和红利。公司不再受股东控制。（2）股东与公司双重所有权观点。这种观点认为，现代公司的两权分离，并不否定股东的所有权，而是表现为公司的财产为公司所有，公司为股东所有的双重所有权结构。这些观点是站不住脚的。我们认为股东的所有权不可能被经营者剥夺，现代公司仍为股东所有及控制。所谓的“两权分离”，只是在事实上剥夺了股东对公司的支配权和所有权。[25]
既然股东（出资者）因其对公司或企业投资而享有所有者权益，可以对公司或企业施以控制，公司或企业法人就不能对其支配的财产享有所有权。法人固然可以根据出资人之间的契约依法取得独立人格，但是基于此独立人格而剥夺股东的所有权是难以自圆其说的，公司或企业归根到底是处于股东或出资者的监督、控制之下的。很多学者将法人所有和法人独立财产混为一谈，实际上两者是不能等同的。法人独立财产仅仅表示法人财产和股东个人财产是分开的，并不表示法人拥有该财产的所有权，而且这与股东的有限责任也没有关系。股东投资后，财产由全体股东按份共有。股东对公司财产实行按份共有并设定用益物权，由公司行使，也就是董事会行使。法人所有权的弊端在于法人所有权就等同于董事会所有权，而董事会所有权等同于大股东所有权，最终就等同于董事长、经理人的所有权，这非常不利于对小股东的保护。
国外法律也没有公司对公司财产“享有”所有权的规定，如德国遵循“一物一权”原则，在德国《有限责任公司法》第13条规定，公司可以取得所有权和其他不动产物权，而不是对公司财产享有所有权。再如在英美法系国家，是不存在法人所有权的；公司在其活动中取得、行使权利，设定及履行义务，都应当是股东（出资者）意志和利益的体现。公司终止后的剩余财产归股东所有，则是各国公司法的通例，这一制度也说明了股东（出资者）对于公司或企业的所有者地位。
还有一种情况是，在实践中国务院作为国有资产的人不可能直接经营国有企业，通过部委和各级政府层层委托以后，每个部门都认为自己是国有资产管理的人或者是实际上的所有者，所有权被各个部门分割，实际上已经架空了真正的所有者，也无法形成各级之间的合理约束。这样，由于把行使部分所有权权能的主体误读为所有权主体，使得本来是统一所有的国有资产，事实上又具有非常具体、零碎的隶属关系。
（三）误区之三：从抽象单个自然人的角度理解所有权主体，无法理解政权作为一个公权力体系如何享有并行使所有权。
现有的所有权理论多侧重从抽象单个自然人的角度理解所有权主体，对政权作为一个公权力体系如何享有并行使所有权不太了解。其实，政权在法律上可以作为所有权主体享有并行使所有权。一个主要原因在于：政权能取得法律人格，如我国民法通则规定的机关法人。政权基于法律人格享有和行使所有权，符合人格—财产权的一般逻辑。
1．政权享有并行使所有权是承担政治统治职能和社会经济管理职能的需要2．“政权”在《现代汉语词典》里有两个含义：一是指政治上的统治权力，是阶级的工具；二是指政权机关。[26]任何国家的政府，都是统治阶级行使国家行政权、组织统一管理国家的各种社会行政事务的机关。[27]政府是一个历史的概念，随着各国历史的发展，在不同阶段承担着不同的职能。但是，有一点则是共同的，政府具有执行和体现国家政治统治的基本职能，维护统治阶级的地位和利益。[28]“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。[29]笔者认为，政府管理尽管具有执行性、多样性和动态性等特点，但所有政府管理，其根本的目标都不可能离开国家的利益。所以，政府职能是政治统治职能和社会经济管理职能的统一，二者不可偏废。而其中实现国家财产所有权，是政府管理现代国有企业的主要目标之一。因此，实现国家财产所有权的法律本质也是政府管理现代国有企业的法律本质。
2．政权在历史上就享有所有权
从法制史的角度来看，政权作为人类社会组织形态的一种重要形式可以作为所有权的主体。梅因对财产早期史曾做过有价值的研究。他发现：团体共同所有权是古代正常状态的所有权，“没有人能够违背团体意志而被保留在共同所有制中”：“如果把我们的注意力仅限于个人所有的所有权，则就先天地极少可能对早期的财产史获得任何线索。”[30]另外，中世纪的城市已经享有相当的自治权了。11、12世纪以后，随着西欧各地手工业和商业的普遍恢复和发展，城市开始兴起，并获得自治权，由市民代表所组成的市议会不仅行使最高行政权和司法权，而且行使立法权，经常颁布法令。这些法令主要涉及城市建设（如道路、下水道和桥梁的修建等）、城市管理（如财政、金融、商业、手工业、学校和粮食供应等）以及城市治安的维护等问题。获得完全自治权的城市，包括城市共和国和城市公社。市议会是最高管理机构，它由选举产生。中世纪欧洲城市按享有自治权的程度分为不同类型，主要有：城市共和国，这种城市不仅有自，还控制着郊区农业区域，类似古代城邦国家；城市公社，享有完全自治权，但不控制郊区；只有不完全自治权的城市，这种城市由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。[31]至资本主义时期，随其社会经济基础的变化，政权作为所有权主体地位愈显明显。即资本主义政权在法律上真正作为一个统治阶级的利益的共同体，以体现统治阶级意志的团体名义占有、管理财产。马克思指出：“国家本身的抽象只是近代的特点，因为私人生活的抽象只是近代的特点。政治国家的抽象是现代的产物。”[32]政权在资本主义国家作为财产的所有者，在法律上也得到了保证，如美国宪法明确规定国有财产的取得和让渡应遵循补偿原则。
[注释]
[1]经济学对产权的概念探讨的比较多，与法学上的所有权概念有很大的相关性。关于所有权与产权的关系的论述，可参见谢次昌、王修经《关于产权的若干理论问题》，载《法学研究》1994年第1期。
[2]《马克思恩格斯全集》第1卷，第382页。
[3]参见王利明著：《物权法论》第208页，中国政法大学出版社1998年版
[4][意]彼德罗·彭梵得著《罗马法教科书》（黄风译），中国政法大学出版社1992年第1版，196页
[5]同上注，194页
[6]李宜琛著：《日耳曼法概念》，商务印书馆1944年版，第1页。
[7]我妻荣著：《物权法》，岩波书店1995年版，第3页。
[8]李宜琛著：《日耳曼法概念》，商务印书馆1944年版，第35页。
[9]李宜琛著：《日耳曼法概念》，商务印书馆1944年版，第49页。
[10]马骏驹、梅夏英《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期，96页
[11]林嘉主编《外国民商法》，中国人民大学出版社2000年6月第1版，53页
[12]两大法系财产法的主要区别在于是否存在绝对的所有权。大陆法系以对有体物的绝对所有为基础，使各种利用权处于依附地位。而英美法系却是以抽象物（即所有权以外的具体的财产权利）为基准，对各种具体财产权利予以平等保护。参见马骏驹、梅夏英：《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期，98页
[13]w.H.Hamiltonandi.tilled，encyclopaediaofthesocialsiences纽约1933
[14]《朗文当代英语词典》，外语教学与研究出版社、朗文出版公司1995年版，1015页
[15][英]F.H.劳森、B.拉登：《财产法》，第79页
[16]参见我国《民法通则》第80—82条。
[17]周小明：《信托制度比较研究》，第35页。
[18]史际春：《关于法人财产权与股东权的法律规定刍议》，载《法制与社会发展》1995年第6期，41页
[19]有的民法教科书用“所有权的内容”涵盖占有、使用、收益、处分几项权能。参见佟柔主编：《民法原理》，法律出版社1983年版，124页。
[20]林嘉主编《外国民商法》，中国人民大学出版社2000年6月第1版，53页
[21]彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社1999年版，第282页
[22]曹杰著：《中国民法物权论》，第36页。
[23]史尚宽《物权法论》，第54页
[24][意]彼德罗·彭梵得著《罗马法教科书》（黄风译），中国政法大学出版社1992年第1版，194页
[25]史际春：《关于法人财产权与股东权的法律规定刍议》，载《法制与社会发展》1995年第6期，42页
[26]中国社会科学院语言研究所编辑室《现代汉语词典》，商务印书馆2002年版，第1609页
[27]参见《法学大辞典》，上海辞书出版社1998年版，第1193页。
[28]参见夏书章著：《行政管理学》，中山大学出版社1998年版，第49页。
[29]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页。
[30][英]梅因著：《古代法》，商务印书馆1984年版，第148页
城市治理的概念篇9
关键词：散居民族；研究；综述
中图分类号:C95-05文献标识码:a文章编号:1006-723X(2011)10-0064-06
一、散居民族的概念、概况研究
散居民族的概念和概况是散居民族研究的基础。敖俊德提出散居少数民族包括：一是居住在民族自治地方以外的少数民族；二是居住在民族自治地方以内，但不是实行区域自治的少数民族。所称散居民族包括建立民族乡的少数民族。〔1〕裴瑛对此持有不同观点，其认为建立民族乡的民族不应该属于“散居”，而应该属于“聚居”，是聚居少数民族的一种特殊情况。“民族区域自治”不同于“民族自治地方”，换言之，民族区域自治包括民族自治地方（这是主要部分）和民族乡（居于次要地位的部分）。民族乡与自治地方的差别在于该地区少数民族行使当家作利的范围、规模、程度上的差别，是“量差”而非“质差”（自治与不自治的区别）。〔2〕于衍学提出散杂居少数民族有关理论与政策的研究是做好散杂居少数民族工作的基础，并就散居少数民族、杂居民族、散杂居民族概念及其提法进行简要的讨论和梳理。散居民族是指某一民族的成员以分散居住的状态零星分布在另一民族人员数量占有优势的区域的民族，认为民族乡属于“散居”范畴。〔3〕黄凤祥、谭传位根据1990年全国人口普查资料统计指出，我国散杂居少数民族人口为2900多万，占少数民族总人口的32%。其中，居住在民族自治地方以内的有700多万，居住在民族自治地方以外的有2200多万，分别占散杂居少数民族总人口的24%和76%。从民族成分来看，散杂居少数民族人口中，包括我国55种少数民族成分。从地域分布来看，散杂居少数民族人口遍及30个省、自治区和直辖市(台、港、澳未统计)以及全国97%的县、市，但相对集中在西南、东北以及中间的连接带上。散杂居少数民族的特点是人口分散，居住环境较差，经济文化发展滞后，民族关系复杂而敏感，且影响速度快，影响范围广。〔4〕
二、有关散居民族的政策法规和权益保障研究
散居民族的政策法规和权益保障研究是在梳理我国各个层面的政策法规中有关散居少数民族权利的基础上，分析政策法规的主要着眼点和立法原则，提出加强保障散居少数民族权益法制建设的重大意义和散居少数民族立法存在的问题，倡导形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相互配套的散居少数民族立法体系，旨在切实保障散居少数民族的权益。
沈林、李志荣系统梳理“宪法”、“法律”、“行政法规”、“部门规章”、“地方性法规”和“地方性规章”中关于散杂居民族权利的规定，收录新中国成立以来我国颁布的涉及散杂居民族权益保障的政策法规。〔5〕袁仲由指出散居少数民族立法工作与其他立法相比，在立法原则上，既有共性，又有特殊性。在共性方面主要是坚持党的四项基本原则，坚持不同宪法、法律、行政法规相抵触，保证我国的法制的统一。特殊性要求散居民族立法应突出三点：第一，要突出民族特点。第二，要突出重点。一是要切实保障散居少数民族的平等权利。二是帮助散居少数民族发展经济文化。三是尊重少数民族的风俗习惯。第三，要突出热点。〔6〕徐曼通过分析完善我国散居少数民族立法的意义，指出我国散居少数民族立法的基本情况以及存在的问题，提出应形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相互配套的散居少数民族立法体系，加强对散居少数民族和广大干部群众的法治宣传教育工作。〔7〕陆平辉在将散居民族分为城市散居少数民族、民族乡散居少数民族和农村散居少数民族的基础上，论述了散居少数民族概况、散居少数民族权益理论、散居少数民族权益法律保障理论、散居少数民族的平等权及其保障、散居少数民族的权利及其保障、散居少数民族的风俗习惯权益及其保障、散居少数民族的文化教育权利及其保障、散居少数民族的经济权益及其保障等几个方面的内容。〔8〕袁翔珠从论述完善散居少数民族权益保障的重要意义入手，分析了我国现行的散居少数民族权益保障机制，指出了其体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足，特色不突出，权益保障在各个领域之间发展不平衡等问题。提出完善我国散居少数民族权益保障法律制度，要提高认识，制备周详的散居少数民族权益保障立法规划，将重点放在单行条例的制定上，加强以经济发展为内容的散居少数民族权益保障，大力加强散居少数民族权益保障立法的理论研究。〔9〕安绍伟从加强散居少数民族权益保障工作的客观需要出发，以司法保障为视角，从法律规定和实际需要两个方面，论证了对散居少数民族权益进行司法保障的必要性，并进一步从实体和程序两个方面提出了具体的司法保障措施。〔10〕
三、散居民族工作研究
各民族在长期的发展演化过程中，出于生产、生活需要，或受诸如自然灾害、民族政策等因素的影响，很早就开始民族散居化的发展。新中国成立以来，社会环境事实上对我国民族散居化产生了重大影响，散居化的趋势不可阻挡，而且进程日益加快。作为我国民族工作的重要组成部分，散居少数民族工作就是要尊重和保障散居少数民族的民族平等权利和一切合法权益，不断增强民族团结，并扶持他们发展经济、文化等各项社会事业。
沈林、李红杰、金春子、杜宇分析了散居化是民族进程的一个重要规律，总结了我国散杂居民族的形成和发展过程、特点，以及我国散居民族工作的历程和成就、内容与形式，并对现实状况进行分析，对21世纪的散杂居民族工作进行展望，提出要全面彻底地保障少数民族的权利。〔11〕杨侯第认为，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，民族地区、散杂居地区同外界和周围的经济交往日趋增多，人员流动日渐活跃。部分少数民族由于自身文化背景、风俗习惯的影响，与周围的环境相适应还需要一个过程，因不同民族之间相互了解不够，遇到一些偶然因素，容易引起纠纷。同时，必须加强对散杂居民族工作的领导，把散杂居民族工作与聚居少数民族工作结合起来，在实践中不断总结、尝试、改进工作方法，逐步建立适合当地实际情况的灵活有效的管理机制和管理网络，使其能够及时处理所出现的问题。〔12〕黄凤祥、杜宇指出散杂居少数民族工作就是要尊重和保障散杂居少数民族的民族平等权利和一切合法权益，积极帮助散杂居少数民族发展经济，帮助民族乡发展教育、文化、卫生等各项事业，培养、使用、选拔散杂居少数民族干部，尊重少数民族风俗习惯，开展民族团结进步活动，宣传民族政策和有关法律法规，健全民族工作网络。〔13〕葛忠兴收录了在全国散居民族经济工作现场经验交流会上交流的论文26篇，内容涉及少数民族经济工作的专项资金、实施帮扶工程、制定扶持政策、优化投资环境、典型示范、整合社会资源等多方面的思考和实践，对指导散居民族经济工作具有重要的参考价值。〔14〕
四、民族乡研究
有关民族乡的研究是散居民族研究中的重要组成部分，其研究重点主要集中在民族乡概念、性质、地位、作用、民族乡经济社会发展、民族乡法制建设、民族乡与民族区域自治的关系等方面的研究。
沈林的著作《中国的民族乡》从理论上阐明了民族乡的性质、地位和作用，在回顾50年民族乡发展历程的基础上，总结了民族乡工作取得的经验，同时就新形势下如何做好民族工作进行了探索，提出了政策建议，对民族乡制度进行了全面系统的研究。〔15〕除专著外，学术界的论文对民族乡的研究主要集中在：
第一，关于民族乡概念、性质、地位和作用的研究。覃乃昌指出从民族乡产生的社会历史背景、过程、理论及民族乡的实践看，民族乡都与一般乡有很大的区别，体现出自治的性质，属民族区域自治的乡级基层政权，是我国民族区域自治制度的补充。〔16〕沈林提出民族乡理论研究的内容包括民族乡产生、发展的社会历史因素；民族乡的本质、内容和形式；民族乡的地位、作用和特点以及制定民族乡的政策、法律法规制度。同时还分析了撤乡并镇等民族乡面临的困难和挑战，以及民族乡的法制建设问题。〔17〕颜勇认为民族乡自治性质的确定，并根据其特点使之成为民族区域自治中不同于现有三级民族自治地方的另一种表现形式，从而使杂居区的少数民族也能依据其作为乡一级自治地方的实际，享受少数民族自己管理本民族内部事务的核心自治权。他还提出为避免混淆，在实际工作中更加名正言顺，并同民族乡自治的本质相吻合，使用自治乡代替民族乡更加妥当、确切。〔18〕金炳镐从民族乡建立以及发展民族乡性质、地位和作用及保障等方面，探讨有关民族乡以及建设的几个理论问题。〔19〕
第二，关于民族乡经济社会发展研究。晏路深入分析民族乡工作面临的形势和存在的问题，指出我国民族乡经济社会发展相对滞后，民族乡发展不平衡，贫困面仍较大，民族乡生产生活基础设施落后，产业结构不合理，科技、文化、教育、卫生事业发展相对滞后，人口素质低，民族乡的特殊政策、优惠政策贯彻落实难，加之民族乡的撤并与建镇，现行的有关民族乡的法律法规有些条款过时或失效，分税制后自上而下的转移支付不健全，使民族乡工作在新时期面临新挑战。为此，必须大力提高对民族乡工作重要性的认识，继续落实和完善对民族乡的优惠政策，进一步加强民族乡的法制建设，提高民族乡干部素质，发挥干部在民族乡经济社会发展中的带头作用，以市场为导向，积极调整农业产业结构将有助于民族乡经济社会全面发展。〔20〕肖宪清指出由于多方面的原因，有些地方的贫困差距不仅没有减少，反而越来越大，形成了当今我国区域经济的极贫地带。因此，加快散居民族乡的经济发展，应切实加强领导，促进协调发展，解放思想，更新观念，改善投资环境，搞好资源开发，发展民族教育，实施可持续发展。〔21〕
第三，关于民族乡法制建设的研究。朱玉福指出在民族乡建立和发展的过程中，我国的宪法、法律和民族乡行政法规以及辖有民族乡的省、自治区、直辖市和县市有关民族乡的地方性法规、政策性文件，为民族乡的社会经济发展、稳定团结和各民族共同繁荣起到了重要的制度保障作用，初步形成了具有中国特色的社会主义民族乡法律法规体系。但是，由于种种原因，我国的民族乡法制建设仍然存在一些问题，国家和地方必须加强和完善民族乡的法制建设，法律法规赋予民族镇以民族乡同样的法律地位，是民族乡小城镇建设的必然要求和发展途径。〔22〕王培英指出为进一步发挥民族乡在加强民族团结、保障少数民族平等权利、促进经济社会发展等方面的作用，为坚持和完善民族区域自治制度和人民代表大会制度，应当正确认识民族乡的性质和法律地位，进而制定民族乡法，以确保民族乡的法律地位。〔23〕
第四，关于民族乡与民族区域自治关系的研究。杨剑波指出作为解决国内民族问题的基本政策，民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。同时，由于历史的原因，中国各民族基本是“大杂居，小聚居”分布，以自治区、自治州、自治县三级行政区域建立的自治地方，仍然不可能保障相当部分散杂居少数民族当家作主，自己管理本民族内部事务等权益，因此在少数民族聚居的乡镇一级行政区域又设立了民族乡，作为民族区域自治制度的补充。〔24〕曹新富提出民族乡与一般乡有很大的区别，体现出自治性质，属民族区域自治性质的乡级基层政权，但民族乡不属于民族自治地方的范畴，它属于少数民族杂居区。无论从理论上还是从实践上看，只能是民族区域自治制度的补充形式，这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。〔25〕唐智指出我国的民族乡制度是为解决散杂居少数民族问题而建立的特殊政治制度，它有别于为解决民族聚居地区问题的民族区域自治制度。对于将民族乡误作民族自治地方的现象需做一深刻分析，防止谬种继续流传。〔26〕卢贵子指出从现实状况看，民族乡与民族自治地方在其职能、职权上的区别是明显的。他认为民族乡实际上是自治的一种形式，一种自治单位，是属于民族区域自治范畴的。民族乡具有一般乡和自治地方两重性，而更多的是具有民族区域自治地方的属性，是具有民族区域自治性质的基层政权。〔27〕
五、城市民族工作研究
城市民族工作是散居民族研究的另一重要组成部分，其研究重点集中在城市民族工作、城市民族人口流动和城市民族关系、城市民族的政策法规和权益保障、城市民族对现代化进程的适应等方面。
沈林、张继焦等的《中国城市民族工作的理论与实践》系统总结了我国50年城市民族工作经验，从都市人类学视角论述了城市与人和社会、城市与民族和民族问题、中国城市化与城市多民族化过程，对城市民族工作的对象、城市民族工作的内容、城市民族工作的方法及城市民族工作的问题、发展趋势进行了理论分析，并提出了政策建议。〔28〕除专著外，学术论文主要集中在：
第一，有关城市民族工作的研究。李华权通过对城市民族工作的地位、特点、功能等方面的认识和思考，从理论上阐述城市民族工作在当今社会生活中的影响力和作用力，以及依法做好城市民族工作的重要性和紧迫性。〔29〕邓行对城市民族工作的概念、对象、范围、内容作了界定，并结合实地调查，分析了新时期南方城市民族关系和城市民族工作的现状，阐述了新时期南方城市民族工作的重心。同时提出我国城市少数民族主要分布在以体力劳动为主的行业，收入整体偏低、住房和医疗条件差。因此，解决城市少数民族的就业问题、保障城市少数民族的发展权是当前城市民族工作的主线，并就此提出了对策建议。〔30〕牟本理在接受李士杰的访谈中提到，城市少数民族人口迅速增长，城市的民族构成发生了很大变化，少数民族散居化趋势明显，民族意识逐渐增强。因此，解决生活在城市的少数民族的实际困难，首先要加强对城市民族工作的领导；要进一步加强法制建设，依法协调城市民族关系，同时尽快建立城市处置涉及民族因素突发事件的应急处置机制；加快发展少数民族经济文化教育事业，切实解决城市少数民族面临的困难和问题；继续推动民族工作进社区，使民族工作基层化、社会化。〔31〕聂健全指出随着我国改革开放的不断深化，城市中少数民族人口的迅速增加，城市民族工作在全国民族工作中的地位就越来越显得重要。因此，正确认识城市民族工作的现状和特点，明确城市民族工作的任务，发挥城市的特殊作用，才能有的放矢地做好城市民族工作，带动边远地区经济的发展，促进少数民族各项事业的发展。〔32〕
第二，有关城市民族人口流动和城市民族关系的研究。范生姣指出随着我国改革开放的深入和城市化进程的加快，城市民族问题日益增多，城市民族工作面临新的挑战。例如城市少数民族经济文化发展滞后于当地汉族，城市少数民族流动人口增多带来的新问题，不尊重少数民族风俗习惯和引发的冲突，城市少数民族意识增强而引发的民族关系等问题。在分析原因的基础上提出了解决这些问题的具体措施。这对做好新时期的城市民族工作、维护城市社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重大意义。〔33〕冯正春、黄友亮指出改革开放以来，随着经济社会的不断发展，非民族地区的少数民族同胞不断融入社会主义经济建设的大潮，在城市定居下来，成为城市居民中新的群体，非民族地区的城市民族工作，也因此成为摆在民族工作者面前的重要课题。〔34〕
第三，有关城市民族的政策法规和权益保障的研究。毛公宁指出城市化是人类社会发展不可逾越的重要阶段，大批少数民族进入城市，但由于民族之间的差异和发展方面的差距仍长期存在，新问题、新情况的出现是城市发展、民族发展中的必然现象。提高对城市和散杂居民族工作的重视程度，加强城市民族工作的立法工作，应把过去由政策调整转到以法律、法规调整上来。赵佐贤表示城市民族工作的改善还需要国家政策的支持。自治县撤县建市后，可否继续享受自治县待遇的问题已经成为影响民族关系的突出矛盾和问题。还有民族地区资源开发补偿问题、环境保护补偿问题等，都需要认真研究，提出解决办法。高永久提出随着城市化进程的加速和少数民族人口流动，以本民族自尊心和自豪感为主要内容的民族意识逐渐增强，突出地表现为以本民族的现状与其他民族、特别是与汉族对比的现象，更加注重对各项合法权益的维护。〔35〕
第四，城市民族对现代化进程的适应研究。王希恩表示少数民族城市化进程中发生的各类矛盾和纠纷其实都可以归结为两个方面的问题：一是现有的城市环境不利于少数民族的融入；二是少数民族自身对于既有城市环境的不适应。前者涉及现代城市建设的模式问题，后者涉及少数民族城市化中的素质准备问题。因此，要建立一定数量的与少数民族传统相衔接的现代经济形式和产业结构；建设和完善能够表达少数民族意愿的政治形式和民间途径；建设和完善能够满足多民族文化需求的社会机制和相应场所；营造宽松的有助于民族团结和谐的社会氛围；凸现城市建筑布局和外观上的民族文化特色。少数民族和其他群体一样，城市化的准备实际上就是为适应城市生活状态的知识、技能、文明素养、心理的准备。〔35〕
六、结论
从以上研究可以看出，第一，有关散居民族的研究，近20年来呈现上升趋势，2000年后的研究成果明显多于20世纪90年代，并且有一些研究成果发表在部级或者民族学的核心期刊上，显示研究成果在国内民族研究领域内具有一定的影响力。有关的研究成果大体上分为专著、学术论文、讲话稿汇编、文件汇编等形式，反映出学术界和有关政府部门对散居民族的关注，尽管在一些问题的观点上仍存分歧，但总体上使研究得到了更深和更广的推进。第二，现有研究成果关注的重点主要集中在散居民族的概念分析、权益保障、散居民族工作、民族乡的概念、法制建设、经济发展、与区域自治的关系、城市民族工作、城市民族关系、城市民族流动人口、城市民族对现代化的适应问题，研究对象主要集中在民族乡和城市散居少数民族。第三，与其重要性相比，散居民族是国内外民族学、民族理论和民族政策研究相对薄弱的环节。从当前已有的研究成果也可以看出，相对于关注较多的研究领域和地区，目前对散居民族的研究较少关注的领域是散居民族地区的教育、医疗、卫生、人才建设、干部培养、、政策完善等方面的问题，极少关注除民族自治地方外少数民族人口占总人口30%以上的村委会、村民小组的民族工作。
散居民族工作主要包括:民族乡工作，城市民族工作，除民族自治地方外少数民族人口占总人口30%以上的村委会、村民小组工作。参见《加快脱贫发展步伐力推兴边富民行动――云南“十一五”少数民族和民族地区经济社会发展新布局》，载《今日民族》2006年第2期。
而以上这些缺少研究的领域，与当前散居民族地区的社会经济发展及和谐社会建设息息相关。有些在聚居地区或经济条件、基础设施较好的民族地区实施的教育政策，在发展滞后的散居民族地区往往导致辍学率的上升；一些散居民族乡根据当地实际情况摸索的医疗方案在新医改的背景下艰难不前；散居民族地区人才队伍建设和干部培养困难重重，而实际的民族工作中又呼唤既有现代管理知识又能与本土情况相结合的当地少数民族干部能不断成长；一些散居民族村寨由于缺乏开展民族文化活动的场地和经费，国外基督教势力乘虚而入，占据了部分少数民族的精神领地；由于散居民族分布散、类型多、发展不平衡、热点难点问题多，而现有散居民族政策存在亟须调整、修订、补充、完善，很多散居民族，尤其是居住在非自治地方农村的广大散居少数民族，其民族权益至今没有得到国家民族政策和法律的保障，不仅使其与其他地区的发展差距拉大，更导致其成为民族问题多发的地区。以上问题将伴随着散居民族地区经济社会发展的实际情况，应当被不断地被纳入到学者和民族工作部门的调查和研究当中。第四，随着散居民族地区经济社会的总体发展，散居民族地区的民族认同问题，城市化进程过程中散居民族身份转化以及由此产生的医疗、社保、就业、文化建设、心理健康问题以及经济发展路径的转型将成为新的关注重点。第五，对散居民族研究而言，当前的研究或采用以资料文献分析为主的宏观分析方法，或选取具有代表性的乡、村，深入地进行实地调查，把通过实地调查获得的第一手资料与各地区的相关统计数据结合起来，来对不同类型散居少数民族的权益状况进行深入分析。在进行实地调查和访谈为主的调研中，由于散居少数民族与聚居少数民族存在很大区别，不仅人口基数大，民族成分众多，人口居住分散，特别是不同类型的散居少数民族情况差异巨大，在选取样本资料进行以点代面的分析时，往往很难全面反映散居民族地区的情况。因此，要深入和全面地对散居民族进行研究，不仅需要严谨的治学态度、丰富的研究资料，还需要不断有学者加入到该领域的研究当中，为散居民族研究提供更丰富、翔实、多样的研究成果。
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aReviewoftheResearchonChina'sethnicpeoplesinDiasporaovertheRecenttwentyYears
wanGJun
(instituteofethnicLiterature,YunnanacademyofSocialSciences,Kunming,650034,Yunnan,China）
abstract:ethnicpeoplesindiaspora,incontrasttothoselivinginacompactcommunity,arethosewhoinhabitoutsidetheethnicautonomousregionorthosewholiveintheethnicautonomousregionbutdonotpracticeregionalautonomyintheregion.theaffairconcerningethnicpeoplesindiasporaisanintegralpartofthatconcerningallethnicpeoplesinChina.overthepasttwentyyears,theacademyhaspublishedabundantresearchfindingsontheethnicpeoplesindiaspora,coveringdifferentaspectsfromthedefinitionandgeneralsituationofthesepeoples,totherelevantpoliciesandprotectionsofrightsandinterestsinfavorofthesepeoples,andtothemanagementofethnicaffairsinbothruralandurbanareas.inactuality,practicalexperienceshavebeenaccumulatedinethnicaffairs,whichwillhelptopromotetheprogressoftheethnicpeoplesindiasporaalongthewayofequalityandunity.
Keywords:theethnicpeoplesindiaspora;research;review
收稿日期:2011-04-25
城市治理的概念篇10
浅谈现代城市管理理念的转变
城市化战略与现代城市管理模式探索1．城市化的质的规定性目前，在定义城市时还偏重于对人口的量的表征，即农村人口向城市聚集或农业劳动力向非农产业的转移这一可计量的变化过程。但我认为，城市作为人类文明进步的产物和标志，城市化作为现代化的组成部分，更为重要的方面是其质的规定性，即城市文明向农村的扩散，这才是城市化的真正的实质意义之所在。否则，按照前者的观点，要实现城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式从分散转为集中，或改变一下统计方式，就可以实现城市化（或人们所说的城镇化）。例如，去年以来强调了城市化，城镇人口统计数一下子就上跳五个百分点，而按前几年统计，每年一般只增0.5个百分点。如1997年城镇人口为29．9％，1998年是30．4，1999年为30．9，而这次20xx年的人口普查却达到了36．09。就是说20xx年一年中，我国城镇人口上升了5个百分点。当然，这中间有一个统计方式的变化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市学界有一个理论依据，认为一般讲城市人口达到3o％以后，就进入了城市化的快速起飞阶段。但城市化的质的规定性，对于快速推进阶段的城市化的健康发展尤为重要，对于城市管理的目标与宗旨的讨论也具有非常重要的意义。2．“全球化”背景下的中国城市化战略中国的城市化道路的选择要有一种“全球-本土化”的战略视野。“小城镇，大战略”的确是依据20世纪七、八十年代我国国情作出的一种行之有效的发展战略。但当跨入21世纪、世界进入经济全球化时代，综合国力的竞争日益激烈，以及我国基本解决温饱和开始进入小康阶段的现代化进程的背景下，城市化战略选择中是继续推进小城镇战略还是也要发展大都市战略？也许是目前城市化战略讨论的焦点。“城镇化”和“都市化”都是城市化的一种表述，但是其内涵显然是有区别的。我的观点是，当前中国的城市化应该是大都市和小城镇的协调发展，在某种意义上，只有经“都市化”而重返“城镇化”才能真正实现文明扩散意义上的城市化，也就是说，只有经过一定程度的都市化的发展，即城市文明的高度发展后的那种“郊区化”式城镇化，才更具有深远的战略意义，更具有全球性的启示与价值。郊区不等于乡村，郊区相对于城市而存在，附属于城市而发展。郊区化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”或者说是一种“深度城市化”的体现。那是一种在高度文明后的城镇化，一种人口的适度分散、追求生活环境的改善和生活质量的提高的自然趋势。所以，在这之前，中国需要有一定的都市化的进程。这实际上是城市化的质的规定性的的要求，也是中国人口和土地资源寻求最佳配置的一种战略选择。此外，未来的全球化竞争，某种意义上是一种都市圈的竞争，没有大都市的强有力的发展，中国是无法在国际上占有重要席地的。光靠星罗棋布的小城镇是无法完成中国的集约式的经济发展和中国在全球化的背景下的综合国力的快速提增的。3．城市管理模式的选择全球化背景下城市管理模式的选择，同样需要全球化视野与本上化实践的结合。首先需要澄清在城市管理范畴或概念上的许多片面性。何谓城市管理？城市管理主要管什么？怎么管？记得98年刚开始组织关于城市管理的跨学科课题组讨论时，不同学科的学者对城市管理的概念就提出了各不相同的解释和定义，有的学者认为城市管理主要应该是法规管理即城市的法治问题，有的学者则坚持应该限定在城市的物质空间领域内，还有的学者则更多地视城市管理为社会管理的组成部分；有的认为当前城市管理的关键是加强城市规划的权威性，有的则认为城市管理更紧迫面临的难题是城市建设质量的控制，当然，对于城市日常运行管理的长效性的呼吁则是高度一致的。我曾经在去年的本论坛上阐述过一个“全球-本土化”的城市管理模式的基本构架，主要强调的是一种超越传统“非此即彼”式的二元对立的思维模式，在坚持“以人为本”、“可续发展”的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则基础上，强调现代城市管理内容上“经济—社会（区）—环境（市政）”的综合性、管理主体上“市府—市场—市民”的多元性以及管理对象上“规划—建设—运行”的全程性。公共管理理念的变革与城市政府职能的转换“管理”的多义性和城市管理的归属关于城市管理的讨论还涉及到对于管理本质的探讨和认识。城市管理中的“管理”是一种怎么样的管理？中文中的“管理”是一个含义十分宽泛的概念。政府管理和企业管理是否是一回事？行政管理和商务管理有何异同？我发现，在英语中至少有4个词可以译为“管理”：management是用得最多、最广的“管理”，主要指“私域”的管理，如企业管理、经营管理，现在正在不断泛化为一般性、普遍性意义上的管理(其实，第一个“经理”倒是从事公共事业管理的)；administration也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；governance也是一种“管理”，通常译为“管治”或“治理”，现在的用法已经超出单一的政府管理范围而具有了更为宽泛的含义；regulate也含有“管理”的意思，主要是指一种“管治”或“管制”，因为规范化本身不也是一种管理吗？但这个词中的规则化、条例化倾向是十分强烈的。那么，城市管理究竟是何种管理呢？也许是一种更具综合性、多样性、上述4种含义兼而有之的“管理”。城市管理总体上属于公共管理范畴，但随着“新公共管理”或“管理主义”思潮的兴起，正在世界范围内引发公共管理的一些重要变化，这主要是指公共事业的市场化和公共事务管理的企业化倾向。在城市管理领域，人们正在不断推进城市基础建设中的市场化改革（如建设项目的公开招投标制度和建设监理中的企业化运作方式改革等），城市管理的“管理”也从传统公共管理的“管理”（administration）改为企业管理的“管理（经营）”（management），反映的正是这一种趋势。但我觉得，当前正在广泛使用传统上主要用于政府管理的governance（管治或治理）这一概念，则正反映出人们对城市管理完全市场化趋势的一种疑虑和保留，值得我们认真思索，现代讲的governance并不是政府一家的事，而是社会的一种共同事务的治理。实际上，国际管理学界强调从科学管理向人本管理的过渡也是一种对管理领域过度市场化、过分技术化乃至于片面效率论倾向的一种反拨。2．“重在管理”：“全能政府”还是“有限政府”？去年的论坛上我提出了上海城市发展的“后建设”视野问题，并着重阐述了这一概念的三种基本内涵，即“后发”的城市建设、“软建设”（环境和功能建设）为主、“元建设”（形而上）的思考。这主要是一个战略性的时空定位问题。我要特别指出的是，这是一个多维时空的概念。我认为，上海市政府提出的“建管并重、重在管理”也正是基于某种类似的考虑。在强调城市的环境建设和功能开发阶段，管理的任务更为艰巨也更为重要和紧迫，在一定的意义上，管理也是一种建设，管理也许更能出效益。但是，如何进行精干高效的现代城市管理呢？特别是城市政府在城市管理中的职能究竟该如何定位呢？这是一个值得认真研究的问题。不要以为一讲“加强管理”就是政府包办一切。这也就是我强调在城市管理的主体论上一定要有“市府—市场—市民”的三主体观，充分发挥政府监控、市场调节、公民参与的三手并举、缺一不可的原因。在强调“重在管理”的时候，千万不要重蹈传统计划经济体制下的“全能政府”的覆辙。“全能政府”的模式显然是不适应现代经济迅速而多变的市场环境的，也是与现代城市管理改革中的市场化、社会化、法治化取向相悖的。在长期的计划经济体制下，曾经形成了政府一家包办、一手独大的“全能政府”的城市建设和管理体制和机制。国家是全能的，政府也是包干的。强有力的政府干预手段的全面运用，也使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府的。而在市场经济条件下的政府应该是一种“有限政府”。从“全能政府”向“有限政府”的转换也许是当前从计划经济体制向市场经济体制转换中的一个关键，在当前市场经济条件下，这个转换正处一种交叉与过渡阶段，即出现了一种被称之为“审批经济”的特殊阶段，实际上是计划经济体制的一种变种。这也是目前许多困难难以解决的症结之所在。所以，政府职能的转换已经成了深化改革的关键，这也是中国加入wto后面临的最大挑战之一。而城市政府职能的转换也已经成了城市发展与管理现代化的关键。徐匡迪市长在今年两会期间，明确表示今后工作重点在于政府职能的转变，提出了政企分开，政事分开，政社分开的改革思路。这里实际上也是包含了一种由“全能政府”向“有限政府”的转换。政企分并已经讲了很多年了，也有不少推进，城市政府的经济管理职能要从直接当“水手”向如何当好“舵手”上转化。政事分开跟城市环境管理关系很大，也是当前需要大力推进的方面。政社分开更是加强社区建设和管理、实现城市长治久安、人民安居乐业的一个重要发展方向。这三个分开，是我国城市政府职能转换的一个重要问题，也是现代“有限政府”趋势的必然。3．“新公共管理”理论与城市管理当前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影响是显而易见的。“新公共管理”或“管理主义”是西方20世纪70、80年代兴起的一股思潮，其要义就是把更多的传统上由政府管理或专营的公共事务、公益事业及公共产品的提供改由私营企业共同参与或干脆实行“私有化”，如英国撒切尔夫人执政时期的大规模的私有化运动，涉及铁路、航空、邮政等等大量传统上由国家控制或独营的领域。“新公共管理”理论突出效率、效能与效益原则，强调管理的“市场化”导向，的确是现代公共管理改革的一个重要方面。同时，“新公共管理”思潮在一定意义上也促进了“政事分开”，应该说在实践中是取得了一定的效果的，如纽约市政府把一个尽管连年增加财政拨款、但一直难以有效管理的城市公园承包给私人公司后，出现了井然有序的新面貌，获得市民们一致的好评。但是，市场这只“看不见的手”并不是万能的，尤其是公共事业和公共产品关系到国民的日常的基本生活保障，一旦出现“市场失效”，其后果影响巨大。如本人所知，在美国某州实行电力系统的私有化后，经常出现供电障碍，引起当地居民的极大不满。所以，我们在推进城市管理中的市场化改革中，一定不能忽视政府的职责之所在。其实，在公共事务和公共产品的供应方面，政府的调控是十分重要的，就是在西方发达国家，在公共事务的私营化过程中，政府仍然起着巨大的作用，如纽约政府把公园承包给私人公司经营后，政府的拨款不变，并保持必要的增额，这就使得私营公司也有利可图，同时却大大地节省了纳税人的钱，增进了纳税人的利益。而众所周知，美国的私立大学每年从各种渠道获得的政府经费是非常巨大的，以致于美国卡内基基金会把每年获得政府科研资金的多寡作为“研究型大学”的基本标准，事实上，如果没有政府的资助，私立大学是很难真正生存下去的。因此，“新公共管理”理论的启迪是十分宝贵的，对于国内方兴未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鉴的。在城市管理领域，企业化、市场化、社会化都是不可与缺的改革，现代的城市管理决不是政府一家的事，当然也不是任何私人或企业能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一种新的“政企不分”倾向，即过去的政企不分，是要求企业家当政治家，其极端形式就是“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”，现代政企不分，是政府部门想当企业家，“裁判”当“球员”，那可是一种“越位”和“错位”。整顿市场秩序，规范市场行为，政府应该摆正位置，有退有进。在公共管理领域，政府的职责应该加强，但这种加强不是包揽，不是独营，而是充分调动和发挥市场、企业乃至于市民的积极性，在共同参与的基础上加强政府的宏观调控和监督。比如，“以人为本”也是不少企业的广告词，但以何人为本？企业强调的是以顾客为本，叫做“顾客是上帝”，房地产开发中渐露端倪的城市“空心化”倾向，既是市场经济价值规律的使然，也有城市设计和规划中的偏差，有无急功近利的过分商业化导向在起作用呢？而目前房地产商的广告中充斥的所谓“成功人士的选择”、“白领阶层的乐园”等等，又是否是我们城市发展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考虑应该是全体城市居民的利益与方便，特别是对社会弱势群体的照顾，也是政府不可推卸的责任。总之，市场与政府这两只手的作用都是有效而又有限的。因为在效益与公平的关系上，对于企业，效率优先，天经地义；对于政府，保障社会公平则是最重要的责任，这也是保护纳税人的根本利益之所在。所以，在当前城市建设与管理事务上更多地由企业参与的条件下，政府的监控作用尤为重要。“新公共管理”是一把利弊兼具的双刃剑，不能简单照搬套用，特别是它的“市场化”取向与“私有化”往往搅合在一起，这是我们在借鉴时不可忽视的。我们的市场经济是社会主义的市场经济。此外，把公共产品提供给企业或私人管理，还涉及到公共社会的培育与成熟，包括第三部门（thirdSector）的成长，即非政府组织（nGo）与非营利性组织（o）的活跃，这些是公共社会成熟标志，作为大城市特别是上海应该率先探索这种可能性。这也涉及到一种观念的创新，即在现代的城市管理中，不应把老百姓看成是“训政”的对象，而应该视作是管理的主体。对公共事务的管理，群众应该拥有更多更大的发言权和决定权，这也是社会主义民主的内在要求。国家功能的转换与“无为而治”理念的创新1．国家功能的转换城市政府职能的转换还涉及国家功能和作用的定位,学术界讨论已久（这里讨论的“国家”主要是指国家机器，即英语中的state。此外，关于“国家”和“政府”的概念也是有区别的，“国家”的功能和职责及其作用都大大超出了“本届政府”的含义）。17世纪英国哲学家霍布斯曾把国家比喻为《圣经》中的怪兽Leviathan,一种可怕的海兽，但又是人类自己创造出来、结果反被它所控制的巨兽。20世纪是国家功能和作用空前膨胀的时期，国家机器成为一种高高凌驾与社会之上的巨兽。但是20世纪末，传统民族国家的权威受到多种挑战。这种挑战不仅来自于跨国公司和金融巨头的“超国界行动”，更来自于某些跨国家组织的干涉。“北约”在科索沃问题上所谓的“人道主义干预”是对国家主权的严重挑战。而在“经济全球化”浪潮中，一些世界性的经济组织正在成为超国家的Leviathan，例如wto组织、世界银行、国际货币基金组织等等，都具有比传统民族国家更为强大的功能和作用。但是，伴随经济全球化趋势的同时，是政治多极化和文化多元化的并存。在这种国际背景下，民族国家的政府功能的强化也是必要的。而在国家创新体系（niS）的构建和国家综合竞争力的提升方面，国家的作用仍然是不可与缺、甚至是举足轻重的。城市的“善治”与政府职能的转化但是，与此同时，政府在国内事务的管理职能却在一定程度上有所变化。这就是伴随上述“新公共管理”思潮的出现，与20世纪的70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代提出并开始大量研究“善治（goodgovernance）”的理论。我认为“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。有关这一问题的讨论在中国正方兴未艾，特别是围绕加入wto后政府行为方式的转换，目前有三种观点。第一种观点认为中国政府面对挑战，应加强经济干预，重点扶植国营大中型企业，以应对并参与国际竞争。第二种观点认为应顺应世界潮流，实现国际接轨，大幅度减少政府干预，要重点解决“市场失效”与“政府实效”问题。第三种观点认为在目前转轨时期，国家应在更多领域发挥作用。这三种观点，各有道理。我认为，现代政府对外的功能要加强，维护民族利益，保护国民权益；但在对内的功能方面则完全可以更为减弱一些，也就是更多的放权于基层。社会主义的民主决不能停留在传统的“为民作主”上，而应该是大力推进和扩大“由民作主”的范围，如在城市的社会管理上，能否让城市的居民委员会真正发挥其民主自治的作用呢？我们应怎么看待城市政府职能的转化问题，怎么建立一种以环境建设为本的新的城市政府的管理职能呢？构建适应现代化市场经济发展的环境，不只是城市基础设施构成的“硬环境”，还包括政策、法规、社会氛围等“软环境”的建设，这是城市政府的重要职能。特别是软环境的建设，要强调精干与高效（包括效率与效益），更应该强调信誉与信用，用各种政策和法规使守规者不亏、诚信者获利。没有全社会的信用制的建立，现代市场经济体制是不可能真正建立起来的，这也就是江泽民总书记所提出的依法治国与“以德治国”的结合。3．“无为而治”：以“无为”之形，求“有治”之实从中国传统的“礼治”到现代社会的“法治”，真正的“德治”应该是一种与“法治”相结合的新型的“善治”，而不是简单地回归中国传统的“礼治”。中国传统的“礼治”是以一种等级制、身份制为基础的，“刑不上大夫，礼不下庶人”，是典型的人治。而现代社会的法治，强调的是契约制，其理论前提是自然法论和自然权利说，更合乎自然之本来，人间正道是沧桑。虽然在中国的传统文化中并不存在西方那种带有宗教神秘主义色彩的自然法论和自然权利说的思想资源，但中国古代智慧中的“德治”理想和各种“治道”的研究却是有着十分丰富和宝贵的启迪的。这里既有孔子的有为之治，即儒家的“修齐治平”之道，亦有道家的“无为而治”之道。有为与无为是对立的统一，政府总想“有为”，但有为与无为，要有个度的掌握。特别是“强政府”的优点在于能为老百姓做许多实事与好事，但一旦做了一件错事或坏事，其后果之大、影响之坏，就不是几年、十几年能消除的。比如在城市规划和建设中，政府决策的失误所造成的损失往往是难以弥补的。当然，在城市发展和改造的启动阶段，特别是在城市的基础设施还很不完善，需要集中人力、财力、物力进行有计划的大规模建设时期，政府的作为是十分重要的，这也许可以说是那种“修齐治平”理想的实践。但是，当现代城市进入发展的成熟期，特别是如我们所分析的进入以功能开发和环境建设为主的“后建设”时期，政府的直接介入就可以逐步减少，政府在城市发展和管理中的角色就应该也完全可以有所转换。要做到“依法治市”和“以德治市”的结合，现代政府在城市建设和管理中能否也借鉴一点老子的智慧呢？现代政府能否从老子的“无为而治”中学一点“善治”之道呢？“无为而治”是以“无为”之形，行“有治”之实，不要信“唯上智与下愚不移”，以为只有政府或专家有智慧、懂规划、会管理，真正的“善治”不是去规定和指挥老百姓干这干那，而是只需规定哪些不能干，至于具体怎么做，让企业家和老百姓去开动脑筋，发挥才智，人民城市人民管，这也是一种法治，“法无禁止即自由”嘛！不要自以为政府是最高明的，在城市的建设和管理中，政府的重要作用是导向而不是指令。所以，借鉴“无为而治”以为现代政府的城市管理理念也可以视为一种现代的“德治”理念。何谓德？“道生之，德蓄之，物形之……”，万物皆因得“道”而成形。故“德”为有形之道，“道”为无形之德。中国古语中“德”同“得”，各得其所，各就其位，“天地位焉，万物育焉”。老子曰：“圣人处无为之事，行不言之教。万物作而不辞（治），生而不峙，功成而弗居。”自然而然，无为而治，“道之尊，德之贵，夫莫之命而常自然”，这可是“大智”，才有“大治”，也才有文明的发展与进步。所以，“德治”可以是儒家的“修齐治平”之德，也可以是道家的“无为而治”之德。城市政府在城市管理中的最高境界，也许正是这种“处无为之事，行不言之教”的“德治”，以“无为”之形，行“有治”之实，而达“无为而无不为”之境界。而只有这样，城市文明才能发挥其最大的魅力以为人类未来“诗意地栖居在大地上”的理想家园！
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