土地利用总体规划的意义篇1
村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。
陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。
郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。
赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。
邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。
2新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题
在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。
第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。
第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。
第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。
3新农村建设村级土地利用规划研究优化路径
3.1??建更加有效的理论研究模型
相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。
3.2确保研究结构的连贯完整
在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。
3.3协调相关配套政策和规划
要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。
3.4高度重视研究中的实践过程
在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。
土地利用总体规划的意义篇2
【关键词】土地利用规划集体建设用地流转行政法控制民法控制宏观调控法
一、集体建设用地使用权流转规划实施面临的现实冲击联合国粮农组织《土地利用规划指南》指出：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此帮助用地者选择提高其生产力、可持续利用和满足社会需要的最佳途径。”①土地利用规划法律制度是调整规划关系主体在利用规划决策、实施中发生的权利义务关系的行为规范，其目的是协调各种利益冲突，通过对土地的合理利用来实现土地资源配置的公共利益目标。因此，遵循土地利用规划是集体建设用地使用权流转的基础。2（104年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第l0条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法转移。”2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》规定，农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。据官方网站公布的统计数据，在2000年至2009年间，全国共有16个省、市的地方政府制定了集体建设用地流转的暂行（试行）办法。②这些地方立法无一例外地将规划置于原则地位；在具体规则上还详细规定了土地利用规划对集体建设用地使用权流转的控制制度覆盖集体建设用地使用权流转的一级市场和二级市场；在规划的控制结构上，包括流转行为的事前控制与事后控制，出让合同的民法控制与行政审批的行政法控制等。
令人遗憾的是，现实中集体建设用地使用权流转市场的无序与地方规章中严密的规划法律控制规则形成了反差。规划失序、用途管制失灵、违反规划的流转行为已成为冲击集体建设用地市场的一股暗流，来势汹汹，并由此引起了国家土地资源行政主管机关的关注。2005年，国土资源部专门发出《关于坚决制止“以租”违法违规用地行为的紧急通知》，指示各开展集体建设用地流转的地区，必须严格实行规划的控制。集体建设用地使用权流转中违反规划行为的表现主要有：（1）未经批准随意占用耕地，将耕地出让、出租用于非农建设，非法批准建设用地等问题已有蔓延上升之势。根据历年国土资源部卫星照片检查的数据估算，每年新增建设用地95％以上属于集体农用地。华北某市到2006年年底，由村组织自行“审批”的用地达5万多宗、480多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的77％和面积的67％，③其严重程度可见一斑。“在深圳的保安、龙岗两区，村民自行进行了‘城市化’，几乎所有的农地都被用于工商业开发，农民的收益已经不再来源于土地收益，几乎全部依靠厂房和土地的租金收入。龙岗、保安两地总计300多公顷的农地被用于工商业开发。”④（2）擅自变更土地用途。有些土地利用人利用农村临时用地的名义改变农地用途，将农用地作为建设用地出让、开发。比如，在集体建设用地上从事商品房开发，形成了大量的小产权房。此外，由于发展地方经济、招商引资的需要以及收取相关费用的利益驱动，许多地方政府对土地用途变更的审批流于形式，从而规避了规划的控制。
二、行政法调控与民法调控规划的局限性：集体建设用地规划控制失灵的制度成因在各地集体建设用地流转的规章中，规划实施的法律控制方式集中为行政法控制与民法控制两个方面，并且以行政法控制为主。但是，法律规范调节主体行为的有效性的标准是，法律配置的行为规范必须与行为属性相适应，以达到制度与行为的激励相容。从集体建设用地规划的实施效果反思两种规划的控制模式，发现立法者对规划制度的法律属性定位含混，其选择的规划控制制度与土地利用行为发生了偏离，导致法律规范不能有效地促进土地利用行为主体规划的实施。
（一）行政法控制的掣肘在集体建设用地流转中，土地利用规划的行政许可和用途变更的行政审批是规划控制的主导模式。
在集体建设用地使用权流转的一级市场，地方规章都采用了较多的行政法调整手段，赋予规划机关和土地行政主管机关规戈U的审批权，即发放土地利用的许可、审批土地用途变更事项，借以实现规划机关与相对人在规划关系中的权利义务。前述16个地区的规章样本中，在事前规划控制中，规划作为出让审批条件的有7个地区，占样本规章比例的49％；⑤在事后规划控制中，由于《立法法》对于行政处罚的法律保留原则的限制，16个地区的规章中均准用了（4-地管理法》关于违法转让土地行为的行政处罚责任形式。例如，《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第25条规定，对于违反土地利用总体规划、城市规划、村镇规划，擅自将集体农用地改变为建设用地流转的，依照国家法律法规规定处理。《土地管理法》涉及的违反土地利用规划与用途管制酌法律责任包括土地利用人的行政违法责任和行政机关的责任。其中第76条规定，未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对于非法用地的单位和责任人，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第78条规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，非法批准使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。
在集体建设用地使用权流转的二级市场，一些地方规章对建设用地使用权流转中土地用途的变更采用行政审批加合同变更模式。二级市场的规划控制不同于一级市场的规划控制在于，前者是对于违反规划出让集体土地使用权的限制，后者是对符合规划的土地使用权出让时，由于土地使用权受让人在履行出让合同过程中（包括利用土地、再次流转土地使用权时）擅自变更规划所引发的限制。在16个地区的分析样本中，有11个地区采用了行政审批加合同变更的控制模式，是分析样本的主流。按照这种模式，土地用途变更时，由规划行政主管机关或者土地行政主管部门先行审批，是土地权利人变更出让合同约定的土地用途的前提条件。⑥《土地管理法》第8l条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处以罚款。该条规定成为多个地区规章中对流转合同土地用途变更的基本规则；至于变更合同的同时，由土地所有权人、土地行政主管部门收取增值的土地收益和补交的土地使用权出让金，则是变更后的土地利用经济对价问题。
选择集体建设用地规划的行政法控制，体现了立法者对土地利用规划性质的误读。在规划的属性判断上，存在着行政规划的观点。该种观点认为，凡规划均属于行政规划的范畴。有的学者根据规划的事项，将行政规划划分为经济规划、产业规划、土地规划、资源保护规划等，⑦土地利用的规划关系是规划行政机关与相对人之间的行政法律关系。例如，以城市规划法为例，有学者认为，城市规划管理是行政管理的领域之一，城市规划法在性质上属于部门行政法，⑧是指调整城市规划管理活动的法律规范总称，其内容包括行使城市规划权的组织、城市规划管理活动、城市规划管理的程序、对规划管理行为的监督和救济。即规划编制、实施中行政机关与特定相对人之间的行政法律关系。
土地利用规划是国家公权力对个体土地利用行为的干预，因此需要赋予和保障规划主体的法定职权，这使得规范规划主体权力的运行与外在的权力控制等法律规则体现为公法的表象。
从近代社会开始，各国对土地利用规划关系相继建立了一套行之有效的行政管理体制，土地规划的行政法以单行法的形式相继出台，并取得了良好的管理绩效。但进入现代社会，由于土地关系经济与社会地位的提升和行政法理念的变化，人们发现将土地利用的规划关系等局限于行政法域，用行政法调整方式解决国家对土地资源的宏观调控问题面临着严重的障碍。
首先是价值功能上的障碍。土地利用规划所调整的法律关系在地位和价值属性上早已超越了规划行为的行政职权行使本身，它涉及的社会整体利益使之早已超出了传统行政法的被动控权功能，而被赋予了积极的整体协调社会资源和公共利益保障的制度目标。在行政规划法律制度中，规划管理机关在规划管理活动中代表着国家利益，以国家利益为本位进行行政管理是实现国家利益的最强有力手段，国家本位是以国家利益为主导的行政法的本位思想。⑨而土地利用规划调整的是土地资源与各类经济资源的社会整体利益关系，在通过规划决策的资源再分配中，国家利益与社会利益之间有时重叠，有时又存在着较大的差异。现代法治理念认为，社会利益优先于国家利益，规划行政法的价值定位无法与土地利用规划的社会整体利益相自洽。
其次是制度功能上的障碍。行政法采取单一行政命令为主的行政手段，而在市场经济条件下，土地规划关系的主体是市场环境下的经济人，他们以利益最大化为行为宗旨，追寻市场信号，其行为方式需要以一定的利益激励机制加以促导，才能保证将规划要求的土地利用方式内化为主体的自觉行动。这就需要充分发挥经济杠杆的调节作用，引导土地权利人的行为，实现公权力的间接干预。因而行政法所确定的直接干预土地利用关系的行政权在对非经济性、非市场化的土地利用行为中虽然有效，如对违法行为的处罚、土地事实管理行为（如土地用途地籍登记、土地利用信息调查），但对土地权利人的市场行为，则显得力不从心。
再次，土地利用规划在行政法中被作为行政规划，而行政规划的确定带有极强的主观性，在规划制订和实施的过程中，制定者和执法者享有极大的裁量权，因为，行政规划的内容包含预定的目标和事先规划的手段，实体法不可能对规划的具体内容作出明确的规定，这是行政立法与行政规划法的区别之一。⑩而土地规划关系中的行政管理权限需要严格的法律限制，行政载量权中的“自由”与土地规划中的“法定”要求发生冲突。
各地规章规定的土地利用规划规则，在制度设计上援用了规划行政法的理念。集体建设用地流转的规划控制效果表明了土地利用规划的行政法定位无法适应集体建设用地流转特有的外部制度环境和复杂的利益关系。首先，在外部环境上，在农村的土地财产关系中，公权力对土地等集体经济资源的支配现象还相当严重，地方政府在集体建设用地流转中处于发起制度改革和推动流转的主导地位。其次，在利益关系上，政府是微观的流转关系中事实上的参与主体。这些参与主要表现在以下几个方面：（1）县级以上地方政府参与集体建设用地使用权流转收益分配时，与被规制的集体经济组织可能成为利益的共同体。（2）在集体经济组织产权不清时，基层政府代行集体经济组织流转建设用地权利的现象较为普遍，⑩地方政府可能争夺土地出让的所有者地位，规划的控制也会受到流转利益的冲击与侵蚀。（3）在当前新农村建设背景下，集体建设用地的流转出现了政府善意推动、统一小城镇集体建设用地流转等改革试验。在一些地区，集体建设用地使用权出让移植了城市土地储备制度，出现了县级政府越位代替集体经济组织出让的现象。例如，《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》规定，县级政府在小城镇规划区内，对集镇和成片开发的集体建设用地，以出让方式取得集体建设用地使用权，经统一规划、统一开发后，再统一供应。⑩在统一供地的情形下，地方政府直接从流转的监管者成为了流转关系的当事人。根据公共选择理论，政府有效干预经济的暗含前提是，假设政府是仁慈的且是以公共利益为宗旨的。但在集体建设用地流转过程中，地方政府作为规划决策和规划控制的主体无法在经济上保持其自身利益的中立，规划行政权力逐渐蜕变成追求经济利益的寻租工具，于是监管者成为了土地流转市场中的理性经济人。最后，在规划的决策上，县级地方政府是集体建设用地规划所在区域的规划决策者。《城乡规划法》第22条规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府批准。而由于县级地方政府在规划中的特殊地位，本级土地行政主管部门无法约束本级政府违反规划的冲动，于是规划控制形成制度困局，即政府在规划关系中的身份可能是规划的编制主体，此时它受制于地方政府对规划的觊觎。在我国现行的地方各级财政关系中，“上级政府可以把所有的责任无限下移给下级政府直至基层的乡镇政府，而地方政府最需要的财政收入权却没有法律保障”，⑩掌控土地、调整与变通执行规划成为地方政府补充地方财政的行为偏好；政府可能是规划的执行主体，此时地方政府与地方行政系统可能存在利益和组织的关联性，使规划的执法被规避或者存在选择性执法的问题。在土地规划的公共利益维护与地方经济发展发生冲突时，地方政府官员和主管部门往往会用宽容本地企业、放宽审批标准的方式，默认违反土地利用规划的行为，以此换取本地经济的增长。
（二）民法控制的尴尬考察16个地区集体建设用地使用权流转规章可见，规划的民事控制方式包括两类：一是在出让土地使用权的事前控制中，将符合规划条件作为流转民事行为的有效条件，在16个地区的规章中有9个地区的规章对此作出了明确的规定，占分析样本的51％。@虽然地方规章中没有直接将符合土地利用规划作为效力性要件，但是，根据规划的社会公共利益属性，参照《城乡规划法》第39条的规定，违反规划的流转行为和土地利用行为应发生绝对无效的法律后果；0二是将按照土地用途利用土地作为合同适当履行的标准，通过合同变更规则，依赖解除合同的违约责任和补交出让收益、支付土地使用权等出让金的财产性对价，保持出让合同约定的土地用途。即使在采用规划行政审批的地区，合同变更的民法控制方式也被大量采用。
规划的民法控制在本质上是以市场机制来调节土地利用关系。虽然土地利用规划的实施需要对土地利用人的利益激励，但该方式对于规划的社会整体利益的实现只发挥了基础作用，相对于规划的控制目标而言是具有局限性的。
在制度目的上，民法调整主体之间财产的占有和流转关系，其作用对象是微观的交易领域，无法顾及土地利用规划关注的宏观层面的土地供给总量与结构性问题。虽然从理论上说，在完全竞争的状态下，市场自由竞争可以达到市场均衡，只要民法保证民事主体的意思自治和公平的竞争秩序，土地市场的总体供求关系就可自动地实现均衡。但事实并非如此，一方面，现实的市场关系并非像微观经济学中完全竞争市场假定所想象的那样，由于信息不对称、外部性和公共物品问题的存在，土地利用供需总量的平衡只有在国家干预下才能得以维持，市场失灵才能得以解决。土地市场的失灵主要体现在以下几个方面：（1）个体为了增加自身的收益，在土地使用的性质、强度、区位上会制造许多外部不经济因素。（2）个体土地利用行为损害了社会其他成员在土地利用上的机会，造成社会的不公平。（3）个体由于对信息的把握欠缺完整，可能造成土地利用的低效率，特别是在土地投资的区位选择、容量估测上表现出常有的盲目。（4）公共设施的土地供给、处于劣势地位的土地需求者的土地供给不足，区位分布不均衡。⑩在微观的制度功能上，首先，从法益角度上看，民法是调整平等主体土地利用关系中的私益，与规划关系法益的社会公共利益目标迥异。其次，从调整方式上看，民法适用私法自治原则，民事行为的内容、行为后果、救济方式取决于当事人的自主意愿，国家之于当事人的关系具有被动性和事后性，这与土地利用规划实施中的国家主动干预并不相容。因为土地市场需要民事主体的自治，否则难以实现土地资源配置的效率，但是仅有私人自治不足以使土地市场的发展符合社会的整体利益，因而还需要来自政府的他治。再次，从公共利益的保障程度上看，民法与土地利用规划规范在维护公共利益上虽有重叠，但强度不同。现代民法奉行权利本位原则，要求在私权领域排除国家的不当干预，最大限度地促进私人竞争，国家对民事领域的干预只适用于法定特例的情况。民法擅长于保护土地权利人的个别权利，在维护公共利益上是消极的，只规定和强调不得损害公共利益，在违反公共利益的行为发生时，当事人只有向司法机关请求救济，无效的确认才能发生。而土地利用规划的公共利益关系需要旗帜鲜明地主动加以维护。最后，就土地的资源属性来说，由于土地是不可再生资源，不可能像一般商品那样随厂商的经济行为而循环、无限量地供给和保持量的无限增长，社会无法根据需要而任意增加土地供应的数量，因此存在着因客体的资源属性导致的市场失灵。土地市场的失灵意味着民法对土地关系调整的局限性，即民法只能为土地资源的配置提供利益激励的基础性机制，它无力解决宏观的土地资源总量与结构的均衡问题。通过对16个地区集体建设用地使用权流转规章的考察发现，采用单纯的民法手段控制规划的实施，其效果差强人意。
首先，集体建设用地流转中，违反规划的行为并没有因为无效宣告的事后控制而受到抑制。
由于流转行为本质上是利益交换的私法行为，其自利性特征可能产生双方当事人恶意串通、规避法律的机会主义风险。这种机会主义风险起因于民事行为效力确认的事后性和当事人的经济人有限理性，例如，申请确认出让行为无效时因为司法成本负担的顾虑，当事人可能会放弃司法救济的机会，结果使出让合同虽违反规划，但却无法纳入司法审查。机会主义将造成规划要件对于集体建设用地使用权出让行为控制的不确定。
其次，土地用途的合同变更控制为土地利用人违反规划行为提供了反向的激励。第一，事后性。不论是合同约束还是变更的审批，都是针对已经发生的土地用途变更行为，欠缺预防性。第二，事后的补办程序和出让金的补交制度，将土地用途的变更等同于土地使用权价格的调整，土地用途管制的社会功能被虚化。《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《城市房地产管理法》第l8条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”由于没有强调规划审批与出让金补交的独立关系，在执行中这些规定被曲解为只要有能力补交出让金，就可以办理变更的审批程序，甚至《土地管理法》关于“不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的处罚，也被变通为可以“以罚代法”，土地用途的变更仅是时间、金钱和程序成本，而无其他的法律障碍。由于合同变更控制被转化为土地用途变更的利益补偿，土地用途管制的制度被淡化，甚至被扭曲。这种现象在经济发达地区的集体建设用地流转中尤为明显。例如，1993年深圳市出台了《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，目的是遏制两区集体建设用地流转中的非农开发。在两区较为发达的村镇，村民自行进行了“城市化”，计划所有的农地都被用于工商业开发，农民的收入已经不再来源于农业生产，而是依靠厂房和房屋的租金收入。宝安、龙岗区总计2300多平方公里的农地被农民自发地应用于工商业开发。2002年深圳市出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房的若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑的若干规定》，将特区农民擅自开发作为住宅、工商用途的农地作为违法建筑。处理的总原则是：补办征地手续、补签土地使用权出让合同、确认产权并补交罚款，这意味着农用地已经被合法地转为建设用地。
三、经济法调控规划的可行性：集体建设用地使用权规划制度的重构
（一）土地利用规划属性的确定在规划学上，土地利用规划作用于行为主体的方式包括：（1）控制作用，即对主体土地利用方式中妨碍社会整体利益和公共利益的行为进行约束。（2）整合作用，即对于主体土地利用行动所发生的利益冲突，规划以社会整体利益原则加以协调，将各方冲突的土地利用活动纳入共同接受的规则之中。（3）保障作用，即对于关系公共物品的基础设施、公益事业、低收入者的住房需求等具有社会价值和目标象征与表达意义的土地利用活动，给予分配土地资源的优先考虑。⑩在直观的内容上，土地利用规划的作用对象是土地资源在时间和空间、强度上的配置，是土地资源本身，但是从制度属性上，土地利用规划是国家宏观调控的政策工具，其调整的社会利益关系是不同于个体私益、政府行政利益的社会整体利益；在法律规范属性上，是经济法上的宏观调控规范。
按照经济学理论，宏观调控的目标是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、稳健发展。土地利用规划规范具有整体性的特点，与传统的财政与货币政策不同，土地规划实现的宏观调控目标是通过土地的供给调节社会经济资源。土地利用规划支配着以土地为引领的社会经济资源分配系统，提供着国家在经济结构、产业结构、投资方向上的政策导向与市场信息。规划的实施可以调节产业发展的不平衡、缓解部分行业和地区的投资过热，通过规划的用途管制制度，保障不同用途的土地供给，合理控制投资规模，优化产业发展结构。土地规划的宏观调控功能来源于资源经济学中的资源依赖理论。该理论认为，市场中的企业和各种组织，特别是土地资源依赖性企业，由于对资源的依赖性，导致对土地主管部门的强烈依赖性，政府资源供给政策的变化将极大影响到企业和各种组织的发展，政府可以通过资源政策的变化来引导企业的发展。⑩2003年开始，基于我国经济中出现的结构不平衡，国家利用土地规划调整相关产业的布局，土地参与宏观调控“不仅在总量控制上按照保持供求基本平衡的原则对社会总供给和总需求进行双向调控，而且从结构上对不同行业和产业、不同的地域和主体功能区，调整土地供给，确定用地规划”。④土地利用规划法律制度以土地利用规划为客体，规定规划关系当事人的权利义务，是宏观调控法律规范。
集体建设用地使用权流转规划的依据为县乡两级土地利用规划与专项土地利用规划，如乡镇建设规划、农民宅基地建设规划。与其他土地利用总体规划相比较，集体建设用地规划在资源的宏观调控上具有突出的特点：第一，规划的宏观调控功能集中在地域性的经济资源结构调整。
地方政府由于承担着发展地方经济的职能，公权力决策行为对规划的编制、决策和实施影响明显。在《城乡规划法》出台之后，集体建设用地利用规划与城市规划一同并人地区的土地利用规划，按照地方资源禀赋和区域比较优势来协调土地利用政策和资源分配的布局，有效地整合了资源，促进和协调了区域的发展；由于我国正处于城乡经济一体化的进程中以及正处于农村产业结构升级的发展阶段，规划负担的土地结构性供给使命更为凸显。规划将成为地方政府更多地调控土地资源、实现地方政策的工具。第二，集体土地利用规划法律规范所调整的利益关系更为复杂。与城市规划的产权基础不同，农村建设用地规划作用于集体所有的土地，由于农民集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权等的权利结构交错，与城镇国有土地单一的国家所有权、居民与市场主体的使用权结构相比，其规划的利益关系更为复杂。规划实施中的利益冲突更为多样化、程度更为激烈，规制的实施法律保障的制度需求更为强烈。第三，耕地保护与土地用途管制体现了集体建设用地规划规范的双重功能。
除了保证公益事业用地的公共用品供给功能之外，集体建设用地规划的外延功能是与农地划定法定界限，优先保证农业用地不受建设用地的侵蚀。农地能够为社会提供的粮食安全、生态环境的外部性收益，是公共利益，必须通过土地利用规划加以确认和保障。前苏联乌克兰经济研究院所着的《农业中的土地资源与水资源利用的经济问题》一书指出，现代农业立法规定农业土地利用的优先原则，首先是要保证农业有足够的土地，任何生产领域要解决任何土地利用问题，都需要优先保证农业的利益。@着名资源经济学家周城认为：“即使产业结构的转变使得一些农地变为非农的建设用地不可避免，但是从整体上看，其前提依然是优先满足农业必要土地的需求，然后用剩余农地发展非农产业。”@（二）按照宏观调控法的制度要素补充规划的控制方式集体建设用地规划的宏观调控法律属性，要求匹配适应性的法律制度，改变现行地方规章中行政法抑或民法调整规划关系的思维定势，通过配置经济法律规范来优化土地利用规划的法律控制机制。
一是按照社会本位原则，厘定规划的主体。按照经济法的社会公共利益原则，构造非政府的社会主体独立的规划决策者地位。经济法以社会本位为原则，维护社会公共利益是宏观调控法的基本任务。社会本位原则要求政府干预经济关系时，保持自身的公共利益代表者的主体适格，在各种复杂的利益关系冲突中，独立于各方的利益纠葛，将公共利益的内涵、社会公平正义的要求植入国家干预经济的具体制度工具之中。因为土地利用规划的编制是特殊的政治决策过程，政治决策的实质是利益的博弈。而保证土地利用规划公平性的最大障碍当属社会中的“权力”，“持有权力者（政治意义的、经济意义的）对规划的编制和实施过程的每一个环节都可能产生影响，他们可能置规划师的建议于不顾，或者索性胁迫规划师做其利益的代言人，在宏观经济政策转向发挥市场资源配置的主导作用时这种压力更为显见0”@基于集体建设用地规划主体的利益非中性，实现规划的有效控制必须将政府从规划主体转变为规制主体。按照《土地管理法》的规定，集体建设用地出让的规划类型是县一级土地利用总体规划、乡镇村庄建设规划，属于上一级宏观规划之下的执行性规划，其编制主体是同一级地方政府，规划编制之后逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府和地区行政公署批准。集体建设用地利用规划效力受到削弱的重要原因是：其一，上级规划审批机关在对下级的规划审批中存在着信息不对称问题，无法有效地监督规划的公平性，规划的编制者在规划的决策中发挥着主导地位。其二，地方政府在土地利用规划关系中不具备中立的法律地位，无法完成社会公共利益代言者的角色。
例如，规划目标应是长远的、可持续的，在新农村建设中集体建设用地涉及的政策中则更多是由政府认定的目标，如形象工程、政绩工程等。因此，立法必须强化规划决策者的独立法律地位。
从域外经验来看，土地利用规划不是由政府而是由非政府组织决策的。在西方国家，独立于行政部门的城市规划委员会是规划决策的普遍形式，是代表公民利益的非政府组织，比如，在美国，各州市镇设立的城市规划委员会，承担规划的编制和决策职责，享有规划的确定权；@规划委员会通过独立性的制度安排，保持了规划决策的中立性。比如，我国香港特别行政区城市规划委员会实行委员利益申报制度，此外立法还规定了违反回避制度的责任，即委员应回避而未回避时，委员会所做出的规划决定可能要承担被废止的风险。④目前，我国几乎所有的直辖市、省会城市以及地级市都已经设立了城市规划委员会，县一级的地方性规划中还没有该类机构。但是，我国的规划委员会与西方的规划委员会名同实异，学者将其分为四个类别：第一类是顾问咨询型。第二类是管理协调型，即规划委员会在具备部分管理职能之外还具备协调、仲裁的职能。第三类是管理决策型，即规划委员会依据地方法规所具有的行政职能，除对须由上级报批的规划具有报批前的审议职能之外，还对规划事务具有明确的审批职责。第四类是中间程序控制型，即将规划委员会设计为规划审批的前置程序制度，规划委员会的权利介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间。④《广东省城市控制性详细规划管理条例》第16条规定：“控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。”
对于规划决策主体的选择，有学者认为，在国家法律尚没有修改之前，将规划权交给规划委员会，并设计成独立的管理决策型规划主体，在法理上是否站得住脚是值得商榷的。⑤还有学者认为，规划委员会应介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间，应选用广东省的做法，授予规划委员会对规划必经程序的否决权，防止与上位法相冲突。@笔者认为，现行规划委员会的研究主要适用于城市规划过程，在集体建设用地使用权制度改革的过程中，国家对土地利用制度的创新与探索采用了宽容的态度，并且基于集体经济组织产权长期受到地方政府公权力的影响和侵蚀，在县乡一级设置独立决策的管理型规划委员会制度既有必要性，又有可行性。
二是吸收各种利益主体的合理诉求，形成遵守规划的内在激励。
宏观调控法的特点是通过激励机制，利用利益媒介，间接地促导市场主体的行为符合国家调控政策。土地利用规划通过土地用途的限定，对土地权利主体的未来和现实的土地用途转换和利用选择加以限制。集体建设用地使用权流转的规划面临着更为复杂的利益冲突，土地上承载的利益关系因农民集体产权、土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇企业与公益设施建设用地使用权、集体土地上的开发建设主体等多重权利交织而多样化。在土地利用规划的决策上只有吸收各种利益主体的合理诉求，才能形成土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令性控制的不足，增加规划义务主体对规划的认同，提升履行义务的自律。对此，加拿大公共政策学研究学者迈克尔·豪利特提出了按照国家干预的程度选择政策工具时应重点考虑的两个维度，即信息维度和群体维度。固首先，强化集体建设用地规划的信息供给有利于保障土地权利人的财产权益。在规划不公开、信息滞后的情况下，往往由于对规划确定的土地利用政策反应能力差，土地权利人承担了土地利用规划的不利后果。如农地转为建设用地的未来规划对农民和农业投入的影响。其次，参与程序通过吸收土地权利人的利益诉求，将土地利用规划中的各种利益内化于规划之中，“有利于强化土地利用规划在全社会一致赞同的基础上的集体行动。”④第一，建立土地利用规划的信息公开制度。《政府信息公开条例》规定了公民的信息公开请求权和信息利益实现的具体制度。土地利用规划确定之后，为了使土地利用人为未来规划义务的履行和土地利用行为做出预期，应在规划实施前有权获得土地利用规划的信息。由于《政府信息公开条例》规定政府信息公开制度是普遍的，土地利用规划需要具体的规划行政主管机构按照规划的技术条件和信息供给方式公开信息，因此，农村土地利用规划需要专门的信息公开制度。
但是，在16个地区集体建设用地使用权流转的规章中，均没有土地利用规划的信息公开制度，政府规划信息公开的积极义务履行没有具体化为强制的义务，甚至会利用规划的封闭性，出现更多的擅自变更规划、规避规划的机会主义。在规划的相对人一方，《城乡规划法》出台之前，虽然《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡村规划做出了概括的规范，“但村庄的规划管理仍然薄弱，有的村庄没有规划，无序建设。”@《村庄和集镇规划建设管理条例》第14条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。”由于农村集体对规划制订和参与的能力相当有限，因而该项规定在现实中的执行效果不佳，村民无法获得规划的决策信息；同时，该条例没有赋予相对人土地利用规划确定之后的信息公开请求权。规定相对人信息公开请求权的意义在于：（1）便于规划义务的认知。公开规划行为的法律性质可以推定为政府对土地使用人空间利用行为的干预权力和相对人实施规划的法定义务。（2）便于相对人对地方政府维持规划的情况加以监督。
土地利用规划的信息公开制度应包括：（1）政府规划主管机关的信息公开义务。立法应规定，土地利用规划已经批准的，人民政府应责令规划主管部门向社会公开；为了使规划法律内容便于公众知悉，应当公开规划编制的依据、规划执行的时限、管理部门、法律责任。考虑到农民的规划意识薄弱及法律知识、规划技术知识的欠缺，立法应规定建议性规范，指导地方政府和村民委员会对规划进行必要的宣传和解释。（2）公民获取规划信息的请求权。土地利用规划批准之后，公民向规划行政主管机关请求公开规划信息的，行政机关不得以国家秘密为由，阻止公民信息利益的实现，并要为公民规划信息的获得提供经济上的便捷条件。（3）根据信赖利益原则，规划变更的信息也适用政府规划信息公开的义务性规定，并应保障信息公开的及时性。
第二，建立土地利用规划的参与制度。公众的参与制度对于建构土地利用规划的利益表达与沟通机制具有基础性作用。首先，在民主社会，政府的土地利用规划绝不是利用政府的权威发生公信力，“土地利用规划成为政府行为是长期不断适应特定政治制度的结果，它本身的存在是现行政治制度在地域空间与土地利用领域的衍生，这个过程并非基于规划的核心价值自动地实现，而是寄附于社会系统中某些组织、集团、甚至一些个人倡导的旨在为自身谋取政治利益的运动。”⑦其次，土地利用规划的参与行为有利于政府与相对人在强弱悬殊的利益对比中，使弱势的相对人得到合理的利益关照。在土地利用规划的决策中，政府居于调动土地资源的优势地位，相对人则处于弱势地位。对农民来说，其替代就业的能力低下，土地利用规划行为可能使受规划影响的他们变得更弱。参与程序有利于增强农民在规划中的主体意识、自觉性和责任感，通过利益诉求机制使决策者在规划中体恤相对人在规划实施中的牺牲，保证规划在平衡公共利益和私人合理需求之间做出协调，保证规划的公平性。
土地利用规划决策的公众参与制是现代民主国家公共决策的制度惯例。在现行集体建设用地使用权流转中，各地规章均没有涉及土地利用规划的公众参与制度。在《城乡规划法》出台前，许多地区根据《村庄和集镇规划建设管理条例》制定了本地区的实施办法，其中涉及到一些简单的规划参与程序的规定，例如《河北省村庄和集镇规划建设管理实施办法》（1994年5月生效，现已失效）第14条规定：“村庄和集镇总体规划、集镇建设规划，应当征求土地、水利和林业等有关部门的意见，经乡级人民代表大会审查同意后，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，应当经村民会议讨论同意，由乡级人民政府审查后报县级人民政府批准。”《城乡规划法》关于规划的公众参与仅涉及到两个条款，其中第l6规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理；第l8条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。《城乡规划法》有关规划编制尊重村民意愿的规定，不仅因过于原则而变成了倡导性的条款，而且村民参与的主体范围过于狭窄，无法涵盖土地利用规划的多方利益主体；镇一级的规划编制中人民代表审议的程序，难以顺应土地利用利益相关者参与程序的博弈要求。显然，土地利用规划的公众参与意识还没有形成立法思维。确立规划的公正程序理念，进而建立包括相关行政主体之外多方利益主体的广泛参与制度，是完善集体建设用地规划制度的当务之急。建议各地在制定地方城乡规划法实施办法时，将公众参与规划决策的程序加以制度化。
第三，强化规划的政府干预。日本学者金泽良雄将经济法的调整方法分为国家权力的强制调整和非权力调整。@我国学者也认为国家公权力介入是经济法作用经济关系的方式之一，并且按照公权力行使方式的不同，分为指导性调整方式和指令性调整方式。@由于土地利用规划的拘束性性质，土地利用规划的控制适应于公权力的指令性调整方式，因此，强化规划行政主体的干预是必要的。
土地利用总体规划的意义篇3
关键词：总体规划城市用地存在问题解决办法
一、土地利用规划与城市规划的关系
（一）土地利用规划与城市规划
城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。
改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。
（二）兼容性：互有侧重、互为弥补
从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。
土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。
（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张
现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。
几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。
二、总体规划中的城市用地存在问题
（一）发展定位不当
因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。
然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。
三、具体解决办法
（一）坚持可持续发展
《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”
把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。
（二）资源保护与发展优先并重
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。
要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。
（三）各类规划管理部门协作
城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。
参考文献：
土地利用总体规划的意义篇4
中华人民共和国主席 江泽民
1998年8月29日
中华人民共和国土地管理法
（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订）
目录
第一章、总则
第二章、土地的所有权和使用权
第三章、土地利用总体规划
第四章、耕地保护
第五章、建设用地
第六章、监督检查
第七章、法律责任
第八章、附则
第一章、总则
第一条、为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
第二条、中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第三条、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。
第四条、国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第五条、国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。
第六条、任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。
第七条、在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第二章、土地的所有权和使用权
第八条、城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第九条、国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十条、农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第十一条、农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十二条、依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
第十三条、依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十四条、农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
第十五条、国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
第十六条、土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
第三章、土地利用总体规划
第十七条、各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。
第十八条、下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十九条、土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
第二十条、县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十一条、土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十二条、城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第二十三条、江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
第二十四条、各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
第二十五条、省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十六条、经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第二十七条、国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十八条、县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
第二十九条、国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。
土地行政主管部门和统计部门共同的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。
第三十条、国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。
第四章、耕地保护
第三十一条、国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
第三十二条、县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
第三十三条、省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
第三十四条、国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
第三十五条、各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
第三十六条、非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第三十七条、禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
第三十八条、国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
国家依法保护开发者的合法权益。
第三十九条、开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
第四十条、开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第四十一条、国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
第四十二条、因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
第五章、建设用地
第四十三条、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条、建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十五条、征用下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条、国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十七条、征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
第四十八条、征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
第四十九条、被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
第五十条、地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
第五十一条、大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
第五十二条、建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
土地利用总体规划的意义篇5
关键词：土地整理；法律制度；土地产权；规划；环境保护
中图分类号：D912.3 文献标识码：a 文章编号：1004－1605(2007)12－0070－03
我国人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力开展土地整理工作，增加可利用土地数量成为时代的必然要求。1999年修订的《土地管理法》确立了土地整理的法律原则。依据《土地管理法》第四十一条规定，土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村等综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。现代意义上的土地整理，在我国虽然只开展了不到10年时间，但已展示出巨大的综合效益。但是，由于目前我国相关法律仅规定了土地整理的法律原则，缺少具体的法律制度，因而影响了土地整理的法制化运作。当前，我国土地整理法律建设应着重解决好以下几个问题：
第一，集体土地产权关系模糊问题。土地产权问题是土地整理的主要内容之一，土地产权变化是土地整理过程中一个极为敏感的问题，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。《土地管理法》规定农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。但现实情况是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织和程序，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各种权利的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。
实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。土地整理的重要目标之一是促进土地高效、集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.35亩耕地，平均分成9.7块。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响，阻碍了土地整理目标的实现。
集体土地产权关系不清晰，集体土地所有权行政权力化的现实告诉我们，如果片面地强调土地整理的义务性，难免会出现以行政权替代土地所有权、强行开展土地整理、漠视农民利益、当事人之间矛盾激化的后果。由于我国农村集体土地所有权的法律机制是封闭的，所以还必须通过授权性规范的激励机制，建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。
从根本上解决土地整理中的产权问题可以注重从以下几点人手：一是在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。二是加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民利。参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志，项目设计方案、实施方案、土地权属调整方案等应当在项目区进行公告，开发整理的土地，其集体所有权性质不变。三是按照“两权”分离的产权制度改革要求，将集体土地使用权从所有权中分离出来，其权利与义务应等同于国有土地使用权，使农民所取得的土地使用权成为真正意义上的产权。建议国家制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包者之间订立承包经营合同。
第二，土地整理规划不科学问题。高质量的规划设计是搞好土地开发整理的依据。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例。按规划法的职能，一方面，土地规划法对土地整理的发展作出预测引导，引导土地利用人的行为进而提高其参与主动性；另一方面，按规划法的强制效力，土地整理要服从规划的要求，要与国土资源的综合利用规划相协调，实现可持续发展。
当前，我国土地整理所及规划包括土地利用总体规划和专项规划。土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。国土资源部在2000年颁布了《土地开发整理规划编制规程》，2003年颁布了《全国土地开发整理规划》，将土地整理规划作为总体利用规划的专项内容。然而，从各地土地整理的现状来看，土地整理规划往往与土地利用总体规划相脱节。具体表现在：许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况；在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；县、乡两级的土地整理实施规划较为粗糙，有关部门欠缺相关的监督制度，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。
产生上述问题的主要原因有：一是土地规划没有被上升为法律，仅仅作为政府行政机关进行土地管理的一种手段；同时，土地规划包容在《土地管理法》中而没有单独立法，其优先效力无从谈起。二是规划的法律调控不严格。按照《土地管理法实施条例》第九条规定，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。然而，实践中违反规划、突破规划和随意修改规划的问题频繁出现。这一方面是因为地方政府管理失控，同时也与土地规划本身缺乏科学性有关。特别是作为土地规划基础的乡(镇)级土地规划有待完善。三是规划的产生缺乏民主性。我国《土地管理法》通过行政部门的规划权限将规划制定限制于行政主管部门的内部行为。在国外，公众参与、咨询与听证制度等公开、民主的规划决策程序早已成为国际惯例。作为具有正式法律效力的土地整理规划，不仅涉及各种自然和社会等物质因素，而且涉及到各种不同专项规范部门间的协调和公众对规划的认同，因此，它的产生过程应是一个民主、开放的程序。
完善土地整理规划的措施有：提升规划法的法律地位，加快规划立法；建立规划制定的民主、公开程序并使之法律化；通过招投标选择信誉好、业务水平高的规划设计机构进行规划设计；选择责任心强的专家组成规划设计和预算审查小组，引入专家决策机制，进一步提高方案论证水平。
根据国土资源部的统一部署，各级土地利用总体规划及土地开发整理规划修编工作正在全面展开。当前，我国一些地方在编制土地整理专项规划，开展土地整理重大工程等课题研究方面进行了有益的探索。如江苏省大部分地方编制了土地开发整理专项规划，并先后进行了《江苏省土地开发整理工程建设标准》、《江苏省土地开发整理项目预算编制办法及定额标准》等多项重大课题的研究，有力地指导了全省土地整理工作的实践。
第三，土地整理和生态环境保护的不协调问题。目前我国土地整理整体上还处在初级阶段，大多数地区土地整理的最主要目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，维持耕地总量动态平衡。即使谈到生态环境保护大多也只是在田间道路两旁人工营造防护林，土地整理的生态绩效评价缺乏一套完整可行的评价体系，由此导致土地开发整理与生态环境存在诸多矛盾。任何违反生态规律去利用自然、改造自然的行动，最终都将受到它的惩罚。20世纪50年代的结果，即是一次严重的教训，这是土地整理所必须认真对待的。与之相对照的是，一些国家在土地整理和生态环境保护的协调方面取得的成绩值得我们借鉴。例如，德国的乡村，风景如画，这得益于德国长期以来实行的土地整理制度。德国的土地整理主要依据是1953年颁布的《土地整理法》。依据这部法规，土地整理不仅着眼于有效整合零碎、不规则地块，同时也考虑到景观生态的要求。
我国土地整理忽视生态环境保护的原因：一是现阶段的土地利用总体规划在制定的时候往往着眼于提高土地的集约利用水平、提高土地的质量、改善生产条件以及提高农村现代化水平等方面，对于土地整理的生态保护这一要求考虑甚少。二是我们国家对于保护生态环境这一学科的研究时间相对较短，将土地整理与保护生态环境结合进行研究的很少，特别是缺少对土地生态系统进行定量评价模型的研究。三是在法律体系上，有关生态保护与土地整理在制度设计和规范上无法相互衔接。《环境保护法》虽然在第十九条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，但这种粗线条原则性规定，缺乏具体的规则指引。《土地管理法》虽然将“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”作为原则(《土地管理法》第一条)，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在具体法律法规中予以明确和强化。例如，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中；土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。
要解决土地整理中的生态问题，必须要以国家的法律和政策作保障，从以下几个方面来解决：
一是按照可持续发展理念来引导土地整理法律规范的价值取向。可持续发展是一种从环境和资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。这一战略和模式由联合国世界环境与发展委员会于1987年在提交联合国大会《我们共同的未来》的著名报告中首先正式提出。可持续发展理念引导着土地整理法律规范的调整和完善，如强化生态指标在土地整理规划中的法律效力；对损害生态环境的行为确立经济责任制度等。
土地利用总体规划的意义篇6
关键词新一轮土地利用总体规划；修编；思路
中图分类号S29文献标识码a文章编号1674-6708（2014）121-0154-02
土地利用的总体规划是确保土地资源安全的重要方式，当前正在实施的土地利用总体规划对土地宏观管理起到了推动作用。然而，从当前的经济社会发展的形势来看，新一轮土地利用的背景出现了一些新变化。因此，展开新一轮土地利用总体规划修编实施具有重要的现实意义。
1确立科学的规划理念
首先，确立以人为本的理念。科学发展观的核心是以人为本。因为土地利用的整体规划是采用规划的方式来引导或者是积极鼓励人们使用土地的强度以及方式等，这对人们的利益会产生一定的影响。因此，在进行规划的过程中，必须全面考虑到各方利益，并且在集中协调中有效反映出来。特别是在当前的民主和法制体系逐渐完善的情况下，人们既有参与权，并且还有监督权与知情权，公众参与和规划决策的理念渐渐增强，并日益显现。展开土地利用整体规划的根本目的是为了更好为广大人民群众开展土地利用的服务，将人的发展当成是终极目标，衡量社会进步的有效标准。
其次，确立理性发展的理念。理性发展的理念强调采用更长远的眼光来看待土地问题，并且在基础设施、公共投资以及今后的发展计划等多个问题上实现密切合作，确定发展的目标。理性发展往往需要多个组织来一同协作，比如农业机构、社区团体、社区发展机构以及居民等的全面协作，这样才能做出科学合理的决策。因此，新一轮的土地利用总体规划应全面考虑到使用理性发展的理念，让更多的个人、社会团体以及机构等全面参与到规划利用土地中来，采用土地市场监管的方式来解决土地流失等方面的实际问题。
2明确土地利用总体规划的重点
开展新一轮土地利用总体规划修编时，需要从全局的视角来进行审视，全面研究每一个地方如何从当地实际出发来制定出科学有效的措施，来应对多种挑战。当前，正在大力实施的规划是耕地的保护。特别是对着经济社会的快速发展，土地整体规划的重点很有必要加以调整，但是我国人多地少的实际国情来看，耕地保护还是目标重点，必须进行全力保护。此外，国家还特别强调耕地总量的平衡，并采取切实有效的措施来确保耕地生产能力，全面提升农民进行耕地生产的积极性。同时，还需要科学规划好建设用地与改善当地生态环境，有效协调人和自然之间实现和谐发展，为农业、农民创造一个好的生产
环境。
3全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性
土地规划的科学性主要是基础性土地统计数据本身的真实性以及规划方案本身协调的科技保障。具体来讲，一是，全面使用新的土地资源调研评价工作成果，全面查清当前的土地利用数量、质量和本身的利用情况，为进一步做好土地利用规划的调整以及提供科学的基础数据提供保证。二是，在进行全面总结现有经验的基础上，采用可持续发展观等土地理念，开展土地利用的规划研究，以及在市场经济条件下开展弹性目标的探索，制定并全面完善不同层次、类型的土地利用规划标准体系以及土地规划技术标准，创建与国情相符的土地利用整体规划的理论以及体系。三是，采用现代技术手段，对土地规划的收集到的数据进行适当的更新，及时处理相关信息，根据实际情况，进行协调与反馈，对规划采用动态的监测，提供管理技术支持。
其次，还需要从可操作性的方面来进一步强化土地利用的整体规划的科学性。一是，从土地编制规划的整个过程来讲，规划成果的关键是重在有效的措施。从规划的功能来看，土地利用总体规划体系应具有上下密切衔接的功能。二是，具有同级之间的互相协调功能，土地利用总体规划涉及到规划的同一级协调问题，彼此间如果协调不到位，就会对规划实施的具体效果产生负面效应。三是，全面发挥对一些基础设施项目的布局指导作用。对土地利用总体规划中的一些不科学内容进行修订。还需要全面管理好台账，对不同的国民经济部门应该进行科学合理的安排。四是，全面发挥好资源保护以及协调利用方面的功能。土地利用整体固化及时确保空间的可用与可建，更是确保那些地方可以进行开发，哪些不需要开发，或者是对生态相对敏感的区域如何去限制开发等。最后，注意各个地区间开展有效合作。特别是通过土地利用规划体系来对调整进行统筹安排，提升土地利用整体水平。
4强化土地规划监管实施的力度
首先，创建土地利用规划监管实施的保障系统，让编制好的土地利用总体规划能得到全面的落实。其次，确定政府规划实施监管的内容与责任。也就是强调政府制定的一些区域性规划进行全面的实施，还要对下级规划部门实施的行政行为得以监督。最后，规划实施的法律法规应严格执行。对存在的涉及到土地利用整体规划的法律法规应进一步完善，每一级的主管部门管理力量与机构组成，也要承担相关的监督管理责任，提升土地利用监管水平。
总之，土地利用的总体规划是确保土地资源安全，科学使用并保护好的土地的重要依据，更是国家展开宏观经济调控的主要方式，因此，做好新一轮的土地利用总体规划修编具有重要的现实意义，因此，必须确立科学的规划理念，明确土地利用总体规划的重点，全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性，强化土地规划监管实施的力度，从而提升对新一轮土地利用总体规划修编的实施水平，推动经济社会实现又好又快发展。
参考文献
[1]付翔，王慧珍，段建南.新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2006（4）.
土地利用总体规划的意义篇7
关键词：土地利用规划城乡规划城乡建设
近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。土地规划就是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。
1土地规划的概念和意义
土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。
2我国土地规划存在的问题
我国正处于一个经济高速发展阶段，经济的发展日新月异，规划编制后，如果单纯的强调稳定性，不能根据实际进行调整，就很难根据市场的不断变化进行产业结构的调整，从而必然会对经济的发展起阻碍作用。
2.1规划缺乏必要的灵活性，规划的制定和现实相脱节。
土地利用的动态决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性，不同的历史时期和不同的经济环境，土地利用有着不同的侧重点。但是许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上做的表面文章。使得土地规划在实质上成了一成不变的东西，从而导致了土地利用规划工作滞后，规划的制定和现实相脱节。
2.2没有能很好的保护耕地。
在县乡级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田作为基本农田。这种做法背离了土地利用总规划保护耕地的初衷。
2.3信息的不充分使得土地规划与现实背离增大。
信息不充分往往会造成指标分配的依据不足的严重后果。合理的分配指标能够很好的协调经济建设与资源保护的矛盾，但必须建立在充分掌握区域经济发展趋势并能够综合平衡的基础上。由于市场经济发展的复杂性，在一定时期经济发展过程中，总会出现一些突发问题，考虑到这些突发性因素带来的影响，规划就会偏离现实。信息的不充分在一定程度上制约了指标分解的科学性，土地规划就会存在先天不足。
2.4土地利用规划缺乏必要的稳定性，调整的随意性很大。
规划在实施过程中的又一个问题是规划调整频繁，随意性很大。在我国不少地方土地利用规划知识一种形式，当地方经济发展需要用地时，若该土地不是指标用地时，只要通过国画调整就可以实现。规划的随意调整既损害了规划的权威性，又无法达到保护耕地和发展经济的规划目的。
3新时期的土地管理工作需要土地实行利用规划
3.1土地利用规划是实行土地用途管制的依据
土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案事实的可行性论证等。
3.2土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段
土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.3土地利用规划有利于落实国家土地出让收支管理政策
编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。
3.4土地利用规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一
盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。
4土地利用规划和城乡规划协调发展
我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。城乡规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技术指标上相协调。
两个规划要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。城镇建设以总体规划为依据，一般由城镇建设管理部门负责制定，而城市土地利用规划是土地管理部门负责制定的，双方在制定规划时如没能充分交流，两个规划必有不相协调的部分，这就会为今后在建设管理上造成不利影响。如土地利用规划中划定的基本农田保护区有些在城镇发展用地控制区内，有的甚至在近期建设用地范围。例如，上海市从管理体制上将规划和国土资源管理两个行政部门合并为一个局，这样在制定规划的时候就可以在内部解决两个规划衔接协调问题，大大加强了两规的统一性。
参考文献：
土地利用总体规划的意义篇8
abstract：plansfornationaleconomicandsocialdevelopment,urbanplanningandlanduseplanning(hereinafterreferredtoas"threerules")withoutdifferentfunctionaldepartment,afteryearsofplanningpractice,"threerulesdivision"theproblemsalreadyobviousandserious,thereforetheauthorthinksthatmustbeintegratedplanningresources,workoutthecomprehensiveplanning,to"threerulesunity".thisarticlemainlyanalyzesthe"threerulesunity"necessity,explorethe"threerulesunity"planningcontent,andfinallyputsforwardtheexploratory"threerulesunity"someway,expectto"threerulesunity"researchbepushforward.
关键词：“三规合一”；意义；内容；实施途径
Keyword：hereinafterreferredtoas"threerules";meaning;Content;implementingways
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
1.“三规合一”提出的背景及意义
1.1政策背景
最新颁布的《城乡规划法》第五条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”，但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
1.2实践背景
多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。
城建部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。笔者从管理、编制、审批、实施等几方面对三大规划进行了比较，如表一所示。
表一——三大规划内容、地位与作用等比较
项目类别国民经济与社会发展规划城市总体规划土地利用规划
管理主管部门发展与改革部门城乡规划部门国土资源部门
规划类别经济综合规划空间综合规划空间专项规划
规划特性综合性综合性专项性
编制编制依据社会经济预测及政策因素国民经济和社会发展规划上层次土地利用规划
主要内容发展目标和项目规模城市发展方向及空间布局、建设时序安排、耕地保护范围、用地总量及年度用地指标
编制方式独立独立，兼顾国民经济与社会发展规划自上而下、统一
审批审批机关本级人大上级政府国务院、上级政府
审点发展速度和指标体系人口与用地规模耕地平衡和用地平衡
法律地位—《城乡规划法》《土地管理法》
实施实施力度指导性约束性强制性
实施计划年度政府工作报告近期建设规划年度用地指标
规划年限五年一般二十年10----15年
监督监督机构本级人大上级政府、本级人大国务院、上级政府
实施评估年度政府工作报告规划修编执法监察
检测手段统计数据报告、检查卫星、遥感
通过表一比较可发现，三大规划均存在自身的不足：
（1）国民经济与发展规划操作性、实践性较差
（2）土地利用总体规划与城市总体规划标准不一
（3）城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足
相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的问题。
1.3论文研究意义
事实上，在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要和现实，也是探索“三规合一”的意义所在。
2.“三规合一”的内涵、发展目标
2.1“三规合一”的内涵
“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。笔者结合国内相关研究比较得知，“三规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成。
2.2“三规合一”的发展目标
“三规合一”的目标就是减少三大规划“各干各事”的困境，所以笔者认为三大规划合一之后的理想状态如下：一张图、一套技术标准、一套协作流程、一套办事规章。
3.“三规合一”城乡总体规划的主要内容
1.根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入，确定城市发展目标和在区域中的定位，并提出经济社会发展战略；
2.通过功能定位确定城市职能，进行城乡产业布局，提出相应发展策略，并制定配套区域政策；
3.根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模、职能、等级结构，并构建生态、产业、交通、服务四大支撑体系；
土地利用总体规划的意义篇9
一、新《土地管理法》以促进社会经济可持续发展为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重，自然生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了影响社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。
新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展问题的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性政治承诺。1994年4月，我国政府亦正式发表了中国资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。
新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从历史的观点看，欧、美、日等发达资本主义工业化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高，科学技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。
二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《中国房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
2、土地利用总体规划的构成。土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
3、土地利用总体规划的编制程序。根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理法律制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》，下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未用地管理，防止水土流失。水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。其主要内容包括：（1）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少，垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查，加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。
为保证土地监督检查制度的落实，新《土地管理法》规定：县级以上各级人民政府土地行政管理部门负责土地的监督检查工作。其履行监督检查职责时，有权采取以下措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。土地监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测，要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。有关单位或者个人对土地行政管理部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。县级以上人民政府土地行政管理部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；对自己无权处理的，应提出行政处分建议，报行政监督机关予以处理；如发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究其刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。土地监督检查制度的确立不仅为土地行政执法机关的执法检查、处理及程序等提供了法律依据。而且监督检查的制度化对土地管理法的贯彻实施，土地资源保护提供了法律依据。
土地利用总体规划的意义篇10
【关键词】临沂市国土资源局挂钩试点工作城镇建设农村建设
为全面推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，临沂市国土资源局精心组织，周密部署，科学规划，合理布局，确保挂钩试点工作规范实施。为适应建设社会主义新农村要求，将挂钩试点工作作为建设社会主义新农村的重要内容，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设标准，科学布局，合理规划，实行“六个统一”。（即：统一规划、统一标准、统一安置、统一部署、统一复垦和统一验收），确保实施质量，努力把项目区建设成为社会主义新农村的示范区。
一、意义
1.通过挂钩项目的实施，可利用挂钩周转指标，减少利用年度建设用地指标，将有限的年度建设用地指标用于急需使用的重点项目上。同时，通过实施“挂钩”计划可以将农村建设用地整理出的指标（待上级审批后）用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。
2.通过实施“挂钩”计划，有利于推动新农村建设，促进农村居民点的聚集布局，改善农村居民的居住条件和生态环境质量，加快缩小城乡差别，进一步提高农业生产条件和劳动条件，提高防洪排涝标准，节约水电，提高土地生产力，适应机械化作业和现代化农业发展的要求。
3.从资源可持续利用角度看，有利于土地利用总体规划的实施，协调好与农、林、水利、建设、环境等部门用地关系，保护了基本农田，有效增加耕地面积，有利于实现耕地总量动态平衡。
二、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩原则
1.突出规划重点。围绕提高建设用地对经济社会可持续发展的保障能力，进一步化解城镇建设用地供需矛盾，强化增减挂规划在控制建设用地规模、优化用地布局、调整土地利用结构和配置土地资源等方面的作用，以增加临沂市城区、县城区、开发区建设用地规模，提高农村生产生活条件为重点，有针对性地做好增减挂规划编制工作。
2.做好基础研究。总结我市集约节约用地经验和第一批增减挂钩试点经验，分析增减挂钩工作中存在的问题，提出解决问题的对策。充分利用土地调查成果，做好城镇建设用地预测和农村建设用地减少潜力研究，增强规划的前瞻性、科学性和实用性，实现规划在国民经济发展中的宏观调控能力。
3.做好规划衔接。增减挂专项规划是土地利用总体规划的重要组成部分，要与土地开发整理专项规划相衔接，满足“十一五”期间临沂市经济社会发展的需要。市、县区同时预编增减挂专项规划，自上而下进行审批。市级规划要贯彻全市发展战略，参照全省土地利用总体规划影子规模，体现临沂特色，促进区域经济发展。
4.兼顾各种关系。正确处理政府、村庄和企业的利益关系。尊重农民的意愿，维护集体和农民土地合法权益。
三、实施“挂钩”的可能性分析
1.早在八十年代，当时用地无规划管理，多数农房采取在原自然村就地翻建、加建，没有完整的居住布局，造成自然村内住宅分布较散，村内不少荒地、自留地，村落的环境没有得到有效的治理，缺乏必要的公共服务设施；同时在建设中占灌溉条件势较好的耕地，对荒地、低洼地利用不足。
2.建筑杂乱、容积率低。农村建设用地大多历史悠久，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，相互之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑均存在以下问题：一是朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村庄道路质量较差；二是村庄内旧外新，建筑层次差别大、式样种类多；三是功能混杂，缺乏公共活动场所。
3.“空心村”现象普遍。就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式大多以外延式扩展为主，而忽视对原有农村居民点的内涵挖潜，使农村居民点用地规模在不断扩大，而老的农村居民点用地不断荒废；同时，部分村民逐渐富裕起来，纷纷在城里或集镇购房建房，造成宅基长期闲置，成为“空心村”。
四、存在问题
从目前挂钩进展情况来看，挂钩工作主要存在如下几个问题：
1.政府重视程度不够。主要是乡镇政府对“挂钩”试点工作认识不到位，不能正确理解“挂钩”工作的重要意义；部分乡镇政府还认为“挂钩”试点工作是国土部门的事情，对此项工作的开展不够积极，和国土部门配合不够主动。
2.启动资金短缺，拆迁工作难度较大。拆迁工作需要地方政府先期投入拆迁资金，用于安置被拆迁群众，如果“挂钩”工作在全市展开，地方政府肯定拿不出这么多的资金启动，只有采取分期付款，群众虽想拆去现有旧房重建新房，但由于拆迁安置资金难以在最短时间到位，群众对此事必有意见，形成不稳定因素。
五、几点建议
1.主体要明确。实施“挂钩”规划的主体是乡镇人民政府，各乡镇要相应成立专门的领导机构，负责此项工作的组织开展。结合各乡镇正在开展的新农村建设康居示范村建设，制定年度实施规划，报省国土资源厅审批，国土资源部备案后组织实施。
2.启动资金要予以保障。地方政府在实施“挂钩”规划的过程中必须承担两笔费用：一是拆旧的拆迁费，二是土地复垦费。由于此项费用必须由地方政府先期投入，可从每年的土地复垦专项经费、土地出让金等费用中拿出部分资金用于此项工作的启动，待结余用地指标后，调剂到城区进行土地报批，再出让取得一定的土地收益，进行循环使用。
3.使用“挂钩”指标要限期归还。归还的途径是通过拆旧区进行土地复垦出耕地，经验收合格后，部分耕地用于归还上级分配的指标，剩余部分耕地指标才能调剂到城镇建设使用。