保护区管理和综合管理区别篇1
[关键词]综合性海岸带管理；综合性海岸线规划；海岸带；海岸线
DiscussionontheComprehensiveplanningandmanagementofCoastalRegion/ChenFei,wangLingshu
[abstract]thestudyontheplanningandmanagementofthecoastalregioninChinaisjustatthebeginningstage.themosturgentthingtodonowistolearnfromforeignexperienceofsuccessandutilizetheconceptofcomprehensiveplanningandmanagementofcoastalregion,placingstressonthehorizontalandverticalspatialrelationshipandtheverticalandhorizontalintegrityamongmanagementdepartments,etc.
[Keywords]comprehensivemanagementofcoastalregion,comprehensiveplanningofcoastline,coastalregion,coastline
1、引言
据世界联合国环境与发展大会(1992)估计，世界上60％的人口居住在距海岸线100km的海岸带地区。世界海岸带大会(1993)预测，进入21世纪，发展中国家的2/3人口将居住在海岸带地区[1]。然而，海岸带也是生态环境脆弱带之一，快速的经济发展和城市化进程，以及各自为政的城市建设已给海岸带造成了巨大的环境和景观压力。由于沿海区域的复杂性，近年来综合性海岸带管理(iCm)与规划逐渐被视为指导沿海区域内不同人类活动及相关管理的一种支配方法[2]。
作为沿海国家之一，我国拥有漫长的海岸线，发达地区也主要集中在沿海。然而在城市规划日益受重视的今天，我国对海岸带的规划和管理却相对滞后，因此，科学管理、有效利用沿海地区的资源对我国的可持续发展将产生重大的影响。本文通过分析澳大利亚维多利亚州的综合性海岸带规划管理系统，希望能对我国的海岸带规划与管理起到启发和促进作用。
2、概念释义
2.1海岸线与海岸带的概念辨析
区别对待海岸线与海岸带将有助于更好地对综合性海岸带进行管理。
2.1.1海岸线
地理学所指的海岸线是指陆地与海洋相互交汇的地带，也是位于岩石圈、大气圈、水圈和生物圈相互影响的叠合地带。规划学科里的海岸线概念不同于地理学科的海岸线概念，它是一个空间概念，包括一定范围的水域和陆域，是水域和陆域的结合地带。但目前海岸线尚无统一的界定标准。我国学者张谦益认为，海岸线的陆域界限一般以滨海大道为界，海域界限一般以低潮线向外平均伸展500m等距线为界[3]。
2.1.2海岸带
海岸带的地理区域包括近海水域、潮间带和潮上带的沿岸陆地部分。我国科学家认为海岸带范围的外界应为海水波浪和潮流对海底有明显影响的区域，以及人类的生产活动最频繁的区域；其内界应包括特大潮汛(含风暴潮)涉及的区域，河口海岸则为海水入侵的上界[4]。一些学者将滨海地区划分为五个主要部分：内陆地区、滨海土地(包括湿地、沼泽地和人类聚居并直接影响邻近水域的地区)、滨海水域(如入海口泻湖和浅海水域等)、离岸水域(是国家领海范围内离岸200nmile的水域)和远海[5]。我国著名学者陈述彭则将海岸带定义为：以海岸为基线向两侧扩散而且辐射的地带。他认为海岸带向陆还应包括古海岸即海相与陆相相互沉积所达到的范围，以及现代三角洲河流的潮汐顶托点；海岸带向海应包括海洋岛屿、人工岛屿，以及岸外辐射沙洲[1]。
2.1.3海岸线与海岸带的关系
从以上分析可以看出两者的关系为：海岸带所涉及的范围相对较大，主要通过各有关部门的综合性管理来加强保护，而海岸线被包括在海岸带范围之内，是目前各地通过景观规划等手段大力发展滨海旅游业的主要地带(图1)。
2.2综合性管理与规划
2.2.1综合性海岸带管理
综合性海岸带管理(iCm)已具有四十多年的历史[6]。世界银行组织把综合性海岸带管理(iCm)定义为：“通过跨学科间相互协调的手段对沿海区域内的问题进行定义和解决，这个手段包括‘在由各种法律和制度框架构成的管理程序指导下，确保沿海区域发展和管理的相关规划与环境和社会目标相一致，并在其过程中充分体现这些因素’，追求沿海区域内利益的最大化，同时将各种人类活动对于社会、文化以及环境资源的消极影响最小化”[2]。Cicin-Sain和Knecht教授(美国德拉威州大学，1998)将综合性海岸带管理定义为：“在保持连续和有力的程序下，对于可持续利用、发展和保护沿海与海洋区域内资源的决策”。比较以上两个定义，可以看出，两种概念都强调如何保护和可持续性利用沿海区域内的各种资源。因此，加强保护和可持续利用是综合性海岸带管理的关键问题。而根据Sorensen(1997)的说明，在“综合性海岸带管理”这个概念中，“综合”既包括同一等级不同经济部门间(如渔业、旅游等部门间)的水平整合，也包括不同级别部门间(包括部级的部门和地方部门间)的垂直整合[6]。
2.2.2综合性海岸线规划
综合性海岸线规划主要包括空间在横向上的协调和空间要素在纵向上的关联与统一。空间在横向上的协调指各地区的海岸线规划应注意与相邻岸线在景观、功能等方面相协调、相关联，包括根据岸线的资源条件，合理划定港口、近海工业、居住生活、旅游度假、休(疗)养、海水养殖、生态保护等功能区，避免不同功能区间的相互干扰，如港口的选址，应尽量远离旅游岸线，尤其应远离海水浴场等。空间要素在纵向上的关联与统一主要指各地区的海岸线形象应与所在城市的整体形象一致，注重各空间要素之间的关联性，塑造富有个性的海滨城市景观。
2.2.3综合性海岸带管理与综合性海岸线规划的关系
从以上分析可知，综合性海岸带管理的研究范围较广，内容较全面，海岸线规划只是其中的一项专题研究。因此，本文主要针对综合性海岸带管理进行探讨。
3、国内外相关研究与规划实践的介绍与分析
澳大利亚地处大洋洲，资源丰富、环境优美。因其四面临海，且大部分的城市分布在沿海地区，所以无论是中央政府还是地方政府都很重视对海岸带地区的规划和管理，其综合性海岸带管理已逐步形成自己的体系。维多利亚州的部级海洋公园和海洋保护区体系是其中一个较大的系统。
3.1澳大利亚维多利亚州部级海洋公园和海洋保护区体系
3.1.1概况
澳大利亚维多利亚州部级海洋公园和海洋保护区体系是依据《1975年国家公园法》建立的[7]，整个体系包括13个新成立的部级海洋公园和11个小型的海洋保护区(图2)。
该体系将维多利亚州整个海岸带范围内的一般地域与重点地域相结合，其中，所有海洋公园和海洋保护区的面积大概占维多利亚州海岸水生面积的5.3％[8]。建立这些海洋公园和海洋保护区的目标是确保维多利亚州生物的多样性，继续保持良好的海洋环境。13个海洋公园主要保护维多利亚州内具有代表性的海洋生物及其生存环境和生物链；11个海洋保护区占地面积约为900hm2[7]，主要保护具有显著自然价值和文化价值的小型区域。
在《国家海洋公园和海洋保护区发展战略(2003-2010)》中有5个战略目标：①保护有价值的自然环境；②保护和认证文化遗产；③加强保护区与当地社区的融合；④加强保护区内娱乐业、旅游业和参观访问的管理；⑤加强对保护区环境的研究和监控。同时，每一个战略目标都有具体的实施细节。以下罗列一些主要的方针政策：①保护和丰富保护区内的自然价值和文化价值；②确保海洋保护区管理的优秀性和创新性；③加强社区交流，培养社区居民的主人翁精神；④对外提供高质量的信息服务和管理；⑤从长远的眼光看待保护区的规划和发展；⑥鼓励和发展个人及组织参与到保护区体系中；⑦认知和尊重当地土著居民的文化习俗；⑧加强保护区管理决策在环境、文化和经济发展方面的可持续性；⑨确保管理建立在科学的、充分考虑各方面意见的基础之上；⑩充分体现规划和管理过程中的透明度，建立责任制度；保持对量化产出的关注。
3.1.2分析与评价
综观维多利亚州的部级海洋公园和海洋保护区体系可以发现，整个系统是把沿海区域的资源保护和海洋管理结合起来的。在沿海区域的资源保护方面，自然资源和人文资源又是相结合的。例如，在环境保护体制方面，通过确认和定义自然资源的价值、状况和潜在威胁，分析未来对自然资源价值保护可能产生的主要威胁并制定相应的管理目标；制定相应的行动措施并评估这些措施的有效性，为海洋自然资源的保护提供充足的决策信息；其他保护措施(如濒危生物及其生存环境保护条例、海洋有害生物防治措施、海岸及流域活动影响、海洋事务应对和规划)对自然资源的保护也都起到了一定作用。又如，在海洋文化资源的保护方面，保护航海历史文物等政策起到了一定的作用；此外，通过举办社区教育和交流、社区咨询会议等活动，使当地居民充分了解沿海区域资源的保护体系，增强环保意识[7]。这些经验都是值得我们借鉴的。
虽然维多利亚州部级海洋公园和海洋保护区体系是依据澳大利亚《1975年国家公园法》和《1998澳大利亚海洋政策》而建立的(后者被视为澳大利亚迈向海洋环境综合生态规划和管理的里程碑[8])，但它却不是全国性的，它与其他州的海洋保护体系并没有相互协调。因此，从这一点上来说，维多利亚州部级海洋公园和海洋保护区体系规划并不完全是综合性的，它没有真正实现中央政府到地方政府的垂直整合与协调。
3.2我国目前的相关研究与规划管理状况
相比较而言，我国对海岸带规划与管理方面的研究正处于起步阶段，主要局限于海岸线滨海景观规划，从上海浦东陆家嘴地区规划设计开始，我国东部沿海、长江流域及珠江流域的各大城市(如大连、青岛、上海、厦门、广州、深圳、北海等)相继组织了多次滨水区规划与城市设计的竞赛和咨询，其中有些正朝着综合性规划与管理的方向努力。如海口市总体城市设计的滨海岸线规划就在土地及岸线功能整合规划条款中提出了要按照土地与海岸线利用的类型与模式，把滨海区划分为若干功能区域，以便对其发展方向与开发强度做出有效的引导，加强各管理部门间的协调。功能区具体划分为：①旅游休闲区(相应为旅游度假岸线)—以休闲度假为主要使用内容，以低强度开发为控制原则；②城市生活区(相应为城市生活岸线)—根据城市总体的需要，综合居住、商贸办公和文化娱乐等多种功能，采用中等开发强度；③港口区(相应为城市港口岸线)—以物流、加工制造为主要使用内容；④历史文化区(相应为历史岸线)—以历史文化保护和利用为主要使用内容；⑤自然资源保护区—保护自然资源，对开发行为进行强有力的控制[9]。
目前，我国的海岸带规划与管理还存在盲目跟风现象，一些地方不遗余力地开发海域资源，却很少与保护相结合，只做了一些表面工作和孤立的规划，或者只关注所在地的规划与管理，很少兼顾与相邻海岸线之间的横向协调，缺乏必要的联系与过渡，各区域之间在功能方面缺乏相互支持，甚至存在相互争夺空间的现象。这些规划往往是纯粹的海滨地区规划，主要针对海岸线的景观与旅游资源开发，缺乏与所在城市整体景观形象之间的纵向协调，如为了展现城市环境而大力建设环岛路，以市政路和公共绿带分割海岸环境与其他城市空间，甚至把海岸带的向陆与向海区域一分为二，造成整个海岸带的空间景观要素之间缺乏应有的关联性和过渡性。这些做法都是与综合性海岸带规划与管理的方向背道而驰的。
在海岸带的管理方面，我国目前主要是通过建立国家和地方级自然保护区，以及颁布海洋法规来保护海洋生物多样性和防止海洋生态环境的恶化。这种管理方式稍欠系统性和全面性，缺乏综合性管理的理念，其直接结果是把本应由各个管理部门相互协调的复杂任务分配到个别部门，影响了规划管理的效果。
4、结语
我国海岸带规划与管理的当务之急是要与国际接轨，适当借鉴国外的成功经验，改进其不合理之处，逐渐摸索出一条有中国特色的综合性海岸带规划与管理之路。主要可从以下四点来进行：
(1)做到同一等级不同经济部门间的水平整合，通过对海岸带进行功能分区等手段，充分发挥旅游、渔业、规划等部门的管理职能，加强合作与协调，实现经济、社会、生态三者效益的最优化。
(2)做到不同级别的部门(从部级到地方级部门)之间的垂直整合，使上下级管理互不矛盾、协调一致，邻里之间互不争夺、共同优化。
(3)做到各地区海岸线的空间要素与相邻岸线间的横向协调，保持应有的关联性与过渡性，可以从宏观到微观进行规划研究，编制一套国家甚至全世界范围内的区域性宏观体系规划，然后逐步具体到局部地段甚至个体空间要素的方案设计，并坚持重点区域与一般区域相结合。
(4)强调各地区海岸线形象与所在城市整体形象的一致性，注意各空间要素之间的纵向关联性，塑造富有个性的海滨城市景观。
[参考文献]
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[6]Sorensen,J.．nationalandinternationaleffortsatintegratedCoastalmanagement:Definitions,achievementsandLessons[J]．Coastalmanagement，1997，25：3-4．
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保护区管理和综合管理区别篇2
关键词 综合生态系统管理：立法理念；综合立法模式
中图分类号D912.6 文献标识码 a 文章编号1002-2104(2009)03-0041-05
作为一种全新的生态管理理念和模式，经过十多年的实践，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的生态系统管理中来，尤其是作为一项重要的立法理念而被确立下来。然而，综合生态系统管理缘何能被作为重要的立法理念?是否适合于我国环境立法实际?这种立法理念指导下的环境立法模式又如何选择?本文将结合我国环境立法实践，就上述问题进行较为深入的探讨。
1 综合生态系统管理释义
综合生态系统管理(integratedecosystemmanagement，简称iem)的运用源于人类对生态系统的认识。英国生态学家坦斯利(tansley)将生态系统定义为“一个植被单位，不仅包括组成植被的植物，而且也包括栖生其中的动物以及相关环境或生境中所有的物理或化学因子。它们共同形成了一个可识别的自我维持的实体。其所有部分都被认为是相互影响和联系的。”。可见，生态系统强调完整或整体系统的功能，而不是将各组割裂开来。从生态学的研究出发，综合生态系统管理，是指一种物理、化学和生物过程的控制，它们将生物体与它们的非生命环境及人为活动的调节连接在一起，以创造一个理想的生态系统状态。
中国／全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系项目――pRC―GeF―op12(该项目是全球环境基金与中国政府达成的旨在解决中国西部地区的贫困、土地退化和干旱生态系统的恢复等问题的一个综合生态系统管理项目。)方案对综合生态系统管理也作出了科学的定义，认为，综合生态系统管理是“强调生态系统各生态功能和服务之间的关联(比如碳的吸收和储存，气候稳定和流域保护，有益产品)、生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理的方法。iem承认人与自然资源的直接和间接的相互依赖性，比如土、水、森林是必然紧密联系的，而不是将自然资源独立看待。iem选择综合方式管理生态系统因子、并因此创造多元惠益。”
上述是从生态学或社会学的角度对综合生态系统管理所下的定义，而要在本文论述主题的意义上进行定义，即将综合生态系统管理作为国家环境立法的基本理念，则有必要从环境法学研究的角度对其进行准确的理解。在环境法学领域，已有不少学者对综合生态系统管理进行了具体研究，其中蔡守秋教授对综合生态系统管理的系统研究很具代表性。蔡守秋教授认为，“综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”可见，综合生态系统管理因其综合性、公益性、区域性以及灵活性等特点以及跨部门、跨行政区域、科学研究与管理制度相结合以及行政手段、市场手段、公众参与相结合的管理方法而成为现代环境管理和环境法制的重要手段。
2 作为立法理念的综合生态系统管理
2.1“综合生态系统管理”理念的确立
上个世纪六、七十年代兴起的环境法对于解决各国环境问题，尤其是二战后各国发展国内经济时导致的公害问题发挥了重要的作用。在全球范围内，由于国家和地区发展的不平衡，各个国家的环境法律制度的发展也极不平衡，但其重点主要集中于工业化和城市化过程中出现的污染防治、水资源保护以及后来被逐渐重视的生物多样性保护等方面。在国际上，一般将这一时期的环境法称为“第一代环境法”。“第一代环境法”的核心是污染法和资源利用法，是对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范，它是反应性的法律和政策体系。因此，污染的事后防范、末端治理也就成了“第一代环境法”的立法理念和方法。从1972年6月5日斯德哥尔摩《人类环境宣言》到里约《环境与发展宣言》，再到约翰内斯堡《21世纪议程》，各国在谈判的基础上制定的许多新的国际环境法律文件已经进入了国际领域。在这一背景下，环境法的基本内容也开始发生变化，从侧重污染防治转向了环境保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤；环境法的理念和方法也随之发生了重大转变，如在许多生态保护领域，开始引入“生态系统”(ecosystem)模式或者“超越公园”(beyondparks)模式，完全超越了传统的“围栏公园”(parkswithfences)模式。这些变化使“第一代环境法”开始向“第二代环境法”迈进，出现了环境法的现展趋势，其代表是《生物多样性公约》和《拉姆萨公约》。按照国际上有关学者的最新研究，“第二代环境法”应当具备法律的关联性或整体性、与科学研究的同步性、环境法的交叉性、地域性等特征。上述特征表明，“第二代环境法”侧重从环境的综合性、联系性以及规律性角度探讨环境保护问题，可见，综合生态系统管理已成为现代环境法的主要理念和方法。
2000年之后，我国环境法也逐渐从传统向现代转变，其典型标志是《环境影响评价法》(2002年)、《清洁生产促进法》(2002年制定，2008年修订)、《可再生能源法》(2005年)、《循环经济促进法》(2008年)等几部重要法律的颁布。上述立法表明我国环境法已经自觉或不自觉地引入了现代环境法的理念和方法。与此同时，我国环境法学界也开始了对现代环境法的理念和方法的研究。
2.2我国的环境立法理念――综合生态系统管理理念
作为一种全新的生态管理理念和模式，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的生态系统管理中来，尤其是作为一项重要的立法理念而被确立下来。在我国环境立法中，尝试确立综合生态系统管理理念也有着重要的理论基础、制度基础、社会基础和实践基础。具
体而言：
第一，现代自然科学和人文社会科学的深入、综合发展为我国环境立法确立综合生态系统管理理念提供了重要的理论基础。综合生态系统管理的理论发展建立在先进的自然科学知识，如生态学、环境科学等和包括法学、社会学、管理学等在内的人文社会科学综合发展的基础之上。这些学科的发展还对于完善综合生态系统管理理论具有决定性影响。各个国家和地区的实践证明，现代自然科学和人文社会科学的发展为综合生态系统管理的运用提供了切实可行的理论基础。同样，在我国环境立法中，运用综合生态系统管理的理念及这一理念指导下的方法亦具有可行的理论前提。
第二，我国生态保护的现有管理体制为确立综合生态系统管理理念提供了制度基础。在我国现有法律框架内，生态保护的管理体制是：环境保护主管部门负责具体生态系统的统一监管和协调工作，其他有关部门，如农业、水利、草原、森林等部门负责生态系统内各具体生态要素的监管工作。这种“统分结合”的管理制度尽管可能存在协调性不强、部门利益失衡等弊端，但却与综合生态系统管理理念指导下的具体管理模式安排具有某种天然的耦合性，为我国生态保护确立综合生态系统管理理念提供了制度基础。
第三，我国生态保护工作的整体性要求是确立综合生态系统管理理念的社会基础。传统的资源管理模式忽视了生态系统的完整性，只注重对生态系统内各种自然资源的开发和利用，因而很难维持整体生态系统的良性循环。综合生态系统管理则从生态系统的完整性和生态区域的特殊性出发，因地制宜，综合运用各种有效的管理方法，使生态系统稳定维持。
第四，其它国家和地区在综合生态管理理念下的成功立法经验和pRC―GeF―op12的第一个项目GeF―op12为我国环境立法确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。从国外的情况来看，自上个世纪六、七十年代开始，美国、瑞典、澳大利亚、韩国等已经进行综合生态管理立法试点，目前，这些国家和地区的相关立法已获得了成功，如《澳大利亚政府间环境协定》(1992年)规定，“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。1993年日本制定的《环境基本法》也以综合生态系统管理为理念，规定了“污染综合控制”制度。在国内，自2002年10月GeF―op12在我国启动以后，现已经进入实质性实施阶段。从学习、调研到项目试点区域的选定，再到战略与计划行动的制定，以及相关政策和法律等配套措施的日趋完善，都证明了我国生态保护运用综合生态系统管理方法的可行。GeF―op12项目背景与我国生态保护之间存在共同性的理念和基础，GeF―op12的顺利实施是我国生态保护的成功范例。
综上，将综合生态系统管理作为我国环境立法理念无疑是恰当、可行的。
3 综合生态系统管理理念对确立我国环境立法模式的启示
立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态，一般分为立法的目标模式和立法的法体模式。立法的目标模式决定着法的指导思想和调整对象，明确立法的目标模式，有利于确定立法的任务和目的。环境立法的目标模式主要体现在以下立法理念和立法原则上，如维持生态平衡，进行综合管理，促进循环经济发展等。立法的法体模式则主要是指法律、法规以何种形态为表现方式，如我国的全国性环境法律、法规，地方性环境法规、规章，民族地区有关环境的自治条例、单性条例以及特殊的“一区一法”(即针对特殊区域的环境保护而进行的特殊立法)等形式。传统环境立法的法体模式大致有三种类型：一是统一立法模式，即一国制定一部统一的环境法对环境保护和管理进行调整。如1995年2月俄罗斯联邦杜马通过的《俄罗斯联邦维护自然保护区法》。二是单行法律法规模式，即指通过分别制定相关的环境法律、法规来对环境保护和管理进行调整，如我国1988年制定的《水法》、1985年制定的《草原法》等立法即属此立法模式。三是混合型模式，即根据各个国家和地区环境保护的特点，采用统一立法模式和单行法律法规模式相结合的方式进行环境立法的模式。
除单独采用目标模式和法体模式进行立法之外，综合运用目标模式和法体模式相结合的立法模式，即综合立法模式也是现代许多国家所采用的立法模式，这主要是由自然生态系统所具有的结构和功能的完整性、生物多样性等特点决定的。如荷兰、德国等国已在其本国环境(以湿地生态系统保护为代表)立法中运用综合立法模式。
目前，综合生态系统管理已经成为指导包括我国在内的世界各国现代环境法发展的重要理念和方法。我国环境立法应按照综合生态系统管理的综合性、公益性、灵活性等要求而采取综合立法模式。具体包括以下方面的内容：
3.1目标模式和法体模式的综合
目标模式通常表现为一定历史阶段国家、社会对相关立法的宗旨、任务、目的的总体认识和态度，彰显着时间向度的立法特点，因而体现出一国立法理念的更新和法律的动态发展情况；法体模式则是指国家在既定的立法体制下创制的各法律形态，反映着空间向度的立法形式特点，因而具有相对的静止性。而立法应当综合体现时间向度和空间向度的动态变化特征，以适时、适地地调整特定社会关系，尤其对于理念正在不断更新，自然属性明显的环境法来说，更应当体现目标模式和法体模式的结合。不仅如此，我国环境立法还应采取混合型模式，即统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的模式，而不宜采用某种单一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我国环境立法体制和立法特点所决定。就立法体制而言，中央立法就环境保护的全局性、一般性要求作出规定。地方立法在中央立法的框架内，根据具体情况，作出补充规定或执行性规定。其中，对于特殊的生态区域，还应制定效力层级不同的特殊区域环境法。而从立法特点来看，全国各地自然生态环境各异。西有荒漠戈壁，南有丘陵水乡，不同的生态环境应附之以不同的保护手段。在立法层面，各区域生态系统、生态要素保护法须因地制宜，分别规制。这种需求反映在立法法体模式上，就是一般基本立法和各单行立法相结合，即混合立法。
3.2各级、各类立法之间的相互综合
3.2.1国家立法和地方立法的综合
国家立法和地方立法的综合实指国家立法和地方立法的相互配套问题。根据我国立法法第63条、第71条、第73条的规定，地方各立法机关在不与宪法、法律、行政法规等中央立法抵触的前提下，可以在本辖区内制定执行性或创制性的地方性法规和规章。按照综合立法模式的要求，在我国环境立法时，必须要处理好全国性环境法律、法规与地方性环境法规、规章及民族区域有关环境的自治条例、单行条例之间的关系，以及全国性环境法律、法规，地方性环境法规、规章，民族区域有关环境的自治条例、单行条例与特殊的“一区一法”之间的关系。全国性环境法律法规为地方性环境法规、规章和民族区域有关环境的自治条例、单行条例的制定提供原则性、一般性指导；地方性
环境法规、规章和民族区域有关环境的自治条例、单行条例应在全国性环境法律、法规的范围内进行具体规定；特殊的“一区一法”也应与全国性环境法律、法规和地方性环境法规、规章相互协调。
3.2.2环境基本立法和环境各要素／各组分保护立法的综合
环境基本立法是就全国性生态环境进行整体性、一般性法律保护的立法；环境各要素、各组分保护立法是指单独就组成生态系统的各环境要素如土壤、水流、动植物等以及表现为生态系统各组成部分的生态单元进行法律保护的立法类型。从现有立法来看，环境基本立法不够完善，而生态系统各要素／各组分保护法却层出不穷，加之各环境要素保护法的制定往往侧重各要素主管部门的自身利益，这种状况导致我国环境保护的有法不治，各种生态破坏行为有增无减，生态系统的整体功能每况愈下。所以，从生态系统的整体性出发，立法应当体现整体性、全局性特点，即在我国环境立法中，一方面，要统筹各生态要素、各组分保护立法之间的协调；另一方面，还要协调环境基本立法和各要素、各组分保护立法之间的关系。
3.2.3国家制定法和环境习惯法的综合
国家制定法和环境习惯法的综合要求正确处理好二者在运行中的协调和冲突关系的问题。相对于国家制定法来说，环境习惯法是人们在长期的生活中所形成的为某地区所特有的关于人与自然关系的法文化形态，与人们赖以生存的自然环境紧密相关，体现了人们与自然相互抗争和妥协的历史进程。作为一种独特的法文化形态，环境习惯法的形成以一系列与自然环境有关的地方习惯为基础，最初主要表现为生活在一定区域的先民对生存环境和自然状况的直观认识、信仰、依赖、爱憎等情感和对自然环境进行改造而形成的物质形态。这些习惯长期地被人们遵守，并被反复适用于调处人与自然以及与自然相关的人与人之间的关系中，因而形成了具有约束力的习惯法。我国是一个多民族聚居的国家，民族分布极为广泛，因而，分布与各民族生活区域的环境习惯法形态各异、内容丰富。有关环境保护、管理的习惯法在这些区域也被赋予了更强的生命力。这些习惯法在规制人们破坏生态系统的行为、调处人们在自然资源利用中的各种纠纷时，对适用于该环境区域的国家制定法起到了极大的补充、辅助作用，甚至在某些情况下不同程度地替代了国家制定法的适用。因此，在进行我国环境立法时，必须要处理好国家制定法与环境习惯法之间的协调和冲突问题，使国家制定法与该区域环境习惯法相互融合，内化为当地人们保护生态环境的内心意志和自我行为。
3.3方法的综合
3.3.1按照生态系统的整体性进行管理
综合立法模式源自生态系统结构和功能的完整性。因此，综合立法模式要求在我国环境立法时，要突破传统的按照行政区域和部门进行管理的模式。国内已有一些成熟的经验值得借鉴，例如黄河流域管理委员会对全流域生态环境具有综合协调和咨询职能，鄱阳湖流域山江湖开发治理委员会具有部门协调和决策咨询职能。跨行政区域管理并没有一个固定的模式，而要根据我国的政治体制、区域政府行政能力、文化历史背景、自然资源习惯利用方式和传统管理模式等多种政治、经济、社会和文化因素做长期的、渐进的机制安排。这种机制安排包括法律、法规、政策和地方规章的安排，上一级行政首长领导下的协调机构安排以及区域政府之间长期或短期的协调和合作机制安排，等。针对目前部门分治、部门利益严重的管理现状，从立法层面上确立生态要素主管部门享有相应的行政权力以协调各环境要素主管部门之间冲突的制度，将是实现跨部门管理生态系统的基础和前提。
3.3.2科学方法和制度管理方法的综合
环境科学、生物科学等先进自然科学的发展为我国环境保护提供了现代方法论指导，也为生态系统管理制度的革新提供了强有力的理论支撑。推广自然科学知识，大力发展区域循环经济、生态效益补偿等措施，是我国环境保护的重要举措，也是综合生态系统管理的基本要求，因而必然是我国环境保护综合立法的重要内容之一。
保护区管理和综合管理区别篇3
关键词：地下水功能区水功能区 河流功能区 “三色”理论 流域规划 黄河
随着我国经济社会快速发展，流域水资源形势发生了显著的变化，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，对流域治理、开发和保护工作提出了新的要求。而现有大江大河流域综合规划距今已20年，流域的水情、工情发生了很大的变化，大部分规划的基础资料已过时，规划期已满，规划思路和内容都难以适应经济社会发展新形势的要求。因此，迫切需要根据流域新的水资源形势、经济社会发展新要求，按照新时期的中央水利工作方针和水利部党组提出的治水新思路开展新一轮流域综合规划修订工作。黄河流域综合规划修编也正在紧张进行中。
黄河流域综合规划修编涉及到各个方面，其中有河流功能区、水功能区和地下水功能区等。
河流功能区划是针对流域干流及主要支流河段为单元，根据河流的自然资源属性、生态与环境属性、经济社会属性和规划期经济社会发展对水资源开发利用的需求以及生态与环境保护的目标要求，协调经济社会发展对河流开发利用的需求与维持河流健康、促进可持续利用之间的关系，合理划定河流功能区划，体现国家对水资源合理开发利用和治理保护的总体部署。
水功能区划分是针对流域干支流河流，指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。
地下水功能区划分是针对流域面上的地下水，是编制浅层地下水利用与保护规划的基础，规划编制主要以地下水功能区为单元，根据其功能状况，提出分区分类开发利用与保护修复规划方案。
地下水功能区以流域的地下水资源量与可开采量和水质功能定义，水功能区划分地表水水资源状况来定义，河流功能区划是综合河流的多个目标中主导功能来定义。
1. 河流功能区划
河流功能区划是新一轮流域综合规划修编的重要组成部分，是流域综合规划思路、理论技术体系和规划设计方法的完善和创新。河流功能区划的根本目的，是根据资源环境禀赋、承载能力和开发潜力，明确不同河流河段的功能定位及其开发、利用、治理、保护的目标任务，研究提出相应的控制指标或限制条件，促进生态环境保护和资源优化配置，为指导河流开发利用和治理保护，编制流域综合规划、实施流域综合管理提供支撑与依据。
河流功能区划以河段为单元，综合河流自然资源属性、生态与环境属性、经济社会属性和经济社会发展需求等主要因素，按照河流河段自然、生态功能要求和规划期经济社会发展对水资源开发利用的需求以及生态与环境保护的目标要求等，采用4类河流功能区区划体系进行功能区划分，分为规划保护河段、规划保留河段、调整修复河段和开发治理河段, 体现河流开发利用、治理保护的总体格局，协调经济社会发展对河流开发利用的需求与维持河流健康和可持续利用的关系。规划保护河段以生态环境保护为主要目的；规划保留河段是为可持续发展作为储备；调整修复河段是要着重解决开发利用于治理保护之间的矛盾与不协调；开发治理河段是要在注重保护的基础上，进行科学治理，实现有序、合理开发。
在河流功能区划基础上，分析确定河段功能区在水生态保护、水资源保护、景观保护、防洪排涝、供水灌溉、水电开发、内河航运等方面的主要任务，协调不同河段功能之间和不同用水部门之间的关系，提出相应的开发利用与治理保护控制性指标和限制条件，以及管理对策，为编制流域综合规划和实施流域综合管理的提供基础依据。
河流功能区划既要按照总院技术大纲的要求，也要体现黄河自身的特点，站到全河的高度上确定各河段的功能定位。工作中要注意与全国主体功能区划的衔接，尽可能协调好与水功能区划、河道岸线功能区划、生态区划、防洪区划等各种区划的关系，当各种区划存在矛盾时，其他功能应当服从河段的主要功能。
黄委主任李国英黄委专题研究指出，黄河流域河流功能区划应立足于维持黄河健康生命的终极目标来分析确定每个河段的功能定位，牢牢把握构建完善的黄河水沙调控体系是维持黄河健康生命的主要途径，要将是否有利于构建完善的黄河水沙调控体系作为黄河流域河流功能区划的判别标准。同时，要正确处理好与国家主体功能区划的关系。
2. 地下水功能区划分
地下水功能区划分是编制浅层地下水利用与保护规划的基础，规划编制主要以地下水功能区为单元，根据其功能状况，提出分区分类开发利用与保护修复规划方案。
根据水文地质条件，地下水水质状况，地下水补给和开采条件，区域生态与环境保护的目标要求，结合近期地下水开发利用状况及水资源综合规划对地下水开发利用的需要以及生态环境保护与修复的要求，以平原区和具有重要供水及生态保护意义的山丘区浅层地下水为重点，划分地下水功能区。
根据地下水功能区的主导功能要求，兼顾其它功能的用水要求，在分析现状存在问题的基础上，因地制宜地确定地下水功能区的开发利用和保护目标，提出地下水开发利用的总量控制目标、维系供水安全的水质保护目标；同时，要根据各功能区水文地质条件、生态与环境保护需求，从管理实际需要出发，结合实际可能，因地制宜制定维持良好生态环境的合理生态水位控制管理目标。根据地下水开发利用现状，按照功能要求对各功能区地下水开发利用状况进行评价。
地下水功能区划分体系见表1，地下水功能区划分工作的技术要求，详见《关于开展全国地下水功能区划定工作的通知》（水利部水资源[2005]386号）。
本次全国地下水功能区划面积原则上与全国水资源分区面积一致，包括不透水面积、水面面积及沙漠区面积等。地下水功能区划分是地下水利用与保护规划成果的基础。
3. 水功能区划
水功能区是指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。
水利部水资源[2003]233号文“水功能区管理办法”第三条：水功能区分为水功能一级区和水功能二级区。水功能一级区分为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区四类。水功能二级区在水功能一级区划定的开发利用区中划分，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区七类。黄河流域水功能区划分类体系见框图1。
黄河水资源保护局根据水资源管理和保护的要求，黄河流域水功能区划共划分河流46条，划分河长共计14082.3km，其中干流河长5463.6km，占总河长的38.8%；划分湖库面积448km2。水功能一级区共划分118个，其中保护区22个，保留区9个，缓冲区50个，开发利用区37个。水功能二级区共划分178个，其中饮用水水源区26个，工业用水区26个，农业用水区55个，渔业用水区7个，景观娱乐用水区8个，过渡区25个，排污控制区31个。
水功能区划是水利部门进行水资源保护监督管理、科学利用水环境承载能力等工作的基础和依据。黄河流域水功能区划在结合流域实际情况的基础上,充分体现了水资源开发与保护并重、保证水资源的可持续利用等原则，具有覆盖面广、开发利用程度高、突出水资源的保护重点及水质标准要求高等特点。水功能区划还有一个重要的作用，确定各水域的主导功能及功能顺序；确保水域功能不遭破坏。
4. 流域功能区划的区别
4.1主体功能区规划与流域功能区划
《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号，下简称《意见》)，《意见》认为，编制全国主体功能区规划，有利于打破行政区划，制定实施有针对性的绩效考评体系。四大类主体功能区：优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域：资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域。全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。
流域功能区划应遵循全国主体功能区规划，是全国主体功能区划的补充完善，互不可替代的专业规划。
4.2流域功能区划之间的不同点
地下水功能区区划采用水资源评价地表水资源评价的面积和分区，即采用流域全覆盖的方式进行。河流功能区划以干流主要支流为主河段为单元，结合黄河流域特点增加中水河槽平滩流量内容。黄河流域水功能区以干流支流为主河段为单元，共划分河流46条，划分河长共计14082.3km，其中干流河长5463.6km，占总河长的38.8%。
黄河流域地下水利用与保护规划是在地下水功能区区划的基础上进行的。黄河流域水功能区划已经水利部的批复，在本次规划中主要是复核完善。河流功能区是新一轮流域综合规划修编的重要组成部分，本部分工作大纲正在完善中，试点工作正在进行。
4.3流域功能区划达到目标
地下水功能区区划以及在此基础上的利用与保护规划将极大的提高地下水管理水平，与地表水联合配置解决了水利部门只管地表水的状况，另一方面巩固水利部门管理地下水的地位，形成“一龙管水”的局面。
水功能区划是水利部门进行水资源保护监督管理、科学利用水环境承载能力等工作的基础和依据。2005年淮河委由于向社会公报淮河流域限制排污总量意见引起国家环保局的强烈不满，国务院有关负责人批复按原“三定方案”的裁定才平息这场风波。
河流功能区划的根本目的，是根据资源环境禀赋、承载能力和开发潜力，明确不同河流河段的功能定位及其开发、利用、治理、保护的目标任务，研究提出相应的控制指标或限制条件，促进生态环境保护和资源优化配置，为指导河流开发利用和治理保护，编制流域综合规划、实施流域综合管理提供支撑与依据。
5. 流域功能区划的认识
本次流域综合规划强调不能成为单一水利工程建设项目规划，要突出技术管理的措施和手段，从以上的专业流域功能区划中涉及河流综合功能、水质、地下水，然而对于仍然地表水的管理的缺乏功能区划。
国务院1987 年批准了“黄河可供水量分配方案”，而其它大部分流域没有完整的地表水分水方案。流域水资源综合规划进行了水资源配置，但如何管理是其不足。
流域功能区划的划分体系无论是三个或四个，结合本次综合规划“红线”、“底限”控制性指标与限制性条件等与“红黄蓝三色理论”同工异曲。根据水利部水资源管理司孙雪涛副司长的红黄蓝分区管理的“三色理论”，其主要内容在地下水取水许可方面，实施红黄蓝管理，禁采区为红区，采补平衡区为黄区，可采区为蓝区。入河排污口信息管理系统，实施排污总量控制和红黄蓝分区管理。当区域排污总量超过其控制量、水质超过其保护目标时，为红区，应削减排污量，当区域排污量接近排污控制总量时为黄区，不允许再增加排污量，其余为蓝区，表示仍有纳污容量。
保护区管理和综合管理区别篇4
关键词：耕地；能力；规模；保护
随着人口的增加、社会经济的发展、耕地面积的减少，粮食安全已成为一个紧迫的问题。从长远角度来看，粮食安全战略的核心在于建立粮食生产要素的保障体系，保障粮食安全的重点应从产量安全逐步转向能力安全。耕地是粮食生产的载体，一定数量、质量的耕地是粮食生产的自然基础，是粮食安全的根本保障，耕地资源在数量和质量上的变化将直接影响粮食安全生产，耕地综合生产能力是保障中国粮食安全的基础。立足于中国正在开展的耕地分等研究成果，估算粮食综合生产能力，加强土地质量、土地生产力和国家粮食安全链接相关研究，对于确保国家粮食安全和全面促进经济社会持续发展具有重要的意义。通过耕地生产能力核算，掌握宏观耕地综合生产能力及其区域分布和变化规律，作为基本农田保护区划定和基本农田建设的重要依据，同时协调粮食安全与工业化、城镇化发展和生态平衡之间的关系，确保土地资源的可持续利用。
1重要耕地概念
耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田过快损失、土地生产力退化及无公害食品生产的环境保护需求。当前，有关耕地和基本农田保护的研究多从规划、管理、加强农田基本建设和推进土地整理等角度探讨，也有学者从耕地保护的相关利益主体角度研究耕地利用与保护的联系[9]。目前耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，从而导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面。因此，一些学者强调耕地保护要以质量保护为基础，以数量保护为基本要求，重新审视耕地保护内涵，这些研究在一定程度上为耕地的质量保护提供借鉴意义。以前的研究对于生产能力核算提供了依据，目前已形成耕地生产能力核算的完整方法体系，然而基于耕地综合生产能力核算的耕地保护研究比较少。
总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2020年。近年来，国家实施包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲置、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等耕地保护管理，但仍有部分耕地遭到了破坏，在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。耕地保护的实质是要保护耕地的综合生产能力，按耕地生产能力等划定重要耕地是保护耕地资源安全，最终实现耕地综合生产能力稳定的根本举措。
2重要耕地的划定和保护
2.1大区域重要耕地的划定
要从宏观的角度出发来划定重要耕地，本文以沈阳市为例来说明大区域重要耕地的划定。考虑到粮食安全及经济发展对土地的需求，耕地保护达到80%的比例，沈阳市应该把耕地产量高，投入多，易于耕种的耕地确定为重要耕地保护区来进行保护，对耕地质量相对较差的地区施加压力加强耕地保护的力度。具体分析如下：
从图1可以看出，沈阳市一级保护和四级保护较少，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：
第一级别，综合评价分值为>2.0，主要分布在新民市。这一区域耕地面积共有217473.6hm2，占耕地总面积的28.16%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是沈阳市耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为沈阳市一级耕地保护区，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，有利于保障沈阳市的粮食安全和社会经济的发展。
第二级别，1.75
第三级别，1.5
第四级别，综合评价分值≤1.5，主要分布在东陵区和康平县。这一区域耕地面积共有160945.8hm2，占耕地总面积的20.84%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。
2.2小区域重要耕地的划定
沈阳为大区域范围划定重要耕地，能从宏观上划定重要耕地，确定哪一区域为重要保护区，不能从微观角度具体的分析哪部分为重要耕地具体保护，所以，为了具体的划定重要耕地，要以小区域为研究对象进行分析。本文选取了康平县进行分析，分析结果如下：
从图2可以看出，康平县一级保护和四级保护面积相对较小，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：
第一级别，综合评价分值为>1.9，主要分布在两家子乡和东升满族蒙古族乡。这一区域耕地面积共有13169hm2，占耕地总面积的13.38%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是康平县耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为康平县一级耕地保护区，为了完成沈阳市等下达的耕地保护目标，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，同时要保证农民的经济收入，以调动他们保护耕地的积极性。
第二级别，1.6
第三级别，1.3
第四级别，综合评价分值≤1.3。这一区域主要分布在康平镇和海洲窝堡乡。这一区域耕地面积共有11048hm2，占耕地总面积的11.22%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是全县粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。
3研究结论
（1）本文分别以沈阳市2010年的土地数据和社会经济方面的相关数据为基础，从耕地潜在生产能力、农业投入能力和农业产出能力三个方面构建了耕地保护级别评价指标体系，通过评价指标的数据标准化分析，采用综合评分的方法确定评价分值，将综合评价分值划定为4个级别，并据此将耕地保护的区域划定为4个级别，为建设占用耕地项目选址等土地利用行为与决策提供了依据，为合理利用耕地资源提供了依据。
（2）根据耕地保护等级的划定，结合数据的计算和分析，把一级保护和二级保护确定为重要耕地，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，为地区粮食安全和社会经济的发展提供有利保障。
（3）三级保护耕地和四级保护耕地在耕地总量中占据很大比重，所以也需要提出保护的措施与方法。根据当地实际情况，通过土地整治等手段改善土地自身情况，提高土地质量，加大经济投入，发展现代规模高效生态农业。
本文耕地保护研究是在耕地生产能力核算基础上，综合采用耕地生产能力、农业投入能力、农产品产值水平多项指标建立综合评价模型划分耕地重点保护区，确定耕地保有量与保护级别，这样不但保护了优质的耕地，而且通过耕地保护区域的划分，明确并突出了不同行政主体的保护职责，科学性更高，可行性更强。因此本文认为通过明确不同行政主体进行划分耕地保护区与规划修编思想并不矛盾，而是对耕地保护实质即生产能力的更深层次的揭示。
4讨论
（1）由于农用地分等、耕地资源数量和空间分布一系列成果的基期年、基础数据和相关图件等有一定的差异，研究空间尺度太大，有关图件比例尺小，对于叠加分析的数据存在一定的误差和局限性，导致最终评价的相关结果存在一定的误差。
保护区管理和综合管理区别篇5
［关键词］三大政策八项体制环境管理体制环境优先
［中图分类号］X-01［文献标识码］a［文章编号］1009－5349（2010）11－0012－02
一、我国环境保护的基本政策
（一）产生背景
我国环境政策的原型可以认为是在20世纪50年代开始的“综合利用”运动，该运动的目的是缓解资源不足，实施节约资源与循环利用政策和植树造林活动。20世纪六七十年代，继续秉承“社会主义没有环境问题”的理念，在半封闭的状况下，发展了过去的循环利用等政策，把它作为自发性的努力而广为宣传。以这些政策思想及执行机构为基础，因政治情况或试行失误经历了几度中断与后退，在参加了1972年于斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，开始建立以发达国家为样式的环境政策体系和行政机构。此时我国提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针，简称为“三十二字”方针。在1973年的第一次全国环境保护会议上被确定为环境保护的指导方针，并写进了《关于保护和改善环境的若干规定》试行草案，后来又写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》。但是口号与观念先行，同现实存在一定差距，实效性显得不足。1983年末召开的第二次全国环境保护会议把我国环境保护事业推进到一个新的阶段。在这次会议上，环境保护被确定为我国的一项基本国策，并确定了“三同时、三统一”的环境保护方针。与此同时，又确定了预防为主、谁污染谁负责、强化管理的三项基本环境政策。
（二）环境保护基本政策的主要内容
我国环境保护的基本政策包括“预防为主，防治结合、综合治理”政策，“谁污染、谁治理”政策和“强化管理”政策，简称为环境保护的“三大政策”。这三大政策是以中国的基本国情为出发点，以解决环境问题为基本前提，在综合多年来中国环境保护实践经验和教训的基础上而制定的具有中国特色的环境保护政策。此外，我国还制定了有关环境保护的八项制度：环境影响评价、三同时、排污收费、环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排污申请登记与许可证、限期治理、集中控制等八项。其中环境保护目标责任制是我国环境保护体制的一项重大改革，明确了一个区域一个部门及至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，理顺了各级政府和各个部门在环境保护方面的关系，从而使改善环境质量的任务能够得到层层落实。
二、我国环境政策现存的问题
（一）环境政策与地方经济发展政策结合力度不强
我国环境政策起源于计划经济时代，逐步形成于改革开放的经济发展过程中。长期以来受管理理念经济发展的束缚，制定与实施具体的环境管理目标和环境政策是我国环境政策的重点，对环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中的关注较少，地方环境政策的宏观意识薄弱，所以环境政策的制定落后于社会经济发展进程。
（二）环境管理体制有碍于实施地方差别化的环境政策
区域性的环境政策是环境问题的重要特点。通常环境问题具有外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，环境管理会超越行政区划边界。但我国现在实行的环境管理体制是以行政区划为单位的，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种行政体制分层切块，不能做到因地制宜。某些地区为谋发展而不惜损害其他地区利益，阻碍环境管理的地方保护主义现象也时常发生。此外，由于部门之间协调欠佳，跨区域环保执法的难度较大。另外，环境政策和环境管理体制不应一刀切，应基于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度等条件的影响，不同地方的环境问题有不同的特点，环境管理应体现其特殊性。
（三）加强各类环境政策之间的相互补充和协调性
主要有三方面：1.生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不清晰以及执法实施不顺畅等问题。2.污染控制类的政策相对健全，但有关生态建设和区域性的环境政策都发展不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，例如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价意识薄弱；3.环境管理中的行政手段相对完善，但依靠市场解决环境问题的工具比较少。
（四）生态环境保护、恢复、建设等相关的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策具有极大的影响。目前主要存在三方面问题：1.经济补偿政策没有因地差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本肯定是不同的。2.生态补偿年限太短，生态恢复是一个循序渐进极为缓慢的过程，我国目前的还生态林补助8年，还经济林补助5年，退耕还草补偿年限仅2年。由于政策的补偿年限较低，相应的候补政策没有出台，有的地方甚至出现复垦的现象。3.不合理的补偿政策加重了地方的财政负担，例如退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的各项费用都由地方财政负担，这样增加了地方政府退耕还林的执行成本，对地方政府而言缺乏退耕还林的经济动力。而且许多地方由于财政困难，为落实退耕还林政策反而增加了一道阻隔，可以说是劳民伤财效果不佳。
（五）自然保护区的管理体制不完善，制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、水利等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。我国自然保护区的管理体制在部门管理方面存在着诸如各自为政而权力冲突、多头管理而管理权限矛盾等问题，这种分部门管理体制所引发的问题逐渐现端倪：1.分部门管理方面存在问题。我国共有两千多个自然保护区，这些自然保护区分别由国家7个部门管理。在实际管理中，每个部门都有自己的管理体制、经费来源。各行政主管部门不免从部门本位主义的角度出发，积极发展隶属于本部门的自然保护区，使得保护区的发展无法进行统一规划、重复建设、各自为政等问题日趋严重，并开始制约自然保护区的管理与保护效率。2.管理机构的设置方面存在问题。无统一的监督协调机构，管理机构性质、职能和权限不明确，自然保护区与其他类型保护的性质混为一谈。在自然保护区功能划分时，也是以经济性的保护区为主，实际划分区域时就把生态保护搁置一边。3.各部门的协调和沟通问题。具体主管部门与综合管理部门之间缺少沟通和协调，结果使这种管理体制往往导致地方利益与生态保护发生矛盾，使保护向开发妥协，极容易引发地方利益与生态保护之间的矛盾。
（六）环境保护投资利用率低
我国在环境保护投资上，主要是针对产业公害以及城市公害的消除与防治上的资金筹措管理方面。在新建扩建改建项目，纳入环境保护对策的费用上（三同时投资）；每年从管理部门和企业可利用的更新改造资金中，拿出7%用于环境保护对策（更新改造投资）；城市维持费的一部分投入环境保护对策中（城市环境投资）；企业排放污染物超出规定标准所支付的排污收费，其中的80%返回企业投入环境保护中（排污费投资）；矿产企业为消除与防止污染进行综合利用的产品（免税五年）所得利润（综合利用利润的环境投资）。而且，根据研究，整个我国通过这些管理机制所筹集的环境保护投资的资金比例是：在三同时投资上占39%、在更新改造投资上占36%、城市环境投资占9%、排污费投资占5%、综合利用利润的环境投资占1%。而且，这些在现实生活中也存在问题：放跑了赤字企业，被地方政府官员挪用和环保局开支，征收数额小，地方上没有征收排污费的决定权。
三、我国环境政策的未来走向
（一）树立“环境优先原则”的意识
坚持环境优先的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。环保工作坚持环境优先，坚持以人为本，建设环境友好和生态良好的生态型社会作为总体目标。戒掉“先开发、后保护，先污染、后治理”的发展模式，按照执行者负担、受益者负担及原因者负担等原则，确定自然保护区保全及管理费用。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持环境优先的原则，在各级部门中树立环境优先原则的环保意识，对我国可持续发展的大局有着至关重要的作用。
（二）调整经济结构，把污染源降到最小
我国主要商品生产所需的能源消费量同发达国家相比高出30%～80%。这样不仅浪费能源，原材料也浪费了，这些浪费又增加了废物的排放量。解决环境问题的核心是在污染发生的源头控制住污染，而源头正是职工们工作的工厂车间。因此在工厂车间降低能源与原材料的浪费，就能减少废物的排放量。抑制浪费，本来在工厂车间就应当尽力做好，而我国企业经营管理上的欠缺，根源恰恰在于这个问题上，一些国营企业，由于工厂车间的生存管理不善，产品成本高，多数出现赤字。在我国，企业的赤字和能源与原材料的浪费和环境污染的原因都是这个。因此，我们要学习经济结构合理的国家和企业，结合我国的国情引导相应的环境政策，把污染在其源头就控制在最小和产生公害几率最小的范围内。
（三）优化能源结构，建立完善的能源立法机制
根据有关研究所的测算，如果我国以目前的能源效率，并按中等发达国家的水平来消耗一次性能源，仅一个国家就占目前世界需求的约百分之八十。当然，只要想一想伴随汽车需求的扩大所带来的石油消耗的增加，其影响确实很大，情况也极为严重。因此，我国扩大能源需求对策的关键是发展核电站。核电站的首要问题是考虑发生事故的风险，其决定因素是我国的技术水平。同发达国家相比，该技术水平并不高（日本专家说我国落后25年左右）。虽然我国已加入了国际核能机构和防止核扩散公约，还同世界上多个国家缔结了和平利用核能协议，也加入了有关核安全的公约和放射性废物的伦敦公约。但是我国有关核能的法规还不十分健全，既无核能赔偿法，也没有加入有关赔偿制度的维也纳公约。在我国的风险管理系统中，尚缺乏听取国民及媒体批评的安排。所以，建立合理的能源立法机制，以期让其有效地、长期地解决我国未来的能源危机和核能安全问题。
【参考文献】
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保护区管理和综合管理区别篇6
一、指导思想
以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻关于安全生产的重要指示批示精神，按照党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府决策部署，认真落实区委、区政府工作要求，以环境安全为目标，严格日常监管，加强执法检查，强化企业主体责任，坚决遏制重特大突发环境事件，全力维护人民群众生命财产安全和社会稳定，为服务服从于粤港澳大湾区建设和广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”发展大局提供环境安全保障。
二、工作目标
通过开展环境安全执法工作，促进全区环境风险源企事业单位环境安全主体责任进一步落实，将全区各类环境安全风险、隐患坚决控制在萌芽状态，切实保障我区环境安全和公众健康，维护社会稳定。
三、主要任务
深化事故隐患排查治理，有效防范和坚决遏制重特大事故；严格环境安全监管执法，严厉打击非法排污和破坏生态违法行为；加强环境安全建设，持续抓好重点行业（领域）环境安全专项整治；大力加强宣传教育，营造更加浓郁的环境安全氛围；着力加强安全基础工作，不断提高安全管理水平；努力构筑部门依法监管、企业全面负责、社会监督参与的环境安全工作格局。
四、组织领导
为确保生态环境安全与安全生产监督检查工作有效落实，局成立生态环境安全领导小组。
组长：罗
副组长：廖、吕、黄、徐、赖、龙
成员：局各科室（部门）负责人，各镇生态环境保护中心、各街道生态环境保护与水务综合服务中心负责人，开发区建环局市政环保组。
领导小组主要负责对接相应联系镇街，督促抽查工作落实开展情况，确保生态环境安全与安全生产督察、巡查、检查工作落实到位。
领导联系镇街分工：
党组书记、局长：罗，联系新塘镇生态环境保护中心。
党组成员、副局长：廖，联系仙村镇生态环境保护中心。
党组成员、副局长：吕，联系石滩镇生态环境保护中心。
党组成员、副局长：黄，联系开发区建环局市政环保组，永宁街、宁西街生态环境保护与水务综合服务中心。
党组成员、总工程师：徐，联系派潭镇、小楼镇、正果镇生态环境保护中心。
四级调研员：赖，联系朱村街生态环境保护与水务综合服务中心、中新镇生态环境保护中心。
四级调研员：龙，联系荔城街、增江街、荔湖街生态环境保护与水务综合服务中心。
五、检查范围、频次及任务分工
（一）检查范围。
全区环境风险源企事业单位。
（二）检查频次。
按照区分层级、分类监管的原则实施监督检查。重大环境风险源检查频次为1次/月，较大环境风险源检查频次为1次/季，一般环境风险源为1次/半年。
（三）任务分工。
按照分级监管原则明确分工，重大环境风险源和较大环境风险源日常监管由局执法大队负责，一般环境风险源日常监管由开发区建环局市政环保组、各镇生态环境保护中心、各街道生态环境保护与水务综合服务中心负责。
六、主要工作
（一）落实安全责任，全面加强安全生产工作组织领导。
1.不断强化理论武装。组织观看《生命重于泰山--学习关于安全生产重要论述专题电视片》、《广东省危险废物等安全专项整治三年行动实施方案》、《关于安全生产重要论述专题实施方案》等系列影片。深入学习关于安全生产重要论述，学习关于四川经久乡“3.30”森林火灾重要指示、2020年4月8日在中央政治局常委会上关于安全生产重要指示、4月10日关于安全生产重要指示精神，把关于安全生产、应急管理、防灾减灾等重要指示批示精神纳入理论学习中心组内容，牢固树立新发展理念，坚守红线意识和底线思维，推动安全发展、高质量发展。（局办公室负责）
2.严格落实工作制度。局党组每季度召开一次会议研究部署安全生产工作。对照《广东省党政领导干部安全生产责任实施细则》和广州市贯彻落实《措施》，局领导担起分管范围的安全生产工作领导责任。（局办公室牵头，局综合执法科配合）
（二）加强基础建设，提高环境安全监管能力。
1.做好安全生产宣传。按照区统一部署，配合做好环境安全新闻宣传工作。开展全国第二十个“安全生产月”活动宣传。继续做好新《固废法》《国家危险废物名录》（2021年版）《广州市危险废物规范化管理工作指引》《广州市固废业务办理指引》等“送法上门”活动。组织开展安全生产及消防工作进企业、进学校、进机关、进社区、进农村、进家庭、进公共场所等“七进”宣传活动。通过政府网和《珠江环境报》等开展环境安全公益宣传。（局办公室牵头，土壤与辐射管理科、综合执法科和镇街相关生态环境保护中心配合）
2.开展培训和应急演练。6-8月，组织环境应急业务综合培训和危险废物产生单位环境应急预案备案管理培训；7-9月组织开展2021年度突发环境事件应急演练。四季度，组织重点产废单位开展2021年固体废物申报登记及广东省固体废物信息管理平台操作培训。局根据实际情况自行组织消防等安全教育培训。（局办公室牵头，局水环境管理科、土壤与辐射管理科、综合执法科，环境监测站和各镇街相关生态环境保护中心配合）
（三）加强安全预防，防范重大环境风险问题。
1.落实“一线三排”工作措施。结合环境安全监管职责，制定落实“一线三排”工作措施。督促危险废物持证经营单位结合实际制定“一线三排”具体实施措施，建立“一线三排”工作台账，全面排查、科学排序、有效排除安全风险隐患。（局综合执法科负责）
2.推进“三年行动”专项整治。按照《广州市增城区安全生产专项整治三年行动实施计划》部署，积极推进落实涉我局相关任务。牵头推进落实增城区危险废物等安全专项整治三年行动，加强与区发展改革局、科工商信局、公安分局、住建局、交通运输局、水务局、应急管理局、卫生健康委、城市管理综合执法局等9个区直单位沟通协调，解决工作中遇到的问题，确保年度整治任务顺利完成。完善报送机制，建立工作台帐，动态更新“一图两清单”。按区安委办要求，每月报送生态环境领域重大生产安全事故隐患清单和危险废物等安全专项整治三年行动工作“一图两清单”。（局土壤与辐射管理科、综合执法科分工负责）
3.开展化学品特别是涉危险化学品企业专项执法检查行动。以中新片区为重点，对全区化工企业进行全面排查整治，主要围绕五个方面：一是督促企业开展突发环境事件风险评估，确定风险级别；二是对环境安全隐患进行日常排查，确保管理规范；三是督促健全突发环境事件风险防控措施，确保预有准备。四是督促制定突发环境事件应急预案并开展演练。五是加强环境应急能力保障建设，特别是应急物资和设施完备可靠。通过全面排查整治，切实摸清化工行业环境安全管理底细，消除潜在风险隐患，促进行业规范管理、安全运营。抓好危险废物以及污泥、建筑废弃物等一般固体废物为重点，持续开展打击固体废物环境违法犯罪活动。督促危险废物经营单位认真落实各项危险废物管理制度，强化对危险废物贮存、处置存在重大安全风险场所、环节、部位的隐患排查，落实风险防控措施。开展汛期环境安全隐患排查、岁末年初安全大检查，消除环境安全隐患。（牵头科室：局综合执法科，配合科室（部门）：局办公室、土壤与辐射管理科，开发区建环局市政环保组、各相关镇街生态环境保护中心）
（四）开展乡镇以上集中式饮用水水源地执法行动。
严格落实《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规要求，开展饮用水水源地环境保护清理整治。具体保护区名称、级别、区划范围根据《广东省人民政府关于广州市饮用水水源保护区区划规范优化方案的批复》（粤府函〔2020〕83号）核定，对全区饮用水水源地内环境违法问题，全部限期清理整治到位。（牵头部门：局综合执法科，配合科室：各相关镇街生态环境保护中心）
（五）开展企事业单位突发环境事件应急预案备案工作。
坚决贯彻落实《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》(环发〔2015〕4号)、《突发环境事件应急预案备案行业名录（指导性意见）》（粤环〔2018〕44号）相关要求，以突发环境事件应急预案备案为主要抓手，进一步推动环境风险源企事业开展风险评估、隐患整治、预案编制、机制健全等工作，促进企业落实安全生产主体责任，推进环境安全监管全覆盖，保障环境安全。（牵头科室：局办公室，配合科室（部门）：局综合执法科，各相关镇街生态环境保护中心）
（六）开展汛期环境安全检查专项行动。
重点检查柯灯山水厂、新塘水厂及新和水厂一、二级水源保护区、集中式饮用水水源地、重点水库及其周边范围内污染源，重点环境风险源、生产使用化学品、电镀、危险化学品仓储、产生和处理处置危险废物、油库、油站、规模化养殖业等重点污染企业。对汛期环境安全检查中发现的环境污染隐患，现场责令立即整改，对不能立即完成整改的责令限期整改，对排查中发现的环境违法行为，依法立案查处，并作出行政处罚。对重大隐患问题要建立台账清单，定期跟踪督办，对整治不力或长期不能消除的重大隐患，实行重点督办，确保环境安全问题整治到位，避免发生环境安全事故。（牵头科室：局综合执法科，配合科室（部门）：局水环境管理科，开发区建环局市政环保组、各相关镇街生态环境保护中心）
(七)开展环境安全隐患大排查大整治专项行动。
全面排查大型石油化工企业、电镀、火电、水泥、危险化学品仓储码头、危险废物处理处置企业、生产使用化学品企业、规模化养殖业，反复整改长期未能得到根治的重点环境风险隐患以及曾发生过突发环境事件的企事业单位。重点检查企事业单位落实《企业突发环境事件隐患排查和治理工作指南（试行）》（以下简称“工作指南”）情况；环境风险防范和应急措施落实情况；应急资源调查和环境风险评估开展情况；环境安全隐患排查整治及其档案建立情况；环境应急预案编制、修订和备案情况；环境应急演练和培训情况；环境应急物资储备情况；属地管理责任落实等情况。（牵头科室：局综合执法科，配合科室（部门）：局办公室、土壤与辐射管理科，开发区建环局市政环保组、各相关镇街生态环境保护中心）
（八）做好日常工作，防止重大环境事件发生。
1.严格环境执法监督。制定《广州市生态环境局增城分局2021年度执法检查计划》。组织开展重点核技术利用单位执法检查。根据往年巡查要求，保持重点核技术利用单位巡查频次。结合危险废物规范化管理检查，督促持证经营单位落实安全生产工作要求。强化依法行政，加强执法检查，规范检查内容，完善检查标准，提高执法检查专业性、精准性、有效性，依法严厉处罚违法违规行为。（局综合执法科牵头，局土壤与辐射管理科配合）
2.严格环境应急值守。按月制定生态环境系统应急值班安排；严格落实领导带班和24小时专人值守备勤制度，重大节日、重要时段及恶劣天气期间，严格执行三级值班规定；继续实施执法和监测值班联动机制。组织值班抽查，做好督促提醒，持续传导压力，确保应急值守工作有序开展。及时妥善处理环境安全举报投诉，按规定开展应急救援、事故调查处理。（局办公室牵头，局综合执法科，环境监测站等科室分工负责）
3.完成其它工作事项。按要求参加区委、区政府、区安委（会）办重大活动、会议；完成区委、区政府决定事项（含落实区季度防范会议工作部署工作情况）以及区安委会（办）依职责交办的各项工作，向区安委会（办）报送相关工作材料。（局办公室牵头，局综合执法科配合）
七、工作要求
（一）提高政治站位。
牢固树立“底线思维”和“红线意识”，始终把以人为本、安全发展、执法为民，关爱生命、预防为主融入到具体工作中，加大对非法排污行为的打击力度，加强对企业环境安全管理工作指导和服务，坚决防范和化解重大生态环境风险，坚决守住环境安全底线。
（二）加大环境监督管理和执法力度。
各科室、各部门要突出隐患排查治理和事前预防，促进企业落实主体责任，对检查中发现的风险隐患，要加强督察督办，确保问题彻底解决，问题严重、现实威胁较大的，要坚决实施停产整治，切实防止事故发生。
保护区管理和综合管理区别篇7
关键词：环巢湖；生态空间；规划
1背景形势
在党的十中，明确提出我国社会主义事业的建设需要将生态文明建设作为核心任务。十八届三中全会指出，需大力完善自然资源资产产权制度，统一确权登记自然生态空间，涵盖了水流、森林、山岭等。科学构建空间规划体系，合理划定生产生活及生态空间开发管制界限，严格落实制定的用途管制制度。安徽省出台的相关生态纲要中也明确指出，积极推进重点流域水环境综合治理工程，开展巢湖流域水环境综合治理等项目。
2环巢湖空间利用存在的问题
和太湖、滇池相比，环巢湖地区只有较低的建设开发强度，但现阶段也有较大的矛盾出现于保护与开发之间。相关统计数据表明，巢湖周边地区建设用地呈现较快的增长趋势，已经超过了整个流域的平均速度，说明目前环湖区域成为发展的重点。特别是开通了环湖大道后，各类投资者都青睐于近湖区域，因而增加了生态用地保护难度。虽然环湖大道的建设明显带动了周边经济的增长，但原环湖生态及耕地系统将会遭到占用，流域水环境压力不断增加。因此，要想治理巢湖水污染，需要结合当地具体情况，合理安排生态、生产、生活空间，大力修复环湖地区湿地系统。
3环巢湖地区生态空间
2012年，环保部开始绘制生态红线，圈出重要的生态功能区；被红线圈定的区域，会严格限制开发力度，实施生态系统修养生息政策。根据环巢湖地区的具体隋况，科学处理生态保护及开发建设之间的关系，深入研究环巢湖地区生态环境规划，希望借助于生态红线，明确环湖地区的生态空间及生产生活空间。
3.1环巢湖地区生态体系结构
通过梳理环巢湖地区的生态要素，分析其空间特征，决定用一环三片、多廊多点概括环巢湖地区整体生态体系结构。环湖生态林属于一环，3个生态片区包括南淝河湿地、三河百塘源湿地及锦屏山，山水生态廊道则包括兆河、龟山、白石天河等，湿地公园代表的是点，包括龟山、派河等。
3.2水生态功能分区方法
结合巢湖流域水生态功能分区及环巢湖地区基础生态格局，细化环巢湖地区的水生态功能。确定区域内物种及自然保护区分布；识别鱼类回游通道、越冬场等；合理确定饮用水源地及保护区；识别清水、调水通道，依据引江济巢工程，识别调水通道；分析区域湿地、湿地公园及森林分布情况；将巢湖湖体及环湖大道之间的部分确定为环湖湖滨带缓冲区。将这些因素综合纳入考虑范围后，用22个水生态功能区划分环巢湖地区，每个水生态功能区有80km2的平均面积，调节及支持功能是其主要具备的生态功能。水质净化、物质循环、气温调节等属于调节功能，水质净化为主导调节功能。湿地保育、维持生物多样性及土壤保持则为其支持功能，其中，湿地保育为其主导支持功能。
3.3空间管制分区
结合我国及地方的技术要求，综合运用GiS等先进技术，科学优化与细化管控范围。用生态控制区、生态协调区及生态保育区划分环巢湖地区，并对不同分区的管控措施进行差异化制定。其中，生态控制区有着最为集中的生态要素和最高的生态敏感度，需要最严格的管控，如山体、湖泊及河流等，都属于这方面的内容。生态底线为本生态控制区的范围控制线。生态保育区有较高的生态敏感度，农田、水塘等属于这部分内容，属于生态保护次区域，相关的建设项目满足条件后方可实施。保障城镇永续建设的区域为生态协调区，乡镇、产业基地、城区等属于这部分内容，建设项目除了要符合排污标准外，还要符合生态环保要求。在具体实施中，需要严格控制城市不同时期的发展规模，科学引导城市发展方向，有效保护城区周边自然生态系统，科学整理河流水系，综合整治城镇环境，限制污染型企业的发展。
保护区管理和综合管理区别篇8
一、指导思想和任务目标
按照市委“解放思想、跨越发展”的总体要求，以创建“和谐社区”、“星级社区”为载体，创新物业管理模式，推行星级管理服务，全面巩固基础设施建设，优化小区环境卫生，维护小区治安秩序，通过落实各方管理职责，建立长效机制等措施，积极探索住宅小区物业管理的新途径、新思路、新办法，切实解决居民关心的热点、难点问题，努力实现“路平、灯亮、沟通、安全、有序、绿化、美化、净化、和谐”的居住环境。
二、整治范围和内容
城区三个街道办事处管辖范围内的住宅小区（含各单位的家属院）均列入本次整治提升范围，主要从六个方面抓好提升工作：
（一）提升物业服务档次，对物管住宅小区的物业服务质量实行星级评定。根据《省物业服务规范》进一步完善和修订我市住宅小区物业管理考核办法，并将物业考核工作与物业服务星级管理（评定）、荣誉申报、项目招投标、项目退出机制、资质升级等五个方面挂钩。对于获得三星级以上小区由市政府颁发标牌，悬挂于小区醒目位置（具体的星级管理（评定）的管理办法由市房产管理局会同市物价局联合制定报市政府批准后实施）。同时，市物价局对住宅小区的供水二次加压费、电梯维护使用费、公共照明费、生活垃圾清运处理费等项目的收费情况开展专项整治，建立收费监管长效机制，杜绝因以上收费不明确引发的各类矛盾纠纷。
（二）提升治安管理水平，开展住宅小区治安防范集中整治。结合全市打霸除恶专项行动，由市公安局负责制定住宅安全防范集中整治工作实施方案，会同各街道办事处、社区居委会、物业服务企业对住宅小区内强装强卸、强买强卖、盗窃等治安方面存在的突出问题和矛盾进行集中治理。各公安派出所要在辖区内住宅小区设立警务室或报警点，建立住宅小区治安流动巡逻登记制度，定期对各物业公司的治安防范工作进行监督检查。形成物业管理公司、业主、基层组织和公安派出所密切配合、齐抓共管的创安工作机制，使我市住宅小区治安和刑事案件发生率明显下降，不发生在全市产生重大影响的恶性刑事案件和安全事故。
（三）提升专业经营设施设备管护标准，推进住宅小区专业经营设施设备的产权移交管理。市自来水公司、供电公司、热力公司负责逐一对各住宅小区相关设施设备管理情况进行调查登记，在摸清底数的前提下，按照先易后难、先改造后移交的原则，先将具备条件（自来水、供电完成一户一表计量出户，供热完成分户控制改造）住宅小区内的专业经营设施设备（包括变电、二次供水、换热等设施设备及业主入户端口以外的相关管线和计量装置）进行接收管理。对不具备接收管理条件的住宅小区，市自来水公司、供电公司、供热公司要分别制定出所属管线管网、设施设备的铺设修缮、更新方案，列出改造时间、标准及改造费用，安排好改造施工队伍，争取在2年内全部改造并接收管理到位。各专业经营单位要增强服务意识，收取各项费用要抄表到户，委托物业公司收代缴的，收费单位要与物业公司签订委托合同，明确双方的权利、义务。同时，在各小区公开服务、投诉电话，积极主动地为用户排忧解难，切实维护广大业主的合法权益。
（四）提升公共配套设施功能，实施住宅小区基础设施修缮改造。实行物业管理的小区各物业企业要对列管小区的道路、排污、公共照明、文体设施、环卫设施、围墙等公共部位、共用设施开展巡检，对破损道路进行维修，做到路面平整无坑洼，路牙石整齐无缺损。对下水管网、化粪池进行疏通，更换破损窨井盖，保证排水通畅。对公共照明设施设备进行检修，保证夜间照明。整修、增设、更换垃圾桶（箱），保障小区居民生活垃圾倾倒和堆放。维修改造原有休闲场地，配置更新健身器材等文体设施，确保正常安全使用。清理楼道乱堆乱放、乱搭乱建，确保消防安全通道畅通。合理配置宣传栏、公示牌等设施，营造小区文化氛围。通过修缮刷新，使小区内各项设施设备正常使用、运行，小区整体外观整洁、美观，给人以耳目一新的感觉。
（五）提升物业管理综合执法力度，建立物业管理与行政执法联动机制。物业服务企业在物业管理服务过程中，发现拆改房屋结构、私搭乱建、乱停乱放、毁坏绿化、违规经营、污染环境、强装强卸、强买强卖等违法违规行为的，应及时劝阻、制止、拍照、存档，对拒不改正的，应立即向所在辖区街道办事处和相关执法部门呈报《物业服务区域违法违规案件呈报单》，由有执法权限的行政执法单位进行处理。对于疑难案件涉及多个执法部门的，由所在辖区街道办事处协调相关执法部门联合进行处理。市住建、房产、公安、工商、城管执法、环保、物价、质监等部门接到呈报案件后应及时按规定履行调查、处理职责。
（六）提升物业管理覆盖面，推行社区化准物业管理。对尚未实行或者无法实行物业管理的各类老旧住宅小区、单位家属院，按照属地管理的原则，全部由所在辖区街道办事处负责，实行社区化准物业管理。社区化准物业管理由各街道社区居委会组织开展。可以分别聘请保洁、秩序维护等工作人员负责小区日常管理，或统一委托一家物业服务企业负责管理，也可组织居民自治管理，为小区居民提供基本服务，包括公共区域保洁、小区内安全秩序维护、停车秩序维护、共用设施维保、公共绿化养护、小区内道路保养、房屋共用部位维修管理等服务，并由社区居委会向住户收取一定的服务成本费。小区内公共路面停车、物业用房等经营性收入由社区居委会统一收取和使用，作为小区物业管理资金，以弥补小区管理经费不足。
三、工作要求
（一）提高思想认识，强化组织领导。物业管理综合整治提升工作是“和谐社区”建设，创建“星级社区”的重要内容和指标，是改善群众住房条件，优化人居环境，提升城区管理水平的重要内容。各街道、社区和有关部门要正确认识物业管理综合整治提升工作的重要意义，以高度的政治责任感和服务意识，认真落实好物业管理小区整治提升的各项目标任务。
（二）加大宣传力度，营造社会氛围。物业管理综合整治提升工作涉及千家万户，居民的参与支持和理解程度是决定工作顺利与否的关键，各街道、社区、有关部门要充分利用宣传栏、墙报、广播、文艺等各种媒介，通过各种会议和活动，大力宣传物业管理综合整治提升工作的重要意义。同时把整治提升工作给居民群众带来的实惠具体化，把整治提升后的效果直观化、形象化，推动整治提升工作顺利开展。
（三）注重调查研究，创新工作方法。有关部门要深入各小区一线，广泛征求意见，根据各小区的实际情况实行多样化的整治方式，不搞一刀切，要克服功利思想，力戒形式主义，反对弄虚作假。
保护区管理和综合管理区别篇9
关键词:生态旅游管理;管理系统;系统分析;决策模式;管理模式
生态旅游作为一种新兴的旅游方式，在10多年前被提出后，规模迅速扩大。随之而来的管理问题也日益突出。而人们对此仍然采用传统大众旅游管理的方式进行管理。由此，不但于事无补，反而使生态旅游陷入困境。香格里拉腹地迪庆州中甸县作为在我省较早开展区域生态旅游的地区，也同样显示了这个问题。全县客增长速度所料不及，而管理问题也日益增多。例如虎跳先开发后规划的现实，碧塔海景区双线进入的矛盾和碧塔海水面行船的争论，以及门票收入分配的问题等。这些现象所蕴涵的，其实是生态旅游的组织体制、开发及环保等综合管理问题。而传统大众旅游管理对此束手无策。由于生态旅游与传统大众旅游在性质上的差别，以及传统大众旅游管理已不适应生态旅游的现实，更鉴于生态旅游资源及环境具有脆弱性和管理失误造成损坏的不可修复性，有必要构建生旅游管理体系，以适应生态旅游的发展。特别是在生态旅游作为一个区域的支柱产业加以发展的今天，生态旅游管理的理论研究和实际应用已成为当务之急。本文试图从生态游的性质和般管理理论出发，以中甸县的生态旅游为范例，用系统的方法在理论上构建生态旅游管理系统框架，并部模拟应用，以期在理论上和实践中抛砖引玉，引起有关专家深入研究这一问题。生态旅游管理的概念当个区域把旅业确立为区域社会经济发展的支柱性产业时，旅游业必须是可持续发展的产业。旅游业作为支柱产业是否能实现可持续发展，首先取决于旅游方式。生态旅游作为另一种新的旅游方式，是实现区域旅游业可持续发展的途径。而生态旅游管理则是实现区域旅游业可持续发展的关键和保证。所谓生态旅游管理，就是对生态旅游活动的管理。即对生态旅游活动的计划，组织，指挥，控制和协调。生态旅游活动是指生态旅游系统各因素及因素之间相互关系运动的表现。生态旅游活动可概括为以下七个主要内容:
1.旅游活动:游客以观赏自然景观为目的的旅游过程。
2.保护活动:保护生态旅游资源及环境，以防止其变异的活动。
3.开发活动:开发生态旅游资源的活动。
4.服务活动:指在旅游活动过程中为游客提供相应服务的活动，包括提供住宿，餐饮，旅行，导游，翻译，游览娱乐，购物等服务的活动。
5.行政活动:指为规范旅游活动使其有序的政府管理机构的活动。
6.营销活动:指为招揽游客或推销生态旅游产品而开展的活动。
7.管理活动:即对生态旅游活动进行计划，组织，指挥，控制，协调等管理职能的执行过程。其实，一切涉及生态旅游的活动都属生态旅游活动的范畴。生态旅游与传统大众旅游相比较，具有三大特征，即:保护旅游资源及环境;谋富旅游地社区居民;从而所开展的各项活动紧密联系，不可分割形成整体。这些特征反映了生态旅游的本质。并使得生态旅游管理与传统的大众旅游管理也呈现出本质的差别。事实上，传统的大众旅游管理在本质上是企业管理与行政管理的综合运用。这种管理模式把景区作为一个企业或是社会福利机构(例如城市公园)，在开发管理上尽其所能寸土寸金。在组织管理上，一包了之，收取承包费。这种管理模式对于城市景区或人工景区而言，或许行之有效。但对于生态旅游来说，却是灾难性的。而遗憾的是，碧塔海景区的游船项却是采用这种方式管理的。生态旅游管理既不是离散的单元管理，也不是行业管理，而是系统管理，是微观管理景区，景点及服务机构的管理)与客观管理(行业管理)的系统结合。因此生态旅游管理的模式必定是系统模式，即生态旅游管理系统。作为管理系统，既要强调系统各组成部分的功能，以及各分之间的内在有机联系，更要强调系统的整体性。生态旅游管理系统的整体性首先表现在管理范围上。生态旅游管理不以一个景区或一个服务机构，或者是这些管理点的简单集合作为管理范围。因为它将割裂生态旅游活动各内容之间的内在有机联系，从而降低管理效率，甚至造成管理失效。生态旅游管理的范围是生态旅游区域。对于以旅游业为支柱产业的区域来说更是如此。生态旅游区域一般有两种划分，一种是行政区域，如中甸县生态旅游区。另一种是自然生态地域，如香格里拉生态旅游区。对生态旅管理来说，以第二种区域划分作为管理范围更合理。因为它体现了自然生态系统的整体性。而作为世界地理一大奇观的长虎跳峡介于两行政区之间，使管理造成困难。但很遗憾，现实是人们只认可行政区域。生态旅游管理系统框架构建态旅游地往往是一些自然生态系统保存较为原始，很少被人类活动涉及的地域，和保存有较为独特的民族及宗教文化习俗的区域。者说，正是因为这种特点，才使这种区域成为生态旅游胜地。但另一方面，这种区域的社会经济发展水平低下，区域居民的生存方式主要依靠传统产业，如传统农业，牧业和林木业。而传统产业对自然界的无度索取，不但毁坏自然生态系统，还将使区域的社会经济发展无以为继，并危害流域下游。旅游业的兴起为这种区域的社会经济发展提供了新的产业支持。迪庆州中甸县正是具备上述特征的典型的生态旅游胜地。雪山，峡谷，五花草甸，高原湖泊及森林等较为原始的自然生态系统和独具特色的藏传佛教以及东巴文化发祥地，是中甸县以藏族为主的各族人民的骄傲。但世代居住于此的中甸人民仍未摆脱贫困。特别是天然林禁伐之后他们翘首以盼旅游业能带来新的生机，并把它确立为区域的支柱产业。因此我们所构建的生态旅游管理系统必须以区域为出发点，并以实现区域旅游业的可持续发展为目标，最终保证区域的社会经济的可持续发展。事实上，以区域为出发点，不仅是区域社会经济发展的需要，也是生态旅游管理系统整体性的要求。而区域旅游业可持续发展的目标也是生态旅游管理的系统目标。出发点与目标之间相联系的是生态旅游活动。由此形成一条由发点到目标相连贯的主线。这条主线是生态旅游概念的象描述和总体概括，因此它是构建生态旅游管理系统的逻辑基础。在生态旅游管理中，被管理的因素众多，且关系复杂。因此管理必须有一定中心，以便抓住重点，突出重点，从而把握生态旅游管理的关键。生态旅游的性质决定了生态旅游管理必须以游客为中心，必须以保护为中心，必须以发展为中心。因为，参与生态旅游活动的因素繁多，在这些因素中，游客是决定性的因素。没有游客就不能开展旅游活动，生态旅游的其他活动都是围绕游客的旅游活动展开的。游客是生态旅游区的财富。游客是生态旅游的上帝。因此，生态旅游管理必须以游客为中心。生态旅游资源和环境是游客旅游的目标和对象，也是旅游地社区居民生存的条件。事实上，它们是生态旅游的客观基础。保护这种客观基础，是生态旅游可持续发展的需要和必然求，也是旅游地社区居民生存和发展的需要和必然要求。因此生态旅游管理也必须以保护生态旅游资源及环境为中心，即以保护为中心。生态旅游管理的目标是实现区域旅游业的可持续发展，而旅游业可持续发展的关键是区域社会，经济与生态环境之间的协调发展，发展是区域开展生态旅游活动78的核心，因此生态旅游管理还必须以发展为中心。这就是生态旅游性质决定的生态旅游管理的三个中心，同时也是构建生态旅游管理系统的逻辑要求。构建生态旅游管理系统的逻辑基础和逻辑要求是构建生态旅游管理系统的逻辑前提。生态旅游管理系统的构建将以主线为基础，围绕三个中心展开。构建的框架模式运用系统观念和系统方法研究生态旅游管理，必须明确系统状况，辨明系统及各子系统的性质，功能及地位，阐述其相互关系，从而构建系构，并对其进行系统分析。系统按其性质分为功能系统和分析系统两类。功能系统是指具备实现系统目标功能的系统。分析系统是指描述，解释要素集合关系的系统。生态旅游管理系统是一个功能系统，其系统目标是实现区域旅游业的可持续发展。旅游业的可持续发展，在实质上是指要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一个整体。其表现是指空间上的规模扩张、时间上的延续和指标上的递增。区域旅游业的可持续发展是一个长期的动态变化过程。它总是由低级向高级，由局部向整体，由要素向系统优化演进，这一发展演化过程具有阶段性和层次性。生态旅游管理系统，以其管理观念、管理结构、管理方法和管理运行形成系统功能，以保证系统目标的实现。生态旅游管理系统是一个复杂的大系统。它由五个子系统构成:即管理目标子系统、管理对象子系统和组织管理子系统、开发管理子系统以及环保管理子系统。其中管理目标管理对象子系统是分析系统。其他三个子系统是功能系统。管理目标子系统作为分析系统是各功能系统的系统目标集合的系统描述。管理对象子系统是被管理要素集合的系统描述。通过系统描述，解释系统要素，阐明要素之间的关系和结构，从而正确地把握有关生态旅游管理的基本概念。三个功能系统是以主线为基础，围绕三个管理中心展开的，按不同管理类别划分的管理职能的集合。所形成的系统功能以实现子系统目标的方式，来保证生态旅游管理大系统目标的实现。生态旅游管理系统的结构形如一个三角金字塔，塔中心为主线串三个管理中心由下至上贯穿全塔，塔底为管理对象子系统，塔尖为管理目标子系统，塔的三面由三个功能系统环中心线封闭。以强调功能系统之间的广泛联系。中甸县的生态旅游，近几年发展很快，管理滞后已成为人们的共识，但试图套用现成的管理模式解决管理问题却不实际。事实上，中甸县现在的管理问题还不在于管理手段和管理方法落后，而首先是管理观念的问题。对生态旅游管理系统构架模式认的意义就在于领导者和管理者对管理问题要树立系统的观念，并在决策和管理运作中贯彻这种观念，以提高管理效率或减少因管理失误造成的损失。特别是对于像中甸县这样生态旅游刚兴起的区域，这种认识就更有意义。管理对象系统的分析管理对象系统作为一个分析系统，主要是阐述作为管对象各要素的内容，以及各要素之间的关系和所形成的结构，以便解决生态旅游管理是管理什么的问题。管理对象系统从静态看，其要素包括三类，即人、文化(精神)、物。第一类是指生态旅游区域中与生态旅游有关的全体人员。包括游客、旅游从业人员、管理人员和社区居民。这些人的个体以某种方式集合表现出群体特征或依附于一定机构形成组织。第二类指生态旅游区域中具有特色的民族民俗文化和宗教文化。例如独特的民族生活方式及民俗和宗教精神及仪式等。第三类是指生态旅游区域中与生态旅游有关的客观存在。包括自然存在物和人工存在物。自然存在物主要是指自然生态系统，由它形成自然生态旅游资源及环境自然景观)。人工存在物主要指建筑、设施、道路等。除此之外还包括第二类的物化体，如民族服饰、宗教信仰等。第二类及第三类的人工存在物形成人文生态旅游资源(人文景观)。管理对象各要素综合表现为景区(点)，并依其主体显示区以自然生态资源为主体，松赞林寺景区以宗教文化资源为主体，藏民家访(一种旅游形式)以民族民俗资源为主体。从动态看，管理对象系统的各要素及要素之间关系的运动形成生态旅游活动。因此管理对象系统分为两个子系统，即对象动态子系统和对象静态子系统。对象动态子系统是生态旅游活动的系统描述。对象静态子系统是要素及要素关系的系统描述。事实上对象静态子系统的运动形态就是对象动态子系统，而对象动态子系统的静止形态就是对象静态子系统。在生态旅游管理系统中，管理对象系统其实有两个表现。一是底部的管理对象系统，二是从底到顶的生态旅游活动。事实上，前者是对象静态子系统，后者是对象动态子系统。生态旅游管理系统的这种结构表述，更体现了系统的整体性和系统各部分之间有机联系。换句话说，管理对象系统的各要素及要素之间的关系，以生态旅游活动的形式直接影响和79决定着管理目标。这也说明，生态旅游管理系统是一个社会系统。生态旅游管理的社会系性质，反映了系统的复杂性管理难度。同时也提醒我们，在确定管理目标时，必须考虑相关者的态度。功能系统的综合分析从理的系统理论来说，一般的管理功能系统，由管理的五个职能形成子系统。如果我们仅从不同管理类别(例如组织管理、开发管理、环保管理)进行相应的功能系统分析，无疑会得到某些有益的启示或形成一些有效的管理手段。而这正是传统大众旅游管理进一步研究的方向。但对生态旅游管理系统来说，不仅要重视各功能系统的系统分析(由于篇幅所限，不展开其系统分析)，更强调各功能系统的整合性分析。而各功能系统的整合性，是生态旅游管理系统整体性的表现和要求。事实上，前述的生态旅游管理框架结构所强调的正是这一点。对开发管理和环保管理而言，首要的管理问题是决策问题(管理就是决策)。例如，开不开发，开发到什么程度，怎样开发以及从环保政策的角度看准不准开发，怎样保护等。似乎两者水火不容，但开发是生态旅游的生命，而环保是生态旅游可持续的根本。正确处理两者的关系，不仅要在思想上强调保护性开发的观念，也要应用管理模式中确立环境与开发的综合决策模式。这种综合决策模式，既是一个原则也是一种方法。作为原则，它指环境状态对开发有否决权，任何景区(点)在任何时候，都不能以牺牲生态环境为代价去换取旅游增长或社区发展，不能用当前的发展去损害未来的发展，更不能以局部的发展去损害全局的发展。作为方法，它是指环境承载力和环境容量是开发程度的技术限度。开发就其程度来说，可划分为零开发(即原生状态)、保护性开发(对环境状态有控制的开发)、完全开发(事实上是人工系统)、掠夺式开发(完全不顾环境后果的开发)。生态旅游的开发是保护性开发。开发就其方式来说，分为两种，一是为游客观赏方便而进行的建造，例如解决可进入性问题或建造食宿设施。二是扩展景观或增加旅游项目。对于生态旅游，不同的开发方式应制定不同的政策和标准。因为不同的开发方式对环境状态的影响不同，对旅游的作用也不同。开发就其目的来说也有两个，一是经济效益，二是社区发。如果仅就开发管理子系统来说，这种目的性也是合理的。但如果考虑环保管理的目标，这种目的的实现程度也必须不突破环境的技术标准为限。碧塔海水面的开发利用是说明环境与开发综合决策模式的最好例子。碧塔海水面的开发是指在水面上行船其功用有两种，一是作为交通使南线西线沟通，形成旅游环线。二是开发游船项目，增加游览内容(实际此项目已在运行)。由此引发争论，形成三种观点。一种是禁止行船，认为行船影响水质，长此已往会使湖水变异。二是可开交通船，认为有必要沟通南线西线，由于船只少，对水质影响较小。三是开发游船项目，认为这是碧塔海的重要项目。第一种观点纯粹是从环境出发的。第三种观点纯粹从旅游出发。第二种介于两者之间。事实上，如果以环境和开发综合决策模式来解决这个问题，这种争论也就没有必要。在方法上，以水质的背景值为标准，查明水体自净能力，计算环境容量，进行行船的环境影响评价，确定环境承载量。以便决定是否开发或开发方式。如果一条船都会引起水质变异，则否决此项目。由此可见，环境和开发综合决策模式是正确处理环保管理与开发管理关系的科学手段。事实上，这种决策模式的实质是把开发决策建立在环境科学的基础上。但是环境与开发综合决策模式的应用和实施取决于组织管理模式，或者说，组织管理模式是环境与开发综合决策模式落实的保证。因此，景区(点)的应用管理模式是由组织管理模式和环境与开发综合决策模式两者构成。组织管理模式景区(点)的组织机构是生态旅游组织系统中最重要的内容，其组织管理也是生态旅游管理系统中组织管理子系统的重要内容。景区(点)组织管理的核心是管理体制。因为各种管理问题、管理矛盾都与管理体制有关。中甸县生态旅游管理的现实也说明这一点。但是认为在短期内从根本上完全理顺管理体制也不现实。本文从实际出发，回避尖锐的体制矛盾，提出两种景区(点)的组织管理模式构架，以适应不同特征的生态旅游资源及环境。并以环境和开发综合决策模式与管理原则来实现对景区(点)的管理，从而达成生态旅游管理系统的目标。管理委员会制适用管理委员会制的景区(点)有以下特征:
第一，环境特征:景区以自然生态旅游资源为主体(或是自然保护区)，并且生态环境较脆弱，可开发性低，一但造成损害则不可恢复(碧塔海就于这类景区)。
第二，权属特征:在产权关系上，自然生态旅游资源主要为国家所有。但管理权分散在政府的一些职能部门，例如80林业部门，环保部门，消防部门，旅游部门，及社区的行政机构，如乡(镇)政府。
第三，体制特征:各部门关系交叉，各自为政，在管理中追逐部门的经济利益，而不愿真正负起生态旅游管理责任。
第四，开发的目的特征:不以盈利为目的。以有限开发为手段，获取资金用于自然生态环境的保护，以实现自然生态环境的可持续利用。以此相适应的管委会模式具有以下特征:
第一，组织特征:前述的政府职能部门派员参加管委会(包括旅游地社区的乡镇政府人员)。
第二，责任特征:参与管委会的人员既对管委会负责，也对所派出的职能部门负责。
第三，权限特征:只有管理权、监督权，没有开发权。但有开发建议权和按照环境与开发综合决策模式的要求提交建议开发报告，由上一级对开发进行决策。
第四，财务特征:税后收入除用于管委会运行费用和开发投资外，其余用于自然生态环境的保护，剩余部分上交财政，不足部分由财政拨付。由上述特征可知，管委会并不只是个称谓，而是以景区(点)的自然生态旅游资源性质和特征为基础所形成的景区(点)的组织管理体制。公司制公司制模式就是把景区
(点)作为一个企业进行管理。适用公司制的景区有以下特征:
第一，环境及资源特征:景区(点)以自然生态旅游资源为主，但生态环境有较强的承受力，具有良好的可开发性，即使造成一定损害也可恢复(虎跳峡就属于这类景区)。
保护区管理和综合管理区别篇10
【关键词】湖南；世界遗产地；旅游；地方性立法
一、立法理念
湖南应对世界自然遗产乃至世界文化遗产作原真保护、完整保护以及动态保护，同时坚决摒弃“封闭”保存的理念。视遗产资源为有生命的活态存在，保护的目的在于维护和强化其内在的生命力，增进其自身可持续发展的能力。如果不进行旅游开发，这种巨大的遗产资源不能转化为现实的社会财富与经济利益，在当今飞速发展的市场经济条件下是不现实的。但是，随着旅游业的快速发展，生态环境进一步恶化，加强环境保护以保持世界自然与文化遗产的原真性、完整性，让游客获得真实而又全面的遗产旅游体验，必须有效协调，也可以有效协调。借助法律的确定性、稳定性以及强制性，可以建立世界遗产资源利用的有效约束机制，促进遗产旅游的永续发展。湖南遗产旅游的地方性立法安排，应凸显地方特色，凸显遗产特质，内容上力求精实，体现制度创新。相关规定，既要与《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《传统工艺美术保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等有关法律法规的规定相互衔接，又不能与其混同。作为地方性质的遗产旅游立法，既要具有一定的“中观”指导性，又要具有相当的可操作性、可实施性，是“宣言法”与“操作法”的统一。
二、立法体例
湖南的地方性旅游立法，在全国是居于领先地位的。1997年4月7日，即出台《湖南省旅游管理条例》。湖南省人大还专门制定了《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，突出了武陵源景区的世界自然遗产地位，加强对它的保护力度，开全国遗产立法之先河。虽说湖南已有《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，但改进的空间依然很大。湖南省人大应在《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》的基础上，新订《湖南省世界遗产保护条例》，并专设“遗产旅游”一章，把新条例定位为实质上的旅游单项法规。至于省内的各单项世界遗产的保护、开发、利用的有关规定，列入《湖南省世界遗产保护条例》的各附件之中，同时废止《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》。
三、立法管理体制
我国对自然保护区实行综合管理与部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。而在风景名胜区的管理上，我国规定建设部主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。风景名胜区没有设立人民政府的，应设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。比较上述两类管理体制，对于建构世界遗产地管理体制而言，风景名胜区管理体制更有借鉴意义。湖南应通过遗产旅游的地方性立法安排，进一步规定湖南世界遗产地一律依法设立人民政府，全面负责世界遗产地的保护、规划、建设和旅游，落实属地管理的原则。毕竟，我国的世界遗产如依其资源属性，而作分类管理的话，可能分别归建设、环保、文化、文物、宗教、地质、旅游等部门实施管理，致令条块分割，实不利于理顺管理体制。当然，在世界遗产地政府的工作部门的设置上，则要考虑到世界遗产资源的类别。世界遗产资源的类别很多，包括自然生态区、植物保护区、动物保护区、综合保护区、地质生物进化区、海岛（海湾）景观、高山峡谷、山岳风光、皇家陵墓、宗教石窟艺术、特殊历史古迹、古城遗址、考古遗址等。湖南的世界遗产地人民政府，应根据其遗产资源的类别，灵活设置政府工作部门。依《地方组织法》第64条之规定，自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。相关的地方性立法安排自不能违背此一上位法的规定。由于遗产旅游所涉社会经济关系错综复杂，须综合考虑、全盘规划和统筹协调。为此，由世界遗产地政府牵头成立由各相关单位领导组成的联席会议制度，亦可有湖南的地方性立法安排，获致确认。
四、立法保护制度
《保护世界文化和自然遗产公约》于1972年颁行，《实施世界遗产公约操作指南》作为该公约实施的纲领性文件，于1977年公布。该指南充分吸纳了文物古迹和生态保护学界关于原真性和完整性的保护理念，以原真性检验和完整性条件为判据，使之成为世界遗产保护的基石性概念。湖南对世界遗产作地方性立法保护，也应以原真性、完整性作为核心要义，设计保护制度。原真性是自然与文化遗产价值的基础，是进行遗产的科学研究、保护与修复规划及登录与管理的依据。对自然和文化遗产地一类的旅游目标物，应充分尊重遗产原真性，给予旅游者纯粹的遗产原真性体验。同时充分认识世界遗产的完整性，在进行世界遗产保护和利用规划时，对每一项世界遗产要素都要做仔细甄别和单独评估，在考虑各个要素与整体世界遗产系统联系的基础上，确定其保护的级别并选用恰当的利用方式。自然保护区的有关保护制度，可供借鉴乃至移植。自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区；禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外；禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动；因教学科研需要进入该缓冲区进行工作的，须经保护区管理机构批准；在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区实验区内，不得建设污染环境、破坏环境或者景观的生产设施等。湖南保护世界遗产地，亦可采行上述规定，同时适当提升对世界遗产的保护规格，如强制性规定在世界遗产地的划定一定面积的保护地带。风景名胜区的有关保护制度，亦可供湖南保护世界遗产地之需。风景名胜区的土地，任何单位和个人不得侵占；风景名胜区及其地带的林木，不分权属都应当按照规划进行抚育管理，不得砍伐；在风景名胜区内采集标本、野生药材和其他林副产品，须经管理机构同意，并应限定数量，在指定的范围内进行。湖南如采用上述制度来保护世界遗产地，是合理可行的。以规划促保护，是风景名胜区保护制度的一大亮点。根据《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区均应编制该区的规划；编制规划要在所属人民政府的领导下，有主管部门会同有关部门组织编制；编制规划应广泛征求各有关部门专家和人民群众的意见，进行多方案的比较和论证；风景名胜区规划经主管部门审查后，报审定该风景名胜区的人民政府审批，并报上级主管部门备案。为有效保护世界遗产地，湖南也应建构完备的规划编制制度。以保护促旅游，是风景名胜区保护制度的另一大亮点。根据《风景名胜区管理暂行条例》的规定，风景名胜区应当根据规划，积极开发风景名胜区资源；风景名胜区应当改善交通、服务设施和游览条件；风景名胜区应当充分利用风景名胜旅游资源的特点，开展健康、有益的游览和文化娱乐活动，宣传社会主义和爱国主义，普及历史、文化和科学知识。湖南固然要大力保护世界遗产地，但应坚决拒绝封闭式保护，而应致力于“活态”保护，致力于旅游资源的开发和利用。
参考文献
[1]万克夫．浅谈我国世界遗产地旅游的立法问题[J]．广西社会科学．2004（9）：76
[2]佟玉叔．农村文化遗产的整体属性及其保护策略[J]．江西财经大学学报．2010（3）：76