国土规划与城乡规划篇1
1、城乡交错带土地利用的基本特征
城乡结合部是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。
2、建设用地与农业用地矛盾显著
建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地（多为肥活的耕地）。既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。
2.1布局不合理，相互干扰
城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度很大。在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中。另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”，城乡建设极不协调。
2.2土地利用稳定性差，结构失衡
建设用地的无序扩展，引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸，独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎，既不利于农业生产发展，也不利于城区规划建设的实施。一方面，有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁，如近5年来，许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁，搬了建，建了搬；另一方面，投资兴建的菜蓝子基地、水利设施，在城区扩展影响下被迫缩小、迁建，造成产业结构不稳定，外部经济负效应显著。
2.3土地利用不充分，浪费严重
城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。
2.4生态环境质量下降
由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”大气、水、地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。
3、土地利用调控对策
3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测
城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带，城市发展总是表现为大片土地成为城市土地，最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延，城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况，有些土地利用基本合理，是城市经济发展的客观需要，而另外一些则是人为活动的过度影响，存在乱占滥用的不合理现象。
为了有效加强对城乡结合部的土地管理，需要加强城乡结合部土地利用的动态监测，对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样，比如，一方面，可以通过航片、卫片的判读解译，获取不同时期土地利用的动态变化；另一方面，可以通过对土地利用监测结果的研究，就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控，合理、有效地利用土地资源。
3.2实行土地管理信息化、科学化
传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高，使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来，现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展，以计算机技术、地理信息系统（GiS）和全球定位系统（GpS）为支撑的土地管理软件应运而生，实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时、适当的进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时、高效。
4、实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
要实现城乡结合部土地的可持续利用，除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外，还应特别注重以下三方面的战略措施：
4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略
有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
参考文献：
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国土规划与城乡规划篇2
关键词：乡村规划；法律性质；法律救济；规范体系
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
2008年1月1日施行的《城乡规划法》将乡村规划纳入调整范围，改变了以往《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》分别对城镇规划和乡村规划进行规制，城镇规划与乡村规划二元分立的状态。《城乡规划法》将乡村规划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规划、城市规划以及镇规划并列统称为城乡规划，并就乡村规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等问题做出了规定，为系统研究乡村规划提供了法律依据。
1乡村规划的概念与发展
乡村规划指国家结合经济和社会发展情况，对一定时期内乡村住宅、基础设施等各项建设在用地布局、建设要求等方面的部署、安排。乡村规划是随着城市规划而逐渐产生、发展起来的。我国的乡村规划建设管理工作始于改革开放初期。当时的城乡建设环境保护部下设了乡村建设管理局，负责指导和协调全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处，但是这一阶段的乡村规划管理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政管理层面。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡村规划制度在我国才有了法律依据，开始走上制度化、规范化。我国农村人口多,乡村人居环境的规划和建设与我国农村经济发展程度不相适应,是我国农村现代化进展迟缓的主要因素。目前,规划的主流实践主要集中于城市。通过长期实践,小城镇规划建设在理论研究和实践探索方面均取得了巨大成就,不仅小城镇数量大幅增加,其空间结构、功能和环境也有显著改善。而乡村建设尽管每年的投入不少,但基本上处于自由、无序和盲目状况,存在着住区功能不全、环境质量差、基础设施不足、土地浪费严重、民居传统与地方环境空间丢失、居民点分散、规模偏小、农业服务条件不足等问题。导致我国乡村规划建设目前这种比较无序和混乱状态的主要原因是长期以来的城乡二元结构和城市本位的思想严重影响了我国乡村规划与建设的步伐,规划理论、实践的方法和技术研究主要集中在城市上,
大量规划学理论成果、技术规范、技术标准都是以城市为出发点和归宿的。大家都认为乡村的规划与建设只要照搬城市的模式就行了,导致广大乡村的规划与建设都是一个模式,完全失去了乡村应有的特色。随着我国经济与社会的持续发展,人们对生活环境要求的提高,特
别是乡村居民人居环境意识的觉醒,加上城市环境问题日益显现,人们对城乡协调发展的意义有了新的认识,城市的发展离不开乡村的支持,乡村与城市之间的物质、能量、信息、人员等的交流对城市的可持续发展有着不可替代的作用。人们开始重新审视乡村的可持续发展,没有乡村的可持续发展就没有城市的可持续发展,而乡村人居环境的好坏是乡村可持续发展的一个重要方面,于是人们开始重视乡村的规划与建设,当然,这与国家对农村建设的重视是有着直接关系的。
2乡村规划的法律性质
对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面：行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为；后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。
2.1行为意义上乡村规划的法律性质
首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采用政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。因此，乡村规划的编
制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和普遍规范的行为。
其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。
2.2结果意义上乡村规划的法律性质结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。
首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限
制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更进一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性
规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。
其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。
3乡村规划的法律救济
乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并请求弥补因该行为所产生损害的制度。因乡村规划体现为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异。
我国《城乡规划法》并未明确规定规划保障请求权，而是概括性地宣示：对于因规划修改而受到损失的利害关系人，应当依法给予补偿。因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的损失时，应赋予公民规划保障请求权。此外，应进一步明确补偿数额的确定方式
以及补偿争议的诉讼解决方式。
4乡村规划的法律规范体系
乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称。乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定。研究乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推动乡村规划制度的发展与完善。
4.1乡村规划法律规范体系的构成
首先是宪法层面上，《宪法》第十六条第五款规定“:一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地。”第八十九条关于国务院行使的职权中规定：“领导和管理经济工作和城乡建设。”第一百零七条规定“：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政
区域的……城乡建设事业……等行政工作……”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府管理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据。
其次是法律层面上，《城乡规划法》系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据。《土地管理法》第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的建设用地规划和用地程序做出了限定。这些规定与《城乡规划法》中有关乡村规划的内容共同构成法律层面上的乡村规划体系。
再次是行政法规与部门规章层面上，《城乡规划法》颁布后，《村庄和集镇规划建设管理条例》并未废止，依旧具有效力。在乡村规划领域，《城乡规划法》未加以规定的则适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。2008年1月30日建设部关于贯彻实施《城乡规划法》的指导意见作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容。最后是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城乡规划法办法、实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法等。
4.2乡村规划与土地利用总体规划—————《城乡规划法》与《土地管理法》的竞合分析《土地管理法》规定国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且明确乡村规划应当与土地利用总体规划相衔接。《城乡规划法》亦规定乡村规划的编制应与土地利用总体规划相衔接。上述规定在法律规范层面界定了乡村规划与土地利用总体规划的关系，即城乡规划的编制要符合土地利用总体规划的要求。细究之，土地利用总体规划是以土地为对象，界定农用地、建设用地和未利用地的范围。乡村规划则主要以乡村建设用地为对象，合理安排建设用地内的建设活动。因此，从一定意义上可以说土地利用总体规划是乡村规划的前提。对于两者内容冲突的情形，应认定土地利用总体规划效力优先于乡村规划。
参考文献：
国土规划与城乡规划篇3
关键词：市场经济；城乡规划；资源配置
引言
市场经济体制主要指的是，在进行社会资源配置时选择将市场机制作为基本手段，随着城乡规划的进一步发展，基于市场经济的城乡规划资源配置已经成为了政府在城乡规划时着重考虑的问题。现阶段，是我国城乡转型发展的关键阶段，要想进行城乡规划工作，必须要理清政府与市场之间的关系，以社会治理结构为基础要素进行规划，政府与市场的关系如果重构，就会影响到城乡的规划。因此，基于市场经济的城乡规划资源配置优化必须要从土地资源配置以及公共物品配置上对城乡规划资源配置进行优化。
1市场经济下城乡规划资源配置存在的问题
1.1土地资源配置存在的问题
与产品的市场化程度相比，资本的市场化程度、土地的市场化程度、能源的市场化程度是远远不及的，对于城乡规划资源配置而言，由于长期受政府干预，再加上管制不当，土地流动机制、价格机制、竞争机制都受到较大的阻碍，没有形成有效的机制，使得土地资源配置十分混乱。土地流动问题导致城市建设用地十分缺失，但是大量乡镇企业用地（如图1所示）都一直处于闲置、低效使用的状态[1]。尽管在市场经济体制转轨的背景下，城乡规划手段和管理水平都有了相应的提升，但是，政府在管制土地利用的工作上仍然较为缺失，还浅析着刚性规划思想，导致城乡规划与市场的要求之间发生了很大的分歧。城乡规划在土地管制问题上的处理不当，影响了土地资源配置中市场的有效作用，土地浪费情况严重，无法面对市场与社会不断变化的需求。
1.2公共物品配置存在的问题
公共物品的配置是政府的基本职责，在市场失灵的范畴之内，随着政府企业化的不断变革以及新公共管理理论的引进，公共物品开始被划分为公私两个部分，其市场化的现象导致我国有一段时间严重缺失公共性，公共物品成为一种私人工具供私人资本获取私利。在城乡规划过程中政府需要供给公共物品，但是目前城乡规划的编制、实施都存在很多问题，政府职责错位，主要表现在城市公共空间私有化上[2]。城市的公共空间是城市居民生活、交往的主要场所，同时，也是展现城市风采的对外窗口，在很大程度上起着提升城市吸引力的重要作用，但是实际上，我国很多滨江、滨水地区的公共空间都在被私人项目占用，影响资源配置的效率。
2基于市场经济的城乡规划资源配置优化措施
2.1改进土地资源配置效率
市场在城乡规划资源配置中的作用是不言而喻的，在深化市场改革的背景下，资本市场化、土地市场化、能源市场化都是改革的主要目标，要想深化土地市场改革，必须要打破现有的土地资源配置秩序，建立全新的规则，促进土地集约化发展。为了改进土地资源配置效率，应当在多地开展集体经营性建设用地转化为城市建设用地的活动，包括很多乡镇企业用地集体化，通过宅基地对乡村企业用地进行置换，一方面提升土地资源配置效率，一方面促进乡村工业的集中发展。从农民的角度来看，这种土地资源配置方法使他们获得了宅基地的使用权，并提高了居住条件和居住环境；从村集体的角度来看，这种土地资源配置方法使得劣质区位的经营性资产直接实现了向优质区位的转换，村集体的发展权得到保留的同时，集体资产得到了有效的增值；从基层政府的角度来看，一方面使乡村建设用地集约的利用率有所提升，另一方面得到了大量城镇建设用地。
2.2优化城乡用地分类
在城乡规划资源配置的过程中，城乡用地分类是十分重要的，作为一种重要的技术工具，城乡用地分类不仅可以引导城乡规划，还能对土地开发起到重要的管控作用，在城乡规划的过程中，通过土地分类，可以实现对土地开发市场的有效管制，同时还可以确保城乡公共政策的有效实施。虽然现行的城市用地分类标准有所改进，但是仍然沿用传统的树枝状分类结构，将土地功能作为唯一的标准，这在本质上是没有太多区别的。要想在市场经济下将土地使用的功能变得更加灵活和多样，必须要进行多重规划，建立多维度城乡用地分类体系，从而发挥出引导公共政策、控制土地开发等职能[3]。具体措施上，应当引进政策性分类标准，并且综合功能分类，充分移入负面清单管理理念，降低对地块功能的限制，对于一些经营性用地，要简化土地用途分类，适当放宽土地用途管制，从而提升土地利用在市场层面的自由度，提升土地资源配置效率。
2.3建立多维度规划管理方式
在城乡规划的过程中，需要对一些信息进行预测，例如人口信息、经济发展信息等，从而规划未来的土地利用，但是，由于产业的发展并不固定，人口的流动也十分不稳定，导致预测结果常常与实际不符。在城乡规划的过程中，要确保与外部不断变化的环境相适应，确保规划的可操作性，才能确保规划具备生命力，在实践当中，必须要加强规划在市场方面的应对能力，增加对技术方法的研究，并建立多维度规划管理方式，优化规划管理方法，从而对刚性规划与市场建设之间的矛盾，起到重要的缓解作用。在建立多维度规划管理方式时，要注意在法律法规的范围之内进行管理，并且按照一定的秩序依法行政，确保城乡规划土地资源配置结果的实用性。
3结语
综上所述，本文对基于市场经济的城乡规划资源配置优化进行了深入的分析，市场经济下城乡规划资源配置存在的问题主要包括两个层面，一是土地资源配置存在的问题，一是公共物品配置存在的问题，这两种城乡规划资源配置问题在很大程度上影响着城乡规划资源配置的效率。因此，在进行城乡规划资源配置时，必须要充分考虑这些问题，通过改进土地资源配置效率、优化城乡用地分类、建立多维度规划管理方式，采取有效的措施来提升城乡规划资源配置的效率，从而推动我国城乡建设的步伐，推动我国经济的发展。
参考文献
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国土规划与城乡规划篇4
关键词：城乡规划问题发展城乡一体化
abstract:urbanandruralplanningandconstructionofourcountryisessentiallyofruralandurbandevelopmentgoals,nature,size,functionandtheplanlayout,andotherbasicproblemsinscientificandreasonableplanning.UrbanandruralplanningconstructionnotonlyfurthershowsbetweenurbanandruralareasinChinadevelopmentforegroundandstyle,butalsoforourcountrytorealizetheintegrationofurbanandruralareasthepremiseandfoundationofconstruction.thispapermainlyanalysesthepresentsituationofthedevelopmentofurbanandruralintegrationanditsexistingproblems,andtheprospectoffutureplanning,andsotolaythefoundationforurbanandruralplanningoftherole.
Keywords:ruralandurbanplanningofurbanandruralintegrationdevelopmentproblems
中图分类号：tU98文献标识码：a文章编号：
(一)当前城乡规划建设存在的突出问题
我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。
（1）城乡规划建设发展不够平衡
虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。
（2）城乡规划建设不够科学合理
由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。
（3）城乡规划建设整体协调不足
城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。
（4）城乡规划建设体制不够健全
由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设，促进我国城乡规划建设的顺利推进。
（二）城乡规划建设的对策建议
（1）加大《城乡规划法》的宣传力度
站在贯彻落实科学发展观的高度，充分认识城乡规划建设的重要意义，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣传贯彻《城乡规划法》，此外，还应向广大城乡居民宣传城乡规划建设的相关制度、宅基地审批、申请条件以及报批等程序，提高广大城乡居民的规划建设意识，并尽量做到家喻户晓，人人皆知。同时认真总结城乡规划建设方面的经验，并对之加以大力推广和交流，以行之有效的方式引导人们认识并支持城乡规划建设，逐步形成依法规划、科学规划、人人参与规划的良好环境与氛围。
（2）进一步完善城乡规划建设体系
要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。
（3）积极探索城乡规划建设新机制
探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。
（4）加大城乡规划建设的资金投入
各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。
（三）城乡一体化
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。
但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民”的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。
从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作，因此，如要达到城乡一体化的目标，城市规划必须符合如下要求：（1）加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。
（四）未来规划
这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念，用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，求同存异。
空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。
（五）结语
总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。
参考资料：
[1]谭纵波.《城市规划》.清华大学出版社.2005.11
[2]霍兵.《中国战略空间规划理论与实践》.博士论文
国土规划与城乡规划篇5
【关键词】土地规划；合理性；问题；措施
1引言
土地规划作为我国土地利用的前提，对我国各项生产活动都具有非常重要的意义。在我国现阶段，按照土地的用途可分为耕地、园地、林地等类土地，这些土地类型的合理规划对于社会生产建设，居民生活休闲都具有非常重要的作用。但是，随着社会生产的发展以及人们各种生活的需要，如何进行合理的土地规划已经越来越成为一个综合性的社会问题。因此，对于当前土地规划存在的问题及对策分析对于社会土地规划发展具有非常重要的意义。
2当前土地规划存在的问题分析
2.1用地类型规划不合理
在土地规划过程中，必须将各部分的土地类型平衡规划，满足企业生产需要，同时要满足居民生活的需求。尽管我国土地规划整体上还比较令人满意，但是，不否认的是在很多地区其用地类型的规划并不合理。这种情况几种体现在很多以工业为主的城市，大多通过压缩居民生活用地以及耕地、林地等社会必须土地类型，压缩产生的空余土地用于工业生产。工业生产用地增加导致居民生活空间的减小，并且由于工业生产的增加导致一些列的自然和社会问题出现。由于房地产业的发展，在很多城市中，房地产建筑行业占有了大多的耕地、林地等，对于利益的追求导致耕地逐渐减少，森林面积下降，压缩了人们生活的空间，使得人们生活受到严重影响。这些问题的根源就是由于对利益的追求，导致盲目的进行土地规划。
2.2城乡结合部土地规划不合理
随着我国城市化进程的不断推进，城乡一体化逐渐成为我国乡镇发展的趋势。在城市化的过程中，城乡结合部土地是城乡发展的重要土地资源，如何合理的规划和使用这部分土地资源对于城市和乡村发展都具有非常重要的作用。但是，由于城乡结合部属于管理范围较为模糊的地区，因此，在土地规划和利用方面都存在着突出的问题，比较明显的就是土地规划的混乱。由于大多数城乡结合部土地市场比较活跃，因此政府在对这部分土地资源的规划也比较随意，大多数应用于居民生活必需品的买卖市场，有些地方为了生产需要，将一些污染严重的企业规划在这部分土地上。这样规划的结果会造成居民生活安全问题受到威胁，城乡结合部环境污染严重，社会发展、居民生活以及自然环境各方面发展的不协调。
2.3土地规划与现实不协调
在我国的土地规划大多数是经过实地测量和考察之后进行的阶段性用地规划，时间性的问题会导致土地规划与现实用地的不协调。土地规划仅仅是对规划之前用地的发展进行的初步、整体的计划，但是，在实际的土地使用过程中由于一些突发性用地问题，导致计划和实际的匹配。由于我国社会经济发展速度较快，用地突发性问题比较突出，例如大多数城市中心，由于经济发展的需要，会经常对一些用地进行改造，将大型商业用地改为居民生活用地，或将居民生活用地发展成为工业用地等等。由于事情的突发性，会打乱原有的土地规划，导致整体用地较为杂乱。同时，由于人口增长过快，在很多农村当中，房屋建造用地增加，在土地规划中对于一段时间建筑用地的规划是有限的，但是实际生活中，这些问题是随时改变的，导致了土地规划的实时改变。
3土地规划存在问题的对策
3.1综合考察，合理规划用地类型
土地类型规划的不合理大多是由于对于区域内土地考察不准确造成的。土地规划考察不准确会使土地规划方向不明确，规划时随意性增加。特别是对于以工业为主城市土地规划，如果土地规划比较随意，会很大程度上压缩居民生活的空间，导致很多社会不和谐因素产生。土地之间的协调利用是保证社会各项生产发展和居民生活的重要前提，在我国《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》都明确规定城乡建设用地应注意土地之间的协调，因此，在土地规划之前，对于规划范围内以及周边用地情况要进行详细的考察，认真规划。但是应该注意的是，土地规划并不是一项非常简单的事情，它需要合理判断，并且考虑规划的适用性，不能出现像在居民中心规划工业用地这样的情况。
3.2突破城乡二元制制度，完善城乡结合部土地规划
前面已经提到过，城乡结合部由于其位置的特殊性，在土地规划方面会比较随意，有很多不合理的地方。城乡结合部土地规划困难的最主要原因就是人员流动较大，同时，城乡结合部二元制比较突出，这种情况增加了城乡结合部土地规划的难度。二元制是指城乡结合部区域会综合了城市的大工业生产以及农村的小农业生产，这样的情况，对于土地规划的合理性提出了挑战，在土地规划过程中即要考虑城市的工业生产用地，同样不能忽略农村的耕地规划。因此，在土地规划中，要达到对城乡结合部土地合理规划的目的，必须加快城乡结合部城市化或者专门的农村化特征，突破现有的城乡二元制制度。但是，在这一过程中要值得注意的是，土地规划必须坚持以人为本的特点，不能强制的改变土地利用类型，对人们生活方式产生不好的影响。
3.3着眼长远发展考虑，针对实际情况适时调整规划
土地规划与实际之间的不协调是我国土地规划中存在的非常突出的一个问题。由于经济发展过快，甚至有些地方用地的规模已经超越现在土地规划十几年的时间。这样的问题使得土地规划在社会生产发展中并没有起到应有的作用，相反还会制约经济的发展。所以，怎样解决土地规划和实际用地直接的关系是非常重要的事情。就目前来看，最有效的途径莫过于，在规划时能够联系实际以及社会经济发展的速度来进行合理的长时间的整体规划，同时，在土地规划实施的过程中根据使用的需要，进行合理的调整。但是，值得注意的是，在土地的规划调整过程中一定要根据实际所必须的情况进行调整，并且是严格控制的，而不是随意的实施。
4结语
由于随着社会经济的发展，人们对于经济利益的追逐，使得在土地规划存在着一系列问题，这些问题严重影响着正常的社会生产以及人们的生活，甚至有些阻碍着社会的进步。因此，文中针对这些问题提出了一些列的建议，其实，很多问题的出现并不是由于社会生产的需要，更多的是由于人为的因素产生的。因此，要改变土地规划中的一些列问题，必须加强管理和宣传，让每一个人参与到土地规划当中。
参考文献
国土规划与城乡规划篇6
体现科学发展
1992年7月24日，北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通了《北京市城市规划条例》，数年后，对该条例进行修改。2006年12月7日，北京市十二届人大常委会第三十三次会议对市人民政府起草的《北京市城乡规划条例(草案)》进行了第一次审议，在2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过《中华人民共和国城乡规划法》后，根据新法律的规定，结合北京市实际情况，对城乡规划条例草案进行修改后，形成了提请常委会会议审议的《北京市城乡规划条例(草案二次审议稿)》。2009年5月22日，市十三届人大常委会第十次会议表决通过该条例，该条例将于2009年10月1日起施行。该条例是北京市落实国家《城乡规划法》精神，结合北京市情修订的北京市地方性规划条例，是指导北京城乡统筹发展的长期规划。
从1992年的《北京市城市规划条例》到现在的《北京市城乡规划条例》，“城市”变成了“城乡”，字之差，却有千壤之别。北京市社科院城市所所长黄序认为，“城市规划”变为“城乡规划”，将中心城，新城、乡镇发展规划全部统一到城乡发展之中，突破了原来的城市规划侧重于规划市区的发展，强调了中心城和郊区共同发展，将城乡统筹发展的理念贯穿于整个城市体系建设中，是北京市贯彻落实科学发展观的重要体现。
突出城乡统筹
统筹城乡发展，必须规划先行。2005年北京城市总体规划修编工作基本完成后，郊区新城，乡镇和村级规划的制订和修编势在必行。据记者了解，到2008年，有关部门已经编制完成了11个新城规划(2005-2020年)，10个远郊区县村庄体系规划和新农村“五项基础设施”建设规划(2009-2012年)，完成了《北京市村镇集约化治污规划(2008年-2020年)》、《北京市村镇集约化供水规划(2008年-2020年)》等批专项建设规划。
按照本次城乡规划条例第十三条规定，各类城乡规划应当在上层次城乡规划的基础上编制，在城市总体规划的基础上编制中心城和新城规划，在中心城和新城规划的基础上编制乡和镇的规划，在乡和镇规划的基础上编制村庄规划，在相关城多规划的基础上，根据需要编著特定地区的规划和专项规划，补充深化有关内容，与控制性详细规划相衔接，中心城和新城、乡和镇应当编制总体规划和控制性详细规划，在控制性详细规划的基础上，可以根据规划实施的需要编制修建性详细规划。
黄序认为，统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，按照北京建设国际化大都市的目标，应该统筹中心城区和郊区共同发展，破除城乡壁垒，谋划整体布局，统筹整台城乡各种资源，推进城市空间和产业布局的合理调整和优化配置。充分发挥农村在首都经济发展中的作用，加快农村经济发展，壮大农村经济实力，实现城乡协调发展，对于北京经济建设起着重要作用。
黄序说，城乡规划条例将中心城规划新城规划乡镇规划全部纳入城乡规划之中，按照实现城乡一体化目标的总体要求，站在北京经济社会发展全局角度，统筹全市城乡发展规划，对于指导全市空间布局和生产力布局的调整，实现资源优化配置和城乡协调发展很重要。
明确指导原则
与原来的《城市规划条例》相比，城乡规划条例明确了指导原则。
城市规划第三条规定，北京市国家的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。北京城乡规划和建设应当依据城市性质、体现为中央党，政军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务、为科技和教育发展服务为改善人民群众生活服务的要求。
城乡规划条例第四条规定，本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现人文北京、科技北京绿色北京的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡发展，推进城乡经济社会发展一体化统筹区域发展，推定区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配套，统筹国内发展和对外开放的园要求，提高城市现代化、国际化水平。就城乡规划和建设贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，体现“五个统筹”原则等要求做出规定。
同时第五条规定增加了，“城乡规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用规划相互衔接、协调一致”。经修改后，上述两条与条例第三条和有关城市性质和“四个服务”要求的规定、第六条有关历史文化名城保护内容的规定构成了对城乡规划和建设直到原则和总体要求的全面规定。
黄序认为，《城乡规划条例》的指导原则体现了“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念，坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益，统筹城乡经济社会发展一体化，统筹区域协调发展，统筹经济与社会发展，合理规划产业与社会事业发展的空间布局，统筹人与自然和谐发展，协调人口、资源和环境的规划配置，统筹国内发展和对外开放的要求，提高城市现代化，国际化水平。在古都保护方面，强调了保护功能，突出了尊重北京城市历史和城市文化，保护历史文化遗产和传统风貌。
着力点在土地管理和利用
规划落地最终要落实在土地利用和管理上。
关于农地管理，据市人大法制委员会副主任委员张引介绍，《城乡规划条例草案二次审议稿》中第三十一条规定：城镇建设需要取得建设用地的，应当申请适用规划城镇建设用地，规划农村地区的建设用地仅限于村民自治组织、农村集体经济组织或者村民个人进行乡镇企业，乡村公共设施，公益事业建设和村民住宅建设，在审议中，有些常委会组成人员提出，本条对农村地区建设用地的规定可能限制外来资金对农村发展的支持，不利于新农村建设，建议删除，法制委员会认为，土地管理法及相关法律，法规对农村地区土地的管理已有明确规定，目前国家正在大力推经农村改革发展，提出要健全严格规范的农村土地管理制度，本条例可不做具体规定，建议删除本条，农村地区的用地管理按照有关规定执行。
国土规划与城乡规划篇7
1当前城乡规划管理发展现状
现行的城乡规划管理体制主要将城市和乡村作为一个整体来进行统筹规划，其发展受到了社会主义市场经济导向中政府指导与调控在，这种发展机制与当前的与建立社会主义市场经济体制和转变政府职能的目的是相同的，以城乡建设可持续发展为基础，加强了对城镇化进程中城乡建设活动的统筹规划，但是这种体制容易导致城市与农村的产生利益矛盾、功能性领导和结构性实体矛盾等等，造成城乡发展不完全，例如行政结构上的主体缺位、辖区内不同管理功能差异等残缺现象，虽然城市领导农村与城乡统筹相矛盾，但是从镇(乡)作为最低行政级别单位来讲，仅仅通过城乡统筹在村镇规划的政策关系难以真正的统筹好农村发展或者解决一些实际的问题、
从城乡统筹的体制实施来讲，村镇规划在这个设置政策关系和机制衔接中发挥着巨人的作用，，需要整合各个方而的权限所属与各辖区利益的关系，例如整合省(自治区)和省府城市、市(县)和其中心城(镇)等重叠空间关系、整体城乡分离空间等关系但是应当重视解决城乡规划管理的整体对象与不同行政级别的空间的矛盾，城市和乡村作为规划管理的对象，这样才能确保城乡统筹规划的正常运行。
2当前城乡统筹规划发展的主要问题分析
2.1城市领导农村发展的空间矛盾
山城市来领导和管辖农村发展的主要的空间矛盾在于城乡之间的利益关系作为统筹发展的主要对象，但实际上统筹规划的出发点和决策都是根据城市发展实际情况来决定的，而非是统筹农村、城市情况一起决定，发展过程中严重倾向在于城市扩张对村镇发展，由于行政主体是城市，对村镇规划的设计、实施和管理必然造成农村空间结构的改变，例如各种土地结构变性、经济或产业结构调整等等，这些变化针对整体城乡关系、城市发展村镇规划和管理方而主要矛盾，但是在实际发展过程中对这方而问题需要进行综合考虑，规划管理的实施受到了进行规划管理的其他因素权限，这其中所缺乏的就是合理的政策关系以及机制衔接。
2.2农村土地结构变化
城乡规划属于政府行为，以政府、社会作为主体，其对象载体就是土地，土地规划只是实施土地利用的一个技术环节，如下图的某村镇的土地规划图，政府对农村土地进行了统一规划，将不同功能性质的土地进行合理规划，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地三种类型，并且根据其用途设置了一套相对独立的垂直土地利用规划体系，村镇规划中也涉及了的土地利用方而的内容，但是其受到了以下三个因素的制约:第一控制建设用地总量，实行耕地保护制度，耕地需要在总数保持一定比例，但是村镇不可能根据自身情况对土地进行利用;第二:在村镇发展过程中，土地利用总体规划和村镇规划的实际内容给予农村土地利用一个合理发展的空间;第三:村镇的上级政府设置或改变土地用途、以及设计实施其他规划的物质载体，这种现象对于农村发展极为不合理，直接原因就是城市与农村之间的利益不均衡，所以城市统筹规划公正和公平的利益分配需要确定相应的政策关系和机制衔接。
2.3农村整体规划的空间矛盾
城乡规划从整个规划角度来看，村镇规划的目的性是明确的，但是村镇规划有着自身的整体性发展规划，这也是村镇规划中最突出的矛盾，导致在实际的城乡规划管理体制中找不到给予农村发展的可控空间，引起了村镇规划发展矛盾:第一:农村区域的而积广阔，其中村镇规划作为是城市规划的核心部分，在实际过程中农村规划需要服从并遵照城市的规划来设计和实施;第二:村镇规划中并没有完全根据实际情况需要对所在区域进行合理规划调整，而且是在规划实现得到过程中，许多规划具体项目中受到了多方而的因素的制约，例如资金、审批环节和程序等等因素制约;第三:在规划项目的实时过程中，尤其是不违背上级规划而且没有在上级规划中明确规定的项目时，需要根据的相应的规范依据、政策支持以及机制衔接，所以在你实际的城乡规划管理体制操作中，根据实际规章程序的进行，但是实际上人多数的命令计划都是执行不到位，原本可以实施的计划项目因各种审批条件或待批时间原因的推迟，使得原本计划进度受到影响;第四:部分村镇规划自主调整规划和新增项目可能有发展空间，但是山于受到各种因素的制约:例如土地利用困难、资金不足、建设困难等，这些导致项目实施困难。
国土规划与城乡规划篇8
关键词：主体功能区划；城乡规划；区别；立法；实施
中图分类号：F291.1文献标识码：a文章编号：1003-4161(2007)06-0024-05
1．引言
2006年3月，在我国“十一五”规划纲要中明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”[1]。另外，2007年10月，《中华人民共和国城乡规划法》的通过，也标志着中国正式进入“城乡规划时代”。主体功能区划的提出和城乡规划体系的建构，同时反映了在国家宏观层面上和城乡区域中微观层面上，对国土空间的约束与管治更加具有战略性和时代性。也预示着，科学发展观指引下的国土资源管制、发展战略建构、公共政策制定和城乡空间规划彻底抛弃了计划经济条件下的粗放发展模式，而步入市场经济条件下的以资源和空间“紧约束”利用为核心的集约发展模式。并且，以主体功能区划为基础的国土空间调控政策与策略必将趋于成熟。
在从“城市规划”走向“城乡规划”的时代，在强调全面、协调和可持续发展的背景下，形成主体功能区划、城乡规划以及相关规划为手段的国土空间多重调控的局面①，具有重要的时代意义。应当指出，主体功能区划与城乡规划在对空间约束与调控的方法思路上有较大的区别。这些区别主要体现在理论方法上、时空范畴上和运作实施上。同时，对于主体功能区划与城乡规划二者之间在立法与管理、实施与衔接等若干重大问题上亟待理顺和明确。
2．主体功能区划与城乡规划的区别
区划与规划并不一样，前者是对现实空间状况的类型界定，而后者则是对空间发展前景的一种预测与政策建构[2]。所以，主体功能区划与城乡规划也是不同的，本文将从方法定位上，时空范畴上和运作实施上对二者的不同之处进行探讨。
2．1理论方法的区别
主体功能区划与城乡规划在理论方法上的区别表现在两个方面，其一是理论渊源不同；其二是方法定位不同。
2．1．1理论渊源不同。区划的方法来源于地理学与空间经济学，亦即建立在对空间的基本认知与解释基础之上。区划的类型包括：经济区划、自然区划和行政区划等。经济区划的方法论以及理论基础，来源于18世纪的英国古典政治经济学。其创始人亚当・斯密（adamSmith）从工场手工业看到了分工的利益，于是联系到整个社会，论证了劳动地域分工，经由大卫・李嘉图（DavidRicardo）和俄林（Bertilohlir）的理论提升，直到前苏联著名经济地理学家巴朗斯基（n・n・Baranshiy）提出了比较系统的地域分工论。他认为劳动地域分工就是社会分工的空间形式。经济区划则是对这种社会分工的空间投影。自然区划则是指对自然特征基本相似的自然地理单元进行类型界定，如长江三角洲、黄土高原、四川盆地等；行政区划属于上层建筑范畴的政府管制与管理划分，如我国的省、县、乡等的划分[3]。显然这些区划均是根据区域的经济、自然、政治、社会等客观存在，按一定的标准与价值尺度划分空间区域，并确定区域的主导性质的行为。而现代“规划”肇端于近代工业革命后产生的严重的城市问题以及阶级对立。自英国的埃比尼泽・霍华德（ebenezerHoward）作为一个社会活动家，提出“田园城市”理论，人们一直在探索城乡发展的真正道路。继埃比尼泽・霍华德（ebenezerHoward）之后，刘易斯・芒福德（Luismumford）、伊里尔・沙里宁（elielSaarinen）、勒・柯布西埃（LeCorbusier）……，他们的知识传统以及对空间规划的认识继承了“物质形态”理念的主流。1945年以后，战后的重建也延续了这种传统；直到1960年代以后，开始反思“物质形态”规划的弊病，社会参与、经济调控以及系统方法在规划中的应用等成为城乡规划中的热门话题。从学理上讲，规划是人类对相对完美、理想的经济、社会、文化以及国土空间的一种预测与建构。无论是硬质取向的物质形态规划，还是软质取向的社会与经济规划，其理论实质都是具有前瞻性和指导性的。正如托马斯・莫尔（thomnasmore）在《乌托邦》中所期望的那样，将“社会、政治、经济方面折磨人类的各种罪恶根除”，建立一种理想社会（只不过莫尔的“理想社会”脱离了当时的社会现实罢了）[4]。因此，主体功能区划与城乡规划的理论渊源并不相同，主体功能区划也并非来源于现代西方空间规划。
2．1．2方法定位不同。主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三个基本要素对人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局进行区划，并落在国土空间上，形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。其具体技术路线即继承了传统的区划思路，又突破了传统的诸如经济区划、自然区划和行政区划的单一模式。其核心实质是对经济、社会、文化和国土空间的一种综合性的，但又是基本的描述性划分，是国土空间演化与发展的依据；与此同时，更是对国土空间未来图景的理性展望与发展趋势的建构，这一点是与传统“区划”最大的不同之处。而当代的城乡规划则必须依托人类发展的多元要素“生命之网”[5]，对人类发展与国土空间进行政策与物质的多元建构，是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的措施和策略的过程。这个过程立足于现实，高于现实，并指导现实的演化与发展，具有建构性与指导性。因此，从方法论上讲，主体功能区划相对于城乡规划，其最大的特点是立足于现实，作用于现实，强调描述性的多元空间划分，并进行发展方向定位以及空间前景的展望，是城乡规划运作的现实基础；而后者则以区划的定位为依据，对空间进行指导性的多元政策与策略建构。二者的关系可用图1来描述。
2．2时空范畴的区别
主体功能区划与城乡规划在时间与空间范畴上的不同之处，主要有四个方面，即空间范畴、运作单元、运作时序和实施年限等差异。
2．2．1空间范畴不同。区划从范围上一般覆盖整个对象区域②，且在空间上具有排他性，即同一个地域空间一般不能有多种功能定位。主体功能区划中界定的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的界线是明确清晰、不复相参的，某一区域不可能同时具有多种功能。在《国家“十一五”规划纲要》中，界定了大小兴安岭、长白山、川滇森林等22个限制开发区域。另外，界定了243个部级自然保护区、31处世界文化遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园为禁止开发区[1]。这些界定都是刚性，不可变的。然而，城乡规划的空间范畴是多种职能与功能，甚至多种控制手段的复合。比如城市通常具有政治、经济、文化、交通等多种职能，在功能上是第二产业和第三产业的集中地，这是空间的职能与功能范畴的复合。
2．2．2空间单元不同。主体功能区划以地级单位（设区的市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划的单元，并把“县”作为主体功能区的基本单元。主体功能区划中提出“适度突破行政区划”的原则[6]。依托“行政区”，基本单元精确到“县”，或许是行政区经济与行政区划“潜规则”下的无奈之举。因为，即使存在着跨行政区的主体功能区划分，具体实施起来也会遇到很多困难，如果奢望上级政府的强力干预与调控，则会使市场的自发调节作用减弱。当然，对于这种划分的科学性下文还有论述。相对于主体功能区划，城乡规划的基本空间单元从全国城镇体系规划一直到村镇规划具有空间的纵向体系化与层次化。空间基本单元从宏观视角上可以精确到城镇与乡村，从微观视角上可以精确到城乡空间中的具体地段。城乡规划的空间单元系统是一个复合型的多元交叉系统，对空间发展的预测也是多层次的。比如城市是城市体系和区域的一个部分，乡村是城乡空间系统的一部分，空间单元中有小有大，级别各异。
2．3运作时序不同。主体功能区划具有基础性，是城乡规划的空间现实依据。这个问题是一个“先有鸡，还是先有蛋”的问题。二者的逻辑关系可用(图2)来表示，其中t0为现实空间状况，t1、t2分别为近远期空间状况。从对国土空间运作的时间顺序上，主体功能区划应该在前，并为城乡规划提供依据。比如，主体功能区划中划定的“重点开发区域”的城乡规划要立足于“重点开发”的总体要求，对土地使用、基础设施以及城乡的空间形态等重大问题进行深入的研究，以实现资源的集约利用与投入的节约。但是，在区划实施的初期阶段，会出现区划与规划的时间错位，这是我国区划与规划体制不完善与不成熟的基本历史状况造成的，必然存在那么一个发展完善的过程。
2．2．4实施年限不同。主体功能区划具有相对的长期性。《国家“十一五”规划纲要》中虽然提出要“推进形成主体功能区”，但是对主体功能区的实施年限也没有具体的规定。因此，主体功能区划一旦划定，则具有长期性、持久性，也无目标年限之分。而城乡规划立足于对空间图景的建构，有清晰的年限要求，以及近远期之分。比如城市总体规划的目标年限是20年，在这期间城市总体规划可以也应该根据城市面临的发展、变化和客观条件进行不断的修改完善。目前修改时间一般是以5年为一个修编周期，特殊情况也可缩短或延长，以科学合理的引导空间的发展。
2．3运作实施的区别
主体功能区划与城乡规划在运作实施上的区别，主要有两个方面，即约束效力不同，运作实施中的主导部门不同。
2．3．1约束效力不同。区划和规划均具有一定的约束性，二者的约束效力并不同。主体功能区划应该具有很强的约束力，对四类开发区的划分以及政策建构具有强制性，但是《国家“十一五”规划》和《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》中并没有对主体功能区划的约束力以及法律效力等问题做出详细的规定③。关于约束效力的问题，我们可以参考国外的一些成功经验。比如，美国田纳西河流域开发中，通过立法，对流域的自然资源进行管理，实现了政府对流域空间的约束力，并于1933年颁布通过了《田纳西河流域管理局法》，以对各类自然资源的开发与管理活动，如水利基础设施，电网，农业发展等问题进行详细的规定和法律约束[7]。主体功能区划中也可以对各类主体功能区作出明确的法律规定，并由国家立法机构审议通过，成为强制性的国土公共政策，一旦确定，在相当长的时期内不宜变更。城乡规划则是以主体功能区划为基础的，其内容与运作都具有很强的弹性与兼容性。城乡规划本身对城乡国土空间未来的发展情形与市场状态的预测就带有不确定性，其既有很强的空间约束效力，又有很强的可变性，规划的调整与变迁可以通过法定程序在短期内实现。虽然主体功能区划与城乡规划对国土空间都具有约束力，但是前者对国土空间的约束是相对刚性的，而后者是具有弹性的。
2．3．2主导部门不同。由于全国主体功能区划规划编制涉及范围广，工作任务重，技术难度大。为加强组织和领导，成立了全国主体功能区划规划编制工作领导小组，以协调解决规划编制中的重大问题。领导小组由发展改革委主要负责人任组长，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部有关负责同志任副组长，科技部、水利部、农业部、环保总局、林业局、中科院、地震局、气象局、海洋局、测绘局有关负责人为成员。可以看出，主体功能区划的主导部门是一个多元部门参与的一个“协调机构”。应当说，对于这种具有重大战略意义的国家空间政策的制定，必须实现多部门的意见与策略整合，以保证空间政策的正确性。在欧洲，“欧洲空间一体化规划”的运作中也引入谈判与协商等协调机制，对国家与国家、部门与部门之间与规划有关的价值取向进行理顺[8]。与之相比，城乡规划的主导部门是建设部。另外，国家发展与改革委、国土资源部、水利部、农业部等也参与其中，并扮演了重要的角色。城乡规划本身涉及的利益也较多，一个部门或者若干部门的主导显然不够，应该在充分协调与吸收多部门意见的基础上进行规划运作。实际上，我国现行的城乡规划行政与运作体系具有部门封闭性的特点，缺少协调机制。国外很多国家和地区都在公共管理体系中设立了规划的协调机构，以保证规划的多元“博弈”。例如，澳大利亚（维多利亚州）在州一级设立了协调委员会和规划咨询委员会等协调多种与规划相关的行政事务，以保证规划的合理性[9]。这值得我们学习和借鉴。
3．主体功能区划与城乡规划之间的若干问题分析
在明确主体功能区划与城乡规划区别的基础上，二者之间也存在着一系列的潜在问题。这些问题在理论探讨的过程中值得关注，主要包括两个方面：一个是二者的立法与管理问题需要建构和理顺，另一个是二者的实施与衔接问题需要规范和明确，现逐一分析。
3.1二者的立法与管理关系需要建构和理顺
主体功能区划的提出面临的第一个需要解决的问题就是立法与管理的问题。立法问题应该引起广泛的重视。虽然包含“主体功能区划”的《国家国民经济和社会发展‘十一五’规划纲要》在2006年获得了全国人大的批准，但是，其中对“主体功能区划”的规定也只是指导性的和框架性的。显然，“主题功能区划”缺少一个全国性的用以规范区划编制、管理与实施监督的法律以及相关的法规，对主题功能区划的详细编制技术路线和具体的实施办法作出明确的界定。例如，“十一五规划纲要”所提出的划分主体功能区的依据是“资源环境承载能力和发展潜力”，但是对其进行“量化”缺少一个统一的操作路线，各地在实施起来难免会流入主观和混乱。有关“主体功能区划”的宏观政策出台以后，各地（主要是省、市、区）也在探索符合地域资源要求的“主体功能区”模式。但是，国家层面的“全国主题功能区规划”与省区市层面区划的在编制的时序上、空间定位上存在着“错位”问题。应当说，城乡规划领域有《城市（乡）规划法》等法律对相关规划的编制、实施、管理和监督进行规定。并且，城乡规划形成了相对完整、统一的编制与运作技术路线。但是，在科学发展观的视野下，城乡规划（城镇体系规划、城乡总体规划、城乡详细规划等）对空间的界定、政策的导引、发展的思路等方面的建构亟须“主体功能区划”等上位规划的引导，以明确开发导向（比如限制与优化的区别）以避免规划运作流入“虚假前提”和地方领导专断。更进一步，这里就涉及到一个统一的“国家空间规划体系”建构的问题，亦即“上位规划”与“下位规划”必需建构在同一个框架下，才具有可操作性和科学性。也就是形成以主体功能区划为“上位终端规划”以城乡规划为“下位终端规划”，其间通过国土规划、区域规划等传导的完整统一的“国家空间规划体系”。在立法上要建立国家《空间规划法》以实现规划整合，将“规划错位”的制度消除。
3．1．2统一的中央与地方级的区划与规划协调管理机构的建立也需要引起重视。正如上述，主体功能区划与城乡规划的管理部门是不同的，但是都存在着一个多部门参与，核心部门主导的问题。对于主体功能区划的运作，张可云（2007）提出建立“区域管理协调委员会”[10]，但是笔者以为这还是“主体功能区划”内部的制度性整合。现在亟待解决的问题是如何将区划、规划等空间目标导向具有一致性，且运作需要“多部门协调”的职能进行整合，并实现制度化。亦即，建立统一的具有“区划”与“规划”行政管理与运作职能的协调管理机构，这和上述法律体系改革的思路也是一致的。对于机构整合问题，同志在十七大报告中提出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，要“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”[11]。这为我们研究现行区划与规划运作中的问题，探索统一的区划与规划管理协调机构指明了道路。“区划与规划”的大部门体系能够在制度上有效消除国家空间政策的混乱、重叠与错位。
3.2二者的实施与衔接问题需要规范和明确
在主体功能区划与城乡规划实施与衔接的过程中，存在着一系列的问题需要规范和明确。
3．2．1在时间上，主体功能区划与城乡规划之间的对接需要一个“磨合期”。从空间规划运作的近期来讲，主体功能区划是对现行城乡规划的“事后追认”。因为从区划与规划的逻辑关系上讲，主体功能区划应该在前，并为城乡规划编制提供空间功能定位以及发展思路定位。但是，在近期来讲，现有的城乡规划无法实现与主体功能区划的对接，只有在修编的时候进行调整。这显示了，主体功能区划的静态性和城乡规划的动态性，两者在运作上的理顺是需要时间的。那么，在这个二者整合的阶段，如果现有的城乡规划对城乡发展的定位出现了与主体功能区划的严重不协调。比如，在现有城乡规划中确定的城市性质、规模、发展方向、产业定位、土地利用模式等与主体功能区划所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的取向严重不统一，应该如何处理两者之间的矛盾？应该按照主体功能区划对空间的定位进行操作，及时地调整、修编城乡规划的基本思路，直到两者的运作出现理顺，整合就实现了。在这个过程中，国家和省级政府应该以主体功能区划为基础，提出相关的过渡政策以规范地方政府的行政行为，确保区划与规划有机衔接。
3．2．2在空间上，主体功能区划的划分模式与城乡规划的承接模式，需要探讨。在主体功能区的划分过程中，国外的一些例子值得我们借鉴。美国经济区划的一个显著特点就是在区划的每个层次都有很明确的数量和划分，而且层次、数量和范围随着经济的发展时期不断的调整，以适应经济发展的需要；既有综合性的经济区划，又有针对不同经济发展水平而划定的特殊类型经济区（problemRegion，或者troubleRegion）[12]。我国的主体功能区划虽然在近期没有苛求国土空间的全面覆盖，但是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个要素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区未免过于“整齐划一”，层次、数量和范围都需要细化和探讨。从空间的整体发展来讲，主体功能区划的空间构想只有通过城乡规划的公共政策手段才能逐渐落实到具体的国土空间上。如果主体功能区的划分是硬性的，那么，地方政府在组织城乡规划运作时，出于地方利益，不执行甚至抵触“区划”的状况很难避免。“区划”恐怕会出现“有名无实”的尴尬。当然，主体功能区划相对于过去笼统地“东、中、西”划分已经有了很大的进步，但是从对城乡规划的具有可操作性的层面分析，上述划分模式略显简单，应该增加划分层次和数量，形成多元的划分层次。另外，主体功能区以“县”为基本单元划分，则与城乡规划在空间对接上有潜在的冲突。由于我国东、中、西差距极大，县与县之间的差别也是很大的，常常西部地区的一个县的县域面积是东部一个县的好几倍。例如新疆于田县面积39095km2，人口22万（2004年），山东省高青县面积830km2，人口36万（2004年）。这种同级行政地域下不同现实状况的情况是客观存在的，合理的选择空间的基本单元显得异常重要。假设按照“县级”单元划定主体功能区，那么，如果在“相对匀质”的以“县”为基本划分单元的某一主体功能区内，存在着发展水平和发展潜力不同的“镇”，又该如何定位？这些不同发展水平的乡镇的城乡规划思路都要立足于先行确定了的其所在“县”的“主体功能”吗？如图3所示，a1、a2为以“县”为基本单元的主体功能区，B1、B2、B3、B4为不同发展类型的城镇（乡镇），二者在政策传递上存在着潜在“错位”。因此，笔者还是倾向于以“乡镇”为单元划分主体功能区，这更接近“以城带乡”以及政府主导下的城乡发展的实际，更有利于实现主体功能区划对城乡规划的科学导引，实现主体功能区划与城乡规划的有机对接。即使存在着“乡镇合并”、“撤乡并镇”等精简基层政府的行政区划改革，主体功能基本单元也是“划细”更好；合并后的“乡镇”可以在新的“乡镇”域内，按不同地域以多种思路进行城乡规划运作。
4．结语
主体功能区划的提出从另一个侧面反映了城乡国土发展所面临的空间开发无序、地区差距扩大、落后地区发展困难等诸多问题。也反映了传统的以“国土规划、区域规划、城乡规划”为系列的空间规划体系以及以“城乡规划”为法定规划的空间调控与约束机制在统筹城乡与国土发展上，的确力度有限，并面临着一系列的制度与运作尴尬。明确主体功能区划与城乡规划的区别更利于我们从宏观、中观和微观等多元视角上，对城乡国土空间以时展的价值重新进行审视。正如魏后凯（2007）所说，主体功能区划并不能“包治百病”[13]。主体功能区划必须与其他的区划、规划协调配合起来，共同对国土空间进行约束、调控与
引导。另外，除了主体功能区划与城乡规划的关系外，其与经济区划、海洋区划、国土规划、区域规划等区划和规划的关系也需要进一步的梳理，这就面临着一个国家空间区划与规划重新整合的问题。
注释：
①这里的相关规划包括：国民经济与社会发展规划、国土规划、区域规划等。
②考虑到我国的国情和总体发展状况，本次主体功能区划仅要求国土的部分覆盖，但是，远景会实现国土的全面覆盖。详见，高国力，关于我国主体功能区划若干重大问题的思考一文。
③我们期待，在2007年报请中央审议的《全国主体功能区划规划》中会有论述，我们在这里暂如此做理论阐述。
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［作者简介］王金岩（1981-），男，山东兖州人，北京师范大学地理学与遥感科学学院博士研究生。专业方向：城市与区域规划。
国土规划与城乡规划篇9
关键词：城乡规划管理；土地资源；资源环境；协调发展
城乡规划管理工作中，土地资源管理水平较低，在多种因素的影响下，城乡规划管理中土地资源的实际利用效率较低，缺乏一定的合理性和科学性，导致城乡规划建设缺乏独特性，并且在一定程度上制约着土地资源环境的可持续发展。因此加大力度对城乡规划管理过程中土地资源管理与资源环境的发展问题进行深入研究和分析，具有重要的现实意义。
1城乡规划管理中土地资源管理方面存在的问题
1.1城乡规划管理中土地资源管理措施不到位
城市化建设的快速推进，有些城市缺乏科学的规划建设布局，没有根据当地的实际情况出发来合理规划布局，对城市的公共设施服务区和工业区以及一些的生活区和商业区没有进行科学有效的合理布局，特别是在对于人均土地利用规模和建设用地上都有相关的规定方面。这些土地利用在区位上揭示了城市各项活动在不同的城市服务区中进行不同比例的分配，这些城市土地的不同利用类型可以在一定程度上满足区位上的需求，遵循城市规划建设的用地标准。
1.2城乡规划管理与土地资源管理衔接不紧密
城乡规划管理建设中要能够紧密地与土地资源管理联系在一起，两者之间是相互影响和相互制约的关系。而在实际的工作中要能够准确处理两者之间的关系，合理地利用好每一寸土地，走可持续发展的节约路线。对于存在的违法建设用地，我们要能够对其进行深入的研究和探讨，并仔细分析其形成的原因，不断加强城市执法和管理工作，促进城市规划建设工作的顺利进行。而在另外一方面，城市规划和国民经济的规划以及土地利用上的规划都显得很不协调，他们之间还没有形成有效的影响力和吸引力，从而影响到整个城乡规划管理建设土地资源管理水平的提高，这样反而对城市今后的发展产生不利的影响。
2城乡规划管理中土地资源管理与资源环境的协调发展策略
2.1建立健全城乡规划管理体系
在城乡规划管理过程中，为切实提高土地资源管理效果，并实现资源与环境的协调发展，应当积极加大城乡规划建设中生态环境保护的力度，结合城乡规划的实际情况进行衡量和分析，建立健全具有高度适宜性的城乡规划建设方案，明确土地资源管理体制，完善土地利用规划，真正实现城乡土地资源的优化配置和合理利用，通过城乡规划各部门之间的协调配合，促进其职能的充分发挥，切实提高城乡规划管理中土地资源管理的总体效果，推进城乡建设的现代化发展。
在此过程中，城乡规划建设过程中相关职能部门也应当做好生态环境的保护工作，积极建设满足城乡建设发展实际标准的环保设施，并充分做好管理工作，促进各项环保设施的实际应用价值能够得到有效的发挥。也就是说，城乡规划管理过程中，要积极加强城乡生态环境保护，强化生态建设的理念，并积极落实到行动上，结合城乡生态环境的实际情况，加大绿地建设面积，建立一个科学化的生态系统，为城乡生态环境的改善提供可靠的途径。相关环境保护部门应当加大环保宣传力度，树立节约规划建设用地的理念，真正实现土地资源的科学化利用，促进节约型社会的稳定持续发展。
2.2加强城乡规划管理的一体化
在城乡规划管理过程中，实现一体化的城乡规划管理能够在改善社会群体生活质量的同时，促使农村建立现代化的集约经营模式，帮助城乡居民树立科学化的土地资源合理利用理念，促进资源与环境的协调发展。在现代社会经济飞速发展的大环境下，工业开发加速，部分乡村地区的土地环境受到了一定程度的破坏，甚至存在土地被推平后资源闲置的问题。而加强城乡规划管理的一体化是一种高效的土地资源管理方式，能够对土地资源的发展做出科学合理的规划设计，加强生态建设，促进资源节约型社会的发展。
2.3建立多元化的融资渠道
在城乡规划管理过程中，为进一步强化土地资源管理的总体效果，应当结合本地区发展实际进行系统化分析，积极建立多元化的融资渠道，扩宽城乡规划管理的资金来源，紧紧围绕土地资源合理开发这一原则开展各项规划管理活动，通过政府、企业与个人三个层面之间的密切配合，促进立体化的融资渠道得以实现，切实提高土地资源管理水平，全方位做好土地资源规划管理工作，促进资源与社会的协调发展。
2.4落实城乡规划管理建设用地
在我国的城乡规划管理建设过程中，要能够对土地利用情况进行严密地控制，科学地管理好城市土地，在土地资源管理过程中要能够切实把握以下几点；其一，切实加强土地供应量，提高土地审批效率，还要能不断优化资源的配置，严格把握相关的土地利用结构，贯彻落实相关的国家城市土地建设用地政策。其二，要能够不断加强政府相关部门机构的监督执法，对违法行为进行及时惩处。在城市规划用地时要都土地规划进行全面、系统的分析，进行合理地开发和利用，建立一系列的生态型的开发制度。并能够深入分析当前土地资源管理工作与城市规划建设中存在的问题，站在全局的高度来积极做好相关的工作。
2.5加强资源与社会的和谐发展
当前城乡规划管理的侧重点还是提升经济水平与效益，缩小城乡差距。由于受到经济发展的要求，所以之前的城乡规划管理中缺乏环境保护的意识，由于当前环境问题日益突出，所以必须改善这些规划，加强“反规划”观念。“反规划”观念的目的是改善土地资源问题，提高土地效益，使资源与社会共同发展、和谐发展。城乡规划管理的“反规划”是站在环保的角度对土地资源进行合理的开发与利用，不能只注重经济效益提升，而忽视环保工作，对土地的规划不同太多紧密详细，需要考虑土地的承受能力，而且还要对历史文化遗址进行保护。我国在城乡规划管理中也主张先树立全民的资源环保意识，积极宣传环境资源保护的重要性，而且相关部门还专门召开的环保会议，提倡健全环保机制，改善环境问题，保障人们的身体健康，促进环境与人类和谐发展。所以，树立资源环境保护意识具有重要的意义，也是城乡规划管理部门制定环保策略的前期工作，只有做好这项工作，才能真正实现改善环境问题、保护生态环境的策略。
结束语
总而言之，社会经济的进步以及人口的快速增长，为社会带来发展机遇的同时，也使得社会面临着严峻地环境问题，其中土地资源就是一项重要内容，土地资源的不合理利用，严重威胁着生态建设的发展，因此加大力度对城乡土地资源规划管理进行研究和分析，有助于增强土地资源管理的科学性和有效性，进一步促进人、资源、环境三者之间的协调发展，维护社会的稳定持续发展。
参考文献
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国土规划与城乡规划篇10
近十多年，城乡规划管理体制改革一直是国内城乡规划研究重点领域，相关研究主题涉及:以纵向政府规划权力配置为核心的规划集权和分权论争;以横向政府部门规划权力分配为核心的规划事权和责任安排;以规划决策科学化、民主化为着眼点的规划委员会、规划公众参与、规划决策听证等制度建设;以跨区域协调为核心的规划协同机制。但专门针对城乡规划管理体制变迁的研究不多，如，田莉(2001)对建国后我国城乡规划管理体制变迁的划分;刘健(2004)、卓健(2004)等基于中央与地方关系变迁，对法国规划管理体制演化和地方分权历时性分析;谭纵波(2008)对“二战”后日本城市规划由中央集权到地方分权的分析。深入理解问题是解决问题的前提。改革开放以来，影响我国城乡规划管理体制变迁的主要因素是什么?规划管理体制变迁的机制是什么?城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁。“惟有在特定的历史背景下才有可能令人满意地探讨制度变迁的机制问题。”从诺斯(DouglassCnorth)的制度变迁的历史分析，到格雷夫(avnerGreif)的“历史比较制度分析”(HistoricalComparativeinstitutionalanalysis，HCia)，再到青木昌彦(masahikoaoki)的比较制度分析(Comparativeinstitutionalanalysis，Cia)，历史比较分析已成为研究制度变迁的重要方法。为此，以制度变迁的演化博弈理论为分析工具，本文尝试着建立一个城乡规划管理体制的变迁分析框架，将城乡规划管理嵌入到整体治理变迁之中，对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行历时性解析。
1演化博弈制度观和分析框架
1.1演化博弈的制度观演化博弈的制度观认为制度是博弈均衡的结果，是社会建构的产物(aoki，2000)。自1981年肖特(rewSchott)在《社会制度的经济理论》一书中首次运用博弈均衡阐释制度内生性及其起源后，萨格登(RobertSugden)、扬(HpeytonYoung)、阿西莫格鲁(Daronacemgolu)、格里夫、青木昌彦等一批国际一流经济学大师运用演化博弈论对制度变迁给予了进一步解释。萨格登、扬等人通过演化博弈的稳定策略概念重演了制度起源，提出了惯例(convention)和参与人特征的共同演化，给出了由惯例到成文法的制度演进路径(Sugden，1986，1989;Young，1998)。阿西莫格鲁则将制度看成是政治市场的博弈均衡，强调政治权力对在制度变迁的重要性，认为，只有当政治权力分配格局有重大变化时，制度变迁才会发生［19］。杨小凯［20］等人也认为政治制度和政治权力的变迁决定了社会经济制度的变迁。格里夫强调文化在制度变迁中的作用，制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化，又要通过改造思想、改变文化观念来实现新制度的构建(GreifLaitin，2004;Greif，2006)。青木昌彦综合了政治、经济、社会、文化等多种因素，建构了一个综合性的博弈均衡制度分析框架。他运用“博弈域”(domain)①、“嵌入”(embeddedness)、“捆绑”(bundling)等概念，在分析制度共时关联和历时关联的基础上，对制度稳定性、多样性及其变迁进行系统性阐释。制度间相互关联意味着制度变迁具有耐久性和路径依赖性，任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。植入的制度难以产生理想效果的主要原因在于其与现存制度环境之间存在“非耦合”(青木昌彦，2001)。各种博弈域间关联结构的多样性决定了博弈多重均衡的存在;技术、资源、政策等变化会打破原有的博弈均衡，通过在各种博弈域间互动，参与人行动策略和“共有信念”(SharedBeliefs)共同变化推动了制度变迁。
1.2城乡规划管理体制演进的分析框架以演化博弈作为城乡规划管理体制变迁分析工具，主要是出于以下四点考虑:
(1)目前演化博弈已成为“最富有理论活力且最具广阔研究前景”的制度分析工具，并日益成为国内外制度理论研究的主流范式。在国内，演化博弈已被应用于村庄选举制度(周雪光，艾云，2010)、经济制度(靳涛，2003)、土地制度(韩德军，朱道林，2013)、城乡关系(薛曜祖，张平，2013)等制度变迁分析之中。在理论上，运用演化博弈来解析改革开放以来城乡规划体制变迁是可行的。
(2)权力在不同主体间配置变化是制度变迁的核心考察内容，权力配置变化带来了制度变迁。城乡规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间(图1)。从一个时期到另一个时期，城乡规划权力在上级政府、下级政府和社会之间流动，将导致规划权力配置的变化。根据不同时期的城乡规划权力配置及其组合关系可将规划管理体制划分成不同的模式，而通过规划权力配置变化的原因分析来探究规划管理体制变迁机制。
(3)改革开放以来，行政性分权，地方利益主体的不断强化，加剧了上下级政府间博弈。进入新世纪，政府与社会间的博弈日趋频繁。在城乡规划领域，伴随着多元化社会生成，利益博弈也日益常态化。从静态角度，城乡规划管理体制是上级政府、下级政府与社会三大利益主体博弈均衡的结果。从动态角度，伴随着三大主体间力量的此消彼长，上下级政府、国家与社会关系深度调整，引起了规划权力的配置变化，成为推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。
(4)演化博弈的制度观强调激励相容和制度的自我实施(Hurwicz，1993;1996)。不能被实施的规则不是真正的规则(青木昌彦，2000)。在中国现行的政制下，国家的法律和上级政府制定的政策并不能自然地转化为下级政府的行动指南。真实的制度变迁不能仅仅看纸上的规则文本变化，更要考察其在真实世界中的实际运作状态。在现有相关研究中，从实际的运作状态来考察制度变迁容易被学者所忽视。本文将城乡规划管理体制变迁嵌入到特定时期上下级政府、国家与社会等不同博弈域中，以规划权力配置为考察核心，从法律文本(或政策)和实际运作两个层面，尝试对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析。
2改革开放以来城乡规划管理体制演进
2.1规划纵向分权改革开放始于极权主义政制(邹谠，1994)。权力高度集中于中央、国家对社会的全方位控制是这一体制的两大特征。在这种体制下，中央政府几乎垄断了所有社会资源和权力，地方政府和社会缺少独立性和自主性。在发展经济的强大社会政治压力下，1980年代以“放权让利”为中心的改革激发了地方政府发展经济的积极性。如果说“中央—地方”维度上经历了一个明显的放权，那么在“国家—社会”维度上的放权则以国家控制为前提，一开始就具有很强的选择性［23，24］。这也意味着与行政性分权相比，“国家—社会”维度上的放权是缓慢的、非常有限的。在行政性分权的大潮中，城市规划权限随着投资、工商、税收等经济管理权一同出现了下移，进入了规划纵向分权时代。
2.1.1立法层面的规划分权该时期规划分权具体表现为:(1)城市规划编制权、实施权下放。1984年出台的《城市规划条例》第十条规定:“市长、县长、镇长领导城市规划的编制和实施”。1989年颁布的首部《城市规划法》对此又进行了明确。(2)详细规划的决策权下放。《城市规划条例》第二十三条和《城市规划法》第二十一条对此进行了明确。(3)城市总体规划决策权下放。1980年原国家建委颁布《城市规划编制审批暂行办法》首次提出城市总体规划分级审批制度。该审批制度在《城市规划法》中得以延续。大致按“下管一级”原则，下级地方政府驻地城市的总体规划由上级政府进行审批。城市总体规划的分级审批制度，使省、市、县三级政府拥有管理各自辖区城镇规划权和发展权。
2.1.2实际层面的规划分权1989年《城市规划法》将编制、审批和实施等规划管理权集中在县及其以上政府层面上，但在实际运作中，规划权力更趋分散。在乡村经济发达地区，如珠三角、苏南等地区，许多乡镇甚至行政村事实上拥有程度不等的规划权。
(1)无论是《城市规划条例》，还是《城市规划法》，都采用了城乡二元分治的规划管理体制。由于乡村集体土地开发缺少明确规划法规约束，在工业化和城镇化快速推进的珠三角、苏南等地区，乡村在很长时期内处于“我的土地，我做主”规划自主状态②。
(2)1990年代中后期到新世纪初，全国各地大兴开发区，为了进一步激发基层政府发展经济的积极性，市、县纷纷将规划权力下放到各自开发区、乡镇。规划权力分散客观上造成了大量土地违法、规划违规现实。根据《印发国家发展改革委关于全国各类开发区清理整顿工作总结的报告要点的通知》(发改外资［2007］591号)统计，通过对开发区清理、整顿，到2006年，各类开发区数量由6866个压缩到1568个，规划面积由3.86万km2减到9949km2。
(3)在实际运作层面，为什么规划权力更趋分散?中央与地方博弈可以更深理解这一现象。①在压力型体制下，上级政府的政绩需要下级政府“实干”出来。②国有企业和集体企业改制后，以空间资源配置为核心的城市规划在推动地方经济发展和城镇建设的作用越来越突出，被广泛地誉为“城市建设与发展的龙头”。规划也成为各级地方政府践行发展主义的重要工具。换言之，在压力型体制和规划重要性日益凸显的背景下，上级地方政府有下放规划权力的经济动机，下级政府也有获得规划权力的强烈需求。③受激励相容机制驱动，规划权力下放就成为上下级地方政府间隐形契约或博弈均衡。上级地方政府缺少治理下级地方政府土地违法动机，相反，出于共同利益，基层政府间采用“共谋”策略［27］，利用信息优势，共同对抗高层政府的各种运动式治理。针对珠三角存在大量土地违规违法开发，魏立华发现，镇级政府对乡村集体土地的违规开发多采取默认或“不作为”的态度，在涉及集体土地的规划编制过程中更偏向于村集体经济组织［28］。颇具悖论的是，许多城镇在经济发展和城市建设上的现有成就又是建立在早期土地违法、规划违规的基础之上。正如昆山市一位受访官员所言，“如果没有早期在规划、土地上的违法违规，就不可能有现在的‘昆山模式’。”2.2规划纵向适度集权如历史数次分权，由于缺少对地方权力的有效制约机制，规划纵向分权也没能逃脱“一放就乱”的怪圈。规划分权之“乱”集中体现在两
个方面:一面是“土地城市化”快速蔓延，造成土地资源极大浪费和区域开发无序;一面是强制性征地所带来的“城市化暴力”［29］和农民维权抗争事件大幅度上升。两者不仅共同解构了以人为本的城市化意义，也在不断侵蚀政府施政合法性的根基。在此背景下，2000～2003年，国家密集地出台了一系列旨在加强城乡规划统一管理的政策。
2.2.1政策、立法层面的规划适度集权
(1)在政策层面，《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(［2000］25号)规定:“城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发［2002］13号)明确要求:“市一级规划的行政管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”原建设部“关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知”(建规［2002］204号)中要求，“市一级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正。”
(2)在立法层面，2008年《城乡规划法》取代了《城市规划法》，结束了城乡二元分治的规划管理格局，通过乡村建设规划许可证等制度将包括村镇在内的乡村规划、建设管理权统一到县级政府层面，从而在法律层面终结了长期以来“我的土地，我做主”的乡村规划状态。同时，《城乡规划法》第十一条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
2.2.2实际层面的规划纵向集权城乡规划权力配置关系到基层核心利益。规划适度集权的政策能否得到有效执行?这不仅需要从多重博弈视角进行阐释，还需要考量技术、资源等变化在多大程度上打破原有的博弈均衡。如格里夫指出，制度从一种博弈均衡演进到另一种博弈均衡，资源、技术、文化等约束条件的变化在其中发挥着重要作用(Greif，1995)。
(1)从中央与地方博弈的角度，随着遥感、网络等现代技术进步，中央与地方之间信息不对称得到了很大缓解。一方面，随着遥感等现代技术在土地利用动态监测中应用越来越成熟，中央政府监测土地利用变化的成本越来越低，精准度越来越高。面对地方土地开发，中央政府不再是“瞎子”。另一方面，随着互联网技术发展，网络问政已成为权力制衡的利器。面对地方政府非法征地拆迁、侵犯农民利益，中央政府也不再完全是“聋子”。在中央政府对地方城乡规划监管的效能越来越高的情况下，地方政府土地违法、规划违规的风险在不断加大。换言之，技术进步与中央政府监管效能的提升，将打破原有的规划权力博弈均衡，向规划适度集权演进。
(2)从地方政府间博弈的角度，在耕地资源相对较多、建设用地较为宽松的年代，对上下级地方政府而言，规划权力下放是一个双赢的格局，上级政府收获了政绩，下级政府收获了经济增长。但在经长期大规模土地开发后，尤其是耕地刚性约束后，建设用地指标越来越稀缺。建设用地指标自上而下分配机制使得上下级政府间成为一种“零和博弈”。一般而言，在同一市辖区，由部级开发区到省级开发区，再到县级以下开发区，土地利用率逐级递减。为了获得更大经济收益和政绩，上级地方政府有打破原有的博弈均衡的动机，会充分利用现有政策及自身权力的优势，推动规划适度集权。
(3)从下级政府或组织的角度，基层政府或组织承担发展经济、增进民众福祉的责任，因而，也具有发展的合理诉求。正因此，面对规划权力上收，上下级政府会展开复杂博弈。更为重要的是，“一刀切”政策因没有顾及地方的差异性和特殊性，很难在现实中被不折不扣执行。以2003年前后国家整顿开发区为例，《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》(发改外资［2003］2343号)明确规定:“对县级及以下政府批准设立的各类开发区，一律撤销”。对于无经济基础、盲目跟风的乡镇开发区，该政策具有合理性。但对于苏南众多规模大、效应好的乡镇开发区，该政策则显得简单而又粗暴。为了规避政策，在上级地方政府默许下，苏南乡镇开发区纷纷采用摘牌、挂靠，整合到省级及其以上开发区。土地监测技术进步和耕地资源的变化，上下级政府间和“政府—社会”多个博弈域间关联互动，原有规划分权的博弈均衡被打破，在现实中，规划出现了适度集权的趋势。制度关联结构的多样性，决定了博弈均衡的多重性和制度的多样性(aoki，2000)。在现实中，地方政府规划管理体制往往要比“一刀切”政策丰富得多。以苏州为例，在“地级市—区—街道(乡镇)”序列中，经住房和城乡建设部特许，苏州工业园区独立行使规划管理权。除此之外，苏州高新区、太湖国际旅游度假区、吴中、相城等区规划管理权上升至苏州市规划局。苏州市规划局向该区派出规划分支机构(各区分局)实施统一规划管理。街道规划办或乡镇建管所不具有任何规划审批权和执法权。在“地级市—县级市”序列中，昆山、张家港等县级市独立行使规划管理权，仅在业务接受苏州市规划局指导。在“县级市—区—街道(乡镇)”序列中，乡镇建管所(或街道规划办)为县级市规划主管部门的派出机构，没有规划审批权和执法权。但仍有许多部级开发区③、省级重点开发区独立享有一定的规划管理权。以昆山市为例，自1990年代以来，为了提高规划行政效率、加快建设步伐，昆山经济技术开发区、花桥经济开发区和昆山旅游度假区，先后取得辖区相应规划建设审批权和自行规划许可④。
2.3规划社会分权与政府内部自上而下分权相比，国家向社会分权一直是选择性的。尽管改革开放以来向社会分权的累积效应是巨大的，但分权的步伐始终跟不上社会发展的需要。新世纪以来，伴随着社会大幅度上升，产生了所谓“倒逼机制”，迫切要求国家治理方式转变。2005年中央政府首次提出服务型政府的建设目标，以此推动由“管制”向“治理”的政府管理模式转变。从国家与社会关系的角度，政府管理模式改革重点是通过向社会赋权，重构国家与社会关系，重塑政府施政合法性，并推进国家治理现代化。同时期，伴随着快速城市化，城乡规划的利益分配功能日益凸显，围绕征地拆迁、老城改造，官民之间利益冲突事件快速上升，政府与公众也日趋频繁。在此背景下，作为行政管理一部分，城乡规划管理也出现向社会分权的态势。
2.3.1立法层面的规划社会分权规划社会分权目标是通过规划管理社会化转型，推动规划科学化、法制化和民主化进程。具体体现:规划制定向公众倾斜，强调按公众意愿进行规划;规划决策向规划委员会让渡，规划实施监督向社会让渡。2004年，住房和城乡建设部副部长仇保兴就曾指出:要打破城乡规划封闭式管理模式，规划编制让给专家、公民，规划的实施监督要让给社会［30］。为了保障公众对规划的知情权、参与权、表达权和监督权，2007年颁布的《城乡规划法》初步建立了规划公众参与的制度框架，其中17条条款都涉及规划公众参与及其内容。孙施文对此已进行过详细的分析，不再赘述。在借鉴香港规划制度基础上，1998年深圳市在国内首次成立了城市规划委员会。2003年原建设部在贵州省推行城市规划委员会制度试点工作。此后，上海、武汉、厦门等城市纷纷制定了规划委员会章程，成立规划委员会。但各地规划委员会在功能设置、决策方式等方面也存在明显差异(郭素君，2009)。
2.3.2实际层面的规划社会分权从演化博弈制度观的角度，规划社会分权是国家与社会长期博弈互动的结果。国家与社会力量的变化决定了公众参与的深度和广度。在实际中，无论是规划委员会、还是规划公众参与，不仅与发达国家现实运作迥异，而且离规划科学化、法制化和民主化的要求相差甚远。从各地规划委员会成员构成来看，以市长、规划等部门“一把手”等领衔的规划委员会并没有摆脱“官办”的帽子;在调查中，我们发现，在“一把手”权力没有得到真正有效监督情况下，规划委员会决策机制很容易“借集体决策之形、行领导意志之实”，“长官规划”在实际中仍未破题。在公众参与规划实践领域，由于缺少一个明确的、具体的、可操作的程序，公众参与难以真正有效地展开，使得制度化的公众参与流于形式。为什么立法层面的规划社会分权在现实中难以实施或实施不理想?在青木昌彦看来，各种博弈域间相互“嵌入”与“捆绑”导致一项制度存在很大惰性。当一项制度与其他域的现存制度不相耦合时，该项制度将无法实施或难以奏效。即使从国外借鉴良好的正式规则，由于其与本土制度不能协调而失效(青木昌彦，2001)。在发达国家，规划公众参与水平与其公民社会成熟度、民主化水平等息息相关。对于尚处于向现代国家转型的中国而言，规划公众参与程度不仅受制于公众素质、公民社会发育水平，而且受制于民主化水平、政治体制。在国家权力机关———各级人大———尚没有摆脱“橡皮图章”尴尬角色的语境下，在还在强调法治的当下，不能对规划公众参与提出过高要求。在得不到其他相关制度改革的配合下，规划公众参与不可能有实质性的突破。从这个意义上讲，规划社会分权改革的突破口并不在于规划自身，而在规划管理体制之外寻找解决问题之道。城乡社会分权改革及其推进速度取决于国家治理理念变革、公民社会成长等，并最终取决于国家与社会之间博弈互动和如何实现有机对接。
3结论