国土空间规划建议篇1
2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。
在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。
国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：
一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路
在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。
二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系
按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。
三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制
新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。
四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策
国土空间规划建议篇2
董祚继，男，汉族，湖北省咸宁市人，十二届全国人大代表，中国民主同盟中央常委，中共党员，49岁，管理学博士，中国地质大学、西南财经大学兼职教授。现任中国矿业联合会副会长，中国矿产经济学会副理事长，中国土地学会常务理事，国土资源部规划司司长。
近年来，他不仅主持完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》的编制，而且结合工作先后几十篇，其中《坚守18亿亩耕地红线不动摇》、《气可鼓不可泄——关于农村土地管理制度改革的思考》等产生了较大反响。经绿色中国年度焦点人物评委会审议，董祚继获得2012绿色中国年度焦点人物提名。
他是一名优化国土利用空间的规划者，23年来在国土资源规划战线上辛勤耕耘，有着深厚的规划情结和专业功底。在他心中，一直有一幅绿色国土、生态家园、美丽中国的美好愿景。这些年来，他作为国土资源规划事业的领军人物，一直致力将绿色理念植根于国土资源规划设计中，体现到日常具体工作里，传递给广大规划同仁与社会公众。他就是全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继。3月8日，在十二届全国人大一次会议湖北团驻地，记者采访了董祚继。
国土资源规划实践中的绿色理念
国土资源开发利用在获取自然资源以保障人类生存与发展之需的同时，往往伴随着对生态环境的影响。科学编制国土资源规划，一方面可引导开发利用行为合理布局、适度有序，最大限度减少对生态环境的负面影响，另一方面可加大国土整治力度，恢复和改善生态环境。
参加工作以来，董祚继先后参与或主持了三轮土地利用总体规划编制，始终注重保护自然、绿色发展。2005年，新一轮全国土地利用规划修编时，他极力主张将协调土地利用与生态环境建设作为重大专题深入研究，并将研究成果纳入规划中。在国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》总共七章中“协调土地利用与生态建设”就单列了一章，创造性地提出“加强基础性生态用地保护”、“加大土地生态环境整治力度”、“因地制宜改善土地生态环境”等建设“绿色国土”的理念和举措。
2010年，在牵头起草国土资源“十二五”规划时，他又旗帜鲜明地提出“强化资源保护和节约集约利用”。在规划中用了大量篇幅，系统地提出“保护土地、矿产和海洋资源”，“节约集约利用资源”，“积极发展绿色矿业”等，进一步充实了“绿色国土”的内涵，丰富了“绿色国土”的实现路径。
在湖北代表团驻地，手拿一本《国土规划纲要》样稿的董祚继开门见山的和记者聊起了即将公布的纲要编制宗旨。
“本轮全国国土规划突出资源环境承载能力综合评价，以自然资源禀赋和生态环境条件为基础，合理确定评价对象，明确区域国土开发利用的适宜性和限制性，选择合理的国土空间开发战略。在此基础上，统筹重大基础设施，调控产业结构布局，优化城镇分布格局，加强广域国土合作，促进国土协调发展，并推进国土综合整治。”董祚继说。
董祚继是较早发现现行规划体系不足的人，因此极力主张整合现行国土空间规划，推动编制实施战略性、综合性、基础性的国土规划，通过优化国土空间开发格局，加大国土保护和整治力度，从根本上解决国土开发与资源环境承载能力不匹配、资源环境破坏严重、生态系统退化明显、国土空间开发利用效率和综合效益不高等问题。
从2008年底担任国土资源部规划司司长开始，他就亲自带领团队，对国内外国土规划编制情况进行深入研究，并与发展改革委、财政部和住建部等反复沟通，达成及早编制全国国土规划纲要的共识，形成规划纲要编制的基本思路。
董祚继告诉记者，2010年，国务院批准由国土资源部、发展改革委牵头编制《全国国土规划纲要（2011～2030年）》。目前，纲要送审稿已编制完成。在这部规划中，“绿色国土”理念被提升到一个新的高度。规划首次提出“国土开发与资源环境承载力相匹配”的基本理念，部署构建国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”总体格局，前所未有地加大了生态保护内容的比重。“集聚开发”部分，结合各区域实际实施据点式开发、点轴式开发和网络式开发，通过集中开发促进面上保护；“分类保护”部分，围绕人居生态环境、自然生态、自然资源、海洋生态环境，规定了不同的保护策略和措施；“综合整治”部分，将重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带作为重点，加快实施国土综合整治工程。
“不发展对不起当代，不保护对不起后代”，董祚继说。如何破解两难，找到一条双赢的道路，是他近期思考最多的问题。
长期从事土地规划计划管理工作，董祚继对日益突出的土地供需矛盾感触颇深。“‘十二五’时期，工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，用地供需矛盾将愈发突出，现在一些区域土地开发强度已经达到20%～30%甚至更高，继续扩大建设用地，资源环境承载能力不允许，目前的用地模式将难以为继，加快转变土地利用方式、走节约集约道路刻不容缓，必须旗帜鲜明地高举节约集约用地大旗，以更大的决心、勇气和智慧推动有关用地方式改革。”他在大量调研的基础上提出，破解两难的关键是在存量土地利用上做文章，“如果我们视野更宽一些、思想再解放一些，通过积极创新土地利用管理方式，就可以在不增加或少增加建设用地总量的同时，拓展建设用地空间，实现节约资源、保护生态与保障发展的和谐统一”。
调查显示，当前我国人均农村居民点用地达到214平方米，远远超过人均150平方米的国标上限。综合测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩以上。如果能够想办法使这部分土地资源在城乡间有序流动，既不会新增加对耕地的占用和破坏，又可以缓解城镇发展的用地压力，农民还可以凭借其土地资产获得可持续收入。在总结各地实践探索的基础上，董祚继和他的同事大胆提出“城乡建设用地增减挂钩”的改革理念，经过反复实践、不断规范，当初的理念如今已转变为比较成熟的土地利用管理新制度，推广到了29个省份。这项试点也验证了以土地资源节约集约利用促进生态环境保护与改善的可行性。由于允许县域内农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，同时要求城乡土地级差收益全额返还农村，调动了农村集体经济组织和广大农民将其空余建设用地复垦为耕地的积极性，不仅增加了耕地面积、提高了耕地质量，也使试点地区农村环境得到明显改善，土地生态功能得到增强。
城镇化的土地和谐
今年的政府工作报告强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。董祚继向大会递交了关于推进土地管理制度改革保障城镇化健康发展的建议。他说：“城镇化发展与土地关系非常大。在未来相当长时期内，推进城镇化健康发展需要解决三大问题：一是地从哪里来？二是钱从哪里筹？三是究竟怎样做才能达到和谐？”
地从哪里来？董祚继认为，在较高起点上推进城镇化，用地需求势必进一步扩大，导致用地面临“两难”：既要坚守耕地红线，保障国家粮食安全，又要保障城镇化发展的必要用地，促进经济社会科学发展。破解用地“两难”，是推进城镇化健康发展的重要前提。
钱从哪里筹？在董祚继看来，“土地财政”有利有弊。一方面，它对支撑经济社会发展功不可没。另一方面，其不足和弊端也在日益显现：工业化、城镇化的快速发展严重依赖土地的大规模、低成本投入，不利于产业结构的转型升级，影响经济发展方式的转变；透支未来谋求眼前发展，融资偿债依赖未来卖地，带来经济和金融的潜在风险；一些地方不恰当地运用“土地财政”手段，增加了城乡居民的生活负担和就业困难，影响社会和谐稳定；此外，高度依赖出让土地促进发展，刺激了新增建设用地需求，影响耕地保护目标的实现，影响可持续发展。董祚继说，未来如何用好“土地财政”之利，而减少其“弊”，是推进城镇化健康发展的基础保证。
怎样才能和谐？近年来伴随城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升，围绕土地利益的矛盾不断加剧，征地拆迁的过低补偿引发农民大量上访，甚至诱发，城市房价高涨则导致大量市民不满，成为社会不和谐、不稳定的主要因素之一。董祚继认为，未来妥善解决城镇化土地增值收益的归属和公平分配问题，使发展成果惠及城乡居民，促进社会和谐，是推进城镇化健康发展的现实需要。
围绕城镇化健康发展，如何推进土地管理制度改革？董祚继建议，应以试点探索加快制度供给为核心内容，坚持“超前部署——试点示范——政策储备——总体提升——制度供给”的工作思路推进改革进程。
改革不可能一步到位，当务之急，董祚继认为应力抓三件大事：
第一，创新土地管理制度，统筹保障发展与保护资源，为城镇化发展提供必要的用地保障。具体包括积极推进城镇低效用地再开发试点，向内涵挖潜要空间；规范推进工矿废弃地复垦利用试点等，向结构优化要空间；稳妥推进低丘缓坡土地和未利用地开发利用试点，向布局调整要空间。深入研究开发利用条件和使用政策，加大制度创新力度。
第二，推进土地出让制度改革，统筹当前和长远发展，逐步消除城镇化发展对土地出让收入的过度依赖。解决“土地财政”问题要多管齐下、综合治理，促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定收益。其中一个重要方面是改革土地出让收益获取方式，减少地方政府的“卖地”冲动。一是建议加快推行工业用地出让弹性年期和租赁制，将直接一次性收取地价款方式，改为逐年收取土地租金和税收为主的方式。二是建议试点建立土地基金制度，实现土地收益年际之间的合理分配，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。三是建议规范有序推进集体建设用地进入市场。此外，可通过改革完善土地征收、土地收购储备、土地集中供给、土地招拍挂等制度，既为地方政府通过土地创造收益提供可能，又改变地方政府对土地财政的过度依赖。
第三，深化农村土地管理制度改革，统筹土地资源利用与农民权益保护，促进城镇化过程中的人地和谐与社会和谐。具体包括，加快推进征地制度改革；有序推进集体建设用地使用权流转；改革和完善宅基地管理。
改革的大环境至关重要。董祚继建议，应从强化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的总体规划和顶层设计、尊重群众和基层的首创精神三方面着手，为改革创造条件。
首先，当前亟须加快《土地管理法》、集体土地征收补偿条例、集体建设用地流转管理办法等立法进程，将成熟的改革经验上升为法律法规，用法治手段巩固改革成果。其次，做好改革的总体规划和顶层设计。解决土地财政问题，需要与改革现行财税体制、干部政绩考核机制统筹考虑。加强房地产市场调控、解决“小产权房”和农民半城市化问题，需要户籍、土地、社保等多部门政策联动和配合。总之，推进土地管理制度改革，需要国家层面统筹考虑、总揽全局，做好总体规划和顶层设计，最大限度地汇集改革共识，形成合力。
国土空间规划建议篇3
在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。
内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《内蒙古自治区主体功能区规划》区域划分，内蒙古自治区确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。
一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大
（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障
尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。
（二）有利于提高政府管控能力
随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。
（三）有利于各类规划的协调衔接
由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。
二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题
自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：
（一）J识上存在误区
一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。
二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。
三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。
（二）领导组织力度不够
目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。
“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。
由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。
（三）规划基础工作薄弱
由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。
“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。
（四）工作保障有所不足
一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。
二是R导际跞嗽辈蛔恪n仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。
三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。
三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议
充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：
（一）注重“多规合一”顶层设计
充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。
建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。
要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。
（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则
加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。
（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系
“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。
（四）强化“多规合一”协调机制
建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。
在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。
在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。
（五）加强“多规合一”保障机制
一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。
国土空间规划建议篇4
体现科学发展
1992年7月24日，北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通了《北京市城市规划条例》，数年后，对该条例进行修改。2006年12月7日，北京市十二届人大常委会第三十三次会议对市人民政府起草的《北京市城乡规划条例(草案)》进行了第一次审议，在2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过《中华人民共和国城乡规划法》后，根据新法律的规定，结合北京市实际情况，对城乡规划条例草案进行修改后，形成了提请常委会会议审议的《北京市城乡规划条例(草案二次审议稿)》。2009年5月22日，市十三届人大常委会第十次会议表决通过该条例，该条例将于2009年10月1日起施行。该条例是北京市落实国家《城乡规划法》精神，结合北京市情修订的北京市地方性规划条例，是指导北京城乡统筹发展的长期规划。
从1992年的《北京市城市规划条例》到现在的《北京市城乡规划条例》，“城市”变成了“城乡”，字之差，却有千壤之别。北京市社科院城市所所长黄序认为，“城市规划”变为“城乡规划”，将中心城，新城、乡镇发展规划全部统一到城乡发展之中，突破了原来的城市规划侧重于规划市区的发展，强调了中心城和郊区共同发展，将城乡统筹发展的理念贯穿于整个城市体系建设中，是北京市贯彻落实科学发展观的重要体现。
突出城乡统筹
统筹城乡发展，必须规划先行。2005年北京城市总体规划修编工作基本完成后，郊区新城，乡镇和村级规划的制订和修编势在必行。据记者了解，到2008年，有关部门已经编制完成了11个新城规划(2005-2020年)，10个远郊区县村庄体系规划和新农村“五项基础设施”建设规划(2009-2012年)，完成了《北京市村镇集约化治污规划(2008年-2020年)》、《北京市村镇集约化供水规划(2008年-2020年)》等批专项建设规划。
按照本次城乡规划条例第十三条规定，各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制，在城市总体规划的基础上编制中心城和新城规划，在中心城和新城规划的基础上编制乡和镇的规划，在乡和镇规划的基础上编制村庄规划，在相关城多规划的基础上，根据需要编著特定地区的规划和专项规划，补充深化有关内容，与控制性详细规划相衔接，中心城和新城、乡和镇应当编制总体规划和控制性详细规划，在控制性详细规划的基础上，可以根据规划实施的需要编制修建性详细规划。
黄序认为，统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，按照北京建设国际化大都市的目标，应该统筹中心城区和郊区共同发展，破除城乡壁垒，谋划整体布局，统筹整台城乡各种资源，推进城市空间和产业布局的合理调整和优化配置。充分发挥农村在首都经济发展中的作用，加快农村经济发展，壮大农村经济实力，实现城乡协调发展，对于北京经济建设起着重要作用。
黄序说，城乡规划条例将中心城规划新城规划乡镇规划全部纳入城乡规划之中，按照实现城乡一体化目标的总体要求，站在北京经济社会发展全局角度，统筹全市城乡发展规划，对于指导全市空间布局和生产力布局的调整，实现资源优化配置和城乡协调发展很重要。
明确指导原则
与原来的《城市规划条例》相比，城乡规划条例明确了指导原则。
城市规划第三条规定，北京市国家的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。北京城乡规划和建设应当依据城市性质、体现为中央党，政军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务、为科技和教育发展服务为改善人民群众生活服务的要求。
城乡规划条例第四条规定，本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现人文北京、科技北京绿色北京的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化统筹区域发展，推定区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配套，统筹国内发展和对外开放的园要求，提高城市现代化、国际化水平。就城乡规划和建设贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，体现“五个统筹”原则等要求做出规定。
同时第五条规定增加了，“城乡规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相互衔接、协调一致”。经修改后，上述两条与条例第三条和有关城市性质和“四个服务”要求的规定、第六条有关历史文化名城保护内容的规定构成了对城乡规划和建设直到原则和总体要求的全面规定。
黄序认为，《城乡规划条例》的指导原则体现了“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡经济社会发展一体化，统筹区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配置，统筹国内发展和对外开放的要求，提高城市现代化，国际化水平。在古都保护方面，强调了保护功能，突出了尊重北京城市历史和城市文化，保护历史文化遗产和传统风貌。
着力点在土地管理和利用
规划落地最终要落实在土地利用和管理上。
关于农地管理，据市人大法制委员会副主任委员张引介绍，《城乡规划条例草案二次审议稿》中第三十一条规定：城镇建设需要取得建设用地的，应当申请适用规划城镇建设用地，规划农村地区的建设用地仅限于村民自治组织、农村集体经济组织或者村民个人进行乡镇企业，乡村公共设施，公益事业建设和村民住宅建设，在审议中，有些常委会组成人员提出，本条对农村地区建设用地的规定可能限制外来资金对农村发展的支持，不利于新农村建设，建议删除，法制委员会认为，土地管理法及相关法律，法规对农村地区土地的管理已有明确规定，目前国家正在大力推经农村改革发展，提出要健全严格规范的农村土地管理制度，本条例可不做具体规定，建议删除本条，农村地区的用地管理按照有关规定执行。
国土空间规划建议篇5
新的《纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。
源起：修编势在必行
近两年来是我国土地管理事业极不平凡的一段时期。在党中央、国务院的大力支持下，声势浩大的土地市场治理整顿让全中国人民认识到了土地资源管理的极端重要性。其间，中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。作为这场整顿的直接成果，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，我国的土地管理事业由此揭开了崭新的一页。新一轮土地利用总体规划修编，就在这样的大背景下启动。现行各级土地利用总体规划的实施，对于切实落实土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田等发挥了重要作用，有效保障了国家粮食安全的资源基础，促进了国民经济的平稳较快发展。进入新世纪后，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化。原《纲要》已不适应当前土地利用和管理的形势，有效实施现行规划的难度越来越大。
一是，原《纲要》确定的建设用地规划总量控制指标已经突破，不少省(区、市)已经用完分解下达的指标，无法按现行规划安排用地，亟需修编规划。
二是，国家能源、交通、水利等中长期规划和“十一五”规划陆续经国务院批准实施，新一轮城市规划修编正在推进，客观上需要尽快修编原《纲要》，对各类基础设施的2020年用地规模、结构和时序进行调控和引导。
三是，“十一五”规划提出了耕地保有量等约束性指标，亟需通过修编原《纲要》加以分解落实，明确各地方政府土地利用调控的目标和责任。
四是，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出了强化土地利用总体规划整体控制作用的有关要求，亟需通过修编原《纲要》，统筹安排各业各类用地。
因此，新一轮土地利用总体规划修编势在必行。
序幕：开展前期工作
开展前期工作，是这一轮规划修编的一个显著特点。
经过两年多的土地市场治理整顿，规划修编工作提上了重要日程。各地普遍表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅，在经费、人员上全力给予保障，有的还定下了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”，到这一轮规划修编“我要做”，土地利用总体规划的地位显著提高。
2005年7月12日，全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。曾培炎副总理到会听取意见并作重要讲话。国务院20多个相关部门的负责同志以及部分省(区、市)的领导出席了会议。会议层次之高，令人瞩目。
前期工作的提出，无疑是给某些急切期待规划修编的地方上了一副清醒剂。一些地方表示，现行各级土地利用总体规划已经执行了8年，部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要，不少地方的规划用地指标已经或接近用完，急于着手修编。
不可否认，一开始，不少地方规划修编的注意力，主要集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上，不少地方希望这一轮规划能多分配一些建设用地指标，有的甚至希望成倍增加。有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大，远远超出了实际供给的可能。
规划本质上是以理性的预测和筹谋，克服市场的不足和人类行为的盲目性。一些地方在盲目膨胀之后已经尝到了结构混乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦。深刻的教训提醒我们不能重蹈覆辙，再走经济粗放增长的老路。现实的压力逼着我们只有一个选择：从中华民族生存和发展的长远大计出发，实行世界上最严格的土地管理制度，推动土地利用方式由粗放向集约转变。
这正是开展规划修编前期工作最为根本的目的。这一轮规划修编，不仅要从国土资源管理层面，更要从社会经济发展层面，立足加强和改进宏观经济调控，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。不能就土地谈土地，就规划讲规划，而是要按照科学发展观的要求，通过扎实深入地开展规划修编前期工作，积极探索土地利用新模式，真正突破传统的土地利用方式，既保证当前经济社会发展的合理用地需求，又保证对经济社会发展的可持续用地供给，走出一条符合中国国情的土地利用新路子。
同时，做好规划修编前期工作的过程，也是统一思想、提高认识的过程。思想认识不统一，主要矛盾不理清，新一轮规划修编很难达到预期目标。面对业已出现的矛盾和问题，迫切需要调整修编步伐，集中一段时间开展前期工作，为规划修编做好思想和技术上的准备。其核心内容就是深入研究诸如耕地和基本农田保护、节约集约用地、统筹城乡和区域发展等有关土地利用重大问题。只有把这些问题研究透了，思路和对策对头了，规划修编才能顺利进行。
规划前期工作明确要求各地严格执行规划修编条件和程序，在前期工作报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划修编工作。同时明确，各地要通过对现行规划实施情况的系统评价，做到“四查清、四对照”(即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查)。“四查清、四对照”与重大问题研究同时开展，互为支撑，共同组成前期工作报告的主体内容。
经过认真梳理，各地归纳出这一轮规划修编面临的几大问题：一是耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐；二是建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放利用加剧；三是城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出；四是区域土地利用协调不力，用地布局不够合理；五是土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度增大；六是局部地区土地破坏、退化严重，生态环境总体呈恶化趋势。
许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价，进一步摸清了土地的现状和潜力，理清了经济社会发展面临的突出土地问题，并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来，对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。
――耕地和基本农田保护进一步加强。浙江省进一步加大耕地保护力度，继续建设标准化基本农田。按照新的规划，在不影响生态环境的前提下，该省将积极引导建设项目利用低
丘缓坡林地、滩涂等非耕地。同时，加快推行农村宅基地整理复垦，在全省积极推进“宅基地革命”。
四川省开始实施“金土地”工程，计划10年整理土地1000万亩，新增耕地100万亩，形成高质量的基本农田600万亩。
辽宁省沈阳市在规划修编中将合理利用盘活老工业基地土地资源，在建设用地布局上尽量少占耕地。
――集约用地蔚然成风。浙江省嘉善县提出了“村庄竞争力”的概念。其专题研究成果，给农村居民点的搬迁归并指明了方向。他们还对已供地工业企业的用地情况进行了调查评价。
成都市提出走集中发展、集约用地的道路，将全市333个乡镇撤并1/3，重点规划发展14个镇，每个区、县只设置一个工业集中区，同时在一些地方进行城乡综合土地整理、拆院并院等试点，挖掘土地潜力。
――用地结构和布局进一步优化。广东省东莞市提出“四整四聚”的工作思路，即整合城镇用地，城镇建设向中心城镇集聚；整合工业用地，工业用地向园区集聚；整合农村住宅，民宅建设向中心区集聚；整合零散耕地，耕地保护向规模经营集聚。
湖北省武汉市在规划大纲编制中，采纳了专题研究成果中提出的都市发展区和农业生态发展区两大层次的空间格局。其中，都市发展区作为城市空间集聚发展、集约布局的重点区域。将重点建设中心城和东部、东南、南部、西南、西部、北部六大新城组群；农业生态发展区作为远郊农业和乡村建设用地的主导区域，规划构建“城关镇一中心镇一一般镇”的三级城镇体系。
各地在前期工作中，引入了一系列新的理念和方法。例如创新耕地保护理念，耕地保护的重点逐步从数量保护转向保持数量平衡与保护耕地质量并重；创新限制城镇规模理念，重点建设中心城市和重点镇区，建立结构功能合理完善、协调发展的城镇体系；创新指标控制理念，促进规划刚性与弹性相结合，增加规划的可操作性；创新规划目标理念，由单目标规划转向多目标规划。
通过扎实的前期工作，各地进一步统一了思想认识，改进了工作方式，理清了思路，明确了目标和要求，从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编奠定了坚实的基础。
转折：从深入推进到暂缓批复
2006年，紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作，因为国务院第149次常务会的决定而变得不同寻常。
在各地前期工作的基础上，《纲要》编制工作深入推进。经国务院同意，成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成土地规划部际联席会议，加强部门协调和相关规划的衔接。国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班，统筹领导和具体负责规划修编工作。突出专家领衔。成立了规划修编顾问组和专家组，请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家，加强对重大问题的咨询、论证。由中国科学院、北京大学等单位牵头，开展了8个土地利用重大问题研究。
随后，《纲要》进入研究起草阶段。在规划思路上，明确以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为主线，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施。
在广泛收集各相关部门、行业基础资料，充分论证各业用地需求的基础上，围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题，确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务，提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标。
如果说《纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程，那么，更为艰难的工作是指标的分解和对接。《纲要》的形成，经历了大量的对接和协调工作。一是与主要用地行业和部门进行了多次协商。二是与各省(区、市)就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调。三是多次召开专题座谈会和论证会，听取有关专家学者的意见。四是通过网络和报纸，在全国范围内开展了为规划修编建言献策活动。
2006年7月，经过反复协商沟通以及多次审议，国土资源部按时完成《纲要》编制工作，正式上报国务院。
9月6日，备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定，而变得更加引人瞩目。就在这次会上，国务院作出了暂缓批准《纲要》的决定，要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。
我国人多地少，土地资源严重不足，当前又面临工业化、城市化加快，人口继续增长的压力，发展不可能不用地，但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划，必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展，而且关系国家和民族生存根本大计。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住。基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，不要扩外延……常务会上，一系列指示精神凸显出一个词――忧患意识。
国务院领导高屋建瓴，从全局出发，本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务，其中一个最为关键的目标是――18亿亩耕地红线必须守住。
然而，对于许多地方来说，也许更为迫切的愿望是加快修编步伐。拓展用地空间。面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期。
10月12日，在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会，被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点。会议规模不大，却牵动着许多人的心。
这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《纲要》之后，国土资源部组织召开的第一个全国规划工作会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神，部署推进规划修编下一阶段工作。其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到中央的要求上来。
中央领导的高瞻远瞩，对规划修编的殷切期望，是大家事先没有想到的。人们在深受鼓舞的同时，也切切实实意识到了先前在认识上的差距，掂量出了身上肩负的压力和责任。
落实国务院的决定，规划修编工作没有停顿，而是进一步明确了方向，加快了步伐。一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点。
思想弯子要转过来。大家意识到，再走外延扩张的道路行不通了，必须积极想办法，寻找新的出路。
18亿亩耕地要坚决保住，基本农田不能动。而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期，用地量很大。怎么解开这个结?到底有没有好的办法，既能保住这18亿亩耕地，同时又能保障合理的用地需求?
可以说，转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式，解决当前的矛盾和问题，已经形成了有效的机制和办法。这些工作都真正落实了，保住18亿亩耕地才能实现。
――要结合耕地保护省长负责制的实行，加快落实耕地保护目标，明确保护责任，尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省(区、市)和国务院有关部门，报国务院批准后下达地方执行。
――要抓住中央正在完善干部政绩考核体系的时机，从制度和考核上督促地方转变用地观念，进一步挖潜盘活存量土地，精打细算用地，切实从根本上转变落后的用地方式。
――要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时，抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见，作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实。
――要认真研究存量土地利用效率问题，结合区域特点和经济发展水平，分析存量土地的利用潜力，并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩。
――要加快制定各行各业的建设标准。有关人士指出，各行各业都有一些设计标准、技术参数。这些标准、参数对用地起着决定性的作用。把这项工作做好了，估算能节约30％左右的用地量。
各地在实践中，也被“倒逼”机制逼迫着，进行积极有效的探索。
浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩，制定出台了区域土地集约利用考核评价标准，对各市土地集约利用情况进行考核，并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。
广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等，还适当提高了投资强度。广州经济技术开发区明确提出，项目投资强度在250～500美元／平方米以上，投资总额在500万美元以上。
陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50％的区、县，原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续。
甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时，对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标。
江苏省丹阳市，通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整，计划将3047个自然村规划成753个。
“倒逼”机制，不仅促进了土地的节约集约利用，控制了建设用地的增量，而且进一步优化了经济结构，加快了经济增长方式的转变。当然，就全国而言，推进节约集约用地，将是一项长期而艰巨的任务，但是只有这项工作抓好了，保障发展才有出路，保住18亿亩耕地才有希望。
经过近一年的努力探索，全国土地利用规划修编已进一步明确了方向，为新一年的工作打下了较好的基础。
共识：坚守18亿亩耕地红线
2007年，对新一轮土地利用总体规划修编来说，可以用“拨云见月”来形容。自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰。
18亿亩耕地为什么要守住、如何守住，有了明确的方向。
在2007年年初召开的全国“两会”上，国务院总理面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求。
守住18亿亩耕地，首先是为了粮食安全。对我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有保住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才能从容应对国际形势的云风变化，不会受制于人。
保护耕地也是为了社会稳定。目前我国还有8亿多农民。对他们来说，耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。
守住18亿亩耕地，同样关系经济安全。因为土地，既是一切经济活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。
未来一个时期，随着人口增长。工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。
“守住18亿亩耕地红线，是我们应对土地资源危机的基本态度，是中华民族赖以生存和发展的底线，是一项重大的政治任务，体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心。”2007年春天，国土资源部连续召开了几次务虚会，与会专家围绕新一轮土地利用规划修编，提出了新见地、新思路。
大家深刻体会到，必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段，本着对人民、对子孙后代负责的态度，以高度的历史责任感和使命感，编制出体现危机意识、体现国家战略，经得起历史考验的土地利用规划。
18亿亩耕地到底能不能保住、怎么保住，不算账就说不清楚。
根据土地利用变更调查数据，1997～2005年，全国耕地面积总共减少1.54亿亩，同时补充了3414万亩。全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩，净减约1.20亿亩，年均1326万亩。造成耕地减少的主要是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁四项因素，补充耕地的主要是开发、整理和复垦三项因素。
生态退耕是耕地减少的最大因素。据统计，1997年～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地净减少总量的85.83％。如何安排退耕还林计划，将是确保18亿亩耕地红线的一个关键。
非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。按照《土地管理法》规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。但是占补平衡的基础是要有一定量的耕地后备资源。而我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，在建设占用趋势不减的情况下，一旦后备资源不继，非农建设占用必然会造成耕地的净减少。况且，占优补劣、占多补少，这种情况依然存在。保住18亿亩耕地，建设用地规模必须严格控制。
其次是农业结构调整。1997～2005年，农业结构调整减少耕地3531万亩，同时也增加耕地2209万亩，两者相抵，净减少1322万亩，占净减少量的11.02％，年均减少147万亩。
最后是灾毁耕地。1997～2005年灾害损毁耕地986万亩，占减少总量的6.4％，年均减少110万亩。
增加耕地则以土地开发为主。
1997～2005年，土地整理复垦补充耕地1192万亩，占补充耕地数量的35％，土地开发补充耕地2222万亩，占补充耕地数量的65％。
因此，守住18亿亩耕地红线，应当从严控制非农建设占用耕地规模；压缩生态退耕规模，严格禁止擅自实施生态退耕；引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行；加强耕地抗灾能力建设，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。
具体措施包括：与国务院西部开发办及国家林业局协商，“十一五”期间安排生态退耕2000万亩，“十二五”以后不再安排生态退耕新规模；和农业部联合发文将农业结构调整限制在种植业内部；加强耕地抗灾能力建设，尽力实行对灾毁耕地的补充，力争在规划期内将因灾害损毁等因素减少的耕地面积控制在1100万亩以内等。
同时加大土地整理复垦开发补充耕地力度，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；对水田等优质耕地实行特殊保护，加强基本农田建设，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。
另外，也要开辟建设用地新空间。我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发来搞建设。农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间。另外，在用地普遍粗放浪费的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出来……
如果这些都做到了，不仅到2010年保住18亿亩耕地是切实可行的，经过努力，到2020年，这一目标也是可以实现的。
2007~-6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议，再次对修改后的土地规划修编思路进行审议。这次会上，一个重要的成果是，对于如何保住18亿亩耕地形成了一个共识。守住红线，需要中央的决心，全民的共识，部门的配合，地方的责任，社会的行动。
坚守耕地红线，这个压力不仅在中央政府和国土资源部，地方政府本身就有这个责任。《土地管理法》规定，各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少。保住18亿亩耕地，必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处。
守住红线，也需要相关部门形成合力。交通、铁道、水利等部门或行业规划，不管是什么名称，最后都要落到土地上。如果没有这些部门的通力配合，保住18亿亩耕地。几乎是一句空话。
保护耕地，还要激发起基层政府和广大农民的积极性，落实为全社会的自觉行动。
基于以上认识，全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路，提出一系列实现规划目标的政策和建议。
要进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识。
通过各种方式，加强土地国情、国策、国法教育，树立全民人多地少的危机意识，珍惜土地，合理利用土地。
全面落实耕地保护目标责任制，将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据，并纳入地方党委和政府领导的考核内容。
18亿亩耕地红线是一个倒逼机制，各地各行各业都要从全局出发，同心协力坚守信念。城市不能过度扩展，广场不能越建越大，马路不能越修越宽，住房要求也要控制在国情许可的范围内，更不能搞花园式工厂。建设部门要从总量上控制城镇规模，减少建设占用耕地；林业部门要在耕地总量不减少的前提下统筹安排生态退耕规模；农业部门要规范和引导农业结构调整向增加耕地数量方向发展；能源、交通、水利等部门要在土地利用规划确定的建设用地总规模控制下，科学预测未来用地需求，在时序上作出合理安排，抑制过度超前建设和盲目重复建设，严格项目用地核算，遏制粗放浪费用地。
在思想统一的基础上，全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容，分别提出了规划目标和措施。对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排，包括严格控制耕地流失，加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等。同时，对规划期间的建设用地增量进行了压缩。
出台：保护耕地保障发展的新蓝图
2007年下半年，根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神，全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对《纲要》进行了修改和完善。
这次修改完善，围绕落实18亿亩耕地红线目标，《纲要》在原来的基础上，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；根据资源环境承载能力，实施差别化的土地利用政策，强化省级土地利用调控责任。
围绕保障科学发展的用地需求，要求将城乡建设用地规模作为约束性指标加以调控，各地不得突破。各项建设都要坚持节约集约用地的方针，通过科学统筹，合理安排，保障经济社会科学发展的必需用地。主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度来解决用地不足。对基础设施用地的安排，要区分轻重缓急，坚持用规划引导项目，项目按序安排。对新增建设用地缺口较大的地区，要运用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制，解决合理发展用地的不足。
围绕土地节约集约利用，要求强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制，严格控制城乡建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；从严制定用地标准和供地政策，完善能源、交通和公共设施等各类建设用地定额标准，严格审核各类建设项目用地和城乡居民点用地；交通、厂矿、城镇等各类建设，都要把规划节地放在首位，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。
围绕落实共同责任，要求健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施；建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责；把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。
2007年年底再次召开的土地规划部际联席会议上，各部门的反应让这轮规划修编的承担者们倍感欣慰。大家一致认为，这次修改后的《纲要》目标更加清晰，指导性更强，既落实了中央严守18亿亩耕地红线的要求，也兼顾了各方面发展的需要。对于进一步加强土地管理，促进耕地保护和土地节约集约利用，将起到重要的作用。
2008年4月2日，徐绍史部长主持召开第5次部务会，对《纲要》送审稿进行了审议。会议强调，全国土地利用规划是各项相关规划的前提和基础，党中央国务院高度重视，社会各界普遍关注。要认真贯彻落实党的十七大精神和2006年国务院第149次常务会议精神，全面贯彻落实科学发展观，坚守18亿亩耕地红线，保障发展，保护资源，编制出历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。要求《纲要》更加贴近党的十七大之后的形势，更加贴近当前对土地利用管理重大问题的思考。要立足保障发展，在发展中做到保护。要讲清特殊的资源国情，树立节约资源的基本国策。
国土空间规划建议篇6
关键词：主体功能区，空间规划问题，区域，区域政策
主体功能区是国家“十一五”规划纲要率先提出的一个新概念。虽然过去国内外并没有这样的提法（魏后凯（2007）：“对推进主体功能区形成的冷思考”。），但是国际上进行空间规划以及特定区域管理的历史比较长，积累了很多的经验。充分借鉴国际上开展空间规划及相关工作的经验，有助于合理确定和实施中国的主体功能区，实现区域协调发展。由于我国的主体功能区既具有空间规划的性质，也具有特定区域或者问题区域的性质，因此本文首先介绍国外空间规划的有关做法，然后介绍国际上有关特定区域管理的做法（关于国外标准经济区的划分，可参见国家发改委“我国主体功能区划分及其分类政策研究”课题组报告或张可云（2005）。），最后总结其经验和借鉴意义。
一、国际上空间发展战略或规划的做法与经验
德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。虽然这些国家和地区在国土面积、人口规模、自然地理条件和社会经济环境等多方面都存在着巨大的差异，但归纳起来，这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。
（一）空间规划的普遍性
对一个国家和地区的国土进行规划，以保持一个合理的区域分工和区域间相对平衡的发展，是国际上很多国家的共同做法。无论是大陆法系的德国和法国还是盎格鲁——撒克逊传统的英国和美国都有过空间规划的实践（前苏联也曾经实施过地域生产综合体的规划，进行生产力的空间布局或空间规划。），例如德国由联邦建筑与地区规划办公室编写并经由联邦运输、建设和住房部提交给联邦议会的《德国空间规划报告》，英国贸易和产业部的《当代英国区域政策报告》等。当然，空间规划在不同国家政策体系中的重要性存在差异，总体上讲，空间规划在大陆法系国家中的重要性要强一些，英美法系的国家例如美国尽管有城市和区域层次的空间规划实践，但一直都不主张编制全国性的空间规划（见约翰·利维（2002）第17章。）。
（二）空间规划必须依法进行
现代市场经济国家编制空间规划都有法律依据，即依据法律编制空间规划。如德国1900年的《萨克森建筑法》，1960年的《联邦建筑法》，1965年又通过了《联邦空间规划法》，1971年颁布《城市建设促进法》，20世纪70年代，德国各州都颁布了相应的空间规划法，并据此编出了州级空间规划（规划期15～20年），1987年《联邦建筑法》与《城市建设促进法》合并调整为《建筑法典》，目前德国国土空间规划的职责、内容和编制原则都由《空间规划法》和《建筑法典》确定。又如日本在1950年制定了国土综合开发规划的基本法——《日本国土综合开发法》之后，1962年才根据该法案开始制定第一次“全国综合开发规划”，可见这些国家都比较重视空间规划编制的合法性。
（三）空间规划的多层级性
由于国家行政的多层级，加之许多国家都是联邦制，为了便于编制和实施空间规划，各个国家的空间规划也都是分层级的，大多与行政层级相对应。如德国空间规划为四级规划，分别为联邦级、州级、地区级、乡镇级规划。荷兰的空间规划体系划分为三级，分别为：部级的空间规划、省级（区域）空间规划和市镇（地方）级的土地利用规划，分别由相应的政府机构主持编制。日本国土综合开发规划按规划范围不同分为四种类型，即全国综合开发规划、都府县综合开发规划、地方综合开发规划以及特定区域综合开发规划。
（四）空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性
在不同时期编制的空间规划，由于所面临的条件和所要解决的问题不同，空间规划的目标和理念也随之发生变化。如荷兰的前三个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡[Zw（]前三个规划分别是1960年致力于现代经济建设的空间规划、1966年应对快速增长的空间规划和1973年重视社会公平的空间规划（1973-1985年）；第四次规划是重视经济效率的空间规划（1985-1999年），但是由于荷兰内阁的变更以及外部环境的巨大变化，第四次空间规划并没有完整得以实施，而是出台了另外经过修改的空间规划特别版（1990-1994年）和反思版（1995-1998年）。[Zw）]。2000年荷兰内阁签署了第五个国家空间规划政策文件草案，标题为“创造空间，共享空间”。该规划则提出了两个最主要的目标：一是继续注重提高空间质量，二是引导经济社会活动对空间的使用。
总体上讲，空间规划的目标有一个从主要促进经济增长和就业向促进增长、扩大就业、保护环境、疏散人口、平衡区域发展、保护文化的多样性以及促进可持续发展等综合性和战略性目标转变的过程。
（五）空间规划主体的多元化，政府、专业规划机构和人士、社会公众的广泛参与
以日本的第五次“全国综合开发”（“五全综”，1998年）为例，“五全综”在1994年11月第18次日本国土审议会开始提出，到1998年3月由内阁会议通过，历时3年4个月。在此期间，共召开6次国土审议会、27次规划部会、20次专业委员会座谈会、8次专业委员会全体会议、5次人与自然专业委员会会议、5次城镇街道建设委员会会议、4次区域经济委员会会议、5次基础设施建设委员会会议、8次文化和生活方式专业委员会会议。1995年12月至1996年3月，通过传真、一般邮件和电子邮件等在全国范围向国民征求意见。“五全综”强调政府、企业、科教界共同参与、共同规划与共同实施，其国土审议会共有45位委员，其中众议院指定的众议员9名，参议院指定的参议员6名，各界代表30名（学术界8名、民间经济界5名、公益团体1名、金融机构4名、劳动者和消费者3名、第二级政府的县级政府1名、市町村地方政府3名、科技文化界3名，评论家1名，设计人员1名）。
可见，在编制空间规划的过程中，不仅需要政府机构、专业技术人员的参与，而且更需要代表普通居民和公众的人员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道。
（六）突出空间规划的公共政策属性
空间规划作为一项公共政策，是各国政府进行社会管理和提供公共服务的重要依据，其公共政策属性主要体现在：第一，尽管有多元化的主体参与，但政府机构和部门在规划的编制过程中发挥着主要的作用；第二，空间规划的内容更加突出了公共属性，重点在解决具有较强外部性，需要政府公共政策干预的问题，例如环境问题、资源综合利用问题、区域平衡发展的问题以及重大基础设施的布局等等；第三，各级政府的行政行为是实施空间规划的重要方式，例如通过公共财政的手段（例如中央政府对编制空间规划的费用予以补贴、根据空间规划的建议决定对地方政府的转移支付、将各种形式的基金分配与地方政府的规划编制挂钩等。），上级政府对下级政府的行政监督和控制权力来落实空间规划（例如，1986年，英国环境大臣就是根据国家的工业区域发展规划，驳回了伦敦自治市Southwark制定的北Southwark地方规划(localplanning)，转引自谢惠芳等（2005）。）。
（七）全球化对于各国的空间规划产生了巨大的影响
全球化对于原来在一个国家领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，首先，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，欧盟1999年根据当时的背景，如欧盟的范围扩大后（当时欧盟拥有320万平方公里，3.7亿居民。），欧盟内部存在的严重经济不平衡（如1986年欧盟人均GDp最低的25个地区只有欧盟平均水平的52%，到1996年也仅上升为59%。）、欧盟内部的高失业率（如在高峰时期（1994年）有失业人口1850万人，1998年有1650万人，占到就业人口的10%，以上数据均引自eSDp。）、欧盟内部经济的不断整合和贸易往来对区域居住和交通设施带来了压力、Co2排放量增加以及国际上提出了减排目标、欧盟的自然和文化遗产受到来自经济和社会现代化的威胁等等，提出了欧盟的空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展，在这个战略中，突出了欧盟成员国之间的协作和边境地区的规划和问题区域的解决措施。其次，国家范围内编制的空间规划在重大基础设施（如跨过交通、河流整治、城市走廊）等方面都进行充分的协调。第三，目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注，也就是说，在全球化背景下，由于国与国之间的竞争，从而迫使国家或者政府对经济和社会活动的空间格局进行干预，希望以此保持国家的竞争力。
（八）空间规划的灵活性与强制性的结合
任何规划包括空间规划都是对于未来的安排，都具有很强的不确定性，尤其是空间规划，它是对难以琢磨的、易引起争论的但又非常重要的“公共利益”进行规划，必然不可能完全预见未来的变化，这就必然要求空间规划保持一定的灵活性。从市场经济国家的空间规划看，一般而言在层级比较高的空间规划中，多提倡规划理念，突出指导性，并不规定具体的空间发展方向。如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于的原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。此外，国外的空间规划也还是允许通过一定的程序（如通过市政议会的批准）可以适当地进行修改（事实上，根据国务院发展研究中心发展部研究人员与德国空间规划部门的交流，即使在德国，空间规划的实现程度也不超过50%，见朱鸿飞（1994）。）。
（九）空间规划与其它区域政策的相互配合
空间规划只是区域政策之一，要保障空间规划得以实施和有效发挥作用，必须与其它政策，如区域政策、财政政策、环保政策等相互配合，发达市场经济国家空间规划的实施就很注重这些政策之间的相互协调。例如欧盟的空间发展战略对于区域的协调发展虽然具有总括性、综合性和方向性的作用，但是在实施层面上，则通过更具针对性和操作性的投资促进（如利用结构基金、凝聚基金和区域发展基金直接投资基础设施或者向受援地区提供培训、特定产业支持资金的方式）、金融支持以及区域间的合作等手段来落实空间发展战略。又如德国，其财政转移支付制度、补贴救济和援助政策等等也是和德国的空间规划紧密相连的。另外，一般全国性的空间规划比较侧重于指导性，空间规划本身很少包括具体的政策手段，而在制定某些方面政策时，通常会考虑到与空间规划的理念相吻合，从而促进规划的实施。
（十）空间规划的区域类型划分保持相对的一致性
为了保障空间规划的落实以及各层级规划之间的衔接，各个层级的空间规划的区域类型具有相对的一致性。从德国的经验看，在联邦一级的规划中，提出了密集地区、乡村地区、居住区和交通走廊、中心地区系统（高级中心、中级中心）等区域划分类型，在州一级的规划中的区域类型划分与此类似，如巴滕符州的规划也基本遵循了这个分类。
二、国际上关于特殊地区管理的做法与经验
（一）国际上对保护区的管理——美国国家公园管理政策
美国国家公园制度是世界上建立最早的国家公园制度，建立130多年来，经过历次革新，体制相对完善，积累了丰富的管理经验，在美国自然历史文化资源的保护中发挥了重要作用。美国国家公园系统共有20个大类288个单位，主要可分为自然区域、历史文化区域和休闲消遣区域，约占全美总面积的3.68%。
在管理机构方面，统一为一个完整的、三级垂直管理的国家公园管理系统，最高行政机构是内务部下属的国家公园管理局，然后是7个地区办公室，分别为阿拉斯加地区、中部山区、中西部地区、国家首都区、东北地区、太平洋及西部地区和东南部地区，这些地区办公室直接管理各国家公园管理处，地方政府不参与国家公园的管理。
国家公园的管理主要依靠美国国会的拨款，其次靠一点自谋收入，但这类收入占的比例不大，例如2002年美国国会拨款26.8亿美元给国家公园管理局，而自谋的收入只有2.44亿美元，从1994年到2002年，国家公园管理局每年的自谋收入都不及当年国会拨款的1/10。
依法管理美国的国家公园。首先有大量针对国家公园体系的国会立法，例如1916年的国家公园管理局组织法，1967年的国家公园基金法，1970年的国家公园一般授权法案，1998年的国家公园综合管理法以及2000年的国家公园空中观光管理法等，其次是授权性立法文件，是美国国家公园体系中数量最大的法律文件，每一个国家公园体系单位都有其授权立法文件，这些文件如果不是国会的成文法，就是美国总统令，一般来说，这些授权法（包括总统令）都会明确规定该国家公园单位的边界，由于是为每个国家公园单位独立立法，所以立法内容很有针对性，是管理该国家公园的重要依据，最有名的也是引用最多的授权法是《黄石公园法》。
（二）国际上对欠发达地区的支持措施
1.实行税收优惠、补贴和奖励制度是各国促进落后地区发展的主要措施。例如法国为鼓励小城市工业和第三产业向落后地区转移，刺激山区和农村地区创建多种经营活动，建立了多种形式的财政补贴和奖励制度。例如在1964年设立了地区开发奖金，凡在矿区、中央高原等落后地区开展经营活动的企业都可根据新创造的就业人数获得每人1.2万～2.5万法郎的奖金。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征所得税的优惠政策。
2.广泛应用金融手段支持落后地区发展。其具体形式有：提供优惠贷款、政府担保贷款、设立发展基金和政策性银行等。例如：1956年日本为开发北海道地区，特别设立了北海道开发金融公库。此后，又在日本开发银行中设置了“地方开发局”，统一承担地区开发金融职能。欧盟设有欧洲投资银行，专门用于提供政策性贷款支持落后地区的发展。上世纪50年代中期至70年代中期，意大利政府规定为南部新建、改建或扩建的企业，提供优惠贷款。
3.以财政转移支付为主要手段，促进各地区公共服务水平的均等化。如德国将全国增值税的30%-35%专门拿出来用于各州之间进行分配，其中的3/4按各州人口多少进行分配，另外1/4则专门分配给财力较弱的州。加拿大联邦政府财政支出中有20%以上拨付给地方（省）政府使用。其中，第一部分按人口规模为各省提供医疗保健和高中以上教育等方面的支持；第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障支出；第三部分是财政均衡化支出，穷省多得，富省不得或少得。日本实行的是高度集权的税收分配体系，中央政府的税收收入占总财政收入的60%左右，其中约一半左右都通过大规模转移支付的形式分配给各地方财政，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。
4.建立形式多样的基金和实施重大基础设施工程，推动欠发达地区的发展。通过增加投资，可以扩大落后地区就业，提高其居民收入水平，并改善其发展条件，增强自我发展的能力。如欧盟从1975年开始就从共同体预算中拿出4.8%设立了欧洲地区发展基金（eRDF），用于对“问题地区”的援助。经过多年来的发展，目前有结构基金、凝聚基金、团结基金、入盟准备基金等，其中最大的是结构基金，2000～2006年，结构基金占欧盟总预算的30%左右。这些基金是欧盟协调区域发展的主要政策工具。
帮助落后地区进行基础设施建设，或者在落后地区直接实施重大开发性项目，也是各国政府的常用措施。从上世纪30年代开始，美国联邦政府曾直接投资建设了落后地区三大开发区工程和项目。一是从30年代至80年代末的田纳西河流域工程；二是从60年代初开始实施的阿巴拉契亚区域开发工程；三是哥伦比亚河的水电建设和流域开发。此外，美国把很多尖端军火工业和重要的军事基地都建立在落后的西部和南部地区，促进了所在地区的经济发展。
（三）国外控制过密区域发展的相关措施
当发展达到一定阶段，经济活动在少数地区的过分集聚，便产生一系列的“膨胀病”，形成过密地区或者膨胀区域，譬如交通紧张，用地困难，人口过密，环境恶化，基础设施建设代价过高，致使生产和生活成本上升，生活质量恶化。妨碍区域发展与结构转型。这时，如果要达到较高的经济增长速度，就必须调整经济活动的空间结构，开发新区，促进经济活动的扩散。
从发达国家的经验看，促使过密地区疏散的做法首先是通过规划和立法，例如法国在1950年为了疏散巴黎地区的密度，制定了大巴黎均衡发展的空间规划，1960年又提出了禁止巴黎实质性发展的规划；其次是通过产业政策或者政府审批的方式强制疏散企业，例如，英国政府在1947年规定，在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证；法国政府在1955年也规定，凡在巴黎创办企业都必须取得政府批准的许可证；第三，限制导致人口集中的公共设施和开发项目的建设，例如韩国对在其首都——首尔地区兴建导致人口集中的公共设施如大学、工厂、写字楼、商业用房等等采取禁止或者需要通过首都圈整备委员会审议的做法；第四，征收拥堵费，如韩国向在首都圈内兴建公共设施的业主征收拥堵费，并将该项收益投向欠发达地区；第五，运用税收、资金支持等措施，促进企业外迁，例如法国和韩国都曾采用减免税收、提供配套资金或者信贷鼓励企业外迁；第六，采用公共基金再分配的办法平衡区域发展，例如法国将教育发展与住房建设资金由中央政府转到地方政府（省级行政区）使用。
三、对我国主体功能区规划的借鉴意义
（一）充分认识主体功能区规划的难度
由于国外没有和我国主体功能区规划相同的规划实践，期望直接借鉴国外成熟的经验和做法的想法并不现实，而需要进行主体功能区规划理论和实践的创新，然而由于我国还处在一个转轨的时期，无论是规划体制还是规划技术等方面，都还有很多不尽如人意之处，在推进形成主体功能区的过程中，必将遇到当初未能预见的困难。
（二）规划理念要与时俱进
从各个国家不同时期的空间规划来看，规划的目标或者说理念都是紧密结合当时的实际情况而决定的，例如日本国土规划的目标就经历了强调经济和产业布局由引导集中向促进分散的转变，德国及其他一些欧洲国家的空间规划也都经历了从主要侧重经济规划向生态可持续发展和保持文化多样性的变化，因此我国的主体功能区规划的理念也应该紧密结合发展的实际情况，因势而变。
（三）保持主体功能区规划的层次性，明确各级规划的侧重点通过对欧盟、德国、荷兰和日本等国家空间规划经验的考察，这些国家的规划都是多层级的，有一个从全国到各级地方的完整的空间规划体系，同时，在各个层级的规划中，其重点有所不同。例如德国的空间规划，其联邦规划是提出国家区域发展的主要目标和理念，例如区域均衡发展的目标，以及重大基础设施尤其是重要的交通走廊的规划等，而将具体的空间发展走廊的规划交由各州的规划进行规定。
（四）在市（镇）行政范围内，用一个统一的土地利用规划或者建设规划，具体落实全国及省级规划
多层级的空间规划，在最终落实时必然要依靠分区规划和建设规划，而且在这个层级上，规划是统一的，不要形成土地利用规划、城镇建设规划等多个规划分立的情况。
（五）财政政策和投资政策是实现中央政府空间规划的主要政策措施
德国和荷兰的经验表明，要实现空间规划所确立的均衡发展目标，必须依靠有力的财政转移支付政策，以及中央政府对于规划中所确定的重大基础设施项目的投资支持。
（六）实施规划试点制度
如欧盟的规划就提出首先在部分边境地区、重点地区进行规划的试点，一是取得规划编制和实施的经验，二是可以作为规划的示范地区，便于规划的推广。
（七）将空间规划和问题区域政策相结合
从国际上的经验看，一方面都编制空间规划，用于空间的建设和管制；另一方面也针对不同类型的问题区域采取相应的区域政策。例如针对欠发达地区、膨胀地区、衰退地区采取相应的扶持和疏导措施。
（八）考虑规划政策的渐进性和灵活性
从国际经验看，各个区域类型的定位和功能是一个不断调整的过程，而且在空间规划中，也较少直接设计配套政策，而相关的配套政策主要是在实施过程中根据需要逐步形成和完善的。因此，在制定相关政策时，一是政策不要僵化，也不可能期望在空间规划中制定出一个全面和完善的政策。
（九）从国际经验看，主体功能区规划应该避免几个误区
首先，要防止计划思路的恢复。国外的空间规划大都建立在市场经济的基础之上，作为对市场的一个补充来实施的，例如在欧盟、德国以及日本的空间规划中，主要强调的是对生态的保护、对绿地和开敞空间的保留、重要基础设施（主要是交通基础设施）的建设，以及文化多样性的保护等，政府一般不在空间规划中对经济活动作出直接的规定；第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合。因此应该避免过多依赖政府尤其是中央政府划定主体功能区的做法，尽量吸收专家学者、非政府组织等社会各界广泛参与；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。从很多国家的实践看，空间规划能够完全实施和执行是不大现实的，在执行过程中避免不了要进行调整。总而言之，进行主体功能区规划时一定要“公众参与，模糊规划，上下结合，发挥市场机制和经济手段的作用”。
参考文献
〔1〕国家发展改革委员会宏观经济研究院：“我国主体功能区划分及其分类政策研究”，2007年。
〔2〕张可云：《区域经济政策》，商务印书馆，2005年。
〔3〕张可云：《区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践》，中国轻工业出版社，2001年。
〔4〕约翰利维：《现代城市规划》，中国人民大学出版社，2001年。
〔5〕魏后凯：“对推进主体功能区形成的冷思考”，《中国发展观察》，2007年第3期。
〔6〕刘卫东和陆大道：“新时期我国区域空间规划的方探讨”，《地理学报》，2005年第6期。
国土空间规划建议篇7
【关键词】土地储备规划；可行性；成果内容
1.土地储备规划的概念
土地储备规划是各级政府在一定的区域内，根据其当地自然地理、社会经济等条件，对所储备的土地在空间、时间、规模上进行总体安排和布局。
2.土地储备规划的背景
我国开展土地储备工作相对较晚，管理模式长期处于模仿和探索阶段。由于缺乏规范可行的管理模式，土地储备工作一直处于人手管理的形式。随着时间的推移，储备项目的增多，越来越容易产生混乱，给日常管理工作带来很多不便。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步完善国家关于土地储备的法律法规，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。
在此基础上，土地储备工作为实施区域土地开发，推进产业结构调整升级起到积极的作用，同时也为交通、城建和部分国有资产经营单位通过土地收储运作推动基础设施和公益建设项目的运作。但由于缺乏有效的土地储备规划，储备土地不能很好地与土地利用总体规划、城市总体规划等衔接，造成无法合理用地，产生了较多历史遗留问题。为提高土地储备的可操作性和效率，有效指导以后的土地储备工作，需要编制土地储备规划。
3.编制土地储备规划的可行性
（1）政策上可行
近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划（计划），大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的指导思想。其中：第七条要求市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。因此，编制土地储备规划（计划）符合国家的政策要求。
（2）技术上可行
目前以数字化虚拟、地理信息系统（GiS）为基础的空间信息技术在土地管理、城市规划等行业的应用越来越深入，包括第二次全国土地调查、土地利用总体规划、城市规划等重大项目，实现了图、数和空间的无缝结合。通过完备的数据库成果，能够科学管理土地资源，减少工作失误，提高工作准确度。因此，运用空间信息技术进行土地储备规划也是大势所趋，并且能实现与土地利用总体规划、城市规划等成果衔接，提高规划的可操作性。编制土地储备规划在技术层面上可行。
（3）经济条件成熟
我国开始推行经济改革和对外开放政策以来，经济增长一直保持在高位水平上。在近20多年的经济发展中，国家在对经济发展的宏观调控方面认识不断深化，经济调控的手段日趋多样化，调控的水平不断提高，标志着中国经济的增长日趋成熟，省、市、县等各级政府均积累了一定的财政基础。经济条件的成熟，衍生了对土地储备规划的需求，土地储备规划同样也会作为社会经济发展的催化剂，为经济发展提供思路和方向，两者相辅相成，相互促进。由此，编制土地储备规划能够得到各级政府有力的资金保障，经济上可行。
5.编制土地储备规划的工作内容
土地储备规划是一项系统性、专业性很强的专题规划，其工作内容主要包括：（1）开展前期专题研究，调查和分析土地利用、储备开发、供应的现状特点；（2）调查和分析土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，把握城市土地储备工作面临的问题和关键点；（3）协调上层次规划（城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划），提高土地储备规划的可操作性；（4）对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底；（5）依照城市空间发展规律，正确预测规划期土地储备的需求的范围；（6）根据土地储备的现状调查和预测结果，制定土地储备规划方案，从土地储备的规模、结构、布局和时序等对储备土地进行合理安排；（7）重点阐述规划期内土地储备的近远期目标以及各阶段（年度）的任务、计划及资金安排等；（8）分析土地储备规划预期达到的社会、经济效益；（9）提出符合地方发展的相关建议，制定切实可行的规划实施保障措施；（10）编制土地储备规划图件，做到文本、图件、数据一致；（11）建立土地储备规划数据库；（12）安排方案成果的部门讨论及开展专家咨询工作；（13）提交成果验收。
6.土地储备规划的成果内容探索
目前，我国还没有对土地储备规划颁布详细的规程规范，各地开展土地储备规划，其成果内容五花八门，没有统一的成果标准。在参考了土地利用总体规划、城市规划等成果要求的基础上，土地储备规划的主要内容应该包含以下方面：
6.1文本
（1）总则：描述规划项目的目的、原则、依据、范围、期限等；（2）现状与目标：描述规划对象的地理区位、历史沿革、社会经济，以及土地储备的现状情况，土地储备的目标等；（3）土地储备潜力测算：主要分析和预测规划对象各类型储备土地的潜力；（4）土地储备规划方案：主要描述土地储备的规模、结构、布局和时序安排等；（5）近期重点储备计划：主要描述近期重点安排的土地储备项目；（7）效益分析：主要计算土地储备达到的社会、经济效益；（6）规划保障措施：主要描述实施本规划的相关建议和举措。
6.2编制说明
（1）项目概况：主要描述规划项目的由来、意义等基本情况；（2）规划编制过程：主要描述规划编制的流程、方法等；（3）基础数据说明：描述规划采用的基础数据的来源、种类等；（4）问题研究与分析：主要分析当前土地储备的问题和不足；（5）规划方案说明：描述确定规划方案产生的依据、数量、时序关系等；（6）规划方案可行性评价：从社会发展、经济增长等方面描述本方案带来的效益。
6.3规划图册
（1）土地潜力分析图：反映土地储备潜力等级和空间分布；（2）储备土地空间分布图：反映当前土地储备的空间分布；（3）储备土地结构图：反映储备土地的结构种类；（4）储备土地时序图：反映土地储备项目的时序安排；（5）轨道交通储备规划图：反映轨道交通的土地储备空间分布和时间安排；（6）工业用地储备规划图：反映工业用地土地储备的空间分布和时间安排。
参考文献
[1]何芳叶嫔华土地储备也应编制规划中国土地2006年11期.
国土空间规划建议篇8
一、基本情况
近年来，县国土资源局在县委、县政府和上级国土资源部门的领导下，在贯彻实施土地管理法律法规、开展宣传教育、做好规划修编前期工作、加强土地征收和用地审批管理、节约集约利用土地、查处土地违法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。
(一)土地法制观念逐渐增强。近年来，县国土资源局以开展各种宣传日活动为载体，利用各类媒体，运用多种形式，宣传土地管理法律法规和政策，营造土地管理的社会氛围。通过学习宣传教育，一定程度上增强了广大干部群众的法制观念和依法用地意识，为依法行政创造了较好的社会环境。
(二)土地规划修编工作有序开展。一是做好规划局部调整工作。根据有关政策规定，做好建设项目占用非耕地的规划局部调整工作，先后向省里上报了10个乡镇(街道)的40多个建设项目用地的规划局部修改，批准修改总面积1700亩;完成永安、现代工业集聚区的600亩非耕地项目的规划局部修改基础工作。二是做好新一轮土地利用总体规划修编前期工作。完成了第二次土地调查工作，摸清农村土地和城镇地籍的基本情况，为规划修编打下基础。根据上级的统一部署，开展规划大纲编制工作，及时上报省市审批。开展调查研究，加强与有关部门联系，做好规划衔接相关工作。开展规划基数转换工作，已完成了基数转换的外业核实，正在开展数据的室内分析处理。
(三)土地征收、收储和用地审批管理进一步规范。一是加强土地征收和收储工作。根据县政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地补偿安置方案制定等相关工作，进一步规范征地行为;制定了新的土地征收区片综合价，提高征地补偿标准。加大土地收储力度，对全县各类土地进行梳理，将29宗土地列入收储计划，做好工艺品城转角、蒲司湾等地块的收储工作。二是向上争取用地指标。做好低收入农户创业就业园项目等重点建设项目的包装工作，积极向上争取用地指标;通过农居点整理、建设用地复垦,获得省核拨指标99.9亩，保障重点急需项目的用地需要。三是做好用地审核报批工作。20*年以来，共办理农用地转用报批2257亩，其中工业用地1257.8亩，农房报批546.1亩。特别是设立县国土资源局工业园区分局，抽调业务人员，统一受理、全程代办园区工业用地报批有关事项，取得了明显效果。四是重视解决农村村民建房问题。做好农村土地综合整治的服务指导工作，制定出台有关实施细则，简化用地审批手续，减免有关费用，有效推进农民住房改造工作。
(四)土地节约集约利用工作取得进展。一是加强政策引导。在“服务工业、推进项目”百日行动中，对全县工业用地进行普查，分析用地现状，起草和参与了关于加强建设用地批后管理、盘活存量建设用地、清闲促产等方面的文件，从政策上深化节约集约利用土地工作。二是做好建设项目用地预审。已完成了35省道西段工程等省级重点项目用地预审和8个一般项目的用地预审工作，预审用地总面积20*亩。三是探索盘活存量闲置用地。对1999年以来全县已农转用而未供的6600多亩土地、已供未用的500多亩闲置土地、低效利用的600亩空闲土地，分析原因，进行分类分步处置，促进建设用地资源再利用，提高土地利用效率。
(五)一些土地违法违规案件得到查处。一是加强土地巡查。提请县政府出台了《关于进一步加强国土资源管理工作的意见》，层层落实土地巡查监管责任，明确县、乡、村三级土地日常监管工作职责和任务。20*年以来，共开展土地执法监察动态巡查1300人次，发现制止违法用地896件。二是查处各类土地违法案件。通过开展卫星遥感执法检查、土地百日行动、违法违规隐漏案件查处等活动，共立案查处违法违规案件241件，涉及土地面积4924.5亩，拆除各类违法建筑485间(处)，面积11.7万平方米，给予党政纪处分或追究刑事责任32人。三是做好土地工作。建立健全工作责任制，落实各项工作制度，加强接访、处访工作。20*年以来，共接待群众来访800人次，受理涉土问题来信897件，省市交转办125件，对这些件基本上都认真给予办理回复。
二、存在的主要问题
虽然这几年县国土资源局土地管理工作取得了一定的成绩，但由于我县土地历史问题积累多年，各种新旧矛盾交织，存在的困难和问题很多，具体表现在：
(一)法制宣传还不够广泛深入。从调查情况看，土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够，缺少持续有效的宣传，广大干部群众对有关内容了解不多，致使一些群众土地法制意识淡薄，受利益驱动，违法占地建房的现象较多。同时，县国土资源局对自身职能及工作流程宣传不够，透明度不高，群众对办理用地手续程序仍不十分了解。
(二)土地利用总体规划亟需修编。一是上一轮土地利用总体规划编制欠科学，一些地块性质定位不切合实际，许多农保地与实地现状不符，农保率偏高，一些重大项目用地缺乏规划保障，较大程度上制约经济社会发展。二是规划的指导性和操作性不够强，土地利用总体规划与相关综合性规划衔接不够，不能很好地控制和引导用地，影响了项目落地，也导致规划变动存在随意性，由此带来一系列新问题。三是城乡建设用地需求与新增建设用地空间矛盾突出，建设用地空间拓展艰难，客观上成为土地规划修编的一大难题。
(三)土地征收收储和用地审批管理不够到位。一是土地征收困难。随着土地资源的不断升值，征收土地涉及利益调整越来越大，加上国家对土地的管理越来越严，征收土地所面临的矛盾和阻力也越来越大。在征地过程中，由于群众思想工作问题、补偿标准问题、被征地农民社会保障问题等原因，导致征地工作难度很大，有的地块(如后里吴村)批准后却无法进场。二是土地收储进展缓慢。多年来土地收储工作是我县的薄弱环节，办法措施不多，实际收效不大，土地储备中心未真正发挥作用，后续储备数量匮乏，用地保障严重不足。三是用地审批效率不高。用地审批环节多，涉及多个部门，工作量大，报批时间长，造成建设用地不能及时到位。
(四)土地节约集约利用率较低。一是建设用地供地率低。由于许多项目前期工作不充分、各类待开发用地缺乏统筹安排、征地难到位等原因，导致建设用地供地率低下。20*、20*年，全县的供地率分别为12.9%、1.96%，2009年上半年仅为0.11%，20*年至今全县仍有已转未供土地3500多亩，指标浪费严重。二是建设用地闲置现象突出。由于对土地批后利用缺乏跟踪监管，不少企业节约集约利用土地的观念不强，闲置和粗放型利用土地现象不同程度存在，擅自改变土地用途的行为也时有发生。据统计，目前我县建设用地平均每亩税收只有9万多元，为全市的70%左右，产出率相当低。同时，一些效益好的企业急需用地无法解决，靠租借厂房或内部挖潜进行生产,严重影响企业的发展壮大。三是农村土地利用率低。农村建房缺少规划引导，布局散乱，管理不到位，导致一方面农村缺房户建房艰难，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象得不到有效控制。
(五)土地执法监察有待进一步强化。一是违法占地案件居高不下。20*年12月至20*年9月，我县违法用地面积占新增建设用地总面积的比例高达92.6%，20*年被省里列为卫星遥感监控县，进行重点整改。据初步统计，20*年起，城区违法占地建房出现反弹，新增违法建房达600多间。二是执法监管力度不够。土地管理缺乏健全有效的监管机制，乡镇、村对土地日常监管的主动性和积极性不高，还没有形成整体监管合力;执法力度不够，对违法占地的查处缺乏有效的措施和手段，部分地方违法用地屡拆屡发、屡禁不止，没有从根本上得到遏制。三是土地历史遗留问题突出。各类问题迟迟未能得以有效破解，严重影响了我县土地管理秩序。四是土地问题突出。涉土案件占全县的量达30%，呈现数量持续增加、行为更为激烈趋势，违规越级访、集体访、上省进京访屡屡发生，严重影响了仙居的整体形象。20*年，我县曾连续两个月进入省国土资源厅受理的积分排名前五位，极大影响了我县建设用地报件及规划调整工作。五是执法队伍建设需要进一步加强，整体素质有待进一步提高。
(六)财务收支管理问题较多。从审计部门的财务收支审计情况看，县国土资源局在编制管理、内部管理、财务管理、资产管理等方面存在的问题较多，有的问题较为严重。
三、几点建议
土地问题是事*发展的根本问题。严格土地管理，是全面落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护社会和谐稳定的当务之急。当前，必须牢牢抓住土地这个根本问题，竭尽全力管好土地，想方设法用好土地。
(一)着力营造良好社会氛围。土地是民生之本、发展之基，是仙居经济社会发展的命脉。县国土资源局要牢固树立科学发展观，充分认识严格土地管理的极端重要性，进一步坚定管好土地的信心和决心;要采取各种形式，通过多种途径，广泛深入宣传土地法律法规和国情国策，提高宣传教育的针对性和实效性，增强广大干部群众的土地法制观念，努力在全社会形成保护耕地、依法用地的良好氛围;要大力宣传国土资源部门的职能职责、公开服务内容和办事流程，增强政策透明度。
(二)着力做好新一轮土地规划修编工作。土地利用总体规划是实施土地用途管制、调整土地利用结构布局和严格依法管地的基本依据。一要继续做好前期准备工作。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，深入开展调查研究，全面掌握土地利用情况;加强对今后土地需求和供给的预测分析，为开展空间布局提供科学依据;密切与省市国土资源部门的联系，抓紧推进规划修编相关工作。二要认真做好规划修编调整工作。要积极调整规划，包装项目，优化项目布局，拓展用地空间;着眼长远谋划，统筹安排规划期内各类用地，定性定量到地块，努力留足用地空间;加强与相关部门、乡镇(街道)的联系，充分听取各方意见，积极做好与相关规划的衔接工作，增强规划的前瞻性、科学性和指导性。三要强化规划实施管理。严格按照规划控制用地，根据形势发展需要，依法修改和调整规划，维护规划严肃性、权威性。
(三)着力加强土地征收收储和用地审批管理。一要加大土地征收工作力度。要加强政策宣传，充分做好被征地农民的思想工作;进一步完善征地工作制度，严格履行征地程序，规范征地行为;研究解决好被征地农民合法权益保障问题，完善征地补偿办法，实行征地补偿费统一支付，做好土地征收补偿安置工作。二要切实加强土地收储工作。要认真执行土地储备实施办法，进一步规范土地收储行为;充分发挥收储中心的作用，落实土地储备基金，实施存量土地收购储备，增强对土地市场的调控力度，特别是对城区小宗土地，要注重储备中心的收储调控作用，防止土地零星推向市场而影响城市发展品位。三要提高用地审批效率。进一步改革管理机制，优化审批程序，简化用地审批流程，缩短审批时限，提高用地预审、报批效率。特别是要提高农村建房审批效率，加快推进农民住房改造工作。
(四)着力提高土地节约集约利用水平。一要切实提高供地率。要充分做好项目前期工作，加快推进项目落地，及时办理供地手续;加强与乡镇(街道)和有关部门协调配合，加大供地力度，着力破解供地难问题。二要切实加强建设用地批后管理。要抓紧研究出台土地批后管理的相关政策，规范建设用地使用权流转，建立企业用地退出机制和闲置土地收回机制;积极引导企业转变土地利用观念，严格节约集约利用土地，大力推进“零增地”技改，在规模以上企业开展“亩产论英雄”活动;采取有力措施，严格节约用地，积极盘活存量土地，依法处置各类闲置用地、空闲土地和擅自改变用途的土地，着力提高土地利用率;加强“退二进三”政策研究，推进传统产业升级。三要切实解决农民建房难问题。要结合推进农村土地综合整治活动，加快农民住房改造建设工作，积极探索解决农民建房问题的有效途径和措施。进一步调整村庄规划布局，执行农村一户一宅政策，严格控制农民建房用地标准，从源头上制止一户多宅、少批多占、未批先占和占用耕地建房现象的发生。
国土空间规划建议篇9
最近，家住浙江省衢州市开化县音坑乡姚家村的姚志国和姚宏燕父子很忙，他们做出了一个重要的决定：把效益良好的砖厂改建成以窑文化为主题的展览馆和特色民宿。“我在这座砖瓦厂已经干了近30年了。”姚志国说道。
是什么让他们“说改就改”了呢？一张“蓝图”，三条“红线”
青山绿水是开化县最大的特色，森林覆盖率达到80.7%的开化在2000年便提出了“生态立县”的发展战略。有了发展战略，自然就要落实，第一步便是规划。
规划在我国经济社会发展中的作用举足轻重，但在县一级，由于基础数据不统一、编制标准不一致、工作机制难协调等多种原因，容易产生规划数量多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，不仅耗费了人力，执行效率也难以保证，老百姓更难把握当地的发展方向。开化县早年的发展中也面临这个问题，姚家父子的红砖厂便是在这样的背景下建立起来的。
这一问题也引起了国家的高度重视。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委确定了28个“多规合一”试点市县，目的是将多个“总规”整合成“一本规划”，实现一个市县一本规划、一张蓝图。
开化县成为了28个“多规合一”试点市县之一。“‘多规合一’一是能理顺规划关系，二是能推进规划落地，三是能优化资源配置。”开化县县委书记项瑞良在接受媒体采访时曾表示。
借助这个契机，开化县开始了以实现规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制的“六个统一”为目标的改革之路。
在规划体系上，开化县统筹构建“1+X”规划体系，以《开化县发展总体规划》作为起统领管控作用的“1”，“X”是有效缩减专项规划数量，只编制部分落实性的详细规划或实施方案等，从根源上破解多头规划难题。
为了能让这套体系有效运转，开化县改革规划管理机制，成立了县规划委员会进行统筹协调，不仅统一了包括人口、城镇化水平、环境容量、经济规模等基础数据，还统一了各类规划期限、功能分区和土地分类等技术指标，更以“提升已有、创建未有、链接所有”的要求构建了统一的规划信息管理平台，进行信息共享，促进全流程联合办公。
基于这样的努力，开化县拿出了一张能“绘到底”的空间布局总图。打开《开化县三大空间布局总图》，三条“红线”清晰可见：生态保护红线让绿色的西部生态保护空间占到一半，永久基本农田红线让黄色的农业生产空间占41.12%，城镇开发边界使红色的城镇发展空间仅占8.07%。
这些“红线”让姚志国父子豁然开朗。姚家村如今也大不相同了，关停砖厂后道路变干净了，粉尘也没有了，还在村口修建了古色古香的凉亭。在开化县，这样的美丽乡村不止姚家村一处，如今已有15个村被列入浙江省美丽宜居示范村。“磨”出来的“好事”
“‘多规合一’的主要意图是实现各类规划的有效衔接。总体规划要起到总体性、前瞻性、纲领性的作用，能很好地指导当地经济社会发展。”清华大学公共管理学院副院长杨永恒分析道，“总体规划必须能够有效地分解和实施，这一点非常重要。”
如果以为生态“红线”很好画，那就大错特错了，“好事”往往“多磨”。“推行‘多规合一’工作过程中遇到的困难很多，既有技术层面上的，也有工作机制上的。”开化县委宣传部部长李华蓉说道。
在技术层面上，“合一”不是简单地相加，而是要求真正的统一融合，整合资源、技术矛盾、信息管理就是三只“拦路虎”。首先是数据资源的整合，如果各部门手中的基础数据不一样，制定出来的规划肯定无法有效对接。对此，开化县兼顾平衡各规划主管部门职责功能，统一了覆盖资源本底、人口发展、经济发展、空间开发、基础设施、公共服务、生态环境七大领域27个指标，进而形成了一套共同认可的基础数据。
有了基础数据，怎么用得好又让人头疼。众所周知，每一项规划都是专业技术要求很高的工作，不同类别的规划考虑问题的角度不同，如果技术上衔接不到位就易出现诸如规划期限、功能分区、用地分类等不一致的矛盾。为此，《开化县空间规划》期限定为2030年，再以此作为衔接各类规划的时间节点。此外，开化县研究提出了三类空间与其他空间性规划的管制分区对接指引和用地分类指引，将建设部门的54坐标数据、国土部门80坐标数据及其他部门的空间数据统一到2000国家大地坐标系，从而形成了一套统一的技术标准体系。
有了统一的基础数据和技术标准，信息沟通是关键。“通过建设统一的空间信息平台，摸清基础数据和信息资料，确保‘多规’确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要参数一致，这是科学编制规划的前提。”杨永恒说道。结合“数字开化”建设，借助于现代化的信息技术手段，开化县运用地理国情普查成果，科学设计系统接口，建成了公共地理信息基础平台，并在此基础上进一步打造了“多规合一”综合管控平台。
通过平台，不仅实现了规划编制审批、项目用地选址、环境影响评估等空间信息跨部门的共建共享共用，更以此开展项目生成和审批业务协同作业，在有效解决各职能部门之间矛盾冲突、加强部门间横向衔接的同时，将审批时效提升了70%以上。
规划是一项具有开创意义的、长期的、系统性工程，因此，相较于技术层面上的问题，如何形成制度化工作机制是摆在开化县面前更严峻的问题。“在工作机制上，我们碰到的问题特别多，因为改革都是‘摸着石头过河’，没有现成可供依循的工作机制模式。”李华蓉说道。
为此，开化县成立了县规划委员会，有了专门职能部门，如何有效开展工作？细分职能显得非常重要。开化县将规划制定划分为规划立项、审议、监督实施、评估修订等几大环节，县规划委员会的主要职责就是统筹协调这几大环节的工作。
因此，这一规划委员会必须对县规划有着高度的理解和认识，开化县规划委员会由县委书记和县长牵头，涵盖了发改局、住建局、规划局、国土局等20多个职能部门的主要领导，并在县发改局设立了“多规合一”试点领导小组办公室。
县规划委员会以“先主后次、从上而下”的原则指导各部门编制或修编相应规划，并要求城乡、国土、环保等部门规划和重大专项规划同步编制、互为依据。对于有争议的规划召开专题会议进行讨论，几年来委员会否决了35项规划立项申请，协调对接各类规划15项，审议城乡和土地利用规划矛盾图斑达1800余处，对于“多规合一”的推进起到了至关重要的作用。
“‘多规合一’在开化县能成功开展与当地党委政府的重视分不开。各部门之间都有自己固有的模式与工作方法，如果没有坚强的领导和统一的框架来实现部门协调，要推进‘多规合一’是很困难的。在这个规划框架中，不仅要让每个部门都能找到自己的定位，让各部门之间能相互支持，同时还要保护各个部门的积极性。”杨永恒分析道，“改革中难免会涉及到利益的重新配置，建议可设立专门的规划部门，负责规划编制但不具体配置资源，以实现规划过程中的决策、执行与监督分开，避免规划成为承载部门利益的工具。”
“此外，‘多规合一’规划能否具有刚性和严肃性，也是制约规划效果的重要因素。这就需要建立起规划的法律保障体系，因此推动《规划法》立法进程十分迫切。”杨永恒进一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是刚性标准，哪些是弹性标准，也需要清晰界定，比如公共服务提供、生态环境保护、土地利用等都是刚性的，但经济增长、产业发展等可以是软性的，主要是引导市场主体行为。”开化人都知道的“国家公园”
克服了技术与工作机制上的困难，“多规合一”在开化县取得了显著的成效。“改革试点能否取得成效，关键是看能否促进经济社会发展，给群众带来实惠。”李华蓉说道。
“多规合一”在开化试点以来，不仅统一了技术指引和规划语言，也明晰了产业与基础设施建设布局，更提升了审批时间与效率。最重要的是这张“多规合一”的“蓝图”明确了开化全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位，让老百姓知道“全域景区化、景区公园化”的发展方向，从而有利于提高投资的针对性，进而增强群众的获得感。
实际上，从砖瓦厂转型到民宿并不是姚志国的主意，而是他儿子姚宏燕的想法，这张“蓝图”中的“生态立县”理念早已植入他的心中，他知道以生态换来的烧砖收入并不长久。
只有坚持“青山绿水就是金山银山”，才是开化发展的正路子。
2015年，为贯彻落实主体功能区理念，进一步推进国家公园建设，开化县要求全县黏土类企业全部关停，转型升级谋求新发展。借助这个契机，看到马金溪沿岸的下淤村因经营农家乐、发展民宿而日渐红火的姚宏燕很快转变思路，马金溪百里黄金水岸线不正是开化国家公园建设的重要内容之一吗？“我们这里的山水和空气，要是放到大城市，那该多值钱！”姚宏燕兴奋地说道，“为什么不请大城市的人到我们这来游玩住宿呢？”
“民宿”的核心是具有当地文化特色的居住环境和风俗，红砖厂保留下来的窑洞和烟囱不正符合这点吗？在与父亲商量后，已过不惑之年的姚宏燕决定重新投资将红砖厂改建成特色民宿，并很有深意地将其取名为“红窑里”。为了保留原汁原味，酒店整体全部采用红砖建设，搭配钢结构和玻璃幕墙让每个窑洞独立成为一间房，并划分了咖啡厅、主题餐厅等功能区。姚宏燕甚至请了中国美院的专家来为绿化进行设计，以进一步凸显姚家村的生态之美。
随着“红窑里”创意民宿的开张，姚宏燕心里还有更大的发展蓝图：“我们还准备配套梅溪古渡、村口景观、银杏道等10个子项目，打造一个音坑乡姚家红窑里文化创意村！”
在这张“蓝图”的指导下，近年来，开化县的生态旅游发展得有声有色，2015年开化县的出境水一类、二类水质占比98.3%，空气优良率达99.4%以上，pm2.5平均浓度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79万人次，同比增长18%，旅游收入达42.67亿元，同比增长18.8%，农民人均收入同比增长10.1%。
这样出色的成绩单受到了多方瞩目。今年2月23日，在中央深改组第21次会议上，专题听取开化县“多规合一”试点改革情况后为其点赞。说道：“开化是个好地方，我还是要回去看看的。”3月3日上午，国家发改委、国家测绘局与浙江省政府签署了《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》，并明确要以“开化模式”为基础来推进省级空间性规划“多规合一”试点工作。
得到肯定亦是鞭挞。这几个月来，开化县进一步统一改革思想，组织开展“开化是个好地方，国家公园谱新章”的大讨论活动；也致力于技术攻坚，优化了“多规合一”的相关技术；还由县委书记和县长亲自挂帅，及时调整组织机构，充实骨干力量，强化了改革保障；排出了责任清单，通过自我加压，把有关任务提前到6月底完成。“今后我们还要继续探索‘多规合一’的长效管理机制，努力为全国其他地区提供有效的经验和改革模式。”李华蓉说道，“同时，我们也要立足重点生态功能区的主体功能区定位，借助‘多规合一’试点带来的改革红利，加快转变开化的经济发展方式和优化空间开发模式，促进我县经济社会与生态环境协调发展。”
国土空间规划建议篇10
【关键词】新型城镇化土地资源配置策略
中图分类号：F291文献标识码：a文章编号：
1.背景与问题
新型城镇化是实现城乡一体化的重要路径。本世纪我国工业化、城镇化进程加快，土地问题成为城镇化进程中的一个瓶颈。我国土地的现状警示，人多地少，土地资源的有限性逼迫中国的城镇化不能走无限定的扩展城镇空间规模为主要形式，必须另辟蹊径，走节约集约土地资源，合理配置有限的土地资源为道路。但是，现实与理论总是存在一定的悖论，破坏生态自然，挤压农村的空间，借发展之名圈占农民的土地等等短视现象屡禁不止，进而引发大量社会矛盾，甚至造成。因此，在推进城镇化过程中，着眼于“新型”二字，用新型的理念、新型的机制、新型的路径解决目前城镇化进程中的合理配置土地资源问题是一个长期的实践问题。
2.城镇化进程中城镇建设土地资源配置总体趋势:——合肥实践
根据合肥市2006—2020年土地总体规划，合肥市土地资源配置总体趋势是：（1）耕地与基本农田保护目标。至2020年，规划耕地保有量374027.39公顷。2006-2020年，规划耕地净减量控制在3537.24公顷以内。其中，2006-2010年，耕地净减量控制在2720.92公顷以内。规划期内，基本农田保护面积目标为322429.96公顷。（2）土地整理复垦开发补充耕地目标。至2020年，规划新增建设用地占用耕地约为22821.52公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地22821.52公顷。其中，2006-2010年，新增建设用地占用耕地8311.77公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地8311.77公顷。2011-2020年，规划新增建设占用耕地14509.75公顷，通过土地整理复垦开发补充耕地14509.75公顷。（3）建设用地控制规模。至2020年，规划建设用地规模控制在137749.31公顷。2006-2020年，规划净增建设用地22890.56公顷。其中，2006-2010年，净增建设用地11193.22公顷；2011-2020年，规划净增建设用地11697.34公顷。
从以上趋势看，今后长时期合肥土地资源配置主要呈现如下特点：（1）在国家土地法律、法规和政策的框架下将继续强化土地资源开发的管理，通过规划明确开发与保护的范围；（2）禁止性开发的区域将呈增多的趋势；（3）限制性开发区域将采取更加严厉的硬性的保护指标进行量化；（4）“大土地”理念治理下，更加注重和鼓励向地下空间、高空等拓展建设空间；（5）建设用地土地供应量将受到进一步的控制，特别是郊（县）区建设用地的土地报审批制度更加严格，建设用地供应量日趋紧张。
3.合肥新市镇建设中土地资源配置的策略和建议
创新土地节约集约利用方式和提高土地资源配置管理水平是创新土地资源配置方式关键点。因此，合肥在推进新市镇建设过程中创新土地资源配置方式至关重要。
（1）更新新市镇建设理念是创新新市镇土地资源配置方式的前提。首先，在推进新市镇建设过程中，对新市镇的土地资源配置要始终坚持节约土地、集约发展、合理布局、统筹城乡发展的原则，健全土地资源配置的市场机制，特别是要有合理的土地产权基础和收入分配机制，以形成土地资源配置的长效机制，实现土地利用的节约集约化，为合肥新市镇的可持续发展储备足够的土地资源。其次，合肥在推进新市镇建设过程中，通过严格筛选项目用地，合理确定和严格执行建设项目的容积率、用地标准等措施，实现土地节约集约利用。新市镇建设要创新规划管理，从根本上避免平面规划制度方法，确立高空、地面、地下立体式规划制度方法，最大限度地配置以土地为支轴的使用空间，提高土地复合使用水平。再次，借鉴国内外土地资源配置的成功经验，结合合肥郊县的实际，深入分析各地土地资源的特点，探索适合合肥新市镇建设用地路径。
（2）建立科学的土地节约集约利用综合评价体系是创新新市镇土地资源配置方式的关键。综合相关研究成果，建立合肥新市镇建设的土地使用的合理评价体系，科学规范具体流程。①新市镇土地节约集约利用的评价指标体系。首先，在宏观层面上，建立新市镇用地结构分析的指标体系。②以新市镇功能区（居住区、工业区、商业区、政务文化区）为评价对象，基于土地集约利用的内涵和约束条件，并考虑通过现有规划图件获取数据的实际操作情况，制订中观层面上的功能区土地集约利用评价指标体系。③确立合理的评价标准。依据国家规定的标准，按照土地利用程度将新市镇土地划分为四个等级：低度利用、适度利用、集约利用、过度利用。对应上述评价等级，根据新市镇建成区的实际范围分别确定市民居住用地、工业用地、商业服务用地、政务文化区用地各项指标的评价标准。④确立科学地评价方法。明确合肥推进新市镇建设的不同阶段目标，科学合理地确定评价指标权重的方法，比如专家估测法、频数统计分析法、主成分分析法、层次分析法、模糊逆方程法等；其次，建立比较科学的评语集；再次，对评价标准和评价对象进行标准化计算；最后，给出新市镇建设用地节约集约利用的评价结果。
（3）建构合理的土地管理长效机制是创新土地资源配置方式的目标。土地资源配置是一项长期的复杂的系统工程，合肥在推进新市镇建设过程中，要实现土地资源配置的最优化，提高土地管理水平，就要建构合理的新市镇土地管理长效机制。根据国家和安徽省制定的土地利用管理的相关法律法规和政策，一要科学地制定新市镇建设土地利用总体规划；二要科学编制和严格实施新市镇建设土地利用年度计划，做好新市镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，制定补充耕地数量质量按等级折算的考核办法，真正实现建设项目考核耕地占补平衡；三要在新市镇建设中大力推进新市镇所在地的旧集镇改造，从改造中拓展更大的居住与建设用地空间；四要在招商引资中充分重视社会法制环境、服务环境、信用环境、市场环境的同时高度重视新市镇可持续发展中土地资源的综合承载力；五要提高土地资源监督与执法管理水平。
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参考文献
①毛蒋兴，阎小培，《城市土地利用模式与城市交通模式关系研究》，《规划师》，2007年第7期。
②郭先登，《关于合理配置城市土地资源的思考》，《东岳论丛》，2007年第2期。
③姚士谋，陈爽，年福华，《中国大城市用地空间扩展的若干规律特色》，《地理科学》，2009年第1期。
④吕萍等，《土地城市化及其度量指标体系的构建与应用》，《中国土地科学》，2008年第8期。
⑤张安录，杨钢桥，《小城镇发展与建设用地管理》，《城市规划》，2000年第9期。
⑥国土资源部地籍司，《全国土地利用变更调查》，中国大地出版社2004年版。