中等义务教育篇1
平等权作为一项宪法权利，当然应有相应的立法规范、行政监督以及司法救济对其予以保护。但是，如果法律条文只具有宣言性质，没有落到实处，行政执法抽象而不具体，没有相应的惩罚措施，司法救济渠道不畅通，那么人们所主张的“平等”，也只能是一纸空文。随着教育事业的蒸蒸日上，因歧视而发生的侵害教育平等权的事件将会越来越多。笔者认为，义务教育中教育不平等形成的原因主要有：
（一）教育平等权的立法缺乏可操作性
我国关于教育方面的立法，还是比较广泛的。从1980年我国第一部教育法律《学位条例》诞生以来，我国先后出台了《义务教育法》、《教育法》、《职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等一系列法律、法规及规章。而且在2006年《义务教育法》得到了修订。但是，这些立法对我国教育平等权的保护还是过于原则。我国《宪法》第33条规定“：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第46条规定“：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等，依法享有平等的受教育机会。”可以看出，我国现行宪法法律并没有关于“教育平等权”的直接规定。同时，平等权与受教育权这几项法律规范过于原则，缺乏现实的可操作性，只是具有“价值宣言性质”的条款，缺乏科学的、合理的程序设定，针对性和操作性不强，实施中难以收到实效。同时，相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，导致立法的初衷和立法的精神在实施中大打折扣。一旦学生的教育平等权受到侵害，受害人也找不到相关法律依据支撑。
（二）教育管理部门执法不严
在义务教育过程中，教育管理部门未履行其保障九年义务教育顺利进行的义务，没有采取保障平等权的措施。事情发生后，对平等权的损害，教育管理部门没有严格执法，没有对行政相对人予以相应的处罚。“绿领巾事件”发生后，相关教育部门只是责令叫停，并没有对该学校给予相关行政处罚。“红校服事件”也以相关教育局勒令收回运动服，并要求学校不得以任何形式区别对待学生而告终。同样，无锡市教育局和市政府督导室也只是联合下发通知，严禁对中小学生进行“智商测试”。这些行政机关都没有做出具体的行政行为，治标不治本，都没有达到实际的效果。
（三）司法救济渠道不畅通
“没有救济就没有权利”。我国宪法、法律对教育平等权的规定过于简单和抽象。教育平等权遭到侵害往往依赖于相关部门的设定了前提条件、行为模式、法律后果的具体法律规范。现实却是教育平等权救济渠道不通畅，司法救济的规定既不明确又适用范围狭窄。现代法治精神的出发点是保障权利，如果没有救济，不具有可诉性，法律上的权利就会成为一纸空文。我国没有宪法诉讼制度。教育平等权是一项宪法权利，应该具有可诉性，必须有专门的司法机关保障。然而，在实施过程中，宪法基本权利是否具有法律上的效力，宪法基本权利受到侵害时，是否可通过法律途径寻求司法救济，是中国行宪以来未在法律中明确、法院审判实务中没有展开的工作[5]。
（四）师资队伍管理机制不完善
学生在求学过程中被歧视，受到不平等待遇，还应归责于我国师资队伍体制管理的不科学。第一，教师的考核与学生的成绩直接绑定。老师为了鼓励学生学习，更为了通过自己的考核，采取发放“绿领巾”、“红校服”等方式鼓励学生，这既伤害了学生的自尊，也违背了平等权的要求。第二，教师师资水平、福利待遇存在差距。地区差异，城乡差异，资深的、有能力的老师自然进入待遇好、教育设施齐全的学校任教。教学水平不高的老师只能留在条件相对较差的学校教学。各个地区、各个学校之间的老师相对固定，缺乏流动性，不能很好地开阔学生的眼界，教学生一些新的学习方法。第三，教师资格终身制，使其缺乏提升自我的动力。在我国，教师资格认证一直存在门槛过低的现象。门槛不够高又实施终身制，这对于教师职业能力的提高和队伍的优胜劣汰，都是一种抑制。这也间接地体现了学生受教育的不平等。
二、部分国家教育平等权保护之考察
当今世界各国都普遍注重对教育权平等的保护。许多国家不仅在立法中确立了完备的教育平等权保护体系，而且在相关的执法、司法、师资队伍管理机制中中尽量给予落实。
（一）美国
美国在立法、执法、司法上对义务教育平等权拥有较为完善的保护体系。在立法保护上，美国教育平等权的立法内容十分丰富，涉及诸多方面，从宪法到一般法律，从程序法到实体法，从针对普通公民到照顾弱势群体，形成自身鲜明的特点[6]。例如，在义务教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育总则法》以及《2000年教育目标法》等。这些法律规范设定了严格的前提条件、行为模式和法律后果，具有较强的可操作性。在教育执法上，根据美国宪法，联邦政府没有教育管理权，美国的教育行政管理权主要在各州。联邦政府通过教育经费的拨发等方式，对各州的教育进行宏观管理，加强了联邦对州教育的控制，教育管理体制逐渐向均权化方向发展。美国执行教育法的行政部门大致可以分为四级：联邦、州、地方、学校。每一级教育行政管理部门都设定了相应的比较具体的职权[7]。在法律救济上，立法保障和行政执法保障共同构成了教育平等权的事前保障。该权受到侵害后获得的救济，是事后保障，其与事前保障相对应，共同构成教育平等权保障的完整体系。目前美国处理教育纠纷最常用的办法是法院系统对教育纠纷进行裁决。值得一提的是在美国50个州中，每个州都有一套少年法庭或家庭法院系统。在这种法庭中对少年运用不同的规则，并施加不同的处罚。①有些教育法的实施，由少年法庭或家庭法院专门负责，如义务教育法。少年法庭等是保护少年利益，保证教育法顺利执行的重要措施和手段，对美国的教育事业的发展起了一定程度的促进作用。
（二）日本
除了宪法对教育的相关规定外，日本还有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《学校教育法》、《社会教育法》、《国立学校设置法》、《私立学校法》、《文部省设置法》、《教育公务员特例法》、《教员许可法》、《义务教育费国库负担法》、《终身学习振兴法》。这些法律明确了教育方针、教育目的、社会教育、义务教育、教育机会均等内容，对整个学校教育做出了全面而又详细的规定，有的涉及教育财政、学校基准、教职员、教育财政等方方面面。通过法律具体化使宪法规定的“国民有受教育的权利”这一抽象的、原则的规范，具有了可操作性和可执行性，在现实层面能够具体落实[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也弥补了教育法体系中的某些不足之处，成为教育法规体系中的重要组成部分。为了解决都市与乡村之间、偏僻地区与非偏僻地区间的交流，教师构成的合理性，同一学校长期任职者变动等问题，为了实现教育平等，日本制定了一系列的法律、法规，确保教师流动。“日本法律规定:一名教师在同一所学校连续工作不得超过6年。规定了教师流动的义务性,使教师基本处于流动的状态。”[9]教师流动制度，也可以称为教师交流制度，是指教师按照相关的规定，每隔一段时间从一个地方调到其他地方任教的制度。“从流动的方向来看,教师流动是多样化的。日本的教师可在同级同类的学校间流动,也可以在不同级别的学校间流动,还可以有不同种类的学校间的流动。从流动的规范性来看,日本教师的流动是相当规范的,各道、府、县在教师的定期流动方面都有政策规定,主要的政策都是一致的,如对教师流动的年限、教师的相关津贴标准、教师流动的行政审批等方面都有规定,这就保证了教师流动制度的规范性和一致性。从流动的保障来看,日本教师的流动制度有相关的法律法规作保障。”[10]日本是实行义务教育均衡化发展程度相当高的国家，其中教师流动制度给义务教育均衡化发展带来了非常重要的作用，也为教育平等权的实现奠定了基础。
（三）法国
法国拥有健全完善的义务教育投资体制。法国义务教育经费主要由政府承担，即由中央财政和地方财政共同负担。其中以中央财政负担为主。具体地讲，中央财政负担全体小学和中学的教师工资支出，地方政府负责学校校舍建设与行政运转经费，其中小学由市负担，初中由省负担。由于各级政府在义务教育的投资中实行分级负责的制度，各级政府职责权限划分十分明确，分工清楚到位，这就使得各级政府能够各负其责，各司其职，实现良性运转，投入到位。法国政府不仅为学生提供入学机会和相同质量的教育服务，还要保证学生接受教育后必须要达到一定的发展标准[11]。法国既保证学生学前教育的公平，又关注学生义务教育后的发展，实现义务教育的均衡化发展。此外，法国建立了宪法委员会，专门审理侵犯教育平等权等宪法权利的违宪案件。这种模式确保了宪法至高无上的地位，从而确保教育中平等权的宪法权利地位。
（四）加拿大
加拿大具有完善的教师福利制度。加拿大教师的社会保障有社会保险，社会福利，包括为教师提供的各种休假制度，各种提高教师生活质量的办法等。这些社会保障使得加拿大的教师岗位竞争比较激烈，因此，学校对教师的审查和聘任也比较规范。加拿大实行严格的教师资格审查制度，要成为教师，必须获得大学毕业的学历，参加相应的考试，获得教师资格证书[12]。还值得我们关注的是加拿大的教师专业成长督导制度[13]。它在促进学生学习和进步、教师获得专业知识、改善教学实践以及领导教学和社区活动四个方面督促教师不断进步，帮助教师反思自己的教学，促进教师专业的连续性发展，以确保所有教师都能提供最优质的教学，从而使每一位学生都能获得最优质的教育。在保障了教师良好福利待遇的基础上，教育歧视现象将能更好地避免。
三、强化我国义务教育平等权保护之对策
学生在义务教育过程中所遭受到的歧视，既伤害了学生的人格和自尊，也严重损害了其受教育的宪法权利和基本人权。如果不想办法改变这种状况，侵害学生平等权这类歧视事件还会发生。尽管彻底解决这种教育上的不平等现象不可能在短时间内完成，但这绝不是一个可以视而不见的问题，值得我们反思。
（一）完善有关教育平等的立法
我国宪法虽然确认了公民受教育权和平等权，但是规定过于原则，缺乏可操作性。因此，相关教育平等的立法亟待完善。第一，明确教育平等权这一宪法权利的诉讼依据或者途径。例如，可以在宪法第33条中再增设一款，明确规制公民基本权利具有直接的、可以援用的司法效力，从而确保公民权利在受侵犯后能够通过宪法诉讼得到救济[14]。这使得学生的权利遭受侵害时有相应的法律依据支撑。第二，明确教育管理部门的权利义务以及法律责任。只有明确相关行政执法机关的权利义务及法律责任，才能使其依法办事。第三，通过法律移植完善我国教育平等的立法。我们应借鉴日本，在宪法和教育法所确定的总原则下，在国家和地方行政机构颁布一系列全面、系统而又严谨的教育法律和法规，涉及教育的方方面面。同时，也应借鉴美国，从实际需要出发制定教育法律，适时地、有针对性地进行修改，不过分注重教育法律体系的完整。走美国与日本关于教育平等权的折中路线。另外在注重成文法的同时，我们应发挥判例的补充作用，参考有价值的司法判例，建立一个司法判例体系，在成文法规定不完备的情况下，弥补教育法体系中的不足之处。
（二）加强教育法律的执行
教育执法监督是我国教育法制建设过程中比较薄弱的环节，也是教育法制建设所面临的一项十分紧迫的任务。我们应转变政府教育管理职能，将教育的执法监督转变成政府实现教育管理职能的重要手段，加大教育机关的监察和处罚力度。教育法律、法规日益增多，如不保障其有效地实施，也将使其变成“一纸空文”。第一，加强对教育机构日常工作的监督。教育管理部门可不定期地考察教育机构的日常工作，一旦发现有侵害学生教育平等权的行为，立刻给予其相应的行政处罚。第二，健全我国现有的教育申诉制度。教育管理部门在明确了申诉主体的基础上，进一步明确申诉范围、申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序，使申诉制度进一步规范化、法制化。此外，我们需要认真研究分析外国教育执法监督的有益经验，结合我国的实际，加强我国教育法律的执行。
（三）畅通司法救济渠道
对于义务教育中的平等权，仅仅有宪法文本的规定是不够的，要将这些文本规定真正运用于实践，使其具有可诉性。因此，我们可以考虑建立宪法救济制度。建立宪法诉讼制度，确保公民教育平等权利在受侵犯后能够得到救济，主要应把握好以下几点：第一，设置或在普通法院中设置宪法法庭，专门处理违宪类案件。第二，宪法诉讼案件的范围包括宪法规定的公民教育平等权利受到侵犯，部门法无能保护，从而无法获得救济的；国家机关、团体、企事业组织的直接违宪行为。第三，对违宪行为以经济制裁和政治制裁为主要手段建立完善的宪法诉讼制度是宪法对公民教育平等权利进行有效保障的有效途径，也是在张扬法治理念下，与国际人权保障潮流的一次接轨。我国宪法确认和保护公民的基本权利，教育平等权作为公民基本权利的一种,当受到侵害的时候，应得到救济。不能因教育平等权是一种原则性的、概括性的权利而得不到具体化的救济。建立完善的宪法诉讼制度，是宪法对公民教育平等权进行有效保障的有效途径。同时，还要将公民的诉讼权上升为宪法权利，使公民的诉讼权从一般的权利上升为宪法诉讼权。
（四）完善师资队伍管理体制
中等义务教育篇2
我国公众对义务教育均衡发展的需求内涵至少包括三个方面：首先是教育机会的均等，即人人都有接受义务教育的权利，人们不受地域、经济、社会地位、民族、信仰及性别等差异的影响，都享有接受义务教育的均等机会，这是公众对义务教育均衡发展最基本的要求。其次是对教育过程和教育条件均等的要求。受教育者在不同地域间、城乡间、学校间、群体间等接受义务教育的过程中享有均等的学习条件，包括在学习内容提供、教育经费、教育设备、师资水平等方面具有均等的条件。再次是对教育质量均等的要求。基础教育对人的发展的重要性决定了基础教育应该是适应于每一个适龄儿童、青少年的发展需求的高质量教育。［5］义务教育均衡发展应追求以人的培养和发展为目标，充分尊重学生的差异和个性，让每个学生都能充分发挥自己的特长和学习潜能。公众义务教育均衡发展公共需求的特征马斯洛认为，“人类的需求构成了一个层次体系，依层次高低依次为生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求等五个层次，任何一种需要的出现都是以较低层次的需要的满足为前提的”［6］。受教育机会均等是公众对义务教育均衡发展的最基本需求，即“兜底需求”，它又是教育过程和条件均等与教育质量均衡的基础和前提；教育过程和条件的均等是公众对义务教育均衡发展较高的需求，它是公众在拥有均等的受教育机会的前提下，对实质均等地享有义务教育资源的要求，它也是教育质量均衡的前提和条件；教育质量均衡是公众对义务教育均衡的最高需求，它是公众对义务教育本质和人的自由发展的要求。教育质量均衡是机会均等、教育过程和教育条件均等的目标和结果。必须指出的是，公众义务教育均衡发展需求的层级性是基于两个基本出发点：一是公众可能会需求多种义务教育均衡，但是许多是以潜在的形式存在的。对义务教育均衡的需求取决于公众认为他们已经享受到了什么样的均衡，只有那些尚未满足需求的义务教育均衡才能引发公众的迫切关注，也是制定教育财政政策的重点。二是公众对不同内容的义务教育均衡的需求都有轻重缓急。一般而言，公众享受到了某一层级的义务教育均衡之后，才会产生对较高层级的教育均衡的需求。但是，公众对义务教育均衡需求具有交迭性，层级并没有截然的界限，并非是一种刚性的结构。
基于公众需求的义务教育均衡发展财政政策分析框架
从我国义务教育发展现状来看，上述三种义务教育均衡发展需求都不同程度地存在着。整体上，我国已经普及义务教育，且全面实施了免费义务教育政策，每个适龄儿童都有均等地接受义务教育的权利和机会，但西部个别地区还存在着适龄儿童就学难的问题。中东部地区基本进入追求义务教育过程和条件均衡发展的阶段，有些经济发达地区已基本普及了高中阶段教育，正努力向义务教育质量均衡阶段迈进。公众义务教育均衡发展需求的多元性导致了改革义务教育财政制度的复杂化，这就特别需要有效的政策分析工具来为制定教育财政政策提供支撑。伯恩和斯蒂菲尔（Berne＆．Stiefel）提出的教育财政公平分析框架，被理论界认为是最全面的分析框架。这一分析框架从政策分析者的角度围绕四个基本问题对教育财政公平进行了研究。［7］基于我国义务教育均衡发展现状和发展战略，我们构建了基于公众需求的义务教育财政政策的理论分析框架（见表1）。其中有关测量方法的内容，在此不作赘述。（一）义务教育财政政策的均衡主体义务教育财政政策的均衡是针对那些群体或对谁均衡的。义务教育均衡发展，其最基本的要求就是在教育机构和教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。［8］由此，义务教育财政政策均衡的对象应该是学生，即每一个学生均衡地享有义务教育财政资源。（二）义务教育财政政策均衡的客体义务教育财政政策均衡的客体是分析需要在学生之间均衡分配的是什么教育服务和资源。在学生间均衡分配的对象包括投入、产出和结果。［9］投入是教育过程中使用的人力和物质资源；产出代表教育的直接产品，通常用学生的学习成绩和行为变化来度量；结果包括终生收入和生活质量等教育的长期效应。在以往的研究和政策中，投入是最受关注的方面。［10］因为投入与教育财政资源的数量和分配有关，且从实证层面看，教育产出和结果的数据不易获得，无法做翔实有效的分析。一般用货币或者实际运用的物质资源数量来测度投入，最常用的是货币投入，它被作为教育经费收入或支出而进行分析。也可以根据实际可得资源数量测度投入，比如生师比、平均班额、教师特征、图书拥有量等。（三）义务教育财政政策供给的依据公众对义务教育均衡发展的需求是制定教育财政政策的基本依据和基础。现阶段我国存在三种不同的公众义务教育均衡需求，即义务教育机会均衡、义务教育过程与条件均等、义务教育质量均衡。满足不同公众需求的义务教育均衡发展，必然需要制定不同的教育财政政策，教育财政政策的目标必须与公众义务教育的公共需求保持一致。所以，我国保障义务教育均衡发展的财政政策也应该具有三个不同的政策实现目标。（四）保障公众需求的义务教育财政政策准则衡量教育财政均衡效果的基本准则有财政中性、财政横向均衡和财政纵向均衡。财政中性是教育机会均等概念在教育财政上的具体体现。教育机会均等是对不同种类的人的无差别对待，如对因种族、性别、民族或其他不合法的分类而特性不同的人给予同等对待。［11］实践中，教育财政中性是指受教育者个体在可获得教育财政资源机会和数量上与他的背景无关。财政横向均衡又称为“水平均衡”，指的是同样的受教育者享有同样的教育财政资源待遇，获得分配均等的教育资源。［12］横向均衡反映的是“同等特性，相同对待”的理念，其主要表现为地区间、城乡间、学校间、阶层间等学生间的教育财政资源分配的差异越小越好。财政纵向均衡又称为“垂直均衡”，是指不同的受教育者享有不同的教育财政资源待遇，对特殊学生或者有特殊需要的地区允许分配给额外资源。［13］纵向均衡所反映的是“不同特性，差别对待”的理念，即不同禀赋或背景的个体（或群体）应得到不同的对待，每个学生都能获得保障自己取得均等教育质量和成就的财政资源。
中等义务教育篇3
义务教育是世界各国现代化进程中或迟或早都要经历的一个过程，是教育普及化的一种普遍形式。从历史上看，义务教育的实施主要是围绕教育的强制性、免费性和中立性三大主题展开的。它涉及到通过法律确立的有关普及教育的各项重要问题上的权利义务关系，如义务教育学校的设立和管理、义务教育经费的来源和分配、义务教育学校与宗教的关系、家长、子女与义务教育学校的关系等，都必须保证强制性、免费性、中立性的实现。因此义务教育及其最初的含义而言，就是一种“强迫教育”，通过国家的强制性手段迫使每一个适龄儿童入学接受规定年限的学校教育。伴随着义务教育强制性的必然是义务教育的免费性，这是因为如果不能解决由于经济能力的原因而上不起学的问题，则强制性就会成为一句空话，因此教育的强制性必然带来教育的免费性。最后是中立性，就是强迫所有人都要接受的教育必须保证为所有的人服务，而不被宗教教派或其他因素所利用，因此必须保证教育与宗教相分离，使义务教育具有严格意义上的中立性。义务教育的上述特性使其具有了此前教育从未有过的一种性质，即公共性。义务教育的公共性表明它不可能通过自发的、私人的力量来实现，而必须借助于国家的力量才能真正得到实施。所以义务教育从其产生之日起就是一种明确的国家责任，一种保证义务教育能够真正实施，所有人能够接受同等程度教育的责任。因此，义务教育中的个人和国家二者之间的关系，简言之就是每一个人都有义务接受国家规定年限的学校教育，而政府则有责任向所有人提供接受义务教育的相应条件。
以上只是对义务教育产生和发展的最一般的描述。其实义务教育在其近200年的实施过程中，其中的权利和义务关系已经有了相当大的变化。在实施义务教育的早期，在大多数人尚需为温饱、为生存付出极大代价的时候，人们是无暇顾及受教育问题的。就是在物质生活有了改善之后，还是有许多人意识不到教育的重要，因此为了推行普及教育，必须强调受教育的义务性。为此几乎所有的国家在普及教育的初期都经历过一个强迫入学的阶段。但是随着社会经济水平的提高以及由此而来的人们对教育问题的重视，受教育权利与良好工作权利、文化参与权利、健康保障权利以及社会保障权利等一起，被写进了各国的宪法，成为法定的不容剥夺的公民权利。这时的立法更多地把受教育看作是一种普遍的公民权利，并要求国家主动承担义务，积极作为，保证教育的普及和教育机会的均等。这时在政府和个人之间，权利义务关系开始发生根本性的变化，义务教育第一位的责任应该是政府责任。政府应该办学校，应该培养师资，应当通过立法规定必要的办学标准并创造必要的条件，使得所有的人都可以进入学校接受法律规定的教育。
我国当前的义务教育发展尽管起步较晚，但与其他国家一样，也在经历上述的演变过程。虽然我国教育近年来在数量上有一个大规模的扩张，从而极大地增加了老百姓接受教育的可能性。但这种高速发展在很大程度上并不是国家教育投入的结果，而是通过一种教育系统自身经营创收的市场化和民营化模式来实现的，因此带来的负面结果就是导致了高收费、乱收费、贵族学校、转制学校、择校问题、贫困学生的辍学问题、弱势群体的“国民待遇”问题等种种不公平、不规范的问题。这些问题还直接导致了教育的城乡差距、地区差距和学校差距的扩大化，造成了受教育权利分配的实际上的不平等，损害了教育的公益性质。教育领域中的这些不良现象对于义务教育的影响更大，因为市场不能有效提供或者根本不能提供的公共产品，就必须由市场以外的资源配置机制来提供，这种机制就是现代社会中的集体选择机制，其中政府是集体选择的基本形式。义务教育的公共性质决定了它不可能像商品一样通过市场来向社会提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供。正因为如此，政府所提供的教育在现代社会中越来越具有举足轻重的意义。但是现在的问题是_---些地方政府放弃了自己在义务教育方面应尽的责任，没有提供相应的教育条件，导致适龄儿童在事实上不能享受到受教育权，比方说本应由政府举办的义务教育学校，一些地方政府却通过引进社会资本和民间力量来运作，结果出现了义务教育公共性的扭曲。我们知道资本的本性都是要追求利润的，因此民间资本的介入并不能保证最终结果的公平。这就使义务教育领域变成了追求利润的场所。除此之外，《义务教育法》规定的农村义务教育由县乡两级地方政府承担的责任体制在实践中也产生了一些问题。因为不同的地区在社会经济的发展不均衡，不同地区之间存在着很大的差异，一些地方政府没有能力独立承担义务教育的责任，就会产生一系列的问题。
中等义务教育篇4
>>城乡义务教育非均等化问题分析我国城乡义务教育均等化存在的问题及对策分析城乡义务教育均等化存在的问题与对策城乡义务教育均等化浅析我国区域间义务教育公共服务非均等化现状城乡义务教育师资配置均等化的人事管理探究黑龙江省农村义务教育均等化发展的对策建议城乡义务教育公共服务均等化研究我国各省市义务教育教师资源均等化的现状研究及分析农村义务教育均等化转移支付规模研究：基于财政需要的实证分析实现义务教育均等化的财政保障机制探析基于公共服务均等化视域下的城乡义务教育均衡发展研究浅析如何实现我国城乡义务教育经费分配的均等化城乡一体化进程中义务教育均等化的实证研究河北省城乡义务教育均等化策略研究我国义务教育信息资源均等化研究述评农村义务教育投入面临的问题及对策当前县域义务教育师资问题分析及对策义务教育非均衡发展引发的“择校热”现象及原因探究义务教育非均衡发展原因分析及解决对策常见问题解答当前所在位置：，2010-12-06.
②国务院办公厅：国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知[eB/oL].中国政府网，.
④教育部关于修改和废止部分规章的决定[eB/oL].中央政府门户网站，http：///flfg/2010-12/24/content_17
72345.htm，2010-12-24.
⑤巩真.教育均等化政策对收入差异影响的国际比较――美、韩经验借鉴和中国问题分析[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006（2）.
⑥周洪宇.实行教师流动制度促进教育均衡发展[J].中国教育网，http：///zgjyb/html/2009-08/10/content_1
6101.htm，2009-8-10.
⑦中华人民共和国教育部：2013年全国教育事业发展统计公报.2014-5.
中等义务教育篇5
自从欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来,义务教育已经走过了百余年的历程。今天,当人类迈入21世纪之际,全球的192个国家或地区,已有170个宣布实施义务教育①。世界各国在普及义务教育的过程中,遇到种种困难与挑战,其中一个最棘手的问题就是义务教育投资,主要涉及义务教育投资制度、教师工资制度以及特别扶持制度等三大方面。各国在长期的推行义务教育的实践中,逐步积累了经验,并且形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。本课题在对各国义务教育投资问题进行了较为广泛的个案研究和较为深入的综合比较研究之后,认真总结了各国义务教育投资的一般经验或曰应当遵循的基本原则。相信这些经验或原则对于认识义务教育的本质特征、对于完善中国义务教育投资体制、对于推进中国普及义务教育目标的实现,具有积极的现实意义。
(一)义务教育一般均由政府直接投资,但投资体制的基本模式有所不同在世界各国,以全民性、平等性、普及性为特征的义务教育作为各国公共教育制度的基石,一般均由政府直接组织、管理和投资,不过,由于历史文化传统的差异以及政治、财政和教育管理体制的不同,各国政府干预和投资义务教育的具体方式又有所差别。从总体上看,各国义务教育投资虽然大多是由中央和地方各级政府共同参与,但投资主体却并不相同。本课题依据不同的政府投资主体,把当代各国义务教育公共投资体制划分为三种基本模式,即集中模式、相对集中模式和分散模式。
1.集中模式所谓集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是中央或联邦一级的最高行政当局。在本课题重点研究的国家中,法国、泰国、韩国、埃及均属这一模式。从世界更大范围看,根据经济合作组织提供的统计资料,意大利、荷兰、葡萄牙、芬兰、爱尔兰、新西兰、希腊、捷克、匈牙利、土耳其等国也属于这一模式。在上述各国,在各级政府对以义务教育作为主体的初等和中等教育的投资中,中央或联邦政府的投资比重,在政府之间财政转移支付前均在53%以上。在某些典型的国家,如葡萄牙、新西兰和土耳其,中央投资达到100%。
2.相对集中模式所谓相对集中模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是省、邦、州、都道府县等高层次地方当局。在本课题重点研究的国家中,美国、德国、印度、瑞士、日本属于这一模式,在世界其他国家,加拿大、奥地利、比利时、西班牙、澳大利亚也均属这一模式。在这些国家,高层次地方政府的投资占各级政府初等和中等教育公共投资的比重高于中央和基层地方政府投资的比重,一般均在40%以上。在某些国家,如比利时占到90%以上,德国为76%,详情见表1。
3.分散模式所谓分散模式,是指一国政府义务教育公共经费的投资主体是市镇、县乡、学区、市町村及其以下基层地方政府。在本课题重点研究的国家中,中国属于这一模式。在世界其他国家,根据表1经济合作组织对24国统计,英国、丹麦、挪威也属这一模式。在这些国家,基层地方政府义务教育投资占各级政府公共投资比重超过50%,成为义务教育投资的主体。在一些典型国家,如英国占92.5%。
(二)政府公共投资应当成为义务教育的绝对财源
各国教育经费的来源一般均是多元的,除政府公共投资外,还有各种非公共投资的渠道。但是,在对义务教育的投资上,各国经费来源却表现出基本单一的共同特点,即政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅在美国、法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等发达国家,而且在印度、韩国、泰国、印度尼西亚、埃及、肯尼亚等发展中国家,来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%～90%左右。这种作法充分体现了义务教育应由政府举办,其经费应由政府公共经费承担的基本原则。以政府公共经费负担义务教育的重要意义,在于能够通过政府公共资源的再分配,排除各种因素对义务教育的制约和干扰,切实保证一国范围内义务教育的实际需要和均衡发展,并为每个适龄儿童接受义务教育创造较为平等的机会。至于各国政府公共经费的来源,不言而喻均主要来自于各国各级政府的税收。但在筹措方式上却有所不同,主要存在三种不同模式:一些国家如法国、德国、日本、印度、泰国、埃及,当前均不开征用于教育的专门税种,而是从政府财政总收入或财政预算中划出一定比例用于义务教育;一些国家如韩国则把某些项特定的税收作为义务教育公共经费的来源;还有一些国家如美国和中国,上述两种方式兼而用之,即义务教育部分公共经费来自于财政预算,另部分经费来源于专门税收。综合研究表明,在19世纪末和20世纪初,不少国家如法国、德国、美国、泰国,在实施义务教育的最初阶段,曾经采取了由地方当局独立开征教育税的方式筹措义务教育公共经费。但是由于这一方式要求政府必须适时地调整和改革税制,以使教育税的税种、税基和税率不断适应义务教育发展的需要,因此在具体操作中有较大的难度。另一方面,义务教育在二战结束后的半个世纪中,愈发成为各国的一项非常重要的公共事业。因此,在当今世界,大部分国家多采用第一种筹措经费的方式,即将包括义务教育在内的公共教育经费直接作入各级政府的年度财政预算之中,从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分,使义务教育公共经费全部来源于普通税收。
(三)义务教育公共投资并非一定遵循“主管者负担”的原则,而是多由各级政府共同负责,合理分担
从管理体制上看,世界上无论是分权国家还是集权国家,各国对教育大多实行分级管理。作为基础教育重要组成部分的义务教育,通常多由基层地方政府主管。但是,各国当前的义务教育公共投资,并不遵循“主管者负担”的原则,而是由各级政府共同负责,合理分摊。即是说不仅负有主要管理责任的基层地方政府负有投资责任,而且中央或较高层次的地方政府亦负有投资责任,甚至负有比基层地方政府更大的投资责任。例如美国将初等义务教育交给地方学区主管,但当前对义务教育公共投资,则主要由州和地方学区共同分担。法国的初等义务教育由市镇主管,对其公共投资则由中央和市镇政府共同分担。德国初等义务教育由市镇管理,对其公共投资由州和市镇政府共同分摊。日本的初等义务教育由市町村主管,对其公共投资则由中央、都道府县、市町村三级财政共同分担。一般讲,属于集权模式的国家,中央财政分担较多的投资责任,属于分权模式的国家,高层次地方政府分担更多的责任。中央或高层次地方政府与基层地方政府共同承担义务教育公共投资的责任,合理分摊公共经费,是由义务教育的性质决定的。经验证明,这一共同投资的体制对于促进一国内不同地区义务教育能够比较均衡地发展,起着关键性的保障作用。至于各级政府分摊义务教育公共经费的具体办法,从国际经验看,在一些成功普及义务教育的国家,如法国、德国、日本、瑞士、俄罗斯等国,一般的分工是,义务教育教师工资经费由中央或高层次地方政府负担,学校基建费和日常运转的公用经费则由基层地方政府负担。
(四)义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低
欧美许多国家在实施义务教育的早期,义务教育的公共投资体制多采用分散模式。美国、法国、德国以及日本在19世纪末推行义务教育之初,都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。如初等义务教育投资主体在美国曾是地方学区,在法国和德国曾是市镇,在日本曾是市町村。当时出现的普遍问题是这种低重心的投资体制给基层地方财政以沉重压力,甚至使地方财政长期处于贫困状态,而义务教育的推进则困难重重。面对困境,各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制,加大中央和高层地方政府的投资责任,使政府投资主体的重心上移:法国义务教育政府公共投资主体从市镇上移至中央,德国从市镇上移至州,日本从市町村上移至中央和都道府县,美国亦从地方学区上移至州。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局,使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任,成为投资主体。在当今世界,虽然各国财政体制差异很大,但是大部分国家当前在义务教育公共投资体制上选择了集中模式或相对集中模式,投资主体或是中央政府,或是高层地方政府。而完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家却为数较少。根据经济合作组织1993年对世界24个国家的统计,采取集中模式、相对集中模式和分散模式的国家分别为12个、9个、3个。③国际经验表明,义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低,这是因为相对于低重心的分散模式,集中或相对集中模式在适应和保障义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。
(五)保障义务教育教师工资的责任应适当集中
通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,其工资由中央或较高层次地方财政承担,这是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这不仅有利于提高教师的社会地位和保证教师的工资待遇,而且有利于政府对教师的管理和考核,有利于教师队伍的稳定和教师质量的提高。在世界各国,教师工资经费即人员经费,历来是各国义务教育公共经费的最主要支出,一般达到80%左右。许多国家在实施义务教育之初,曾将义务教育视为基层地方的责任,并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种做法不仅给地方财政造成很大负担,而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题,各国相继调整了教师工资的管理筹措体制,采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中,由中央和高层次地方政府分担了主要责任。当前各国义务教育教师工资责任的承担主体大体可以分为以下4种:①由中央政府独立承担;②由高层次地方政府独立承担;③由各级政府联合承担;④由基层地方政府独立承担。大部分国家选择了前三种比较集中的办法。在本课题重点研究的各国,大都把教师工资经费或者列入中央预算,或者列入州、省的预算,或者各级预算共同分担,从而将保障教师工资的责任集中在中央政府或高层次地方政府。
(六)充分关注处境不利地区和群体的义务教育,并在经费上给予特别援助
任何一个国家,即使是经济发达国家,其国内地区之间的发展不可能是完全平衡的。与此同时,一国之内由于经济条件、种族、性别、语言、宗教等社会问题造成的处境不利人群更是普遍存在的现象。而义务教育就其性质来讲,是一种以国家强制力推行的教育,其宗旨在于在一国范围内实现基础教育基本均衡的发展,在于向全体适龄儿童少年提供接受这一教育的较为平等的机会。为了实现上述宗旨,各国政府均十分重视普及义务教育中处境不利地区与群体问题。许多国家在长期实践中根据具体国情和实际需要,形成了各自的针对处境不利地区和群体的特别财政支持制度。总结各国的做法,主要有以下几方面的措施。第一,国家实施免费义务教育,即义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。这一措施使义务教育为全体适龄儿童少年,特别是为处境不利儿童少年提供了接受教育的平等机会。当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育之时,一些国家的免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始,并遵循社会贫弱阶层优先,初等教育优先的原则。第二,国家建立有效的政府财政转移支付制度,帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平,以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。第三,国家为处境不利的贫困学生就学提供直接财政援助,主要包括设立政府助学金,免费提供课本和学习用品,提供上学交通补助、午餐补助等。
(七)注重义务教育公共投资的内部效益,建立严格的教师人力资源配置制度和合理的学校设置制度
义务教育教师工资支出是各国义务教育公共投资的最主要支出,因此义务教育教师人力资源的配置直接决定着义务教育公共投资的效益。许多国家对义务教育配置实行严格的编制管理,中小学校内部管理层次十分简洁。在美国、法国、德国、日本,一般规模的小学,除设一名校长负责学校行政工作外,其余全部为专任教师。小学实行包班制,每个教师负责一个教学班的全部教学工作。在中学,国家对各类教师的周工作量有明确的规定,并严格地根据学校学生人数配置教师,要求所有教师满负荷工作。此外,许多国家建立了教师合理流动制度,以提高教师人力资源的利用效率。当某所学校或某个地区学生人数减少时,教师岗位设置亦相应减少。此时,作为国家公务员或地方公务员的义务教育教师则必须服从调动和分配。一些国家如日本还建立了城市与农村、偏僻地区与内地之间的教师定期流动制度。实践证明,上述措施避免了教师资源的浪费,提高了人力资源投资效益。在义务教育学校设置方面,各国普遍遵循的两条原则是,既要提高投资效益,又要满足学生实际需要。考察各国对农村处境不利边远地区义务教育学校的设置,可以发现几种不同的政策选择。在北美一些国家,多选择规模办学的模式,但条件是政府有能力为学生上学提供校车等交通工具或交通补贴,为学生提供午餐补助等。采取这一政策的出发点是为了向学生提供较为规范的现代化学习条件和环境。在西欧的许多国家,则选择了分散办学的模式,例如法国、英国、德国、意大利、瑞士等国一村一校的做法十分普遍,而且在这些国家至今仍然保留着相当比例的超小规模的单班学校(类似中国的复式教学点)。采取这一政策的出发点是方便学生入学,让学生在本村即能接受义务教育。在发展中国家,当政府没有能力承担学生上学交通和食宿的前提下,许多国家的经验表明,农村处境不利地区学校设置数量的多少对义务教育的普及十分重要。如果政府能在学生徒步距离区内开办学校设施,减少儿童到最近学校上学的距离,那么义务教育就易于普及。
二、中国义务教育投资问题剖析
当前,中国在义务教育管理和投资方面逐步形成了在中央政府领导下,由地方负责、分级管理的体制。这一体制的长处在于增强了地方政府发展教育的责任感,缓解了许多地区教育事业发展与教育经费不足的矛盾。特别是在城市和经济发达的东部农村地区,这一体制已经显现出其优势,许多地方的义务教育已经受益于地方雄厚的财政能力,率先实现了普及九年义务教育的目标。但是,中国现行义务教育投资亦存在着不少问题,主要有以下几点。
(一)政府义务教育公共投资严重不足
《中华人民共和国义务教育法》规定,“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方人民政府负责筹措,予以保证。”尽管15年来各级政府努力增加义务教育经费,但距离法律的要求和实际需要还有相当大的差距,政府公共投资不足仍是一个突出问题,公共教育经费一直处于严重短缺之中。在20世纪90年代,中国公共教育经费占Gnp的比例仍然没有突破3%,离4%的目标更有很大距离。在全社会义务教育总投资中,政府公共教育经费所占比例一直偏低,以1996年为例,仅为74.58%,其中财政预算内拨款只占55.28%。④
(二)现行义务教育公共投资分担主体的重心过低,农村义务教育财政体制存在缺陷
中国现行义务教育公共投资体制属于低重心的分权型体制,它把行使义务教育公共投资的责任几乎完全交给了市县级及其以下基层地方政府,义务教育的公共经费几乎全部来自基层地方财政。在广大农村地区,义务教育的经费分担责任主要在县、乡、村三级。但是村并不是一级政府,村一级没有财政。而乡一级财政是各级财政中最薄弱的一级,其支撑经济社会发展的能力以及调动和运用资金的能力都很弱,许多地区的乡财政只是县财政的“过路财神”,本身并没有独立的财政收入来源。至于县级财政,全国相当一部分以农业为主的县缺乏足够的财政收入来源,财政不能自给。而地处边远、偏僻、自然地理环境恶劣区域的贫困县财政更为困难。在中国现行财政体制中,虽然中央和省级政府财政能力相对较强,但其承担义务教育经费的责任却微乎其微。凡在义务教育公共投资中承担责任的一级政府,均应具有相应的财政能力,这是其履行投资责任的基本条件。但在中国现行义务教育公共投资体制中,由于投资主体的重心过低,更由于投资主体的责任与其财政能力不相称,导致农村许多地区特别是部级与省级贫困县的义务教育举步维艰,处于缺少政府足够财力保障的境况之中。
(三)义务教育公共资金分布不平衡,对贫困地区和处境不利群体的特别支持不力
从国际比较看,中国是世界上自然地理条件、生态人文环境、经济社会发展差异最大的国家之一。地区之间经济社会发展的不平衡致使地区之间、城乡之间义务教育公共投资分布极不平衡:当城市和经济发达的东部农村地区以地方雄厚的财力作保障实现“普九”之时,中西部农村地区以及边远、少数民族等处境不利的贫困地区却因自然资源贫乏、生产生活条件恶劣,经济社会发展缓慢、政府财政困难、吸收民间资金能力弱等原因而使义务教育处于财力、物力、人力全面匮乏的困境,相当数量的学校甚至没有有效完成教学活动所需的最低程度的师资与设施条件。这些地区更没有财政能力对处境不利群体实行经费支持,从而造成众多适龄儿童少年因家庭贫困而失学或辍学。总之,义务教育公共资金分布的严重的不平衡以及对处境不利地区和群体特别支持措施的不力,正严重地威胁着贫困地区的教育进步,也在总体上严重困扰着进一步提高中国业已取得的义务教育成就的前景。
(四)贫困地区义务教育教师工资的财政保障机制尚未建立
中国当前实行分散型的教师工资管理筹措体制,义务教育教师工资全部由市县级及其以下基层地方政府负担,从而使得教师工资完全属地化,完全取决于基层地方政府的财政能力。在农村贫困地区,由于自然条件与生态环境的恶劣,造成当地经济社会发展落后于其他地区。在此背景下,当地地方财政处于贫困状态。由于贫困地区自身财力严重匮乏,由于现行体制中中央和省级财政对基层地方教育财政不具有宏观调控的责任,因此中国至今未能建立起贫困地区义务教育教师工资有效的财政保障机制。
(五)义务教育公共投资利用效率不高
中国义务教育公共投资一方面资金短缺,另一方面有限的公共资金并未被有效使用,主要表现在作为义务教育公共投资最主要的使用者的教师人力资源的配置不尽合理,存在某些严重问题。第一个问题是,从总体上看中国义务教育阶段的学生/教师比率较之其他发展中国家明显偏低。根据联合国教科文组织的数据,1995年中国小学学生/教师比率为23,中学为16,国际比较的结论是,中国的这项指标不仅明显低于发展中国家的平均水平(小学为30,中学为20),而且低于世界平均水平(小学为27,中学为17),而与发达国家的平均水平相接近(小学为16,中学为14。)⑤这一情况说明中国义务教育阶段教师资源总体利用效率不高,义务教育教师的配置在总体上不是短缺,而是过于奢侈,处在与国家的社会经济发展水平和教育经费的支持能力不相适应的状况。第二个问题是中国义务教育没有建立或者没有认真实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度。其结果是造成教师分布极不平衡,各地均出现了一方面城镇教师普遍超编,另一方面边远贫困地区教师严重短缺;一方面尽力解决民办教师问题,另一方面大量招聘代课教师等各种矛盾现象。在教师的合理流动方面,缺少严格而又可行的制度,在许多地方教师的余缺即使在县乡内部也不能有效调节。这些问题的存在必然严重影响教师资源的使用效率。第三个问题是中小学校内部管理层次过多,机构设置繁杂。其结果是行政人员超编,专任教师中不任课或基本不任课者为数众多,造成许多地区学生/教师比率并不高,而班额规模却偏高的矛盾现象。它不仅造成教师人力资源的浪费,而且使相当比例的学生不得不在大班或超大班的恶劣环境中学习。
三、完善中国义务教育公共投资制度的政策建议
(一)调整和重构义务教育公共经费来源的格局,强化政府责任,重点加强中央和省级政府对义务教育公共投资的责任和财政供给水平在中国,公共教育经费因国家资源的不足而受到限制,这是事实,但同时也存在一个公共教育投资战略重点的选择问题。为了在全国范围内完成“普九”这一国民教育最重要的基础工程,当前亟需完善义务教育公共投资体制,强化政府依法保证义务教育公共投资的责任和行为,重构义务教育公共经费来源的格局,把更多的公共资源配置在义务教育这一层面上,建立起义务教育经费由各级政府共同分担,非义务教育由政府、社会、个人分担的机制。为达此目标,必须实现两个指标的转变。首先,必须改变当前义务教育总投资中政府公共投资(主要包括政府预算内经费和教育费附加)所占比例过低的状况,使义务教育总投资中政府公共经费所占比例由当前的72%(1998年)左右提高到85%以上的国际一般水平。其次,在中央、省、市县、乡镇各级政府义务教育公共投资中,必须重点强化中央和省级政府的投资责任,改变当前上述两级政府在义务教育公共投资中比例过低、作用过微的状况。为了实现上述转变,建议国家制定义务教育最低财政标准,对低于最低财政标准的县乡,则由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持,以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力,提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平,使中央和省级财政在义务教育投资中发挥实际作用。
(二)对农村贫困地区现行义务教育投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制中国地区发展极不平衡,人均Gnp在县与县之间可以相差数十倍。在广大农村地区,当前统一实行的县乡村三级负担义务教育公共经费的体制,显然无法有效保障农村贫困地区义务教育经费的可靠来源。鉴于此,建议国家对农村贫困地区现行义务教育公共投资体制进行调整,建立一种有别于全国其他农村地区的相对集中的新的分担机制,即实行中央、省、县、乡四级共同分担义务教育公共经费的新机制。新机制的核心是加大中央和省级政府对农村贫困地区义务教育公共投资的分担责任,可以采取财政转移支付方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重,从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。新的分担机制的具体分工责任是,对列入“普九”规划的部级贫困县和省级贫困县,建议由中央、省、县、乡四级政府共同分担公共投资的责任。根据义务教育最低财政标准,对超出贫困县支持能力的义务教育事业费部分,部级贫困县可由中央财政保证,省级贫困县可由省级财政保证。基本建设费则由县、乡两级按比例分摊。对未列入2000年“普九”规划,2000年只能“普三”“普四”或“普五”“普六”的全国最贫困县,即全国15%人口地区,建议义务教育事业费全部由中央和省两级财政按比例共同分担,以彻底减轻最贫困县的财政负担。县级财政只负担基本建设费。
(三)以正税替代教育费附加在中国现行义务教育公共经费来源中,教育费附加是仅次于政府财政预算拨款的第二大公共经费来源渠道。但是由于教育费附加只属于准税性质,故其征收、管理、使用规范强度不够,不仅征收率较低,且被挪用现象时有发生。为此,建议以正税替代教育费附加、地方教育附加费及其他类似项目。可供具体选择的方案有两种。其一是开征独立的目的税——教育税,专门用于义务教育的需要,以补充政府预算内教育经费的不足。其二是将教育费附加并入新的农业税中,并从新的农业税中划出一定比例用于农村乡、村两级义务教育的需要。目前第二种方案正在酝酿之中。在当前农村义务教育经费来源面临重大的结构性变化之时,需要强调指出的是,在对农村进行税费改革试点时,应重视农村义务教育在税费改革背景下即将受到直接冲击,农村义务教育经费即将面临严重萎缩的情况。因此,应同时对农村义务教育公共投资体制的改革进行试点和论证,以便建立与农村税费改革相适应的从中央到地方各级政府合理负担农村义务教育经费的新机制。至于新机制,建议中央财政和省级财政按照全国与省、省与县人均财政收入的差额以及义务教育最低财政标准,通过转移支付补足下一级财政义务教育经费的缺口。只有这样,才能提高中央和省级政府在义务教育投资中的财政供给水平,发挥应有的宏观调控作用,才能满足义务教育的实际需要。
(四)将保障农村地区义务教育教师工资的责任适度集中为从根本上解决在广大农村地区出现的拖欠教师工资问题,亟需改革现行农村地区教师工资的发放体制。为此,建议除某些发达地区外,全国大部分农村地区都应将义务教育教师工资发放的责任适度集中,即由乡一级上移至县一级。与此同时,教师工资应与地方公务员工资同步,实行财政统一发放的办法,年初即从县级财政预算中单独列项,专户储存,专款专用,及时足额到位。对于贫困县,建议加大中央和省级财政的扶持力度,将保障教师工资的责任进一步上移。具体地说,部级贫困县义务教育教师工资超出当地支持能力的部分,建议由中央财政负担;省级贫困县教师工资当地负担不了的部分,则由省级财政予以确保;对于经济社会发展最薄弱的15%人口地区,建议义务教育教师工资全部由中央和省两级财政负担,以彻底减轻最贫困县的财政压力。
中等义务教育篇6
关键词:义务教育;教育公平;教育财政投入
中图分类号:F810.453文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)26-0094-03
社会公平是人类的崇高理想和永恒的价值追求,教育公平则是文明社会追求的共同目标。缩小教育差距,实现教育公平是人类孜孜以求的理想。而义务教育因其处于基础教育中的基础地位,理所当然地成为教育公平的根本立足点和出发点。同时,义务教育由于其公共产品属性及巨大的利益外溢性,决定了政府必然是其发展过程中资源配置的主导力量和资金供给主体。因此,对于促进义务教育公平而言,政府的教育财政投入政策和方略无疑将发挥决定性的作用。特别是在当前我国义务教育不公平现象依然存在,矛盾依然突出的现实背景下,从教育财政投入的角度入手,分析和探讨如何促进义务教育公平发展,无疑将具有重大的社会现实意义。
一、义务教育公平的内涵及教育财政投入的作用
教育公平是教育领域中教育价值和利益分配合理性的一种反映,在客观上它主要是指公共教育资源分配的状态,而在主观上则表现为人们对教育需求的满足程度[1]。具体来说,教育公平的内涵可以分为三个层次:(1)确保人人都享有平等的受教育的权利和义务;(2)提供相对平等的受教育的机会和条件;(3)教育成功机会和教育效果的相对均等。通常,这三个层次被概括为:起点公平、过程公平和结果公平。
作为一种教育形式,义务教育公平具有教育公平的一般涵义。但由于义务教育属于应由政府提供的公共物品之一,相对其他阶段的教育公平,有其特殊性。第一,义务教育公平是一种基本权利的平等。接受义务教育是每个公民的基本权利,这种权利在个体之间的分配应该是公平的。第二,义务教育公平是“同质”平等观下的教育机会均等,即要保证起点意义上的教育公平――人人都有开始其学习生涯的机会;受教育过程的机会均等――平等的享受公共教育资源;以及受教育结果的大致均等――每个学生在完成义务教育时获得大致相同的学业成就。第三,义务教育公平不仅意味着要对所有适龄儿童进行符合义务教育标准的充分教育,而且要努力缩小因各种原因而造成义务教育的差距。
义务教育公平是实现教育公平的首要目标,也是社会公众根本利益的集中体现。而政府作为国民利益的人掌握着巨大的政治、经济等资源,理应且能够在实现义务教育公平进程中发挥举足轻重的作用。政府可以通过科学民主的政策选择及制度安排来实现义务教育的均衡、公平发展,可以通过财政资源的合理配置来平衡各方利益实现的需要,补偿弱势群体,促进社会的和谐进步。总之,政府的教育财政投入职能的有效发挥是推动义务教育资源配置平衡、补偿救济弱势、促进义务教育公平的有力工具。
二、义务教育不公平的现状
改革开放以来,我国义务教育实现了跨越式的发展,取得了举世瞩目的成就。特别是2008年秋季以来,我国城乡义务教育全部免除学杂费在全国范围内得以实现,成为我国教育史上的一座新的里程碑。但与此同时,由于历史和现实因素造成的义务教育区域、城乡、阶层间的差距仍然存在,义务教育不公平现象依然比较突出。
1.区域差距。由于我国实行区域发展差异战略,使得我国各地区之间经济发展差异巨大,加上我国实行分级管理的财政体制,教育投入的主要责任由地方政府承担,财政能力的差异会不可避免地造成地区之间义务教育供给能力的不均等[2]。这种由全国各地区之间经济发展水平及其财政收入差距造成的东部、中部、西部义务教育发展差距日益增大。从2007年全国教育经费执行情况统计数据来看,东、中、西部不同地区在生均预算内教育经费及生均预算内公用经费都存在差距,东部地区的生均预算内经费明显高于中西部地区(如表1、表2所示)。经济发达的东部地区,教育投入有较强的财政支持和其他资金来源,投入教育的经费相应较多,经费的其他来源也比较充裕;而中西部经济相对落后,教育投入主要依靠财政进行拨款,但其财政收入增长缓慢,甚至早已处于入不敷出的困境,所以教育投入很少。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异,使得义务教育发展地区之间的不均衡进一步加剧。
2.城乡差距。我国教育公共支出中,农村和城市比例严重不协调。长期以来,在城乡二元结构、高度集中的计划经济体制下,形成了一种忽视城乡差别的“城市中心”的价值取向:国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益[3]。在这种价值取向下,城乡教育发展存在差距成为必然。虽然从我国城乡普通小学教育支出规模和城乡人均普通小学教育支出规模来看(如表3所示),城乡生均义务教育支出在2003年之前存在非常显著的差异,但是这种现象在以后的年度得到了不同程度地解决。即便如此,历史长期形成的城乡义务教育发展水平和质量仍然存在较大的差距。
3.阶层差距。近年来,随着在社会转型中城乡差距、贫富差距逐渐拉大,教育制度作为社会分层的机制逐渐凸显,义务教育中学生的阶层差距正在扩大。义务教育中的阶层差距是社会阶层差距的表现,在不同类型的国家,拥有更多经济、政治资本的优势阶层在接受义务教育是占有明显优势,而弱势群体阶层子女则处于劣势,这是一个基本现象。在我们国家,不同阶层的学生由于家庭方面的原因在接受义务教育方面也出现了明显的差异。不同阶层义务教育入学机会的不公平,既表现在不同阶层子女进入重点学校的比率,更表现在义务教育系统的分布上,不同阶层的子女在不同层次的学校分布有明显差异。拥有更多政治、文化、经济资本的强势阶层的子女在重点中小学占有较大份额,而农民、城乡无业人员的子女最低。
三、义务教育不公平的原因
1.经济的不均衡发展。首先,在区域经济发展方面,我国基本上采取了梯度推移的发展战略。东部沿海地区依靠自身发展和固有的地理优势以及国家所给予的明显优惠政策,其经济和社会发展都取得了举世瞩目的成就,不可避免地拉大了中、西部地区的差距。在经济发展不平衡的状态下,某地区的教育发展水平往往是同该地区的经济发展水平呈正相关的,随着东中西部经济发展水平差距的扩大,教育水平差距也必然扩大。其次,体现在我国城乡二元经济结构上。我国长期以来实行的城乡二元经济体制,造成了城乡经济发展水平的严重失衡。由于农村地区经济发展相对落后,导致长期以来教育经费投入不足,造成城乡教育差距日趋扩大。同时城乡经济发展不平衡拉大城乡居民收入的差距,这种差距又反过来使城乡教育发展水平的差距越拉越大,由此形成恶性循环。
2.教育资源配置的失衡。由于历史和现实的因素,在教育资源的分配上,我国形成了重经济发达地区轻经济欠发达地区、重城市轻农村、重视高等教育轻视义务教育的格局。正是在这种教育资源配置不均衡的格局下,由于教育与经济的正相关性,决定了区域教育投入差异引起区域经济发展的差异,导致了区域经济发展不平衡的加剧,经济发展的不平衡又进一步引起教育资源配置失衡。
3.社会阶层的急剧分化。20世纪80年代以来,我国社会阶层逐渐分化,贫富差距逐渐拉大,代表贫富差距水平的基尼系数不断呈现上升态势(如表4所示)。基尼系数目前已由1980年0.23上升至2007年0.47,这种变化具体可表现为城乡之间、不同阶层、行业、职业之间、不同地区之间的收入差距逐渐加大。社会阶层的分化造成在升学和择校方面除了能力竞争之外,越来越依赖家长的社会关系、经济能力,其中弱势群体往往缺乏选择性,城市不同阶层对入学机会和学校质量差距造成的不公平正在增加。阶层差距正在影响义务教育公平,而义务教育的不公会进一步拉大阶层差距。
四、促进我国义务教育公平的财政投入对策建议
(一)提高义务教育财政投入水平及质量
1.提高义务教育财政投入水平。一般而言,政府教育财政投入水平是以该国的经济发展水平为基础,国际上通常用政府教育支出占GDp的比重来度量和评价政府教育投入水平。有关学者经过研究测算,给出了在不同的经济发展水平条件下,政府教育投入的国际平均水平参考标准(如表5所示)。我国人均GDp在1998年已经超过了800美元,到2003年已超过了1000美元,但公共教育经费占GDp的比重一直没有达到4%,多年来一直徘徊在2.5%水平。图1列出了我国近十四年国家财政性教育经费占GDp的比例。
从图1中可以看出我国的财政教育经费占GDp的比重太低。要实现教育与经济的良性发展,加大教育投入刻不容缓。因此,在坚持义务教育重中之重的地位不动摇,明确政府对义务教育管理投入主体地位及职责的基础上,完善我国义务教育投入“地方政府负责,以县为主”的管理体制,建立教育成本分级负担制度,健全中央到地方的义务教育资金保障机制,加大各级政府财政资金对义务教育的支持保障力度,对于实现义务教育的公平发展具有重大的作用。
2.优化义务教育支出的结构。
(1)调整城乡义务教育投入结构。调整教育支出结构,进一步规范财政转移支付政策,加大对农村地区、弱势群体教育的扶持力度,逐步缩小城乡教育水平差距,在经费投入和师资调配上向农村和薄弱学校倾斜,努力缩小学校之间的差别。
(2)调整义务教育投入的地区结构。加大对中西部地区和农村地区教育的资金保障和扶持力度。特别是高度重视教育在西部发展中的关键作用,尤其是西部的基础教育普及和改变西部农村贫困状况的农民职业技术教育,利用教育公平来促进社会公平,实现区域经济协调发展。
(3)调整义务教育与非义务教育的投入结构。根据义务教育与非义务教育所具有的不同产品属性、在社会经济中的不同地位和作用及社会资金允许参与程度的不同来合理调整政府财政经费的负担比例,积极拓宽教育筹资的渠道,把公共财政有限的资金用于教育发展中最基础、最薄弱并最能有助于实现社会公平的教育领域。
(二)建立完善义务教育转移支付制度
规范的教育财政转移支付制度应以合理化、均衡化为原则,结合地方实际财政能力、学龄人数、教育成本等客观因素,确定教育经费支出的合理标准,对于教育需求大、财力水平弱的地方多给予补助,富裕地区少给予补助。中央政府应侧重于与国家整体利益相关的教育问题,如少数民族教育资助、基础学科、国防科研项目补助等;省政府的补助则侧重于满足地方教育的经常性需要,平衡省内地区间及城乡间的教育发展水平;公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助之外,更重要的是实行倾斜政策,取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分,代之于均等化的义务教育;对城市“外来人口”的子女应一视同仁,给予无差别的就地接受义务教育和参加高考的平等机会。
(三)开拓义务教育资金筹集的新渠道
从国际范围看,教育经费筹措的途径主要有两种:一是政府支出,二是私人投资。除此之外,社会融资也是一条重要的渠道。结合我国目前义务教育投入不足的实际情况,可以采取如下的方式筹集义务教育资金,确保义务教育公平。
1.发行教育专项公债,积累教育资金。鉴于我国债券市场逐步趋于成熟,具有开拓新品种的条件,特别是在国债市场上形成了长、中、短期国债相结合,一般国债、专项国债、特种国债相结合,可上市国债和不可上市国债相结合的局面,这些都为义务教育国债的发行创造了条件。教育国债的发行既不会使税收急剧增加也不会挤占其他项目,并且将社会闲置资金集中起来用于义务教育,保证义务教育的发展需求。
2.发行教育,拓展新的融资渠道。中国的市场具有很大的潜力,而且发行教育有其必要性和可行性。在我国,一方面,义务教育的发展需要庞大的资金,而国家财政性拨款数量始终有限;另一方面,我国国民已具有购买教育的热情、心理承受能力和经济能力。因此,发行教育,筹集民间资金,是促进义务教育特别是欠发达地区义务教育发展的一条可行新路。在我国经济基础和市场环境均具备发行教育的大好时机下,可以充分发挥我国市场的潜力,弥补国家对教育投入的不足。
3.完善企业、个人对义务教育的捐赠规定。目前,对义务教育事业的捐赠没有相关的规定,政府应通过税收政策的杠杆效应来引导社会资源捐资义务教育领域,只要税收政策引导得当,吸引社会资源通过捐赠方式投入义务教育还有很大空间的。具体而言,政府和学校应从宏观和微观两个层面激发企业与个人的捐赠热情,宏观上讲,政府应对捐资者实行税收减免和其他的一些优惠政策,特别是对西部贫困地区的捐赠;微观上讲,学校则可给予捐赠者相应的荣誉来吸引更多的捐助。
(四)建立合理的义务教育补偿救助机制
虽然我国实现了城乡义务教育学杂费的全面免除,但是并不意味着免费义务教育的实现。而且据有关资料显示,即使学费很低的情况下,还是会有部分贫困家庭的学生因受经济条件限制及受家庭背景、地区差异等制约而无法正常完成义务教育阶段的学业,由此会造成教育机会不均等。因此,必须实行学生贷款制度和助学金制度,对家庭贫困的学生予以适当救济,减少经济因素对贫困学生带来的压力,帮助其获得平等接受义务教育的机会。
参考文献:
[1]鲍传友.转型时期我国义务教育公平的内涵与政策取向[J].教育科学,2007,(10).
[2]王艳艳,陈齐龙.促进我国教育公平的财政投入对策研究[J].教育经济,2008,(6).
中等义务教育篇7
对受教育权的性质，我国学者形成了两种有代表性的观点：一种观点认为，受教育权是公民权利和义务的统一，这与我国现行宪法的立法精神是一致的，即“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”持这种观点的学者主要是从公民个人、社会的发展与教育的关系角度来论证的①；另一些学者则持受教育权的权利观，不赞成将受教育权规定为公民的义务，持这种观点的学者主要是从人权的角度来论证的。回顾我国宪法史发现，我国1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法都是按照受教育权是公民的基本权利这样一个角度来规定的，即“中华人民共和国公民有受教育的权利。”但1982年，我国宪法则是按照权利与义务相统一的观点来对公民受教育权作出规定的②。
一、国际法中的受教育权：公民的基本权利，国家的义务
自联合国成立以来，现已了很多包含有公民受教育权问题的国际法与一些国际规范性文件，它们大致可以分为两类：一类是涉及具有普遍性的人的受教育权问题的，如《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《世界全民教育宣言》、《取缔教育歧视公约》等；一类是涉及儿童受教育权特殊保护问题的，如《儿童权利宣言》、《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等。当前，很多国家已经对这些国际法与国际规范性文件做出了自己的承诺，促进了各国公民受教育权的实现，推动了世界各国教育的发展。
(一)国际法对公民受教育权的定位：公民的基本人权和基本自由
在诸多国际法中，1948年由联合国大会颁布的《世界人权宣言》在受教育权性质的发展过程中起到了里程碑式的作用。该宣言第二十六条是专门规定有关受教育权问题的，共三款。
其中第一款规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”
第二款规定：“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。”
第三款规定：“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”
可见，受教育权是一种基本人权，是人的基本自由，“人人都有受教育的权利”，而且父母有对子女所受教育种类进行“优先选择的权利”，保障受教育权的实现是对基本人权和基本自由的尊重。同时，《世界人权宣言》规定国家有为人们接受教育提供相应的教育条件的义务，因为“教育应当免费”，“普遍设立”技术和职业教育，并使高等教育“根据成绩而对一切人平等开放”。也就是说，各国至少应将初级教育规定为义务教育，而且应当免费；对其他类型的教育，国家则应创造良好的教育条件，或通过设计良好的教育制度来保障人们受教育权利的实现，保障这一基本人权和基本自由的实现。因而，《世界人权宣言》旗帜鲜明地规定了受教育权的权利性质——公民的基本人权和基本自由，它成为世界各国公民受教育权发展的基本依据。
《经济、社会和文化权利国际公约》在遵循《世界人权宣言》对受教育权是公民的基本人权和基本自由的精神与规定的基础上，在第十三、十四条中强调为了保障充分实现公民的受教育权利，要强化国家和社会在不同教育阶段中的不同责任和义务，包括初等教育应属于免费义务教育；普遍发展中等教育，并对一切人开放；高等教育应根据成绩对一切人开放；中、高等教育也要做到逐渐免费；积极推进那些未完成初等教育的公民接受基本的国民教育；国家改善办学条件；等等。而《世界全民教育宣言》也承继《世界人权宣言》的立法精神，重申所有人都有受教育的权利，并强调国家要采取各种措施，制定支持基础教育发展的政策，调动全社会的资源，不断扩大基础教育的手段和范围，为公民提供平等受教育机会，尤其要采取措施保障社会弱势群体也能平等地接受基础教育，满足全民的基本学习需求，提高基础教育的水平和质量，促进公民个人与社会的发展。因而，《经济、社会和文化权利国际公约》与《世界全民教育宣言》一样，都强调国家应切实履行公民受教育的义务，国家有不断改善教育条件，为公民提供更高水平、更高质量的教育的义务。
此外，为进一步促进公民受教育权的平等实现，各国共同签署了《取缔教育歧视公约》。该公约回顾了《世界人权宣言》中确立的受教育权的性质，特别强调国家应遵循不歧视原则，使人人都享有平等受教育的权利，反对任何形式的教育歧视，否则，就是对公民平等受教育权的损害，也就是对公民基本人权和基本自由的严重威胁。因此，该公约突出了公民受教育权的平等性，追求教育公平与公正的社会目标，这是国家的义务。
(二)国际法对儿童受教育权的特别规定：享有受到特别照顾的权利
儿童作为公民中的一个特殊群体，他们尚未成年，是受教育的主体，他们理应得到国家和社会的特别照顾。《世界人权宣言》鲜明指出：“儿童有权享受特别照料和协助。”①针对儿童这个特殊群体，讨论儿童受教育权问题有着重要的意义和价值。
《儿童权利宣言》在《世界人权宣言》的基础上，确立了培养、教育儿童的基本原则——儿童利益最大化原则。它强调凡是对儿童负有辅导、教育责任的人，都必须以实现儿童的最大利益为原则，无论在任何状况下，儿童都应获得最优先的照顾与救助，确保儿童健康、快乐地成长。对残疾儿童，尤应依特殊状况的需要为之提供特别的治疗、教育和保护。
而《儿童权利公约》进一步强调，所有儿童都平等地享有各种权利，国家有确保所有儿童的权利无任何差别地得到实现的义务。
尽管世界各国都在努力加强对儿童权利保护的力度，但是部分国家和地区儿童的生存和发展状况依然非常令人担忧，于是1990年召开了世界儿童问题首脑会议，并了《儿童生存、保护和发展世界宣言》。宣言要求各国将儿童权利保护与儿童幸福上升为国家“最高一级的政治行
转贴于
动”，以确保每个儿童拥有更加美好的未来，确保整个人类的幸福。因而，儿童权利的实现，儿童的生存和发展，这不仅需要通过国家行动来保障，也需要通过持久协调的国际合作来实现，这既是儿童所在国家的义务，也是世界各国的共同职责，因为“我们做此努力不仅是为了现在这一世代，也是为了今后所有世世代代。让每个儿童享有更美好的未来，这是一项最为崇高的使命”。可见，《儿童生存、保护和发展世界宣言》将儿童权利及儿童生存与发展的保护上升到了一个新的高度——儿童的美好未来与整个人类的未来福祉。
从国际法中对儿童权利的保护规定中可以发现，国家和社会有责任、有义务为了儿童的美好明天与人类的幸福对儿童权利给予特别照顾和保护，包括有对儿童受教育权(通常为义务教育的受教育权)给予特别保障的义务。
综上所述，《世界人权宣言》规定了公民受教育权的基本性质——公民的基本人权与基本自由，这已成为国际社会有关公民受教育权发展的基本依据。对一国而言，对受教育权性质的规定则表现为一个国家宪法或基本法所确定的公民的基本权利或宪法权利，宪法从根本大法的角度保障各国公民受教育权的实现。为此，国家有为公民受教育权的实现而提供基本的受教育条件的义务，国家应积极作为，切实履行职责，创造条件，保障公民至少接受基本的义务教育，并尽可能地履行更大范围的教育义务，使义务教育逐渐向幼儿教育、中等教育与高等教育延伸。概而言之，受教育权是公民的基本权利，国家是公民受教育权实现的最重要的义务主体。
二、中国宪法对受教育权性质的规定：公民的权利和义务
我国现行宪法第46条规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。这种对受教育权性质的规定存在着语义上和逻辑上的问题，更重要的是容易造成政策上的误导，不利于我国公民受教育权利的保障。
首先，我国宪法这种抽象规定并未指明所有公民有接受何种教育的义务。事实上，公民只有接受国家规定的一定年限的义务教育的义务，公民没有接受非义务教育的义务，或者说，现阶段，接受高等教育并不是我国公民应尽的义务。因而我国现行宪法这一规定中的义务实际上表现为现阶段所有公民都有接受九年基本国民教育的义务，即接受九年义务教育的义务。因此，我国宪法的这种规定指向不够明确，意思含混不清，容易造成人们对受教育权的误解。
其次，我国宪法这种抽象规定没有将义务教育的权利主体与义务主体(提供主体)区分开来。在明确了公民只有接受义务教育义务的基础上，我们可进一步讨论“中华人民共和国公民有接受义务教育的义务(姑且先不讨论这种义务的特征)”的表述是否科学。乍看似乎是肯定的。但依据法理，义务就意味着责任，如果义务主体没有履行其义务，就应该追究其法律责任，就应受到法律的制裁。在我国现阶段，接受九年义务教育的义务主体应该就是享受九年义务教育的权利主体——不满16周岁的公民。如果说公民(儿童)有接受义务教育的义务，这就意味着我国公民(儿童)若不接受义务教育就必须由之承担责任或者必须接受法律的制裁与处罚。但是，由于接受义务教育的主体还不满16周岁，这个年龄阶段的儿童尚未成年，还不具备完全民事行为能力，因而义务教育阶段的儿童(公民)也是无力履行其义务的，他们无力承担起不履行义务所带来的相应的法律制裁与处罚，这就意味着这样的义务实际上是无效的、没有实质意义的义务规定。因此，实际上，对义务教育阶段的儿童(公民)来说，他们只能行使接受义务教育的权利。因而，享受义务教育权利的主体(儿童)与履行义务教育义务的主体之间发生了分离，享受教育权利的行为与履行教育义务的行为非同一人所为，与之相对应的行为主体应该是两个不同的主体，即权利主体与义务主体不是同一个主体，他们实属两个不同主体。为此，不能仅用“中华人民共和国公民”这一个代词来指代两个不同行为的施动者——两个不同主体。因而，我国现行宪法对受教育权性质的规定指代不明，将受教育的权利主体与义务主体混同一块，没有将这两个主体明确区分开来。
我国宪法对受教育权的这种规定欠妥还可以从另一个宪法条款得到佐证。我国现行宪法第四十二条有关劳动权问题采用了与受教育问题相似的表述形式，该条第一款表述为“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”从语言形式上看，这种表述与“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”是一致的。但是，事实上，该条并没有产生像第四十六条那样的问题。而该条之所以没有产生问题，关键在于劳动权利的享有与劳动义务的履行都是针对有劳动能力者而言的，一个没有劳动能力的人是无法真正享有劳动权利的，他只有放弃劳动的权利；同时，一个没有劳动能力的人更不可能承担劳动义务了。这个道理很简单，并且在宪法第四十二条的第三款中得到了确证，“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。”因此，只有那些具有劳动能力的公民才有履行劳动的义务，相反，那些有劳动能力却未履行劳动义务的公民，因为他有劳动能力，所以能够承担相应的法律责任，因而对其劳动义务的规定是可行的；没有劳动能力的公民则无需承担劳动的义务。所以，在公民的劳动权方面，劳动权利的享有者与劳动义务的履行者是同一个主体——有劳动能力的公民。这样，不论是从语义上看，还是从法律产生的实际作用看，“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”的表述是科学合理转贴于
的。但是，对受教育权而言，人人都可以接受教育，不管是婴幼儿还是老人，人人可以行使受教育的权利，但不是人人可以履行受教育的义务的，未成年的儿童就是例外。
第三，进一步而言，我国宪法的规定对义务教育的义务主体之间的关系也不够清晰和明确，这容易造成在义务教育实施过程中义务主体之间相互推脱责任而使义务教育的义务得不到切实履行的情况发生。如上所述，儿童(公民)无法履行接受义务教育的义务，那么儿童(公民)接受义务教育的义务到底是谁的义务呢?显然，承担义务教育的义务主体就只可能是除了儿童之外的国家、学校、社会与家庭中的某些主体了。按照法律规定，作为儿童监护人的家长似乎理所当然就应该成为儿童接受义务教育的义务主体。在我国农村义务教育免费政策实施之前，发展农村义务教育的义务正是部分地，或者很大部分地转化为受教育者(儿童)父母的义务，而这种义务常常集中表现为父母得为孩子缴纳学杂费，甚至缴纳建校费等其他费用才能够获得接受义务教育的机会①。但在实践中，一部分孩子父母因家庭贫困而无力支付孩子上学需要缴纳的这些费用，这往往是导致孩子失学而无法完成义务教育的主要原因，即使国家对这些孩子的父母采取强制措施也是如此。实践表明，将接受义务教育的义务(尤其是义务教育经费投入义务)转化为父母的义务无法保障所有儿童(公民)受教育权利的实现，因而将儿童(公民)受教育的义务规定为儿童(公民)父母的义务也难以真正有效得到贯彻实施。反之，不仅无助于进一步保障公民受教育权的实现，也将会导致因法律得不到很好的贯彻实施而影响到我国法律的权威性。因而，将接受义务教育的义务主要归结为儿童所在家庭(父母)的义务是不现实的，也是缺乏保障的。因此，只有国家才是儿童(公民)接受义务教育的首要的、最现实的义务主体。国家应全面履行实施义务教育的职责，保障实施义务教育的基本条件，在当今时代和社会条件下尤其要创造条件为儿童(公民)提供免费教育，并对阻碍儿童接受义务教育的行为采取各种措施，包括强制性制裁，确保每个儿童(公民)能够顺利完成国家规定年限的义务教育。
在国家全面履行义务教育职责的前提下，家庭(父母)、学校和社会有创造便利条件推动儿童(公民)接受义务教育的义务，儿童(公民)则有不放弃行使接受义务教育权利的义务。在国家为儿童(公民)创造了基本的接受义务教育条件的前提下，其他社会主体不得阻碍儿童(公民)接受义务教育，否则就要受到国家法律的制裁。同时，儿童(公民)有不放弃行使义务教育权利的义务。这种义务是一种特殊义务，它实质上表现为一种特别权利，不得放弃的权利，但这种不可放弃的特别权利又具有义务的形式特征。当儿童(公民)放弃行使接受义务教育的权利时，国家、社会和家庭应当采取引导、批评、说服教育等方式劝解儿童(公民)，促使其接受义务教转贴于
育，这是国家、社会、学校和家庭共同的责任。实际上，在国家全面履行发展义务教育职责的前提下，受教育者(公民)个人一般不会主动放弃接受义务教育的机会，因为教育无论对个人的发展、对家庭和社会的发展都有很重要的收益和帮助，受教育者(公民)也不会轻易放弃行使接受义务教育的权利。但若是由于国家没有很好地履行发展义务教育的义务，不能为受教育者提供必要的教育条件，从而导致受教育者(儿童)不能履行不放弃行使受教育权利的义务，在这种情况下，其责任也主要在国家。
因此，对公民个人而言，义务教育的义务实则表现为一种权利本质，一种特别权利，一种不可放弃的特别权利。而对公民所在家庭而言，在义务教育的实施过程中只是起辅助作用的主体，受教育者家庭应为儿童(公民)接受义务教育提供必要的帮助与便利，如对处于学龄期的儿童(公民)，父母有按国家规定时间让其入学的义务。
第四，我国宪法的规定过于抽象，不便于人们全面正确理解受教育权的性质。在明确了受教育权的权利主体与义务主体的基础上，可以进一步将受教育权分为一般意义上的受教育权与特殊意义上的义务教育的受教育权。这种区分有助于我们正确理解受教育权的权利本质，明确其权利主体与义务主体。这在理论上可以避免出现语义与逻辑上的问题，也有利于人们在实践中更好地认识和处理受教育权的权利和义务问题，有利于促进公民受教育权的更好实现。
具体而言，一般意义上的受教育权是公民的一项基本人权和基本自由，也就是公民的基本权利或宪法权利，宪法保护公民受教育权不受侵犯、不被剥夺。从一般权利的角度看，公民可以放弃这种权利的行使，比如公民有接受高等教育的权利，但由于它不属于义务教育范畴，公民可以按照自己的意愿而决定是否放弃这一权利的行使。但实际上，由于教育对人的生存和发展，对改善人们的生活质量有着非常重要的意义和价值，为此，人们总是通过各种努力创造条件，哪怕是通过参加选拔性考试等竞争手段，也要尽可能地争取获得更多的受教育机会(包括接受大学教育与研究生教育)，以便为未来的美好生活做准备。因此，对于非义务教育而言，公民受教育权的行使往往是有条件的，例如在我国高等教育阶段，公民受教育权利的行使还必须满足一定的条件才能实现，如参加各种形式的高考招生而获得较好的成绩、缴纳一定的学杂费等等。但同时，国家有设计良好的制度，为社会创造公平的教育竞争环境的义务。
而特殊意义上的受教育权，即义务教育中的受教育权有其特殊性。一方面，对公民个人而言，它表现为公民有接受义务教育的权利，在国家提供所需的教育条件下，有按照国家规定接受教育而不放弃行使义务教育权利的义务，因而义务教育的受教育权具有义务形式的特征与特别权利的本质；另一方面，义务教育中的义务应理解为国家的义务，国家是发展义务教育的最重要、最现实的义务主体与责任主体，国家应为儿童提供接受义务教育所需要的教育条件，包括在当今时代与社会背景下为公民提供平等的、免费的义务教育。同时，受教育者(儿童)家庭、学校和社会应为公民接受义务教育提供必要的帮助与便利，促进儿童(公民)更好地完成义务教育。
三、明确受教育权的权利主体与义务主体，切实保障公民受教育权的实现
长期以来，在我国贯彻实施义务教育法的过程中，由于国家教育经费投入不足，相当部分义务教育经费由受教育者(儿童)父母承担，特别是在广大农村，农村居民曾经成为了发展农村义务教育的重要的义务主体，特别是他们成为了农村儿童(公民)学杂费的主要承担者。正因为曾经有相当部分的义务教育经费由农民承担，这导致儿童(公民)因家庭贫困而无法完成义务教育的悲剧时有发生，儿童(公民)的受教育权利没有得到切实的保障。这种问题的产生与我国现行宪法对受教育权性质的规定有着密切的关系，因为受教育权不仅是公民的权利，也是公民的义务，结果国家将本应承担的发展教育的义务(义务教育经费投入)部分地转由受教育者(儿童)家庭来承担，而一部分家庭却无力承担起这种经费投入义务，因而必然导致一些儿童(公民)失学或中途辍学而无法完成九年义务教育。可喜的是，2005年，我国部分省市开始对农村义务教育真正推行免费政策，并推动了国家义务教育免费政策的发展。自2006年起，西部地区农村义务教育学杂费全免，这一政策并于2007年起在全国农村得到全面实施。而且，在此基础上，国务院2005年12月24日签发的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，国家还对家庭特别贫困的学生实施两免一补政策，真正做到不让一个儿童因贫困而失学，切实保障公民受教育权利的行使与义务教育的顺利实施。这标志着我国农村义务教育的发展进入了一个新的历史时代，国家真正开始全面承担起实施农村义务教育的义务。2006年6月新修订的义务教育法也进一步强调了政府是发展义务教育的最重要的义务主体和责任主体，并明确和规范了各级政府发展义务教育的具体责任。该法第二条旗帜鲜明地指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”，同时“实施义务教育，不收学费、杂费”，为此，“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。
可见，近几年来我国政府出台的有关义务教育政策法规及其义务教育实践贯彻执行了受教育权是公民的基本权利与国家义务的基本精神，与国际法对受教育权性质的规定也是一致的。
通过对国际法与我国现行宪法有关受教育权性质的比较研究，可以得出如下结论：
(1)受教育权是公民的基本人权和基本自由，是公民的基本权利，国家的义务，人人享有平等的受教育权利，国家要采取积极措施保障公民平等受教育权的实现。
(2)在教育过程中，儿童(包括处境不利儿童)享有得到特别照顾的权利。如果实施12年义务教育制度，儿童6至7岁开始入学，那么社会上就不应存在18岁以下的儿童乞丐与童工。
(3)受教育权可以划分为一般意义上的受教育权与特殊意义上的义务教育的受教育权，这种划分有助于明确其权利主体与义务主体。
中等义务教育篇8
【关键词】日本；义务教育；公平；保障机制
义务教育的发展关系到一个国家综合国力的强弱以及国民素质高低，我国自义务教育确立以来，与其他西方先进国家相比年限尚短。然而，随着国家经济社会的快速发展与转型，关于义务教育中不公平的问题成为学者和社会日益关注的焦点，如何构建义务教育公平是我国当前教育改革中一项重要的课题。我国邻国日本是一个教育强国，其义务教育的发展在全世界遥遥领先，在保障义务教育公平，构建均衡教育方面有其完善的保障体制，值得我国以此为鉴。
一、日本义务教育公平：历史与现状
（一）日本的义务教育的历史概述
日本义务教育从萌芽、提出、确立到完全的普及经历了一百多年的发展历程。19世纪中叶，在日本“明治维新”初期，著名的启蒙思想家和教育家福泽渝吉就开始倡导强迫义务教育以及普及教育的观念，“在教育上决不可吝惜投资，在国家经济较富裕时，应尽可能地为教育事业而大量投资，以谋求普及教育，发展学术。”1886年，日本颁布《小学校令》，规定实行小学四年义务教育，《小学校令》的颁布，标志着日本近代普及义务教育制度的正式确立。此后，又进一步对该法规进行了内容上的修改以及义务教育政策的调整。1908年，义务教育年限延长至6年，随着义务教育年限的延长和学龄儿童就学率的提升，小学校的办学规模不断扩大。1947年，日本颁布《教育基本法》和《学校教育法》，根据法律，日本义务教育开始实行6、3学制，并且把义务教育的年限延长到了9年。二战之后，日本教育的重建使得义务教育迅速发展起来，经过几十年的努力，日本的义务教育无论在普及程度上还是在教育质量上都取得了令人瞩目的成功。至今，日本9年制义务教育普及率约100%。
（二）日本义务教育的公平体现
社会公平一直是人类社会不断追求的美好理念，然而教育公平是社会公平的基础，教育公平对于社会的发展有着重要的影响。教育的公平性主要表现在三个方面：教育起点的公平，人人都有受教育的权力；教育过程的公平，在受教育的过程中享有的教育条件是均等的；以及教育结果的公平，这点在西方以及日本等先进国家较为重视。
由于日本的社会阶层主要是“中层阶级”，整个社会的阶级分层差距并不大，因而对于日本的教育的来说追求的是均衡的教育发展。日本的学校教育特别是基础教育的一个显著特点就是它的教育成果的均质性以及为获得此均质性的平等的教育方式。
1.义务教育区域间的资源均衡。日本的学校性质有国立、公立和私立之分，中小学校无论是在城乡之间，亦或是国立、公立与私立之间的资源配置几乎都是无差别的。日本整个国家的基础设施都相对比较均衡，区域之间的差别不大，因而在日本任何一所中小学教育的学校所拥有的硬件设施等资源配置，在其他的学校也同样可以看到。学校的整体规模和办学条件都相对一致，每个班级都实行的是小班化的教学，这是目前我国所不能达到的水平。日本对义务教育区域间的平衡发展十分重视，而偏僻地区是主要关注的方向。如大力加强偏僻地区教育信息化建设。1955年，文部省将偏僻地区学校和城市的学校通过光缆连接，通过导入电视会议系统积极开展双向授课和活动的研究与实验。
日本保证义务教育区域间的资源均衡，促使每一位接受义务教育的学生都享有着同样的教育条件，体现了教育过程的公平性。
2.义务教育校际间办学体制一致。日本的九年义务教育中教学均是全国统一规范实施的，全国各中小学的教学内容、教学目标以及教学条件都是一致的。政府并没有对其设置特殊的重点学校，无论是公立学校或是私立学校也都没有设置重点班、特长班等扩大学生之间差距的办学体制。在这样办学体制一致的前提下，就不会留有择校困难的问题，这相对于英美等西方发达国家而言也是领先的。家长和学生不用在择校问题上投入不必要的精力和财力，只需就近入学就可以。在日本，学生基本上都是就近入学，每天从家里到学校的路程差不多是步行半小时。日本的小学升初中（私立初中除外）实行真正的就近免试入学，初中升高中的考试方式比较灵活，学生可以报考公立高中，也可以报考私立高中、但是公立高中只能报考一所，私立高中则同时可以报考2所以上，什么地方的私立高中都可以报考、尤其是在考试时间安排上，都是错开的，这样会给学生更多的考试和选择的机会。
日本义务教育所创造的均衡条件，使得所有的中小学生都真正的站在同一起跑线上，体现了教育起点的公平性。
3.教师在教学过程中的平等教育活动。教师在微观的教学活动中采取平等教育指导，而不是注重对学生的教育评价。日本教育中“平等的儿童”观念深入人心，因而在学校和班级中，在教师眼里面不会把学生分为好学生或是坏学生，教师对每一位学生都是一视同仁的，班级中也没有设置班干部等职位，对学生的成绩也不会公开，尽量不让学生自己有种被划分为类的感觉，让学生之间保持充分的同一和公平。这些相对于我国目前的班级教学形式而言有很大的差别，没有“精英”、“天才”等称号冠于学生而使得学生优胜劣汰的心理越来越强烈。相反，在日本的义务教育的重点和资源分配放在如何提高成绩差的学生上，从而达到全体步调一致的水平上来。这与注重培养“拔尖”的教育是完全不同的教育方式。可见，日本的学校义务教育强调的是结果的平等，机会更多的是向先天能力不足的学生倾斜已达到结果的均等。这种追求教育结果公平的教育方式是最值得我们借鉴与学习的。
中等义务教育篇9
关键词义务教育义务教育法受教育权义务
新修订的义务教育法第四条规定，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。明确哪些主体负有哪些义务，是推进新修订的义务教育法正确贯彻和实施的前提。“义务”二字作广义之解释者，人民对国家有使其及龄之子女受国民教育之义务；同时，国家对人民有使人民在学龄期间受国民教育之义务。因人民之义务为就学，国家之义务为设学，故此种教育，国家与人民须交负责任，同享义务［1］。笔者认为，义务教育的义务主体首先是国家，国家在义务教育中承担首要的和不可推卸的义务，新修订的义务教育法深刻体现了这一理念，规定了国家在义务教育中的广泛义务。
一、从受教育权的性质看，义务教育是国家的义务
权利是一种不受侵犯与阻碍的自由活动之能力，在这个意义上讲，权利有两种属性：积极的与消极的。所谓消极权利（negative），有时也被译作负面或被动权利，是指个人不受国家或其他组织侵犯的自由。所谓积极权利（positive），有时也被译作正面或主动权利，是指个人有向国家或他人索取财富、安全或其他利益的正面能力［2］。现代社会，儿童、少年接受义务教育的权利究竟是消极权利还是积极权利，很显然，是积极权利。受教育权与工作权、适当生活水准权一样，具有鲜明的要求国家给付的特点，是要求国家主动承担作为性义务、给予积极关照，从而使之充分实现的社会权［3］。1919年德国魏玛宪法首先承认了公民有受教育的权利，但是也相对地认为公民有受教育的义务。这一立法模式为后来许多国家宪法所效仿。20世纪以后，尤其是二次世界大战后制定的宪法大多不再规定受教育是一种义务，而是一种权利。不管规定受教育是公民的权利，还是规定受教育既是公民权利又是公民义务，受教育的权利是一项积极权利，性质是不变的，是需要国家履行一定行为的义务。
二、从国际法的视野着眼，义务教育是国家的义务
从现代国际法的视角来看，受教育权完全是一项权利，而不是权利和义务的复合体，更不是一项义务。作为国际人权法上的一项权利，它的基本内涵是受教育者所享有的权利和国家所承担的义务。二战后，国际社会强烈要求把人的尊严和权利奉为国家法律追求的终极目标，正是在这一历史背景下，“人人都有受教育的权利”被载入《世界人权宣言》，并为以后的一系列国际法文件加以确认。
《世界人权宣言》第26条第1款规定:“人人享有受教育的权利。教育应当免费，至少在初级和基本阶段应当如此。初级教育应属义务性质。”《取缔教育歧视公约》在序言中回顾了《世界人权宣言》确认不歧视原则并宣告人人都有受教育的权利，认识到不但有义务禁止任何形式的教育歧视，而且有义务促进人人在教育上的机会平等和待遇平等。《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第1款规定:“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。”第2款第一项规定:“初等教育应属义务性质并一律免费。”《儿童权利公约》第28条规定:“缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，实现全面的免费义务小学教育。”《儿童权利宣言》原则七宣示:“儿童有受教育的权利，所受的教育至少在初级阶段应是免费的或义务性的。”
联合国经济、社会和文化权利委员会认为，在受教育权的保护方面，国家应承担三项一般性义务，即尊重（respect）受教育权、保护（protect）受教育权和实施（fulfill）受教育权。根据《世界人权宣言》第26条第1款和第3款的规定，国家承担的促进和保护受义务教育权的具体义务为：义务免费的基本教育。国家建立的义务教育应体现如下四个互相联系的基本特征：①可得到性（availability），②可进入性（accessibility），③可接受性（acceptability），④可适应性（adaptability）［4］。
我国参与了《世界人权宣言》的制定，批准了《经济、社会和文化权利国际公约》等确认受教育权权利性质的国际法文书。国际法的主体主要是国家，国家是国际法权利义务的承担者。我国签署和批准了上述文件，意味着我国对此要承担义务。我国的做法是将国际法上的规定，转化为国内法予以实施。新修订的义务教育法正是对国际法义务的转化和在国内的实现。
转贴于三、修订后的义务教育法规定国家承担的义务
修订后的《义务教育法》体现了国家和时代对基础教育发展的新要求，吸纳了国家促进义务教育发展出台的新政策和理论研究的新成果，对国家的义务进行了增添，完善了义务教育阶段国家承担的义务体系。
1、保障义务教育经费的义务。修订后的《义务教育法》第二条规定，实施义务教育不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。既然学校不得收取学费、杂费，办学经费就需要国家予以保障。国家经费保障义务在各级政府中有了不同于以前的分配方式。国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。为了实现“三个增长”，法律规定的具体措施是，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担，财政预算中将义务教育经费单列。
2、保障义务教育均衡发展的义务。新修订的义务教育法体现了均衡发展的理念，对国家，具体地说就是对各级政府施加了均衡发展的义务。国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，校不得分设重点班和非重点班。各级政府要均衡安排教育经费，要根据实际需要，设立专项资金扶持农村地区和少数民族地区实施义务教育。县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设;。县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。
3、实施素质教育的义务。尽管推进素质教育已经多年，但是缺乏有效的法律机制保障，素质教育收效并不明显。新修订的义务教育法对国家明确施加了推行素质教育的义务。《义务教育法》明确规定实施素质教育，义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础;国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。
4、保障师资的义务。师资问题，也是保证义务教育健康发展的核心问题。保障教师队伍的发展壮大，保障教师的合法权利和利益，是义务教育法对各级政府施加的义务。各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活的条件，完善农村教师工资经费保障机制。国家建立统一的义务教育教师职务制度，教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。
5、教育督导义务。“徒法不足以自行”。义务教育的贯彻实施，仅仅靠一部义务教育法是不够的，必须为义务教育法的贯彻实施设定监督检查主体，由其承担起监督检查的义务，对违反义务教育法的做法予以纠正。新修订的义务教育法设立了教育督导机构，明确了各级政府教育督导机构的督导义务。人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。
参考文献
1.熊贤君.千秋基业——中国近代义务教育研究［m］.武汉:华中师范大学出版社，2004.2
2.张千帆.宪法学导论——原理与应用［m］.北京:法律出版社，2004.466
3.苗连营.公民受教育权实现的国家责任.华东政法学院学报［J］，2006；（2）：128
中等义务教育篇10
2006年6月29日颁发的新的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。为此，要推进制度建设，设立义务教育学校办学基准，重构农村教育财政体制，确保底线均衡，真正实现农村义务教育的均衡发展。
一、底线均衡的意义与原则
农村义务教育均衡发展的目的是实现城乡义务教育的均衡发展、不同区域农村义务教育的均衡发展。由于农村义务教育学校的建设没有基本标准，农村教育财政经费供给主体仍然是县级政府，导致农村义务教育均衡发展的成效并不显著。因此，应重视农村义务教育发展的底线均衡，使之成为农村义务教育均衡发展的基础。“底线均衡的底线，是指水平、程度、价值等的最低合格标准，均衡，是指以这样的标准创造的平等、公平、平衡样态。”[1]底线均衡要求建立义务教育学校的国家最低标准即义务教育学校办学基准，由国家制定义务教育均衡化发展目标，中央财政与省级财政成为义务教育财政供给主体，由县级政府负责农村义务教育学校的管理。实现底线均衡的核心是要进行制度与体制创新。进行制度与体制创新，应坚持以下原则：
1.均衡化原则。均衡化原则是指各级政府有责任使所在辖区的义务教育学校达到国家要求的办学基准。均衡化原则主要是体现在义务教育领域实现社会平等。按照瑞典教育家胡森的观点，教育平等包括教育机会均等、教育过程均等和教育结果均等几个方面。
2.合法性原则。合法性原则主要是指制定义务教育学校办学基准时，要以现有的、相应的政策法规为依据，要与国家的教育发展目标相一致，充分考虑目前实施的国家颁发的有关中小学改革发展的政策法规。制定和实施义务教育学校办学基准，本质上是一种政府行为，因此，国家的义务教育学校办学基准只能由中央政府制定，由各省市政府制订实施方案，由市、县政府组织实施，其合法性才能得以维护和体现。
3.适中性原则。适中性原则主要是指义务教育学校办学基准的指标体系和主要指标，既不能过繁也不能过简。如果指标过繁，内容过细过多，实施起来就会有困难，影响操作效果。如果指标过简，起不到提高我国义务教育办学条件和优化教学过程的目的。
4.可行性原则。可行性原则是指义务教育学校办学基准既要体现理想追求，又要考虑其可行性。我国是一个经济发展差距较大的国家，各地的教育存量、经费投入水平和办学条件差异很大，特别是城市学校和农村学校办学条件相差悬殊。国家要制定义务教育学校办学基准，就必须考虑这种特殊国情，既要在全国范围内实现义务教育的基本均衡化，又要充分考虑边远贫困地区、经济欠发达地区的实际情况，既要高于经济欠发达地区现有的办学条件，又不能攀比京、沪等特大型城市现有的办学条件。
5.统一性原则。统一性原则主要有三方面的含义，一是义务教育学校办学基准是有关义务教育所有初中小学的标准，该标准指向全国的初中小学。要将农村地区与城市地区统一起来，不再分别制定农村义务教育学校办学基准和城市义务教育学校办学基准；农村学校和城市学校应当实行一个统一的标准，以规范办学行为。
6.阶段性原则。二战后，日本先后制定了各类学校设置基准，根据经济发展和教育发展的要求，他们都先后进行了多次修改。如1956年12月13日公布的《幼儿园设置基准》，至1974年共修改过四次。1958年5月1日公布的《关于公立义务教育诸学校的班级编制及教职员定员的标准的法律》，至1980年止，共修改过九次。
7.贫困落后地区优先投入原则。这个原则是指我国国情复杂，经济社会发展差异很大，对于贫困落后地区国家要优先投入，使边远贫困地区最先达到国家的办学基准。
二、制定义务教育学校办学基准
（一）义务教育学校办学基准的解读
义务教育学校办学基准是适应我国义务教育发展的需要，以满足全体适龄少年儿童接受规定年限义务教育的基本学习需求为出发点，保证接受义务教育的学生能够充分享有由国家负责提供的平等就学机会，保障义务教育教学质量达到国家规定的要求，保障义务教育在不同省区、不同群体间均衡发展的各类标准的总称。
义务教育学校办学基准是义务教育学校办学必须具备的各种物质条件、师资条件和精神条件的最低标准，需要国家权威部门制定，并在全国范围内统一实施。义务教育学校办学基准地含义包括两个主要方面：第一，义务教育学校办学标准包含“硬件”和“软件”两方面的标准。第二，“义务教育学校办学标准”是有关学校，特别是“合格学校”建设的相关标准。义务教育学校办学标准所涉及的学校，既不是现有的示范校、实验校、重点校、优质校、特色校，也不是指“或因办学条件相对较差，或因领导班子力量不强、师资队伍较弱以及生源等方面的原因，使得学校管理不良，教学质量较低，社会声誉不高，学生不愿去、家长信不过”的薄弱学校，是所有义务教育学校。在这里，它直接针对的是要着力探讨和建设的“合格学校”，而义务教育学校办学标准也相应地成为了一个合格学校办学必须具备和达到的条件。[2]
（二）义务教育学校办学基准的内容
基本标准主要包括如下三方面内容：
1.教育资源投入标准。从财政经费投入、学校办学条件、教师编制、课程教材等方面建立法定基本标准（如生均公用经费标准、教师编制与工资标准、基本办学条件标准、课程标准、教科书标准等），量化政府的投入责任和绩效标准，从而为学校开展教育教学提供保障，也为每一个学习者开展有效地学习提供条件。
2.教育过程标准。从教育资源配置和使用、教师教育教学活动、学校办学与管理活动等方面建立基本标准，对学校规模、班额、学时、生师比、教师专业标准和教学质量等做出规定，规范教育资源的配置和有效利用，加强学校教育教学过程管理，切实保障义务教育的普及、质量与均衡三者协调发展。