社会政策的经济功能篇1
公共政策对现代政府的主要法治功能
（一）公共政策的一般法治功能：彰显法律的权威与效力
公共政策的一般功能是指对公共政策的制定、执行和评价上的功能，主要包括引导功能、管制功能、调控功能和分配功能等。引导功能，是政策主体对社会公众行为进行指导、引领，以政策的价值为目标，促成政策主体和政策对象对政策行为的心理定式与取向达成潜在的一致性和协调性，使政策的执行者与接受者都能遵循政策价值目标的旗帜与方向。公共政策具有公共性，通过政府与民众的互动，行使社会管理职能。政策的管制功能取决于政策主体的权威性地位以及政策本身的权威性、强制性。公共政策在某种意义上可以说是政党或某利益集团的变通性法律，特别在没有明确的法律出台之前，公共政策便可能获得法律的地位与权威，发挥管制与规范的作用。学者威尔逊认为，公共政策主要都是法律和法规，是由政治家制定并交给行政机关及其工作人员来执行的［5］。公共政策对重要的社会问题进行调整与控制，主要依赖于公共政策系统的、完整的、有逻辑的规范内容。政策调控功能的实现主要体现在政策主体对宏观调控权与微观调控权的管制与运作上，调控的具体手段和方式都来源于公共政策制定的具体内容上。当前我国宏观调控权的行使主要源于宪法的基本原则、经济政策以及其他法律原则，并无专门法律对国家调控权进行规范和调整。可见，公共政策调控功能可在一定程度上弥补法律的局限性。同时，公共政策还行使着分配社会资源和社会价值的功能，追求民众的福祉与社会的公平是公共政策基本作用的体现。现代政府的一切活动离不开公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定为法律的公共政策也是现代法治政府权力行使的重要依据，其也具有类似于法律的效力和权威性。公共政策的产生与发展不仅推动着国家战略目标的实现，且还在我国法治现代化建设过程中实现其价值维度与理性维度。在我国经济转型时期，国家公共政策的重点在于建立和完善以经济政策为核心的一系列政策配套措施，推进市场改革的深入和经济体制的健全。经济政策往往成为国家和政府增加供给、发展贸易、扩大内需、刺激经济增长的一个管理策略和工具，社会民众也普遍认为：处理好政府与经济政策的关系有利于促进经济发展，有效的经济政策有助于社会民众享受以市场为导向的改革成果。政府在制定、执行以及评估经济政策的过程中，应积极考虑多种政策因素的影响，既需要经济政策具有适度的灵活性，又能充分估量和分析经济政策的实施效果。经济政策的范畴非常广泛，其具体包括财政政策、金融政策、贸易政策、产业政策、税收政策、竞争政策、外交政策、教育政策、文化政策、卫生政策和国防政策等。与市场机制紧密相关的政策主要表现为竞争政策和产业政策，它们存在的目的主要是为维护市场公平竞争秩序或为实现国家特定的产业结构优化与调整，以提升国际竞争力和国家整体经济利益。现代政府主要通过经济政策来调整、干预市场经济活动，以实现国家经济战略目标。因此，经济政策暨竞争政策在整个国家公共政策中居于首要地位，发挥主导作用。自由市场经济的深入发展，必然会出现不正当竞争和限制竞争的现象，为对一系列反竞争行为提供补救措施，竞争政策便产生了，它不仅包括普通意义上的竞争法，还包括一切促进国家经济民主、竞争自由的相关措施。经济政策暨竞争政策是执行国家公共政策的重要内容，经济政策的范围内容越宽泛，则政府职能由单一的管制型政府向公众参与型政府转变，公众由简单的管制对象转向与政府共同参与社会事务的管理，特别是在经济管理领域，政府的计划指令逐渐转变成为事前的规划与事后的监督，其职能也由“运动员”或“运动员兼裁判员”改为单一的“裁判员”。经济政策暨竞争政策的形成与发达，极大促成现代政府职能的转变，政府主要通过具有法律意义的经济政策来实现其对社会事务的管理和社会问题的治理，同时随着社会民众权利意识的增强和参与社会管理能力的提高，会增强政府施政与社会民众之间的信任和协作能力，实现更优的经济效率。
（二）公共政策的特殊法治功能：规范政府权力的行使
实施政治统治是公共政策的特殊功能，政治统治的合理性与合法性是公共政策特殊功能的内在要求和重要表现。政治统治以权力机关对社会问题进行有效控制，并促进社会有序发展、管理有机协调，政策主体在公共政策决策中起主导作用。政策主体应选择社会民众及参与者能够接受的、被偏好的公共政策，并根据政治可行性原则来筛选、确定特定的公共政策，明确公共政策问题的政治目标。政策主体通过制定公共政策的方式，规定政策对象不能做什么能做什么，以达到政治统治的目的。公共政策是政治统治的工具，通过公共政策可构建权力主体与社会成员之间的权威与服从关系，以实现政治行为控制，既维护政策主体的权威，又保障政策的一致性和权威性［6］。在某种意义上说，政策行为就是政府行为，公共政策实为政府的社会管理行为，“没有行政，所有的政治决策都将是一纸空文”［7］。政治统治是通过各种措施和手段来施行的，权力行使的规范化、文化与价值的培育最终都依靠政策来推动与实现。政策文化与政策价值在政策系统内部凝聚起来，形成有机整体，共同实现政策目标。政治统治以权力行使的合理性为前提，又以社会治理的秩序性为最终目标。社会治理的有序性是一个庞大的目标，必须保障社会公平、政治民主、经济自由、效率与公正等各具体指标的全面落实和各具体行为的协调发展。除政治统治功能外，政策还具有一定的社会服务功能［8］，如，扶助处于社会底层的社会民众，尤其是弱势群体，弱势个体的结合也难以组建强大的势力团体，不能掌握话语权和表达自身的政策偏好。因此，不仅要推动社会民众对社会公共事务的积极参与及管理，还应规范政府权力的行使过程。规范政府权力的行使是公共政策的特殊功能，又是实现社会公共利益的最佳途径。善治的公共政策能规避狭隘短视的利益诉求，顾及不同社会阶层、不同团体之间的公平，公共利益是政府行使权力、执行政策是否恰当的标准。发挥政策的特殊功能，应规范政府权力的行使，在立法过程中适当考虑政府权力行使的规范化、法制化，将政府权力行使限制在合理合法的范围内。政府权力行使行为能立法的尽量立法，让法律对政府权力行使进行规制，如若限制政府权力的立法还不成熟的，可先通过制定限制政府权力行使的政策来对其进行规范和约束。在民主体制下，政府权力行使的程序也应规范化、透明化，防范政府权力滥用而侵害社会民众的基本权益。此外，多数政策与社会利益问题密切相关，是对社会利益的政府调配。虽然某些政府行为并不总能正确反映社会公共利益，但政府与其他利益主体相比，其与社会公共利益的关系更加密切，且对社会公共利益的规范更加严格［9］。绝大部分公共政策的主要目的是为了解决社会问题，治理社会事务，公共政策的执行以政府公共权力的保障为基础。公共政策在应然层面表现为最大程度实现社会公共利益，但政策在执行中呈现极大的利益倾向，政府受到“经济人”动机影响，难免代表某些团体的特殊利益，而从该团体利益出发，以该团体利益最大化作为政策的执行取向［10］，导致政府公共权力行使偏离公共利益方向。因此，公共权力的行使应受到公共政策的制约与限制。政府在行使政策立法权时应积极建立民众参与程序，增强政策立法程序的透明度、规范化，使制定的政策具有广泛的民意、民权，能代表最广泛民众的利益。在政策执行过程中，应强化政策对公共权力的合理约束，使公共权力的行使避免带有主观性和特殊利益偏向，真正从实然层面实现社会公共利益。
公共政策法治功能的实现路径
（一）限权政策的存在：公共政策实现的基本条件
公共政策既包括国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则，又包括国家为经济发展采取干预社会经济活动的实施方略，公共政策的最终目标是为达致国家经济战略目标，追求经济社会的效率与公正。现代政府虽具有大量的资源优势、强大的政治号召力，并能行使强制性的权力，但政府的管理能力和责任范围毕竟非常有限，特别是其权力行使应限制在更狭隘的范围内。在经济民主和自由的扩大化后，政府的权力范围与内容不断受到限制和挤压，并非是权力无限的政府，也非是无所不为的政府。政府与社会民众一样，基本都服从经济理性人基本原则，都欲回避成本与风险而共享成果，难免就会产生搭便车行为；同时行使公共权力的政府天然就具有利用公权力为自身创利的积极性［11］。制定政策的主体同样也需遵循政策的基本原则，也应受到政策具体内容的制约，甚至具体政策就是为规制政策执行主体的行为而创设的，政策主体应在具体政策内容与范围内活动，而不能凌驾于政策之上，其权力行使应受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府权力的政策是良治之策，是完善市场经济体制的基本要求，更是推进政治民主、经济自由、落实公共政策的前提条件。“中国的公共政策执行发生在一个‘以党领政’、党和国家相互‘嵌入’的独特结构和政治生态中。”［12］如何有效执行公共政策，并尽量减少出差错的几率，真正使公共政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆与工具而得以发挥作用，这就首先需要厘清我国公共政策的执行机制，真正地执行公共政策，并不断进行公共政策的创新，协调公共政策的治理，避免公共政策执行的失真性。公共政策执行的走样或失真往往与层级性治理的失败问题相关。无论是西方国家还是东方国家在公共政策的执行中都会面临层级性治理的困境与难题［13］。中国区域的地方政府在执行政策时，通过对公共政策文本的解读，寻找一些较弹性和软性的部分进行灵活适用，为改变或修改相关地方公共政策提供了可资利用的机会，尽可能最大限度地维护地方区域乃至执政者的自身利益。因此，我国公共政策的层级性治理更应强调在纵向上的“党委”高位推动、在中间横向层级间的相互协调以及在基层中的依法坚定贯彻。在国家治理领域，中央制定的公共政策往往较地方的更具有宏观性，应将其纳入宏观调控法范畴，强调公共政策实体内容的合法性和公共政策执行程序的法制化，进行依法治理，地方政府制定的公共政策应该是对中央公共政策的细化和再规划，且不断创新具体的、不与中央公共政策相违背、相偏离的公共政策执行程序或方式。对地方政府运用自由裁量权制定的形态各异的公共政策应进行合法性审查，对与中央公共政策相冲突或矛盾的政策内容应予以撤销，并采取补救措施，对地方公共政策的制定主体给予相应的处罚，以保障公共政策的权威性和规范性。
社会政策的经济功能篇2
【关键词】主体功能区区域政策需求区域政策供给
推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（[2006]85号）的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。
十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。
一、主体功能区建设政策研究的基础和前提
经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实施区域政策的历史进行认真总结。
改革开放以来，我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划，力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治，促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分，并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架，对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想，“十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间，国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策，虽然实施这些政策的成就不容怀疑，但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展，制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴，则是需要深入研究的问题。
从“六五”到“十五”，区域协调发展，主要是指区域之间经济发展水平的协调，区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力，缩小区域之间经济发展水平的差距，而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发，二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发，推动了国民经济高速增长，但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束日益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度，将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡，并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展，区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距，转向缩小公共服务和人民生活水平的差距，缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。
建设主体功能区，一方面要通过空间管制，规范空间开发秩序，缓解资源环境承载力约束，另一方面要力求增强区域自身的发展能力，促进国民经济又好又快发展，提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计，需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上，深入分析我国区域发展格局的成因，充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验，以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。
二、主体功能区建设政策研究的思路
主体功能区建设政策，是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标，集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思；由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的，因此，主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给，当不同政府部门制定的区域政策合理分工、彼此协调，且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求，主体功能区建设政策就处于均衡状态，政府的政策资源实现了最优配置。
建设主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，主体功能区建设成就的大小，一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。
基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求，也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中，如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，是政府政策供给主导下的均衡。
基于对主体功能区建设政策均衡的分析，主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分，其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面：首先，区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源，摸清政府财政家底的基础上，对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次，区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因，明确分类指导的区域政策针对的区域问题，并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三，政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体，以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估，提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四，分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上，提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示：
三、主体功能区建设政策研究的几个重点
推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，需要广大理论工作者长时间艰苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。
1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调
主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。
建设主体功能区的区域政策有中央政府和省（直辖市）政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省（直辖市）政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。
2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划
对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。
在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上，探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。
3、分类指导的区域政策间的分工与协调
推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策针对的区域问题，以及区域政策目标都存在差异。人口管理管理政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题，重在引导人口在空间内合理分布，促使经济集聚和人口集聚协同发展，使经济聚集区成为相应的人口聚集区。财政政策主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题，重在驱动区域利益协调机制，保障生态补偿机制正常运行，实现基本公共服务均等化。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题，重在加强政府投资的导向作用，按功能区安排投资和按领域相安排投资结合，引导社会资本合理流动，使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能。产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题，重在加强对产业转移的引导，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。土地政策主要针对土地开发过快、土地使用不当等问题，重在用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为，规范空间开发秩序，通过土地用途控制，保障区域主体功能的发挥。
推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策之间是紧密关联的，特定区域政策的实施效果，不仅取决与政策设计本身，还取决于其它区域政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同区域政策的政策目标、政策重点，形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局，才能实现区域政策的整体效益最优，稳步推进形成主体功能区。
（注：本文是四川大学青年基金项目《推进形成主体功能区的区域政策研究》部分成果。）
【参考文献】
[1]：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗――在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[n].人民日报,2007-10-25.
[2]马凯：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[m].北京科学技术出版社，2006.
[3]杜黎明：主体功能区区划与建设――区域协调发展的新视野[m].重庆大学出版社，2007.
[4]邓玲、杜黎明：主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家.
社会政策的经济功能篇3
关键词和谐财政政策内部和谐性外部功效和谐性抉择原则评价框架
1和谐财政政策的内涵
和谐财政政策，是指能够支撑和促进社会主义和谐社会的构建与发展，而财政体系自身又能够和谐循环的财政方针、准则和措施。和谐财政政策要求既能够满足当前社会经济发展需要，又不至于损害社会经济长远发展和财政自身的和谐循环，从而有利于社会主义和谐社会的发展。
和谐财政政策至少应该从两个角度进行诠释：第一、内部和谐性。和谐财政政策的内部和谐是指各项财政收入政策之间具有和谐性，形成科学协调的财政收入体系；各项财政支出政策之间具有和谐性，形成科学协调的财政支出体系；财政收入政策与财政支出政策之间有效协调，实现和谐。第二、外部功效和谐性。财政政策是国家宏观调控的重要手段，任何财政政策对社会都具有一定的调控功效。和谐财政政策的外部功效和谐是指各项财政政策的调控目的是统一协调的，在调控中发挥着配套作用，应该防止出现功效矛盾甚至完全抵消的情况；同时各项财政政策均应该有利于社会主义和谐社会的构建和发展。
和谐财政政策的内部和谐性与外部和谐性是有机联系的统一整体。和谐财政政策的内部和谐性是和谐财政政策的内在要求，是外部功效和谐性的前提和基础。没有内部和谐的财政政策体系，就不可能实现财政政策的外部功效和谐，也就不可能长久支撑社会主义和谐社会的发展。和谐财政政策的外部功效和谐性是和谐财政政策的本质内容和根本目的。和谐财政政策是构建和发展社会主义和谐社会的重要手段甚至是主要手段，因此为社会主义和谐社会服务是和谐财政政策的根本目的。
2和谐财政政策的抉择原则
树立科学明确的抉择原则是和谐财政政策制定和实施的前提要求，也是构建和发展社会主义和谐社会的本质要求。和谐财政政策的抉择是以科学发展观为指导，以国家和地方社会经济发展的总体战略为依据，以实情为基础，采用正确合理的方法对各项财政政策进行科学比较择优的过程。总体方向上和谐财政政策应该遵循为社会主义和谐社会服务的原则，具体来说主要应该遵循以下根本性原则：
2.1遵循市场优先原则，实现“两只手”的和谐
我国还处于社会主义初级阶段，社会主义和谐社会的构建和发展中必然存在“市场失灵”，因此政府应该注重发挥主导调控作用，促进社会主义和谐社会的构建和发展。但是政府主导绝不是政府主宰，回到传统计划经济的老路而不依照市场规律办事；也不是政府主财或政府主干，不发挥市场活力；政府主导不是要求政府对经济社会的各个方面都进行全方位的干预，而是要求市场自身能够解决好的尽量由市场解决。总的来说就是要处理好政府调控（看得见的手）与市场调节（看不见的手）之间的关系，实现“两只手”的和谐。
2.2遵循生态效益、社会效益与经济效益并重原则
统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放是我国现阶段构建社会主义和谐社会的具体要求和原则。这些要求和原则在和谐财政政策中就是要注意处理好生态效益、社会效益与经济效益之间的关系，树立正确合理的效益观价值观。国内外的历史经验表明，片面追求经济效益而不顾社会和生态效益，不可能实现可持续发展，也就不可能实现和谐社会的目标。和谐财政政策应该注重生态效益、社会效益与经济效益的协调统一，实现价值观的和谐。
2.3遵循效率优先兼顾公平的原则
社会主义和谐社会要求注重代内公平和代际公平，实现可持续发展的战略目标，追求的是长期和谐。而一项具体的财政政策的外部功效相对来说具有时效性和短期性。如果为了追求短期的和谐而损失效率，实质是对长期和谐的损害。因此和谐财政政策必须贯彻效率优先兼顾公平的原则，短期和谐必须服从长期和谐而实现统一。
.4遵循局部利益与整体利益相结合的原则
和谐财政政策的外部功效是相当广泛的，在抉择过程中必须根据科学的价值观对其在不同时段、不同产业、不同区域的外部功效进行判断权衡。只注重某一方面和谐而损害整体和谐并不是社会主义和谐社会的目的。和谐财政政策应该综合考虑局部利益和整体利益，实现局部和谐与整体和谐的统一。
2.5明确主次和先后
财政力量相对于社会主义和谐社会构建和发展的需要是有限的，急功近利思想不仅不能够促进社会主义和谐社会构建和发展，相反会危害财政政策的内部和谐性，从而不利于社会主义社会的长期性和谐以及整体性和谐。和谐财政政策只有明确主次和先后，在实现内部和谐的基础上才能够最大程度的促进社会主义和谐社会构建和发展。
3和谐财政政策的评价框架
构建和发展社会主义和谐社会是科学发展观的具体要求和体现。为最大程度的发挥和谐财政政策对社会主义和谐社会的功效，对其和谐性进行科学合理的评价是客观要求。
3.1评价的价值取向
在和谐财政政策的评价中，首要环节是判断的价值标准，即要求有正确的价值取向。和谐财政政策的根本目的在于为社会主义和谐社会服务。因此在和谐财政政策的评价中必须以科学发展观为指导，对一切财政政策都要以其对社会主义和谐社会的功效判断其价值，并做出相应的取舍。
3.2评价方法
任何具体的评价方法都难免具有片面性和局限性，因此为保证评价的科学性需要采用多种方法并从多个角度进行。和谐财政政策的评价方法至少要注意这样几个方面：第一，评价方法多样性。只注重量化指标的做法很可能导致南辕北辙的后果，只有把定性方法和定量方法结合起来才可以既保证准确的方向，又能够做出精确的判断。其次，评价时机全面化。既要注重事前评价（政策出台前的评价），还要注重事中和事后评价（即政策实施过程评价和政策实施后效果评价），加强对政策的跟踪监控才能持久保证其科学性。最后，评价角度多样化。社会主义和谐社会的本质要求是多方面的，仅仅在某一方面进行评价，难以对财政政策的和谐性形成正确认识。
3.3和谐财政政策的评价框架
和谐财政政策的评价，需要一系列的量化指标。而具体指标的选择应该具体问题具体分析，用同一指标体系评价不同具体政策是不科学的。但根据和谐财政政策的内在要求，可以构建统一的评价框架体系，如图1所示财政政策的内在要求。
4和谐财政政策的评价框架的应用
和谐财政政策的评价框架的建立，至少可以有两个层面的意义。一方面通过该框架可以明确和谐财政政策的内在要求和基本内容，指导和谐财政政策的制定和实施；另一方面在该框架的基础上可以进一步设计出具体的评价指标体系和评价模型。下面将对后一方面进行说明。
4.1关于和谐财政政策评价指标体系的设计
根据评价框架，指标体系首先分为三个一级指标体系，即内部和谐性评价指标体系、外部功效和谐性评价指标体系以及内外和谐性评价指标体系；然后对每个一级指标体系再次分为相应的二级子指标体系，如内部和谐性评价指标体系可以再分为收入政策和谐性评价指标体系、支出政策和谐性评价指标体系以及收支和谐性评价指标体系；最后根据具体情况对每一个二级指标体系设计出具体的评价指标，如收入政策和谐性评价指标体系可以采用以下具体指标，具体包括财政收入的各种比例结构、财政收入依存度（财政收入占GDp比重）、财政收入对经济增长的弹性（财政收入增长率与经济增长率之比）等。
4.2关于和谐财政政策评价模型的构建
根据评价框架以及和谐财政政策的内在本质，可以从多个角度采用多种方法建立多个可用评价模型。较为容易的是建立线性规划模型，通过对各项具体指标打分加权汇总，得出总的目标函数，同时根据一定的价值观设定出一些基本的约束条件。这种评价模型的优点是可操作性强，适用于多种评价要求且难度不大；缺陷在于评价结果受评价人员主观性影响较大，精确性不高，但通过人员素质的提高可以在一定程度上予以克服。
参考文献
1刘思华.可持续发展经济学[m].武汉：湖北人
民出版社，1997
2邓子基.现代西方财政学[m].北京：中国财政
经济出版社，1994
社会政策的经济功能篇4
一、政府采购政策功能理论分析及政策要点
政府采购的政策功能，是指政府采购在满足政府基本需要的前提下，实现政府的经济社会宏观调控目标的手段。政府在政府采购市场处于有利地位，可以通过调整采购规模、采购时间、采购规则等方式来实现特定的宏观调控目标。主要包括：
（一）调节社会总需求
当社会总供给大于社会总需求，经济处于萧条阶段时，应实施扩张性财政政策，包括扩大政府采购的规模，以增加居民的消费和促进企业扩大投资，提高社会总需求的水平。反之，如果需要对增长过快的经济进行降温，政府则可以采取紧缩性财政政策，缩减政府采购的规模。通过调整政府采购的总量可以调节社会总需求，进而促进全社会总供给和总需求的平衡。政府采购作为一项相机抉择的财政措施，具有收效大、时滞短的特点。同时由于政府强大的社会公信力，支出往往具有乘数效应，政府采购发生任何变化，都会引起社会生产和分配在总量和结构方面相当大的反应，从而起到调节社会总供需总量平衡的作用。
（二）调节产业和产品结构
政府是国内市场最大的消费者，政府采购的数量、品种和频率的改变，不仅能够对社会的总供需施加一定的影响，而且还能够影响国民经济的产业结构和产品结构。市场经济发展规律表明，经济发展的不同阶段需要有不同的产业结构与之相适应。对需要鼓励的产业，比如绿色环保产业可以采取扩大相对购买量等方式增加对该产业的支持力度；对一些
需要限制的产业，则采取不购买或少购买的策略。对于那些符合国家或地区产业政策要求的新兴产业或技术项目，可以考虑在政府采购工作中予以政策倾斜，从而鼓励和刺激它们的发展。
(三)平衡地区间的经济发展
地区间经济发展的不平衡是我国和我省经济发展普遍存在的问题，政府采购制度的推行也可以比较有效的缓解这一矛盾。例如，当某地区的经济严重落后于其他地区的发展时，政府可以有意识的增加对该地区的政府采购量，以刺激该地区生产的扩大，并以此带动该地区经济的整体发展。
为了积极发挥政府采购的政策功能，近年来中央及有关部门也先后制定和出台了若干政策和措施。如：国务院办公厅*年下发的《关于政府强制采购节能产品制度通知》；财政部、国家发改委*年下发的《节能产品政府采购实施意见》（节能产品政府采购清单）；财政部、国家环保总局*年下发的《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（环境标志产品政府采购清单）；财政部*年制定下发了关于实施促进自主创新政府采购预算控制、采购评审和合同管理方面的三个《办法》；财政部、国家发改委、信息产业部下发了《关于无线局域网产品政府采购实施意见》（无线局域网产品政府采购清单），这些政策归纳起来，其要点为：
一是实行强制性采购。空调机、双端荧光灯和自镇流荧光灯、电视机、电热水器、计算机、打印机、显示器、便器、水嘴等九类效果显著、性能比较成熟的节能产品予以强制采购；
二是实行优先采购。明确要求政府采购的产品在性能、技术等指标同等条件下应当优先采购环境标志产品、节能产品和自主创新产品；
三是实行清单制。政府采购要按照国家制定并出台的《清单》进行采购。
在政府采购的实践中，各省也根据本地区的实际情况，积极探索，努力实践。如：江苏省*年将涉及“三农”的水稻良种补贴、农业机械补贴、疫苗、救灾化肥、防汛物资、小麦良种补贴等纳入政府集中采购；江西省*年将财政专项补助资金，如全省农村中小学远程项目实行全省统一采购；湖南省*年将扶持中小企业发展、环保项目纳入政府采购；深圳市制定了本市自主创新企业和产品名单，将扶持自主创新作为政府采购的目标。
我省在*年公务用车全省联动采购中实行了环保节能采购，对于符合环保节能采购要求的产品在评标中予以了加分；为了贯彻落实中共山西省委办公厅、山西省人民政府办公厅《关于建设节约型机关的实施意见》和山西省人民政府办公厅《关于深入开展全民节能行动的通知》的精神，也制定了相应的措施。
二、现阶段制约政府采购政策功能发挥的主要因素
政府采购制度在西方已有200多年的发展历史，已成为众多国家政府优化和节约财政支出、贯彻产业政策导向、实施宏观经济调控和实现社会发展目标的重要政策工具。与西方发达国家相比，我国政府采购制度改革起步较晚，政府采购规模虽然多年大幅度增长，节约了大量的采购资金，但政府采购的政策功能发挥还处于初级阶段，对其作用还认识不足，如何实施还缺少经验。政府采购制度政策功能的具体实施上还面临一些困难，主要表现在：
一是规模限制。稳定和足够大的政府采购规模以及广泛的政府采购范围是充分发挥政府采购功能的前提。政府采购规模在国民经济总量比例大，政策功能在国民经济发展中所起的作用也就越大。在发达的西方国家，政府采购占GDp的比重为10%，占财政收入的比例达到30%左右。在我国政府采购*年的规模为4000多亿元，占GDp的比重为1.6%，占财政收入的比重为14%。
二是制度缺失。完善和成熟的政府采购制度是充分发挥政府采购政策功能的保证。目前，《政府采购法》对政府采购的政策功能提出了法律的要求，中央和有关部委也先后制定和出台了若干配套的措施和办法，但制度还不够完善，特别是在具体的环节上还缺乏明确的规定。如国货如何界定的问题，节能环保产品如何评审的问题、自主创新产品目录的问题等，这些制度的缺失，对政府集中采购的组织实施带来较大的困难。
三是认识不足。政府采购节约财政资金，提高财政资金使用效益，推进反腐倡廉的功能已被大多数人所认识和接受，但对其政策功能还不够了解，或了解的还不够全面，认识上的不到位仍影响着这一功能的发挥和运用。
三、进一步发挥政府采购政策功能的建议
（一）进一步拓宽政府集中采购的规模及范围
政府采购规模是落实政策功能的前提，只有规模上去了，调控才有力度。为此，建议采取以下四项措施来进一步扩大政府采购的规模和范围。
1、加强政府采购预算和采购计划管理，将预算单位使用财政性资金及其配套资金的采购项目全部纳入政府采购预算和采购计划管理范围，努力实现“能采则采”；
2、严格执行政府集中采购目录和采购限额标准，努力实现“应采尽采”。财政部门要对政府集中采购目录的执行情况进行跟踪，强化政府集中采购目录执行的严肃性，保证政府采购规模的稳步增长；
3、切实做好国家政策性、社会关注和涉及民生项目的政府采购工作，将财政资金用于支农支出、社会公益和服务性支出项目纳入政府采购范围，为扩大政府采购规模创造条件。积极与有关部门协调沟通，探索研究将财政资金投资工程项目纳入政府采购管理范围的方法和途径。
（二）进一步加强政府采购制度的宣传。进一步采取多种形式加大政府采购法律法规的宣传力度，通过加强对各级政府机关等采购人、评审专家、供应商的培训，提高全社会对政府采购的认知度和认可度，扩大政府采购的社会影响力，提高对实施政策功能重要意义的认识。
（三）进一步解放思想，加大实践力度。
社会政策的经济功能篇5
经济政策解决社会问题的困境
经济的一马当先已经成为社会思考问题的基本标准。并且主导着这个社会的主流思潮一经济思潮。无论是从三十年改革这个长进程看，抑或是从影响一个社会变革取向的主流学术思潮的发展轨迹来看，都是非常清晰的。如果撇开改革初期曾经昙花一现的文艺复兴的短暂繁荣，作为构成现代化社会两大框架经济与法律领域，便呈现出一长一短的走向。
随便举一个例子，当中国改革走过了一个长长的历史之后，我们回顾影响着整个社会的思想代表人物，能够如数家珍的，往往都是经济学者或者企业管理者。而作为构建一个平衡社会，构建一个社会正义重要一环的法治领域的思想领军者，基本不见。最近与北京法律学人讨论，如果回顾改革早期设计未来道路的初始，彼时我们对现代国家框架的理解，绝非仅由经济学人一派来完成，且不说鼓吹中国精神重建的哲学学人，起码期冀一个公平正义国家的到来，离不开政法学派的兴盛。换句话说，当时中国现代化的重建，正好是从经济和法律两个方向进行着。然而以三十年后纵观其成果。不仅令人唏嘘!
以至于今天，我们，不仅是我们，可以说整个社会，在理解中国模式的成功，基本也是从经济成功的角度进行探源的。
于是，今天这样的局面之形成一我们的社会，正呈现出财富的奇迹般地增长和公平与正义的相对缺失一便不难令人理解。
它反映到一个国家的执行层面，我们的政策设计上一直存在着片面与缺陷，经济政策大于一切，经济政策在许多地方甚至在包打天下。久而久之，众多政策制订者，亦时常混淆经济政策和社会政策的区别。这从一位基础干部在解决社会矛盾时说过的一句话可以得到印证：“我认为一切人民内部矛盾，都是可以用人民币来解决的。”
这句话，很经典地诠释着当今各级政府的执政理念。时常是用经济政策来解决诸多的社会问题。
经济政策一家独大的后果
然而经济政策与社会政策，两者不分不仅会导致经济和社会之间的不平衡，也会导致经济本身的不平衡。在经济改革成为主体的改革年代，以市场为导向的经济学家们在推动中国从计划经济转向市场经济过程中发挥了非常重要的作用。他们不但影响了，而且在实践中参与了国家诸多重大改革政策的设计与制订。但是，他们毕竟只是经济学者，没有考虑到经济政策和社会政策的分野问题。他们无论从理论上还是在实际政策上，没有能够把经济政策和社会政策区分开来。结果，在很多方面造成了社会政策的经济政策化，就是说，在一些本应当属于社会政策的领域，经济政策畅通无阻，甚至推至极端。
由此产生的一种倾向，中国的各极政府，其基本的目标取向是“政府公司化”，因为它的主要考核指标，均是以经济指标来衡量成效，GDp崇拜、GDp挂帅，经济发展速度，成为衡量政府政绩的主要标准。我听到过的一个真实的笑话是，前几年各级政府首长热衷于频繁出国取经，鉴于西方国家对中共党委书记一职没有对应的接待职位，某位市委书记，灵机一动，把自己的名片印制成为“中国某某市Ceo”。
正是由于如此的价值取向，使得相当一个时期，国家在政策制订与设计中，经济政策往往一家独大，其后果，便是使得我国在改革中全面市场化大行其道，并且不断蔓延到诸多本属于社会政策调整的领域范畴，例如医疗、社会保障、教育和公民住房保障等方面。如此一来，由于经济政策与社会政策，缺乏必要的力量平衡与抑制，对全社会的平衡发展，造成了极大的破坏。
当随着改革深入，社会政策需成为主体性改革的时候，人们会忽然发现国家社会的诸多领域，已经被市场破坏得体无完肤了，尤其是当国家政策的制订者们发现问题并且需要纠偏时，才强烈地感觉到进入社会领域，尤其是医疗、教育和房地产等领域，以市场为导向的既得利益集团已经变得无比强大，能够强有力地抵制政府的任何纠偏式变革了。我国医疗领域，教育领域，尤其是房地产领域的任何一步变革，都举步维艰，足以证明。
这样的结果，使得我们这个曾经是世界上人均收入差距最小的社会，一下子变成贫富差距急剧拉大的社会，于是对市场经济产生质疑的声音开始出现。
对此，主流学派的辩护声音是，这是任何一个发展中国家所必然遭遇的阶段。主流学派可以振振有词地引经据典，称这是中国发展的必然，已经进入“刘易斯拐点”，即中等收入陷阱。至于在这个拐点之下，经济往往停滞不前，收入差距较难得到改善，社会处于较为不稳状态，种种负面后果，种种令人担忧的情形，却又往往不予重点阐述。然而就中国的发展状况而言，恰恰是伴随刘易斯拐点而产生的问题，使人担忧。
防止社会政策思维侵蚀经济政策
还是回到“政策模式”，中国政策模式的特点就是指中国的一切变革都是从中央发出来的。
问题是万事皆难，从何处入手。从新近发生的事情看(中央对房地产实施的价格调控政策，竟然在地方变形为要求房地产价格与当地经济增长速度同步政策。西安地方政府于3月22日出台新建住房价格控制目标，新建住房价格增长幅度不高于当年经济社会发展目标和人均可支配收入增长15％幅度最为典型)，我们认为政策调整的第一步，必须要改革中央地方关系。
首先是中央地方权力和责任要进行重新分配。尤其在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。所有这些方面涉及到社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的，说需要权力上收。目前中央具有政策制定权，但实施权在地方，使得很多政策落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权(执行政策)的一些方面收归上来。这样做，可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。
其二要真正切实地建设内需社会。现在提倡建设内需社会的出发点，还是出于应对金融危机使得中国出口导向型经济的局限，西方开始盛行贸易保护主义，中国的无可奈何应急之举的层面。但现在的情况有了很大的不同，我们已经把建设内需社会提高到建设改革成果共享型社会的高度来认识。
社会政策的经济功能篇6
关键词：环境政策，主体功能区，承载能力
鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。
一、现行环境政策存在的若干问题
经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。
(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处
我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。
目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。
(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策
区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。
另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。
(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强
我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。
(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善
对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。
(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展
根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多部级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。
二、未来环境政策调整的原则和思路
（一）调整原则
1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。
2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。
3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。
（二）分区域的政策思路
在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。
1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。
2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。
3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样性功能区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。
4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。
注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。
三、推进主体功能区形成的环境政策建议
本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。
(一)建立环境与发展的综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
（二）统一规则，细化指标
根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。
（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度
在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。
另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。
与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。
（四）探索建立有效的环境监管体系
推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。
（五）加强环保监管的问责
为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。
需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。
（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题
环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。
我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。
（七）进一步完善生态补偿政策
限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。
（八）进一步理顺自然保护区的管理体制
社会政策的经济功能篇7
关键词：规划；调控；编制程序；规划评估
党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来，突出了发展规划在规划体系中的独特地位，进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用，对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同，经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划，其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较，注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。
一、中外规划的功能
规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国gdp年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。
规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。
规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以gdp等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。
要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。
二、中外规划的内容
各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。
我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。
三、中外规划的编制程序
大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。
从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。
从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。
从规划协调的机构看。许多国家设有专门机构负责规划协调工作，以提高规划协调力度，韩国的经济企划院是组织规划协调的主要机构，从第五个计划开始，在计划草案报送内阁批准前，必须广泛征集有关方面对计划目标和政策的意见。我国国家发展改革委员会发展规划司是具体负责中长期规划编制事务的机构。从今后的发展趋势看，我国应建立专门负责规划协调的组织机构，以委员会的形式搭建规划的协调平台。加强规划与企业、居民的协调，在进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，逐步加强与企业、民众的协调，尤其是对战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调。
四、中外规划的评估
较为完善的评估体系包括监测和评估两部分。监测是对规划实施的全程记录，评估可分为定期评估和不定期评估。定期评估包括年度评估、中期评估、最终评估(后评价)；不定期评估主要是指应急评估。各类评估的差异很大，年度评估的重点是评价规划实施的环境和进程，中期评估的重点是规划实施环境、实施进程、修改建议和对新一轮规划的建议。应急性评估的重点是重大突发事件对规划的影响，最终评估的重点是规划实施效果评价和对新一轮规划的建议。
目前，我国规划评估体系还不健全，年度评估、中期评估、应急性评估长期没有开展。2003年，我国第一次开展五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了“十五计划实施情况的中期评估报告”，但该报告总体上是描述式的，没有对因素进行深度分析来解释所观察到的趋势。
不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷等的“三大平衡”，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。
我国“十一五”规划是指导性规划，而且具有一些新特点：一是贯彻落实科学发展观、以人为本的理念得到较为全面的体现。评估的重点是这一理念的贯彻落实情况，可通过个人、企业等微观主体在规划前后的切身感受对比，辅助以必要的统计数据进行评估。二是产业、区域、社会、政治、文化建设等领域“虚实结合”。评估应兼顾战略方向和具体工程的进度。三是发展指标性质不同。评估应注意到不同类型的指标。应着重从“指标、战略、满意度”三方面对“十一五”规划进行评估。“指标”主要是评估发展指标的实现程度和重大工程项目的进度。“战略”是评价经济、社会、文化、生态等各领域的发展是否遵循规划的战略意图。“满意度”则主要调查企业、个人、政府部门对规划实施的满意程度。
“指标”的评估主要可采用数值对比方法，难点在于约束性指标的评估。约束性指标包括可均分性指标和不可均分性指标，即有的指标可基本平均分到各年，如城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等，这些指标均分后通过数据对比直接测度。许多指标包括全国总人口、森林覆盖率等指标受自然规律影响，工作成效难以逐年体现。为此，一方面，应注重科学合理确定指标年度目标。另一方面，对指标完成情况的测度应放到较长周期考察。还有部分不可均分性指标如单位gdp能源消耗降低程度，国家已对每年实现的目标进行了确定，可对照实现程度进行评估。一些重大工程中也存在类似情况，如，科技创新工程等探索性、试验性、风险大等项目进程往往具有时间不对称性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情况，对其评估应使用不可均分性指标进行处理。
社会政策的经济功能篇8
[论文关键词]财政职能；财政政策；灾后重建
[论文摘要]汶川地震给国家造成了巨大损失，灾后重建工作十分严峻。通过分析财政的职能提出财政政策主导灾后重建工作的必要性，针对目前的宏观经济形势，笔者认为应通过财政贴息、政府采购、税收减免财政补贴等政策，支援灾后重建。
2008年5月12日，发生在四川省汶川县的8.0级大地震给灾区人民的生命、财产造成了巨大损失。据中科院牛文元教授初步计算，地震带来直接经济损失达1300～1500亿元人民币，相当于近十年来中国年均各类自然灾害损失总额的70％以上。如何在最短时间内以有效的政策措施弥补损失，重建灾区，笔者认为，财政政策应成为主导。
1财政职能主导灾后重建工作的必要性
财政的职能是指财政的内在功能与职责。在社会主义市场经济制度下，财政的职能为维护国家、配置资源、分配收入、稳定经济和监督管理五大职能。
1.2配置资源的职能配置资源的职能是指财政具有通过一定的方式，特别是通过资金，财力的分配，引导人才和物力的流向，促进资源配置趋向帕累托最优状态的功能与职责。它的实现决定于市场失灵的程度、人们对政府的态度以及对政府配置资源的成本与收益的比较。这次的重灾区如汶川、北川、青川等地，经济并不发达，而大量的死伤，更是使许多并不宽裕的家庭雪上加霜。为了实现社会收益的最大化，为了最广大人民群众的根本利益，财政必须在灾后重建的配置资源过程中起主导作用。
1.3分配收入的职能分配收入的职能是指财政具有通过对社会产品的占有、使用来调整各参与社会分配的行为主体的物质利益关系的功能与职责。目标是调整社会经济生活中各方面的分配关系与利益格局，促进社会公平与共同富裕的实现。短期内，地震使失业率骤然上升，加之中国原本就面临的通胀压力，财政分配收入职能的实现，要求财政通过税收、转移支付等，调整并改变市场机制造成的状况，调节政府与企业、企业与企业之间、产业与产业之间、地区与地区之间、个人与个人之间的分配关系与利益格局，以尽快使灾民的生活条件恢复至正常水平。
1.4稳定经济的职能稳定经济的职能是指财政具有通过一定方式促进国民经济实现总量平衡，并适度增长的功能与职责。四川的GDp占全国GDp的比重不高，四川生产部门的经济损失不会对全国的经济增长造成影响。因此，中央银行紧缩的货币政策不会因地震动摇，短期内解决震区经济总量失衡，应主要运用财政政策。"
1.5监督管理的职能监督管理的职能是指财政具有通过一定方式对财政资金运动进行监督、控制，对财政资金使用效益进行考核分析的功能与职责。监督管理职能通过对财政活动参与者的非理性行为的惩罚，强化财政政策执行过程中的监控，为灾区资源配置的实现提供保证。从财政的五大职能分析，抗震救灾和灾后重建工作的顺利开展，必须要以财政活动作为重要保证。
2综合运用财政政策，参与灾后重建
2.1财政贴息，支持恢复生产，扶持灾区企业发展灾后重建最关键的是要让灾区的企业尽快恢复生产，只有增强自我造血功能，灾区的经济秩序才能恢复，经济链条才能正常运转。而目前灾区的企业十分缺乏重建资金，财政可以采用财政贴息的方式支柱企业获取银行贷款，减轻企业资金压力，帮助企业渡过难关。
2.2政府采购，发挥资金最大效益实行政府采购，其优势是能最大限度地发挥资金的使用效益，并充分体现公开、公平、公正的原则。在灾后重建过程中，实行政府采购，一是可利用集中采购所产生的规模效益，吸引更多的供应商参与竞争，采购到物美价廉的物资，节约重建资金。二是可使采购活动公开透明，便于社会监督，群众易于接受。三是可运用其政策功能，对具有自主知识产权、环境节能企业等灾区企业实行扶持与倾斜，在同等条件下，将采购合同优先授予灾区企业。四是可对于商业信誉好的企业，在授予合同后将款项提前支付，以帮助企业组织生产。
社会政策的经济功能篇9
关键词：法律功能;实现效果;影响因素
中图分类号：D923文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）08-0057-02
鉴于我国较为复杂的社会环境，想要充分彰显法律应有的价值，提升法律功能的实现效果，需要立足本国实际，研究法律功能实现效果的影响因素。但是首先，我们必须清楚地认识到何为法律功能，而法律又在哪些领域发挥其作用。
一、法律功能的释义及其功能领域
从本源来讲，“功能”一词最早并不是产生于法律，而是从社会学而来，后为法学学科所使用。所谓法律功能，是指法律作为体系或者部分在一定立法目的指引下，基于其内在结构属性而于社会单位所发生的能够通过自己的运行所造成的客观效果。
法律功能所发挥作用的领域是多元的，在各个领域其发挥作用的方向以及效果都有所差别。
首先，法律功能在经济领域发挥了极强的效果。法律通过自身的能力，直接对国家的经济活动进行影响，从而在经济关系中贯彻法律的基本价值观念。这主要表现在法律确认经济关系、调整经济生活、维护经济秩序以及服务经济活动，法律在经济领域功能实现的大小主要是以发展力水平进行评价。
其次，法律功能在政治领域也发挥了应有作用。法律在这一领域，主要体现在对政治关系的调整，在政治生活中，各政治主体存在冲突和矛盾，而政治利益正是这些矛盾和冲突的源头。法律在政治领域发挥其功能，能够有效地协调政治权利问题，促进政治发展。
最后，法律功能还在公共领域具有成效。法律在公共领域起到一种协调作用，对违法犯罪具有较强的预防和警示作用，对一般公民具有教育和预测的作用，并惩罚违法犯罪分子，体现其强制力。这有利于更好地保全社会结构，同时解决社会问题，创造一个和谐的社会。
二、法律功能实现效果的有利因素分析
（一）社会主义市场经济的构建促进了法律功能的实现
我国发展社会主义市场经济，与过去的计划经济相比，其给予经济主体更多的自由和竞争的机会，而这种竞争是要以公共资源的合理、有效、公平配置为前提和基础的。公共资源的配置主要有两方面的要求，一方面是分配效率，另一方面是分配公平，相较而言，公平竞争机制是更为重要的。因为只有公平，经济主体才能有同等的机会参与经济活动，分得经济利润。而建立这种公平的竞争机制，不仅需要市场经济发挥自身作用，更需要有相应的监督机制。法律在经济领域的功能很好履行了这种监督的职能，法律为经济活动创设了相应的规则，经济主体必须依照法律来从事经济活动，确保了公共资源分配的公平，并以公平为前提，促进了我国经济的发展。
（二）依法治国理念的提出促进了法律功能的实现
只有合法行为，才能把法律规范对人们行为的要求转化为现实，合法行为乃是法律实现的基本途径[1]。因此国家重视法律运行的各个方面，通过国家的公权力，对法律的制定、执行、遵守以及监督进行统一的规制，强调法律作为社会纠纷解决的一种重要方式，提升了法律的地位，不仅让民众更多的重视法律。倡导民众知法懂法，并通过法律手段来解决一些问题，从而自信从容地生活在法治社会中，还对执法人员的行为进行了约束和监督，保障执法人员依法执行公务。这一切使得法律渗透于社会生活的方方面面，人民重视法律，甚至信仰法律，法律功能在这种良好的思想指引下，建立了相应的法治秩序，这能够更好地发挥法律的效用，提升法律的实现效果。
（三）政策对于法律功能实现的影响
在我国，计划经济体制下，党的政策对于调整经济与社会起到了主要作用，国家权力涉及经济和社会的方方面面，对经济组织和个人进行作用，在这种体制下，国家工作人员的权力较大，具有较高的自由裁量权。相比计划经济，社会主义市场经济强调法律的调整作用，但这并不意味着政策已经失去效力。我们必须正确处理法律与党的政策的关系。在制定法律的过程中，必须要将党的政策作为基本原则和指导思想。这是因为，中国共产党是我国的执政党，其政策能够反映广大人民群众的意志和愿望，以政策指导立法仍然是实现党的领导的最主要、最基本的方式之一[2]。
三、法律功能实现效果的不利因素分析
（一）法律主体自身存在局限
第一，法律内部关系难以协调。改革开放以来，我国立足国情，颁布了一百多部法律，这很好地充实了我国的法律系统，但同时由于法律系统过于庞大而复杂，导致缺乏体系性。法律除了具有基本功能之外，还有许多具体的功能，这些功能的实现需要具有明确的层次与顺序，否则极易导致混乱，主次不分。然而，我国法律却未能解决这个问题，导致法律之间产生了矛盾，甚至同一部法律对同一事项的规定也存在差异，内在不同一的法律，容易削弱法律功能的实现效果。在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济情况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己自己的内部和谐一致的表现[3]。
第二，法律执行存在缺陷。在我国，司法执行难的情况较为普遍，尤其在较为偏远的地区或者农村更为常见。这主要是因为该地区的执法人员素质较低，对案件事实不能有一个清晰、明确的把握，这容易延长执行时间，导致执行效率低下。
（二）社会发展不均衡
我国幅员辽阔，人口众多，在这样的大环境下，我国的社会发展并不均衡，相较而言，我国东部沿海地区的发展较为发达，而东北部相较次之，西部发展的较为落后。在经济发展落后的地区，人民更多的是为了温饱和生活而奔波，他们无暇学习法律，懂法用法，或者说即便他们想要去接受法律教育，也迫于现实状况无法进行，在这样的地区，法律功能的实现效果大大下降，法律起不到对社会和社会个体的规制作用，形同虚设。同时，在这些经济较为落后的地区，不少人为了生计而不得不从事违法犯罪行为，这使得社会更加的不稳定，也让人民质疑法律本身的效用，严重破坏了法律的权威。
（三）公共舆论的错误导向
在媒体对法律和法治进行宣传的时候，存在错误讲解法律知识的情况。部分媒体对某一个具体案件的讲解并不符合法律严谨性的要求，媒体却大肆宣传这种错误的知识，使人民群众对法律产生了误解，从而对自己的行为做出了错误的预测。媒体的言论和宣传需要国家公权力的监督和管理，然而，我国却很少有对这种节目或者新闻报道的正确性进行改正。
另外，一些法制节目或者新闻报道，在对某一案件进行报道、讲解的时候，时常带有一种主观判断和主观倾向性，而不是站在一个中立者的角度来评析案件，还原案件的真相。在这种有失偏颇的讲解下，人民群众也容易对法律和案件本身产生误解，进而产生一种较为激愤的情绪，这种情绪的相互感染和传播，严重地破坏了社会的稳定，也挑战着法律的权威性。
（四）人民群众整体素质仍有待加强
改革开放以来，我国出台了许多新的政策，九年义务教育等不断的推行，使得我国人民群众的总体素质有了一定的加强，文化能力有了一定提高。但是，我们必须意识到，我国人口众多，而不同地区贫富差距较大，这就使得受教育程度出现了不小的差异，文化素质和文化能力的不同使得人们对法律的认识和了解也产生了差异。不少人由于自身素质的局限，对法律的认识存在较大缺陷，只是一知半解，这就更谈不上在日常生活和工作中运用法律，并通过法律来保障自己的权利。
四、提高法律功能实现效果的对策
（一）加强立法工作，增强执法能力
首先，我国需要加强立法工作。立法工作是一项非常重要的工作，它在一定程度上决定着法律功能是否能够很好的实现，是法的实施的第一道工序。为此，立法者应当更为谨慎地工作，在制定法律的时候要采用适当的立法技巧，并做好充足的立法准备。在制定法律的时候，应当关注立法体系，协调好法律的内部关系，同时关注法律自身所存在的矛盾，使得法律具有较为明确的体系，条理清晰，便于实现其功能。
其次，我国需要增强执法能力。我国现存的法律、规范需要通过执行来得到运用，发挥其应有的功能，这就需要执法人员提高其执法能力，立足于我国的基本情况，提高执法效率，注重执法公平。
（二）均衡社会发展
实现法律的功能，是一个全面的工程，不能够仅在发达地区完成，而忽视较为落后的地区。因此，我国必须打破经济不平衡的现状，给予不发达地区更多的机会和待遇，促进其经济的发展。
同时，应该出台相应的政策，化解城乡二元化结构，促进城市和农村的真正融合，使得公共资源可以更为合理地分配，促进农村经济的全面发展。这样，城市和农村的差距会逐渐地缩小，城市对农村的歧视也会逐渐消失，在这样一个相对公平的环境当中，法律功能更加有效地体现出来。
（三）加强舆论监督
进入科技时代，信息来源渠道已经呈现了多元化的趋势，人们可以通过各种手段获取法律知识，了解法律案件，我们必须对相应的媒体和渠道进行监督，保障公民能够获取正确的法律信息。首先，对于非传统媒体，我国政府应该给予他们一定的发言权，表达公民的意见，但同时，我们也应该对其进行有效监控，使之正确反映法律问题，不对人民群众产生误导，破坏法律功能的效果。其次，对于主流媒体，应当加大法律宣传，使得民众知法懂法，扩大法律权威。
（四）加强公民知法用法的能力
我国应该借助各类媒体进行普法教育，从而全面提高人民群众的法律水平，这种普法教育的形式应该是多种多样的，可以开展普法讲座，或者进入社区对居民的法律问题予以解答，潜移默化地宣传法律。同时，应当着重提高人民“用法”的能力，使得人民可以通过法律维护自己的权利，并对法律保持敬畏之心，不敢逾越法律，从而保障法律功能实现。
改革开放以来，我国经济、政治、文化等发生了巨大的变化，这使得影响法律功能实现的因素也在不断变更，我们需要不断总结新的因素，法律本身也需要推陈出新，适应社会发展的结构，从而更好地实现法律功能。
参考文献：
[1]付子堂，胡仁智.关于法律功能实现的若干思考[J].法学评论，1999（5）.
社会政策的经济功能篇10
关键词：家庭保障制度变迁必要性策略
古人语“家为邦本、本固邦宁”，国家的存在是建立在家庭基础之上的，家庭是社会的细胞。在农业社会，我国家庭是一个小社会，既是生产单位，又能为其成员提供生活资料和安全保护；改革开放以来，社会经济条件发生较大改变，计划生育政策的实施，现代社会家庭趋于小型化、核心化、多样化，家庭保障功能趋向弱化，但在我国目前社会保障制度保障水平尚低的情况下，政府通过特定的社会政策安排，强化家庭保障功能，发挥对家庭成员提供包括养老、医疗、生育、救济、福利等全方位的保障功能（祁亚辉，2004），有着重要的现实意义和必要性。
家庭保障功能概述
关于家庭保障，郑功成教授（2000）认为，家庭保障是由家庭提供对其成员的生存保障，它包括经济保障、服务保障和精神慰藉等内容，在家庭保障中，家庭主要成员充当责任主体，每个家庭成员都有较为明确的分工，从而形成家庭成员之间长期互惠的内生机制；关于家庭社会保障制度，郑功成教授（2003）认为政府是以家庭为保障对象，通过发放各项津贴和提供社会服务的形式对家庭进行物质或经济帮助，目的在于解决诸如生育、贫困、残疾、青少年教育等家庭问题，使政府的家庭政策得以顺利实施，最终达到安居乐业、社会稳定发展的目标。家庭是我国古老传统的社会组织，虽然现代社会家庭结构和功能因为社会经济的发展发生了较大变化，但目前家庭保障对社会成员安全保护等方面有着不可替代的作用，应该通过社会政策的制度安排来强化家庭保障功能。我国著名哲学家梁漱溟先生研究东西方社会结构，揭示出家庭这个社会单元在东西方社会结构中具有不同的特征，认为不同社会结构，个人、家庭和团体排列组合不同，所居于的地位不同，所起的社会作用不同，在东方国家社会结构中，家庭是传统的基本社会组织单元，有不可替代的保障作用。
（一）家庭保障功能相关理论
家庭保障源于家庭功能，关于家庭功能理论，西方学界主要从家庭结构和为家庭成员提供成长环境等方面展开了讨论。olson（2000）认为，家庭功能是家庭系统中家庭成员的情感联系、家庭规则、家庭沟通以及应对外部事件的有效性；Beaver（2000）用家庭的关系结构、反映灵活性、家庭成员交往的质量以及家庭亲密度和适应性来表示家庭功能；Shek（2002）认为家庭功能是一个家庭从其家庭系统、相互关系、关怀、应对能力、家庭的凝聚力以及困难应对中所体现的家庭生活质量；以Skinner（2000）为代表的家庭成长环境条件理论认为，家庭的基本功能是为家庭成员生理、心理、社会性等方面的健康发展提供一定的环境条件（高侠丽，侯春在，2008）。美国社会学家J・罗斯・埃什尔曼认为家庭是一种社会制度，有许多其他法人组织不可替代的社会功能，是实现社会化的基本单位，为每个人提供的福利、友谊、自我价值、保险和爱多于任何一个其他方面的来源（杨复兴、梁君林，2004）。
（二）家庭保障功能的主要内容
社会保障是国家或社会为解除其社会成员生、老、病、死、残、失业等后顾之忧的基本制度安排，家庭保障相对社会保障制度而言，其特点主要有：一是以经济（或物质）保障为基础，精神支持为最高层次；二是家庭保障承担责任的主体是家庭经济支柱成员，他们是家庭经济支持的主要负担者；三是家庭保障的对象是全体家庭成员，包括老人、未成年人及部分或全部丧失劳动能力的残疾人；四是家庭保障的目的是通过经济（物质）和精神支持，使得每个成员都能得到全面健康成长与发展，家庭保障的主要功能体现在以下方面：
1.经济保障功能。经济是家庭赖以存在的基础，家庭成员享有来自家庭的关爱与精神抚慰支持均以经济条件为起点。建国以前，家庭既是一个维系家庭成员生存成长的基本组织，同时也是一个相对独立、封闭的生产经营单位，发挥着对其成员重要的保护作用。建国以来，计划经济时期我国城市国有企业实行“单位保障”，农村家庭靠集体“公社”获得保障，但是随着计划生育政策的实施和改革开放的推行，家庭呈现小型化、多样化、核心化，家庭的经济保障功能有所减弱，尤其是独生子女夫妇将来面对照顾多位老人，经济或物质的支持对家庭成员中的老年人、小孩、病残人员更加重要。
2.老人及病残照护功能。“养儿防老”的传统观念在我国根深蒂固，家庭一直是老年人颐养天年的“温暖港湾”。人到老年，从退休之前的生产者变为消费者，病患或失能后会成为高额消费者，城镇老人晚年生活的经济来源依靠退休金，但大多数农村老人主要靠自己劳动，如果失去劳动力，则主要依靠子女照护，老年人晚年生活是否幸福，要看其得到的家庭照护的程度是否充分。
家庭成员的病患医疗及病后康复都需要家庭的经济支持和精神关爱，尽管近几年我国医疗保险制度建设取得较快进展，基本实现了医疗制度的全民覆盖，但目前医疗保险的保障水平尚低，基本药品目录制度在某种程度上限制了医疗保障水平，尤其是大病康复及对病人精神慰藉的支持，离不开家庭成员。
3.子女教育功能。父母是孩子的启蒙老师，家庭的一项重要功能是抚育子女长大成人，一项调查数据显示，在北京抚养一个孩子从出生到结婚成家的费用要高达150万，家庭要承担除义务教育以外的其他教育支出和较高的抚养成本。子女教育是家庭最有价值的投资，其意义不仅在子女未来的职业，也体现在为国家提升人力资本竞争力和进行人才战略储备。
4.精神慰藉功能。对家庭成员的精神支持在当今社会风险集聚期尤显重要，家庭每一成员都有可能面临失业、失能、残病护理等风险，由此会引发心理性、精神性疾病，家庭成员个体接受来自家人精神方面的支持和抚慰来化解风险。我国老一辈社会学家费孝通提出我国代际之间存在“反馈模式”，是上代人养下代和下代养上代人，夫妻之间互相抚养，这个过程中精神支持占据主导因素，精神慰藉是家庭最高层次的保障。
总之，家庭保障功能有两个层次：一是经济保障，包括家庭经济支柱有稳定的收入支持家庭对子女教育、养老、医疗、失业等方面经济支持，提供高品质的生活居住环境和旅游休闲等享受生活的物质条件；二是精神保障，主要指家庭成员之间的亲情慰藉和精神支持。
强化家庭保障功能的必要性
改革开放以来，我国社会经济急剧转型，家庭生活观念和方式发生改变，传统的家庭结构、功能都发生较大改变，但大多数家庭仍然能为其成员提供养老扶助、病患康复护理、失业支持、精神抚慰等保障，尤其对老年人、残疾人、未成年人等特殊人群的照护抚养，在当前就业竞争日趋激烈、个体生存发展压力明显增大、面临社会风险集聚期的生存挑战等现实情况下，强化家庭的保障功能，具有现实意义和必要性。
（一）家庭是社会稳定与发展的基石
社会生产力的发展与进步取决于人的潜能和才智的发挥，而人的成长与发展从根源上受其家庭教育和成长环境的较多影响，从身体健康成长到获得良好道德和技能，都离不开家庭的支持。家庭是社会的基本细胞，家庭保障是社会保障的有益补充，甚至一定程度上在家庭成员老幼照护、病患康复、失业支持、精神抚慰等方面发挥着社会保障的作用。当前在我国社会转型期，社会风险集聚，个体生存面临较大不确定性，家庭保障的传统优势有必要得到进一步强化，这是维系家庭和谐、实现社会稳定的必要制度安排（陈一筠，2003）。
（二）强化家庭保障功能是维护老年人尊严的需要
第六次人口普查数据显示，我国60岁以上的老年人总数达到1.67亿，占全国总人口的13.26%，我国老龄化的速度快，人口基数大，老年人赡养服务需求大，但家庭和社会却不能有效供给，近年来因赡养纠纷侵犯老年人权益的案件时有发生，以老年人为对象的犯罪现象也呈现上升态势，报纸频频报道虐待、遗弃老人，侵占老人财产，干涉老年婚姻等事件。农村老年人在失去劳动能力后经济上基本依靠子女，精神孤寂、失去自主和尊严。因此，政府必须通过实施的家庭经济干预政策，给那些高龄失能老人、因病致困老人、家庭经济困难的孤寡老人群体给以经济支持，这对保障老年人权益，维护老年人尊严，维持家庭代际和谐发展具有重要的现实意义。
（三）维护家庭成员失业保障的必要安排
我国失业保险制度规定依据缴纳失业保险的年限来计算享受保险的月份，领取的失业补贴水平较低，一般是当地最低工资标准的一定比例，家庭成员一旦失业，主要的经济支持还是依靠家庭，更重要的是家庭对失业者给予精神支持，鼓励其重振信心，再次就业。来自家庭的支持是对失业者最可靠、最直接的保障（祁亚辉，2004）。
此外，家庭保障对家庭成员在病患护理、未成年抚育、精神慰藉等诸多方面都发挥着不可替代的保障功能，应该通过社会政策的顶层设计，强化家庭的保障功能。
我国家庭保障的制度变迁及评析
自古以来，“孝道”文化传承和影响我国家庭的变迁，家庭成员之间提供从经济扶助到精神慰藉的支持，通过敬孝和继承等行为方式，构成家庭成员、家庭与家族在赡养与被赡养的支持系统，我国家庭保障大致经历了三个发展阶段（张占力，2010）：
（一）以“孝道”为基础相对独立封闭时期（1949年前）
以“孝道”作为纽带的中华优良传统文化，维系家庭的延续发展。在农奴社会及封建时代，统治者主要以非制度化的救助为保障形式，具有临时性和随意性，社会成员依靠以亲情血缘为纽带的家庭提供生存保障，家庭既是一个提供其成员生存成长的组织，也是一个相对独立封闭的生产经营单位，设有等级分明、家法森严的家庭制度，对成员有着较强的道德约束，发挥着对其成员生存与成长的保护作用。
（二）集体保障与单位保障的替代期（1949-1978年）
新中国成立以后，我国采取城乡分割的“二元”治理制度，农村在1956年的社会主义改造完成后形成农村集体经济为农村家庭的经济基础，以“公社大队”为单位替代家庭的大部分保障职能，维系村合作医疗保险、“五保户”、农村年老、残病人员基本照护等制度的发展。
在城镇则实行以国有或集体企业为单位的“单位保障”制度，建立由单位负责的养老、医疗、工伤、生育等保险制度，企业成为城镇社会的基本单元，不仅是生产单位，也为职工及家属提供养老、医疗、住房、子女教育等福利，尽管“单位保障制度”板块分割、效率较低，保障水平各异，但对其职工及家庭的保障作用还是很显然的。
（三）家庭保障转型期（1978年至今）
1978年，十一届三中全会之后，我国社会经济开始从计划经济向市场经济转型，家庭结构、类型、功能都发生了巨大变化。家庭联产承保责任制代替了，原来农村家庭保障赖以存在的集体经济基础不复存在，农村居民回归到依靠家庭成员的互相支持，农村剩余劳动力进城务工，出现留守老人、留守儿童等新型脆弱群体，农村家庭对其成员的疾病、子女教育、老残照护等风险无论从经济能力还是人力精力等方面都显得力不从心。
在城镇，1986年7月随着《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的实施，原来单位保障的“铁饭碗”被打破，开始从单位保障向社会保障的渐进改革。伴随人口老龄化和城镇化、市场化的不断推进，城镇家庭对其成员承担了相比计划经济时代更多的保障责任，如老年人、残疾人照护，子女抚育、病患康复照料、再就业支持等。随着独生子女政策的实施，家庭趋于小型化，平均每个家庭户的人口为3.10人（第六次全国人口普查数据），比2000年人口普查的3.44人减少0.34人，家庭保障功能趋于弱化。
（四）家庭保障制度变迁评析
1.家庭保障制度变迁受多因素的影响。社会经济变化是导致我国家庭变化的根本原因，农奴时期自给自足的小农经济，家庭成为相对独立的生产单位；工业化时期机械化、自动化取代手工劳动，弱化了男女劳动体力的差异，使女性就业成为现实，促进了家庭男女平等关系的建立和妇女的解放；新时期社会经济的快速发展，人们对家庭的依赖性日益减弱，出现丁克、单身、单亲、空巢等多种家庭类型，这些变化是社会经济发展直接影响的结果。此外，传统文化、伦理道德、地域环境等都会对家庭保障功能产生不同程度的影响。
2.家庭保障与社会保障功能在一些领域具有互补性。家庭变迁是社会变迁的缩影，建立在传统“孝道”文化底蕴之上的家庭保障，在养老、医疗、生育、救济、福利、失业支持等方面对其家庭成员发挥着社会保障制度的部分替代效应，发挥其他任何社会组织不可替代的社会保障制度功能。
3.家庭功能社会化。家庭变迁历程表明，家庭作为一种社会组织具有对其成员的多种社会保障功能。因此，在构建民生保障制度体系中，把扶持家庭作为社会政策的落脚点在实践上具有一定的可行性，在社会保障制度总体规划中，使家庭保障成为社会保障的基本组成部分，支持并促进家庭的发展，发挥家庭保障功能的基础作用。发挥家庭在社会资源分配中始终发挥着重要作用，重视家庭的价值，将家庭保障作为社会保障制度体系的基点是较理性的选择。
强化家庭保障功能的思考
2011年7月我国《社会保险法》正式实施，为我国社会保险制度改革完善提供法律依据，在此基础上，通过适宜的社会政策，强化家庭保障功能，以适度水平的经济支持或政府购买社会服务等方式，激励家庭为其成员提供老人和残疾人照料、病患康复护理、失业支持等方面的保障与支持，重视家庭价值，强化家庭凝聚力建设，发挥家庭在社会保障制度的基础性作用，构建具有中国特色的社会保障制度体系。
（一）政府实施积极的家庭支持政策
社会保障制度是以社会成员个体为对象，但每个人又都是其家庭的成员，家庭需求的满足在一定程度上有助于其有能力照顾家人。因此，政府实施积极的家庭支持政策，挖掘家庭保障的潜力，使社会政策通过家庭媒介履行对家庭成员的经济和精神支持，通过制度化的培训项目，使得有照护需求的家庭成员能掌握对老年人、残疾人基本护理知识及技能，居家就能完成对其家人的初级病患护理和康复照顾，亲人的照顾能够更多满足精神支持的需求，使得被照顾者精神更加愉悦，有益于其康复。同时，要有制度化的政策支持参与对家人的照护，按照其完成额定工作量给以经济补贴或个人相关税赋减免，照护人员所在单位要有专门的假期或福利安排，旨在鼓励支持参与对家庭病患者的照护，解除其工作与照护家人的冲突的后顾之忧，全社会积极倡导支持社会力量和志愿者对需要照护帮助的家庭实施志愿服务。
（二）推进居家养老模式并发挥社区的家庭服务载体功能
居家养老，就是老年人居住在自己家里，由所在社区组织提供社会化、专业化的上门服务，服务内容包括家政、心理咨询、定期身体检查（如测血压等）以及满足老年人服务需求，将家庭保障与社会保障在养老服务项目上的资源进行整合，优势互补，一方面老年人居家接受来自家人亲情关怀和照护，另一方面，能够享受由社区提供专业化的服务。另外，要充分发挥社区的服务平台功能，建立健全老年活动中心、老年日托所、老年大学等基础设施，增强社区诊所健康保健的功能，逐渐配备全科医生，让老年人足不出户就能享受到对身体、心理等方面的医疗咨询服务，实现居家安享晚年的制度安排。
（三）发挥家庭精神保障的独特功能
家庭是其成员温暖的港湾，家庭在精神慰藉方面的作用是其他任何组织无法替代的，西方学者将家庭需求概括为“三m”，即money、medicare、mental，精神需求的满足属于最高层次。我国社会保障制度要在不断改革完善的同时，以满足社会成员精神慰藉需求为出发点，社会政策支持家庭对其老年人给予更多的关爱，解除其心理孤寂，考虑设立每年法定一天“探父母（亲）”假日，为子女探望父母亲提供时间保证；修订《老年人权益保障法》，明确对虐待、遗弃父母的子女严加惩罚的责任条款等。
（四）宣扬家庭的“孝道”传统文化
党的十七届六中全会提出“文化大发展大繁荣”的号召，我们要贯彻落实六中全会精神，积极宣传尊老敬老的模范典型，评选“和谐”家庭和“五好”家庭，形成继承“孝道”文化的良好氛围。家庭保障的传统功能不应该被消弱，家庭精神慰藉与亲戚纽带关系应该通过社会政策得以巩固和强化，有了可靠的家庭保障，才会有利于个人发展和家庭稳定，也会促进社会的安全稳定。
综上所述，家庭保障在我国有着悠久的传统历史，也是维系社会至今得以生存发展的基础。一方面要建立健全社会保障制度，另一方面通过社会政策强化家庭在对其成员病残照护、医疗康复、子女抚育、失业支持等方面的功能，尤其增强其对家人精神慰藉的保障，政府以家庭为单位，采用积极的经济干预政策，提供社会化、专业化的服务，在社会保障总体规划中重视家庭的价值，发挥家庭作为社会资源再分配的基础功能，形成具有中国特色的社会保障制度体系。
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