国土空间规划基本概念篇1
[关键词]土地使用权地上权基地使用权空间基地使用权
一、基地使用权名称的确立
（一）、我国现行土地使用权制度及其不足
土地使用权制度是我国土地使用制度改革的产物，它的出现，使我国土地利用从无偿到有偿。1979年颁布的《中外和资经营企业法》第五条规定：“中国合资者的投资可包括为合资企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国投资者投资的一部分，合资企业应向中国政府交纳使用费”。这里的“场地使用权”就是土地使用权。在此之后，1986年颁布的《民法通则》第80条第一款规定了土地使用权制度。1988年通过的宪法修正案，将土地使用权制度以宪法形式肯定下来。1988年修改的《土地管理法》和1998年修改的《土地管理法》都规定了土地使用权制度。1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，较为全面的规定了土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题。1994年颁发的《城市房地产管理法》对土地使用权的出让、划拨等问题作了更为详细的规定。[1]这些法律规定，基本上构成了土地使用权制度的体系，以法律手段保护了土地使用主体的权益。
从我国现行土地使用权制度来看，尽管建设成就很大，但我们不能不看到，根据市场经济的内在要求和发展需要，根据目前土地使用实践，为土地立法所提供的可能与必要，现行的土地使用法律制度还是不充分、不完全、不系统、不协调的，还是一个比较粗线条的法律制度体系，其中还有很多等待解决的理论与实践问题。[2]目前的土地使用权制度，是存在很多问题的，这里不能一一加以论述，我就选择两个比较突出的问题作一下简要的探讨。
第一，以土地所有制的性质为标准来划分土地使用权的种类，而且不同性质的土地使用权有不同的待遇。根据现行法律规定，只有国有土地使用权才可以出让方式设立土地使用权，而集体土地使用权则不允许自由出让，如果需要在集体土地上以出让方式设立土地使用权，必须首先办理土地征用，使集体土地变为国有土地才能出让。集体土地使用权，即集体土地所有权人将其土地无偿分配给本经济组织内部成员使用而设立的土地使用权，如乡镇企业建设用地使用权、农村宅基地使用权。既然在集体土地上可以设立这些土地使用权，为何不允许出让？有人认为，这是保护耕地资源的需要，如果允许集体经济组织出让，那么就会出现集体经济组织肆意出让土地使用权，从而使农业用地减少，顺还广大农民的利益。但也有学者对土地尤其是耕地资源的保护，不在于集体经济组织对其所有的土地有无土地使用权的出让权，关键在于是否严格执行土地用途的管制制度，无论是国家还是集体出让土地使用权，均应严格实行土地使用权审批制度。[3]对于这一点，我也表示赞同，土地所有人应一体享有土地使用权出让权，而不论是国家还是集体。
实践中，大量的建设用地都是在使用集体土地，对于集体土地，首先有国家征用，然后国家出让土地使用权，出让金归国家所有。国家在征用后出让土地使用权，它的费用是相当高的，尤其是在作为商业用地的时候。但是目前国家在征用土地时的补偿标准并不高，折旧使国家获得的出让金要比国家在征用集体土地是给予记忆的补偿金高出许多倍，这就违背了民法中的平等原则。与此同时，国家在征用集体土地给予的补偿金，直接的受偿主体是集体，真正分到集体成员手中的补偿金往往更少。
第二，现行法律关于国有土地使用权期限届满后的地上物的归属的规定不尽合理。如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物，其他附着物所有权由国家无偿取得”，这一规定显然有失公平。另外，根据相关法律规定，城镇居住用地的出让期限是70年。这些规定，是有欠科学的，随着人们生活水平的提高，买房已经成为大众化的需求，购置房产也成为人们的一项重要的投资。而且现今各方面的技术水平有了很大的提高，70年后的房产仍然有其价值和使用价值绝非难事。70年后就归国家所有，有违公平、合理原则。
（二）、基地使用权名称的确立
从上面的论述中我们可以看到，我国现行的土地使用权制度存在着相当多的不足之处，因此，需要对现有的土地使用权制度进行整理和完善，已是学者们的共识。但是，如何整理与完善土地使用权制度，学者们有不同的意见。这些不同的意见在物权立法中，主要反映在如何规定土地使用权、能否用地上权取代土地使用权的问题。对于这些问题，学者间主要存在三种不同的意见。第一种意见认为，物权法应当采用土地使用权的概念，不应当用地上权的概念取代土地使用权。这种意见的理由，主要是我国的土地使用权与大陆法上的地上权是不同的，二者存在重大区别。[4]第二种意见认为，我国的土地使用权相当于大陆法中的地上权，可以用地上权概念取代土地使用权。第三种是梁慧星老师的观点，认为我国土地使用权相当于大陆法中的地上权，但考虑到我过大陆的习惯，拟称为基地使用权。
在我看来，我比较赞梁慧星老师的观点，既主张以地上权涵括目前除土地承包经营权以外的各种土地使用权，主张以“基地使用权”的名称替代“地上权”的概念。因为我国的土地使用权与大陆法上的地上权是有差别的，二者产生的社会基础是不一样的，所以采用地上权的概念有欠科学。与此同时，如果采用“土地使用权”的概念，则内容过于宽泛。因为土地使用权这一概念不仅包括物权意义上的基地使用权、农地使用权，还包括债权意义上的土地租赁权。基于以上考虑，我赞成以基地使用权替代地上权概念，与农地使用权、邻地利用权、典权构成完整的用益物权体系。
对于“基地使用权”的概念，根据梁慧星老师的观点，表述为：“基地使用权，是指在他人所有的土地上建造并所有建筑物或其他附着物而使用他人土地的权利。”[5]其中，需要指出的是这一概念中没有提到租金，因为目前基地使用权的设立，不以支付租金为要件。例如因行政划拨而设
立的土地使用权是无偿的，农民取得宅基地使用权在长期内仍将是无偿的。在这一概念中，也没有提及期限，因为基地使用权有有期限的，也有没有期限的。人大法工委二审稿对于基地使用权内容的规定，采取了建设用地使用权、宅基地使用权的概念，并与土地承包经营权、地役权、典权、居住权构成了用益物权的内容。有学者认为使用建设用地使用权的概念，是为了保持与现行法律规定的一致性，因为我国的《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地，交通水利设施用地，旅游用地等。”但是采用建设用地使用权、宅基地使用权的概念，有其弊端。从《土地管理法》第四条我们可以看出，建设用地使用权包括建造城乡住宅，如果是这样的话，建设用地使用权和宅基地使用权的界限就不明确了。这样可能会存在法律适用的交叉，对于乡村住宅到底是适用建设用地使用权的规定还是适用宅基地使用权的规定？[6]因此，适用“基地使用权”的概念，包括目前除土地承包经营权以外的各种土地使用权，便不会有这类问题的存在。
二、基地使用权的效力
根据以上的论述，我们把基地使用权表述为在他人的土地上建造并所有建筑物或其他附着物而使用他人土地的权利。在明确基地使用权的概念之后，紧接下来的应当是基地使用权主要内容的构建。在这里，由于受篇幅的限制，主要探讨一下基地使用权的效力。
关于基地使用权人的权利，主要包括基地使用权人的土地使用权及基地使用权的一些相应的处分权。至于基地使用权人的土地使用权，主要包括对土地的占有权、使用权、基于基地使用权的物上请求权、基地使用权的出租与借用以及不动产相邻关系的适用。[7]对土地的使用权即指基地使用权人对土地所有人的土地直接控制，并对所有人的土地按照其属性、用途进行使用的权利。基于基地使用权的物上请求权是指基地使用权人利用土地的圆满状态受到妨害时，便可依妨害形态的不同，而分别行使基地使用权的物上请求权。基地使用权的出租权是指基地使用权为物权，具有对世效力，基地使用权人可以把基地使用权出租。不动产相邻关系，是指相邻近的不动产各方在对各自所有或使用的不动产行使所有权或利用权时，因相互间应当依法给予的方便或接受限制而发生的权利义务关系。
基地使用权的处分的自由，主要是指基地使用权的转让和设定担保。转让基地使用权时，我国的做法是地上的建筑物和工作物同时转让。这说明我国采取的是土地使用权和建筑物、工作物转让一体主义的做法。人大法工委二审稿第152条就规定：“建设使用权人将建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该建设用地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”同时，基地使用权为不动产物权，可以作为抵押的标的设定基地使用权抵押权。在实行基地使用权抵押的时候，抵押的效力同样及于地上的建筑物、工作物。
基地使用权人在享有权利的同时，也有一些相应的义务。主要有：第一是交付租金的义务。虽然基地使用权不以租金的支付为要件，但当事人之间也可以作有关租金的约定。第二是按照土地用途进行使用的义务。即基地使用权人应当按照土地用途为使用收益，在使用的过程中，不能违反土地的登记用途，如果确实要改变土地的登记用途，应事先向土地管理部门申请审批。
三、空间基地使用权
空间基地使用权，又称区分基地使用权，指在他人的土地上的空中或者地中拥有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地的空间的权利。本来，依大陆法系的民法理论，土地所有人设定地上权后，土地所有人对土地的使用、收益便转由基地使用权人享有和行使。所以基地使用权人对土地的使用、收益的范围，与土地所有人相同，不限于地面，而且也及于土地的空中和地。空间基地使用权和这种效力及于土地的上下空间的普通基地使用权，在本质上虽同属于基地使用权的范畴，但其使用和收益的范围却有着量的差异：空间基地使用权的使用和收益的范围仅为地表之上或者地表之下的特定断层空间，而普通基地使用权的使用和收益范围，则不仅包括地表之上和地表之下的空间，而且也包括地表本身。
空间基地使用权，是现代各国为顺应土地的立体化利用而创建的制度。空间基地使用权的创设，对不动产物权法的发展有革命性的意义。土地作为资源的一种类型，具有资源的稀缺性特征，随着人类的进步，资源也显得日益贫乏，土地的空间利用毫无疑问具有极大的经济价值。科学的进步，尤其是建筑技术的进步，使人类对土地的利用延伸至空中和地下，使人们实现了对土地的立体利用。空间基地使用权的创设，满足了这种实践需要。
既然空间基地使用权有其特殊的价值，那么物权法应如何规定空间基地使用权呢？有学者认为，空间利用权是一项独立的权利，应当成为物权法体系中的一个物权种类，由物权法做出统一的规定，而不应分割为不同的权利类型。[9]也有学者认为，一定的空间只能基于土地才能产生，正是由于空间利用权与土地所有权、土地使用权不能分离，因此空间利用权应当归物权法调整。“无论是普通地上权或区分地上权，均以土地为客体，以土地的上下为其范围，仅有量的差异，并无质的不同，故区分地上权并非系物权的新种类，除有特别规定外，应适用关于地上权的规定。”[10]我同意后一种观点，对于我国物权法而言，应将空间基地使用权在基地使用权中加以规定，没有必要作为用益物权一章中的一个单独种类，给予专门的规定。
大陆法系国家或地区对空间基地使用权的规定是在民法典有关用益物权的相关章节进行规定的。有三种方式。第一，根据德国的《地上权条例》，所谓地上权系以在他人土地表面、上空及下空拥有工作物为目的而使用他人土地及空间的权利。也就是说，空间地上权的概念已被地上权的概念所包含。第二，日本是通过对民法典进行修正时采取“附加”的方式规定空间权的，以保持民法典的整体框架和条文序列。日本将空间权的条款附加在“地上权”一章最后一个条款（即第269条）之后，成为最后一个条款之一部分（即第269条之二）。第三，瑞士民法典则将有关空间权的内容，则规定在“建筑权”项下的第779条。该条第1款规定：“在土地上可设定役权，得权人有权在土地的地上或地下建造或维持建筑物。”在本质上，其等同于其他国家规定的地上权。
从上可知，大部分国家的作法都是空间地上权的概念已经被地上权的概念所包含。这次人大法工委二审稿，在建设用地使用权这一章规定了空间建设用地使用权。其中第141条规定：“建设用地使用权在已经设立用益物权的地上或地下修建地铁、轻轨、空中走廊、车库等设施或者铺设管线的，不得妨害已设立的用益物权的权利人行使其权利。”但是第141条并没有明确给出空间建设用地使用权的概念。
对于空间基地使用权的内容，应该注意以下几个方面：第一，空间基地使用权的客体为一定的范围，它应该具备空间是可以确定的、空间是可以独立使用的、空间是可以依不动产登记进行公示的。第二，空间基地使用权的设定，应由当事人以合同方式进行，当事人设定空间基地使用权的时候，应办理登记。第三，在设定空间基地使用权时，如果有地表其他基地使用权，空间基地使用权的设定不妨害既存基地使用权人行使权利。第四，关于空间基
地使用权的期限，期限由当事人协商，但一般不超过土地既存的用益物权的剩余期限。注释：
[1]王利明：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第343页。
[2]梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社2002年版，第637页。
[3]张义华：《物权法论》，中国人民公安大学出版社2004年版，第288页。
[4]王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第149-151页。
[5]同[2].[6]李晖：《浅析物权法草案第140条、141条对建设用地使用权的规定》，载自中国私法网。
[7]陈华彬：《物权法》，法律出版社2004年版，第421页。
[8]同[7].[9]王泽鉴：《民法物权2用益物权占有》中国政法大学出版社2001年版，第58页。
国土空间规划基本概念篇2
【关键词】：概念规划、区域、空间结构
概念规划的涵义
在中国，概念规划刚刚开始，还没有一个明确的定义。赵燕青认为：概念规划是一个横跨经济与空间的规划，其内容涉及部分社会经济发展目标并包括总体规划大纲阶段的主要工作。张兵认为概念规划是要表达城市与区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及可以指导当前行动的整体框架。王蒙徽等认为：概念规划不是规划层次中某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。它侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计。虽然上述表述各不相同，但也有共同之处，就是：概念规划不可以与现行已规范化的规划体系的某一具体层次相对应，它具有区域的基本观念。概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境等综合性城市与区域规划。
概念规划的发展过程
概念规划在国外已多有尝试。早在20世纪60~70年代，新加坡、英国、香港、波兰等国家都曾经编制过“概念规划”。
2.1英国的概念规划
英国的概念规划分两个层次，结构规划和都市战略规划指引
2.1.1结构规划
结构规划在英国又称战略规划，一般以郡为单位编制，为未来15年或更长时间的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据。在规划区范围内提出人口、住房、就业等的发展目标和建议，解决发展和保护之间的平衡，协调公私部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议，确保地区发展与国家的区域政策相符。
2.1.2都市战略规划指引（SpG）
都市战略规划指引（SpG）产生于各城市区与环境部区域官员的对话合作，正是这种机制决定了SpG的特征，即不追求正式的结构和详细的方案，而是追求双赢的选择。环境部对SpG拥有最终决定权，这使得SpG带有政府决策的色彩。SpG的重要职能更多反映在其程序性和政治性。主要体现在以下三个方面：（1）SpG创造了一个展示和缓解城市区之间战略矛盾的论坛；（2）SpG为中央政府干预城市区之间矛盾提供了法律依据；（3）SpG提供了一个区域层面的监督框架。
2.2美国波特兰概念规划
美国波特兰市20世纪80年代曾经编制过概念规划。概念规划定位于城市规划主要要素的表达方式，主要反映土地利用、城市形态和城市规划的物质特性，例如：河流的利用与开发、交通走廊、高密度闹市区、低密度商业区、工业区、公园和开敞空间等等。
2.3结构规划、SpG与概念规划之比较
各国的概念规划虽然在程序、内容、层次上存在着各种差异，但是在关注的主要问题、规划理念、规划手法上存在着一些共性，而这些共性，恰恰是“概念规划”最鲜明的特色，体现出“概念”的内核。
2.4中国概念规划的发展及面临的问题
中国的概念规划是在现实的需要下产生的，具有很强的现实适应性。2001年1月广州市完成了国内首次城市总体发展概念规划的编制工作，此次规划编制的工作参与者――中国城市规划设计研究院、同济大学城市规划设计研究院、中山大学城市与区域研究中心都根据他们对实际情况的分析和对概念规划的理解确定了概念规划的内容和模式，并因此引起了学术界对概念规划的概念、内容、模式、性质的大讨论。
我国的规划经过几十年的发展，已经形成了一整套完整的规划体系。然而规划体制面临由计划经济向市场经济的转变的不适应，主要体现在：（1）城市发展质量问题；（2）社会经济转型背景问题；（3）传统规划模式僵化、内容庞杂问题。
概念规划的内容
由于不同国家不同的发展背景，城市与区域规划编制内容也有明显区别。在美国，表现为注重资源开发、区域经济发展、交通、住房和环境的规划；在日本，则侧重于开发资源，复兴经济；在德国，侧重于区域间的平衡发展，解决现实问题；在法国，以国土整治为特色，以土地均衡发展为目标，促进落后地区发展，解决现实问题；在俄国，以发展重工业基地为重点，以部门专业规划为主，组建地域生产综合体。
概念规划的方法
概念规划方法取决于概念规划的特点，具体地说，是由其目的、理念和对象所决定的。和城市规划相比，概念规划一方面具有目标的未来导向性、对象的宏观复杂性等共同特征，另一方面，它更加强调规划的超前性、宏观性和战略性。
从我国已经进行的若干城市的概念实践来看，概念规划主要侧重于对城市或地区社会经济发展的研究和论证，提出或论证城市或地区的发展方向和目标。在概念规划的编制过程中，应当注重新理念的引入，并且需要自上而下和自下而上两股力量进行协商和利益平衡。城市中各种利益集团和各个阶层应当通过咨询、讨论等手段，参与到规划的全过程中来，共同协商、寻找解决区域与城市之间、中心城市与县区之间、城市各个阶层之间的利益冲突的途径，制定出一个透明度高、满足大多数人要求的规划。
概念规划的缺陷与发展趋势
正如崔功豪教授指出：概念规划既没有对城市物质要素发展作全面的部署，也没有对城市规划建设用地作全面深入的研究（如用地条件、用地比例、用地指标等）；概念规划缺乏区域规划的深度，也缺乏城市总体规划的深度；他只是提供城市发展思路和空间方案的一种设想和研究。
国土空间规划基本概念篇3
物权法
支配范围
公示方法
建设用地地下使用权
内容提要:城市地下空间权是对土地立体利用的产物，表现为立体权利的集合。各国和地区相关立法对城市地下空间权的规定主要形成了三种立法模式。就权利支配范围而言，城市地下空间权仅涵盖特定的地下深层，而不包含作为地表权附属的地下深限。在公示方法上，城市地下空间权的存在及变动除遵循一般登记法理外，还应采用三维登记法，以特定基点作为空间高程测算的基准。我国应区分不同的分层利用需求，通过有偿出让或划拨方式将空间权让渡给他人，并允许权利人在空间内再行创设空间权和有条件转让地下空间权。城市地下空间权基本规则在框架上应由实体规范和程序规范两部分所构成。
地下空间是一个地理学上的概念，是指在岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。[1]城市地下空间是指城市地表以下或地层内部可供人类利用的区域，是地下空间的主要和基本种类。城市地下空间权是指权利主体基于归属或利用的需求对城市地下空间所享有的各类权利的总称，是于“地中横切一立体空间而以之为标的物设定的权利”，[2]在法学界往往被简称为空间权或地下空间权。
地下空间权是近代社会发展的产物。自罗马法迄至近代尤其是19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用主要仍以农业用途为中心。在此种社会形态中，“谁拥有土地便拥有土地上下的无限空间”，[3]鲜有立体分层使用的实践。及至19世纪工业革命以后，随着人口向都市集中和土地的匮乏以及建筑技术的进步，土地在社会中的利用日益走向立体化。在新的土地利用趋势下，古典物权理论日益成为地下空间权独立和纳入物权体系的障碍。土地在物理上虽可区分为地表、空中及地下三部分，但在法律制度与社会观念上仍被视为一个整体，即所谓的“一物一权”。由于土地所有权的绝对支配，因此，在此种体例中地下空间权被包含于土地所有权中而难以独立。直至19世纪末，所有权绝对观念才逐步得以改观，禁止权利滥用观念、权利社会化理论日益成为法律思想的中心。在新的理念下，物权不仅只在横向的平面上成立，也可以在纵向的立体方面存续。地下空间权并非被涵盖在土地所有权之中，而具有独立性和非凡的经济价值。[4]进入20世纪40年代，各国相继制定了有关空间权的法律，以界定地下空间的产权，促进地下空间的有效利用。英国1947年制定了城乡计划法、日本1966年修订民法典等，均是各国有关城市地下空间权制度的制定法体现。但是，就客观情况而言，有关地下空间的立法条文数量寥寥，地下空间权的物权规则在各国也仍不够丰富，其物权模型仍处在内涵扩张、逐步成型的发展过程中。
在我国，同样出现了不少对土地进行立体利用的实践，地下空间权也正在成为本土理论研究的热点。但是，在权利构造方式上现有法律基本是将“地表权”[5]与地下空间权等同的，且多是从行政管理角度出发，因而对城市地下空间开发、利用的研究缺乏私法视角。而有关城市地下空间权的规则尤其是其中的物权规则的研究更是相当薄弱。在社会实践中，小区停车位、地下人防工程、地铁、地下管道、地下市政设施等地下空间及其附属物产权的不清晰一直制约着地下空间的利用与开发。因此，我们有必要从物权的构造模式出发，对城市地下空间权的类型、体系、立法模式、权属范围、物权变动、登记技术等详加分析，总结归纳出能够有效促进地下空间规范、有序利用的基本物权规则，以期裨益于理论与实践。
一、城市地下空间权的立法模式：从地上权模式到地下空间权模式
按照物权法定原则的要求，物权的种类需要法律作出明确的规定。城市地下空间权的物权权利体系问题在我国仍没有得到应有的关注。就现有的域外立法而言，城市地下空间权的构成并非单一，而表现为立体权利的集合：既包含归属形态的权利———地下空间所有权以及其衍生权利空间相邻权，也包括诸如区分地上权(空间地上权)、空间役权等用益形态的权利，还包括担保形态的权利，主要是空间抵押权。
与平面权利相比，地下空间权在总体上呈现出如下特点：(1)地下空间权“因其系离开地表，在地上之空间或地下之空间里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心而有上下垂直的支配力不同”，[6]是一个垂直的、立体的概念，不同于传统意义上将土地权利认定为平面的概念；(2)地下空间由于涉及地表土地的使用和安全，地质复杂，因而开发技术要求高，安全要求高，[7]其权利的使用范围、容积率、深度、强度及功能上所受到的政府管制力度远较其他地表权利为大。
由于受到立法传统和立法技术等多种因素的影响，从域外规定来看，有关地下空间权的立法主要集中于地上权，“就空间役权而言，各国立法予以规定者则不多”。[8]至于地下空间所有权的法律规范，数量则更为稀少。当下，各国和地区关于地下空间权的立法主要形成如下三种立法模式：
1.一般地上权模式
对以德国为代表的大陆法系国家而言，传统上并无地下空间权概念，而一般习惯以“地上权”代替，即不区分普通地上权和区分地上权，将地下空间权作为地上权的一种特殊形态。德国学者认为：“德国法中没有空间权概念，空间权是普通法系的概念，不是大陆法系的概念……在德国，空间权只是土地所有权的一种延伸。美国有这个概念，可能是因为它总是建摩天大楼的缘故。”[9]对于地下空间权，1896年颁布的《德国民法典》并未明确规定。但是，由于《德国民法典》对包括区分地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919年1月15日，德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》，明确规定“地上权是以在土地地面上或地面下，拥有建筑物为内容之可转让并继承的权利”，[10]并规定现实中发生的与空间使用相关的问题均应通过一般地上权制度加以解决。
2.区分地上权模式
区分地上权立法模式的典型为日本和我国台湾地区。该模式的特征在于，既规定普通地上权，又单立条文另行规定空间地上权。在当今日本，区分地上权是地上权利用中最为活跃的形态。[11]第二次世界大战以来，日本经济腾飞，一些大城市的土地资源非常紧张，日本法学界开始思考借鉴美国关于地下空间权的理论。1956年日本私法学会第18次会议集中讨论了地上权的立法修正问题，提出应将以地下、空中为客体而设定的借地权与以地表为客体所设定的普通借地权分别予以规定，并寻求对《日本民法典》进行增补和修订。为了不破坏《日本民法典》的整体框架和条文序列，立法者在修法时采取“附加”的方式，将地下空间权的条款附加在“地上权”一章中的最后一个条款(《日本民法典》第269条)之后，成为最后一个条款之一部分，并于1966年在《日本民法典》中增加了有关空间地上权的内容。从《日本民法典》第269条的规定来看，其未像德国那样将空间地上权包容于普通地上权之中进行一体规定，而是在普通地上权———规定于第265条———之外单独就地下空间权(空间地上权)予以专门规定。这样，日本民法上的地上权除传统的普通地上权外，还有空间地上权(区分地上权)这一特别地上权。[12]与日本法的体例相似，我国台湾地区1999年3月修订的所谓“民法”效仿日本的立法规定在其第841条增加“第841条之一第1项”：“地上权得在他人土地上下之一定空间范围内设定之”。此次修订明确规定了“空间地上权”，以“适应土地利用向空中与地下，由平面而趋向立体化的发展，期能增益土地分层利用的效用”。[13]在2010年1月5日的所谓“民法物权编”修正中，又增订了诸如区分地上权之意义、设定条件以及区分地上权准用等条款，使我国台湾地区的地下空间权的规定更加全面，体系更加完备。
地下空间权是英美法系中运用最广的权利类型，旧有的调整地面权、地下权和地下空间权的普通法规则往往支持土地的“自然”使用而反对新的开发行为。这些传统规则往往无视他人的权益而赋予地面所有人绝对的权利。而自过去的两个多世纪以来，这些规则被不断调整而朝鼓励土地开发的方向发展。[14]由于英美法系并未如大陆法系采用一物一权和物权法定原则，因此，将地下空间水平或垂直区分作为权利标的并不存在困难。按照学界一般的看法，对于地下空间权，英美法系国家主要采用了地下空间权专门立法的模式。在此方面的代表，有英国《1947年城乡计划法》、美国1985年《明尼苏达州地下空间开发条例》等。
从上述立法模式可以看出，英美法由于其法律实用主义传统，地下空间权可以独立构造而不冲击其固有法律体系；德国模式试图扩张地上权的内容，立足于在传统体系下解决土地下层空间利用的问题，此举虽然暂时阻止了空间“逃逸”的现象，但在配套技术上仍显不足。[15]与其他模式相比较，日本模式在地上权序列中增设空间地上权条款，立足于在基本法中创设地下空间权来解决土地分层利用的问题。此种规定兼顾了体系的协调，也为地下空间权留下了制度成长的空间，相对而言更为科学。
二、城市地下空间权的支配范围：从“四至”的平面空间到“八至”的立体空间
地下空间权的支配范围，主要是探究权利在空间上所达到的边界。有别于平面权利支配的范围是一个“四至”的客观存在，地下空间权支配的范围则表现为立体上的“八至”。对于地下空间权边界的确定，除通过长度和宽度确定其平面面积外，最重要的工作便是确定其高度，落实地下空间权在纵向上的起点和终点。
对于地下空间权客体在纵向上的终点，各国和地区多规定有上限，明定土地权利人只能享有地下一定深度的空间权。例如，根据《日本地下深层空间使用法》第2条规定，地下深层空间的标准是把通常建造地下室达不到的深度(地面40米以下)或通常设置建筑物基础达不到的深度(支撑层上沿起算10米以下)作比较，以最深者作为该地区地下深层空间的基准。除日本法外，芬兰、丹麦、挪威等国法律也规定私人土地在6米以下即为公有。
对于地下空间权客体的起点，一般认为从地表平面起算。实际上这种认识存在误区。就纵向而言，土地权利虽被区分为空中权、地表权和地下空间权，但这三种权利却是客观联系在一起的。对于地表权而言，其支配范围不仅存在于地表平面，还必然延伸到地表以下的空间。地表权人取得土地权利，常常不仅是为了利用地表，更主要的是利用地表上下的空间，如出让取得建设用地使用权的房地产开发商需使用地下一定范围的空间夯地基或者建造车库。如果不承认地表权人享有一定空间的使用权，其权利必将失去应有的效用和价值。由此可见，地下空间权客体的起点实际上就是地表权合理吸附地下空间的终点，确定地下空间权的纵向起点就必须弄清地表权合理吸附地下空间的终点。也就是说，地下空间权客体的确定其实直接关涉地表权的地下空间界限。
地表权人支配地下空间的深度标准应当如何确定，对此仍然存在争议，综合立法和学说主要是如下四种确定标准：其一，利益存在限度标准。[16]日本学者奥田昌道认为，土地所有权所涉及的上下范围应以权利人行使而存在的利益为限度，“应依具体场合的情事，妨害形态，并顾及土地的位置，形状及一般的交易观念予以具体认定，而不可对一切土地做出统一的抽象性规定”。[17]利益限度标准目前是在日本、德国、瑞士等国通行的标准。其二，支配可能性标准，即提倡以支配可能性为界限，土地所有权的客体仅限于人力所能支配的范围。[18]其三，实际利用标准，即以满足土地实际利用确定空间范围，建设用地使用权的效力并不及于土地的全部空间，而是以满足土地实际利用的空间为限，即依实际利用标准来确定建设用地使用权的空间范围。[19]对于如何量化“实际利用标准”，持该说的学者主张，因土地使用的用途各异，“若是将土地用于种植、养殖的，土地使用权人享有使用权的空间范围应当包括地面之上植物、动物生长所需的一切必要空间，及地面以下植物根系生长、凿井汲水等所需的空间；若是为了在土地上建造建筑物的，土地使用权人享有使用权的空间范围应当是法律允许的建筑物的高限，以及建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间和建筑物通风透光所需的空间”。[20]其四，建设规划和出让合同标准。该标准以建设规划所确定的和土地使用权出让合同所约定的土地使用目的(土地用途)来确定使用权人的地下空间权。持该说的学者认为，我国城市建设用地使用权制度已经规定建设用地使用权人对土地的使用不得违背建设规划所确定的和土地使用权出让合同所约定的土地使用目的，土地使用权人的地下空间权也就理所当然地受建设规划所确定的和合同所约定的使用目的之限制。[21]
笔者认为，确定地表权的地下空间深度标准应当考虑如下要素：(1)应当保障地表正常的利用范围，不应过于压缩土地权利在给定地区、给定用途中的合理实现。(2)要确保建筑物基础工程的稳固性所需的地下空间以及建筑物通风透光所需的空间。以地下空间为例，一般认为的表层和次层空间是指地表以下10米以及10米至30米的空间。[22]这部分地下空间距离地表较近，通风、光源等问题较易解决，而且安全上有保障。(3)要确保地上及地下空间的利用效率，这主要考虑到空间建设工程的高度、深度需要以及科技能力可以达到的水平。(4)标准应比较客观明确，能够有效指导实践。
综上所述，利益存在限度标准、支配可能标准均过于抽象和概括，“就如何确定利益、如何确定人力所能支配的高度和深度，学界无定论，或者说处于一种抽象状态”。[23]实际利用标准所倡导的地下空间界限过于多样化，不够统一和客观，很难确定。就实务而言，政府在出让土地时必须依据城乡规划部门出具的规划条件(列入建设用地使用权出让合同)，明确该地块的容积率以及建筑密度。[24]而依据我国现行法的规定，城乡规划所确定的容积率将直接决定地块向下建筑的深度。[25]与上述几种标准相比较，建设规划和出让合同标准以规划确定地表权的纵向范围，相对较为简单和直观，更为可取。
三、城市地下空间权的登记：效力与方法
登记是不动产物权公示的技术手段。地下空间权作为物权的分支，当然应当透过登记对外彰显权利的存在及变动，“科学合理的登记规则是土地立体使用趋势至关重要的前提”。[26]一般而言，地下空间权的物权登记必须遵循《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)有关传统登记的法则，如采用权利登记制，实行异议登记、预告登记等。
在登记效力上，正如前文所述，由于地下空间权并非是一种简单的权利形态，而表现为由地下空间所有权、地下空间相邻权、地下空间用益物权、地下空间担保物权等所形成的“权利束”，因此，对于地下空间权的登记制度设计，很难用一种登记效力模式简单划定。依照《物权法》第9、14条的规定，我国土地登记制度系采多种登记效力模式之综合，即以登记要件主义为原则，登记对抗主义、登记处分主义为补充。将上述规则类推适用地下空间权，作为用益物权形态分支的区分建设用地使用权，应当采登记要件主义；空间地役权，按照《物权法》第158条之规定，在理论上应采登记对抗主义；空间抵押权，一般实行登记要件主义；地下空间相邻权为法定权利，无需登记即可成立；至于地下空间所有权，在我国土地公有制的社会制度下，并无登记之必要。
在登记方法上，地下空间权除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积(三维空间)，于登记簿上记明空间的上下范围，如海拔几米至几米或从地平面起几米至几米。按照实际需要，有时只需要登记其上限或下限(如地平面下几米起)，甚至登记曲线形、斜形乃至球形的空间所有权也均无不可。[27]
地下空间是一个三维立方体，其范围以土地上下两个不同高度的平行水平面之间所形成的空间最为常见，除此以外，还存在着少量非平行水平面所形成的空间。[28]平行水平面型的空间范围如何正确记载？对此首先需设置测量的基准。在我国台湾地区，关于确定测量基准的学说主要有三种：(1)以平均海平面为基准确定其上下范围；(2)以该地或邻近地表上不易变更的特定点为基准；(3)若设定时候已经有建筑物存在，则以层别确定。[29]但是，在登记实务上，由于目前台湾地区之高程系以基隆市之海平面为准，因海平面会有异动，在测量上较不易执行，故实务上由设定人自己选定基准点做高层估测。例如，我国台湾地区所谓“内政部”在其(87)内地字第8796413号函中曾提出，地下空间上下范围的确定方式可有两种：一般而言，由当事人设立一固定参考点并妥为保存，作为设定空间范围高程之基准，地政机关应于相关位置上注明参考点；若有建物，得以该建物之某楼层或其上方特定空间之范围为标的。
在我国，1994年颁布施行至今的《中华人民共和国城市房地产管理法》和1997年颁布、2001年修改并于2008年被《房屋登记办法》废止的《城市房屋权属登记管理办法》只是对土地上的房屋权属登记作了规定，并没有涉及地下附属物的权属登记。2008年4月29日，国土资源部、国家工商行政管理总局了《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，明确指出出让宗地空间范围是以平面界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围，并要求“出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写；出让宗地的竖向界限，可以按照1985年国家高程系统为起算基点填写，也可以按照各地高程系统为起算基点填写。高差是垂直方向从起算面到终止面的距离。例如，出让宗地的竖向界限以标高+60米(1985年国家高程系统)为上界限，以标高-10米(1985年国家高程系统)为下界限，高差为70米”。2008年4月3日，国土资源部《关于印发〈国有建设用地划拨决定书〉的通知》也有类似的规定。
笔者认为，关于高程之测量记载方式，如果单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，可能无法直接看出该空间至实际地表的距离，毕竟每一城市的海拔高度不一，甚至同一城市的不同区域、不同项目，其地面之高低起伏也不相同。因此，笔者建议在一定级别的行政区划内，设立作为测量基准的原点，对每宗建设用地区分使用权，可用由多个在水平面的横坐标和纵坐标表示的顶点所形成的平面图，以上限标高与下限标高之间的标高差作为高程，从而建立一个三维坐标体系。在该高程系统之外，利用该设定土地空间之实际地表或附近一较永久性工作物作为基准点进行记载，会更加准确和直观。
四、城市地下空间权的变动：出让与转让
权利的变动以权利的确立为先决条件，城市地下空间权的变动也同样如此。根据国际隧道协会(ita)地下空间规划专业工作组的调查，目前世界主要国家对土地所有权的权属规定，主要有四种情况：(1)土地所有者拥有深达地球核心的一切权益；(2)土地所有者拥有该处含有效利益的任何地方；(3)土地所有者只拥有地表以下一定深度的空间；(4)私人土地所有者几乎不存在。我国系土地公有制国家，依照宪法的规定，城市土地归国家所有，因此从解释论出发，城市地下空间的所有权由国家享有，私人不享有城市地下空间的所有权，可归入ita归纳的第4种情形。
结合我国实际，城市地下空间权的变动主要有以下两种方式：
1.城市地下空间权的出让
在《物权法》出台前，各地对地下空间开发用地方式，以基础设施或交通设施建设为主，商业、办公、旅游、工业等经营性开发相对比例仍然较小，多是根据实际情况以划拨或协议出让方式解决。《物权法》颁布后，随着地下设立土地使用权规范的明确，以往地下空间权的设立方式显然不能继续沿用。笔者认为，应当考虑地下空间分层利用的现状，甄别土地分层利用的具体方式，区别对待：对可以单独建设的以经营性为主的地下空间，其土地使用权应通过公开竞价方式取得；对于附属于其他项目建设或者不宜分开的结建项目，原则上不能单独流转，其土地使用权的设立，应当服从和附属于主项目建设土地使用权的取得方式。除此以外，对于地铁、通水排水、通电、电信、地下交通隧道、地下人防工程、地下垃圾处理系统、地下大型能源供应系统等在国土资源部《划拨用地目录》中的地下用地需求，应通过划拨方式取得。
2.城市地下空间权的转让
就目前国内而言，城市地下空间权的出让主要限于地上空间没有使用权人的地块。而对于在地上已经有明确使用权人的地下空间而言，应该如何转让，《物权法》第136条仅简单规定：“新设立的空间建设用地使用权，不能损害已设立的用益物权”。对于该问题的解决，法律仍缺乏有效规则。而在实务上，我国奉行的是“一地不得许二主”原则，即一块土地上只能有一个用地单位，只能有一个国有土地使用证。尽管其实际使用空间的范围是受到限制的，但其他人却不能再在这块土地上进行建设，除非得到建设用地使用权人的同意，并且即便有其同意，获得的权利也难谓“物权”。我国有学者便认为，在建设用地使用权转让之后，土地所有权人不能再单方面设定空间利用权，以免妨碍建设用地使用权人行使权利。[30]就域外的规定而言，即使对有地上权利人的地下空间也认可其流转，但必须取得利害关系人的同意。例如，日本法就规定，为了不侵害既存关系者的利益，设定空间地上权要以利害关系人的同意为要件。[31]而同意权人的类型具体包括三类：第一类是对该空间范围享有用益物权的人；第二类是以该使用收益权为标的之物权人，主要是指担保物权人；第三类是预告登记人。[32]由此可见，日本法的这种规定无疑更加周全，尤其值得借鉴。
在城市地下空间权的转让中仍需讨论的是，土地使用权人可否自行在其土地使用权附属范围内的空间再设空间使用权？有的学者主张，我国实行土地公有，若允许土地使用权人在其空间上再设空间使用权就会出现空间使用权部分是从国家那里取得，部分是从土地使用权人那里取得的现象。[33]由于两者取得权源不同，取得方式不同，所取得的空间使用权的效力与性质也不同，因此极易导致混乱，引发纠纷。空间使用权一律从土地所有权人那里取得，既可以避免不必要的麻烦，又可以与土地使用权的取得方式相统一。另有学者认为，除了土地所有权人之外，土地他物权人也可以就其权利客体范围内的空间为他人设定空间权。其理由是，土地他物权人对自己权利的处分并没有违反“任何人不得处分大于自己的权利”的民法原则，并且允许土地他物权人再设定空间权有利于空间的多层次充分利用，符合民法“物尽其用”的理念。[34]
在笔者看来，空间权设立的目的即是希冀人类对空间的利用能够发挥到极致。空间利用权人如果怠于对空间的开发与利用而将空间权转让给愿意并且能够更好地充分利用此空间的第三人的，就不应当遭到法律的否定评价。从非土地所有人那里取得的土地空间权与从土地所有人那里取得的土地空间权，在性质上并无差异，只是在具体权利内容上可能有所差别。因此，我们只要将各个使用权人对空间的使用范围界定得清楚明晰，在某个特定的空间设立多个空间使用权是完全可行的。对此德国民法上的“次地上权”制度———实质是地上权的让与制度———已经为我们提供了可资借鉴的经验。[35]
五、城市地下空间权的物权法构建：由零散无序到科学规范
(一)地下空间的利用与现行法规定
我国地下空间利用最早始于西北黄土高原，至今还有数百万人居住在延续数千年的窑洞中。新
(二)我国城市地下空间权的物权规则之构想
如前所述，从体系一贯的角度和我国实行渐进式立法的现实考量，日本模式对于《物权法》修订而言是一个可行的选择。但是，将城市地下空间权规范在《物权法》中独立成章加以规定在未来却是最佳选择。也就是说，将城市地下空间权彻底作为物权的一级彻底独立，使其不再“寄身”于其他传统物权，才更能为其成长预留富有想象力的空间，大大扩展地下空间利用的广度和深度。
1.物权规则的总体构想
城市地下空间权是与土地立体利用相伴而生的一种新型的不动产财产权，必须在《物权法》中明确规定。在我国，构建城市地下空间权的物权规则可以分两步进行：(1)分解方案，即仿效日本模式，在《物权法》修订时，将“建设用地地下使用权”在第12章通过专条予以单列，而诸如空间役权、空间相邻权等内容，则各自归入传统的物权体系中；(2)整合方案，即在时机成熟时，以“建设用地地下使用权”为核心，将其与空间役权、空间相邻权等规定集中，作为“权利束”在《物权法》中独立成章加以规定，并以其作为城市地下空间权的基本规则，并另行制定《中华人民共和国城市地下空间权法》，形成以城市地下空间权的基本法为主，单行法为辅的完整物权规范模式。
2.物权规则的具体设计
我国城市地下空间权的物权规则在具体设计时主要分为以下两类规范：(1)城市地下空间权的物权实体规范。这类规范主要包括：一是依照物权法定原则所应规定的权利种类。城市地下空间权属于概括性权利，由地下空间所有权、空间相邻权和空间利用权组成。其中，在空间利用权中应当规定区分建设用地使用权、地下空间役权和空间担保物权。二是城市地下空间权的支配范围。城市地下空间权的支配范围应通过排除法确定，即除去地表权利人依法享有一定范围的地下空间，除此以外的其他地下空间归地下空间权利人支配。三是城市地下空间权的物权变动规范。城市地下空间所有权归属国家，国家应以有偿出让方式让渡权利，并严格限制地下空间权的划拨取得。基于物权法原理，城市地下空间权利人在其空间范围内可以再行设定空间权。对于纵向上存在不同权利人的地下空间，原则上可以转让，但必须获得利害关系人的同意。(2)城市地下空间权的物权程序规范。这类规范主要是城市地下空间权的登记规则。在传统的物权登记规则之外，地下空间权的登记应当与立体权利的登记法则配套。登记簿上不仅应当记载用以确定土地面积的数据和图形，还应当记载垂直方向的高程。高程之测量记载方式，不单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，允许登记人在特定区域内自己选定基准点做高程估测。
国土空间规划基本概念篇4
【关键词】：概念性规划；城市规划；特性；作用
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
引言
城市概念规划是一种运用哲学规划观完成的规划，是在辨证思维中定格一个城市的发展趋势，应用在城市发展中，同时也融入了城市规划学、地理学、美学、艺术、建筑学等多学科的思想。其具有很多特征与优势且有很大作用。
一、概念规划的涵义
在中国，业内对于“概念规划”有多种理解。王蒙徽等认为：概念规划不是规划层次中某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。它侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计。赵燕青认为：概念规划是一个横跨空间与经济的规划，其内容涉及部分经济发展目标也包含规划大纲阶段的很重要工作。针对“概念规划”这一新的形式，城市规划的学术研究界展开了很多探究与讨论，而且形成两种主要观点：一种认为概念规划在某种意义上可取代城市总体规划；另一种观点在国内占主导地位，他们认为概念规划独立于城市规划的体系，指导着总体规划或者是总体规划的前期研究概念规划。它从根本上改变了传统的总体规划运用死板、标准单一、适应能力差的状况,推动城市规划实现革命性的变革。虽然上述表述各不相同，但也有共同之处，就是：概念规划不可以与现行已规范化的规划体系的某一具体层次相对应，它具有区域的基本观念。概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境等综合性城市与区域规划。
二、概念规划的特征与优势
1、更具想象空间和创造性思维，更具前瞻性。
2、讲究结构上、整体上的谋划，抓主要矛盾。
3、运用模糊辨证，允许存在偏差。
4、便于规划的科学分工和组织协调，少数规划人员即可完成。
5、快速灵活，成本低，效率高，便于及时编制，及时修订，及时更新，应用广泛。
6、近两年开展的概念规划中的发展战略研究，具有长远性、整体性、综合性的特点
三、概念规划的内容
由于不同国家不同的发展背景，城市与区域规划编制内容也有明显区别。在德国，侧重于区域间的平衡发展，解决现实问题；在美国，表现为注重资源开发、区域经济发展、交通、住房和环境的规划；在日本，则侧重于开发资源，复兴经济；在法国，以国土整治为特色，以土地均衡发展为目标，促进落后地区发展，解决现实问题；在俄国，以发展重工业基地为重点，以部门专业规划为主，组建地域生产综合体。
四、概念规划的作用
有城市规划机构所作的概念规划，业界都把规划看成是城市建设的“龙头”。20世纪60年代以来，城市概念规划在新加坡、英国、香港等经济发达的国家和地区被广泛采用。我国计划经济发展体制下建立起来的传统城市总体规划编制模式即：区域规划———城镇体系规划———城市总体规划———分区规划———详细规划。这套城市规划模式对于我国城市建设和城市发展作出了很大贡献，但是这个模式严重滞后于市场经济条件下城市的发展速度，传统的城市规划对城市管理和发展的制约作用愈发突现，难以满足城市可持续发展的需要，迫切需要更为简洁有效的规划模式，而城市概念规划作为一种新型的城市规划类型，以其更加灵活、滚动、富有弹性、淡化时间期限等特性，在中国的现实需要下应运而生，因此具有很强的适应性。20世纪90年代末期，为了适应经济、社会发展不断出现的新形势，城市规划学界借鉴国外城市发展战略规划的先进理论和实践经验，开始探讨一种独立于传统规划的，以城市整体发展策略和土地空间开发的政策纲领为主要研究对象的规划，即城市发展“城市概念规划”。“城市概念规划”简称“概念规划”在目前国内属于刚起步的规划学术类型，它的理论体系和实践框架等诸多方面在业界都尚未形成共识，还存在很多值得深入探讨的方面。
五、概念规划对象及研究方式
概念规划的对象涵盖从宏观到微观多个层面的内容，可以是公园、港口、校园、城市中的一个地区或者整个城市。从城市规划这个角度看，目前国内普遍考虑概念规划为战略层面的宏观规划。因而，作为一种新兴的研究性质的规划，其称谓目前也存在多种形式，如“城市总体概念规划”、“城市发展战略研究”、“城市发展战略规划”、“城市战略性空间规划”、“城市空间战略规划研究”等。“概念规划”中的“概念”，主要是指规划中那些整体性的认识和观念。可以说,所谓“概念”表明的是规划的工作深度和研究把握的层面。从已经正式出版的文献中大致可以得出“概念规划”基本概念特征：概念规划是一种注重规划理念而非详细的规划设计，可为任何层次的规划提供思路和发展框架。它是在不断循环的规划过程中解决城市发展的现实问题和探索实现目标的途径。
城市概念规划在对城市总体规划编制的内容进行简化、区分轻重缓急的基础上，选取对城市发展具有方向性、战略性的重大问题进行基本研究、宏观研究、微观研究。
基本研究指规划目标的自然地理基础、历史文化特征、经济发展历程、经济结构特点以及重大问题的研究。
比如丽江是一个特色十分鲜明的历史文化名城，是世界文化遗产，其城市特色就主要表现在：自然风光、人文古城、田园景色、纳西家园等。因此，丽江未来城市发展的基本理念为：在保护中谋求发展、在发展中坚守特色。
宏观研究指城市定位问题研究，也就是以基本研究中的结果为基础，在国家发展战略与政策的大背景下，从政治、经济、文化等多方面进行综合的宏观分析和判断，准确把握城市发展建设中具有全局性和战略性的重大问题，最终确定城市的功能定位。为科学制定城市总体规划和城市的长期发展战略奠定基础。
比如丽江城市的功能定位应为：保存完美的文化遗产和历史文化名城，世界高级旅游城区，云南西北部的区域化旅游中心，丽江地区以生态、旅游、文化产业为支柱的新型经济基地。从丽江古城保护、经济发展、社会进步的综合性要求来看，在经济结构上，丽江应以旅游业、生态产业和特色农业为主导产业。在旅游方面，应大力弘扬民族文化特色，开发新型旅游产品。在农业方面，要结合自身独特的自然地理条件，抓住生物多样性的优势，积极发展新型农业。
微观研究指深入城市发展的各个部分和层面问题的研究。既包括对基本研究和战略研究中某个重点问题的深入研究，也包括城市发展中的一些专门规划问题的研究。
六、总结
城市规划中的概念规划并非规划层次系列中的某一个层次，而是在当中任何一个层次均能进行。但是，由于概念规划侧重于各学科和发展方向的综合平衡，而不是作出详细周密的规划设计，因此概念规划多出现于社区的、城市的和局部某些地带的规划范围。总的来说概念规划强调对总体规划编制的内容进行简化，区分轻重缓急，注重长远的效益和整体效益，对城市发展中具有战略性、方向性的重大问题进行集中、专题的研究。如从国家、区域的角度对城市的定位、发展方向等进行探讨，从经济、社会与环境的角度提出城市发展的综合指标体系和发展战略等，以适应城市迅速发展变化和决策的要求。
【参考文献】
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[3]夏杰,林炳耀.从国外概念规划引起的思考[J].城市规划汇刊.2003,(01)
国土空间规划基本概念篇5
[关键词]空间地上权；空间；建设用地使用权；物权法
[中图分类号]D922.3 [文献标识码]a [文章编号]1009-2234(2012)01-0060-03
过去人们对土地的利用一般以水平利用为主。然而，随着我国社会经济的发展和城市化水平的不断提高，土地资源的稀缺性更加突出，合理利用空间成为城市可持续发展的迫切需要。这一需要借助于先进的建筑技术成为了现实。现代城市中立交桥、高架桥、立体停车场、地下铁路等都是对土地立体的开发利用，可见我国对于土地空间的利用情形已十分普遍。但是由于空间具有三维立体性，以至于确定其范围十分困难，从而导致其与周围的空间关系以及权利界限的模糊化和复杂化。这就不可避免地导致权利纠纷的出现，而这些复杂纠纷的解决必须要依靠相关法律制度的完善。我国《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”学者们一致认为这是我国第一次对空间权作出的规定，但是该条规定过于简单，操作性差。这只是为空间的分层利用指出了方向，许多关于空间地上权的具体问题如权利客体、取得、登记、权利行使以及消灭等都没有作出规定，以致许多的理论问题还存在较大的争议，从而给法官和登记机构适用该条款带来了很多困惑。所以建立健全空间地上权制度具有很重要的理论价值和现实意义。
一、空间地上权的内涵界定，
空间地上权是现代社会对土地立体开发利用而发展起来的一种新型的财产权。但是关于空间地上权的概念，各国立法、学说的见解不同，我国由于没有建立空间地上权制度。故而关于其概念学者们的认识也不统一。如台湾有学者认为是“就同一土地上空及地下分层设定多数不抵触之地上权”。也有学者认为，“分层地上权以土地之某层为标的。系就土地空间之一部或地下之一部设定地上权”。而在我国大陆地区，由于空间权制度的缺失导致学者们对空间地上权概念的理解也不一致。如梁慧星认为空间基地使用权是在地上或者地下一定的三维闭合空间所设立的基地使用权。刘保玉认为空间利用权是指在土地使用权及其效力所及空间之外，对地表上下的一定范围内的空间所享有的排他使用权。当然还有学者认为空间地上权包括在地上权中，不应当确立空间地上权。
可见，之所以对空间地上权的界定存在争议主要是因为立法没有对其作出定义性的规定。空间地上权虽然是地上权的一种，但是它毕竟在客体和效力等方面存在特殊性，所以我们对空间地上权进行界定时必须在其概念中包含区别于普通地上权的特定属性。这些属性应该包括：其一，客体属性。空间地上权的客体为特定的断层空间，这是其之所以为“空间地上权”的原因，也是空间地上权不同于传统地上权的最主要的特点，应该在概念中有所体现。其二，范围属性。空间地上权存在于土地的空中或地中的水平空间，具有立体性，其上下左右的立体界限必须明确。因此，概念中必须含有行使该权利所必须的特定范围，以区别于传统的以土地的上下垂直的所有和利用的法律制度。除次之外，由于其属于地上权的一种。所以概念中也应反映地上权的性质，这主要包括权利属性与目的要素。地上权是重要的用益物权，所以空间地上权概念中要反映这一性质，即“使用他人空间的权利”。地上权使用他人土地的目的是“有建筑物或其他工作物”，空间地上权即为地上权的一种，其概念中自然要反映这一目的要素。
基于以上分析，笔者认为，空间地上权是指在他人土地之空中或地下一定空间范围内以有建筑物或其他工作物为目的而使用他人空间的权利。
准确理解这一概念，需要从以下几方面把握：
首先，空间地上权系存在于他人土地上空或地下的定限物权。空间地上权是以空中或地下一定的空间为客体的权利，而这一特定空间是他人土地的空间，空间地上权人对此只能进行有限的支配，而不是完全没有限制的支配，所以空间地上权为定限物权。
其次。空间地上权是以有建筑物或其他工作物为目的的用益物权。用益物权的根本属性就是用益性，强调最大价值地实现物的使用价值。空间地上权的产生正是源于土地资源的稀缺性与人们需求的矛盾，是人们对土地使用无限扩张的结果。空间地上权正是为了更好的利用土地空间。所以，空间地上权是典型的用益物权。
最后，空间地上权是以特定的空间为客体的空间权。如前所述，空间地上权是空间权体系中最主要的权利，所以空间地上权的客体为“特定空间”。这一特定空间是人力所能支配的空间。而非人力无法控制的宇宙空间以及国际法上的领海领空。而且这一空间是需要明确一定范围的，即上下左右范围是明确的。否则空间权利将无法行使。
二、空间地上权的物权属性分析
空间地上权要成为物权家族中的新成员，须具备物权的基本特征，遵循物权法的基本原则。因此，有必要考察其与众不同的权利性格，分析其是否为适格的物权。
(一)空间地上权的客体
空间地上权以特定空间为客体。自罗马法以来的传统物权法认为。物是指人体以外的人力所能支配且能满足人类生活需要的有体物。如果依照这一标准。空间当然不是有体物，不能成为物权的客体。但是，随着人类社会的发展和科技的进步，一些无体物如电力、气等也具有了一定的经济价值并需要被物权法所保护。于是民法学说认为应该从排他支配的可能性和独立的财产价值要件人手，重新界定物。即不应以有体物为限，凡具有独立的经济价值与排他性支配的物都可成为物权客体。因此，特定于地表上下一定范围的空间凭借先进的建筑技术可以成为物权的客体。但是如何界定作为空间地上权客体的空间也是必须要明确的问题。空间地上权的客体空间一般存在于土地当然附属空间之外的可利用空间。为此，必须要明确土地当然附属空间的范围。这一范围到底应为多少，各国学者有着不同的见解，主要有“利益存在限度说”、“支配可能限度说”、“必要范围说”等。从总体上看利益存在限度说最受支持。并且在一些国家的空间立法中得到了成功应用。如日本于2000年颁布的《大深度地下公共使用特别措施法》采用这一学说否定损失补偿。在我国，法律对此没有明确规定，通说认为以满足土地实际利用的空间为限。即土地使用权的空间因其使用的用途不同而有所差异。地上权实际利用范围之外的空间就是空间地上权客体范围的空间。当然，这一空间也只有通过不动产登记公示后才能为权利人所支配。
空间地上权是在城市化进程中产生的，所以许多学者
把空间地上权的客体空间定位在城市土地的空中或地下，而对农村土地的空间能否成为权利客体则各抒己见。笔者认为，为了更好地解决土地资源的稀缺性与人类不断增长的需求之间的矛盾，随着农业生产技术的改进。农地使用权行使权利空间以外的空间之上当然也可以设立空间地上权，但前提是不妨碍农地使用权的行使。除此之外，国外还有许多设立于水面之上或者水域之下的空间地上权的情况。如日本海底隧道的水下火车站、美国佛罗里达州的水下旅馆等。因此，作为空间地上权客体的空间是一个外延十分宽泛的概念。这一情况在我国未来的空间权立法中应该列入立法者的考虑范畴。
(二)空间地上权与一物一权原则
一物一权原则是指一物权的标的仅以一物为限以及一物之上不能存在两种相同的物权。依照这一原则，一块土地上仅能设立一个地上权。但是出现空间地上权以后，在同一块土地上可以同时设立普通地上权与空间地上权，这样好像与一物一权原则相违背了。但是仔细分析实际上空间地上权的设立是不违背一物一权原则的。首先物权法中的物是法律观念上的物，而不是客观事实上的物。一物应当怎样划分，主要取决于社会观念的认定以及法技术的有效运用。所以土地看起来虽然是连绵不断的，但是由于其稀缺性决定了人们只能不断的立体开发和利用才能满足人们的需要。而这一需要也随着经济和科技的进步逐步实现。这就出现了在同一地表的上下空间划分出一个或数个空间的现象，只要这些空间具有独立的经济价值就可以作为客体登记为空间地上权。其次。从普通地上权和空间地上权的客体来看，二者的客体实际上是不重叠的。因此，只要使用的空间不重叠，就可以在同一块土地上成立数个地上权。如在同一块地上同时成立供高架桥和地下铁之用的空间地上权以及在地表上盖住房之用的普通地上权。
根据我国物权法规定，空间地上权一般是由土地所有权人设立的。那么极易产生的一个问题是土地使用权人是否可以在其使用权附属范围内的空间设立空间地上权。对此反对者认为若是允许使用权人设立空间权将会导致“同一空间的使用权属于不同权利主体而违反‘一物一权’原则”，且“空间权部分从所有权人处取得部分从土地使用权人处取得易导致权源及方式的混乱”。但是，笔者认为，允许土地使用权人在其附属空间设立空间地上权并不违反一物一权原则。如前所述，因为这时空间地上权与传统的土地使用权的使用空间是不重叠的，这两层的空间具有独立的经济价值，可以成为空间地上权的客体。而且更重要的原因是不允许其设立空间地上权不仅是对其权利的严重制约也是对整个国家资源的巨大浪费。因为我国实行的是土地公有制，土地所有权人为国家和集体，而这两类所有权人是不可能实际参与到日常的不动产事务处理的。如甲经拍卖获得一国有土地地皮之土地使用权，经审批得以在此地块上建造十二层高的建筑物。但因为资金有限仅建造了十层，还有二层空间应当属于甲的建设用地使用权范围，若甲想以这两层空间为客体设立空间地上权给乙继续建造，在情理上当然是合理的。由此可见若是禁止使用权人在其可支配权属空间设立空间权将极大地妨碍其对使用权限范围内建筑物及空间更充分的利用，有悖于物尽其用的原则，是对整个国家资源的巨大浪费。那么在土地使用权附属范围内再设定空间权是否会违背物权排他性原则呢?依大陆法系之观念，“为达土地充分利用使用之目的，设定区分地上权之客体，如第三人有使用收益权(如地上权、农用权、地役权、典权、租赁权)，仍容许设定区分地上权，而不拘泥于物权排他性之法理，但应经该第三人之同意”。
三、空间地上权立法体例的思考
从目前各国的立法体例来看。空间利用的立法经历了一个由地上权涵盖空间地上权到空间地上权逐步独立的过程。德国立法将空间权直接归入地上权一章。我国台湾地区也以法律包裹的方式在《大众捷运法》中建立了空间地上权制度，日本则在其民法典“地上权”一章中的最后一个条款(第269条第2款)明确规定了空间地上权，而美国则采单独制定空间法的立法体例。这说明，在传统地上权制度下解决土地空间立体利用的问题。虽然暂时阻止了空间“逃逸”的现象，但在配套技术上仍显不足。
由于我国《物权法》中并不存在地上权概念，故将空间地上权在最接近于地上权的建设用地使用权中进行规定。这一做法虽然在一定程度上也参考了大陆法系国家的做法，但是仍不利于有效地利用有限的土地资源。首先，空间地上权的客体范围缩小了。我国《物权法》第135条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。显然建设用地使用权所涵盖的范围仅仅是国有土地。而《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这表明空间地上权只能设立在城市国有土地之上。而如前所述，空间地上权是指在他人土地之空中或地下一定空间范围内以有建筑物或其他工作物为目的而使用他人空间的权利，不问他人土地为城市或农村土地。由此可见，在我国空间地上权的客体范围缩小了，农村住宅用地上可轻松设置的空间地上权在我国难以实现。其次，这一立法体例使得空间地上权的取得方式受到了极大的限制。一般认为所有权人对于地上权的设定乃是空间地上权取得的最主要的法律事实，而根据我国《物权法》的规定，建设用地使用权的取得方式主要为出让或者划拨，由于个人并不能成为土地所有权人，因此所有权人依法律行为在自己土地上设定建设土地使用权几乎无可能发生。所以我国把空间地上权作为建设土地使用权的特殊形式规定就使得空间地上权的取得方式也受到此限制。
因此，从法律的前瞻性角度来看，我们还是应该借鉴国外先进的立法经验，结合我国的实际国情，采取基本法与单行法并列的双重立法模式。这样既可以避免大陆法系体系严格、内容僵化的弊端，又可以吸收英美法系国家不受体系约束，立法技术简单的优点。为此我们应以物权法为基本法，改变把空间地上权规定在建设用地使用权中的方式，对空间地上权作专门规定，再以单行法的形式制定“空间法”，这样才能更好地规范对土地的立体利用，保护权利人的合法权益。
[参考文献]
[1]人与地，区分地上权――访台北市捷运局陈副局长世圯[J]，人与地，2011，(41)：22
[2]陈祥健，空间地上权研究[m]，北京：法律出版社，2009：26
[3]王卫国，王广华，中国土地权利的法制建设[m]，北京：中国政法大学出版社,2002：162
国土空间规划基本概念篇6
【关键词】“反规划”；途径；理论
1引言
由于我国城镇化迅速发展，建设用地对生态空间产生了强烈的冲击，而传统的区域、城市规划对此力不从心，致使我国大范围的生态破坏和生态系统功能退化。在这种情况下，以俞孔坚为代表的景观生态规划学者积极引进欧美国家区域、城市规划的生态思维，倡导“反规划”的理念和方法，试图唤起人们对生态环境的充分尊重。
2“反规划”的概念
“反规划”概念是在中国快速的城市进程和城市无序扩张背景下提出的（俞孔坚，2003）。“反规划”不是不规划，也不是反对规划，它是一种景观规划途径，本质上讲是一种通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法。“反规划的要意不仅在规划建造的部分，更要千方百计保护好留空的非建设用地”（吴良镛，2002）【1】。
“反规划”旨在利用景观中的河流水系、绿地走廊，林地、湿地构成的景观生态基础设施为城市的扩展建立一个真正理性的框架。
3“反规划”途径理论研究
“反规划”理论在研究方法上主要是借助GiS技术，对景观过程进行模拟分析，用以判别不同的景观安全格局，综合建立不同安全水平的格局。
3.1思想方法：生态基础设施
生态基础设施是维护生命土地的安全和健康的关键性空间格局（俞孔坚，李迪华2003）。廊道是生态基础设施的主要结构，而廊道又可分为绿道、遗产廊道等等。
绿道和遗产廊道的概念的做法对于中国大量的线性文化资源的保护和发展，被认为是生态基础设施建设的十大关键战略之一。不同学者基于生物多样性保护目标也提出了不同的廊道宽度。
3.2实现途径：景观安全格局
景观安全格局是判别和建立生态基础设施的一种途径，该途径以景观生态学理论和方法为基础，基于景观过程和格局的关系，通过景观过程的分析和模拟，来判别这些过程的健康与安全具有关键意义的景观格局（俞孔坚，1999）。
该理论把景观过程(包括城市的扩张，物种的空间运动，水和风的流动，灾害过程的扩散等)作为通过克服空间阻力来实现景观控制和覆盖的过程。要有效地实现控制和覆盖，必须占领具有战略意义的关键性的空间位置和联系。这种战略位置和联系所形成的格局就是景观生态安全格局。
3.2.1景观安全格局途径和生态基础设施规划的基本步骤：
Steinitz提出了从现状景观的描述，到景观过程的分析和评价，再到景观安全格局的判别和确定的六步骤模式（景观表述、过程分析、景观评价、景观改变、影响评估、景观决策）。
3.3小结
城市生态安全格局是城市生态基础设施按照一定规律在空间上的有序排列，面对变革时代的城市扩张，需要逆向思维的城市规划方法论，以不变应万变。
4“反规划”理念的实践应用
4.1案例
由俞孔坚团队主持的“反规划”实践已有四项获得美国景观设计师协会荣誉奖，两项获得的建设部人居环境范例奖。沈阳建筑大学校园用土生土长的水稻，营造了一块丰产而富有时代气息的校园绿地，成为都市农业的国际教案；浙江黄岩永宁公园则“与洪水为友”，恢复河流的自然形态，重建河滩湿地，并集约化利用河滩湿地，作为滞洪、生物多样性保护以及市民生态休闲的综合功能区……
4.2小结
从以上案例我们可以看出：通过“反规划”我们可以有更明智的城市绿地与河流廊道的改造和利用方式，用节约型城市和可持续环境的理念，用最少量人工干预、最少的设计和工程，满足现代城市人的最大需要，创造一种人与自然和谐的生态与人文空间。
4.2.1对国内外“反规划”理论文献的评述
4.2.2基于“反规划”理论的研究
国内很多学者都应用“反规划”在城市建设的各个层次规划中针对各自的问题，提出了有效的解决方案。周万东（2009），通过构建基于反规划的编制流程，研究解决了在土地利用规划中过度开荒、无序扩张的问题；王峰，通过确定生态基础设施研究解决了古村落规划中保护与发展的矛盾；梁振然（2008），通过转变开发思路建立了旅游规划中的技术规范问题……
上述研究都是以“反规划”理论为基础对现有规划政策进行改进的，同时也有一部分人认为中国处在并将长期处在社会主义的初级阶段，经济的发展是第一硬道理，所以在“反规划”理论的基础上又有了以下研究：
段元强、李嘉林，以化工园区规划为例论证了“正规划”与“反规划”之间的矛盾是相对的，关键是做到以“反规划”的手法分析规划用地内完整的生态环境脉络及其薄弱环节，用“正规划”的手法对薄弱环节进行改进；利用“反规划”的成果进行合理选址。
唐圣钧、风均衡、张海凤进行了基于生态环境约束条件下的永州市城市发展策略研究。提出了一种对生态环境最为有利的城市空间发展框架、人口控制规模和社会经济布局策略。其经济成本未必最低，但必然是更为符合城市发展客观条件、综合成本最低、最符合可持续发展原则的。对永州市这座省级历史文化名城的复兴具有积极意义。
4.3“反规划”尚待研究及解决的问题
4.3.1缺乏人文的及地方特色的东西
有人认为：“土人景观的‘红飘带’，‘稻田大学’，还有其另一个作品黄岩永宁公园的‘盒子’，很明显都是在玩味某种概念，能拿大奖往往是因其概念，创意好，而大玩概念的作品，往往实用性不强，或者即便实施了，也跟现实比较难融合，显得怪异。
4.3.2居住的适宜性
在低碳住家――北京褐石公寓改造设计为了实现将室内墙转化为温湿调节生态墙，利用苔藓和草本植物生长在室内，从而使整个墙体成为一个气候的调节器，可能不利于人的健康。
4.3.3推行中的困难
绿道是生态格局的重要结构，但是却很难推行。李迪华（2010）：绿道规划最大的困难是官员，最大的问题是土地。
4.3.4与“发展”的结合
传统的先规划城市建设区域可以因为发展的需要把范围扩大化;同样“反规划”实施的过程中，也可以因为发展的压力，把非建设空间缩小化。要实现生态、经济、社会综合潜力最大化，不仅是建设空间和非建设空间谁先被规划的问题，更两者有没有很好的协调和统一的问题。
5结论与展望
5.1结论与讨论
“反规划”对传统的基于发展计划的规划在方法论上指出一条根本性的改革出路，对规划师来说，从主要进行有计划的建设规划方案的制定，转向优先制定不建设规划;从被动的因开发建设需要而进行的被动的规划，走向主动的为土地和城市整体的安全和健康而进行的规划。
5.2“反规划”发展展望
“红飘带”等在2008年的“飘红”，证明了俞孔坚“反规划”思想至少在目前是受到欢迎的，并且有着愈演愈烈的趋势。作为一个清新的建筑小品，“红飘带”等在国内的走红也说明规划不再盲目追求宏大规模，反而有返璞归真的趋势，这无疑是规划界的可喜。
“反规划”的研究随着研究理论及实践的增加，呈现出多方位研究的态势。宏观上我国主体功能区等大方向的政策都开始考虑“反规划”的思想；中观和微观上各大设计院也从“反规划”设计上进行研究等等。诸凡此类，都将推动者这个领域的不断前进、发展和完善。
参考文献：
[1]吴良镛，面对城市规划“第三个春天”的冷静思考[J].城市规划，2002，26(2):9-14.
[2]俞孔坚，李迪华,刘海龙.“反规划”途径[m].北京：中国建筑工业.2007
国土空间规划基本概念篇7
【摘要】针对国内一些城市大拆大改、“千城一面”的状况，文章强调旧城改造中的城市设计应以旧城规划调整后的功能为依托，在调整用地结构的全过程中塑造城市空间体型环境。特别在旧城改造的实践中，要拓宽对城市设计的认识：城市设计的含义有两个层次，一是塑造优美的城市环境，二是有利于经济发展；城市设计的内容虽有“工程设计型”和“政策过程型”之别，但均要保证物质空间环境和社会环境的协调；城市规划是城市设计的前提和依据，城市设计是城市规划的延伸和充实，城市设计与建筑设计是主次、从属的关系。对于城市设计众多的构成要素，更重要的是寻求和构造要素之间的关联框架，用以支撑要素的共同组合和存在，其别需要关注涉及土地使用的相关问题。在城市设计的实际操作中，要保持城市设计的连续性，发挥城市设计的引导和控制作用，建构城市整体空间景观，注重历史地段的调查研究。
【关键词】旧城；旧城改造；城市设计
【正文】改革开放以来，伴随经济和社会的快速持续发展，我国城市建设突飞猛进，城市面貌发生翻天覆地的变化，尤其是旧城改造的速度、规模、尺度和再开发强度在历史上是无与伦比的，但在取得重大成就的同时，我们不能不看到，在众多的旧城改造中，由于缺乏精心的整体设计，大拆大改，出现“千城一面”的倾向，致使城市失去原来的特色。可喜的是，近几年来随着社会主义物质文明和精神文明建设活动的深入开展，许多城市都提出了城市形象的塑造问题，并且引入城市设计理念，重视旧城环境的建设，以提高城市文化品味上的传统功能。基于这一时代背景，本文试就旧城改造中的城市设计作一探讨。
一、旧城改造的城市设计要以旧城功能为依托
旧城之所以要改造，并非仅仅是房屋破旧，而是有内在的城市发展综合需要。一般来说，现在的旧城即为原来的整个城市，原有的居住、商业、行政、工业等各种城市功能都集中在旧城内。过去在经济水平和城市道路交通系统相对落后的情况下，旧城作为城市中心区对于生活和工作仍相对方便；旧城作为城市有机体中生命力最旺盛的核心，其经过长期历史积淀形成的良好的社区邻里关系和深刻的人文因素也有十分巨大的吸引力。旧城的这种强“磁场”作用，对其本身保持长久的生命力非常有益。但是，随着经济和社会的快速发展，旧城除了原有物质设施的水平低下和自然老化外，更为严重的是旧城功能的过于集中和用地结构的不合理，使旧城人口膨胀、居住紧张、环境污染、资源浪费等一系列问题越发难以解决，而且在工业离开市中心、居住向外疏散的城市发展过程中，旧城出现功能和结构的衰退问题，亟需进一步配置商业、服务业、金融业及必要的交通和市政设施，提升城市中心区的服务功能。同时自我国实行国有土地批租重大改革后，旧城的土地使用和功能配置要受级差地租的支配，也需要进行优化。因为城市中心区的地租高，只有利润较高的商业、服务业、金融业才能承受。在住宅商品化条件下，广大中低收入的家庭难以购买昂贵的住房，只能购置非中心区域的较低价格的住宅。从工厂来说，单位用地所产生的工业利润也不可能支付市中心昂贵的地租，只能在地价较低、交通便利、靠近劳动力聚居、发展余地大的市区空间发展。我们从以上分析不难看到，旧城改造是按照城市总体发展规划合理调整旧城功能和用地结构的过程，也是按照土地级差地租优化配置旧城土地资源的必然。显然，改造旧城并不是简单的拆旧建新，改造危旧房屋并不是改造旧城的着眼点，而是突破口，即通过旧城改造调整原来不尽合理的用地结构，增强旧城在整个城市的功能作用，实现旧城土地的最大价值。
众所周知，城市设计是对城市体型环境所进行的规划设计，它实际是在城市规划对城市总体、局部和细部进行性质、规模、布局、功能安排的同时，对城市空间体形环境在景观美学艺术上的规划设计。因此，旧城改造中的城市设计要依托规划调整后的功能。因为城市不是艺术品而首先是动态的经济社会的实体，虽然旧城中纪念地、纪念建筑在精神上的功能很突出，但它们的纪念本身也是一种社会效益的需求，因此城市设计就是依托于功能的一种城市环境艺术创体。正是基于这种有机联系，我国城市规划编制办法中第8条有这样规定：“在编制城市规划（注：当然包括旧城改造规划）的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境作出统一规划，提高城市环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平。”由此，我们对旧城改造中的城市设计与城市功能两者之间的关系，应该看作是形式与内容之间的关系，形式要为内容服务，内容决定形式，形式与内容要达到完美统一的结合。我们很难设想，对旧城的功能未作科学的布局，未把握旧城功能和用地结构调整的本质，在不合理的旧城功能上能够进行旧城环境的艺术创作。这就是前一段时期国内许多旧城改造出现“千城一面”现象的根本原因之一。
城市设计并非新事物，而是古已有之。中国明清的北京城、15世纪的意大利威尼斯圣马可广场、17世纪的巴黎改建，直到后来美国华盛顿中心区、澳大利亚堪培拉的中心区等等，都是高水平的城市设计杰作。现代对城市设计的重视，是在西方城市规划更多地向经济社会综合性规划，更多地研究城市经济社会问题，从而在一定程度上减少了对城市空间体型环境注重的背景下出现的，它实质上是对现代城市规划在完成经济、社会等方面功能的同时，重新实现城市规划在空间体型环境塑造，以提高城市文化品味上传统功能的需求。从某种意义上讲，城市设计的出现，是经济技术现代化飞速发展的城市，对艺术、文化、生态相结合的城市的呼唤。
二、在旧城改造的实践中拓宽对城市设计的认识
（一）城市设计的含义
城市设计对于城市规划的深入和创造适用、优美、宜人的城市环境，具有深远的意义。然而，城市设计的内容是广泛的，对于城市设计含义的理解也是广泛的，国内外不少研究者对城市设计下的定义也不尽相同。但都涉及到城市的环境问题，而环境是由城市物质实体和空间这对互为依存的因素而组成，具有三维的概念。由空间和物质实体所组成的环境是显性的，可被感知的。
不应忽略的是，城市设计应和经济发展联系起来，应以有利于经营活动为出发点。城市希望通过改善自身的形象以吸引更多的人投资、购物和工作。城市设计的目的在于经济的振兴和发展。同时，城市设计也是为了管理控制城市发展，使新的发展与原有部分和谐融合，以维护城市环境的质量和特色。显然，传统的观点一般认为，城市设计涉及的是城市“美”，而上述的观点则表明，当今的城市设计涉及的环境质量内容，除城市“美”外，正越来越扩展其他方面，进一步地涉及到城市的经济、发展等，尽管这种影响也许是间接、潜在的，但这种观点无疑为我们开拓了视野和思维。
因此，现代城市设计包括两个层次的含义。首先，城市设计关心的是城市环境的建设问题。在城市环境的创造过程中，空间和物质实体组合而成的空间实体环境是其重点处理对象，这种空间环境的设计思想着重强调的是“公共性”和“公众性”。因为城市设计的着眼点是城市，而城市是公共的，城市设计应该使公共空间资源的创造和维护得到应有的位置。其次，城市设计创造的空间实体环境不仅直接改善我们的生产和生活环境质量，而且通过城市形象的改善，刺激城市经济的进一步发展。对现代城市设计含义的理解可使我们意识到不应为做城市设计而设计，城市设计应有更深刻的含义，特别是对第二层含义的认同，将有助于解决当前城市环境建设的观念问题。事实上，在市场经济条件下，城市的功能发生了很大的变化，城市尤其是旧城，成为人流、车流、物流、资金流和信息流的交换场所，优美的城市环境将吸引以上各种流源源不断流入，促进城市经济发展，相反，环境不好的城市，原有的各种流会倒流出去。目前国内许多城市重视城市设计，塑造优美城市环境就是很好的佐证。
（二）城市设计内容的基本类型
牛津大学p.murrain教授曾经说过，“城市设计的对象是：从窗口朝外所看到的一切东西”。城市中一切看到的东西，如建筑物、道路、建筑小品、植物、照明、广告等都是城市设计要关心并处理的对象，对城市设计的客体构成要素的分类与归纳是重要的。然而，首先对城市设计基本内容从性质上进行类型分析与讨论，或许更有利于我们对城市设计的认识。
现代城市设计内容大体上可归纳为两大类型，即工程设计型和政策过程型。工程设计型即以空间实体环境为设计，它以具体方案设计为主，一般以规模较小、内容较具体的空间地段为设计对象。政策过程型则偏重于城市空间设计在指标体系、导引、政策方面的制订，一般是指规模较大地区乃至整座城市为对象。
毫无疑问，城市设计要关心的是城市空间实体环境的处理问题，创造良好的空间及环境实体是城市设计的首要任务。城市设计合理地处理好骨架空间、象征空间和目的空间，使之协调发展，并予以艺术上的考虑，不仅有“质”的要求，还有“量”的概念。具体涉及范围包括城市总体空间形象设计、城市中心和广场空间设计、城市干道和商业步行街设计、居住区空间设计、城市园林绿化设计、地下空间设计、旧区改造与保护及更新空间设计、建筑小品和细部空间设计。这八个方面基本反映城市整体、分区和建筑群体三种不同范围和层次的空间实体环境设计。
同时，城市是时时刻刻连续不停处于新陈代谢中的有机系统。城市设计的另一个重要方面是制订相应的指标体系、引导原则、政策去指导城市设计的运作，适应城市有机有序的不停发展。因此，设计城市并不等于设计建筑。由于城市的形成是受社会、政治、文化、技术、人等各种“力”的影响，城市的产生和发展是受所有力综合影响的结果，所以设计师要与城市行政部门、私人开发者，社区组织者共同合作，了解城市社会各种力量并引导这些力量向积极的方向发展，城市设计必须了解实践的复杂性，设计师应接受广泛教育，如法律、公共行政、房地产、城市社会学、环境心理学等等。一个美好城市环境的形成是受社会、政治、文化等各种因素的影响和制约。社会文化的背景、经济的状况、时间的连续、政策的决定与执行、各阶层的合作与协调的过程都是影响城市设计的重要因素。
由上可见，城市的内在需要和外在条件时刻都在变化，城市总是处在不断生长和发展的变化之中，所以城市设计不仅要为建立完美的终极环境提供一个理想蓝图，而且更应注意城市连续的变化，制定城市成型的运行规范和重要原则，促使城市设计本身成为一个既有创意又富弹性的过程。
需要说明的是，无论哪一类型的城市设计，都要同时考虑物质空间环境和社会环境的协调，当然在具体的城市设计过程中，可以针对不同规模、性质的设计对象，在两种类型设计中有所侧重；也可将两种类型的工作平行地运用于同一城市设计中，两者相辅相成，共同设计城市环境。
（三）旧城改造中城市规划、城市设计与建筑设计的相互关系
1．城市规划与城市设计
旧城改造的城市规划，重视从理性出发，对旧城再开发进行宏观的控制，较多考虑土地使用功能的组合和合理布置，以两度空间为主，在土地的使用性质、建筑密度、高度、容积率等方面进行控制，以提供管理依据。事实上，这样的改造规划内容在一定程度上涉及到城市空间形态景观等问题，而且超出两度空间设计的范畴，在一定意义上大体决定了城市的环境形象。然而这种形象是一种概念性的，是不确定或模糊的景观形象与空间态势，但是也只有在完成（或提出）规划意图的情况下，才有进行城市设计的前提与保证，城市规划是城市设计的理论依据。
旧城改造的城市设计，更趋向于从人的心理和生理要求出发，偏重于城市的艺术部分。考虑空间形体艺术和人的知觉感受，是具有实体艺术形象的城市三度空间设计。它所关心的不仅是单纯的技术造型能力，而且也冠之以信念和对自然与历史环境的肯定或忍耐。从这个意义上看，城市设计与一般的改造规划相比，内容比较具体而细致，具有较多的文化和审美的含义，以及使用舒适和心理满足的要求。环境效益是城市设计追求的主要目标。如在旧城内拆迁一片旧建筑，会给人们产生什么影响？尤其是给人们心灵上带来什么后果；又如道路拓宽后，居民心理上要求道路两旁配以什么形式的建筑，采用什么色彩，是附属于环境形成还是支配环境形成，等等，这些都是城市设计要关心的问题。当然，在城市设计的环境、型体创造中，会发现如建筑性质、环境性质的不合理之处，这应及时反馈给城市规划，以作合理的调整。
总之，旧城改造规划主要解决土地如何使用和造什么建筑，城市设计主要解决建筑怎么造的问题，城市规划是城市设计的前提和依据，城市设计是城市规划的延伸和充实。
2．城市设计与建筑设计
城市设计，是在旧城较大空间范围内进行功能组织和美学组织，从高一层次宏观拟定建筑设计前提与规定措施，以此指导具体的单体建筑设计，而不是代替单纯的建筑设计，也不是规定旧城改造最后形成的样子，而是表示其发展过程，既有控制，也有引导。
城市设计是从旧城的整体出发，将其所设计的对象作为旧城空间体系中的一个组成部分来设计，或者说，其最基本的特征是将不同的物体进行联合，使其成为有机整体。所以，城市设计时不仅要考虑物体本身的要求，而且要考虑这个物体与其他物体之间的关系。建筑设计一旦接受城市设计的指导或制约，即明确自身在整体环境中所扮演的角色及所起的空间景观作用，那么它便成为城市设计的延续和组成部分。所以城市设计与单体建筑设计有主次、从属关系。
（四）旧城改造的城市设计构成要素
在城市设计领域中，设计构成要素一般多指城市中一切看到的直观产品，如建筑物、道路、小品、广告等。需要指出的是，影响城市环境的不仅只是物质的要素，更重要的是要素之间构造的关联框架，用以支撑要素的共同组合和存在。旧城改造的城市设计要素包括土地、建筑和建筑群、地下空间、开敞空间、道路交通、步行街、市民活动、标识系统等。这里，着重对土地要素进行讨论。因为土地使用是城市设计关注的基本问题，土地决定城市空间形成的二度基面。土地使用功能布局的合理与否，其影响开发强度、交通流线组织，直接关系到城市的效率和环境质量。土地使用设计过程有三个步骤，第一，根据基本目标和预先的分析研究，建立土地开发设计的特定目标；第二，为所需要的土地使用建立特定标准，特别应注意实施的可行性和使用的充分性；第三，规划设计，依据目标和标准确定土地使用格局。当然，以上三个步骤在规划中均应被考虑到，在城市设计中，还要考虑以下四个方面。
1．土地的综合使用
时间和空间是土地综合使用的基本变量，城市设计必然从人们社会生活、心理、生理及行为特征出发妥善处理这一问题，尽量避免和减少土地在时间和空间上的使用“低谷”。林奇认为，“一条设计有望的街道，由于涉及现存的城市，所以它应是一种对于不同的空间使用、时间及对于所需活动重新适应的探求，我们可以将这种街道设计成游憩场地，开发利用屋顶、出空的商店、废弃的建筑、不规则的用地等……，也可以找到新的转换方式。”特定地段中各种用途的合理交织，即要求土地使用过程中任何时刻都要有较高的使用率，这是土地综合使用要求的一个层面；另一层面，就是要求对地上、地面、地下的各层次空间综合开发，以充分提高土地、空间的利用率，特别是地下空间的开发已成为城市空间的发展趋势之一。
2．自然生态和环境协调的保护
土地开发使用的不当会造成对自然生态的破坏和环境的不和谐，以致破坏土地原有的格局与价值。因为土地是自然环境的载体，它们之间是相互关联的整体系统，对其要素的不当运用会导致结构失调。如在杭州西湖周围大规模建设高层建筑，不仅造成高层建筑与自然环境的不协调，同时由于增加西湖周围的居住、活动等容量，势必造成对西湖风景区自然生态的影响。可见，土地的合理使用对城市环境有举足轻重的作用。
3．基础设施
从目前看，基础设施已成为旧城改造中较为棘手的问题之一。基础设施是比形体空间设计预先的建设步骤，基础设施的容量多少在一定程度上决定城市的空间配置量，这要求在设计过程中要有预见性，整体考虑，特别是一些基础设施的用地（如停车场等）及未来将形成的景观效果要在建设之前有预先的对策和考虑，以免产生基础设施建设与其它建设相脱节的现象。
4．历史地段
在人们习见的观念中，保护（保存）主要指对历史古老建筑和遗存而言。但今天的保护工作已涉及到更广义的建筑、空间场所、历史地段乃至整个城镇。无论是暂时的，还是永久的，只要它们还具有文化意义和经济活动就有保护的价值。这对城市设计来说，应主要关注作为整体存在的形体环境。
三、提高旧城改造中城市设计的实施操作水平
（一）城市设计的连续性
从现象看，城市设计是作为联系城市规划与建筑学的有力桥梁，城市设计把城市规划的意图转化为有形的概念直接指导城市环境的建设，并由此产生创造整体完美的城市空间环境的可能。从学科角度看，作为城市规划的一个专门分支，城市设计不仅含有上述的直接作用，它更是贯穿于城市建设的各个层面，在各个层面都起着引导和控制城市环境的作用。不难想象，任何一个局部都设计得非常精彩的城市会给人以清晰的印象？城市规划师对街道一树一灯都能给予具体的设计？一个连当地市民都不能接受的设计会是好的方案？显然答案都是否定的。完成一个好的城市设计是需要城市各个层面的人士来关心和参与，它可能包括城市建设管理部门、城市规划师、城市设计师、建筑师以及当地的市民，即城市设计不应仅存在于建设城市的某个阶段，而应贯穿于整个建设的始末，具有连续性。
那么，在城市规划的阶段中，城市设计又是扮演什么角色呢？城市设计应和城市规划并行参与对城市的作用。具体而言，就是贯穿于城市规划的诸阶段。如果说，详细规划阶段的城市设计是对一区、一片、一街的局部设计，那么总体规划阶段的城市设计是较详细规划阶段更宏观、站得更高、整体性更强的城市设计，它是把整个城市作为一个整体，将各分区、片、街坊统一考虑的城市设计。至于区域规划阶段的城市设计，则是更应考虑区域中城镇体系的综合效果，并通过研究区域总体关系，确定区域中各个城镇城市设计的主要任务，确定各城镇的主要景观性质，研究各城镇的特色，以指导下一阶段综合性更强的城市设计。城市设计在城市规划过程中是连续的，在各阶段有相应的特征和任务。
（二）城市设计引导与控制的必要性
我国在较长一定时期内，规划的主要分工是按总体规划与详细规划两个层次来分的。详细规划在一定条件下对投资落实、建设项目确定的近期成片开发是行之有效的规划方式，特别是在表达建筑空间群体布局、环境等城市设计要求方面具有相当形象、直观的优点。但随着城市建设投资渠道、土地开发方式等的变更，详细规划表现出其不适应建设计划变化，不适应土地有偿使用等方面的缺陷，也就产生“控制性详细规划”。控制性详细规划在目前运用过程中，较多注重道路与地块的定位、土地使用的定性、土地开发强度的定量，并制定相应的规划文本进行对土地开发的指导与制约。
那么，从城市设计的角度出发，是否也应该存在着相应的“控制性详细（城市）设计”呢？笔者认为是必要的。如前所述，城市设计的一个重要内容是制定出使城市设计成型的运行规范和重要原则。也就是，城市设计要有引导与控制的功能，去指导城市的具体项目的建设，并由此促成良好的效果。在当前城市建设的条件下，特别是旧城改造，它具有相当的针对性和实用性。一方面，目前运用较广的控制性详细规划，控制的要素主要为土地的使用性质和土地开发强度，其中开发强度的指标，如容积率、建筑高度、绿地率等虽在一定程度从总体上决定城市建设的环境效果，但基本还是对建设技术经济指标的反映。而相同的容积率、建筑密度要求，通过不同设计思想的引导与控制，却会形成效果迥异的城市环境。另一方面，目前的开发方式多为开发商投资，从本位利益出发而较少考虑社会、公众环境的效益。所以也就要求设计者预先从整体角度出发，制定促成良好城市空间环境的引导与控制。
（三）设计整体空间景观概念的建构
城市设计整体空间景观概念，从具体城市的生活体验出发，通过对城市设计客体组成要素的分析取舍，抓住最主要的设计构成要素，融入城市设计师的想象与创造而综合形成的主观产物。概念建构的目的，在于通过对城市自然、人文历史条件的辨析，融合设计意图，把城市设计的主要显性构成要素进行组合设计，从而概括城市设计的思想和意向，建立城市设计的最基本的空间景观整体构架。把握城市设计的灵魂思想可直接作为进一步深入设计，特别是进行引导与控制的依据。
1、整体空间景观概念的建构原则：
①注重落实城市总体空间结构并以其为指导依据。即分析设计对象在城市总体空间结构中所处的地位，包括对总体结构空间的理解与遵循，针对具体环境特征和开发功能的特点形成反馈信息，深化总体空间结构，做到空间结构的整体与统一。
②注重城市地理脉络与相邻环境的关系。即强调对具体设计对象所处的环境的分析与研究，重视与周围相邻区域的关系的处理，重构城市有机脉络。
③建立城市空间秩序、创造城市景观体系。即对具体主要设计构成要素的组合与设计，建立良好的城市空间与景观。该原则是建构概念的主要内容。
④建立交通体系。交通作为城市生活的重要功能之一，与城市的环境、建筑和人的关系最为密切，应在建立景观与空间体系时配以交通体系，与城市总体交通系统接轨，形成城市交通系统的有机组成部分。
2、建构要素及相应的空间景观层次：
①自然要素，包括地形、地貌、山体、水体和绿化。通过对设计对象内在的自然要素的挖掘、分析、评价与创造，从自然形态的宏观层面，建构城市主体空间的支配构架。
②空间要素，包括界面、空间通道、开放空间、广场、步行道、地下空间等。由空间要素的相互组合，形成城市或局部区域的系统空间和景观构成关系。
③人工构筑物，包括城市地标建筑、高层建筑区、多层建筑区、低层建筑区、建筑过渡带、标识物及城市重要出入口等。此类要素涉及视觉效果及确定设计对象区域内人工要素形成的空间景观关系。如城市天际线效果的创造（有时也包括对自然要素的综合考虑）。
建构城市设计的空间景观概念所确定的建构要素，要针对具体的设计对象而定，而具体的建构更要结合具体的情况，充分发挥设计的创造力，以上罗列的要素多为通常情况的考虑范围。
（四）历史地段城市设计工作方式
总的，要在力求保护旧城原有结构的前提下，嵌插一些小型的改造的建筑。首先，要十分强调深入研究城市历史，注重调查现状；同时，有层次地进行“城——区——街坊——组群——单体”的分析，重新评价旧城综合价值构成。其次，要尽量与社会科学工作者合作，对旧城的历史演化、文化传统、居民心理、行为特征及价值取向等作出分析。只有在这两项工作的基础上，才能开展进一步的旧城改造工作。应该认识到，城市保护、改造和更新工作是一代代人永续的事业。
【参考文献】
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〔6〕邹德慈：有关城市设计的几个问题，《北京规划建设》，1998年第1期。
〔7〕陈秉钊：试谈城市设计的可操作性，《城市规划汇刊》，1992年第3期。
国土空间规划基本概念篇8
【关键词】：城市规划；概念性规划；作用；共同点；不足
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
引言
概念规划简称“概规”是介于发展规划和建设规划之间的一种规划，它强调的是思路的前瞻性、指导性和创新性。概念性规划是一种超地域、超空间、超时空不受约束的规划，也是应对城市总体规划僵硬体系的一种规划。它备受地方政府和规划界的重视。其一方面希望对目前的总规到详规在战略性、灵活性和宏观性等方面的不足给予修正，它也对目前城市规划体制的实效性、时效性和科学性进行挑战。
一、概念性规划简介
概念性规划接近于建筑设计的方案设计，反应一定的理念和构思。可以让人们比较直观的接受你的理念。是一种表达规划理论的方式，也常用于宏观层面的规划。多用文字和简单的意示图来表示一定的想法和战略性的东西。概念规划——概念是思维的基本形式之一，反映客观事物的一般的、本质的特征。概念规划既非法定规划，既可以在宏观层面又可在微观层面编制概念规划。概念规划涵盖范围广，是对未来远景的一个描述和整体性认识，带有一定指导性。概念性规划是在规划编制早期的一种研讨性规划手段，是在理想状态上对土地利用发展具有一定前瞻性和创造性的构思，内容以结构上、整体上的概要性谋划为主。概念性规划较少地受到规划具体实施的主观条件（如本位原则、即定方针、习惯意识等）及客观条件（如交通条件、资金条件、技术条件、时间条件等）的限制，它仅包含规划所应用的主要结构和关键性规划内容，仅要求从整体上把握核心项目的创意规划以及这些项目实施的时空布局与景观环境的统一和整合过程，只是一些概要说明，没有细节。
二、概念规划的作用
1、城市与时俱进的体现
概念规划对规划师而言，是城市发展现实与城市规划思想的碰撞。在过去有很多规划师，终其一生都很少能遇到这样庞大且充满挑战的系统工程。而且概念规划融入了许多规划师和学者的规划哲学思想，它是实践与理论碰撞的战场，许多与城市规划有关的经验在此聚汇，城市的发展宏图也在此展现。它表明城市规划不仅是一种严谨的科学技术，也是一种描绘美好家园的一门艺术。概念规划成功的调动了一大批规划师的创作热情，也使他们对城市规划问题进行深入研究；它培养出了一大批优秀的城市规划者，他们对我国城市规划领域的发展有着重要的意义；概念规划还为城市及其规划研究提供了机遇和空间，这大大的推动了我国城市规划事业的发展。
2、最高层面的控制性规划
概念规划有两种空间概念——建设区和非建设区。而这都是为了城市空间拓展的控制量度，两个区域的控制策略相反，建设区是控制向哪发展，发展什么以及采取什么策略；非建设区是控制不能向哪发展，不宜发展什么，延续什么，保留什么，保护什么以及采取什么策略。对此，城市的发展框架对于城市发展结构及其与周边城市的协调发展都有瞻前性和战略性的重大意义。同时，概念规划还包括社会、经济、产业和环境等的发展研究，也是明确定性和定向的研究。并且概念规划是政府决策城市发展方向的有力控制依据，也是城市发展的最高层面的控制性规划。
3、是制定城市规划的决策手段
概念规划是运用哲学规划观完成的一种规划，在辩证思维中规划一个城市的发展趋势。概念规划能够从容应时，源于其包容性、战略性、针对性和及时性：包容性体现在它对相关学科的吸纳和对城市各个相关层面的探讨上；战略性体现在它对城市时空发展的计划和预测上；针对性体现在它对发展策略的选择和对城市问题的诊断上；及时性体现在它能在短时间内提出纲领性的咨询文件上。它是规划师在较短的时间里从对城市印象的了解、客观分析到产生主观判断，发现城市各层面的问题，提出城市发展的策略和观点的规划，是理想和现实斗争的结果。规划师从一般性与针对性两个层面对城市的建设进行分析研究，为政府提供城市发展定向、定性的选择。
三、概念规划的共同点
1、以经济发展为基础，围绕社会发展、环境保护、人口增长、空间发展方向、土地需求、布局形态、交通运输等问题进行研究，落实到空间结构的形式与资源、要素的优化配置等。从这些内容看来，概念规划比较适合当前一些大城市的需要。
2、专项战略与全面战略。近年来进行的概念规划多是为城市的全面战略。而事实上，在参考国外的做法后，得出城市发展中的许多专题都应进行专门的战略研究。与我国大城市的实际情况相结合，尤其是交通、生态、环境，以至形象、特色等均可以作为专题战略研究的课题。
3、目标、时序和时限。目标是概念规划的前提，同时也是概念规划研究的结果，并不是预置的空洞口号，在这点上我们在目前的概念规划中做得还不够。同时，概念规划应该明确时序，时序的划分利于分阶段地实施概念规划，对其过程进行有效监控。时序的划分也便于在进入下一阶段前作必要的调试，使运行良性正常。同时，概念规划还需要时限，没有时限就容易过分“超现实”，缺乏相应的约束，而误把“未来”当作“当前”。时限可长可短，依据目标、任务而定。
四、概念规划的不足
1、夸大了概念规划的作用。把概念规划当作是包治百病的良方或法定规划的实施依据都是冒险的行为。
2、概念规划理论上缺少充分的论证。概念规划虽有“大胆设想”，但是由于缺少充分、具体的论证，故在对城市的结构和发展方向的把握上，容易带有浓厚的主观色彩，也易造成决策上的重大失误。
3、理想和现实容易脱节。由于概念规划的大尺度规划操作和理想化的空间模式，可能使城市建设出现“狂妄之作”，造成规划看起来“满怀信心”，实施起来“丧失信心”的尴尬局面。
4、城市规模盲目扩大。我国城市概念规划普遍带有外延拓展性，当地政府一味地要求扩张城市建设用地，使得城市规模成倍增长，好像城市规划成了政府争取土地的契约。
5、跨越式发展和盲目崇洋。由于概念规划具有目标导向性和问题导向性，故其所产生的结果的依据也不同，对此，概念规划对一个城市发展阶段的判断要非常谨慎，对城市发展潜力和面临问题的判断也要非常慎重。许多参与制定中国城市概念规划的外国学者，由于对中国国情了解不足，往往形成目标导向型的结论，我国个别城市也曾有盲目崇拜的价值取向。很多城市在概念规划中提出跨越式发展的概念，主要跨越的是城市规模和城市地理门槛，这种跨越可以理解为城市的质变过程，但是也有可能成为“超现实主义”的借口。
结束语
概念规划研究作为一种规划的工作方法，对它的开展不宜有太多的限制，让其中好的思路和理念，成为推动城市高效率发展的智力资源。概念规划应当是一个过程，是一个政治过程、社会过程和技术过程的结合，其最终的成果必定是基于技术和经济、社会现实的政治决策，且伴有相应的保障制度。概念规划有可能和有必要成为大城市的一级规划层次，应该拥有有完善的程序和法定效力。目前概念规划研究正在全面迅速的展开，表现出了实效、创新、快速、宏观的特点，使得人们对概念规划的未来满怀期望。
参考文献：
【1】韩树伟.论城市规划设计中的概念性规划应用[J].黑龙江科技信息.2011
国土空间规划基本概念篇9
关键词：背景与历程程序与系统协调与政策启示荷兰
中图分类号：F061.6文献标识码：a
文章编号：1004—4914（2012）06—018—03
引言
规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。
一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析
荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。第二次世界大战以后，荷兰实行出口导向的经济政策，制造业生产所需要的原材料主要通过海路从国外进口，产品和劳务也主要输往国外，促使许多经济活动如石油化工、银行、保险等进一步向靠近海港的兰斯塔德集中。战后荷兰人口迅速增长，农业实现机械化，出现了大量的失业现象。许多青年人开始到经济迅速扩张的西部地区去就业，人口的迅速涌入加剧了西部地区特别是大城市的失业和住房短缺状况。经济政策和人口迁移致使当时人口和经济活动主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌德勒支等城市组成的兰斯塔德地区，也即西部环状城市群带①。
二、荷兰国土空间规划历程、目标和主要内容梳理
（一）规划机构的设置与兰斯塔德发展纲要的起草
针对发展过程中出现的问题，20世纪50年代初，中央政府就成立了国家西部工作委员会，旨在从全国国土整治的角度，寻求解决西部地区国土存在的问题，委员会由三大部门人员构成，设立秘书处专门负责对国土空间规划进行指导。西部工作委员会成立以后，紧接着于1958年起草和制定了兰斯塔德发展纲要，其核心内容包括继承和保护原有的环状城市带风貌；在不同城市之间建立“绿色缓冲带”（也称绿心）隔离城镇；保护城市圈内的中心农业地带；提出今后的城市发展重点向拓展。该纲要提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的绿心大都市，这为其够提供比其他地区更有吸引力的工作岗位和居住条件提供了制度的保障。兰斯塔德发展纲要最突出的贡献在于提出了多中心绿心大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂，但是该纲要过分强调集中开发兰斯塔德战略也为后来经济的发展产生了不利影响。
（二）历次国土规划报告的编制和实施分析
1.第一次国土空间规划编制的适时诞生。兰斯塔德发展纲要在提出之初是符合荷兰实际的，但是随着经济的发展，该纲要过分强调兰斯塔德的重要性而忽视了其他地区的发展的弊端就显现出来，特别是由于人口和经济活动不断向兰斯塔德集中，导致了荷兰地区经济发展的不平衡加剧。这种不平衡的直接后果就是兰斯塔德迅速增长而兰斯塔德以外的边远地区发展缓慢。针对上述的问题，荷兰政府于1960年制定了第一个国土空间规划，其出发点就是要把统筹兼顾公平与效率目标结合起来，为了实现这样的目标，在规划中提出要调整全国人口的分布，适当地分散兰斯塔德地区的人口和就业岗位，同时在全国实行公共设施均等化，改善落后地区。另外，把全国一些重要的经济部门如跨国公司等集中到兰斯塔德地区，形成集聚效应。规划报告编制后，在追求高速经济增长目标的刺激下，兰斯塔德地区进行了经济的大规模建设和扩张，包括中心城市的内城改造和更新，以及在深水航运河道沿岸开发新区。
2.第二次国土空间规划编制的迅速出台。荷兰在1966年逆城市化就初见端倪，这一时期，伴随着私家车的迅速增多和城市交通网络的持续改善，加上城市快速扩张造成城市环境质量的下降，城市的居民都期望迁到城市圈内的中心绿地和城市郊区的小村庄，单家独户的住宅成了许多城市居民梦寐以求的目标。为了应对迅速蔓延的逆城市化趋势，进一步促进兰斯塔德地区人口和经济活动的健康发展，荷兰政府组织编写了第二次国土空间规划。第二次国土空间规划初步提出建立交通走廊，在交通干线的两边向外扩散即实行轴线开发方案，同时提出发展兰斯塔德的南、北两个城市翼的构想，这次规划把荷兰作为西欧大城市群区的一部分。同时，对兰斯塔德地区的人口实行调整，中央政府在进行人口和就业岗位的疏散过程中，采取了“有集中的分散”原则，有效解决了城市环境恶化和因人口增多建造住房而破坏城市原有布局问题。此外，对城市的绿心地带，进行了专门的保护，保留原有的绿化特色。
3.第三次国土空间规划编制的顺利开展。经过第二次国土空间规划的编制和实施，兰斯塔德地区人口大量疏散，一些中心城市的人口规模出现持续下降的势头，随着城市郊区化的推进，大量的城市中产阶层逐步迁移到小城镇甚至乡村地区，兰斯塔德地区城市出现衰退迹象。于是，荷兰前后耗时10年编制第三次空间规划，这次规划由总体报告、城市地区报告和乡村地区报告三个部分构成。此次空间规划的宗旨是“有选择的经济增长”，提出城镇优先发展的原则，实行有控制的人口疏散政策，防止城市经济的衰退。在此规划中，荷兰政府首先提出把城市区域作为国土空间规划的一个重要概念，并把城市区域定义为中心城市与其周围的增长中心按照交通原则有机连接起来的整体。规划编制后，荷兰各级政府接着进行了大刀阔斧的城市更新和村镇更新，包括商业区规划和旧房改造等，不断改善城市的居住环境，提高城市和村镇生活质量。
4.第四次国土空间规划的成功编制。20世纪80年代中期开始，国际国内环境发生了深刻变化，欧盟的发展，欧洲经济区的建立，荷兰的国土规划需要紧跟时代的步伐，在这种背景下，荷兰政府开始着手编制新第四次国土空间规划。与前三次规划相比这次规划呈现出鲜明的特点：一是首次提出“可持续发展”的理念，把日常生活环境质量的改善和提高以及空间结构的优化放在突出位置；二是站在新的高度来看待兰斯塔德在全国的重要性，提出要发挥该地区对全国的辐射作用，同时强调要重视中央、省和地方政府之间的垂直合作以及公营部门与私营部门之间的横向合作。在此次规划中，荷兰政府提出打造一个以比兰斯塔德绿心地带更为开阔的农业地区为中心的中部城市圈。这个城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等众多城市组成，逐步把经济核心区由兰斯塔德扩大到包括海尔德兰和北布拉邦特省的地区，在中部城市圈中，包括荷兰的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和众多国际机构所在地的海牙。荷兰政府依托这三个城市彼此临近，职能分工明确的优势，大力吸引外来资金的直接投资和跨国企业的进驻，形成颇具国际竞争力的大都市群。此外，规划还特别提出加大对港口和交通干线的支持和建设力度，提倡与比利时的跨国高速铁路建设，在国内的主要中心城市，加大对内城中的中心车站和中央商业区的改造，为吸引外资流入和跨国公司进驻创造一流的环境。
5.第五次国土空间规划的最终形成。21世纪初开始，欧盟不断得到扩大和发展，国家间的合作不断加强，在欧洲区域一体化进程的推动和刺激下，荷兰内阁政府于2000年12月15日签署了标题为“创造空间，共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000—2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。这次空间规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本，该文本分析了过去荷兰的社会和空间变化，对荷兰未来的住房、基础设施、自然环境、空地、农业、水域等各种国土空间需求趋势进行了预测和展望，确定了重大基础设施的空间布局，提出了不同地区的空间发展目标，描述了各个地区的空间发展蓝图，构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用是这次规划的基本出发点和主要目标，此次规划概要把荷兰的国土空间规划推向新的高度，它使荷兰的规划从针对过去，关注现在转移到同时放眼未来上来。因此，这次规划更具前瞻性，是对过去规划的突破和创新。此外，这次规划比较重视空间功能区的细化，使用了层次分析法，将荷兰空间分为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对空间规划的不同要求。
三、荷兰国土空间规划体系、协调机制及实施政策初探
（一）空间规划体系
荷兰的国土空间规划历史悠久，体系完善，俨然一个系统工程。从第一次国土空间规划开始就形成了国家、省和地方政府三级的规划格局（表1），各级政府制定战略规划，形成国家空间规划、省区域规划和市结构规划，其中省级规划是整个战略规划体系的关键所在，一方面起着国家和市级规划的衔接作用，另一方面又要指导市级规划符合省级空间发展政策。
（二）空间规划的协调机制
在荷兰分权的行政体制下，保持各级政府乃至各部门之间国土规划政策的协调是保证规划顺利实施的重要前提，荷兰国土规划的协调形式，既包括中央、省和地方政府间的垂直协调，也包括同级政府不同部门之间的水平协调，二者相辅相成，缺一不可，形成一个完整的体系。协调的主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。协调机制中比较有特色的是公众参与和实行监察员制度。
1.广泛的公众参与。荷兰政府在制定国土规划重大决策的过程中，十分强调和重视公众参与，认真听取和反映公众意见。广泛的公众参与包括三种方式：第一种是政府通过报纸、电视等媒体向人民大众公布政府意图和初步规划，每个公民都可以向有关部门发表自己的意见和建议；第二种是由相关部长举行行政评议会议，征求各省、市政府部门和其他机构的意见；最后一种就是通过国土规划委员会组织召开新闻会和意见听取会，最大限度地了解和听取公众意见，通过把公众意见提交国会讨论通过，反映人民意愿。
2.实行监察员制度。为了保证国土空间规划的实施和规划中提出政策的有效落实，荷兰政府采取专门的监察制度，在国土空间规划局设立5个监察员，负责全国的国土规划监督工作。国土规划法赋予监察员向省国土规划委员会和市政府部门提出国土规划方面的建议的权利，监察员制度建立起中央与省、市政府之间一种重要联系，保证省和地方政府的规划符合国家的大政方针。
（三）空间规划的实施政策
1.法律政策。荷兰国土空间规划法律政策主要体现在空间规划法及地方政府法这两部法律上，空间规划法赋予国土委员会监察员的监督权和咨询权，地方政府法主要是让制定的规划政策具有法律效力来保证空间规划的实施。此外内阁政府每两年要一个具体的实施规划，并公布政府预算，提交议会审议，并且每两年向议会下议院汇报该规划的实施情况，这些制度和措施都很好地把国土空间规划纳入法制的轨道，有效地保证了规划的实施。
2.财政金融政策。规划的实施需要有资金投入来支撑。荷兰政府除了采取国家投资外，还编制可行的政府财政预算作为引导资金，其目的在于改善现有的待完善的条件，并引导空间状况有明显恶化趋势的地区走上正确的发展道路。实际上，荷兰政府从第四次国家空间规划开始，增加了一个中央政府与省级政府之间契约性质的附件，规定了为实现国家空间规划，中央政府必须向省级政府提供的财政支持以及省市政府该实现的绩效。目前，总体来看，空间规划相关的政府投资大约占政府总支出的9.4%、Gnp的2.3%左右，有效地保证了国土规划的实施。
3.产业政策。为有效保证国土空间规划的实施，荷兰政府一直采取比较严格的产业区位政策。政府规定各种产业活动的区位选择必须要符合国土规划特别是土地利用规划的要求。企业的新建或扩建所需要的区位只能在政府规划所允许的范围内选择。在农村地区，通常情况下不允许用于发展工业，即使是农民闲置的房产也不例外。农业生产是广大农村地区最主要的经济活动，乡村绿地、自然景观则受到特别的保护。特别是在兰斯塔德的绿心和绿色缓冲带，人口增长和城镇扩展受到政府严格控制。按照政府的规划文本，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。政府通过购置土地和发展休闲产业来加强和保护兰斯塔德绿心和绿色缓冲带的自然景观和生态环境。
四、荷兰国土空间规划对我国的启示
我国现阶段还处于国土空间规划的起步期，随着我国战略性、基础性、约束性的《全国主体功能区规划》报告的出台，我国的的国土空间规划才引起人们关注，但是作为第一部国土空间规划政策文本，因其经验的不足难免有其缺陷性。俗话说“他山之石，可以攻玉”，荷兰的系统性开放空间规划在如何提高土地利用效率和开放空间环境质量方面为我们提供了有益经验。我们可以认真学习并吸取其理念内核，结合我国的具体国情，创造出具有鲜明地域性生态与文化特色的城市开放空间，不断完善和改进我国的国土空间规划工作。
（一）改变规划理念，转变以经济效益为导向的规划模式
随着我国经济与社会的快速发展，我国各种规划经过多年实践，逐步走向正轨，但以经济效益为导向的规划模式始终没有发生改变，许多规划受到一些地方官员的干预，成了追求政绩的工具，土地利用规划也缺乏以生态为基础的整体性规划思想。我国是一个人多地少的国家，土地资源极其缺乏，急需节约集约用地，这一点和荷兰具有相似性。我们要立即转变以经济为导向的规划模式，认真汲取荷兰整体性和系统性规划思想，将国土空间规划转变到注重规划的整体性、体系化和融于自然的地域性上来。此外，我国也需要学习和借鉴荷兰城乡规划体系，尤其是荷兰是人均用地极为紧张的国家，如何在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境这样一个命题而言，对我国具有积极借鉴意义。
（二）学习荷兰注重国土空间的系统化、网络化建设的规划思路
国土空间规划不仅仅是简单地划定优化、限制、禁止开发区，而是要注重系统化、网络化建设，规划不仅仅是简单的局部区域环境的改善，更重要的是建立各地区整体性绿化分布格局，建立大中小不同规模、成体系的绿化网络。荷兰的国土空间规划采取系统化的规划思路，以绿化和运河为载体，通过点、线、面和网络化系统组织开放空间，改善城市中心区的生态环境，极大地提高了城市生态与环境的综合效益。系统性的优越性在于采用了网络化的覆盖系统，使绿化空间在城市区域内的分布具有均好性，方便市民就近便捷地使用，从而最大效率地提高绿化开放空间的综合效益，更大范围地发挥城市的生态效应。我国的主题功能区在对优化开发区的规划过程中可以借鉴荷兰绿心思想，在城市圈之间建立绿色缓冲带，避免重蹈荷兰兰斯塔德地区因集中开发而导致环境恶化的覆辙。
（三）强化国土空间规划与城市规划的有机联系，建立相互配合的规划体制
我国国土空间的系统化规划与城市整体规划应该密不可分的，而不能孤立地进行城市规划，我们需要从整体性角度考虑全国主题功能区规划在城市整体规划的地位、影响及作用，保障与其他规划配合的可实施性。我国幅员广阔，在经济建设和城镇化建设进程中，应将提高环境质量放在突出位置，通过发展新城和完善城际快速轨道交通等有效措施适当控制城市规模，避免特大城市的过分膨胀，从而在城镇之间组织大面积绿化带加以隔离和连接，使城市更大范围地融于自然绿化之中。这一点，荷兰的成功案例是我们应该认真考虑并结合我国实情适当加以利用的。
（四）注重空间规划的生态性建设，把规划与自然有机融合
纵观荷兰的国土空间规划，最大特色在于强调地域的自然生态性，保持浓郁的自然特色。进行城市自然生态性建设是面向21世纪未来城市发展的必由之路，也是城市可持续发展的根本。我国在这方面还做得较差，国土空间规划建设中普遍存在盲目铺大草坪、砌混凝土河床等现象，不注重生态自身的规律，忽视生态环境保护，更谈不上关注动植物等物种的多样性等生态学基本问题。荷兰关于城市生态性保持及建设生态廊道等措施给我们提供了有益经验，笔者真诚希望我国各级地方政府在进行国土空间规划过程中，充分认识到保护生态的重要性，把国土规划建设融入到自然界中，共同建设和保护我们人类共有的家园。
国土空间规划基本概念篇10
一、英美法系国家关于土地分层利用制度之经验及评析
（一）英美法系国家关于土地分层利用制度之经验
从形式而言，尽管英美法系素有以判例法为主、变革相对缓慢，具有保守性、法律发展中法官作用突出、体系庞杂缺乏系统、注重程序等相较于大陆法系的特点和缺憾，但在财产法上，其仍彰显出诸多优点，且具有重要的参考和借鉴价值。英美财产法以在团体占有的前提下对土地充分利用为宗旨，不仅避免了大陆法系在强调物的归属的同时筑起阻碍财产相互利用的藩篱，而且在对以资源有效配置和充分利用为中心的现代市场经济制度方面意义重大。其因缺乏严密的理论体系，反而摆脱了概念法学的束缚，具有了更强的适应性、包容性和生命力①。
1.美国
在美国财产法上，“财产所有者的权利和义务不仅由法官发展起来的普通法决定，甚至更多地是由法律、条例以及立法和行政机关做出的决定所左右”[1]289。因此，美国关于土地分层利用制度之相关理论和规定既由在法律渊源中占主导地位的判例法予以确立，还集中规定于专门调整土地空间利用的有关成文法中。
第一，关于对土地上空空间利用之判例。在判例法上，由于美国法坚持罗马法关于所有权“上达天宇、下及地心”的原则，因此，其以绝对的土地所有权理念为基础，经由判例，在19世纪中叶即确立起有关地上权利水平区分的理论，允许土地所有人可以将其空间予以租赁或让渡。具体判例有：（1）1857年的爱阿华州判决（Rodesv.mccormick，4lowa，386）认为空中权可以以分离形式所有；（2）1898年的伊利诺伊州判决（westsideelewaredRailwayCompany.v.Spinger，171i.170）认为空中权可与地表分别所有，可将地表“别除”而仅以空中为所有权的客体[2]296。此外，1946年联邦最高法院在美国诉卡斯伯（theUnitedStatesv.Causb）一案中，进一步表明了承认土地所有者的上空空间具有权利利益并得单独成为权利客体的立场。美国加利福尼亚州民法典则直接对土地的上下空间进行限定：“土地包括地面以上和地面以下一定距离的开放的或有建筑物的空间。空间的使用限制和空间的使用权利由法律施加或赋予。”Black’sLawDictionary，westpublisbingCo.，1979，p789.转引自彭诚信《我国土地公有制度对相邻权的影响》（《法商研究》2000年第1期）。1962年，议会做出飞机航行所可能达到的空间，将作为不动产予以征用的决定。至此，土地所有者将土地上部空间予以水平切离而加以让渡、租赁的情形日渐普遍。
第二，成文法对土地上下空间立体利用方面的规定。如前所述，尽管美国是典型的判例法国家，但在土地立体化利用情况下，关于土地上空空间范围利用之立法已见诸于各州成文法。如1927年伊利诺伊州制定的《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，即被视为美国历史上关于土地分层空间利用问题的第一部成文法。10年后，新泽西州于1938年也制定了类似的法律，用于规制土地立体利用问题。此后，于其他各州，承认空间权概念以及土地分层利用的立法及有关规制公共设施上空的空间权活用的立法亦陆续出台。如美国加利福尼亚州民法典第659条直接对土地上下的空间做出规定，“土地为泥土以及含有沙土、石头或其他成份而组成的物质，它包括地面以上和地面以下一定距离的开放的或有建筑物的空间，其高度和深度由法律规定的空间范围决定，或由法律允许使用的空间的权利决定”。1958年，美国议会做出州际高速公路的上空与下空可以作为停车场使用的决定，空间权概念自此在美国广泛传播[3]153-154。1970年，美国有关部门倡议各州使用“空间法”这一名称来制定自己的空间权法律制度。为实践此倡议，俄克拉荷马州率先于1973年以法律199号公布了著名的“俄克拉荷马州空间法”（oklahomaairSpaceact）。其明确规定：空间系一种不动产，其与一般不动产一样，可以成为所有、转让、租赁、设定担保、继承等的标的，并且可以在课税与公用征收方面比照一般不动产处理；州及自治体可与其他公司实体共同开发空间，也可将公有道路用地上的不必要空间出售、出租，或对公有道路用地仅得有地役权等。因此，这项州法非创设新的空间权制度，而是对以往普通法上已获得承认的空中权以制定法形式予以确认和补充，是对以前判例与学说关于空间权法律问题基本立场的总结参见陈华彬《民法典与民法物权》（法律出版社2009年版，第296页）；刘宇辉《我国城市地下空间权立法的必要性研究》（《行政与法》2008年第7期）；王利明《空间权：一种新型的财产权利》（《法律科学》2007年第2期）；刘春彦、宋希超《地下空间使用权性质及立法思考》（《同济大学学报（社会科学版）》2007年第3期）。。
需指出的是，美国法中关于土地地上空间利用立法，并不局限于地表之上的建筑物，而是延伸到更广领域的空中，由此，空中权概念应运而生。空中权，即将土地的上部空间作水平性区划而予以建筑型利用的权利[2]311。20世纪初，鉴于纽约GrandCenter火车站运送力急需增强的迫切性，于是将火车站上空空间租赁给开发者，而在其下建设二层大楼的终点停车场。受此影响，纽约市多数土地所有人开始将上部空间予以让与、租赁。上述1927年伊利诺伊州制定的《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》、1946年美国诉卡斯伯（theUnitedStatesv.Causb）案以及1906年巴特勒诉边境电话公司案等即为美国法上关于空中权的活用。美国关于空中权的利用，主要集中在铁路上空、道路上空、学校上空以及美术馆上空等[2]326。
2.英国
在英国普通法上，财产分为动产和不动产两种。在全部法律理论中，所有权以及附着于所有权的一切权利，均与有关物件的性质发生联系，标的物究竟是动产还是不动产在英国法上极为重要。不动产包括一切被称为“lands”、“tenements”以及“hereditaments”。“tenements”包括各种附着于土地的建筑物，而“hereditaments”则指依照英国法历史的发展，而转移于继承人的不动产[4]。与美国一样，在英国，土地所有权的效力范围，不仅及于土地的表面，而且也及于土地的上空和下空。关于对土地上空的利用情形，英国普通法最初于1587年根据土地所有权绝对理念，由伯里诉波谱（Buryv.pope）一案确立土地上空可以单独成为所有权客体的立场。此后，在1610年贝特案（Baten’sCase）、1815年与1870年科比特诉希尔（Corbettv.Hill）案中，法院再次表明了承认土地上空可以单独成为权利客体的立场。并进一步指出：“土地所有人，与所有土地一样，得所有土地的上部空间。”[2]311
在土地开发利用方面，英国实行土地开发权国有化，即任何对土地的再开发行为必须向国家购买土地开发权。英国于1947年通过的《城乡计划法》中宣布，一切私有土地将来的开发权（变更使用权）属于国家所有，由国家独占。而私有土地将按现状使用的所有权，属私人所有。私有土地所有人或利用人如果要将土地变更为非农建筑之用，则在实行建筑之前，必须向政府购买土地开发权，开发权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算。该法通过施行后，即实行土地开发权国有化。土地开发权国有化的内容，主要包含如下两个具体实施办法：（1）任何土地开发，必须符合计划许可；（2）准许开发之前，必须先缴土地开发税。因此，任何人在土地的地表、地下或上空从事建筑、土木工程、采矿或者其他开发活动，或对土地、建筑物之任何使用的实质改变，都必须向地方规划机关申请土地开发许可。已经获得开发许可并缴开发税的，即获得土地开发权，可以进行特定土地的开发。申请特定土地的开发，经审查符合都市计划许可开发的条件后，应立即预先评估开发前后土地使用价值的差额，征收100%的开发税（1947-1953）或者60%～80%的开发土地税（1976-1985）或所得税（1985年以后）[5]。
总之，英国在土地分层利用方面，一方面，在普通法上确立了土地上空可以成为独立的利用客体；另一方面，通过开发权制度，确认土地将来可能实现的财产权利，以向政府购买开发权（实际是征收开发税）作为取得土地开发权之前提，即私人在尚未依法取得对土地的开发权前，土地属于国家所有；而私人在依法取得此项开发权之后，土地则属于该私人的私有财产。此时，任何人对于此项既得权益如有侵害时，应当给与损害赔偿。同时，任何人如欲提高土地使用度，变更土地使用现状，则必须向政府购买开发权。这种制度的实质效果，即以不同时间予以划分，将“现在使用利益”与“将来变更使用利益”的所有权予以分割处分，从而建立一种“区分所有权”。在“区分所有权”下，土地所有权的效力范围，既可以按其立体空间范围由不同的权利主体分层区分所有，分割处分，亦可以按现在与将来的时间由不同的权利主体分层区分所有，分割处分。
（二）简短评析
如前所述，就法律渊源而言，美国法和英国法因属于英美法系，所以以判例法为法源的判例法主义居于主导地位，而以制定法为法源的成文法则居于次要和补充地位。因此，就其土地分层利用制度而言，其缺点在于：成文法的内容和体例没有形成体系，因没有所谓的地上权、地役权等具体明确的概念，使得土地分层利用缺乏统一的规则，故必须以新的权利类型方式出现。然而，相较于大陆法系国家，其又体现了非常灵活的一面，因不受概念和体系范式的约束，又因判例在具体案件中的作用，使其在复杂的土地分层利用过程中便显得张弛有度。
首先，从立法效果看，英美法系国家灵活性的立法特点能打破成文法体系化要求的束缚，进而可以以某一具体案例来解决和处理相关问题。如在美国法上，其对土地分层利用制度之立法实践和肇端，即源于飞机投入运行后，考虑到飞机投入使用后带来的巨大社会效益，立法在保护土地所有权的同时，亦开始承认飞机在他人土地上空飞行的权利。此不仅将土地的立体利用拓宽至非常广阔的立体空间，而且为人类在更高和更深的空间范围内利用土地资源奠定了非常坚实的理论和实践基础。再如，美国的移转可能的开发权制度，将土地的开发和利用纳入到对历史建造物、农地、自然环境的保护等可持续发展之中，规定得不仅详尽而且具体，亦符合可持续利用土地资源的现实需求，对土地的可持续利用意义重大。还如，英国除在普通法上确立了土地上空可以成为独立的利用客体外，还通过开发权制度确认土地将来可能实现的财产权利，以向政府购买开发权作为取得土地开发权之前提，亦不乏灵活之处。
其次，从对空间权的规制看，英美法系国家并未仅局限于通过判例形式予以规制，而在充分发挥其灵活性特点的同时，以成文法的形式对空间利用诸形态予以相应规定。这种方式既避免了大陆法系因强调物的归属而筑起阻碍财产相互利用的藩篱，又能克服英美法系保守性、法律发展中法官作用突出、体系庞杂缺乏系统、注重程序的诉讼主义等缺憾，不失为两大法系交融规制相关问题的尝试，对我们构建和完善相关制度无疑具有重要的参考价值。
再次，自20世纪上半叶始，随着城市化进程的迅速发展和人口的不断增加，人类认识到动态土地权利设置与保护的重要性。以此为契机，主要资本主义国家开始研究动态土地权利的配置，即在土地立体化利用的同时，开始关注和配置土地发展权。其与空间权一道，从本国的经济社会发展水平和条件出发来构建土地权利法律制度。如英国制定《城乡规划法》，实行“土地发展权国有化”；美国创设tDR和pDR制度，确立了土地可持续发展规则，将土地发展动向与保护自然资源、保护生态环境以及保护公共利益结合在一起共同考量，为科学配置发展权和空间权提供了丰富的经验。
二、大陆法系国家关于土地分层利用制度之经验及评析
（一）大陆法系国家关于土地分层利用制度之经验
在土地利用方面，大陆法系国家不仅在民法典等成文法中对土地地表、地中和空中的立体利用进行了规制，而且以德国为代表的大陆法系国家，亦开始以大量判例形式补充和解决土地立体利用过程中遇到的诸多难题，从而克服了大陆法系立法过于僵硬的立法诟病。
1.德国
因继受罗马法，德国也承认土地所有权绝对主义，在土地所有权效力范围方面，该法第905条第1款规定了“土地所有权人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层”，即明确土地所有权的范围包括地表、空中及地下。为防止此所有权陷入罗马法“绝对性”窠臼，避免对他人合法利用土地分层空间范围造成妨害，该法同时赋予他人无害使用的权利，规定“所有权人不得禁止他人在排除干涉与所有权人无利害关系的高空和地层中所进行的干涉”，即对所有权人的土地所有权进行了限制[6]。
在对土地地上和地下空间利用方面，《德国民法典》第1012条规定，土地可以地上权方式设定其他权利，使因设定权利而享有利益的人，享有在土地的地上或者地下设置建筑物的可转让或者可继承的权利。但是，由于《德国民法典》包括土地空间利用在内的全部地上权的规定仅设有定义、设定范围、公示方法、消灭规制以及适用准则6个条文，在涉及具体问题时显得比较笼统和粗糙，在解决实践问题时显得较为不足。为改变上述困境，德国于1919年1月15日制定了共计6章39个条文的“有关地上权之命令”，并同时赋予该命令有与法律同等的效力，从而使德国土地空间利用制度得以极大改善。按该“有关地上权之命令”，所谓地上权乃包括普通地上权和空间地上权，空间地上权是指以在他人土地表面、上空及地下拥有工作物为目的而使用他人土地及空间的权利。须为一提的是，该“命令”创设了以地上权为本权而再次设立的次地上权制度。即地上权设立后，地上权人还可以与第三人协议，由第三人在自己所支配的不动产上设立次地上权。次地上权人根据协议，可以支配地上权人支配范围内所指定土地的地表或上下空间，或者仅支配土地的上下空间。可见，次地上权制度的创设，为土地上下空间进一步脱离地表而单独成为民法物权之客体提供了有力的法律手段[7]。
2.日本
日本关于土地以及土地分层利用方面的全国性法律非常繁多。因此，为便于了解和掌握，以下就日本相关制度之立法和活用情况作一简要介绍和分析。
第一，民法典第269条之二关于区分地上权的分析关于地上权和区分地上权的详细解说，参见成田束页明《土地制作と法》（株式会社弘文堂平成元年6月30日，第126页以下）。。昭和41年（1966年），日本修正民法典时，在地上权的规定中追加了区分地上权制度，在第269条之二规定：“（1）地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制。（2）前款的地上权即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权利者或者以该权利为标的的，权利者全体承诺后，仍可予以设定……”该条所规定的地下、空中的地上权即学界所称的“区分地上权”。另外，为明确并限制该权利的范围，配合该区分地上权的规定，《日本不动产登记法》第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序，即申请区分地上权登记时，除须登记设定目的、存续期间、地租额外，还应记载作为地上权的地下或空中的上下范围。此登记既为区分地上权设定的生效要件，也为对抗第三人的要件[2]297。
第二，空中权的活用及其基本形态。20世纪80年代中期，为进一步推动都市土地的高度利用与空间的有效活用，除区分地上权关于土地上空一部分或全部空间利用等规定外，日本部分学者开始接受美国法的空中权概念，并涵盖美国空中权（airright）和移转可能的开发权（tDR）两种权利以及容积率移转的情形，促进了日本空中权制度及理论的发展。日本所谓的空中权，即将土地的上部未利用空间的一部分或全部从与其下的土地地表分离出来而作为单独的权利客体，且不移转其物理位置而由他人以所有建筑物及其他工作物为目的而加以利用的权利[2]314。从上述概念可以看出，日本关于空中权的规定，其实包括了日本民法典第269条之二规定的区分地上权以及美国法的空中权和tDR制度。
从上述介绍足见，日本法关于空中权的规定和利用相当细杂，其不仅在私法上对空中权各种形态予以活用，而且在公法领域也有所涉及。其优点在于：将纷繁复杂的土地空中利用形态，在各种法上予以详细规定和界定，从而使各种利用形态分归于不同法规予以规制。既详细规定了土地空中利用的各种形态，又能使各法规内部相互衔接，从而形成一套体系严密的法律制度，有利于对土地空中和地下空间各利用形态的切实保护。
（二）简短评析