城乡基层社会治理篇1
关键词：城乡基层群众性自治组织人力资源管理创新实践对策
一、城乡基层群众自治组织人力资源管理概述
（一）城乡基层群众自治组织人力资源的概念
基层群众自治组织的人力资源是指城市和农村居民建立的自治管理组织的人才储备和人力资源开发利用等内容。其中基层群众自治组织是指在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。城乡基层群众自治组织包括城市社区委员会和农村村民委员会。城市社区委员会主要是指在大陆范围内城市的街道、行政建制镇的分区，即社区的社会组织机构。农村居民委员会是大陆地区内乡镇所在的行政区域，村民通过选举产生的群众性的自治组织。村民委员会的组织构成由三到七人，包括村主任和副主任还有委员成员组成。成员的民主选举三年一选，任何组织和个人都无权制定或者委派撤换委员会成员。
作为基层群众性的自治组织，其人力资源除了包括社区委员会成员、村民委员会成员外，还包括广大的社区成员和村民，他们既是被管理的对象，也是管理的主体，在人力资源管理过程中需要发动他们广泛参与社区事务或村务的管理。
（二）城乡基层群众自治组织人力资源管理的特点
城市社区委员会和农村村民委员会在人力资源方面存在着性别差异。据调查研究显示城市社区居委会的组成人员多为女性，而农村村民委员会的人员组成多为男性。
城市的社区委员会在自治管理内容方面也存在很大差异，因此就造成了人力资源的开发和培养上存在很大的不同。尽管在基本原则上均需要结合本地区的实际发展情况，通过在社会范围内的实践管理，但是城市社区委员会的自治管理集中在对社区的治安、医疗保障、教育保障和社区建设等方面，这些工作都要有准确全面的把握。一切工作和管理都要为社区居民服务，认真地处理和积极地反馈社区居民所关注的问题，创设良好的社区发展氛围。而农村村民委员会的主要管理任务是在农村范围内进行的自治管理，主要的管理内容就是办理本村镇的公共事务和公益事务，对于农村范围内存在的纠纷问题实现调节，及时有效地反映农民关注的问题，并且提出有效的建议和反馈。因此针对城市和农村基层群众自治组织的管理内容不同，对委员会人力资源的开发也是不同的，需要根据人员工作的安排来开发人力资源。同时在选择后备力量时的选择标准也不同。
城乡基层群众自治组织同其他组织人力资源管理也有一定的区别。以企业人力资源管理为例，企业的人力资源管理注重实现自身利益的最大化，为社会提供的是非公共性的产品。企业从事的一切活动都是以效益性作为衡量的准绳，坚持效率优先，兼顾公平。在人力资源管理中充分考虑到招聘、调配、培训、开发、考核、激励、薪酬福利设计方面各个环节的内容，体现了规范化的管理模式。而城乡基层群众自治组织人力资源管理注重有效地整合辖区内人力资源，解决居住地范围内的公共事务和公益事业，为居民群众提供便捷高效的服务。
（三）城乡基层群众自治组织人力资源管理影响因素
随着社会主义民主建设的不断推进，呈现基层群众性自治组织的人力资源管理面临着新的发展状况，农村和城市的人力资源管理的水平受到主客观因素的影响。对于城乡基层群众自治组织的人力资源管理应该注重对实际情况的把握，了解城市和乡村基层自治组织的基本情况，找准落脚点，有针对性地进行基层组织建设。
以人为本的管理思想。从主观方面来说，城乡基层自治组织人力资源管理作用的对象是人。城乡居民的管理具有各自的特点，因此在人力资源管理上应该注重对人的协调，从思想意识和行为活动方面对城乡居民进行积极地引导。城乡基层群众自治组织重视民主选举，人民群众占有主动权，在城市和农村范围内，通过社区委员会和村民委员会的形式实现对群众的自主管理，自我教育和自我服务。无论是社区范围内还是在农村管理范围内，城乡基层组织成员都有权利对各自的管理问题提出对策和建议。在人力资源管理上注重协调和沟通，作为村民和社会的代表，组织和管理者都应该做好思想工作，以身作则，积极地向大众传达我国发展政策和思想，实现对大众的有效引导，积极地配合实现基层组织建设的良性发展。
主次分明的管理方式。从客观方面来说，城市和农村的基层建设情况不同，因此在人力资源管理的侧重点和建设需求都有不同的反映。农村的发展和城市的发展水平存在着一定的差异，对于农村基层建设和管理需要投入更多的人力、物力和财力。决策者应当在政策上适当地放宽，深入走访农村基层，在农村基础生活保障、农村医疗卫生建设和农村教育文化事业的发展方面投入更多的关注力度，满足基础建设发挥的需求性。农村基层组织应该善于了解农村建设的需求，从根源上发现农村建设存在的困境，及时地做好信息的反馈，营造和谐的农村建设氛围。城市社区委员受到城市建设发展的影响，已经形成了一定的管理基础，在社区管理方面应该更加注重对于社区人员的管理，了解社区居民和外来人员的生活状况，注重对物质生活和精神生活方面的协调建设，丰富社会建设的内容，提升居民的总体生活质量。
（四）城乡基层群众自治组织人力资源管理面临的新情况
城乡基层群众自治组织人力资源管理随着社会建设的全面发展出现很多新的情况，从人员的配备、基础建设水平和管理机制上都存在着新的发展情况。在人员配备方面，基层自治组织对于城乡基层管理的内容和情况认知不清晰。在人员的素质建设的水平上，教育、医疗、卫生和社会保障等方面的内容管理不够深入，缺乏管理经验的积累和创新，尤其是十之后，我国五位一体建设的基本模式下城乡基层组织管理也应该适当地做出调整，提升基层组织管理在城乡建设当中的基础性地位，完善基层组织管理的任务，推动城乡基层人力资源管理的发展进程。在城乡基层群众组织的人力资源管理机制上，城乡基层自治组织应该有一个全面的规划性，使城市和乡村的发展更加规范，尤其在权利的约束上，应该注重对政府职能的监督和补充，广泛地听取群众的建议，实现和政府的协调，鼓励大众的参与，将人力资源管理的权利让渡给群众，体现群众基层组织的民主性，代表群众说话，为城乡的发展做出最大程度的努力。
二、城乡基层群众自治组织人力资源管理创新对策
城乡基层群众组织人力资源管理工作以基层服务意识为主，秉承着一切为了群众的原则积极地开展基层建设工作。城乡基层自治组织人力资源管理工作创新实践应该结合城市和乡村的建设发展实际问题，提升基层组织成员的管理能力，营造基层组织管理的参与氛围，形成科学有效的管理制度。
（一）重视人力资源管理培训教育，营造城乡基层管理氛围
城乡基层组织的人力资源管理水平和管理人员的素质能力有很大的关系，管理人员对于城市和乡村的基本发展状况应该有所了解，对于群众的生活需求和生活状态都应该有清楚的把握。提升管理者的组织领导能力，尤其是在政策的传达表述、对于纠纷的协调和解决的能力上，管理人员应该有清醒的认识和深刻的理解。城乡基层组织管理人员保证定期的学习和培训，实现在管理能力上的提升，注重现代化的管理理念的渗透，提升对信息化条件下人力资源管理协调上的能力把握。提升主动管理的行为意识，积极地动员群众的参与，深入到群众中去，总结人民群众的需求性，提出具有建设性和代表性的建议对策，真正地做到为人民群众说话，代表人民群众的利益，在城乡基层氛围中营造良性的管理氛围。
（二）创设人力资源管理环境，实现制度机制的规范保障
在城乡基层群众自治组织的管理环境中，应该体现制度的规范和保障性作用，体现人民群众的管理地位。执行部门应该善于行使社会事务的管理权限，保障人民群众的合法权益，形成制度的规范化，提升政策的执行力。完善民主自治管理的力度，实现管理决策的公开化，民主决策的透明化，在人力资源的管理上形成基层组织和政府之间的相互约束，为民主监督创设机制保障环境。提升各个部门之间的密切联系，形成人力资源管理的合力，营造整体性的管理效应。积极地探索城乡基层管理组织的新型模式，对于民主管理的形式和内容上的规范化、制度化实现做出科学的调整。
（三）注重政府监管和民众参与相结合，提升人力资源管理的社会参与性
在城乡基层人力资源管理创新实践的过程中，应该创新管理模式，注重调动人民群众的参与热情，紧密地围绕在基层党组织的管理周围，形成群众和管理者之间的组织协调，形成基层管理组织的关系网络，带动基层组织建设向着新的发展格局出发。统筹人力资源管理的力量，以基层管理组织为核心，促进民主自治的管理发展，营造和谐的城乡基层管理环境。坚持走群众路线，注重群众的参与管理，积极地开展基层工作，探索基层服务管理的运行机制，加强政府部门和群众之间的互动，实现高标准、高要求的城镇基层管理模式，将基层管理人力资源的工作延伸到群众自治管理工作中，探索适应我国城乡基层管理自主的人力资源创新服务模式，为人民群众的生活实践提供充分的保障。
参考文献：
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城乡基层社会治理篇2
关键词：乡村治理；经验总结；措施分析
我国乡村治理关系到千家万户，总结乡村治理的经验对我国乡村治理有着重要的借鉴作用，归纳如下：
一、正确处理坚持社会主义公有制与不断探索公有制实现形式的关系，坚持农村土地集体所有制不动摇
乡村治理的根本制度保证消灭私有制、实现共同富裕是共产党人的奋斗目标，因此坚持社会主义公有制，体现了中国共产党的根本宗旨，决定着乡村治理的方向，也是保证农村稳定与繁荣的重要基础。新中国成立后，经过和社会主义改造，建立了社会主义公有制，走上了社会主义道路。1954年宪法明确规定了公有制在中国社会经济中的主体地位，1982年修订的现行宪法也规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”
总的看来，改革开放前中国乡村的主要问题是坚持土地的集体所有制与农民对土地自主经营的矛盾，改革开放后是城市化与农民维护土地权益不受侵害之间的矛盾。在土地公有制的前提下，这些矛盾都是人民内部矛盾，只要处理及时得当都能得到妥善解决，农村因土地兼并而导致的两极分化现象就不可能出现。由此可见，中国乡村稳定发展的根本制度保证是坚持农村土地的集体所有而不是土地私有制。正确地处理好坚持社会主义公有制不动摇与不断探索公有制的有效实现形式的关系是乡村治理中至为重要的问题。
二、加强农村基层党组织和基层政权建设
加强农村基层党组织和基层政权建设发挥其在农村的指导、引导、协调和服务功能，充分调动农民的积极性，是乡村治理的主要任务农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是领导农民群众建设农村的核心力量。在中国广大农村，基层党组织是各种社会组织中的领导核心。加强农村基层党组织建设，最重要的是要抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，领导和支持村委会及其他组织依照法律法规开展工作，发展和完善党领导的村级民主自治机制，提高党的战斗力、凝聚力。党的方针政策、政府的法律法规最终都由基层党政部门贯彻落实，因此，充分发挥农村基层党政组织的引导、指导、协调和服务功能对乡村治理具有十分重要的意义。
三、重视农村文化建设，充分发挥基层文化在农村发展中的重要作用
重视农村文化建设，在维持农村稳定、促进经济发展中的重要作用，是乡村治理中不可忽视的重要内容新中国成立后，在中国共产党乡村治理理念中比较重视乡村文化建设的重要作用，注意对农民进行社会主义和共产主义思想教育。20世纪60年代初，培养“有觉悟、有文化的农民”曾作为建设社会主义新农村的标准之一。改革开放后，“两个文明都搞好，经济社会协调发展”成为有中国特色社会主义新农村的标准。为了加强农村文化建设，2009年11月，中共中央发出了《关于进一步加强农村文化建设的意见》。这些文件对基层文化工作提出了具体要求，指明了发展方向。
在改革开放和建设社会主义新农村的过程中，也涌现出江苏省华西村、深圳市南岭村等物质文明建设和精神文明建设双丰收、基层文化建设搞得有声有色的农村基层先进典型。他们在发展经济的同时，注意宣传先进文化，传播先进科技，倡导文明生活；将农村文化建设纳入党委政府的议事日程，纳入当地经济和社会发展规划，纳入领导干部目标管理责任制，纳入财政预算。
四、正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调发展
统筹城乡发展是搞好乡村治理的一个重要方面，中国是一个农业大国，中国农村的发展和稳定是整个国家发展和稳定的基础。正是从中国的这一实际出发，邓小平明确指出：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”，“农村不稳定，整个政治局势就不稳定”，因此，正确处理城乡关系，统筹城乡经济社会协调发展，努力缩小城乡差别，是乡村治理的努力方向。
2002年后，我国进入工业化中后期阶段，将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。在全国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的情况下，中共十六大明确提出要统筹城乡经济社会发展，跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限，将解决“三农”问题放在了整个社会经济发展优先位置来考虑。
参考文献：
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城乡基层社会治理篇3
[关键词]城镇化；农村治理；秩序
[中图分类号]D60[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2016）05-0066-04
一、城镇化背景下的农村治理场域
改革开放以来，随着我国工业化进程的持续推进与市场化转型的逐步深入，城镇化成为中国发展的主流趋势。在这一进程中，物质资料、人力资源等迅速向城市积聚，带来了经济发展水平与社会结构方式的多元化变迁，社会复杂程度迅速提高。在政府主导的城镇化模式下，中国的城镇化呈现出现代化压缩与多层次并存的样态，不同城镇的现代化程度高低不同，不同地区的城镇化速度快慢不一。农村被城镇化强大的向心力所吸引，农村人口向城市单向度流动，城市文化与生活方式在农村社会迅速传播，农村社会结构发生多元变迁。农村呈现出空心化与农村精英外流的趋势，农村原有的生活方式与乡规习俗被抛弃，城市现念成为农村居民学习的范式。在城镇化的汹涌浪潮中，农村现代化与农民城镇化成为方向话语与发展目标。受城镇化的大潮挟裹，作为中国社会的基层场域，农村的基层秩序呈现出多元与分化的状态，农村的稳定与和谐面临着巨大挑战，带来了动荡与矛盾并存、问题与事件频出的秩序样态。
农村治理秩序作为中国社会治理体系中的基本环节，既受到国家权力生长方式的制约，也与农村社会的基层脉动必然相关，更直接受社会发展趋向的影响。受城镇化潮流的影响，农村的基层实践场域正在发生着多元变革，汹涌的城镇化浪潮给农村基层治理带来了多重影响。首先，在城镇化的影响下，城市现代文明成为社会的主流话语，农村原有的乡土性文化与村规民约被质疑与否定，农民在追崇现代文明的过程中，从原有的乡土制约中被解放出来，原有的秩序结构面临离散、解构的境地，而新的适应农村社会变化的秩序结构并未在农村真正建立。其次，在大规模城镇化浪潮的推进下，农村人口的城镇化成为主流趋势，通过常住人口的城镇化或户籍人口的城镇化，不断冲击农村现存的人口结构。大量农村人口外出务工，通过迁移与流动，不仅打破了农村人口目前的封闭状态，而且改变了千百年来传统的生存方式，农村的经济来源不再以农业为主，给原有的农村秩序格局带来了弹力与动荡。在农村人口大规模流动的过程中，农村人口不再局限于农村的农业生产，而与城市地域的现代产业紧密联系在一起。流动性特征使得农村治理秩序已经与城镇的秩序治理紧密联系在一起。再次，在城镇化与现代化的潮流驱使下，现代化与城市化的秩序体系建构成为国家话语。在这种背景下，原有的村庄秩序结构需要在国家的强力推动下，进行制度变革，以适应国家整体的治理体系变迁。
二、城镇化背景下农村治理的秩序冲突
（一）农村治理秩序中制度话语与实践逻辑的冲突
农村现代治理体系的建构成为改革开放以来农村基层治理的主要核心内容。作为国家的一项正式制度安排，“乡政村治”的制度包含了国家对农村基层治理的现代民主期待。作为自上而下的制度安排，凸显的是按照理性、民主的制度理念生成的“秩序图景”。制度的主旨是发挥农村的自治功能，通过民主选举、民主管理等形式，以民主的运作体系为基础，以现念为引领形成以村集体为核心的村民自治。在民主制度框架下，村民自治的核心内容是乡村秩序的自我维护，农村公共事务的民主解决。在这一制度体系中，乡镇政府对村民自治的具体运行起一种指导与监督作用。
农村作为中国社会的基础，在多年的发展中很多农村地区的经济文化还处于传统半传统的状态，以小农经济为代表的农村离现代化程度还相差甚远。大部分农村居民的文化程度在初中左右，谋生方式虽然脱离了传统农业，但是大部分农村都处于欠发达的状态，由于学历、职业技能以及农村现代化程度的制约，大部分农民的劳动形式仍停留在依靠体力的状态，与科层制的现代工业劳动模式差距很大。“半工半耕”成为很多农村家庭维持生计的主要形式，年轻人在外务工，年长者在家务农，家庭收入既依靠打工收入，也依靠农业收入。在这种情况下农民对现念的接受与民主制度的理解还非常有限，在生存理性和经济理性的作用下，农民的行为逻辑呈传统礼俗引导与理性思考牵引并存的状态。多年传统生活路径的惯习与乡村文化的内化使得村民自治的运行更多按照传统的逻辑。在这种背景下，以现代治理理念为基础的村民自治在运行过程中，体现出制度建构的初衷与实际运行状态相背离。在实际的治理秩序中，农民缺乏积极参与民主治理的内在意识，更多的是“被动式参与”和“表面式参与”。而代表村民利益的村委会，大多屈于上级的行政权威，不得不将更多的时间忙于乡镇政府交办的一些具体事务。村干部作为乡村人，在市场经济的大潮下，更多的是遵从个体经济收入提高的意愿，对于村公共事务缺乏全局性思考。在这种背景下，基于现代化理念的“乡政村治”体系并未同基层运行实际实现完美的契合。制度的设计理念与制度框架体系是现代话语，而基层实际仍处于传统人情逻辑盛行、居民规则意识淡漠的状态。最终导致乡政村治的模式在乡村秩序的运行中，更多的处于运行表面化、执行形式化、治理表层化的状态，并没有有效推动农村社会治理的高效运行。
（二）城市中心主义对原有乡村认同的消解与秩序的离散
在传统的农业社会时代，农村社会的秩序主要靠传统习俗与乡土文化形成的内生性秩序来维持。传统农民的同质性非常强，依靠强大的集体意识与乡土认同，农村形成了稳定的社会秩序。城市化的推进与现代化的强势话语在给农村带来自由与发展的同时，也以强大的力量解构农村居民的共同体认同，冲击着农民淳朴的价值观念。外出务工、乡城流动、城镇文化、现代生活，处于城镇化背景下的农村居民的生活轨迹与价值观念处于激荡变革与迅速跃迁的时期，农民的生活方式、谋生方式、行为逻辑与传统乡村生活全面背离，呈现出城市化元素与现代化交织的新特征。在这场以现代化变革为主导、城镇化进程日益推进的发展路径中，城市生活中的享乐主义、个人主义、物质第一等等逐渐在农村社会蔓延开来，消解着农村传统朴素的生活观念与价值体系。受城市中心主义的影响，传统的乡土文化、道德观念以及简朴的生活作风被人们视为“愚昧”与“落后”的代名词，与之相反，现代城市文化所代表的行为规范与生活方式成为人们争相学习的典范。在这一过程中，农村居民呈现出价值多元化的样态，一部分居民渐渐失去了对乡土习俗、道德、礼仪等乡土文化的认同与遵从。[1]汹涌推进的城镇化浪潮不仅把农村人口不断地从农村地域中抽离出来，源源不断地涌入城市寻找就业与生存机会，而且城市的向心力不断消解农村的乡土文化与原有的乡土秩序。
（三）农村基层秩序运行逻辑的多元化
当前，农村社会呈现出政策变革与社会变迁双重叠加的特点。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响等特征，这给农村社会基层的运作逻辑带来了诸多影响。随着城镇化的发展，农村青年离开农村到城市就业，与此同时，农村经济方式也发生了很大的变化，市场规则等多种规范快速地渗透到人们的生活实践之中，以直接或间接的方式影响乡村社会的秩序；另一方面，国家通过权力介入，把法治与政府意志直接带入乡村，影响着乡村社会的秩序；还有，传统社会文化的生命力使其成为影响乡村秩序的另外一股力量。过去的一个世纪，农村社会经过社会主义改造、家庭联产承包责任制的政策变革、市场经济的迅猛发展以及城市文化的冲击，当下的农村社会秩序已经与费孝通描写的“乡土中国”有很大的不同。传统的礼俗日渐式微，年长者的权威也被新生代的新知识引领。但是由于共同的历史记忆和乡同的生活经验，乡村“情理”仍然在乡村规则中起着一定的作用。[2]与此同时，在城镇化引领的现代化话语影响下，科学、理性等观念在国家的制度推动下不断进驻农村社会。随着农村居民进入非农产业，规则意识、契约观念也逐渐影响农民的思维与行为模式。尤其在现代治理话语与制度的宣传下，正式规则也逐渐被部分农民所接受。日渐推进的城镇化进程不仅给农民带来了现代的规则意识和行为逻辑，而且使得农民的理性思维开始发展，在行为逻辑上，一些农民不再盲从于乡规民约，而是从特定的需求出发，开始理性的考虑行动的后果，对多种行为路径进行选择。
从总体来看，当下农村社会的基层秩序运行呈多元规则并行的状态。城镇化与现代化的发展路径建构了农村的现代民主治理制度，在乡城流动的过程中，现代规则意识在农村具有了生长的空间，同时现代文化中的理性成为了部分农民的行为逻辑与农村的秩序基础之一。与此同时，与乡土生活相对应的传统行为逻辑日渐式微，但是由于农村共有的生活空间和生活经验在农民的行为中仍呈现出一定的印记。“乡村情理”在农村的秩序空间中仍发挥部分作用。在市场经济的大潮下，农民的交换逻辑也日渐增长。旧秩序与新逻辑、新制度与旧传统、乡村文化与城市文明的激荡辉映下，最终导致了在农村社会既存在现代的制度逻辑也存在被支离破碎的传统印记，农民既部分认同乡村情理也认可现代规则制度，“人情”与“正式规则”并存、“现念”与“传统逻辑”都起一定作用。
（四）基层诉求与上级的协商机制缺失
良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放以来，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和公共服务不满意时，农民也无法表达自己的意见。[3]由于缺乏表达个体愿意与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、复杂等局面，导致农村的基层秩序陷入困境。
三、城镇化背景下重构农村治理秩序的路径
城镇化是当前中国社会发展的历史趋势，面对城镇化进程，农村治理秩序的建立既需要夯实农村社会治理的文化基因又要从现代治理体制的未来需求入手更新政府与基层社会的互动模式，同时要跨越城乡对立的二维视野，将城镇化推进与共享共建的治理格局相结合，具体而言：
（一）夯实农村社会治理的文化基因
文化是一种历经社会变迁和历史沉浮而形成的历史血脉，有着超强的生命力，通过无形的、稳定的形式熔铸在文明发展的进程中，通过潜移默化的力量与内化的精神影响着社会个体的行为模式和价值信仰。[4]要重建秩序，必须要深入发掘农村社会治理机理背后所深埋的内在文化逻辑，从文化的根基出发，重构农村社会的乡土认同。多年以来，以传统的伦理道德、乡规民约为内容的乡土文化构成了农村秩序的内核基因。当前时期，面对城市文化的推进，农村社会要以传统乡土文化的传承为基础，构建乡村秩序的内在文化基因。要重新认识到传统乡土文化的价值内涵、重塑乡土文化的秩序基础。以媒体宣传为路径，重塑农村居民的互助精神、弘扬传统的伦理道德、强化乡土文化话语、重建农民精神家园，以乡土文化为依托，消解城镇化过程中农民行为无序化、交往功利化、关系疏离化的趋势。政府作为治理的主体要注意挖掘传统的文化形式，通过多种方式使得现代文化与传统文化相对接，整合乡土文化资源，培育乡土文化保留、传承的土壤。运用各种途径、多种方式使优秀的乡土文化代代相传，在对乡土文化的认同中，建设农村的公共性，增强农村社区的凝聚力与向心力，建立乡村“公共精神”。在当前的城镇化背景下，个体凸显、集体隐去的农民缺乏公共意识，缺乏社会治理的参与动力。重建乡土归属，不仅可以使得乡土文化作为行为有序的基础，而且可以有效激发农民的公共责任意识。在农村发展中，发挥农民的参与性，使得农民成为自觉维护乡村秩序的治理主体。
（二）更新政府与基层民众之间的互动模式
基于多年行政运作的逻辑，政府对基层的秩序达成一直是制度强势推进、群众被动接受的运作过程。但是农民个体作为有着自由意志的行动者，他们会运用自己的行动策略，与政府的政策进行迂回博弈，难免会有一些“上有政策、下有对策”的现象。导致在某种程度上的制度文本与制度执行不一致，正式的制度与运作的逻辑不一致，“秩序图景”与“秩序现实”不一致，制度“虚空化”状态明显。因此基于农村社会治理的现实，迫切需要转变政府与基层社会的互动模式，从“管控模式”走向“协商模式”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，在互动中，要强调“尊重、合作”，让农民个体感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者。政府要以促进农村的“公平、正义”为理念，关注农民诉求，对农村发展的要务与农民进行平等协商，以相互沟通、共同合作为渠道达成农村治理的秩序格局。在基层治理中，政府要尊重农民的主体性地位与意愿表达，在平等互动的基础上，要倾听农民个体的声音，关注农民的价值表达，视农村村民的生存、发展、权利为服务型治理的第一要务，实现治理的观念创新、服务理念创新。[5]在互动机制中，不仅要运用传统的互动方式，而且要运用新媒体等多种形式，让农民个体与政府机构之间平等互动、频繁互动。让治理制度深入农民内心、内化为行为准则，同时通过互动，达成政府要求与民众诉求之间通达的沟通机制。
（三）城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合
城镇化对农村的基层场域的影响不仅呈现出人口向城市的流动与聚集，而且表现为城市现代文化对乡村的全面影响、农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化过程中，要以建立共享共建的治理格局为方向，将城镇化进程与农村治理相结合。具体而言，在农村治理体系的制度设计中，要对农村的未来发展进行前瞻性思考，从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理体系与治理实践。在某种程度上要跳出城乡二维对立的思维框架，从农民的基本需求出发，在满足农民诉求的基础上，在农村建立以依法治理为框架的制度体系，做到有法可依，有法必依，提升农民的法治思维。在农村共享共建的治理格局中，以公平、正义为制度的基石，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。以农民与政府的共同协商、平等参与为基础，激发农民的公共精神与参与意识，赋予农民个体参与基层治理的更多权能。在参与中增强农民对基层治理的责任意识，强化农民个体对集体的归属与认同。在农村共享共建的治理格局建设中，注重农民个体之间、村庄组织之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合以来，共建村庄和谐秩序。
参考文献：
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城乡基层社会治理篇4
【关键词】城市郊区化乡镇政府基层治理制度困境
【中图分类号】D67【文献标识码】a
问题的提出
20世纪80年代以来，我国进入快速城市化阶段，为了摆脱土地、环境等资源约束，大城市向郊区寻求空间，人口和工业企业从城区向郊区迁移。在城市边缘出现了规模庞大的城乡交接地带，这一区域既没有完成城市化，也已经不是传统的农村，但又同时兼具城市和农村社会形态的特点，而且人口流动性大、人口结构多元化、社区类型多样化、利益矛盾突出。按照乡村社会治理需求设计的大城市郊区的乡镇政府，无论是政府职能、管理体制，还是组织架构和治理能力都难以满足这一地区的治理需求。
近年来，大城市郊区的乡镇政府意识到城市郊区化可能引发的一系列社会问题，开始采取应对措施。但由于乡镇政府嵌入的制度环境的制约，这些措施收效甚微。建立在农村治理基础上的乡镇政府陷入组织架构、财政制度和权力结构的一系列困境。
十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就政府职能、政府组织结构、现代财政制度等方面作出了详细规定，为理顺各级政府责权关系定下了基调。在未来的改革设计中，不仅需要改进行政体制、提高治理技术，更需要对政治体制进行更深远的改革。否则，基层政府的治理困境只会进一步加剧。
城市郊区化进程与乡镇政府治理环境的转变
上海城市郊区化进程。20世纪50年代，为了解决工业职能扩大和发展空间有限的矛盾，上海市先后规划建设了彭浦、漕河泾、北新泾、五角场、长桥、庆宁寺、高桥等近郊工业区，以及闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等远郊工业卫星城，但由于缺乏资本和技术，工业对城市郊区化发展的影响仅局限在工业区和卫星城内部，城市郊区化进程相当缓慢。80年代中后期，上海提出了“工业向园区集中”的政策，对城区工业布局进行调整，信息、金融、商贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业，传统制造业转移到郊区各乡镇兴建的工业园区。1982～1990年，上海郊区城镇人口增加了68.47万人，占同期上海城镇新增人口的39.02%。①
90年代，中央提出开发开放浦东的国家战略，上海被定位为国际经济、金融、贸易中心。新城市功能对原有城市空间区位产生竞争，城市工业职能在外资驱动下不断向外扩散。各区县效仿浦东设立开发区招商引资，开发区建设以城镇为依托，改建增建了原有的配套基础设施，提高了人口接纳能力，促进产业和人口向城镇集中。1990～2000年，上海郊区城镇人口增加了255.12万人，占同期上海城镇新增人口的98.75%。②
2001年，上海提出“土地向规模集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”。城镇建设与产业发展同步展开，互为促进。一方面，重点建设“一城九镇”，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”。另一方面，建设郊区城镇和开发区转移六大支柱产业，形成一批产业集聚的特色城镇。郊区城镇支柱产业的发展推动了生活服务型产业的发展，在此基础上，郊区城镇的功能逐步完善。③
十一五期间，为消除城乡二元结构，上海提出“1966”四级城镇体系的规划，通过梯级分布的新体系打破郊区发展与中心城区的对立。新城和新城镇通过完善服务体系，承担分散中心城区人口的功能，同时形成新的产业聚集地带动区域发展。这一时期，“上海的资金、技术、信息等从市区向边缘区域流动加强，促进各城镇的发展，在加快空间布局和结构调整的过程中逐步形成与上海特大型经济中心相适应的具有规模等级结构的市域城镇体系”④。
乡镇政府治理环境复杂化。第一，产业结构：农工并存、以工为主。在城市郊区化的影响下，各乡镇于20世纪90年代中期纷纷设立工业园，形成以开发区为主的发展模式，改变了以往乡镇工业过于分散的格局，呈现出“小集中、大分散”的总体特征。经过20多年的发展，上海部级工业园区、开发区1301个，市级工业园区、开发区2946个，从业人员分别为64.56万人和79.88万人，工业总产值分别达到8707.12亿元和7672.32亿元（见表1）。
表1：上海市工业园区、开发区情况⑤
上海郊区乡镇逐步形成了农工并存，兼有城乡经济结构的混合性经济格局，而且非农产业在经济结构中的比重逐年上升，已经远远超过农业。以宝山区顾村镇为例，2007～2012年，非农产业的营业收入占总营业收入由94.34%上升为97.59%，农业的营业收入占比由0.06%下降为0.01%（见表2）。非农产业中第二产业是主导产业，也是吸纳劳动力的主要力量。但是近年来，第三产业在上海郊区乡镇产业结构中的比重逐步上升，吸纳劳动力的能力逐渐增强。2007～2012年宝山区顾村镇第二产业的营业收入占总营业收入的比重由51.03%下降为38.31%，第三产业营业收入占总营业收入的比重由43.31%上升为59.28%（见表2）。
单位：百分比
表2：上海市宝山区顾村镇各产业营业收入情况⑥
第二，人口结构：规模扩大、结构复杂。近年来，由于城市建设、旧区改造，大批居民从市区动迁至郊区。处于城市边缘的郊区乡镇，交通便利、配套完善，就业环境较为乐观，房地产蓬勃发展，吸引了大批购房居住人群。近年来的大型居住区和保障房建设基地的规划建设，也造成大量中心城区人口迁入。2012年，宝山区顾村镇列入管理的人口为21.7万人，同2007年相比，六年共增加6.97万人（见表3）。大量来沪人员的导入使郊区乡镇的人口结构复杂化。除了原本的本镇居民外，增加了四类居民，一是进入上海的外来务工人员，其中农民工较多；二是由于房价压力在城郊结合部购买商品房的年轻白领；三是由于城市建设、旧区改造而从市区动迁至郊区的城市居民；四是申购经济适用房、公租房的低收入人群。这些群体对人口健康、计划生育、社会保障、社会福利等社区公共服务的需求量大、差异明显，而且老年人、失业人群及低保户、残疾人、精神病人等特殊群体人员较多，与中心城区相比，郊区乡镇治理要满足更为复杂的社会需求。
单位：人
表3：上海市宝山区顾村镇人口变化情况⑦
郊区乡镇还表现出“人口倒挂”和“人户分离”比例高的特征。上海郊区乡镇近年来人口快速增长的主要来源是来沪人员，以宝山区顾村镇为例，2007～2012年，列入管理的外来人口增加4.74万人，是户籍人口增量的2倍。各乡镇户籍人口与来沪人员“倒挂”突出，2012年顾村镇户籍人口为8.03万人，而列入管理的来沪人员13.67万人，是户籍人口的1.7倍（见表3）。而这仅仅是列入管理的，实际的来沪人员数量远远超过这个数字。由于与中心城区公共服务、社会福利存在差异，大部分从中心城区导入的居民将户口留在原居住地，导致居住地和户口登记地分离。宝山区的人口分离比例在70%以上，人户分离增加了社会管理的难度，也影响郊区乡镇公共资源的合理配置。
第三，社区类型：种类多元、需求多样。郊区乡镇从单一的农业社区转变为多元社区。由于征地拆迁、商品房开发、大型居住区和保障房建设，郊区乡镇形成了多元化的社区类型，包括农村散居社区、农民集中安置社区、拆迁安置社区、商品房社区和拆迁安置社区。这些社区中既包括传统的农村社区，也有城市社区，而且城市社区的数量在逐渐增加。不同社区居民具有不同的特征和需求，传统“一刀切”的社区治理和服务模式已经远远不能适应新的社区发展的要求。郊区乡镇外来导入人口规模大，社会组织类型多样化以及人口结构分化，如何探索建立行之有效的社区治理模式，并针对不同类型社区构建不同社区治理模式，成为郊区乡镇社区治理面临的一个重大挑战。
郊区乡镇政府治理的制度困境
郊区乡镇的社会结构和运行方式都发生了深刻的改变，镇政府作为社会治理的重要主体，建立在农村社区治理基础上的运行体制面临着一系列制度困境。
一是组织架构困境：乡镇机构编制与治理需求的矛盾。郊区乡镇无论是管理幅度、人口规模，还是产业结构都已经达到城市水平，但是镇政府的机构设置和人员编制仍然是按照乡镇机构级别制定。尤其是按照本地户籍人口基数配备人员编制，没有考虑实际管理人口的需求。⑧郊区乡镇的外来人口数量已经远远超过了本地户籍人口，如上海市宝山区顾村镇2012年户籍人口为8.03万人，而仅列入管理的外来人口就有13.67万人，实有人口在21.7万人以上（见表3）。今后，随着大型居住社区的建设和城市郊区化的发展，会有更多的外来人口迁入郊区，镇政府编制限制和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾将更加突出。
二是财政制度困境：乡镇政府财权与事权的矛盾。“分税制”改革界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，但没有确定省以下政府之间的财力分配框架。地方政府为了保证财政收入和支出需要，层层下压，尽可能从下级财政抽取资金或者摊派一些行政事务⑨，基层政府承担的财权与事权不相匹配。郊区乡镇大量人口导入之后，社会管理与公共服务投入不断增加，公共管理成本在镇级财政支出中的比重逐年上升，镇级财政负担急剧加重，而市政府缺乏相应的财政转移支付政策。乡镇政府为了缓解财政压力，要么通过提供优惠政策向辖区内的企事业单位转嫁一部分公共支出，要么降低公共服务水平减少公共支出，或者向企业、银行等机构借款举债运行。
三是权力结构困境：乡镇政府权力不健全与基层问题复杂化的矛盾。乡镇政府是一级权力残缺的政府，不仅对于垂直单位缺乏财权和人事权，对于内部单位的人事权也只局限在乡镇范围内部。近年来，乡镇政府的事权继续向区县集中。乡镇政府不仅没有明确的执法权，连一些具体的行政管理权也没有。⑩与经济建设相关的投资项目、征地拆迁等事项，乡镇政府无权审批。而在城市郊区化的影响下，郊区乡镇社会问题层出不穷，尤其是大量人口导入之后，从征地拆迁到维持社会稳定，从提供导入人口的公共服务到社会保障，从增加就业到维护公共安全，社会治理和公共服务领域矛盾突出。基层社会问题多元化、复杂化与乡镇政府的行政权力有限的矛盾，在一定程度上增加了乡镇政府治理基层社会的难度。
结语
城市郊区乡镇政府治理的制度困境，归根到底是基层治理体制与基层社会结构和运行方式的变化不相适应造成的。如果没有对基层治理体制做出相应的深刻调整，基层政府也只能在狭窄的体制空间里腾挪转换，并不能从根本上解决问题。2009年上海在松江区小昆山镇等十个镇开展小城镇发展改革试点，提出“对具备一定人口规模和经济实力的试点镇赋予必要的城市管理权限”。十以来，中央政府已取消和下放了一些行政审批权限。十八届三中全会明确指出，要进一步简政放权，将那些直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。同时，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，建立事权和支出责任相适应的制度。只要抛开传统思路，赋予乡镇政府更多必要的管理权限，形成与社会治理任务相匹配的行政体制，就能增强乡镇政府在调节经济发展、解决社会矛盾、协调利益关系等方面的引导和调控能力，推进基层社会治理体系现代化。
（作者为上海工程技术大学副教授、上海大学社会学系博士研究生；本文系上海市教委科研创新项目“新生代农民工社会融入政策研究”的阶段性成果，项目编号：12YS128）
【注释】
①②朱宝树：“上海人口城市化和再分布发展态势”，《南方人口》，2003年第3期。
③刘铮，于江宁：“大城市郊区小城镇成长的动力分析”，《中国集体经济》，2010年第12期。
④杨上广，吴柏均：“城市空间郊区化演变趋势及问题―以上海市为例”，《城市问题》，2009年第1期。
⑤数据来源：根据2013年上海统计年鉴整理。
⑥数据来源：根据《宝山年鉴》编委会：《宝山年鉴》，上海社会科学院出版社（2007～2012版）计算。
⑦数据来源：《顾村年鉴》（2007～2012）。
⑧发改委城市与小城镇改革发展中心课题组：“我国城镇化的现状、障碍与推进策略（下）”，《中国党政干部论坛》，2010年第2期。
⑨陈锡文，韩俊，赵阳：“我国农村公共财政制度研究”，《宏观经济研究》，2005年第5期；谭秋成：“地方分权与乡镇财政职能”，《中国农村观察》，2002年第2期。
⑩赵树凯：“县乡政府治理的危机与变革―事权分配和互动模式的结构性调整”，《学术前沿》，2013年第11期。
城乡基层社会治理篇5
古代最大的城市是首都，首都是政治中心，但近代中国第一次有了工商业城市――上海。它在不到50年内人口规模就超过了首都，变成了国内第一大城市，这就是资本主义的力量，它对中国传统社会，尤其对农村产生了巨大冲击，这是非常残酷的，农民相当无助。
我国的人口主体长期以来都是农民，以农业立国，农业是古代王朝建立的基础。自从大城市出现后，随着资本主义的入侵，农村开始破败，男耕女织的小农自然经济迅速瓦解。首先是“女织”被洋布冲得七零八落，传统手工业几乎都受到冲击，城乡治理分化也开始了。新式城市开始有了较文明的社会生活，其它内地城市也迅速崛起，中国城市化浪潮其实从那时起就开始了。农村里稍有点本事的人，绅士及能工巧匠，甚至一些敢闯的泼皮，纷纷进入城市，至少可住进县城小镇，追求更文明体面的生活。因为在城市，哪怕是在码头上扛包，日子也会过得比农村滋润，而留在农村的人则逐渐劣质化，乡绅变成了土豪劣绅，游离于城乡之间的“二流子”也多了起来。农村的败象成为突出的社会问题。
当时一些社会精英也注意到这个问题，时就提出筹办地方自治，即对城乡基层社区进行新型社会治理，特别是农村的自救。自治的理念其实来自西方，但古代由于皇权难以深入村社，鞭长不及马腹，县以下的基层行政，流于自治的状态也是很自然的，乡村在乡绅主导下制定乡约乡规，配合官府进行治理。在晚清新政改革时，筹办地方自治作为一项重要改革内容，曾在全国推行。当时搞得最好的是直隶天津，直隶总督袁世凯在河北地区进行了广泛试验，他派人到日本学习城乡自治，兴业殖产，开办了直隶工艺局、劝业场，发展民营经济，使天津成为北方商贸集散中心。袁以政府行政力量来推广新型城乡自治，编写了《自治讲义》，分发各属张贴，组织宣讲员下乡，到河北各地宣讲。还在1906年成立了天津自治总局；1907年成立了中国有史以来首个通过民众选举产生的地方代议组织――天津议会。
在直隶农村筹办地方自治，则以省府保定附近的定县（今河北定州市）最为出色。有一位从日本留学回国的乡绅米迪刚，在定县的翟城村做了不少开化民智的事，比如办新学、创办自治公所、讲演社、图书馆等，引入一些西学新事物，同时也着力维护传统道德，讲互助与尧舜传贤，把农民组织起来，以此求得农村自救。进入民国后，有一批海归洋博士，包括耶鲁大学晏阳初、康奈尔大学冯锐、哈佛大学瞿世英等，他们注意到农村日甚破败及米氏的乡村自救运动，出于对农民的无限同情，也先后来到定县开展乡村建o，方法是以平民教育为主。
到上世纪二三十年代，北大教授梁漱溟脱下教袍，来到山东邹平，筹办了山东乡村建设研究院，大力倡导乡村建设运动。与此同时，黄炎培等精英人士也在城市开展职业教育工作，救助下层劳苦民众。自治自救在城乡基层都有人做，且声势很大，但中央政府对此很少过问。一些地方军阀如山西的阎锡山、山东的韩复榘等，在其所管地域则大加支持。他们本身就有相当的独立性，对筹办地方自治、村治、乡村建设是感兴趣的。应该说，梁漱溟的乡村建设办得很有成绩，山西更号称“模范省”，但这一切都随着抗日战争的爆发而不得不停止。
解放以后，农村发生了很大的变化，开始土地制度改革。不久提出“组织起来”，我认为：在强调走集体化道路的同时，最初的意思也是发展基层地方自治，刚开始成立了互助组、合作社，没有行政干部，集体互助，生产自救。但后来变得激进，很快就全面实行制度。这使得整个农村地区都形成官僚化的行政治理，与计划经济相结合，形成政社合一的行政命令经济体。农村里有了大批官员即公社干部，有的是有国家编制的，有的是没有编制的，如大队干部、小队干部、会计、出纳、宣传员、广播员及计生员等，干部数量越来越多，甚至“大办民兵师”。到了“”时，办得像兵营一样，完全成了一级政权单位，我把这个叫做“行政扩张”，在“”时达于顶点。
百年来中国的农村治理就是这个情况，一方面是筹办地方自治，另一方面是行政扩张，一直扩张到最基层。
村民自治还是要继续推行下去
古代对基层农村的治理，因行政成本很高，财政无法支付，所以中央管不了，皇权不下县。上世纪五六十年代，行政扩张明显，但治理效果并不好。虽然农村各种干部很多，县里还不时派干部下来“蹲点”，却并不能解决农村的破败贫穷，不但经济没有发展，农民进城谋生的路也被堵死了。政府财政难以为继，养了很多“坐办公桌”的人，而没有正式编制的干部，内心也不满意。把大家“窝”在一起，干活的人少。所以改革开放就是从基层农村开始的，农村改革就是去公社化，我认为就是去行政化，除去以行政命令搞经济的模式，实际上也是去官僚化。
1980年代，当时提出要建设中国特色的村民自治制度，通过选举产生村委会，这从某种程度上讲，等于恢复了晚清以来筹办地方自治的传统。最近十多年来，村民自治好像提得不太多了，但在1990年代，这个做法经常被提及，一些村里还形成了村规公约，各地村委会的选举都很热闹，出现了“海选”，当时叫“草根民主”。中央也出台过一些文件，对农民首创的各种形式的民主自治都大力倡导，甚至有提议自下而上实践“中国特色的民主”。为什么现在提得少了呢？恐怕与实践过程中出现的问题有关，比如说基层宗族宗派问题、贿选问题、黑社会问题等，于是有些地方又回到行政扩张的老路上来了。
在城市街道则一直是在健全行政领导，虽然在上世纪八九十年代也曾有过短暂的学农村选居委会，但市民一般都不感兴趣。为什么上世纪八九十年代，会有短暂倡导村民自治，甚至大搞“草根民主”的情况？我认为是当时政府财力有限，没有能力支付广袤农村的行政扩张，在之后一时也想不出更好的办法，于是顺势恢复了基层地方自治。现在政府有财力了，对农村有巨额的转移支付，行政扩张的力量又强了。其实，中央转移支付的钱有时进了“村官”的腰包，这并不是好现象。
城乡基层社会治理篇6
关键词：成都;新型村级治理机制;实践意义;研究价值
伴随经济社会的高速发展，现代化已经让传统的乡土社会悄然改变，特别是新生代农民工生活方式、工作方式的变化以及他们对个人利益诉求表达较以往更加强烈。学术界都流行着“村（居）民自治在中国，而对中国的村（居）民自治的研究却在国外”的说法。这说明我国研究基层治理的学者少，研究起步晚，学术水平还不够。村民自治制度是中国人民在治理乡村社会的伟大发明创造，在解体，包产到户后，原来负责组织农民统一生产和统一分配的生产大队、生产队两级组织失去了依托，逐渐瘫痪。基层管理的某些职能无人负责，山林土地纠纷大增，社会治安状况比较混乱。也就是在“经济小岗村”定型之后，农村还需要一个“政治小岗村”，一个指向村庄秩序重建的治理模式，广西宜山县三岔公社合寨大队果作村组建的村委会诞生了，这就是村（居）民自治制度的雏形。80年代初，村（居）民自治制度列入宪法，是具有中国智慧的基层治理机制，这一创举赢得美国等全世界的赞誉。就如当初在经济体制变革后，重塑农村的政治制度，加强对农村社会秩序的建构一样。今天，高速发展的中国社会得益于中国二元经济结构模式，农村社会的畸形发展，我们党和国家领导人敏锐地提出了“三农问题”并确立解决这一社会历史疑难杂症的方针政策，这关乎农村社会和谐，关乎亿万民生福祉，关乎整个中华民族的伟大复兴。
自2008年以来，成都市在统筹城乡过程中构建新型村级治理机制的实践探索，进一步丰富和完善了村民自治制度，有力推动了城乡统筹和城乡一体化发展进程，成效显著。在实现国家治理体系和治理能力现代化要求下，促进传统社会管理向现代社会治理转变，成都实践既是对村级治理理念的创新，也是进一步完善和创新村民自治机制，探索村民自治实现的有效形式的路径创新。成都实践作为一项政治制度，它在特定（时间、空间）社会环境中有其自身的承载力和生命期限。近年来，成都市推进统筹城乡综合配套改革，积极发展“产城一体”，“产镇一体”，同质均衡的城乡公共服务，以破解传统的城乡二元结构发展困境，把实现社会公平，政治民主和充分尊重民众主体地位作为党和国家事业的最高价值追求。整个经济社会的飞速发展改变着人们的生活、生产和思维方式。经济的发展必定要求政治制度的变革，在新时期、新阶段，成都老百姓有了新的利益诉求，他们的权利需要整合和正确的疏导，而传统的村民自治制度已难以充分解决这些矛盾。市委组织部探索创建的新型村级治理机制正是对传统村民自治制度的进一步完善和发展。补充建立了村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构，重新调整和规范了村委会的职能，进一步的完善集体经济组织的经营管理体制，优化村级公共产品的供给，强化了党组织对村民议事会的领导并不断为农村基层建设事业提供人才保证。新型村级治理机制拓展了传统村民自治制度的功能，使这一制度在基层治理当中显示出了顽强的生命力。7年多的实践，全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面正是得益于此。
探索未来中国基层治理机制发展新路，成都经验的启示。成都经验给我们提供了一个很好的研究视角：依托村民议事会对村级事务的自主自决，实际上就是对过去基层党组织在村务上全权包办的替代，从而使得基层党组织职能转变到对村民议事会的领导上来，避免了因村级事务决策失误、执行不力、监督不到位而形成党组织负面情绪的积累，实现了群众真正当家作主，夯实了党执政的群众基础。这一经验对我们党的建设也有十分重要的启示意义，我们的基层党组织分布在国企、高校等行业系统，是不是在这些行业都建立起行业议事会，取代行业系统内基层党组织的过多的行政职能，经济职能，也是改变党与民争利，以党代政，防止腐败，保证党的高尚性、纯洁性的有效制度设计。
1、切实做好对转变基层党组织领导方式的方向和途径的研究。转变党的执政方式是适应新的社会发展的需要，也是转变党的职能的根本要求，但是学术界对研究转变党的执政方式的具体方向和途径甚少，特别是对基层党组织在转变职能、执政方式的方向和途径方面提供的理论支持不够，导致这一理论构想只停留在口号式的宣讲，而找不到出路。
2、研究基层治理，注重制度建构的生命力和承载力。成都新型村级治理机制完成了与传统村民自治制度良性承接，是村民自治制度在中国经济社会深刻变革中的延续和完善。一是在社会治理主体多元理论的指导下，村民议事会丰富了村级治理主体，实现了村自治组织与村民之间的良性互动。二是议事会这一制度平台的搭建，进一步畅达了人民群众表达利益诉求的渠道，也是对党群众路线的丰富与拓展。三是新型村级治理机制增加了村民自治制度的承载内容，这一制度构建了化解农村矛盾的有效机制，维护了农村社会的现有秩序，变得更加和谐。同时优化了村级公共产品的供给，另外，各地因地制宜设立了资产管理委员会、农业经合组织等集体经济组织形式使传统村民自治制度的经济职能得到了补充。再次，基层民主得到了进一步发展，从民主意识培育到最终实现政治民主有了基层基础。
3、需强化对人才资源向农村基层倾斜的制度机制研究。目前政府明确了“人才向基层流动，在基层培养”的人才工作导向，如何加强政策倾斜，畅通基层干部出口，从政治、经济、精神等各方面提升基层岗位的吸引力，让优秀人才到基层干事创业这也是值得研究的课题。基层治理，除了有制度保证外，还要有人才作保障。成都在引进大学生村官，研究村官出路方面都有制度上的创新并且在提高村组干部待遇和出台激励政策上都走在了全国的前列，为研究基层人才队伍建设与管理提供了大量的实证案例。
参考文献：
[1]蒋永甫.乡村治理：回顾与前瞻――农村改革三十年来乡村治理的学术史研究[J].宝鸡文理学院学报（社会科学版）.2009（01）
[2]陈柏峰，董磊明.乡村治理的软肋：灰色势力[J].经济社会体制比较.2009（04）
城乡基层社会治理篇7
关键词：基层；社会治理；创新；安徽
中图分类号：C913文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）13-0124-02
党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为：完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系与治理能力现代化。“治理”包括法治、德治、自治、共治等内涵综合施策的科学管理，更加注重社会多元主体的共同管理，“治理”的核心是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，社会事务需要政府、市场和社会各自分担、共同分担。
一、安徽基层社会管理与服务体系建设的改革探索
进入“十二五”以来，安徽科学确立创新社会管理目标，努力构建符合时代特征、安徽特色的社会管理体系，推动美好安徽建设迈出坚实步伐。
（一）突出重点扎实推进社会管理“工程项目”建设
安徽紧紧围绕社会治理创新“工程建设”，统一规划，整体推进，突出重点，不断提高社会管理科学化水平，初步形成具有安徽特点的社会管理新格局，为加快安徽经济社会发展和美好安徽建设提供了保障。
（二）调整改革行政区划，夯实社会治理基础
安徽为适应新的历史时期经济社会发展和基层社会治理的需要，加快深化行政区划调整改革，理顺管理体制，使得基层服务功能进一步优化，既增强了区域经济发展的凝聚力和辐射力，又对全省基层社会管理和服务体系建设产生积极的影响。
（三）积极探索基层社区管理体制――“安徽模式”
为适应社会管理工作向基层延伸的需要，安徽不断探索推进社区组织管理体制改革，社区自治功能不断增强。探索出基层社区管理体制改革“铜陵模式”，其核心是将原来的“区――街道――社区”三级管理调整为“区――社区”模式。创新社区服务与管理组织新架构；贴近需求，服务重心下移；强化居民自治，推进基层民主管理。合肥市蜀山区西园街道根据省会城市情况，积极探索“2+2+2+X”基层管理与服务模式，即：社区党委、居委会（2个组织）+社区工作站、社会工作服务站（2个平台）+社工、社会组织（2个主体）+多种居民服务需求项目（X项目载体）的运行模式。有效建立起社区服务的组织平台、服务社区的人才队伍和服务社区居民服务项目，走出了一条基层公共服务新路子。
（四）创新社会组织管理，促进社会组织健康发展
近年来，安徽积极谋划、主动作为，既积极引导社会组织发展，又依法规范管理，初步建立了层次有别、分类指导、富于创新的社会组织政策体系；形成了布局合理、结构优化、功能完备、充满活力的社会组织发展体系；基本健全了登记审批、年度检查、等级评估、执法监察四位一体的社会组织监管体系。
（五）农村基层社会管理与服务体系建设步伐加快
安徽围绕“美好乡村建设”为重点的农村发展与服务体系建设“五大工程”。即：实施村庄建设工程、环境整治工程、兴业富民工程、土地整治工程、管理创新工程。建立以基层党组织领导核心、村民自治相结合，以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程网络服务体系。
二、安徽基层社会治理亟待突破的问题及原因分析
安徽省基层社会管理改革与服务体系建设取得较大成功，积累了许多成功经验，但仍存在一些亟待解决问题。
（一）行政区划制约基层社会管理与服务水平的提高
不合理的行政区划制约城乡基层管理创新与服务体系建设。典型表现为区划结构不合理，“市县同城”，市辖区规模过大，行政区域与管理幅度错位等问题给社会管理和服务体系建设带来了新挑战。既有国家总体环境与历史的原因，又有利益格局、城乡统筹发展不足、改革滞后的因素，加上经济发展长期以农业为主的发展定位，决定了现行行政区划严重影响基层社会管理创新。
（二）安徽省基层社区建设与服务能力差距较大
安徽虽然涌现了铜陵改革街道体制扩大社区职能实践，合肥市西园街道发挥社区社会组织作用搭建基层公共服务平台的新模式，但全省多数没有改革的地方体制弊端依然存在。“铜陵模式”仍然面临问题。社区承担的责任与职能不符，一方面政府部门仍然有很多工作需要在基层落实，另一方面基层社区仍然习惯等着上级布置安排工作，改革后社区居委会越来越承担着过重行政负担。政府公共服务项目不断向社区延伸，使得社区承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区社会组织发展不足，政府服务难以转移。专业社工人员短缺、责权利不对等。社区居委会、业主委员会和物业管理企业关系不顺，财政来源单一等。合肥西园街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依据，与省委、省政府办公厅文件精神明显相违等。“美好乡村建设”积极推进，但与城市基层管理与服务水平比较差距仍然较大，统筹城乡基层社会管理体系建设不足。
（三）安徽省社会组织发展不充分，职能发挥不够
社会组织发展空间不足。全能政府管理体制，重社会管控、轻社会自治的惯性思维，限制了社会组织生存与发展的空间。社会组织培育政策不健全。社会组织的社会管理与服务能力比较薄弱，政府对社会组织的财政支持十分有限，没有建立以契约式公共服务为特点的公共服务购买机制。社会组织行政化倾向严重，制约了社会组织健康发展和发挥作用。社会组织自律、自治能力的欠缺阻碍其成长并承担社会责任。社会组织党建体制不顺，造成社会组织党建工作与业务登记管理工作“两张皮”。社会组织管理服务力量薄弱，造成各级社会组织登记管理机关处于疲于应付。
（四）安徽当前城乡社区自治存在共性问题
一是管理主体越位。居（村）委会“行政――自治二重性”使其更多的是“政府的脚”，而不是“老百姓的头”。二是管理客体缺位。更多介入政府事务，而非本辖区内的公共事务和公益事业；社区工作是任务导向而非需求导向；社区内部的公共事务很难被列入议事日程。三是管理途径错位。更多服从上级的指示命令，而非政府指导下的群众自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民参与的机制，该管不管或没有能力管，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力，社区缺乏凝聚力等。
（五）基层服务体系建设任重道远
全省各地的基本公共服务体系建设差距很大，目前，全省十六个市仅合肥市出台了《合肥市“十二五”期间基本公共服务体系规划》，省级规划也尚未能出台。仅此可以看出，加强基层服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化任重道远。
三、创新安徽基层社会治理与服务体系建设的对策思考
（一）借鉴国内外基层社会管理与服务体系建设成功经验
国内外成功经验，对安徽省的启示。如：美国的城市基层社区管理模式。特点：基层政府的职能明晰、责任落实到位，基层政府直接面对居民群众，承担着基层社会管理的全部事务。政府提供公共服务，居民参与决策，居民须承担社会管理义务。北京模式：将社会管理融入网格管理，居民安全感明显增强，幸福感增加，居民参与意识上升。成都市在深化城乡社区治理机制方面、陕西省在基层社会管理基础建设中抓好“顶层设计”方面都积累了非常成功的经验。借鉴成功经验，尤其需要改革完善：一是社区改革、社会组织建设方面重点提高自治功能。二是尊重居民主体地位、调动其参与的积极性。三是努力培育居民责任意识、履行社会管理义务。
（二）进一步深化行政改革，科学合理调整行政区划
进一步积极稳妥地做好安徽基层行政区划改革调整工作，逐步形成设置科学、布局合理、服务高效的基层行政区划体制。推动城乡经济社会一体化，促进产城一体化建设，促进城乡统筹协调发展，最终实现经济发展与社会管理服务一体化。
（三）深化基层社会管理改革，发挥基层服务主体作用
积极探索基层社会管理体制改革，大力加强城乡社区建设，把社区建设成为党依法执政、政府依法行政、居民依法自治的城乡基本单元。注重基层，立足基层，加强群众组织和社会组织自我管理、自我服务的能力建设。
（四）加快推进安徽各类社会组织健康发展
围绕政府机构改革与职能转变，改革对社会组织管理，为社会组织发展松绑，切实下放社会组织的管理权限，加快实行政社分开；完善培育政策、促进社会组织服务能力提升，建立购买政府购买社会组织服务机制，加大财税支持社会组织发展力度，提升社会组织自身建设水平，完善社会组织内部治理；加快社会组织自身人才队伍；改进党建工作，理顺社会组织党建管理体制，指导社会组织党建工作；完善法律监督、政府监督、社会监督和自我监督相结合的监管体系；推进社会组织等级评估。
（五）不断完善丰富安徽特色的社区治理新模式
以铜陵市社区改革、合肥市西园街道分别探索实践取得的成效，进一步总结、完善、丰富、提炼社区管理体制、办法与规律，通过已取得的改革经验，从基层基础抓起，从解决服务居民的手段和路径入手，找准切入点，积极行动，以构建基层公共服务体系为总目标，立足社区，大力发展社区社会组织，引导其参与社区服务；构建起社区“两委两站”运行模式――“2+2”，组建由专业社工牵头的社区社会工作服务站，以社区党委为核心、居委会民主自治、社区工作服务中心、社工服务站管理服务架构。实现社区职能承接，政府职能退出，社区自治能力壮大，街道人员分流的格局。
（六）创新基层社会资源管理，夯实社会管理基础
基层社区管理与服务体系建设离不开共建共享机制建设。统筹社区管理建设与发展规划，创新社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持，完善社区财务资产管理新模式，保障社区工作有效运转。进一步建立完善社区房屋物业等固定资产归口使用与统一监督管理制度等。
城乡基层社会治理篇8
关键词：城市化；西部农村；基层民主；村民自治；农村社区自治；村民议事会；“户代表”制度；四川省
中图分类号：D621；D638
文献标志码：a
文章编号：1007-5194（2012）02-0054-07
近些年来，我国的城市化浪潮迅速兴起并得到了蓬勃发展。城市化浪潮在市场经济的推波助澜下，深刻地改变了广大农村原有的经济、文化和社会状况，使长期以来自给自足的小农经济结构发生重大改变，以熟人社会、差序格局为特点的传统农村社会一去不返。在长期实行城乡二元分治的格局之下，由于农业和农村的投入产出率相对较低，广大农村的公共服务与城市相比相去甚远，城乡之间差别巨大，因而自改革以来尤其是20世纪90年代以来，出现了大规模的农民进城务工潮，进而导致农村的大量劳动力、资本和人才等生产要素，持续单向地流入城市，逐渐造成了传统乡村社会的衰落。2006年，国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组在全国范围内进行了调查，结果显示：74%的乡村已无可以进城打工的“剩余劳动力”，仅有25%的乡村还有四十岁以下的劳动力。近年来，这一趋势发展得更为严重。据有关报道，时至今日，中国进城务工的农民已经超2.4亿。另据国家统计局的统计数字显示：全国的村民委员会数目，从2005年至2009年逐年减少，分别为62.9万、62.4万、61.3万、60.4万、60万。平均计算，全国每年减少7000多个村民委员会，平均每天有20个行政村正在消失。这种情况在中西部地区表现得十分突出。根据最近的第六次全国人口普查数据显示：六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是：重庆（-6.6%）、湖北（-5.0%）、四川（-3.4%）、贵州（-1.4%）、安徽（-0.6%）和甘肃（-0.2%）。这六个省份，主要集中在西部地区，而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象。在这一来势迅猛的城市化过程中，尤其值得注意的是广大西部地区。我国西部地区大多属于山区和丘陵地带，西部各省基本上都是农业省份，工业经济基础比较薄弱，由于这些特殊的经济、地理等因素，长期以来绝大部分人口都属于农村人口，常年累月在农村从事农业生产劳动，世世代代生活在乡村之中。然而近些年来，随着城市化浪潮的蓬勃兴起，较之于全国其他区域而言，广大西部农村遭受到更为强烈的外部冲击，开始了一个极其深刻的社会变迁过程。而伴随这一过程的一个突出问题是，农村基层民主发展也开始陷入困境，已经推行了20多年的村民自治面临着一系列严峻挑战。本文以西部农业大省四川为例，试图通过研究城市化浪潮对西部农村以及农村基层民主的影响，进一步探讨西部农村基层民主走出困境的可行路径。
一、城市化浪潮对西部农村产生巨大冲击
长期以来，我国西部地区的广大省份以农业为主，加之受经济、地理环境等方面的影响，其经济建设、文化教育和社会发展都比较落后。近些年来，城市化浪潮的迅速兴起，对西部地区广大农村的冲击更为强烈，这主要表现为以下三个方面：
（一）大量农村人口进城务工
以四川省为例，作为全国的劳务输出大省，2004年全省转移和输出的劳动力达到1490万人，占全省农村劳动力人口总数的38.2%，占全国劳务输出总数的16.3%，规模十分惊人。值得注意的是，其中举家外出务工的农户达到200万户，占了全省农户总数的10%。除了大规模人口流动之外，跨省远距离流动也是西部农村劳动力流动的一个显著特点。清华大学李强教授通过对四川省15个区县农民工流出的数据进行研究后发现，其中出省流动占到了66.4%。
人口学中“推拉理论”模型对这种城市化背景下西部农村的劳动力流动现象给予了有力解释。该理论的提出者巴格内认为：人口流动的目的是改善生活条件，流入地的那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力，而流出地的不利的生活条件就是推力。人口流动就是由这两股力量前拉后推所导致的。在我国，农村劳动力大规模进城务工的“推力”是农民难以通过务农获得满意的收入。西部农村的特点是因耕地资源贫乏、劳动力多而导致人均耕地少。以四川省为例，截至2004年底全省耕地为5856.6万亩，仅占全国的5.4%，人均耕地仅有0.67亩，远低于全国人均水平，“种地不赚钱”成了广大农民的共识。而进城务工虽然辛苦，但能够获得较高且稳定的工资收入，发展的机会更多，这就是显而易见的“拉力”。城市化浪潮进一步放大了这种“推拉”作用的效果，于是，汹涌的农村人口流动浪潮便在这种合力的作用下迅速兴起。
（二）各种农村资源流向城市
农村资源这个概念包含的范围很广，一般认为农村资源是指在农村地域范围内能够为人类所利用的农村自然资源和农村社会资源的总和。在迅速兴起的城市化浪潮中，农村的各种资源都源源不断地流向城市，使西部农村的很多地方只留下一个空壳。最能体现这一过程的是农村的土地资源、经济资源和智力资源的流失。
土地作为一种不可再生资源，是农民生存的根本，其重要性不言自明。而城市化需要占用大量土地进行基础设施建设，与之相伴的工业化过程也要向农村土地资源伸手，这些都是与保护农村土地资源存在冲突的。在城市化浪潮的推动下，一些地方政府由于自身利益驱动，往往违反国家规定滥用征地权，不顾农民生计，强行征用集体土地，严重侵犯了农民的经济利益与合法权利，造成了农村土地资源的大量流失。从1978年到2009年，四川省共减少耕地1399.5万亩，年均净减少43.8万亩，尽管其中包含了一定的退耕还林面积，但这组数据也是相当触目惊心的。
随着大量农村人口进城务工，农村的经济资源也源源不断地向城镇转移。由于城市化进程的不断深化，农村劳动力流动方式也从过去的“离土不离乡”逐渐转变为现在的“离土又离乡”。这样一来，许多进城务工的农民便不再把农村当做自己的根基，也就不再把自己在城市务工获得的收入大量寄回农村。不仅如此，还有相当一部分农民甚至把农村的房产变卖后到城镇去买房，这样更加剧了农村经济资源向城镇的单向流动。
农村智力资源也是农村社会资源的重要组成部分，它是指农村的各种人才，包括农村的大中专毕业生、乡村教师、乡村医生、各类工匠、农业技术能手等农村知识精英。这些具有一定专业知识或一技之长的农村精英对于城市化浪潮的感触更为敏锐，因而进城的愿望也更为强烈，并且更具备在城市生存的能力。目前，西部农村的知识精英已经基本上进入城市，从而使农村原本贫乏的智力资源日益枯竭。
时至今日，各种农村资源快速涌入城市的发展势头，在许多偏远农村非但没有得到遏制，反而日趋严重。一些有识之士对此忧心忡忡。最近新任中国证监会主席郭树清在2011财新峰会上的主旨演讲中表达了这种忧虑：“‘十二五’规划提出，要让生产要素在城乡之间双向自由流动，但是这一既定方针落实起来非常困难。城乡差距依然巨大，城乡差距还没有出现缩小的拐点，破除城乡要素流动的体制障碍迫在眉睫。”
（三）传统乡村文化趋于瓦解
乡村文化是指乡村生活中产生的思维方式、风土人情、行为规范、价值观念等等。按照费孝通先生的理解，乡村文化是“以乡土为根基，以乡村为纽带”经过长期积淀形成的，如此产生的乡村文化具有自然、纯朴的品格，是农村社会得以维系的重要条件。然而，在迅猛发展的城市化浪潮中，这种根植于传统农业文明的乡村文化正在遭受强烈的冲击，城市化作为工业文明的产物正以强势力量改造和解构着乡村社会的文化价值，冲击着农民的精神世界，带来了深刻的文化冲突。于是近年来常有人呼吁：经济的繁荣，并没有给农村带来精神世界的充实，反而带来了精神上的沦陷。
近些年来，在城市化浪潮和市场经济大潮的合力冲击下，传统乡村文化逐渐被边缘化，不可避免地走向衰落。本应作为工业文化有益补充的乡村文化，还往往被人贴上了“愚昧”、“落后”的标签，从而导致原本就弱势的乡村文化更加失去了自己的价值和既有的内在聚合力。在丧失了自信与独立自主性后，乡村文化就失去了普遍认同，同时，由于市场经济的深刻影响，不少人在乡村生活中也越来越奉行“一切向钱看”的简单功利原则，原有的“守望相助”、“交换互利”的传统行为模式逐渐被打破。自古以来，农耕文化就是中华传统文化的根基，中华文化的灵魂和精髓与农耕文化和生活形态密不可分。然而，由于人口大量外流，在如今的许多村庄，留守的村民除了看看电视和偶尔有电影下乡外，传统文化生活基本处于空白，传统的社戏、戏曲、民俗活动已经基本上“曲终人散”，农村的传统文化生活形态将只能成为记忆中的往事。笔者在四川农村调研时也经常发现，在不少的偏远农村，由于人口大量流失，加之留守在家的村民居住得又非常分散，村子里早已没有什么群体性的文化活动。大量事实表明，流传数千年的传统乡村文化土壤已经分崩离析，趋于瓦解。
二、西部农村基层民主陷入治理性困境
在城市化浪潮迅猛冲击并导致广大乡村发生巨大变化的同时，农村基层民主的发展也受到深刻影响。从总体上看，城市化推动了城乡一体化进程，打破了乡村社会封闭自足的状态，促进了小农经济向现代农业的转型，解放了农村社会生产力，大大加快了我国现代化建设的历史进程，这对于整个社会的发展进步无疑具有重要的积极作用。然而，正如任何事物都具有两面性一样，城市化浪潮引发的乡村社会的一系列深刻变迁，却又使西部农村的基层民主和基层治理遭遇到一系列现实难题并陷入治理性困境。
（一）人口流动导致村民自治主体缺失
村民自治的根本含义是农村居民根据法律自主管理本村事务，其主体显然是村民。但城市化浪潮驱使西部农村大量劳动力外流，而其中大多是具有一定文化知识的青壮年。一项调查表明，在打工大军中，19～45岁的青壮年占95%，有初中以上文化程度的占70%，而且其中男性比例高达79.2%。正是这些农村中坚力量的大量流失，使得村民自治难以延续。以四川省平昌县为例，全县共有83万农民，其中30万学生儿童，31万外出务工。在一些偏远村庄，不仅村里的村民大会已经几年都没有举行一次，就连村民代表会议也难以召开。可见，村民自治的主体大多已经缺失了。在当前情况下，想要靠留守的村民来实行自治显然是不现实的。进一步深入分析，造成这一问题的原因主要有两个：一是参与困难。大多数进城务工的村民常年都奔波在外，只有过年或者家中有事时才会回到农村，因此难以参与农村政治生活。就连村委会换届选举，如果为此特意回家一趟，会带来误工、路费等经济上的损失，因而也往往难以实现。对于村务公开、民主管理方面的民主参与，就更难以落实了。二是缺乏动力。对于常年在外打工的村民来说，他们的切身利益实际上已经转移到打工所在地，农村的公共事务和政治生活对他们而言已经没有多大关系。而那些已经举家搬迁到城镇的农户，更是与农村没什么实际的利益关系了，往往几年都不回去一次。显然，他们已经没有多少兴趣来参与原来村庄的村民自治了。
正因为村民自治主体的缺失，使实施二十多年的村民自治，在一些西部农村难以发挥其应有的作用。在这些村庄，伴随着村委会选举难以开展、村务公开和民主管理陷入停滞，村民自治的性质也开始发生异化。在村民自治主体缺失的情况下，生活在农村的往往是一些老人和妇女，由于他们自身的能力所限而不能很好地行使民利，于是，占有职务便利的村干部就借机填补空白，主导了农村的公共事务和政治生活。这样一来，村民自治的主体实际上就由广大村民而异化为少数村干部，村民自治也就异化为“村干部自治”。于是，一些村干部的腐败行为便有了合适的滋生土壤。更为严重的是，即便村民想要通过罢免的手段来重置村庄权力，实施起来也是非常困难的，因为《村组法》为了保证“罢免”这一硬性监督手段的严肃性，对其作出了比选举更加严格的规定：一是要求有五分之一以上有选举权的村民联名，二是须经由有选举权的村民过半数通过。这在城市化背景下人口大量外流的西部农村显然是无法实现的。
（二）资源流失导致村民自治资源稀缺
相较于城镇而言，西部农村本来就缺乏充足的治理资源，而仅有的资源在城市化浪潮中还随着农村人口的流动而不断流失，从而加剧了城乡间治理资源的不均衡，结果使不少西部农村的村民自治陷入了“巧妇难为无米之炊”的窘境。在日益匮乏的村庄治理资源中，流失最为严重的是经济资源、人才资源和组织资源，从而使村民自治陷入治理资源稀缺的困境之中。
首先，经济资源的稀缺迫使村自治组织日趋行政化。维持乡村社会的正常运转，为村民提供日常必需的公共产品，这些都需要一定的财力，也即要求有充足的经济资源来负担治理的成本。在过去人丁兴旺的乡村，通过“一事一议”等方式就可以获得一些用于村庄公共生活的资金；并且，实行税费改革之前的村集体仍掌握一些经济资源，能够办理一些公共事务。但如今的广大西部农村，许多村庄早已没有什么集体经济收入，尤其是取消农业税后的村集体几乎没有什么经济来源，加之村里的常住人口越来越少，以往“一事一议”的筹资方式也很难维持下去。村集体经济资源的空虚匮乏，使得村庄公共事务难以为继。根据我们前几年对四川省一些农村村干部的调查结果显示：影响村委会工作成效最主要的因素是“村集体缺乏资金”（在多种选项中占54.1%而居第一）。许多村庄甚至连日常的修路、治安、赡养孤寡老人等公共事务都无法进行下去。于是，广大农村的荒芜凋敝与城市发展的日新月异便形成了鲜明的对照，这就更加剧了人口外流和资源外流，如此便形成恶性循环。在村民自治严重缺乏经济资源的情况下，村干部只能完全依赖于乡镇政府的扶持，于是便会导致这样的结果：村民自治组织逐渐沦为乡镇政府的下属机构而日趋行政化，其自治功能很难实现。
其次，村庄精英的稀缺使村自治组织难以找到合适的带头人。村庄精英是农村中因宗族、经济、个人能力等原因而具有突出影响力的个人，他们不仅是村治主体中不可或缺的组成部分，同时也作为一种重要的治理资源而存在。唯有当作为资源的村庄精英在数量和质量上都有保证时，村级组织才会有充足的后备人才，广大村民才能从中挑选出德才兼备的村干部。在当前城市化背景下广大西部农村的现实是，传统型农村精英早已因宗族的没落而消失，而新兴农村精英大多已经离开村庄。不久前，在华中师范大学中国农村研究院在京举行的“中国农民状况发展报告”调查成果的会上，一项“青年农民的政治参与度低于老年人”的调查结果引起关注：青年农民的政治参与度低于其他年龄阶段的农民，甚至比老年人还要低，形成了反常的农村政治参与现象。在我们看来，这一现象其实并不奇怪，究其原因，主要是由于大量青年农民外出务工，高流动性导致低参与率。村庄精英大量流失的严重后果是村干部基础弱化，由于没有充足的后备人才，村民们难以通过选举找到满意的“带头人”，村委会成员的选择面越来越窄。以四川遂宁市为例：常年外出务工经商的农民有100多万人，占全市劳动力70%以上。留在农村的主要是两类人员：一类是基层干部，另一类是老人、妇女和儿童。2010年对该市20个乡镇、30个村抽样调查的结果显示：村干部中，46岁以上占61%，初中文化程度占50%；党员队伍中，35岁以下仅占13%，初中文化程度及以下占到65%。由此带来的直接后果就是优秀农村干部的缺失，基层普遍存在着“矮子当中选高个”的现象。有的地方甚至还出现了村干部无人可换的情况，从而使个别村干部及其朋党长期把持村庄权力，为贪腐、黑恶势力的滋生提供了合适土壤。
再次，组织资源的稀缺使村自治组织逐渐丧失凝聚力。组织资源是指各个治理主体展开活动的组织平台，是将各行为主体整合起来的组织机构。村庄的有效治理离不开充足的组织资源，当农民通过各类组织被统合在一起时才会作为一支力量主导村庄的政治生活，否则村庄政治就很容易被个别群体或强势人物所把持。在过去的农村，组织资源是很丰富的。但在城市化浪潮中，随着农村大量人口进城，原来的一些村级组织如团支部、民兵连早已不见踪影，妇联工作也难以为继。作为村庄组织资源核心部分的农村党组织也面临困境：大量农民党员进城务工，农村党员队伍日益老龄化，导致村党组织难以有效开展工作，有的甚至已经名存实亡。笔者在四川省安县农村调研时，一位老支书特意强调村党支部弱化与发展党员困难的问题，他所在的村庄就连正常的组织生活都过不了，更不要提领导农民、组织农民了。
（三）文化衰落导致农村社会秩序受到冲击
科恩指出：民主最基本的前提是要有一个社会，它可以在这个社会的范围内进行活动。村民自治也必须有一个联系紧密的乡村社会作为基础，这一社会很大程度上是靠传统乡村文化来维系的。文化可以说是社会认同的支柱。正是依靠这种长期形成的传统乡村文化将分散的农民联系起来，才组成一个有着高度认同感和共同体意识的乡村社会。但如上所述，近些年来在城市化浪潮的猛烈冲击下，传统的乡村文化已经趋于瓦解。随着传统的乡村文化逐渐消失，村庄社会关联被削弱，进而导致农村社会的疏离甚至解体。村庄社会关联是在农村社会关系基础上，人与人之间关系所构成的行动的能力。只有当社会关联度高时，村庄作为一个整体才具备集体行动的能力，才能为村民提供公共产品与公共服务。当农村社会日渐疏离时，村庄社会关联也随之被削弱，村民自治也就无从谈起。除此之外，传统乡村文化的衰落还会使农村社会秩序遭受冲击。村庄社会秩序的结构性要素之一就是农村社会内生的传统秩序，这种传统秩序靠的并非是国家法律的强制性力量，而是传统农村社会强大的舆论约束力。在传统农村这样一个“熟人社会”中，每个人都需要赢得他人的认同，一个人一旦做出违背大家普遍认同的道德准则的行为就会被众人唾弃，以至于无法在村庄中生活下去。这样村民就会自觉地检点自己的行为，如此便使村庄秩序稳固。而如今一些村民由于受金钱价值观的驱使，已不再尊重原有的村庄社会秩序，原有的舆论约束力已不复存在，结果致使一些村庄黑恶势力横行，治安案件频发，宁静的乡村秩序受到破坏。徐勇前些年在四川省东部大巴山区农村进行调研时就发现，一部分农村人口离开家乡后，原来的乡土文明规则和习惯遗失了，城市的现代文明规则却没有接受到，反而接受了许多反文明的观念和行为。他们受“自我中心”的观念所支配，蔑视一切秩序和权威，迷信暴力。当他们重新回到乡里时，也会以这样一套规则支配自己的行为。于是，原本宁静的村庄产生了新的不安定因素，乡村原有的家庭和睦、邻里互助、秩序井然的景象少了，原来少见的拦路抢劫、团伙犯罪等行为增多了。据当地人讲，这在出现大规模的农村人口流动之前，是很少有的现象，并引起乡民的忧虑。可见，这在一定程度上使乡村陷入了一种“治理性困境”。
三、西部农村基层民主走出困境的可行路径
发达国家19、20世纪的历史经验告诉我们：城市化是一个国家走向现代化的必经之路，中国的现代化也必然经历一个城市化的历史过程。然而，正如秋风先生所言，大国不能没有乡村。乡村如果消失，中国文明也就必将毁灭。何况，中国的城市化进程绝非一蹴而就，而必将经历一个漫长的发展过程。即便将来基本上实现了城市化，仍然还会有广大乡村存在下去（当然不会是传统意义上的乡村，而是与现代化相适应的新农村），这些乡村依然需要治理。因此，对于城市化进程中遭遇困境的广大西部偏远农村，我们绝不能任其萧条衰败或自生自灭，而要积极探索一条适合我国国情、适应城市化进程从而实现农村“善治”的现实路径。总结四川省乃至全国各地已经进行的大量探索和实践经验，可以为我们提供一些基本思路和对策。
（一）推动村民自治转型，由行政村自治转向农村社区自治
自20世纪80年代后期以来，在国家主导下的强制性制度变迁过程中，代表着国家行政权力的政权机关设在基层乡镇，而乡镇以下则实行以村民为主体的自治体制，即实行以行政村为单位的村民自治。但是，这种行政村自治模式建立在集体土地所有基础上，具有明显的封闭性和排他性，而且极容易导致自治组织行政化。正如徐勇所指出：“行政村天然地具有协助政府工作的义务，不可避免地有行政化倾向”，在自身财力不足的情况下更是如此。近些年来，随着各项改革的深化以及土地流转，城乡之间及农村内部人口和资源开始大规模流动，农村从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变，迫切需要构建新型农村基层组织、管理和服务体制。尤其是近年来，随着新农村建设和城乡一体化进程的加快，以行政村为单位的村民自治已难以为继，而新型农村社区如雨后春笋般地迅速涌现，在新的发展背景之下，原有的村级治理模式尽快转变的迫切性也日益显著。
面对这一困境，迫切需要开发村民自治的新的组织资源，实现村民自治模式的转型。各地在实践中探索出来的最主要的途径，就是要充分利用农村现有的组织资源、财政资源、文化资源、社会资源，按照共同居住、相互联系、有着共同认同感与归属感的标准将行政村整合在一起，进行农村社区建设。通过自愿合作基础上的社区组织，满足村民的各种社会化服务需求。例如，湖北省秭归县按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区的经验就具有一定的普遍意义。这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能；社区活动是完全意义的群众自治活动，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。再例如，成都市近几年在统筹城乡建设过程中，以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设新型社区，切实解决征地农民和进城务工农村劳动者的就业、居住问题，推动农民向城镇居民转变，极大地改善了农村的治理环境，有力地推动了城乡一体化进程。
（二）加大农村公共服务投入，充分调动农民参与农村公共事务的积极性
长期以来，我国公共财政覆盖范围的局限使得广大农村居民的基本公共服务和社会管理得不到有效保障，其主要问题有：一是公共财政没有覆盖到广大农村，造成基层公共服务供血不足。随着农业税和各种提留的取消，村级公共服务和社会管理经费来源近于枯竭。二是由政府和村级自治组织为农村居民提供公共产品的供给责任不清，导致村组承担的任务繁重但又无经费保障。三是农村居民公共服务和社会管理的主体地位长期被忽视，实施的一些项目脱离农村实际，从而导致这些项目成本高、效果差，村民意见不少，参与度不高。针对上述问题，2008年11月，成都市从2009年开始启动村级公共服务和社会管理改革，其目的在于通过一系列的制度改革和设计，加大公共财政对村级公共服务和社会管理的长效、可持续投入，实现城乡协调发展，充分调动广大农民参与村级公共服务和社会管理改革的积极性，提高农村公共服务和社会管理水平，促进城乡基本公共服务均等化。在改革实践中，把所有项目完全交由群众民主议定，村民最急需、最迫切、最直接的公共服务和社会管理需求得到有效解决。一是解决了村级公共服务和社会管理“无米下锅”的问题，建立了持续的财政投入机制。从2009年开始，成都市各级政府将公共服务和公共管理村级专项资金纳入财政预算，并且还明确规定：以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资，主要用于农村公共事业和公共设施建设。2009、2010年，市县两级财政每年投入每个村（涉农社区）至少20万元，2011年提高到至少25万元，三年总投入22亿多元。二是通过改革较好地界定了政府、市场与社会的边界，厘清了村民自治组织架构的权力关系，明确了不同主体的责任，形成了农村公共服务和社会管理多中心的治理框架。三是保障了农村居民享受公共服务和参与社会管理的主体地位，充分调动了广大村民参与农村公共事务的积极性和创造性，构建了“民生带动民主，民主保障民生”的长效机制。成都市的这一改革实践从根本上解决了村级治理资源短缺的问题，同时极大地调动了农民参与村级公共事务的积极性和创造性，开创了推进城乡公共服务均等化的崭新局面。
（三）鼓励实践创新，探索新形势下村庄治理的新路子
针对近些年来由于农村人口流动性大、村级组织与村民切身利益联系不紧密，从而造成村民参与村务管理困难、参与动力不足等问题，成都市在实践中逐步探索，以设立“村民议事会”为突破点，构建村级治理框架，逐渐走出了一条村级治理的新路子。村民议事会作为一个新型的农村日常事务决策机构，在村民会议授权范围内行使决策权，由村民议事会做出决定，交由村委会执行。村民议事会的设立，改变了过去一段时期内由于村民流动性大、村级组织与村民直接利益联系不紧密等原因造成的村民大会不容易召集，民主决策和管理难以实现的局面，切实解决了许多关系村民切身利益的重要事项。又如，四川省天全县通过建立“户代表”制度，积极拓宽农村基层民主渠道，结合“四议两公开一监督”制度的落实，在全县农村率先建立了“以户为单位，推举一名家庭成员作为户代表，由全村户代表组成户代表会议，对本村（组）重大事务进行讨论决定”的“户代表”制度，有效推进和扩大了基层民主。
（四）吸引农村精英回乡建设新农村，培育农村民间组织，增强留守村民的自治能力
城乡基层社会治理篇9
关键词：居组法村组法居民自治村民自治
1989年12月我国颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称《居组法》），1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（简称《村组法》），后又于1998年11月修订正式实施。前者确立了城市社区的居民自治，后者则确立了农村社区的村民自治，二者共同构造了我国基层民主的法律框架，为基层民主的发展提供了法律保障。我国长期从事基层民主研究的著名学者徐勇先生指出，虽然居民自治与村民自治处于不同的背景和生态之下，在制度变迁的背景、组织结构、运行机制和发展趋向等各方面各有自己的特点，但二者在时间上具有承继性，在内容上具有同质性，在形式上具有借鉴性，在结果上具有互动性。[1]笔者认为，居民自治与村民自治的共同点决定了《居组法》与《村组法》也具有同质性，二法应当合并。本文试图从以下三个方面讨论二法合并的必要性。
一、《居组法》与《村组法》的差别是历史形成的，是暂时的、次要的。
在二法关系问题上，我们首先应当承认它们之间有着明显的差别：法定的自治主体分别是城镇居民和农村村民，自治权的行使者分别是居委会和村委会，他们面对的政权组织分别是街道办事处和乡镇政府等。但笔者认为，这些差别只是建国后特殊国情的产物，是历史形成的，将随着城乡二元对立的减轻逐渐缩小，即使不完全消失，相对二者的共性来说也是次要的，这是二法合并的首要原因。
从自治制度的产生来看，中国城市社区居民自治比农村村民自治产生更早。上世纪50年代初，城市就建立了居民委员会。1954年12月，全国人大成立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》，规定居民委员会属于城市居民自治组织。但50年代的城市社会是以"单位制"为主体的，企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。居民委员会只能由少数缺乏就业能力而未能进入"单位"的人组成，不仅处于边缘地位，而且高度依附于政府，城市社会的自主性及城市居民自治的空间十分狭小。20世纪60年代，城市人口迅速增长，大量成员因难以进入"单位"而游离于"单位制"社会之外。成千上万的知青"上山下乡"，曾一度缓解了城市就业压力，但20世纪80年代初知青大规模返城却造成了更大压力，更多成员无法进入单位。随着以政企分开为核心内容的城市经济体制改革的进行，企事业单位自主性增强，原来承载的社会功能逐渐被剥离出来，政府承载的部分社会职能也被逐步转移出去。结果，城市社会结构出现了两大变化：一是非固定单位的成员愈来愈多；二是"单位人"向"社会人"转变，人们需求的满足更多依赖社会而非单位实现。在这种形势下，城市社区居民自治显得越来越重要。城市社区居民自治的实质是在传统单位制解体过程中对社会进行整合，重新建构一个以"社区制"为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量弱化的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会自身的力量管理社会，以完成社会的自我管理、自我教育和自我服务。
农村社区村民自治产生相对较晚。新中国成立后，我国面临的首要问题是国家安全问题，新生社会主义政权遭到了西方国家的全面封锁。我们这个人均资源极其有限的农业大国不得不追求重工业优先的国家工业化。在一穷二白、工业基础薄弱的形势下，我们走了一条牺牲农业、发展工业的道路。为了缓解工业化资本原始积累与小农经济之间的矛盾，在农村建立了政社合一的制。这在当时是有利于为国家资本原始积累而控制农村资源的，这种与计划经济相适应的组织载体保证了工农两大部类的交换，使我国在短期内初步实现了工业化。村的主要政治职能是接受上级政府的领导，执行其决议，协助它处理政务。这种制度在促进城市工业化的同时，也窒息了农村的经济发展、降低了农民的自我管理能力，更加剧了城乡二元对立的矛盾。1980年底，广西宜山、罗城两县部分农民基于社会管理的需要，自发组建了村民委员会，协助乡镇政府维持社会治安，后来逐渐扩大社会职能，成为农民进行自我管理的自治组织，并取得了良好的社会效益。中央及时对此做出了肯定，1982年新宪法做出了村委会是农村基层自治组织的规定，从宪法上确立了村民自治制度。1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告了体制的终结。后来《村组法》的颁布，使村民自治又进入了制度化运作阶段。村民自治在本质上是与家庭联产承包责任制相适应的村民组织形式。
成《居组法》和《村组法》区别立法的原因是我国城乡二元对立的社会结构：城市居民属于无产阶级，他们是国家的领导阶级，所在的单位大多是国营企业，主导国家经济命脉；农民属于农民阶级，在国家政权中居于联盟地位，农村的经济形式是集体所有制和小农经济，在经济结构中居于从属地位，甚至成了发展重工业的资源基础。在某种程度上，农民成了国家发展经济的"牺牲品"，这种区分立法反过来又固化了城乡二元对立的格局。
但改革开放后，这种差别又有所缓解。由于计划经济向市场经济的转变，社会成员逐渐从统一而死板的体制中解放出来，成为自主的经济人，劳动力也逐渐实现自由流动，城市居民有的已经开始走出城市，承包荒山、滩涂，农民更形成了汹涌澎湃的民工潮，进城务工。城市居民与农民的身份界限越来越模糊，甚至有的省市已经把农民与城市居民统称为居民了。同时，国家对社会的直接控制成本越来越高，为了降低控制成本，无论是在城市还是在农村，基层社会的组织形式都逐渐由过去的被组织转为自组织。二者共性的比重不断在增多，差距在不断缩小，这就为二法合并提供了社会基础。
二、《居组法》与《村组法》的共性是可以预期的，是长久的、主要的。
虽然在目前来说，居民自治与村民自治还存在形式上的一些差别，但二者在法律本质上，则是统一的，这是二法合并的第二个原因。
首先，它们有相同的价值和目标。居民自治和村民自治作为我国基层民主的核心组成部分，对于我国政治体制改革的重大意义无论怎么评价都不过分。有学者在对居民自治进行评价时指出，"社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。"[2]而对村民自治的评价更是有过之而无不及，"’草根民主’才是实践三个代表的有益探索，才是渐进政治改革的战略突破口，才是一条既能维护现有国体、政体，又能充分调动广大群众积极性，体现人民当家作主这一社会主义民主政治本质的路子；也惟有如此，政治体制改革才得以认可，基层民主化进程才得以发展。"[3]"正是在民主的形式化过程中，民主由少数精英的理念进入大众日常生活，从而培育起大众的民主意识，并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。""通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。"[4]二法作为社区自治和村民自治的基本法律规范，是我国基层民主制度得以实现的根本保障，这一点上，二者是根本一致的。《居组法》第1条规定：为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。《村组法》第1条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。
其次，它们的内容和运行机制基本相同。二法分别规定了有关居民自治和村民自治的执行者居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利等事项，其内容基本相同。而且，居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利也几乎完全相同。《居组法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《村组法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。它们与上级政府之间都属于"协助与指导、服务与监督"的关系。
第三，它们在实践中所遇到的问题也大致相同。这些相同的问题需要有统一的法律进行规定，这些问题主要表现为三个方面：
其一，宪法定位不当，居委会和村委会在宪法中所处章节容易引起歧义。在我国现行宪法中，居委会和村委会都被规定在了第三章第五节，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：居委会、村委会是一级政权机构、是街道办事处或乡镇政权的下级组织，从而混淆社区自治和村民自治的性质。这种误解对基层民主有效实现的危害是不可估量的。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。[5]社区自治要想真正实现，也必须实现自治组织的独立性。而在实际社区自治的实践中，也确实存在这方面的问题。
其二，基层党组织和自治组织的关系不清。虽然社区自治和村民自治都已经在全国普遍实行了，但事实上，人们对待它们的态度还是有所怀疑的，人们的参与热情并不如高层及学者们预想的那样高涨。其中一个重要问题就是由于历史和法律规定上的问题，人们对选举产生的居委会或村委会的权力不太信任，总认为实际权力是掌握在党支部甚至是支书一人手中，民选组织往往徒具形式。根据学者的调查，各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[6]《居组法》对社区党组织的地位和作用以及与居民委员会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为"党政不分"，造成了党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥…。[7]在实践中，两委关系不清无论是对居民自治还是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明确界定。
其三，自治组织与基层政权的关系模糊。《居组法》第2条明确规定"居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作"。依据这条规定，居委会是居民自治主要组织载体，它具有基层性、群众性和自治性。但在实践中，它忙于应付行政性工作而使自己的"三自"职责旁落，导致居委会负担过重,"上面千条线，下面一根针"，市、区各部门下派任务过多，影响了居委会自治职能的落实。《村组法》也存在类似问题：第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等，这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部就成了学者所言的乡镇政府的"人"。这种法律规定的模糊性及大量协助工作及基层政权的指导过量，造成了自治组织的失职，这也是人们对二法失望的原因之一。
三、《居组法》与《村组法》合并有利于尽快结束城乡二元对立的局面。
城乡二元对立是一个综合概念，包括政治、经济和社会等各个方面的内容。二法分立就是其中一个重要表现，显示出城市居民和农民在自治权上的差别。尽管居民自治和村民自治有质的共性，但由于历史的原因，二法无论是制定、实施的时间，还是具体内容上，都还有很大差距，这使得本来相同的权利却不能得到相同的实现。因此，尽快实现二法统一，可以统一村民和居民的权利，迅速结束城乡二元对立的局面，这是二法合并的第三个原因。
首先，二法合并可以统一居民和村民的权利。我国宪法的一个基本原则是法律面前人人平等，但在实践中，二法分立的局面就违反了这一原则。根据法律的位阶关系原理――下位法不得与上位法发生冲突，以及《中华人民共和国立法法》第78条规定――宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触，二法区别规定居民和村民的自治权就存在与宪法的冲突。一方面，两种自治权的实现时间有很大差别。城市居民早在上世纪50年代就初步开始享有自治权，而村民自治却晚三四十年左右；但村民自治从80年代实行后，发展速度、深度却异常惊人，而居民自治几十年来几乎处于停滞局面，到二十世纪末却才真正得以实现。另一方面，两种自治权的内容也有很大差别。从理论上来说，村民自治首先应当表现为村民以自治权抵抗各种不合理负担，维护自身利益。但村民自治实践中，村委会却成了"苛捐杂税"的征收者，并未真正履行自治职责。而居民自治所承担的压力及阻力则相对较小，城市居民没有杂税负担，居委会承担的主要是一些自我管理和服务的职能。随着农业税的取消，城乡税制的统一，村民自治机关的职能也会发生相应变化，逐渐由过去收费职能转化为自我管理和服务。二法合并也将把这种变化用法律固定下来，真正实现居民和村民自治权的统一。
第二，二法合并可以实现城乡基层政权的统一。二法合并后，改乡镇为县政权的派出机构，村委会改称居委会，与城市居民自治统一起来。这样以来，可以迅速实现学者提出的"县政、乡派、村治"[8]设计，完成乡镇与街道办事处法律地位的统一，对于消除乡镇权力的过度集中、"专横"非常有好处。同时，乡镇政府及大量事业单位的工资都由村民负担，而街道办事处的工作人员及城市大量的事业单位职工都由国家财政负担，因此，农民的负担远比城镇居民更大。二法合并后，乡镇政权性质就变成了县政权的派出机关，工作人员的工资相应也应当由国家财政支付，也可以大大减轻农民的负担，可以减轻农民的压力，缓解我国的三农问题。
第三，还可以使城市居民自治与农村村民自治相互借鉴，取长补短。虽然城市居民自治早在上世纪50年代就开始建立，但几十年来并未有任何发展，1998年才有26个国家实验区进行探索，2000年底开始大面积推行。而村民自治从80年代初刚刚诞生之际，由于其强大的生命力，迅速在全国推广开来，并在实践中积累了大量经验，并大有后来居上之势。而且，从二法的法律条文上来看，《居组法》也比《村组法》粗糙，居委会的权利、与基层党组织和基层政权的相互关系等方面的规定也不健全。二法合并后，《村组法》的实施经验可用来完善居民自治，城市居民在权利上的优势也可弥补农村村民的权利不足。
因此，尽快统一《村组法》和《居组法》，统一规定村民和居民的自治权利，应当是保证村民自治和居民自治健康发展的明智之举。一方面，可以借助村民自治中的大量经验和教训发展居民自治，另一方面，也可进一步推动消除历史形成的城乡二元对立的社会、经济和政治结构，统一农民与居民的自治权，实现农民与居民法律地位的统一。
参考文献：
[1]徐勇．"绿色崛起"与"都市突破"――中国城市社区自治与农村村民自治比较[J]．学习与探索，2002（4）．
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城乡基层社会治理篇10
一、认真总结经验，进一步巩固换届选举工作的成果
市第六届村(居)委会换届选举工作，是根据省的统一部署进行的。从去年9月召开全市村(居)委会换届选举工作会议以来，经全市各级各有关部门的辛勤工作，圆满完成了换届选举任务。我认为，这次换届选举工作可以概括为“四条基本经验”和“五个显著特点”：
(一)四条基本经验
第一，领导重视是保证。为了加强对换届选举工作的领导，经市委常委会研究，成立了市换届选举指导小组，市委、市人大、市政府分管领导分别任组长和副组长，相关部门的负责同志为成员，形成了党委领导、人大监督、政府部署、民政实施、相关部门配合的运行机制。各区(市、县)、各乡(镇)也成立了相应的指导机构，加强对村(居)委会换届选举工作的指导和监督。市委对换届选举工作非常重视，在换届选举过程中书记还专门作出了重要批示：“一是对这件大事，各级党委、政府要非常重视；二是县、乡干部，特别是乡镇干部要善于依法办事，依法引导，确保村委会换届选举工作依法、公正、有序地进行；三是干部作风要深入，要做好群众工作，及时掌握动态，努力化解矛盾，把矛盾化解在萌芽状态。”由于领导重视，机构健全，为换届选举提供了强有力的组织保证。
第二，宣传发动是基础。在换届选举的过程中，市、区(市、县)、乡(镇)和村(居)四级，按照选举方案，采取上下联动、条块结合、集散互补的办法，充分利用各种宣传工具，广泛进行宣传发动，调动了选民的积极性，提高了参选率。据统计，选民参选率达93.8%，较前几届有所提高。
第三，依法办事是关键。在选举过程中，严格按照村(居)委会《组织法》、《选举办法》和有关《实施方案》的规定进行，把依法进行民主选举贯穿于选举的全过程，在民主推选产生村(居)民选举委员会、选民登记、提名确定候选人、投票选举、委托投票、宣布选举结果、工作交接等七个环节严格把关，及时发现并纠正个别地方出现的把握政策不严、不按程序办事等问题，确保了换届选举工作的顺利进行。
第四，尊重民意是核心。在选举过程中，充分相信群众、充分依靠群众，认真倾听选民的意见，及时掌握工作动态，耐心做好群众工作，妥善化解了各种社会矛盾，有力地推动了基层民主政治建设。比如，针对选举过程中出现的各种新情况、新问题，市、区(市、县)换届选举工作指导小组和办公室的同志深入基层调查研究，运用点上经验指导面上工作，并先后4次召开会议进行专题研究，采取果断有力的措施予以解决，收到了较好的效果。
(二)五个显著特点
五个显著特点，也可以归纳为“五个新的提高”：
一是选举成功率有了新的提高。在全市1166个村中共有1157个完成了换届选举工作，占99、2%，比上届提高39%。全市426个社区居委会，全部完成了换届选举工作。
二是新一届村(居)委会班子素质有了新的提高。在新一届村(居)委会成员中，党员3087人，占40.2%，比上届有所提高；高中以上学历2904人，占37.8%，比上届提高2.5%；年龄结构更趋合理，30至50岁之间的占79.3%。
三是换届选举工作的制度化、程序化、规范化水平有了新的提高。绝大多数村的选举工作组织严密，操作规范，使村民的推选权、提名权、选举权、投票权得到了落实，绝大部分村的选举是一次成功，村民上访比上届减少。可以说，这是程序不断规范，组织更加严密，工作疏漏减少，选举质量提高的具体体现。
四是广大群众的法律意识和参政能力有了新的提高。各地普遍以这次换届选举为契机，对群众特别是农民群众加强了民主法制观念和参政能力的培养教育。农民群众积极参与换届选举工作，特别是广大农民群众通过积极参与界定选民身份、明确候选人条件、提名确定候选人、正式投票等选举的关键环节，既充分表达了自己的意愿，行使了民利，又经受了基层民主政治生活的实践和锻炼，法律意识和参政能力有了新的提高。
五是基层各项工作有了新的提高。各地坚持把换届选举工作与促进基层各项工作有机地结合起来，使一大批群众满意、组织满意、善谋发展、善带民富、善待百姓的能人选进了村(居)委会班子，实现了组织意图与群众意愿的统一，从而促进了村(居)民自治组织体系、制度体系和工作目标体系的建设，使各项工作有了新的提高。
总体上看，这次换届选举工作取得了显著成绩。这些成绩的取得，与全市各级党委、人大和政府的高度重视分不开，与各级民政部门的努力和有关部门的密切配合分不开，同时也与广大选举工作人员的辛勤工作分不开。在这里我代表市委、市人大、市政府向大家表示衷心的感谢！在肯定成绩的同时，我们也要看到这次选举中存在的问题。刚才，红生同志在总结中讲了存在的五个方面的问题，我就不再重复。我想，对于选举过程中暴露出的这些问题，我们要引起高度重视，总结经验，吸取教训，妥善予以解决。一方面，要在总结经验的基础上，做好剩下的8个村的补选和1个村的选举工作。对此，我提几点要求：1、、和对未完成选举的村，要分别明确一名县级干部作为这些村选举的责任人，负责抓好该村的补选工作，明确选举的具体时间，并在7月30日前将责任人和选举的具体时间报市换届选举指导小组办公室，供市领导和相关部门参阅。2、三个区的相关责任人和区、乡指导机构的同志，要深入到这些村了解情况、开展调研，真正掌握这些村选举中出现问题的症结所在，并针对这些问题研究制定出选举工作方案，提高选举工作的针对性和实效性。3、市换届选举指导小组办公室特别是市民政局要加大督促检查，搞好指导工作，对选举时间要提出具体要求，对提出的目标任务必须要求按时完成。4、未完成选举的三个区要在这次会议结束后，迅速召开专题会议研究这些村的选举工作，对补选工作作出具体安排。必要时，市委、市政府督查部门要对这9个村的补选或选举工作进行督查。此外，还要深入细致地做好部分群众的思想工作，帮助他们加深对法律的理解；对落选的同志要鼓励他们振奋精神，积极支持新当选的领导开展工作。另一方面，要深入系统地总结这次村(居)委会换届选举中的经验和典型，探索基层群众自治组织建设工作的规律，提高换届选举和日常管理工作水平，进一步巩固村(居)委会换届选举的成果。
二、继续加大力度，进一步加强城乡基层政权基础建设
村(居)委会是城乡基层政权建设的基础，是我们党执政的“基石”，是党和政府联系广大群众的桥梁和纽带。加强城乡基层政权基础建设关键在两点：一是搞好三年一次的换届选举，打好组织基础；二是加强日常管理，不断提高基层组织的创造力、凝聚力和战斗力。
特别是在刚刚完成换届选举以后，抓紧、抓好城乡基层政权基础建设的各项工作，显得尤为重要和紧迫。
(一)要充分认识加强城乡基层政权基础建设的重要意义
加强城乡基层政权基础建设的重要意义，主要体现在四个方面：
第一，加强城乡基层政权基础建设，是构建社会主义和谐社会的需要。
党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标和任务，今年2月19日同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上，对社会主义和谐社会的内涵和基本特征作了精辟的概述。村(居)委会是农村(城市)最基本的组织细胞，是构建和谐社会的前沿阵地，没有城乡基层的和谐就没有全社会的和谐。因此，大力推进城乡基层民主政治建设，对于构建和谐社会具有重要意义。
第二，加强城乡基层政权基础建设，是加强基层领导班子建设的需要。
通过这次换届选举，村(居)委会领导班子的整体结构得到了改善，整体素质得到了提高。但是我们必须看到，在改革开放和社会主义现代化建设的新时期，基层工作面临着许多新情况、新问题，迫切需要加强对村(居)委会干部的培训，努力提高村(居)委会干部的综合素质。特别是在换届选举后，村(居)委会都进了不少新人，干部的培训工作更应抓紧，否则就不能适应新形势下加强基层基础工作的需要。
第三，加强城乡基层政权基础建设，是搞好市、县、乡三级换届的需要。明年是市的换届年，按照省的有关精神，市、县、乡三级都要进行换届选举。只有加强城乡基层政权基础建设，不断提高基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，让群众看到自己选出了放心、满意的当家人，才会赢得广大群众的信任，为圆满完成明年的市、县、乡三级换届选举打下基础，营造良好的政治氛围。
第四，加强城乡基层政权基础建设，是实现“十一五”规划的需要。明年是实施“十一五”规划的第一年，是实现市经济社会发展历史性跨越的关键年。要实现市委、市政府提出的建设生态经济市、建设大等一系列奋斗目标，必须夯实基层组织。从现在起再经过半年左右的时间，新的班子对工作情况就会比较熟悉，班子成员之间的磨合就会比较好了，这样就能为“十一五”规划的实施开好局、起好步打下坚实的基础。
(二)要明确城乡基层政权基础建设的思路
书记多次强调，“思路决定出路”。如何围绕全市的工作大局加强城乡基层政权基础建设呢？经过最近一段时间的思考，我认为关键是要“把握两条主线、突出两个重点”。
第一，把握两条主线。就是要根据城乡的不同特点，分别把握好农村和城市基层政权基础的主线。就农村而言，今年6月省委书记到调研后，作出了“市要率先在全省建设社会主义新农村”的重要指示。书记的重要指示，指明了新时期我市农业和农村工作的方向。因此，我们要以“率先在全省建设社会主义新农村”为主线，切实加强农村基层政权基础建设，使村“两委”成为率先在全省建设社会主义新农村的中坚力量。就城市而言，今年3月书记在调研社区工作时明确提出，要“以科学发展观为统领，切实提高构建和谐社会的能力，坚持以人为本、以党建为核心、以服务为基础，努力建设文明祥和的现代化社区，扎扎实实推进和谐社会建设”的工作思路。书记提出的这一思路，不仅针对南明区，而且对全市社区建设都具有重要的指导意义。因此，我们要以“建设文明祥和的现代化社区”为主线，切实加强城市基层政权基础建设，使社区“两委”成为建设文明祥和的现代化社区的骨干力量。只有把握了这两条主线，农村和城市基层组织才能在农业农村工作和社区建设中发挥出应有的作用，才能更好地服从和服务于全市工作大局。
第二，突出两个重点。就是在城乡基层政权基础建设中都要突出抓好基层民主政治建设和基层基础工作这两个重点。就基层民主政治建设而言，在农村，随着近几年中央有关解决“三农”问题的一系列文件出台，特别是中央专题部署基层民主政治建设的重要文件——《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发〔2004〕17号)下发以来，随着去年以来包括免征农业税在内的各种惠农措施的实施，广大农民群众民主政治意识不断增强，以村务公开和民主管理为主要内容的村民自治构成了当前农村基层民主政治建设的重头戏。可以说当前农村基层民主政治建设的形势就是：中央促，农民推，村民自治在需要中应运而生。在城市，随着社区服务范围的拓宽、社区经济的发展和社区群众参与热情的提高，居务公开、民主管理也提上了日程。因此，我们要把基层民主政治建设作为基层政权基础建设的一个重点来抓。就基层基础工作而言，城乡基层组织承担着贯彻落实党的各项方针政策和省、市决定的重要职责，如果基础不牢，势必影响各项工作在基层的落实。因此，我们要把基层基础工作作为基层政权基础建设的一个重点来抓。:
对加强基层基础工作，市委下一步要作出具体部署。但是从现在起，各级各部门就必须树立抓基层打基础的意识，下大力抓好基层基础工作。要从自身实际出发，查找基层工作中的薄弱环节，积极探索加强基层基础工作的新思路，拿出切实可行、针对性强的措施，认真加以整改，不断夯实基层基础。
(三)要着力抓好城乡基层政权基础建设的几项重要工作
一是以强化培训为手段，进一步提高村(居)委会干部队伍素质。全市绝大多数村(居)委会已经在今年3月份完成换届选举工作。要抓紧时间，突出重点，利用党校这个阵地，有计划、有针对性地举办村(居)委会干部特别是新当选干部的培训班，加强理论和业务知识的培训，努力把村(居)干部队伍培养成一支政治业务素质高、战斗力强的基层工作者队伍。最近，召开了村(居)委会换届选举工作会议，区委书记同志参加会议并作了讲话，提出要对全区新当选的村(居)委会干部普遍进行一次培训。这种做法值得提倡。据了解，其他区(市、县)也对新当选的村(居)委会干部的培训工作作出了安排。
二是以规范“两委”工作为重点，进一步增强村(居)班子的整体功能。村(居)党支部与村(居)委会的领导和被领导关系，这是很明确的。但从调查了解的情况看，有的村(居)“两委”关系不融洽，有的还有较深矛盾。比如，有的村(居)党支部书记把党的领导简单理解为村(居)支部的领导，甚至是支部书记的个人领导，把村(居)委会作为村党支部的一个部门，使村(居)民自治成了党员自治、党支部自治甚至支部书记个人自治；有的村(居)委会产生后，认为自己是村(居)里大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，喜欢自己说了算，背离了村(居)民自治，把村(居)民自治搞成了村(居)委会自治，甚至村(居)主任自治。根据《》和村(居)民委员会《组织法》规定：村(居)党支部作为党在农村(城市)的基层组织，按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用；村(居)民委员会，是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，负责办理本村(辖区)公共事务和公益事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村(居)民的意见、要求和提出建议。有的学者认为，村(居)民自治具有三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村(居)民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村(居)民自己的事情自己商量着办；三是抑制村(居)组织的不良行为。因此，各基层党组织和村(居)委会都要牢固树立“立党为公、执政为民”的服务理念，党支部要切实增强民主法制观念，尊重村(居)委会的法律地位；村(居)委会要服从党支部的领导，增强党的观念，同心协力，促进发展。实践证明，实行村(居)党支部书记和村(居)委会主任“一肩挑”的任职模式，是破解“两委”矛盾的有效之举，有条件的地方要积极推行这种任职模式。
三是以制度建设为重点，进一步加强基层自治组织建设。要以“一公开、三民主”(村、居务公开制度，民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度)为重点，加强制度建设，不断提高基层自治的水平，实现自我管理、自我教育、自我服务的自治目标。一是进一步健全村(居)务公开制度。要完善村(居)务公开内容，规范村(居)务公开形式、时间和程序，加强村(居)务公开的硬件建设，及时听取和处理群众意见。特别是村委会，要认真贯彻落实中办发〔2004〕17号文件的精神，对计划生育政策、土地征用补偿及分配、村集体债权债务、救济捐赠款物的发放、新型农村合作医疗、国家对农民的各项补贴等涉及农民群众切身利益的问题，要及时公开，保障农民群众的知情权。二是进一步规范民主决策机制。要建立健全村民会议和村民代表会议制度，规范民主决策和一事一议的程序，建立决策责任追究制度，在村集体土地承包和租赁、集体企业改制、集体资产处置、村干部报酬、筹资筹劳方案等事项上都要实行民主决策，保障农民群众的决策权。三是进一步完善民主管理制度。要建立和完善村委会换届后的工作移交制度、民主理财制度，规范集体财务收支审批程序，用制度规范村干部和村民的行为，保障人民群众的参与权。四是进一步完善村务管理的监督制约机制。加强对农村集体财务的审计监督，推进民主评议村干部工作制度，建立和完善村干部的激励制约制度，保障农民群众的监督权。
四是以各类活动为载体，进一步提高基层工作的水平。市委、市政府非常重视基层组织建设，近些年来先后出台了一系列有关基层工作的文件。在社区建设方面，市委、市政府出台了《关于进一步推进社区建设的意见》等文件，提出了城市社区建设示范活动、创建精品社区等活动；在社区党建方面，市委下发了《关于开展“三优社区”创建活动，进一步加强社区党的建设工作的意见》等文件，提出了创建“三优社区”、社区党建示范点等活动。在农村建设方面，提出了建设生态经济示范村等活动；在农村党建方面，提出了“双带致富”工程、“双千工程”、创建党建示范村等活动。实践证明，这些活动的提出，都是从实际出发，从不同角度、不同层面加强城乡基层工作的重要措施，是行之有效的载体。村(社区)“两委”，要结合实际深入开展这些活动，使之不断丰富和完善，推动城乡基层的各项工作。
三、切实加强领导，进一步推动基层群众自治向前发展
基层群众自治组织是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带，在改革开放和现代化建设的进程中肩负着重要的职责。因此，基层群众自治组织建设工作只能加强不能削弱。
(一)各级党委和政府要高度重视
各级党委、政府要从战略和全局的高度出发，切实加强对基层群众自治组织的领导，做到常抓不懈。要按照工作职责，指导督促民政部门抓好这项工作，帮助民政部门解决工作中的困难和问题，理顺工作关系，加强机构，充实人员，安排必须的经费。乡镇党委(街道党工委)是农村(城市)基层组织的“龙头”，担负着抓好村级(社区)组织建设的直接责任。对村级(社区)班子和成员，乡镇党委(街道党工委)要严格要求、严格管理、严格监督，发挥好领导核心作用。乡镇人民政府(街道办事处)要加强对村(居)民委员会工作的指导，支持和督促他们完成好各项工作任务。要进一步转变乡镇政府(街道办事处)的职能，加快服务型政府的建设步伐，进一步推进村(居)民自治工作的开展。
(二)各级部门要密切配合