双减政策的看法和建议篇1
一、对干部开展以宪法为主要内容的学法活动，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理的自觉性和能力
领导干部的认识和思维是决定工作走势的航标，切实提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理的自觉性是实现社会主义新农村法律保障的关键环节。领导干部依法推进新农村建设，依法处理新农村建设中的各种各类问题，把社会主义新农村的建设从始到终自觉纳入法制的轨道健康发展，必将减少许多可能发生的社会问题。
在领导干部学法活动的形式上，可对乡（镇）、村两级主要领导举办社会主义新农村建设法制学习班。其内容可分为两大部分：一是学习宪法，增强对依法治国方略的认识和依法推进社会主义新农村建设的认识，旨在努力提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理的自觉性、主动性和创造性。二是司法行政机关根据县委及上级对农村建设的总体部署和安排，对新农村建设的各方面具体内容研究制订出相应的法律保障措施，做到方法法制化、形式规范化、内容合法化。杜绝行政命令、形象工程和工作随意性。
二、对农村上学难、看病难、打官司难三难问题配套与政策相适应的法律保障措施依法推进
对农村上学难问题适用逐年减免杂费，照顾贫困学生的政策，可采取政府与学校、学校与家长双层签订协议的办法，约束双方，明确双方的权利义务，以保障农村义务教育普及率到100%。
对农村看病难问题，继续完善推行政府引导，农民自愿，协议管理的方法推进。可考虑从加入农村合作医疗和不加入农村合作医疗两个层次均签订书面协议，明确两个不同层次的权利和义务，既减少不加入合作医疗可能发生的社会问题，又以法律措施和手段推进了新型农村合作医疗的进程。
对农村打官司难的问题，一是适当放宽法律援助政策，扩大援助对象范围，二是从严把握法律援助案件审查关，对确属因为财产和生产经营权遭受侵害者减少或免除费用。三是可能研究完善败诉免援协议制，即办理法律援助时签订协议，约定胜诉者给予援助，如经法院审理认定争议事实属受援助方过错而败诉者免除法律援助。从而使法律援助真正起到既救助弱势群体，又支持正义、惩戒邪恶的作用，体现法律的公平与正义。
双减政策的看法和建议篇2
关键词：减免税政策；免税制度；减免税优惠；税收优惠；征税对象
中图分类号：D63l文献标识码：a文章编号：1001-828X（2014）08-00-02
自国家税务总局出台了《税收减免管理办法（试行）》（国税发〔2005〕129号文）始，税收减免税备案管理与减免税审批管理共同成为税务部门进行减免税管理的主要方式和手段。随着时间的推移，笔者认为，历经九年的减免税管理办法中有关减免税备案的规定弊端逐渐显露，有必要进行适当的改革。
一、减免税备案制度在实践中逐渐暴露的弊端
1.救济手段不明确影响结构性减税的政策效应
《税收减免管理办法（试行）》第五条规定“纳税人享受备案类减免税，应提请备案，经税务机关登记备案后，自登记备案之日起执行。纳税人未按规定备案的，一律不得减免税”。在实际征管过程中，对该条款有三种看法，一部分人认为未在规定时限内提出备案申请的，均不得享受减免税优惠；一部分人认为可以补充提请备案，但补充提请备案之前的不能予以享受减免税政策；另一部分人认为可以补充提请备案，但补充提请后可以自始予以享受减免税优惠政策。由于理解的不同，实务中税务部门出于谨慎本能及规避执法风险考虑，一般不予补充备案，造成未及时备案时救济手段不力的状况，直接影响了部分优惠政策的落实。
2.减免税备案制度不符合实质重于形式的税法精神
新时期地税部门注重构建和谐征纳关系，合理行政是题中之义，合理行政包含了实质重于形式的执法精神。企业的经营行为符合法律法规的减免税条件，在法律、法规、规章未设定审批的情况下，不能认定不经备案就丧失了享受实体权利，企业符合规定的减免税条件，从保护纳税人权益的角度，笔者认为其实体权利仍然存在，应允许进行一定的有效救济。
3.减免税备案制度实行的准审批性质不符合简政放权的理念
从流程设置上看，备案登记事项在业务流转设置上与审批类流程类似，是一种“准审批”行为。取消审批的目的是要放权，对取消审批的项目同时要求备案，这种既放又收的矛盾做法，不仅无法实现政府设定的压缩审批、简政放权、提高行政效能的目标，还增加了征纳双方的成本，其效果与高速公路法定节假日免收费却仍然发卡造成大量堵车是一样的。
4.减免税备案过程中的“严入宽出”的现象不利于公平竞争
目前对备案减免税项目没有操作性强的后续管理办法来保障，在一定程度上存在重备案事前审核，轻事后评估、核查的“严入宽出”的情形。对备案事项的事后监管没有同步，无法及时了解企业减免税变化情况，使企业产生已经取得审批或备案手续的安全心态，擅用或滥用优惠政策，造成税基侵蚀和实质上的不公平竞争。
二、改革税收备案制度的必要性
1.改革税收备案制度可以确保税收优惠政策落实到位
减免税优惠政策在调整社会经济结构、促进经济增长、保民生促发展等方面发挥着积极的税收调节作用，备案制度作为减免税的管理手段之一，是否适当、合理将直接影响减免税政策能否得到有效落实。
2.改革税收备案制度有利于有效保护纳税人合法权益
国家税务总局副局长解学智在全国税务系统深化税收征管改革工作会议上强调，要牢固树立不落实税收优惠政策就是收“过头税”、就是侵害纳税人合法权益的观念，不能以税收收入任务紧张为由在落实税收优惠政策上打折扣。新一轮的征管法修正案也以更加注重保护纳税人的权益作为修订的重要内容。现行备案制度具有准审批的性质，同时存在行政救济手段的不足，与纳税人的切身利益紧密相关。
3.改革税收备案制度是简政放权、依法治税的内在要求
目前全国上下正在建设服务型政府，党的十明确提出了行政审批改革，国务院也已进行了多轮审批项目的清理。清理要求行政审批项目只能由法律法规设定，一些已明文规定取消审批的项目必须予以清理。
三、改革减免税备案制度的若干建议
1.应该考虑改变旧的管理理念，逐步取消备案管理
一方面，审批及备案的核心是为了加强对减免税政策落实的监管，但当前税收征管模式及治税理念均发生重大变化，对企业监管渠道的不断丰富，使得逐步取消备案管理制度成为可能。信息管税已成为当前重要的征管手段，依托征管信息数据库，通过后台取得企业相关报表及减免税数据，进行跟踪管理；或者利用第三方涉税信息交换平台可以较好地掌握企业的生产经营情况，掌握企业享受优惠的具体情况，使减免税过程变得可控。另一方面，征纳双方也已摆脱旧有征管理念中管理与被管理的模式，更加强调管理与服务并重。在这种情况下，应更加推崇对纳税人的“诚信推定”，从事先审核审批、备案的旧有管理模式转变为以纳税人自行申报为主的方式上来。
2.应该明确事后救济手段，确保优惠政策落到实处
在现行未完全取消备案制度的情况下，应进一步明确具体的救济方式。建议从维护税法的刚性出发，设定一个允许救济的期限。从国家税务总局近几年企业所得税管理思路上看，均采用了这样的一种思路，如“对企业发现以前年度实际发生的，按照税收规定应在企业所得税税前扣除而未扣除或者少扣除的支出，企业做出专项申报及说明后，准予追补至该项目发生年度计算扣除，但追补确认期限不得超过5年”。建议遵循这一治税理念，及时明确救济的原则和具体操作程序。
3.建议考虑扩大影响，对部分备案项目取消备案转为直接减免
直接减免指法律法规有明文规定达到条件的可直按减免，不必再备案或审批，法律法规明确规定要审批的除外。采取直接减免的方式纳税人受惠迅速，落实面高，有助于减免税政策迅速落实到位，特别是对中小微企业影响深远，同时征纳双方也可以减少审核审批方面的事项，节约征纳成本。从福建省莆田市、龙岩市2012年中小微企业优惠政策落实情况看，2012年两市分别对5612户、3201户不达营业税起征点的个体工商户减免税额2507.25万元、2281.75万元，成效明显。“2013年8月1日起对月营业额不超过2万元的企业或非企业性单位免征营业税”，此项政策也是采取直接减免的方式，该项工作赢得总理在促进西部发展和扶贫工作座谈会上的肯定，指出“这次对部分小微企业暂免征收增值税和营业税反响很好”。
4.应该宽严并济，加强事后审核控管
“宽入”可以把符合减免税条件的企业都纳入减免税的笼子，减少税务机关和纳税人双方的办税成本；“严出”是要加强事后审核，及时发现减免税条件变化情况，对不符合减免税条件套取国家优惠政策的予以严厉打击，对减免税条件改变的及时予以取消享受优惠政策资格。税务部门应通过信息管税进行后台数据管理，对享受减免税政策的企业加强财务数据分析，根据数据疑点、风险等级适时组织对受惠企业的实地巡查或案头评估，以确认企业享受的优惠条件没有变化，确保不因取消备案制度而削弱对减免税的管理。通过信息管税实现减免税管理的目标，还需要征管部门对年度汇算清缴报告表、各税费年度自查表中减免税相关栏目进行专项设计，以利于税收管理机构进行过程监控和在申报期后开展专项评估或审核。
参考文献：
[1]胡勇辉.当前我国税收减免存在的问题及对策探讨[J].当代财经，2002（06）：26-28.
[2]黄忠庆.我国税收减免管理制度亟待改进[J].统计与决策，2004（09）：104.
[3]曾小勇.减免税管理刍议[J].江西财税与会计，2002（11）：24.
双减政策的看法和建议篇3
关键词:碳金融,气候变化,清洁发展机制,风险
上世纪80年代以来,全球气候变暖问题日益严重,温室气体排放过多是其主要原因。减少温室气体排放,遏制全球气候变暖是人类社会面临的一项重大任务。为实现减排目标,世界各国采取了一系列措施,并在全球范围内开展紧密合作。1997年签署的《京都议定书》就是全球合作应对气候变化的一个典范。除了基于项目的减排机制外,在发达国家之间存在基于配额的交易机制,其代表是欧盟排放交易体系(eUetS)。
上述与碳排放权有关的市场行为,可统称为碳交易。碳交易是一种促进全球温室气体减排,遏制全球气候变暖的市场机制。市场机制要充分发挥作用离不开金融的发展。所以,由碳交易催生的碳金融不仅是市场机制推动减排的基础,而且是低碳经济的重要支撑。而低碳经济的兴起也为碳金融的发展提供了巨大的机遇。
目前碳金融还没有一个统一的定义。一般而言,其概念分为狭义与广义两种。狭义的碳金融主要指基于温室气体减排量或者碳排放许可证的交易活动所产生的一系列现金流的统称;而广义的碳金融泛指服务于限制温室气体排放的一切金融活动,主要包括节能减排项目的直接间接投融资活动、与“碳排放”有关的各类权益及其金融衍生品的交易活动、为减少温室气体排放的企业或机构提供的金融中介服务等等①。
尽管中国在减少温室气体排放方面已经取得了阶段性成果,但是节能减排形势依然严峻。要完成政府设立的减排目标,除了加强规划引导外,还必须借助市场的力量。目前,碳金融在促进碳交易市场发展方面已经取得一定成效,逐渐成为发展低碳经济和绿色经济的助推器,但提升空间仍然较大。
一、我国碳金融市场发展现状
与欧盟等发达国家相比,我国碳金融的发展仍处于起步阶段。目前国内碳金融主要侧重于直接投融资、碳指标交易和银行贷款等方面。具体而言主要包括四个方面的业务。
(一)基于项目的碳金融业务。目前国内与此相关的业务主要是清洁发展机制下的项目开发,即经核证的减排量(CeRs)的交易。近年来,我国CDm市场发展迅速,市场规模快速扩大。按照UnFCCC网站的统计,截至2012年3月29日,我国共有1871个CDm项目成功注册,占东道国注册项目总数的47.32%;预计产生的二氧化碳年减排量共计36890万吨,占东道国注册项目预计年减排总量的63.79%。两项指标都遥遥领先于其他国家。
(二)自愿减排(VeR)市场中的碳金融业务。自愿减排市场源于一些不受《京都议定书》约束的团体或个人为自愿抵消其温室气体排放,而向减排项目购买减排指标的行为。其交易对象是经国家自愿减排管理机构签发的减排量,即“中国核证减排量”(CCeR)。目前,我国的自愿减排交易市场已经有了一定的发展。北京环境交易所主导制订了国内首个自愿减排标准——“熊猫标准”,搭建了VeR电子交易平台,并有一些实施自愿减排的成功案例。
(三)商业银行开展的绿色信贷业务。绿色信贷业务是商业银行参与碳金融的主要模式。例如,2006年兴业银行就推出节能减排项目贷款这一“绿色信贷”品种,并创造性地引入了国际金融公司贷款的本金损失分担机制;四大行也陆续跟进,截至2010年1季度,中行在节能减排方面的授信余额已突破1800亿元,2009年建行绿色信贷项目余额就达到1811亿元。
(四)碳金融合约交易业务。除了传统的信贷业务,我国商业银行也试行多样化的碳金融服务。比如:2011年工商银行正式推出碳金融合约交易业务,为天润新能的碳排放权项目提供一整套碳金融相关产品和服务,提高了国内节能环保企业在国际碳排放权交易中的议价能力;民生银行也成立了“绿色企业金融服务中心”,为绿色产业提供投资理财、财务顾问、结构化融资、融资租赁等金融服务,并研究试行绿色股权、碳排放权质押等标准化贷款融资模式和低碳金融产品。
此外,还有基于配额的碳金融业务。目前,这项业务在全世界碳金融交易中占据较大比重。在国内,由于碳排放权分配机制尚未形成,还缺乏发展基于配额的碳排放权交易的基础,配额交易在国内还没有正式展开。但是,我国政府已经展示了促进低碳发展和绿色发展的决心,并在配额交易方面展开了积极的探索。
随着碳排放权交易日渐为人们所熟悉,碳金融也越来越受到人们的重视。尤其是“十二五”提出的约束性减排目标明确到2020年,我国单位GDp温室气体排放比2005年下降40%至45%,使碳金融的发展有了更为广阔的前景。
二、我国发展碳金融面临的主要风险
尽管我国碳交易市场的蓬勃发展为碳金融的推进提供了重大机遇,但是碳金融在国内仍然是新生事物,也面临多方面的风险。我们必须对碳金融各参与方所面临的风险有较为全面准确的认识才可以扬长避短,在控制风险的前提下发挥碳金融对低碳经济和绿色经济的促进作用。目前,我国开展碳金融业务主要面临以下几个方面的风险。
(一)项目风险。目前,我国碳金融业务中比重最大的仍然是基于CDm的项目开发。一个项目的成功开发需要经过设计、审定、监测、验证、签发等不同流程,而每一个项目从建设、审批到最终交付CeR之间都存在着巨大的不确定性,这种不确定性会给参与方带来一定的风险②。
在设计阶段,项目面临的主要风险是技术风险,有超过50%的项目因为技术方法的缺陷而被CDmeB拒绝。在审定阶段,发改委、Doe和CDmeB需要分别对项目进行检查、审核或重审。在监测阶段,CDm项目可能出现无法达到预期绩效的情况。截至2010年近54%的项目没有达到预期产出。在验证阶段,大规模CDm产生的CeR额度要求两个以上的Doe同时审核,在Doe审定之后,还有相当一部分需要复核,还有一部分被否决。全球环境战略研究所(iGeS)的数据统计显示,截至2011年8月1日,有20.8%的CDm项目需要重审,有9.5%的正在重审,另外有7.0%的项目被否决或取消。此外,漫长的程序也会给碳金融交易的参与方带来风险,CDm项目从公众评议到首次签发的平均天数为482天。
(二)市场风险。在从事碳排放权交易和减排项目开发的过程中,金融机构面临的主要市场风险包括市场规模的变动和碳排放权价格的波动。影响市场规模和碳排放权价格的因素有很多,包括全球宏观经济形势、各国的气候变化政策与全球气候变化谈判情况、碳基能源的价格、特殊事件以及天气方面的自然因素等(魏一鸣等,2010)。
2008年全球金融危机爆发以来,碳排放权市场规模和价格都出现了大幅波动,反映出市场风险的加剧。从市场规模的角度看,碳市场的总体规模在不断扩大,但中国投资者参与程度较高的CDm市场却呈现出不断萎缩的趋势。世界银行的统计数据表明⑤,2008年到2010年一级市场CeR的交易额分别下降了12%、58%和44%。CeR交易的二级市场在2009年也出现了33%的萎缩。从碳排放权的价格来看,其波动幅度也蕴含着巨大的风险。以eUa为例,受欧盟配额过量发放的影响,其DeC07合约从超过20欧元的高位跌到0.1欧元左右。即使排除这种极端情况,eUetS中的碳排放权价格仍然体现出较强的波动性。事实上,CeR与eUa期货价格的波动也具有高度一致性(王巧芳,2009)。
(三)政策风险。碳金融业务面临的政策风险主要是各国气候政策调整导致市场价格波动所带来的风险。碳排放权市场本身就是各国应对气候变化政策的产物,其市场供求首先依赖于各国的政策安排,而政策又会受不同利益集团错综复杂关系的影响,因此,政策方面的不确定性会给碳市场带来巨大的风险。
从长期看,2012年《京都议定书》第一个减排承诺期行将结束,尽管德班会议在最后时刻达成了继续执行第二减排期的协议,但是要在2020年后真正达成对全球所有国家都有法律约束力的协议仍会遭遇重重困境,温室气体减排能否真正成为全球性的长期政策前景仍不明朗。从短期看,一些局部的政策调整对于特定的碳金融项目也可能意味着重大的风险。比如,按照欧盟制订的法律,2013年后,只允许来自最不发达国家或者是与欧盟有双边协议的国家的CDm项目进入eUetS。因此,中国的CDm项目如果想进入eUetS就需要与所有欧盟国家达成双边协议,这无疑会给即将在中国实施的CDm项目带来较大的风险。
此外,一些政策制订和执行上的不确定性也会给碳市场带来较大的风险。比如欧盟近期单方面将航空业纳入eUetS的做法就受到了大多数国家的抵制。在不同国家的博弈中,相关突发事件的出现也可能给碳市场造成一定的冲击。
(四)政治风险。碳金融业务面临的政治风险主要是指由国家的行为所引起的造成损失的可能性。在国际气候谈判中,国家作为气候公约的缔约方,尽管不一定是交易的直接参与者,但是其违约行为会影响该国企业或个人的交易行为,对相关的碳金融交易构成风险。比如,2011年12月,加拿大宣布退出《京都议定书》,是继美国之后第二个签署后但又退出的国家。加拿大的退出必定会对其国内碳排放权的需求产生较大的负面影响。此外,一些国家政局不稳导致的国际能源市场价格波动也会传导到碳排放权交易市场,给碳金融业务带来风险。
除上面阐述的各种风险外,碳金融市场还存在着金融市场共有的法律风险、流动性风险和操作风险,也需要引起碳金融市场参与者的注意。
三、推进我国碳金融发展的对策建议
从上一节所论述的碳金融风险出发,本文对碳金融接下来的发展提出几点建议。
(一)建立完善的碳交易平台,为碳金融发展创造稳定的制度环境。目前,我国碳交易业务和交易所平台都相对分散。碳交易业务,主要是基于CDm的项目交易和基于自愿减排需求的CeR交易,商业银行参与的业务主要是与各种低碳项目有关的绿色信贷业务。这些业务的共同特点是交易相对分散,流程较为复杂,在项目的风险评估和信息披露等方面存在不足。其结果是我国在国际碳市场上发言权缺失,在制度设计、规则制订和定价权的争夺等方面受制于人。交易所平台,存在着平台林立,职能重叠,监管缺失,业务不足等问题。这两方面的问题是开展碳金融业务的重要风险源。
因此,需要对国际碳市场的交易制度和定价规律进行深入研究,整合国内不同类型的碳交易业务和相对分散的交易所平台,建立并完善适应中国国情的交易规则,形成统一规范的信息披露制度和监管机制,最终建立全国范围内公正高效、统一开放、监管有力的碳交易平台,充分发挥金融市场的价格发现功能,为中国碳金融的发展创造稳定的制度环境。
(二)提高参与方的风险评估与管理水平,为碳金融发展奠定坚实的市场基础。虽然我们可以通过一些方法降低或分散碳金融业务的风险,但是无法彻底规避风险。因此,碳金融业务的参与方还需要提高自身的风险应对能力,建立健全碳金融项目风险评估和管理制度。
参与碳金融交易的商业银行、基金和中介机构要能够有效地识别碳金融项目面临的技术、市场、政策等方面的风险,并评估各种风险的大小及其可能带来的负面影响,进而针对本单位的风险承受能力和其它情况来确定能否参与相关项目以及参与的程度和方式。在项目正式展开之后还要采取有效的措施进行风险消减和风险控制。比如,可以创新合同条款,形成合理的风险分担机制,可以利用其它金融工具进行风险对冲,可以为碳金融业务购买商业保险。只要碳金融的参与方能够进行有效的风险识别和风险管理,就能够把项目的各种风险对参与方的负面影响控制在一定范围之内。
(三)推动直接融资与间接融资相结合,为碳金融发展建立多元化的融资体系。目前我国参与碳金融业务的金融机构主要是商业银行,商业银行参与碳金融的方式单一,侧重信贷。但仅靠信贷资金规模有限,商业银行所承担的风险过于集中。未来应着力发展直接融资与间接融资相结合的低碳产业多元化融资体系。
与间接融资相比,直接融资的优点在于可以使碳交易资金供求双方联系紧密,有利于资金的快速合理配置和高效使用。直接融资还能够使资金供求双方直接形成债权债务关系,加强投资者对资金使用的关注,可以实现市场的信息甄别功能,淘汰那些风险太大的项目。
(四)积极参与国际合作,加强政策风险和政治风险的管理和防范。目前,国内碳金融业务的开展都或多或少地依赖于国际市场,碳交易市场的波动也很大程度上与国际因素密切相关,因此,我国在开展碳金融业务时需要积极参与国际合作。从政府的角度来看,可以与主要排放国家以及全球气候谈判的利益关联方加强双边交流与合作,了解不同国家的发展战略与政策动态,为本国企业争取一些政策上的优惠。从企业的角度来看,要对合作伙伴母国的政策进行跟踪与评鉴,争取对方政府的事前承诺或担保,了解其政策动向并事先作好应急准备,通过各种途径争取自身在国际市场上的利益。
注释
①关于碳金融的定义可参见世界银行:《碳金融十年》。
②关于CDm项目风险的详细论述可参见张旻和袁文旭(2011)。
③参见世界银行报告StateandtrendsoftheCarbonmarket2011。
[参考文献]
[1]worldBank,StateandtrendsoftheCarbonmarket2011,
[2]国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动(2011)[J/oL].新华网,2011-11.
[3]世界银行.碳金融十年[m].北京:石油工业出版社,2011.03.
[4]王巧芳.浅议碳市场中银行的业务模式与风险[J].学理论,2009,(25).
双减政策的看法和建议篇4
〔关键词〕气候变化；中美战略；合作共赢
〔中图分类号〕D8149〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0064-11
〔作者简介〕杜受祜，四川省社会科学院研究员，博士生导师；
杜珩，四川省社会科学院震灾研究中心助理研究员，四川成都610071。
“除气候问题外，国际社会不再面临更重大的长期性问题。”（托尼・布莱尔，2002年）气候变化是人类共同面临的挑战，使人类社会形成最广泛的命运共同体。气候变化事关中美两国的经济和安全利益。应对气候变化的中美关系是中美关系的重要领域之一。应对气候变化的中美关系既包括在《联合国气候变化框架公约》、“联合国气候变化政府间合作委员会”等国际公约和国际机构下的多边关系，也包括中美两国之间气候治理的双边关系和应对气候变化的国内行动等内容。2009年《中美气候变化联合声明》就提出：“把能源和气候变化提升为两国战略和经济对话的核心议题之一。”2014年奥巴马在荷兰海牙与会晤时明确表示，“美方希望加强中美两国在应对气候变化领域的协调与合作，将其打造成美中积极合作的新领域”。
基于气候变化的“危险正在增加而能够遏制危险的机会正在变小”的态势，和迄今已经召开了的21次“联合国气候变化框架公约”缔约方会议，对后“京都议定书”时期，仍然没有一个清晰的、实质性减排方案的情况，也基于中美两国都是受到气候变化影响最严重的国家和在应对气候变化全球格局中的极端重要地位等原因，构建应对气候变化中美合作共赢关系，不仅可能为打破气候谈判僵局，促进全球气候治理体制机制改革，提高气候治理效率，为全人类加快向低碳经济转型提供方向和指导，同时也可能成为构建中美新型大国关系的突破口，为推进其他领域的合作共赢积累经验和探索途径。
本文拟从研究中美两国气候战略和政策着手，比较中美双方气候治理的共同性和差异性，探寻中美双方在多边和双边领域加强政策协调，推进全球应对气候变化的体制机制改革，提高全球气候治理效率，探索促进中美双方加快向低碳转型，构建气候变化中美合作共赢的机制和路径。
一、气候变化的中美关系
（一）全球气候治理格局中的中美大国战略地位
1.中美是世界上最大的能源消费国和温室气体排放国
资料来源：加拿大科迪亚大学地理、规划和环境副教授戴蒙・马修斯的研究报告，发表于英国《环境研究通讯》网站，2013年。
美中是世界上名列第一、第二的经济体。美国是世界上惟一的超级大国，中国是迅速崛起的新兴大国。中国经济规模2017年可能超过美国（〔美〕普华永道公司研究报告，2013年）。中美是世界上最大的能源消费大国和最大的温室气体排放国。两国所消耗的能源和排放的温室气体分别都要占到全球同期的40%以上。中美两国能源结构都是以煤炭为主。2013年中国煤炭消费总量为365亿吨，占一次性能源消费结构的67%。
2.中美气候治理国内行动对全球气候治理的影响
中美两国的经济、能耗和排放的大体量决定了中美气候治理上的战略和动作都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程。中美两国发展可再生能源成效显著，为全球经济向低碳转化、减缓气候变暖做出了贡献。国际能源署2014年6月15日报告称，主要温室气体二氧化碳的全球排放量2014年没有增加，这是40年来在没有经济危机的情况下第一次出现这种情况。世界能源署认为导致这一变化有两大原因，一是中国减少煤炭的使用量，并增加水电、风能、太阳能的发电装机容量。二是经济合作与发展组织中的富有国家已经开始将经济增长与碳排放增加脱钩，从2010年至2014年间，经济合作组织成员国的经济增长了近7%，但碳排放减少了4%，增加了可再生能源发电厂的装机容量，并为汽车燃油经济性和家用电器等方面设定了更严格的标准。据统计，2010年全球的水电产量增长了53%，其中60%来自中国。全球可再生能源中的生物质燃料产量增加了138%，主要来自美国（17%）。全球用于发电的可再生能源增长了155%，其中风能发电量增长了227%，而风能发电的增长又主要来自中国和美国，占全球增量的70%。美国2012年新增电力的43%就来自风电（世界能源统计年鉴2011年）。美国从2007年煤炭为其提供50%的电力下降到2012年的37%。中国“十一五”期间单位国内生产总值的能耗下降了191%，即减少了将近15亿吨二氧化碳排放，约相当于全球2012年排放温室气体的5%。
3.中美气候战略变化对全球气候治理的影响
中美气候治理战略的选择，对于遏制气候变化具有“或者是做出榜样，或者是加深危机”的举足轻重意义。中美双方都是气候谈判重要参与方。中美都是1983年首届世界环境与发展委员会的代表，也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》最早的缔约国家。在世界气候治理政治版图的三大板块中，中美分别是发展中国家、新兴国家集团和伞形集团的代表。气候治理新型中美大国关系的建立“不仅为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，同时也为两国支持国际气候谈判，加快向低碳经济转型提供了方向和指导”。2010年美国国会未能通过排放权交易的提案，“对世界应对气候变化而言，这是比哥本哈根气候谈判失败还要重大的打击”。这是因为“美国一旦最终决定削减排放，全球解决气候问题的机会就会与现在截然不同”。如果美国的减排实现了，应会更加督促其他国家减少排放；相反如果美国还未做出真正承诺的情况下，很难期待其他国家开始减排行动。〔1〕
（三）中美气候治理的差异性
1.根据2013年《中国统计年鉴》；
2.历史累积排放与人均累积排放数据引自胡国权、罗勇、刘洪滨《人均累积排放及其对全球气候变化的贡献》。
美国的人均碳足迹是世界最高的。中国的历史排放、人均排放都大大低于美国。中国的能耗、温室气体排放总量上升很快，均超过美国，名列世界第一。
从发展阶段上看，美国已经进入后工业化发展阶段，能源消耗已越过峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消费结构中的占比和所排放的温室气体均大幅下降；而中国尚处在工业化、城镇化高速发展阶段，能源的消耗和温室气体的排放都还会不可避免地增长，以煤炭为主的能源消费结构短期难以改变。
在气候治理上除中美两国在国情、发展阶段、历史责任、人均排放、治理能力等方面存在重大差异外，在关于气候变化的责任划分、义务分摊等原则性问题上存在着重大分歧。虽然中美都是应对气候变化最重要的国际公约《京都议定书》的缔约方，但在对待《京都议定书》中确定的应对气候变化“共同但有区别责任”原则、公平性原则、各自能力原则方面两国的立场迥异。中国是坚决的支持者和执行者，而美国则对这些原则持消极甚至反对的立场，针锋相对地提出“主要排放国都要参与绝对减排”，以“大国减排”替代“发达国家率先减排”，以“自下而上”的松散减排模式替代“自上而下”的强制量化减排。要求制定全球减排协议，以取代《京都议定书》，甚至于2001年退出了《京都议定书》。
（四）中美气候治理关系的发展趋势
气候治理的中美关系总体上呈现出既有分歧也有共识，共识大于分歧；分歧在缩小、共识在扩大；在气候谈判立场上的巨大分歧与在气候治理上的务实合作并行不悖的态势。如在气候变化的认知上美国从政府到民间相当长时期持怀疑态度，并以“全球气候变暖不确定性”为借口推脱自己的气候责任。但2013年美国航天局（naSa）一份美国气候变化的报告并以此为依据对国内气候未变暖论者提出警告，认为美国已经到了应该重视气候问题的时候了。该报告的发表标志着气候变化已成为美国国内的共识。在应对气候变化责任和义务的划分上，中国在坚持共同但有差别的减排原则基础上，也向全世界做出了到2030年中国碳排放要达到峰值，单位GDp的温室气体排放要在2005年基础上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重达到20%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米等一系列减排目标调整的承诺。
（五）气候治理中美关系与新型中美大国关系的关系
中美关系是当今世界最重要的、也是最复杂的大国关系之一。中美关系主要集中在三大板块。首先是经济贸易板块。中美两国经贸合作在不断加深，2013年双边进出口贸易额超过了5200多亿美元，是双边建交时的200多倍。中国现在已是世界上保有美国国债最多的国家。在经贸领域中美两国已经形成了你中有我、我中有你的利益共同体，其战略意义和对全球的影响日益凸显；其次是人文科技板块。由于在人权、知识产权、社会制度等问题上，两国存在着根本矛盾分歧，在这一板块合作的空间和成效受到限制。第三是安全板块。除传统的安全问题外，还包括反恐、地区安全等非常规安全问题。气候变化是对人类影响最严重的安全问题。中美双方在该领域的合作有广泛的基础和强烈的需求，是潜力巨大、发展前景广阔的合作领域。
构建“新型的中美大国关系”是2013年6月在加州庄园会晤奥巴马时提出的建议，并得到奥巴马的响应，“我们一致同意实际合作、建设性对待两国分歧的基础上继续构建一种全新的大国关系模式”。气候治理新型中美大国关系的建立为中美两国气候变化领域的对话与合作提供了平台，成为双边关系的一个支柱，增进彼此信任和相互尊重，为推进其他领域的对话、合作、共赢，从而为构建新型中美大国关系，积累经验和探索途径。〔6〕
二、美国应对气候变化的战略与政策
（一）美国气候战略表现出波动性、外部性和双重性三大特点
1.在不同时期美国的气候政策有较大摇摆和波动。在应对气候变化的二十多年中，美国经历了从老布什到克林顿、小布什再到奥巴马四任总统，这期间总体而言美国气候政策进展迟缓，乏善可陈。老布什任职期间，开启了美国应对气候变化进程，签署了美国全球气候变化研究法案。克林顿时期美国成为气候变化《框架公约》和《京都议定书》缔约方之一。2001年开始的小布什时期，在应对气候变化上出现了明显的倒退，从国会到各个州都表现出对减排强烈的抵制。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，认为那是给美国套上“紧箍咒”。最终美国以“全球气候变化问题的不确定性”、“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”、“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”等藉口退出了《京都议定书》。2009年开始的奥巴马时期，美国政府气候政策有了明显的改变。早在竞选的时候，奥巴马就提出将所有碳排放的额度进行拍卖的议案，并与竞选对手麦凯恩都承诺要支持加州已开展的碳排放权交易和汽车温室气体排放标准。奥巴马就任后的第一周即兑现了他的以上承诺。2013年奥巴马在第二个总统任期的就职演说和国情咨文中，强调应对气候变化问题的重要性，再次重申将所有碳排放额度进行拍卖的提案。并任命应对气候变化的积极倡导者、参议员约翰・克里担任了国务卿。
2.美国的气候政策表现出极强的外部性特征，即既不愿为其带来的气候危害承担相应责任，却想在其中得到更多好处，取得主导权。把本国利益放在最优先位置，是美国制定任何政策，处理包括应对气候变化等国际事务的先决条件。一方面美国强调在应对气候变化中的经济损失，如小布什政府在对美国气候变化政策的审查报告中说，美国完成《京都议定书》所规定的减排目标成本太高，会给美国造成4000亿美元的经济损失，到2010年时则要占到GDp的1%-2%，同时会减少490万个就业岗位。另一方面美国在应对气候变化中得到了丰厚的经济利益。2012年多哈气候谈判的成果之一，就是规定美国在2020年前无须对国际社会做出具有法律约束力的减排承诺。因此为美国国内应对气候变化行动创造了宽松的条件，也为其在下阶段气候变化国际合作中发挥引领作用奠定了基础。其次，在碳排放权交易中美国获益不小。据美国自己的计算，碳排放权交易的收益可冲减美国用于履行《京都议定书》责任50%-75%的经济损失；所拍卖的碳排放额度收入为奥巴马第一个预算案的通过做出了实质性的贡献。第三，美国还希望独占全球气候治理控制权和主导权。美国历任总统毫不讳言要占据气候治理的领导地位、控制全球气候谈判的欲望和立场。老布什提出，美国比任何一个国家在导致这一问题的产生和领导全球寻找解决方案上都应负担更多的责任。小布什则公开申明，“美国的指导原则是明确的，我们必须领导全世界，排放更少的温室气体”。奥巴马重申，“美国要在气候变化国际合作上带领全世界迈进新时代”。
3.就像美国在处理其他国际事务中常常采取双重标准一样，美国的气候政策也表现出典型的双重性。
（1）在多边关系和双边关系中的双重性。在“联合国气候变化框架公约”下的多边会谈中美国往往扮演了消极力量的角色。美国所代表的伞形集团减排目标低，且减排立场基本一致，对《京都议定书》基本持否定态度。但在中美气候合作的双边关系中，美国却更多表现出应对气候变化的务实性。从技术、研发、节能及替代能源和可再生能源、环境保护等领域与中国开展了较多的务实性合作。〔7〕美国认识到中美双方加强气候变化合作会带来的包括能源安全得到加强、环境更加清洁、自然资源更为富足等显著互惠利益。
（2）国际和国内政策的双重性。美国在国际气候谈判上表现出消极态度的同时，却把应对气候变化的重点放在国内政策上，借以解决能源开发、能效技术、能源安全、科技创新等国内问题。小布什坚决反对《京都议定书》和所规定的强制减排目标，但小布什时期却极力推进新技术革命。2005年通过的美国的《能源政策法》规定，把在“全国或者区域范围内对能源安全做出贡献和拥有能够显著改善美国能源经济安全的先进气候技术或制度作为财政支持的重点项目”。奥巴马2013年国情咨文中强调要采取行政措施加速向可持续能源资源过渡。“鼓励能效争优计划”提出到2020年住宅和商业能源消费减半的目标，并给大力推进能效建筑，因此提供就业机会和减少消费者能源支出的州提供联邦资助。能源部依据《2009年美国复苏和再投资法》投入900亿美元支持绿色能源产业。国会决定风能生产税抵减法案在2013年继续有效。在一系列气候政策的支持下，美国发展可再生能源成效卓著，甚至给世界造成一个印象，即碳税和碳排放权总量控制交易是欧洲的主导，而先进的低碳高能效技术等则是美国的象征。
（3）联邦政策和各州政策的双重性。在美国总体对应对气候变化持消极态度的同时，美国各州却在其权限范围内寻求积极应对气候变化的解决方案。在小布什第二任期结束时，美国有近40个州采纳了控制温室气体排放的措施：推动能源能效更高的建筑，建设轻轨来促进大众交通低碳化，采用“智能量表”来促进更好地节约和利用能源、水和天然气等等。加州2006年即通过了《全球暖化应对法》，要求州空气资源委员会制定规则和设计市场机制，将2020年温室气体的排放减少到1990年的水平。2010年12月原则通过了加州温室气体总量控制与排放交易的制度设计方案，并确定2013年碳交易开始正式进入实施阶段。2012年1月加州财政厅公布的2012-2013年财年预算草案，首次将碳排放权拍卖收入和支出列入预算。在这些政策举措的推动下，如今加州的碳市场已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳交易市场。
（二）美国气候战略三大特点的原因分析
1.经济原因。本国利益至上，不允许因为应对气候变化而对国内的经济发展、就业造成危害是美国气候政策的价值取向和基本立场。美国预测，如果要完成《京都议定书》对美国所规定的减排任务，将使美国的GDp削减2%-4%。而减少2%，则相当于1970年石油危机造成的损失；削减4%，将使美国经济走向衰退。世界最大的石油企业埃克森美孚公司的老总李・雷蒙德就公开宣称《京都议定书》会引起“社会极大的经济损失，会让巨额的财富转移到其他国家”。此外，受各种利益集团绑架，如石油企业通过游说政治家，干预和阻止限制排放政策出台等也是重要的原因之一。
2.受制于国内两个主要政治政党的争论和不同观点。和共和党在包括气候变化等问题上常常意见相左。共和党在气候治理上持消极立场，共和党不少新当选参议员迄今仍然对气候是否在变暖存疑。两党的分歧经常表现在国会两院的争论中，导致美国气候和环境法案难以通过。2009年夏天在8位共和党议员的支持下，好不容易在众议院通过了《气候和能源》的提案草案，但到同年秋，相应的立法草案却没能在参议院通过。到2010年11月随着共和党在国会中期大选中的胜利，使得反对气候立法的力量得到进一步加强，不仅使美国气候变化立法过去的努力功亏一篑，以至于直到2012年的总统大选前，美国在气候变化方面的立法工作都毫无建树。
3.政治体制的影响。在美国的政治体系里，权力是分散的，采取行动需要更多的权力经纪人建立共识，这个复杂的过程非常耗时（〔美〕史蒂文・梅茨，2014年）。美国气候环境方面的法案审定时间旷日持久、成本很高，效率很低，尤其是相关的国际公约基本上就不可能得到批准。美国国会设置了一种“阻挠议事程序性”制度，即在一项法案审议中，只要有一位议员或用冗长发言或用其他方法即可阻碍或延宕一项法案的通过。而要否定这样一个反对的程序，则需要至少60%的程序性投票的支持才能阻断这种阻挠议事程序，从而让对该法案的审定得以继续进行。然而对一个法案的审定又是有明确的时间性的。因此这种制度设计，往往会让提反对意见者更容易得逞，少数人即可阻止一项法案通过的进程。
4.各种因素的掣肘，使总统不能彻底地迎接气候挑战。领袖的态度是国家气候战略和政策的关键因素。在应对气候变化的二十多年中，老布什是冷战结束后第一位认识到全球变暖的时代已经到来的总统。他提出，气候变化即将成为导致政局不稳定的诱因，并且在不久的将来会成为美国战略计划的重要内容。美国要在全球应对气候变暖上承担起领导责任，用“白宫效应”来对抗“温室效果”。克林顿政府签订了《京都议定书》，在国内推行提高汽油税率、鼓励消费者驾驶能效更高的汽车等政策，试图把减少温室气体与削减联邦预算赤字结合起来。即使是被认为对气候变化最消极的乔治・布什在其竞选承诺中，也曾提出将二氧化碳定义为污染物，用排放权交易的模式来管理温室气体排放等积极的气候治理方案。奥巴马则是被认为态度最积极、最善于利用行政力量推进气候治理的总统。奥巴马经常强调：他的总统任期，正好与气候治理至关重要的时期重合。他提出把能源和气候的重要性放在医疗和教育之前。即使由于医疗法案在国会遇到了阻挠，在内，甚至在奥巴马政府内也出现了放弃或是推迟关于气候变化政策努力的时刻，奥巴马仍然坚持将气候变化作为国内优先考虑的政策。
但受制于多种因素影响，总统们应对气候的意志和决策常常被大打折扣，只能通过妥协、让步，甚至采用迂回的办法来实现其目标。如克林顿虽然签署了《京都议定书》，迈出了“很好的第一步”，但他也强烈地意识到一定得不到参议院批准，因此只好宣布：除非实现了涵盖“包括关键的发展中国家有意义的参与的补充步骤，否则他将不会把《京都议定书》交给国会批准”。在奥巴马就任后，美国和全球就陷入了自20世纪初大萧条时期以来最严重的一次经济危机，致使美国国内经济萧条，政府颁布任何形式的增加费用的政策，包括提高化石燃料使用的费用等都变得更加困难，在这种情况下，奥巴马不得不把自己在竞选总统时提出的雄心勃勃应对气候变化的方案暂时搁置下来。奥巴马时期制定的《清洁能源和安全法案》经过长期博弈，终于在众议院以219∶212票得以通过，但到了参议院，尤其是在其下属的财政委员会，该法案就一直得不到通过，无奈之下，他只好让环保部根据1990年《清洁空气法案》把二氧化碳和其他5种温室气体定义为威胁公共健康和利益的污染物，充分利用已经通过的法律迂回地实现气候治理的目标。
5.文化方面的原因。美国有反对沙文主义的文化传统，不轻易与其他国家签订具有约束力的协议。美国的创立者在美国宪法中就规定，国际条约的批准，需要参议院2/3的绝大多数赞成票批准才行。1992年在里约热内卢的“地球峰会”上，由老布什率领的美国代表团反对制定约束性指标，其理由是《清洁空气法案》作为美国的国内立法尽管争论不断，不过不会被认为是对于美国的干涉。而里约条约则涉及具有法律约束力的减排，一旦被批准，在联合国主持下的国际条约将约束美国国内的能源使用，这会被认为是对美国的干涉。
（三）美国未来气候战略和政策预判
1.减排目标：1992年京都峰会前夕，克林顿在国家地理学会的演讲中提出，美国在2012年将排放削减到1990年的水平，这意味着在1997年的基础上减少10%的排放量。而《京都议定书》规定的美国减排目标是2008-2012年间在1990年基础上减少7%。奥巴马竞选总统时曾提出，在2050年将温室气体的排放减少83%。
美国《清洁能源和安全法案》草案中提出，计划由2012年开始设排放上限，之后排放上限逐年下降，至2020年将美国的年排放量从目前的57亿吨降低到约50亿吨，到2035年降低到30亿吨以下，最终到2050年降低到约10亿吨。意味着到2050年美国的排放较目前温室气体的排放量减少83%，与奥巴马竞选时的承诺基本吻合。
2.以大国治理替代联合国主导治理。奥巴马本以为多边主义更能做出影响全球的决策，但哥本哈根会议失败使奥巴马转变了看法，萌发了由少数国家（即所谓气候大国）参与以协议的方式来对气候治理产生巨大影响的设想。
大国治理设想的路线图是从对问题应该负担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中。奥巴马构想的气候大国包括了近20个国家和地区，分为三个圈层，内圈：美国、欧盟、中国、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄罗斯；外圈：澳大利亚、加拿大、印度尼西亚、墨西哥、韩国、法国、德国、意大利、英国。
（四）美国的能源革命与应对气候变化
20世纪70年代开始的科技创新引领的美国能源革命，产生了促进经济、就业、能源安全和气候安全多重效应。能源革命让美国石油与天然气的生产和供应迅速增长，2013年初，美国成为石油、天然气的净出口国。通过能效技术的推广让美国的能源消费快速减少。现在美国比起40年前经济总量增长了3倍，而石油能源消耗却总量下降。能源革命减少了能源进口，有助于实现收支平衡，新增税收缓解了政府预算压力。能源价格下降又使美国工业，尤其是石化、铝、钢铁等能源密集型工业在国际上更具有竞争力。能源革命增强了美国人的信心。一段时间许多美国人以美国对能源进口的依赖度增加为依据，接受了美国衰落的理论，而能源革命改变了这种依赖，从而让美国人增强了信心。能源革命还让美国在应对气候变化中握有更大的主动权，为实现其气候目标提供了保障。此外能源革命让美国在地缘政治中拥有了一张王牌。例如美国利用石油制裁使伊朗回到核武器谈判桌旁，不仅仰仗沙特阿拉伯愿意填补伊朗减少的每日百万桶石油的产量，而且得益于能源革命引发的普遍预期。〔8〕
但是，对于应对气候变化美国的能源革命在带来短期显著成效的同时也蕴藏着长期的风险。因为能源革命能够让化石能源在未来的几十年间保持较低的价格，其实是延长了化石能源的使用年限，让人类要想戒除碳排放以扭转气候变化的困局将更加艰难。
三、中国应对气候变化的战略与政策
中国是最早参与联合国应对气候变化的发展中国家，也是《京都议定书》最早的10个缔约国之一。2007年中国共产党第十七次代表大会的报告中指出：“加强应对气候变化的能力建设，为保护全球气候做出新贡献。”同年了《中国应对气候变化国家方案》。〔9〕2012年中共十再次重申中国要“同国际社会一道积极应对全球气候变化”。
（一）中国应对气候变化的国际政策
1.积极参与联合国主导下应对气候变化的政治架构，支持《全球气候变化框架公约》《京都议定书》等国际公约及其所确定的按“共同的但是有区别的责任”、“公平性”、“各自能力”等分摊气候治理责任的原则。
2.坚持自己是发展中国家，不承担强制性、约束性的减排任务。主要是通过提高能源效率、节约能源、发展可再生能源、加强生态保护和建设、大力开展植树造林等措施和到2020年单位国内生产总值温室气体排放的强度比2005年下降40%-45%的自愿减排目标，来履行其在《全球气候变化框架公约》《京都议定书》下的义务。
3.主张发展和积极参与气候治理的区域合作。中国认为双边的、区域的气候治理合作不是替代或削弱《全球气候变化框架公约》《京都议定书》，相反是对这两个公约的有益补充，有利于充分调动各方面应对气候变化的积极性。
4.在气候治理的国际合作中，特别强调加强国际技术合作与转让，使全球共享技术发展所产生的惠益。
5.提倡在气候变化国际合作中充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题，帮助发展中国家提高抵御灾害性气候事件的能力。
（二）国内政策是中国应对气候变化战略的重点
1.2014年提出“中国高度重视生态文明建设。在这方面，不是别人要我们做，而是我们自己要做”，表明了中国积极应对气候变化源自内生动力。中国继在《中国21世纪议程》，把环境保护包括治理大气污染、能源领域的可持续发展列为最重要的议程，把节约资源和保护环境作为必须坚持的基本国策之后，2010年又提出把积极应对气候变化作为经济社会发展的重大战略，作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进新的产业革命的重大战略机遇。〔10〕
2.把低碳发展作为应对减排压力又高速可持续发展的战略选择。为促进低碳转型，中国密集出台了一系列政策，2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出到2015年单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重达114%，资源产出率提高15%等低碳发展的战略目标。当年《国务院关于加快培育战略性新兴产业的决定》，确定了把包括新能源、以低碳为主要特征的产业作为国家优先发展的战略性新兴产业。也在当年，开始在“五省八市”开展低碳试点。2011年国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确了国家控制温室气体排放的总体要求和重点任务，并把国内生产总值二氧化碳排放下降指标分解到各地区和单位。同年又在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等地区开展碳排放交易试点工作。2012年中共十把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态文明建设的重要内容和路径，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》，确立了自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，鼓励基于项目的温室气体资源减排交易，为有关交易活动有序开展提供了保障。〔11〕2014年中共十八届三中全会提出，把“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”作为全面深化改革的重要内容。
（三）中国减排效应评估和减排前景预测
1.自主减排的效果远远落后于碳排放总量增长的速度。“十二五”前三年，在单位国内生产总值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等约束性指标倒逼下，中国的碳排放量增长率比“十一五”期间下降了近30%，而且下降速度呈现出加快趋势。但同期，中国的温室气体排放总量却增加了65%。本来据测算，如果在单位GDp温室气体排放减少40%-45%，GDp年均增速保持在7%情况下，2005-2020年中国的碳排放总量只会增加65%。但实际上到2010年增长了40%，而到2013年已经增长了65%，提前7年突破了预期排放量。〔12〕
2.碳排放增长是一个长期的态势，最早也要到2030年后才可能达到峰值。自1990年以来全球一半以上的二氧化碳排放的增量来自中国，2008年中国超过美国成为世界第一排放大国。2010年中国占到全球排放总量的27%。根据多个方法和多个机构的预测，即使在继续实行温室气体减排目标和GDp年平均增速保持在7%的情况下，2030年排放也要达到88亿吨，2040年达到92亿吨，2050年时要达到95亿吨。〔13〕
3.升温控制在2℃的气候安全目标对中国形成了强烈的“碳锁定”。对应控制升温2℃的气候目标，一是全球只剩下3000亿吨的排放空间；二是2050年全球温室气体的年排放要下降到150亿吨（相当于在2012年30276亿吨的基础上减排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15吨（相当于在2012年基础上减少64%）。而以上无论哪一项指标对于中国都是严峻挑战。〔14〕首先，2050年中国排放量比2005年不仅不下降反而还要上升40%，达到95亿吨，占到全球可供给的排放量的63%。而人均碳排放量中国则应由2010年的54吨，在未来30多年间下降7222%，其难度高于世界平均水平（世界水平是由现在的444吨/人下降66%）。
4.接受具有法律约束力的强制减排目标的可行性。按照UnDp的预测，中国即使在实行最严格的减排政策、减排技术发挥最大潜力和在2030年排放达到峰值等前提下，2050年仍然要排放55亿吨二氧化碳，仅略低于2005年的排放水平。所以，提出承担到2050年在2005年基础上减排20%的法定约束性指标的难度极大，回旋余地很小，是一个需要跳起来才可以摸得到的目标。
5.区域间人均碳排放差异大。由于经济发展水平、资源能源禀赋等方面差异，使中国各省的人均排放量差异悬殊。2007年中国西部欠发达地区，例如四川的人均年排放量为26吨，而山东却达到了73吨。中国沿海省市排放着与欧洲、美国相似水平的二氧化碳，但他们的数据却由亿万西部省份人们的数据来隐藏了。当然这种差异也隐藏着发展的机遇，为中国发展国内碳排放权交易奠定了基础。中国既可以通过碳排放交易来促进各区域低碳转型，也可以促进能源资源有偿使用和生态补偿机制的建立健全，协调东西部地区的平衡发展。
（四）中国气候变化战略调整与对策
1.鉴于排放空间的越来越稀缺，在未来国际气候谈判中一方面中国应尽量争取更多的排放资源，为其低碳转型争取更大的回旋余地。另一方面，要兼顾气候伦理责任，表现出一个为我们和后代保卫气候安全的负责任大国的担当。
2.支持联合国主导下的气候治理政治架构，建设性地参与联合国主导下的气候治理行动，履行联合国赋予中国的气候义务。同时积极推进和构建中美气候合作、中欧气候合作，气候大国合作等区域合作、双边合作。
3.以新兴国家的身份来承担气候责任。1995联合国第一次气候谈判会上通过的“柏林授权”提出以发达国家和发展中国家为标准来划分有区别的气候责任原则。《京都议定书》把这个原则具体化为只由发达国家承担、而发展中国家不承担具有约束力的减排目标。但是，一方面，20世纪后期以来，以中国为代表被称为新兴国家的发展中国家，经济发展很快，能耗增长很快，与发达国家的差距在缩小，甚至某些方面超过了发达国家。〔15〕另一方面，以美国为首的发达国家，和以小岛屿联盟为代表的发展中国家都提出调整过去的以发展水平来划分气候责任的制度安排诉求。2012年联合国德班气候谈判会形成的共识就是终结按发展中国家和发达国家来划分减排责任。中国一方面可不再坚持以发展中国家的身份来承担气候责任，另一方面仍然要坚持基于历史责任、人均排放、发展阶段、承担能力等方面的差异来承担区别于发达国家的气候责任。
4.承担有限的具有法律约束力的减排目标。约束性的减排目标是目前联合国主导下气候治理最主要、最有成效的机制。中国可以在综合考虑与升温2℃气候目标相衔接，与中国减排安排相衔接等因素的基础上，承诺到2050年在2005年基础上减排20%的具有法律约束力的目标。这样，对外可以回应国际上的压力，对内可以成为加快低碳转型的倒逼机制。在具体安排上可以分阶段、分地区分解和实施约束性减排指标。分阶段可以分为碳强度下降阶段（2020年前）、达到排放峰值阶段（2030年前）、实现约束性减排目标阶段（2050年前）。分地区可以根据区域不同的主体功能定位、不同的发展阶段提出减排任务。如对优化开发区可提出总量减排任务，而对重点开发区在提出更高强度的控制温室气体排放标准的基础上，逐步过渡到总量减排标准。
5.建立健全绿色发展、循环发展、低碳发展协同推进的体制和机制。中国正处于工业化、城镇化、现代化发展的关键时期，同时面临经济发展、环境污染、气候变化三大挑战。既不能以牺牲经济增长来获得二氧化碳的减排，也不能以牺牲环境为代价来获得二氧化碳的减排。二氧化碳在一定程度上与常规污染物的排放具有同根同源性。因此应采用协同控制、系统化理念，综合考虑降低能耗、改善环境质量和减碳。未来政策调整方向是要促进形成节能、环保、低碳的合力，将可以抑制二氧化碳排放量增长的技术和政策与节能减排技术和政策紧密结合，协同推进。〔16〕
6.把减少煤炭消耗作为中国治理雾霾污染和应对气候变化的着力点。英国气候变化经济学与政策研究中心研究报告认为，中国限煤是实现全球升温控制在2℃以内的关键。因为2030年全球二氧化碳排放的上限是320-330亿吨。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中国的二氧化碳排放就会超过150亿吨，占到全球排放总量的一半。限煤不仅是中国应对气候变化的主要途径，还可增强国家能源安全。中国越来越依赖于进口煤炭来满足增长的需要。减少对煤的依赖可以增强中国免受国际煤炭价格波动的影响。其次，限煤可减缓中国水资源短缺的问题。尤其在北方地区，因为无论是用煤炭发电，还是把煤炭转化为可燃气体都需要大量的水。最后，推进煤炭的替代能源还能够有力促进中国太阳能、风能和其他能源的发展，使其开发出新的出口市场。〔17〕
中国已制定出限煤的时间表，即2020年前限制煤炭消费，2040年前彻底淘汰煤炭的使用。这一安排，与中国提出的温室气体减排的强制性、约束性指标相匹配，将为其提供有力的保障和支持。限煤不限于减少煤炭的使用，还包括推进煤炭清洁高效利用、发展非煤能源，形成能源多轮驱动的能源供应体系等途径。
7.“在解决温室气体减排和气候变化上，技术进步是最重要的决定因素，其作用可能超过其他所有因素之和”，节能减排的科技进步可能为中国走出一条区别于美国等发达国家曾经走过的高碳发展道路提供依据。〔18〕中国应把支持包括节能、能效、新能源等内容的技术研发、引进、投资等作为气候政策的重点。在引进技术的同时注意学习借鉴推进技术进步相应的制度安排。
四、中美气候变化互补共赢合作的优先领域
合作共赢的中美气候治理关系首先是通过中美双边对话和政策协调，健全和完善已有的国际气候治理方案、政治架构，体制和机制，在缺乏相应规范的领域探寻新的为世界各国都能接受的方案。〔19〕在改革和创新国际气候治理的制度安排上应优先考虑以下两方面改革：
（一）把“效率与公平并重、权利和责任并重、合作治理与自主行动并重”，确立为气候治理的各参与方共同遵守的行为规范和原则。一是效率与公平并重。气候治理的高效率是保证实现升温控制在2℃气候安全目标的关键。气候公平既包括当代人公平享受温室气体的排放权，又包括历史、现实、未来全过程的存量公平。气候治理的效率是目标，气候治理的公平是手段。用气候公平来提升和保证气候治理效率。二是权利和责任并重。综合考量历史排放、现实排放，人均排放、总量排放，当代排放与后代排放等因素，完善“共同但有区别的责任”的气候治理责任分担原则，在更高水平和更大程度上体现权利和责任平衡、并重。三是合作治理与自主行动并重。联合国主导下气候治理的组织架构和气候变化国际公约所确定的具有法律强制力的减排目标无疑是气候治理重要的政治架构和机制，但这些架构和机制的实现都需要通过各国的国内行动来实现。各国有效的国内行动是实现气候治理目标的重要基础。
（二）大国治理带动全球治理。20世纪世界成功控制核战争威胁和建立世界贸易组织推进经济全球化的共同经验是，首先从对问题应承担主要责任的国家开始，一旦他们决定为寻求解决方案承担责任，就可将其他国家引入一揽子协议和协调行动中来。大国治理带动全球气候治理应该成为联合国主导下应对气候变化政治架构的一种补充机制，而不是替代和削弱已有的全球治理架构和机制。中美两国的经济、能耗和排放的大体量，决定了中美气候治理的战略和行动都会很大程度上影响世界应对气候变化的格局和进程，中美应该在气候治理中发挥更有效的大国带动作用。〔20〕
在双边领域应着力构建以下三方面机制：
（一）节能、环保、低碳协同发展机制。中国同时面临经济发展、环境污染、气候变化的挑战。日益严峻的雾霾问题是三十多年高速发展的代价，与中国的能源结构、能源效率有很大关联性。煤炭既是高碳能源、也是雾霾主要贡献源。在中国大气污染物排放总量中，由煤炭产生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，烟尘占70%左右。气候变化与雾霾污染之间同根同源，有高度相关性，解决雾霾问题显然需要能源、环保、低碳综合治理，协同推进。中美两国都是煤炭消费大国，消费量之和占全球总量的40%以上。美国在发展过程中也曾经遭遇过洛杉矶光化学污染等同样的困扰。如何建立健全减煤、减碳协同推进的体制和机制，避免诸如环保不低碳、低碳不环保等顾此失彼的政策和行为的发生，是中美两国建立互补共赢合作关系的重要和迫切领域。〔21〕
（二）新能源开发促进机制。气候变化实质上是能源问题。提高能效、开发新能源是应对气候变化根本出路之所在。美国把应对气候变化的重点摆在新能源开发上，美国成功的能源革命，既让国家能源安全得到保证，同时提高了能源效率、开发出新的替代能源，为应对气候变化提供了有力支撑。中国在开发风能、太阳能、水电等方面也取得了世界瞩目的成效。
“制度移植可能比技术移植更困难，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”〔22〕美国能源革命中页岩层的油气开发、太阳能、风能、生物质能开发等新能源技术从技术研发到推广应用，政策的促进作用首屈一指。在“风能生产税抵减法案”（ptC）等相关政策支持下，2010年风能、闭环生物质能和地热发电等的退税额达每千瓦时22美分，其他符合条件的技术所获得的退税额为风电退税额的50%。2012年底前投入运营的风力发电项目可获得10年退税，其他可再生能源技术投产日期在延后一年，即2013年年底以前投入运营的项目也可获得10年退税。在ptC取消的3个年份（即2000、2002、2004年），风力发电装机容量的增长速度出现明显停顿，而在预定期满之前的年份，风能开发项目则出现显著增加，就是一个很有说服力的案例。
取长补短、借鉴对方成功经验推进本国新能源开发，在能源开发新技术移植中如何安排配套的制度保障，显然也是中美互补共赢的重要合作领域。
（三）碳排放权交易体系建立与能力建设。碳排放权交易是气候治理最重要和卓有成效的政策工具。美国等国家经验证明，碳排放权交易可以为一个国家应对气候变化、实现低碳转型提供重要的制度和金融支撑。全球碳排放权贸易是由国际京都碳交易体系和各国区域碳交易体系构成、是在国际公约和各国减排政策推动下而产生的。中美两国既面临着碳排放权交易的国际市场，也面临着日益兴起的国内市场。〔23〕美国是开展碳排放交易最早的国家之一。2003年建立的芝加哥气候交易所，是世界第二大碳交易市场，为承担自愿减排任务的10个州和自愿减排的交易企业提供交易服务。中国也在积极探索利用碳排放权交易推进自己的低碳转型、生态文明建设，出台了国家碳排放交易规划和实施方案。在8个地区城市开展碳排放权交易试点。〔24〕建立严密的监控体系和测算体系，制订碳清单和碳预算等都是开展碳交易的基础工作，此外碳交易体系建立和碳定价方案制定，以及如何开发和利用好国际和国内两个碳交易市场，碳排放权交易的机构建立、规则制定、人才培养、能力提升等方面的建设，都是中美双方可以互补共赢的合作领域。
〔参考文献〕
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〔7〕温刚，傅平.美国气候政策形势及其影响〔eB/oL〕.中国财经报网，2013-04-13.
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双减政策的看法和建议篇5
【关键词】刑事和解制度；公诉权；司法请求权
一、刑事和解与公诉权概述
随着刑事诉讼法的修改，刑事和解制度被正式写入刑事诉讼法，以法律的形式肯定了刑事和解制度在我国的法律地位。在我国，刑事和解是指部分公诉案件，犯罪嫌疑人，被告人真诚悔罪，通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解，被害人自愿和解的，双方当事人可以和解。在和解过程中，被害人与加害人可充分阐述犯罪给他们的影响及对刑事责任的意见等方面内容，选择双方认同的方案来弥补犯罪所造成的损害；在刑事责任处置过程中，加害人能获得从轻、减轻或免除处罚。这样，被害人在精神和物质上可以获得双重补偿，而加害人则可以赢得被害人谅解和改过自新、尽快回归社会的双重机会。
公诉权是指法定的专门机关及检察机关为了维护公共利益和被害人的利益而代表国家主动追诉犯罪，请求审判机关对犯罪嫌疑人予以定罪并处以刑罚的一种权力。公诉权具有以下特点：1、公诉权是一种司法请求权，属于程序性的权力2、公诉权是一项犯罪追诉权，以追究被告人的刑事责任，从而遏制犯罪，维护法律秩序为使命3、公诉权也是一项国家权力，具有专属性的法定职权，是由法律赋予公诉机关行使的一种专门权力。
二、刑事和解与公诉权行使的关系
1、刑事和解与公诉权行使的目的具有高度一致性
无论是自诉案件中的和解，恢复性司法还是刑事和解制度的最终目的都是为了降低惩罚的成本，带动司法效率，使犯罪嫌疑人、被害人以更加有力的方式回归社会，以一种缓和的方式惩罚犯罪，促进和谐社会的构建，刑事犯罪究其本质而言是对社会秩序的一种冲击和破坏，和谐社会的核心需求就是要将被冲突和犯罪行为破坏的社会关系予以恢复，而刑事和解制度正是顺应了这一需求，它以保护被害人的利益为核心，注重发挥被害人与加害人在解决行使矛盾中的能动作用，努力为双方营造对话的氛围和空间，促进双方的谅解，在相互磨合中化解矛盾，从而减少社会冲突，达到社会和谐。而从保护被害人权益角度来审视，刑事和解也是中西方文化相互借鉴与融合的体现，符合刑事诉讼的发展规律，与我国起诉便宜原则的追求相一致。众所周知，我国采取的是法定起诉主义与便宜起诉主义相结合的起诉方式，法定起诉原则是指只要具有犯罪的客观嫌疑，具备起诉条件，公诉机关就必须提起公诉的的追诉原则，相对于起诉法定原则而言，起诉便宜原则是指虽然具有犯罪的客观嫌疑，具备起诉条件，但起诉机关斟酌各种情形，认为不需要起诉时，可以裁量决定不起诉，起诉便宜原则充分体现了考虑刑事程序所及的各种利益并在此基础上予以衡量选择的理念，以此可以看出二者从行使的初衷到最终所追求的效果都具有高度的一致性，但并不存在矛盾之处，刑事和解是对公诉权行使的必要补充，有利于完善我国的刑罚体系。
2、刑事和解与公诉权在贯彻刑事政策上具有高度一致性
05年12月，全国政法工作会议上，有关领导提出了宽严相济的刑事政策，指出宽严相济政策是我国在维护社会治安的长期实践中形成的基本刑事政策。06年3月全国人大会议上，最高人民法院院长肖扬，最高人民检察院检察长贾春旺都相继表态，要在各自的工作中充分贯彻这一政策，06年10月，十六届六中全会的《决定》在“加强社会治安综合治理，增强人民群众安全感”一节中指出：“实施宽严相济的刑事司法政策”。由此可见，宽严相济的刑事政策已成为我国现阶段适用的基本的刑事司法政策，各机关应当积极探索，全面落实宽严相济刑事政策，而以上这些正是刑事和解的思想基础，它体现了宽松的刑事政策，体现了刑法有所为有所不为，有所多为有所少为的价值品味，体现了以人为本与公平正义的司法理念，对于有效地打击与预防犯罪、化解矛盾、维护稳定具有重要意义。在我国当前的司法实践下中，适用刑事和解只局限于法律规定的犯罪，比较轻微的刑事案件，而这些也恰恰正是宽严相济政策中需“从宽”处理的案件类型，当然需要注意的是，达成和解不意味着必然
从宽处理，还要考虑其他情节。而公诉权作为一种司法请求权，是一项国家权力在行使的过程中也不是一味的制裁犯罪，惩罚犯罪，也需要秉承宽严相济的刑事政策，二者在此点上是共同的。
3、从公诉权的内容上看与刑事和解也有契合性与相通性
公诉权包括实体上的诉权和程序上的诉权，实体上的诉权又包括定罪建议权与量刑建议权，重点说一下量刑建议权。量刑建议权是指检察机关代表国家在刑事诉讼活动中，根据被告人的犯罪情形确定指控犯罪的基础上，提出对刑种、刑期、罚金数额以及执行方式等的合理意见，并请求法院采纳的一种司法请求权。量刑建议权不同于协商性司法权，其是检察机关向法院提出的，属于检察机关的责任，往往是考虑到被告人权利的保护，法的效率价值等方面。日本《刑事诉讼法》规定：“证据调查终了后，检察官就事实和法律适用陈述意见”在日本，检察官陈述意见称之为“论告”。日本学者通说认为，论告乃检察官之义务。检察官论告权对法官不具有法定的约束力，但实务中检察官的论告对法官具有强有力的影响力。如果法官以求刑请求作出判决，检察官不得上诉。求刑权发挥了刑事政策的重要机能。“检察官系代表国家行使刑罚权之机关，亦为统一总合推动刑事政策之国家机关。检察官之求刑，基于检察一体原则之运营，在统一刑事政策之考量下，易形成客观基准，对法官之量刑造成相当大的影响，在全国量刑之平等上扮演着极其显著之功能。”由于求刑权在贯彻刑事政策上的重要意义，而刑事和解也是贯彻宽严相济刑事政策的具体举措，故以求刑权来改造刑事和解具有理论上的合理性和实践上的可行性。由此可以看出量刑建议权与刑事和解的出发点是相同的，都是为了提高诉讼效率，缓解社会矛盾，最大程度的调解被害人与被告人间的冲突，只是二者在适用的主体，方法程序上有所不同，但二者可以相互配合，相互补充，相得益彰。
最后，刑事和解的理论基础决定了刑事和解制度对现实社会的积极意义和价值，是对公诉权追求价值观的补充。目前由于刑事和解刚刚在刑事诉讼中予以明确规定，在施行中难免会出现一些问题，这就需要合理的协调好其与公诉权之间的关系，相信随着我国法治进程的发展，刑事和解制度与公诉权的关系将越来越协调。
【参考文献】
[1]田兴洪.宽严相济语境下的轻罪刑事政策研究[m].法律出版社，2010.
双减政策的看法和建议篇6
1980年1月,里根当选总统。我方在北京和华盛顿就美方邀请台湾的蒋彦士出席里根总统就职典礼事进行严正交涉,明确表示,这是制造“两个中国”,如果蒋彦士真的出席这个典礼,中国大使柴泽民决不出席。美国作出了让步,由它的驻华大使伍德科克通告中方,已经抵达华盛顿的蒋彦士已因病“住进了医院”,肯定不会出席里根总统的就职典礼。柴泽民大使这才接受美方的邀请,代表中国出席了里根的就职典礼。
1981年6月,美国国务卿黑格访华。在会谈中,我提出了美国售台武器问题。美国有意实行“”政策,把台湾作为独立的政治实体,取得国际地位,向台湾出售武器实质上是继续把台湾置于美国的军事保护之下,延长中国的分裂局面,是对中国领土和的严重侵犯。16日,小平同志会见黑格,再次谈美国售台武器问题,他强调说,我们的容忍是有限度的,干扰太厉害会使中美关系停滞甚至后退,希望美国政府从更广的角度考虑这个问题。黑格只说,美国会十分谨慎地处理这个问题。
黑格访华后,我们推迟了总参谋长助理刘华清对美国的访问,控制去美团组和带队人的级别,加强舆论对美国的抨击,通过第三国对美国领导人表达我国的极端不满。中央决定,借二十二国(包括中国、美国在内)首脑于10月份在墨西哥坎昆讨论南北问题之机,直接向里根提出售台武器问题,建议双方就此举行正式谈判。10月30日下午,我同黑格又举行了一次会谈。黑格说:中方突然要美国抛弃老朋友,把问题拿到谈判桌上,逼美方作出无法兑现的承诺,向总统的信誉挑战,这样就把美国逼到墙角。美方同意就售台武器问题与中方会谈,在此期间美国将谨慎行事,但仍要做它必须做的事。中方未就和平解决承担义务,却要美国在规定期限内停止售台武器。美国同样准备应付中美关系全面后退的后果。我说:不能说中国在美国售台武器问题上提出的要求是把美国逼到墙角,相反,要求中国无限期容忍美国卖武器给台湾,使中国的和领土完整被侵犯,内政受干涉,才是把中国逼到墙角。最后我们商定,12月再就美国售台武器问题进行副部长级的谈判。12月4日,谈判开始在北京我国外交部进行。中方代表是章文晋副外长,美方代表是美国驻华大使恒安石。
此后不久,即1982年1月,负责远东及太平洋事务的美国助理国务卿霍尔德里奇来北京,同我方进行了三天会谈。霍尔德里奇说,希望中美双方现在进行的谈判能达成协议,最后发表一项内容较为广泛的公报,包括美国售台武器问题的一系列原则,也包括双方对国际问题的看法,按《上海公报》的格式,在下月底《上海公报》十周年时发表。
在霍尔德里奇访华后,我方于1月22日提出了解决美国售台武器问题的第一个联合公报草案,核心是:美售台武器逐步减少,直至在一定时期内完全停止,在此以前向台出售的武器在数量和性能上不超过卡特时期的水平。草案只谈售台武器问题,不谈其他问题。1月25日,美方提出他们的第一个草案,又在2月15日提出第二个草案。美方草案回避了作出停售武器的承诺,而把售台武器问题与我和平解决挂钩。至3月底,双方在正式会谈和非正式磋商中都无法取得进展,谈判陷于僵局。4月6日,恒安石送来里根总统给小平同志的信,要求派副总统布什来北京会谈。我方同意。
5月5日,布什副总统乘专机抵达杭州,天下着大雨。第二天上午,美方提出要与我方在杭州或北京就双方正在讨论的草案进行紧急磋商。我方建议请美驻华使馆公使衔参赞傅立民在北京会见我外交部美大司副司长朱启祯,了解中方对美方2月15日草案的非正式修改意见,即在我方对和平解决的政策表述作某种美方可以满意的修改后,美对售台武器问题除表示以后要逐渐减少外,还应表示,美向台出售武器不会无限期地继续下去,或美不寻求执行长期向台湾出售武器的政策等。
7日,布什抵达北京。5月8日上午,布什见邓副总理。小平同志指出,《与台湾关系法》侵犯中国,美国向台湾出售武器是中美关系中的阴影,是潜伏的危机。在建交公报中,美国承认台湾是中国的一部分,现在再搞《与台湾关系法》,不是要把台湾从中国分裂出去吗?如果两国关系中的这个疙瘩能够解开,将对全球战略很有利。邓副总理要布什转告里根总统,美国领导人应承诺,在一定时期内逐步减少并终止向台湾出售武器。承诺的方式可以商量,公报的措辞可以研究。当天下午,韩叙副外长约见随布什来华的助理国务卿霍尔德里奇,非正式地提出我1月22日草案的四段修改。正当中美有关军售问题的谈判激烈交锋之际,传来了6月25日里根总统宣布黑格国务卿辞职的消息。里根任命乔治・舒尔茨为新国务卿。据我观察,这同美国各派在对华政策问题上的分歧有关。黑格感到他同里根总统的关系难以为继,愤而辞职。接任的舒尔茨国务卿基本参照里根总统业已批准的黑格备忘录原则同中方谈判。
期间,美方于7月13日由恒安石大使向邓副总理面交里根总统的信,并提交美方新草案。里根在信中表示,要他承诺在一定期限内终止向台出售武器极其为难,但他不谋求执行长期向台湾出售武器的政策,也不会无限期地向台出售武器。美方新草案除写入里根说的这两点,还表示美国预期在一段时间内逐步减少它对台湾的武器出售,以至最终导致最后的解决,美政府承认中国关于在一段时间内彻底解决这一问题的原则。恒安石还说,在中美双方就此问题达成协议后,中美高级领导人可以恢复互访,美国国务卿将访华,欢迎中国总理访美。
17日上午,我会见恒安石,转达邓副总理的回话:7月13日里根总统的信和美方新草案有积极因素,但双方立场仍有不少差距,要继续努力,通过商谈,争取就联合公报达成协议。当天下午,韩叙副外长向恒安石提出了我方新草案并建议双方开始逐段讨论。又经过两次会谈,美方要在联合公报中写入双方对广泛国际问题的看法,被我方拒绝。我方对17日草案提出了修正案,美方同意以此修正案为基础开始进行逐段讨论。
8月7日,中美双方开始逐段讨论。美方提出一个新草案,却比上次提的草案又有倒退,还宣读新任国务卿舒尔茨的话,说关于售台武器的协议必须符合美国国会通过的《与台湾关系法》。韩叙副外长表示震惊,评论说美方这一主张将使我们的谈判没有讨论的基础。当晚美方转弯子,恒安石邀我方人员于9日共进午餐,进行非正式接触。午餐时,美方的调子有了改变,提出了一些可以商讨的建议。次日起至15日,双方每天都会谈,有时甚至是上、下午都谈。
双减政策的看法和建议篇7
1994年12月上旬召开的迈阿密美洲国家首脑会议不仅确定了建立美洲自由贸易区的最后时间表，同时，在这次首脑会议上，在美国的倡导下，与会成员国还一致商定要以naFta(北美自由贸易区)为基础，逐步向南扩展，以便最终于2005年1月1日正式组建西半球自由贸易区，即美洲自由贸易区。然而，好事多磨，自从确立naFta南扩的目标后，从1995年到2001年，美国因自身原因错过了naFta南扩的有力时机，当然，美拉尤其是巴西同美国在某些问题上存在着分歧，也是其进展不大的一个成因。不过，从2001年冬天特别是进入2002年以后，naFta南扩的步伐则有所加快。进展众所周知，克林顿虽然在其担任美国总统的两届任期内，美国经济实现了长达10年的持续增长，然而，在推进naFta南扩方面，他却是个失败者。与之相比，现任美国总统布什尽管在对付国内经济方面没有多大作为，却在naFta南扩方面，取得了较大成绩。概述起来，进入2002年之后，naFta在南扩中取得如下较大进展：获得贸易促进授权法案自从1994年1月1日naFta获得美国国会通过后，在此后长达8年的时间里，前总统克林顿绞尽脑汁，却始终没有得到贸易促进授权法案，也就是所谓的“快速道”授权。这项“快速道”授权规定，对于美国总统与外国签署的双边贸易协议，国会只能予以批准或者否决，不可修改贸易协定的内容而使审议的过程久拖不决。这项授权最早产生于1974年，直到1994年naFta组成后，方予以终止。鉴于1992年naFta草案批准后，美国一些国会议员就劳工和环境问题提出质疑，因此，当1994年国会赋予naFta法律文件后，此后，美国国会便没有批准延长这项授权。在现任总统布什之前，共有5位美国前总统享有这项外贸谈判权力。近年来，特别是2001年至2002年期间，由于美国外贸逆差不断加大，为了扩大海外市场，以推动美国贸易出口，布什强烈要求美国国会批准恢复给予总统贸易促进授权法案，即“快速道”授权，为此，布什曾亲自到美国国会进行游说，在布什的多次亲自游说下，美国众议院于2002年7月27日以215票对212票的微弱多数批准了这项授权法案。随后，美国参议院也在2002年8月1日以64票对34票的表决结果通过这项法案。在美国众参两院先后通过贸易促进授权法案后，布什总统最后于2002年8月7日正式批准该项法案。美国前总统克林顿就任总统期间，虽然不止一次地向拉美国家许愿，美国将与这些国家或以集团名义，或以国家名义签署双边贸易协定，但是，因为没有得到美国国会“快速道”授权，结果每次出访，都是无果而归。布什于2001年初入主白宫后，虽然参加了2001年4月下旬在加拿大魁北克召开的美洲国家首脑会议，但因手中没有美国国会赋予的“快速道”授权这柄上方宝剑，结果，布什也不得不扫兴而归。而这次从美国国会手中得到了盼望已久的贸易促进授权法案，它为naFta南扩的顺利进行创造了前提条件，并为拉美单个国家或贸易集团同北美三个缔约国分别签署双边贸易协议打下坚实基础。智利在2002年底加入naFta已成定局在1994年1月1日北美自由贸易区初步组建后，按照原先的设想，智利将成为首批加入naFta的候补成员国，并在1995年5月成为naFta的正式成员。这是因为，智利在拉美国家中是第一个实行对外开放的国家，况且，该国经济在拉美所有国家中比较稳定，与美国较早实施经贸合作，是美国政府比较看中的国家。同时，智利还是拉美安第斯贸易集团的重要成员国。因此，吸收智利加入naFta不仅可以进一步推动两国经贸往来，还可以在整个拉美国家中率先起到加入naFta的示范作用。但是，由于美国大公司和大农场主的拼命阻拦以及美国政府态度暧昧，以至于延误了智利加入naFta的大好时机。虽然如此，naFta的另外两个缔约国——加拿大和墨西哥还是分别于1995年8月和10月先后同智利签署了自由贸易协定，但由于美国没有与智利达成双边自由贸易协议，结果智利成为naFta成员国的愿望告吹。智利虽然没有加入naFta，然而，南方共同体市场却向它伸出了欢迎的双手。经过多次谈判，智利终于在1996年6月底成为南方共同市场的一个联系成员国家。2001年“9·11”事件后，美国对外政策发生了重大变化：一方面要在国际上加强反恐合作；另一方面，在全球汹涌澎湃的地区经贸合作面前，美国不能袖手旁观，更不可把其传统势力范围——拉美地区拱手让与他人。正是在此情况下，美国又重新对智利与拉美经济一体化产生浓厚兴趣。由于naFta的两个缔约国——加拿大和墨西哥已先后同智利签署了双边贸易协议，于是，从2001年底开始，美国将与智利达成双边自由贸易协定提到了议事日程。进入2002年以后，美国与智利外贸官员进行了多次接触，还就双方达成自由贸易协定问题进行了具体磋商。但是，由于在2002年上半年，美国正忙于与新加坡签署自由贸易协议，因而与智利的双边自由贸易谈判被搁置起来。但是从2002年下半年开始，美国与智利的双边贸易谈判加快了进程。当2002年夏季，美国贸易谈判代表佐立克访问智利与拉美其它国家时，他又与智利贸易谈判官员就双边自由贸易协议的一些细节问题再次进行磋商。此后，智利贸易谈判代表也多次到华盛顿与佐立克就双边条约问题进行了有成效的谈判。双方按照naFta程序，分别就取消进出口关税限制、市场准入、加强私人投资、知识产权等一系列问题达成了协议。尽管目前美国与智利的双边贸易协议谈判基本已告一段落，但还要经过法律专家逐条进行仔细推敲，方能最终予以落实，估计到2002年底，美国与智利的双边自由贸易协定便可大功告成。美国与中美洲国家贸易协议谈判进程加快凡是组建地区经贸集团，按规定一般都应遵循由近到远的原则。在这方面，将naFta向南扩展，当然也要遵循这一原则。更何况，美国与加勒比海和中美洲国家经贸关系一向十分密切，这方面的一个典型案例，便是早在1991年秋季，当时的美国总统老布什就首先同加勒比海和中美洲国家签定了双边自由贸易协定草案。以后，方与南美各个贸易集团分别就草签贸易协定进行了接触。美国现总统不可能超越其父亲的办事原则，因此，在美国与拉美各贸易集团中，首先同中美洲国家签署双边贸易协定也是意料中的事情。过去，在美国与中美洲的经贸关系上，都是中美洲国家比较主动，而美国往往处于被动地位。这次美国却一反常态，率先主动提出与中美洲国家进行贸易谈判。2002年1月16日，在美国总统访问中美洲国家时，布什总统提出美国将同中美洲国家谈判自由贸易协议，并倡议美国与中美洲国家加强相互了解，争取早日达成双边贸易协定。在布什总统的倡议下，截止到2002年3月底，同中美洲国家已举行了四次会晤。2002年3月24日，美国总统布什在结束访问墨西哥和秘鲁后抵达萨尔瓦多首都圣萨尔瓦多，与危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯达黎加、巴拿马和伯利兹七个国家的领导人进行了会谈，讨论美国与中美洲地区签署自由贸易协定问题。2002年3月25日，即在布什同中美洲国家领导人就自由贸易协定会谈的第二天，洪都拉斯等中美洲七国首脑在圣萨尔瓦多举行特别会议，商讨如何加快本地区经济一体化进程，加强与美国的自由贸易，加快地区各国经济发展等问题。这表明，美国与中美洲国家都有增强相互经贸往来的愿望，预计在2002年底美国与智利签署双边贸易协议后，美国同中美洲的自由贸易谈判进程将逐步加快。帮助阿根廷、巴西和乌拉圭缓和金融危机美国的naFta南扩计划，除了分别同智利与中美洲国家签署自由贸易协定外，下一步面临的紧迫任务，便是同南方共同市场国家签署双边贸易条约。但是，目前在南方共同市场四国中(智利除外)，只有巴拉圭还尚未爆发货币金融危机，至于其他三国，即阿根廷、巴西和乌拉圭都已陷入经济金融危机动荡之中。特别是巴西、阿根廷，它们都是南方共同市场的顶梁柱，这两个国家若被金融经济危机搞垮，那么，不仅南方共同市场将面临厄运，naFta的南扩计划届时也必将落空。正因为如此，帮助上述三国摆脱经济金融困境，也将是naFta南扩的重要组成部分。因为，帮助巴西、阿根廷和乌拉圭摆脱困境，实际上也是挽救南方共同市场，理所当然地成为naFta南扩取得进展的一个主要体现。现在看来，在阿根廷2001年10月以来爆发的货币金融危机中，美国采取了拖延战术。即在阿根廷金融危机发生后，美国不予理睬，等到阿根廷筋疲力尽之时，美国才与国际货币基金组织一道着手对阿根廷经济金融予以挽救。2002年上半年，就在阿根廷经济即将陷入崩溃时，在美国的支持下，国际货币基金组织决定给阿根廷提供400亿美元的紧急贷款，从而使得本已岌岌可危的阿根廷经济获得了喘息机会。美国和国际货币基金组织此举虽然迟了点，但最终还是为阿根廷经济渡过难关提供了有力支持。在乌拉圭经济面对危机的紧急关头，美国和国际货币基金组织为之提供了16亿美元贷款，这对这个南方共同市场小国同样是雪中送炭。而美国和国际货币基金组织对巴西的金融支持，则被一些报刊称为“姗姗来迟的务实行动”。拥有人口1．7亿人，排名全球第九大经济体的巴西，在当前面临巨额债务，经济十分困难的关键时刻，若不予以金融支持，那么这个国家将面临灾难性的后果，同时，也将给南方共同市场的发展，乃至日后西半球自由贸易区的组成带来重重困难。在美国总统布什看来，尽管巴西常常与美国在naFta南扩和美洲自由贸易区的组建时间和方式等问题上唱对台戏，但是，一旦失去巴西，那将对整个美洲经济一体化是个重大损失。理由很简单，naFta南扩离不开巴西，它对美国和整个美洲实在是太重要了。正因为巴西的地位举足轻重，因而，在2002年8月上旬，在布什总统的支持下，国际货币基金组织方宣布向巴西提供300亿美元贷款。总之，naFta南扩需要巴西和阿根廷为主的南方共同市场，而美国支持下的国际货币基金组织对巴西和阿根廷的金融支持，恰恰是naFta在南扩中不得不面对的紧急课题。2002年以来naFta的南扩步伐所以加快，有其深刻的经济背景：其一，从美国自身看，纯粹是出于开拓市场之需要。由于目前美国经济复苏乏力，经济增长速度放缓，加之消除各国对美国贸易保护主义之忧虑，所有这些，都促使布什政府掀起一场大规模的开拓市场运动。正如美国报刊所说，鉴于以上情况，“布什不得不把开拓市场运动，作为美国推动naFta南扩，即推动达成战略性自由贸易协议的需要”。美国把推动双边贸易称为“战略性”自由贸易协议，可见绝非是出于单一方面的考虑。鉴于美国在这场全球性的双边协议中已经落后于欧盟和其他国家，为了急起直追，就不可能单纯只为开展贸易而进行双边活动，而必须把开展自由贸易放到全球战略的位置。在这方面，布什政府把这种战略又称为“竞争的自由化”，也就是与美国认为的战略性国家达成双边协议。同时，通过naFta的南扩，进一步推动西半球自由贸易区的进展，并且开展新一轮的全球贸易会谈，最终实现上述两个目标。美洲自由贸易区和多边贸易谈判的最后期限为2005年。为了发起开拓市场的运动，以便达到在2005年同时实现美洲自由贸易区和wto多哈会谈这两个战略性目标，布什在naFta南扩中，首先把智利作为首选的战略国家，通过降低智利对美国生产的拖拉机和小麦的贸易壁垒等，力图早日把智利纳入naFta中。与此同时，美国还把中美洲作为naFta南扩的重要战略性国家，因为，对美国来说，中美洲不仅对美国具有战略意义，而且，同中美洲国家签署了双边贸易协议，就可以对其他拉美国家发挥积极影响。它只能对naFta南扩，甚至美洲自由贸易区的建设起到加速器作用。其二，拉美国家近年金融动荡和外资的减少，促使它们融入naFta过程有所加快。许多拉美国家对1994年底墨西哥发生的货币金融危机，至今依然记忆犹新。当时，若不是墨西哥已成为北美自由贸易区成员国，美国也不会及时给予该国大量金融资助。正是墨西哥业已成为naFta正式缔约国，方得到了美国及国际货币基金组织多达500亿美元的金融贷款。关于南方共同市场三国的经济金融动荡，以阿根廷为例，在这次阿根廷金融经济危机中，倘若该国已成为naFta成员国，美国也不会故意采取拖延战术，致使阿根廷发生金融货币危机。当然，其根源在于内部，但是，从这次教训中阿根廷也应重新认识到，为了推动本国经济振兴和发展对外经贸合作，它也有必要在加入naFta方面迈出其关键性的一步。与此同时，流入拉美国家外资数量的大幅度减少，也十分不利于naFta的南扩。当前整个拉美，除个别国家外，总的来看，都处于经济萎靡不振，债务增加，外资大幅减少的几重夹击之下。单以外资而言，在1999年全球经济繁荣时期，美国等国家对拉美直接投资曾达到创记录的1050亿美元。然而，好景不长，进入21世纪以来，流入拉美的外资则呈现大幅减少态势：2000年由1999年的1050亿美元减少到了880亿美元，2001年又减少到了800亿美元。纵观拉美近年外资减少的原因是多方面的，其中，一个重要方面则在于，该地区改革进程速度放慢，其中私有化更是遇到了较大的麻烦，这无疑是naFta南下的一个较大障碍。有鉴于此，不久前，拉美经委会在谈到本地区外资减少时指出，应加强本地区签署贸易协定，还要积极采取与本地区大国和其他地区国家吸引外资的政策。而加速naFta南扩，就是解决美国与拉美国家签署贸易协定，积极引进美国和加拿大外资的一个比较有成效的途径。此外，欧盟自2000年以来与拉美不少国家纷纷签定双边贸易协议，也成为外部推动naFta进程有所加快的一个重要因素。难题有必要指出，与以前相比，尤其是同克林顿政府时期比较，布什政府于2002年推动naFta南扩并加快其前进的步伐。然而，这并非表明，在推动naFta南下的过程中，就一帆风顺。实际上，近年来naFta南扩遇到了不少困难与难题：美国的贸易保护主义成为推动naFta南下的一大障碍。2001年“9·11”事件以后，美国虽然加快了其签署双边贸易协议的进程。但是，美国在积极与其它国家达成贸易协定的同时，还将其贸易保护主义推向一个新的高潮。2002年3月中旬，美国借口其国内钢铁生产不景气，单方面推行了限制外国钢铁进口的贸易保护主义政策；时隔不到两个月，美国又借口欧盟等增加农产品补贴，布什政府于5月上旬制定了在今后10年内对美国农产品补贴增加1900亿美元的措施。美国推行的上述贸易保护主义政策与措施，不仅招致欧盟、日本等发达国家的非议，而且在发展中国家，美国采取的贸易保护政策也引起了它们的不满。在拉美国家，一些国家对美国的农产品保护政策进行了批评，认为，美国一边让别人开放本国市场，全力投入到本地区的一体化中去；但自己却把大门紧闭，不准其他国家的谷物和水果等农产品进入美国市场，这显然是阻碍了本半球的贸易协议进程。所以，美国若不采取措施限制其贸易保护主义政策，那么，naFta南扩也将不可能顺利进行。对建立美洲自由贸易区时间表的看法不同。关于2005年建立美洲自由贸易区的时间表问题，本来，在1994年12月的迈阿密美洲国家首脑会议与1996年3月的哥伦比亚第二届美洲国家贸易部长会议上，与会的美洲34个成员国(古巴除外)都赞同美国提出的“速战速决”方案，即各国立即就自由贸易协议问题加快谈判步伐，力图把原定于2005年组建美洲自由贸易区的时间表提前。然而，由于美国在很长时间没有获得“贸易促进授权法案”，而且，人们对美国在大会上的霸道表现也强烈不满，从1998年4月第二届美洲国家首脑会议开始，以巴西为代表的南方共同市场国家提出，由于美洲发达国家和发展中国家之间的经济差距较大，加之，美洲发展中国家都有一些薄弱的产业，需要一些时间把这些产业尽快发展上去。因而，理应依据各国的实际情况，采取逐步推进的战略，而不是速战速决的方案。看来，美洲发达国家与发展中国家关于时间表的分歧，已是naFta南扩的又一难题。在美洲自由贸易区进程中采取何种方式，美洲发达国家和发展中国家中也出现严重对立。在美国看来，建立美洲自由贸易区，理应以naFta为基础，通过naFta向南扩展，最终于2005年组建美洲自由贸易区。在这个问题上，以巴西为主的南美洲国家则强调，现在美洲经济一体化有多种模式，不只是naFta一种方式。因此，现有的美洲次区域集团和小地区组织，包括naFta在内，应该保持各自的独立性，采取集团对集团的谈判方式，最后建立美洲自由贸易区。当前南方共同市场内部陷入金融经济困境，如不妥善解决，也将影响美洲自由贸易区进程。在南美洲的经济一体化组织中，以南方共同市场搞得最有起色。该组织自从成立以来，在减少关税，消除非关税壁垒以及对外开放市场方面，都走在拉美其它一体化组织的前面。然而，自从2001年10月阿根廷首先步入货币金融危机开始，紧接着，乌拉圭和巴西纷纷陷入经济金融动荡之中。南方共同市场三国特别是阿根廷和巴西陷入经济金融动荡，对该组织可以说是个灾难。因为，阿根廷和巴西作为拉美新兴工业化国家，不仅在该地区具有举足轻重的影响，而且，对naFta南扩，进而西半球自由贸易区的产生，所起的作用也是较大的。所以，南方共同市场若不渡过经济金融难关，从某种程度上说，也将影响美洲自由贸易区的最后组建。关键的2003年到2005年底，离美洲自由贸易区的组建还有三年时间，而2003年无疑又是一个很关键的年头。因此，对2003年naFta的南扩进行展望，便显得十分必要：第一，2001年4月魁北克美洲国家首脑会议重新确定了12个谈判工作小组的议题，将在2003年全面展开。由美洲34国专家组成的12个委员会，每个委员会设立主席一名，再由他主持的谈判工作小组就以下12个专门问题开展工作：市场准入、海关方式和原产地原则、投资问题、贸易条例和技术障碍、卫生和植物检验措施、补贴、反倾销和赔偿权利、小国经济问题、公共企业的购买、知识产权问题、服务业问题、竞争政策问题、调解贸易争端。上述12个谈判工作小组面对12个专门问题，本来，在1998年4月圣地亚哥会议上已经确定，但因美洲自由贸易区的谈判陷入中断，再加上美国没有通过贸易促进授权法案，结果，在2001年的美洲国家首脑会议上不得不再次提出此问题。既然“快速道”授权已经到手，其他各项程序业已基本就绪，因此，就应该从2003年起，全面落实12个谈判工作小组提出的12个专门问题。第二，naFta南扩到中美洲将于2003年上半年基本完成。美国关于与中美洲国家签署双边自由贸易协议的工作虽然已在2002年下半年全面开始，但是，由于中美洲国家几乎都是经济欠发达国家，再加上中美洲国家要求从美国或加拿大得到更多的技术尤其是贸易投资优惠政策，因而，双方将通过讨价还价的多次谈判，方能最后达成双方都能接受的贸易协议。再者，纵然双方签署了贸易协议草案，还要经过法律专家的最后敲定。因为要使双边贸易协定成为法律，这一关是必不可少的。北美自由贸易协定如此，美国与中美洲的自由贸易协议当然也不能例外。第三，预计从2003年下半年，确切地讲，应该是从2003年7月起，naFta向南扩展到安第斯贸易集团和南方共同市场的工作将逐步展开。由于安第斯贸易集团中已有智利先行加入naFta，所以，该集团以集团名义参加naFta的进程有可能会加快。至于南方共同市场，因为该集团内部的经济金融困难较多，需要时间加以解决，所以，它可能要等到内部整顿完成后，方有时间与naFta进行接触，或以国家名义，或以集团名义，加入到naFta中去，但以集团对集团的谈判方式，可能是南方共同市场国家所乐意接受的。
双减政策的看法和建议篇8
无可置疑，中美关系是当今世界上最重要的双边关系，而且这种重要性将持续数十年。中美究竟会成为国际舞台上的合作伙伴还是战略竞争对手？这个问题不仅引起中美两国的关注，而且吸引了全世界的目光。
为预测中美关系未来的演变，准确把握2009年及2010年的发展至关重要。在这段时间里，中美双边关系从一个较高调的阶段到了一个更多摩擦与互相猜疑的争执阶段。
中美关系转向
2009年，奥巴马入主白宫，中美关系整体向好并呈上升趋势。两国领导人同意建立一个积极、合作、全面的双边关系。为应对全球经济危机，两国共同实施了一些宏观调控的经济政策，并采取了并行的经济刺激计划来促进经济增长。而作为一种新的中美合作机制，战略经济对话7月出台。在一次公开演讲中，奥巴马总统说，中美关系将决定21世纪的走向，使得这种关系和世界上的任何双边关系同样重要。
2009年11月，奥巴马访问中国，两国就众多领域现存的和潜在的一系列双边、区域和国际问题签订协议。联合声明声称：中国“欢迎美国以一个亚太国家的身份为地区的和平、稳定和繁荣做出贡献”；美国重申“支持强大、繁荣和成功的中国在世界事务上发挥更大作用”。双方同意“互相尊重彼此的核心利益，对保证平稳发展的中美关系至关重要”。尽管12月哥本哈根会议在气候问题上没有达成一个合法的约束协议，但若不是奥巴马和共同努力劝说，其他主要国家领导人、欧洲国家领导人及发展中国家领导人，也不会接受一个折中计划。
2010年，中美关系却掉头转向。年初，美国向台湾出售大批武器，随即奥巴马会见达赖喇嘛。尽管4月两国试图维系关系，但双方紧张关系在夏季达至顶峰。美韩军演，天安号沉没后，中国强烈反对美韩在黄海的军事演习，其中包括报道称可能出现在黄海的航空母舰华盛顿号后来出现在中国东海。
7月，河内举办东盟地区论坛，美国国务卿希拉里・克林顿提出对中国南海不稳定局势的担忧。北京将之视为美国意图干预与挑衅中国与各周边国家的关系。入秋，在日本拘押扣留中国渔船船长事件后，国务卿希拉里声明，属美日安保条约的范围，这表示如果争议演变成军事争端，美国将有义务协防日本。同时，美国对中国就人民币升值问题施压，并在众议院通过一个法案，即若得到总统批准且国会支持，美国可对中国强加“补偿税”。
双边关系的深层透析
对中美双边关系急剧转变的一个普遍的解释是，中国的迅速崛起及其对世界与日俱增的影响力，促使美国开始采取措施“先发制人”，或至少是减缓中国成为美国在世界上一个主要竞争对手的进程。很多中国专家指出，美国正在实施策略来限制防范中国，并在军事上包围中国。而一个流行的理论是，美国正加紧其“C型中国包围圈”。美国被许多中方专家描绘成一方面巩固传统的联盟，同时又发展新型伙伴关系并加入地区多边组织对中国施压，进而在牺牲中国利益的基础上发展美国自身的利益。
但在大部分美国人眼里，局势却大不相同。中国威胁制裁卖武器给台湾地区的美国公司和中方对奥巴马会见达赖喇嘛的强烈谴责，看起来有些过分且不公平，因为它们并不违背过去的美国政策，只是照章行事。并且，奥巴马在会见达赖之前的2009年11月就事先告知中国领导人其决策意愿。中国“强硬”的回应被很多人解读为是断然拒绝了奥巴马与中国发展更多合作与共同承担责任的全球伙伴关系的提议。
在美国人看来，北京拒绝指责朝鲜攻击天安号是不负责任的，这种行为有可能间接鼓励平壤再次采取类似行动。在南海事件上，中国被视为通过单方面实施禁钓，为中国渔船提供海军护卫队，并扣押争议性海域上的渔民来“恐吓”其周边国家。北京也被认为阻碍各国商订一个未来更能和平解决南海争端的行为准则；而中国和日本间的“喧闹”也被看做是中国更愿意采取恐吓和惩罚措施的一个例子，其中包括中国通过削减对日本的稀土出口而对其施加经济压力等。
在美国人看来，这些事件反映了中国在解释中不断扩大的核心利益,使人感到不安。因为它显示的是：当中国变得强大，它也变得不能容忍其他国家的利益，而在“我的就是我的，你的却是可以商量的”基础上去行事。
总体上，美国人认为中国在对待美国及其他国家的举措上越来越独断。从他们的视角看，中国目前的政策建立在狭义的自我利益上，而中国的群众则充满令人焦虑的民族主义情绪。一个对中国的广泛解读是，自从中国在世界金融危机中以相对未受损失的身份出现而美国仍面临经济困难时，北京方面认为，惟一的超级大国和其他势力之间的综合实力差距在逐步缩小。
换言之，美国正处于一个相对下降的位置上。而中国相对于美国，在世界的地位逐步提升，中国对美国的杠杆作用也在增强。除此之外，悉数美国国内和国际挑战，包括国债增长、恐怖主义危机、武器扩散问题以及气候改变等，正在转变中美之间已经持续多年的平衡关系：华盛顿对与北京维持良好关系的需求大过于中国希望与美国维持合作关系的需要。所以，中国的行为被解读为试图利用其新获得的杠杆作用来测试美国和其他国家做出让步的意愿。
另外从很多美国人的角度,值得指出的是,中美关系在2009年到2010年的转折并不如中国分析家描述的那般尖锐。2009年的一个主要变化是一种独断模式的兆头出现，而在下一年变得更为清晰。在3月－5月间，一系列事故在中国南海和黄海发生，各种各样的中国巡逻队和海军舰艇“伤害”到了在中国200海里专属经济区的美国监视船队。事后人们认为，这些事件反映出至少有一部分中国人认为应该非常积极地维护中国利益和其对国际法的解读，甚至和美国发生政治和军事冲突也在所不惜。
建立战略信任
中美互相责备所造成的双边紧张关系，事实上指向一个主要问题，即中美之间严重缺乏战略信任。尽管60多个对话机制被设定来促进合作及解决问题，但互相的不信任却与日俱增。
中国认为美国会阻止中国以一股强大的势力重新出现在这个世纪；美国担心随着中国的强大，它会寻求挑战美国利益，并改变国际制度。
相互间缺乏战略信任不是一个可以一夜间解决的问题，但是双方共同朝着减低不信任和建立互信努力，可以阻止这种下滑的趋势，并预防两国向战略竞争性方向发展。如下的建议会帮助稳定双边关系，增强更多的相互信任。
第一，开诚布公交换意见。中美应该坦率地表达双方的焦虑和担忧，尤其是高级官员层面。双方都应该寻找方法解决对方的忧虑，不要存有禁忌。
第二，中美之间的分歧应该有所区别，双方要尽可能防止单一议题的分歧影响在其他领域的合作。双方关于核武器扩散的军事意见的交换，不应该由于怎么确认台湾海峡稳定的分歧而停滞。由于中美缺乏军事互信，这样一来消除战略不信任几乎就变成不可能。
第三，中美要更好地了解彼此。形成公众舆论是领导的职责，错误的政策不应被执行，因为那是被无知的公众所带动的。举例来说，美国人应该被告知，中国不是美国经济萧条的主因，特别是不该被责备“偷”了美国人的饭碗；中国民众应该清楚，美国过去30多年的政策并不能说明其试图打压中国崛起。美国对中国实施的是一个和之前打压苏联完全相反的政策，美国主要扩展了中美贸易，鼓励并促使中国加入世界贸易组织，推进中国扮演一个更为自发的地区性和国际性角色，支持中国增加在国际货币基金组织的股份。
第四，战略性信任的前提条件之一是在核心安全问题上相互理解。在核武器准则、导弹防御和太空问题上，中国和美国应该进行细节上的讨论。美国应该想办法缓解中国关于美国抵消中国报复能力的担忧；中国应该给予美国信心，保证不会在美国和俄罗斯削减兵工厂的时候扩展自己的核武器，并保证中国核武器只起威慑和反击作用。
第五，中国和美国需要有对国际平衡能力和各自强弱的现实评估。中国确实在提高实力，而美国目前正面临一些困难，但美国过去无数次验证了它的恢复力，而中国在很多综合实力指数上远远落后于美国。中国对美国自我更新能力的低估，可能导致其做出过度延伸的外交政策，最后造成中国与美国及其他国家关系的负面效应，而美国对中国实力的夸大则会进一步促进中国在美国蔓延；相反，对中国实力的低估则会导致对中国在核心利益受到挑战时愿意退让的误判。
中美在2011年的首要任务是成功地建立起友好关系。两国需要尽最大努力至少在一个特殊问题上达成具体合作。成功的合作会使两国的批评家都“消音”，并能对两国的精英和民众甚至其他国家显示出“即使双方存在分歧，还是能够合作”。
当布什总统上台时，中美各自的猜疑处于一个相对高的程度，2001年的中国战斗机和美国的侦查机相撞使得中美关系进一步恶化。接下来在恐怖战争中的合作，更重要的是在六方会谈上达成取消朝鲜半岛核武器的共识，使得中美双方对彼此重拾信心，而关于“”可能产生的危险的私下磋商和一系列防御措施更使双方建立了信任。
中美关系对两国尤为重要。双方关系在过去的30年经历了很多危险关头，但两国越过困难，从每一个危机衍生出的新承诺中渐进成维持稳定和颇具建设性的关系。两国之间的经济更加相互依赖，而双方也都着力应对本国内的危机和挑战。
双减政策的看法和建议篇9
今天，市政协在这里召开民主评议市国土资源局工作会议。参加会议的有：市政协各位主席、秘书长、各委室主任和评议小组成员，以及市国土资源局领导班子全体成员。这次民主评议工作分五个阶段进行。头两个阶段即准备和动员阶段的工作已经结束，目前已进入第三阶段即调查阶段。在这一阶段，要听取市国土资源局的工作情况介绍，召开相关座谈会、发放调查问卷和征求意见表等。第四、五阶段为评议反馈和总结汇报阶段，要汇总评议意见，经过反馈修改，最后形成评议意见，并报送市委、市政府。
刚才，高局长的情况介绍，使我们对市国土资源局的工作，以及全市的国土资源利用情况等，有了一个全面把握和总体了解，也为搞好这次民主评议提供了基本依据。经济要发展，用地是保障。近年来，在市委、市政府的正确领导下，市国土资源局坚持一手抓资源保护，一手抓集约利用，在全面落实国家土地调控政策的前提下，创新工作思路，创新服务举措，千方百计挖掘潜力，增加指标，为我市经济社会发展提供了有力保障。从以上高局长的情况介绍中，可以看到不少的“闪光点”。一是申报扩大内需和“点供”项目成绩突出。所谓“点供”，就是省对中央切块下达地方的扩大内需项目，以及省政府确定的重点建设项目等，给予保证指标的单独性、保障性供地。申报“点供”项目，可以说是逼出来的办法。去年我市计划用地指标是7000亩左右，而全市仅重点项目用地需求就超过了2万亩。怎么办？市国土局用活了“点供”政策，仅此一项就解决用地9000多亩。我查了一下，全省获批的“点供”项目是360项，新增用地10万亩，我市占了其中的近1/10。可想而知，市国土局领导和同志们为此动了多少脑、操了多少心、跑了多少腿、说了多少话，付出了怎样的辛勤和努力。二是获得城乡建设用地增减挂钩试点资格。城乡建设用地增减挂钩，是一种比较灵活的土地置换政策，它能够有效缓解用地供需矛盾，也是促进节约集约用地的重要举措。在当前激烈的区域竞争形势下，谁率先推行了这一政策，谁就能占得发展先机。我们高兴地看到，争取到了全国首批试点的资格，这十分不易，市国土资源局功不可没。截止到目前，全市已置换城乡建设用地8100多亩，保证了一批全市重点工程、民生建设项目顺利落地。三是“让服务对象受到有尊严的服务”理念感人。作为一个窗口单位，服务的好与坏，是脸面、是口碑、也是形象。市国土局确立的这个服务理念很好，体现了以人为本、服务至上的宗旨。他们敢于拿出决心“削手中的权、让部门的利”，把权力置于阳光之下，值得肯定，值得借鉴。还有，在办理政协提案、配合参政议政等方面，市国土局历来是有态度、有行动、有成效，领导很重视，注重抓落实，在委员心目中留下了很好的印象。总之，我认为，市国土资源局的领导班子团结能干，全局上下风正气顺，表现出良好的精神风貌和一流的工作水平。这不仅仅是我个人的观点，据我了解，也是市几套班子层面较为一致的意见。希望市国土资源局继续保持这种良好状态，更加奋发有为，干事创业，取得更好的工作业绩。
今天这次会议的召开，标志着评议前期工作告一段落。下一步，将转入实际操作阶段。为使这次民主评议工作能收到各方面都比较满意的效果，借此机会，我提三点要求。概括地讲，就是把握好“三个三”。
第一个三是“三心”。民主评议部门工作，是政协行使民主监督职能的一种基本方式。政协的评议，靠的不是行政权威，而是体现了平等协商、客观公正、切实有用的特点。因此，参与评议的委员和同志们都要抱着“三心”来开展工作。一是诚心。就是诚心诚意促进部门工作。树立“评议就是支持、监督就是服务”的理念，寓民主监督于支持服务之中，在支持中监督，在监督中服务，从善良的愿望出发，达到善良的目的；二是虚心。我前面讲到，市国土局很多工作经验值得我们学习，希望大家抱着谦虚谨慎的态度，把这次评议看成是向职能部门学习、提升自身水平的好机会，借助这个机会，深入了解部门工作，切身感受部门变化，虚心学习部门的好思路、好做法、好作风；三是公心。在民主评议过程中，大家要坚持出以公心、坦诚相见，注意掌握辩证法，坚持两点论，用联系的、发展的、全面的观点来看问题，总结成绩要不遗不漏、准确到位，作出评价要实事求是、客观公正，提出批评要切实中肯、有理有据，使评议真正成为对部门工作的有力促动。
双减政策的看法和建议篇10
一、国际性多边投资框架的基本格局
国际社会普遍希望通过一个全球性的组织来达成全球性投资框架，以保护其本国投资者在世界范围内的投资利益，各种国际性组织都在这方面有所尝试，但由于各国利益取向不同，尤其是多数发展中国家对于发达国家提出的苛刻的投资保护标准心存疑虑，担心有损本国的经济发展甚至经济独立，使得多边投资协议的谈判进程十分缓慢，从历史沿革来看，国际性多边投资框架的基本格局如下。
1、《哈瓦那》是国际社会建立国际投资框架的首次尝试。国际社会一直试图在寻找协调全球贸易和投资的框架，二战后当时的国际贸易组织（ito）为此展开了《哈瓦那》的谈判，但它既没有给投资者以非歧视待遇的保证，也没有给东道国以自由管理外资的权力，因而缺乏广泛支持。但《哈瓦那》是建立多边投资协议的第一次尝试。
2、世界贸易组织的《与贸易有关的投资措施协议》是国际投资的现实框架。在1986年10月Gatt缔约国的部长会议宣言中，首次将tRims列入了新一轮多边贸易谈判的正式议题，宣言中tRims被定义为“对贸易起限制和扭曲作用”的任何对投资的鼓励或非鼓励措施。1993年，在Gatt乌拉圭回合多边贸易谈判中达成了tRims.tRims正文部分包括9个条文，其附录为解释性清单，澄清了tRimS与与Gatt的兼容问题。严格地说，tRims不是一部纯粹的投资协议，其性质介于投资协议与贸易协议之间，仅仅是将特定范围的投资规范纳入新的多边贸易框架中。此外，作为各缔约方相互妥协的结果，至今tRims有关条文的内容尚未最终确定，体系也未完全定型，具有“暂行规定”的性质。虽然tRims协议的投资保护标准不高，也缺乏创新之处，但它是第一个较为全面，同时又得到广泛认可的多边投资协议。
tRims协议成功地将“国民待遇”、“取消数量限制”、“透明度”等一系列适用于国际贸易框架的原则引入国际投资领域，传递了这样一个信息，即投资领域内相关规则的制订，可以通过现有的多边贸易体系来实现。其直接体现就是wto西雅图会议上，将投资协定谈判加入新一轮谈判的议题中，但作为缔约方讨价还价、折衷妥协的产物，其缺陷也显而易见。1、tRims对一些敏感问题采取了回避态度，使一些重要条款含义模糊、对于诸如“限制”、“扭曲”、“损害作用”等敏感问题未作必要解释。2、tRims存在较多的“灰色区域”，为缓和各方矛盾，协议在规定国民待遇、取消数量限制及透明度要求等原则的同时，又制定了较多？quot；例外规定“，为一些缔约方滥用”例外规定“逃避履行协议义务提供了可乘之机。3、加剧了投资领域国际立法的不平衡性，协议没有对包括资者采用的限制性商业惯例在内的不正当国际竞争行为加以限制，使该协议成为限制东道国的单方面守则。
尽管wto达成的投资协议有一个限制，即“与贸易相关”（traderelated）。但现在tR的边界越来越模糊。一些学者认为，与贸易有关的投资措施的定义有广狭之分。广义的tR包括政府的宏观政策、地区政策、就业政策以及竞争政策。狭义的tR则指那些直接影响贸易的措施，包括出口实绩要求和本土化要求.目前的基本趋势是越来越多的投资议题在贸易组织内被讨论，故从长远看，贸易体系终可能吸收投资体系，成为完整的全球经济运行架构。
3、世界银行也成功主持了有关国际投资的多边框架。其中有两个多边协议较为重要，即《国家与他国国民间投资争端解决公约》（《华盛顿公约》iCSiD）和《多边投资担保机构公约》（《汉城公约》miGa）.
《华盛顿公约》iCSiD是依据私人国际合同的执行经验制订的，它提供了一套中立的规则和仲裁程序来解决私人投资者与东道国间的争端，避免了需要在合同中约定仲裁时适用的条款。iCSiD是自愿适用的，随着各国政府和投资者对其了解的不断增长，参与国的增多，它已经成为调节国际商务活动架构的重要部分.
《汉城公约》miGa是世界银行为减轻外国投资者在发展中国家投资所面临的非商业性政治风险而制定的，1998年4月12日生效。我国在1988年4月成为该多边协议的创始成员。该公约将争端的解决分为三类，一是有关公约的解释和施行而发生的争端；二是机构与成员国之间的争端；三是有关被保险人或在保险人之间的争端。对于不同的争端适用不同的程序。总体上miGa在多边基础上提供了双边协议寻求的投资促进和保护。作为提供担保的先决条件，投资必须服从东道国的法律，而这些法律应符合公约要求的基本标准。因此，该条约的影响超越了其基本功能，通过减少非商业风险促进了私人投资。
虽然iCSiD和miGa都不是全面的投资协议，但它们填补了国际投资在法律体系方面的空白，在亚洲危机之后，两个公约均显示出其和资本帐户自由化之间存在冲突而有进一步完善的必要，但它们无疑是全球商业活动管理体制的重要组成部分.
4、经济合作与发展组织曾试图建立国际投资的基本架构mai，但遭受重大挫折。从1995年起，oeCD就致力于建立包括投资自由化和投资保护的高标准的，广泛的多边框架，即《多边投资协定》（mai），并展开了为期三年的谈判。其目标是建立一个综合性的框架，涵盖高标准的投资自由化和投资保护措施，提供一套争端解决程序。按照oeCD的初衷，mai将具有法律约束力，并向非成员国开放。mai的核心原则是非歧视待遇，包括最惠国待遇和国民待遇，以及透明化的要求。mai追求投资完全自由化，但允许各国保留国别例外，即各国只能采取投资自由化的否定清单方式。现实中各国都以国家安全、公共秩序、文化、补贴、健康、原住民等各种理由提出大量的例外保留，需要各方经过平衡权利义务的谈判加以确定后列入清单。由于各国提出的保留极其繁杂，使这种自上而下的谈判方式变得异常艰难，并实际上降低了原定标准。mai的谈判迟迟不能取得一致，一直停留在草案阶段，最终谈判搁浅。另一方面，因mai不包含征收和国民待遇的约束性义务，在一定程度上忽视了商业组织的利益，并受到了劳工和环境组织的抨击，这都导致了mai谈判的失败.
mai虽然失败了，但oeCD在形成国际投资基本架构方面的努力还是有价值的，作为一个完整的框架协议草案，mai可能为未来类似的多边谈判，特别是tRims的成功扩展起到强烈的示范作用。
二、区域性经济组织的国际投资架构
目前形成全球性投资架构的困难还比较大，而从区域层面看，各种区域性投资框架在不断涌现，这种带有区域主义（Regionalism）特征的架构，是全球化的必要补充，较为有效地协调了民族国家的经济国际化和本土化（Localization）的利益冲突.其中欧盟、北美自由贸易区和亚太经合组织的区域投资框架则在区域层面最为重要。
1、欧盟在区域投资领域已形成了较成熟的架构，但却难以将其移植和拓展为全球框架。欧盟作为一个超国家的组织，其成员国自愿将国家部分转移至欧盟，建立了一套超国家的机构，包括议会、法庭、和中央银行等。欧盟既有国际组织的属性，又有某些邦联的特征.在区域投资自由化领域，欧盟着力消除资本自由流动的障碍。由于欧盟长期致力于各国在政治、经济、社会政策方面法规的一致性，成员国的投资和投资者在欧盟内均可享受到与在本国基本相当的投资保护。对于非成员国的投资和投资者，欧盟一般给予最惠国待遇，通常也能得到较高标准的投资保护。
2、与欧盟相比，北美自由贸易区（naFta）的投资框架更具有弹性和可移植性。naFta的产生主要是为应付政府与公司间日益增长的贸易和投资纠纷。由于美国、加拿大和墨西哥三国经济结构差异大，互补性强，故跨境要素流动更可能引发敏感的利益纠纷，基于这一现实，虽然在字面上naFta是一个自由贸易区，但区域协调却覆盖了投资、服务贸易、知识产权、技术转移和自然人流动管理等。naFta有关投资方面的规定，更能体现经济发展梯度较大的区域内，进行投资保护和处理投资纠纷的灵活性。
naFta区域投资框架的特点体现在以下方面，一是要求成员国给予其它成员国的投资和投资者国民待遇，但此处国民待遇是一个相对而非绝对的标准。它不能给外国投资者保证一个明确的待遇标准，它只是保证一国政府在法律法规的适用和执行上同等对待国内外投资和投资者。此外，naFta投资框架中的“国民待遇原则”还受“相似情况原则”的限制，即在情况大体相似的情况下，国内外投资和投资者应受同等待遇，但这并不意味着在不同条件下，国内外投资和投资者一定受到完全相同的待遇。二是naFta的投资框架禁止直接或间接的国有化征收，或任何同等方法的征收，除非是出于公共利益；但即使如此，依据非歧视的原则，以及最低待遇标准条款，国有化征收也需支付合理的、及时的、可自由转移的补偿。三是naFta协议中包含最低待遇标准，这是其最富有特色之处，它要求成员国对其它成员国的投资和投资者给予的待遇要遵守国际法和国际公认的标准，包括公平公正的待遇、全面的保护和安全。最低待遇标准的设计是为了解决这样一种情况：一国政府用专横的方法不公正的对待外国投资者，但这种行为与该国对待本国投资者的方法没有什么不同。最低待遇标准被视为对外国投资待遇的底线，即使该国这种对外国投资者的待遇是非歧视的。四是naFta协议中提供了两套争端解决的程序。第一种程序适用于所有naFta协议规定的义务，允许政府质疑可能违反协议的行为，类似wto的争端解决程序；第二种程序允许投资者可以不经过第一种程序，通过地方法院、行政诉讼或本国政府，在naFta规定的一般解决程序下，向违约国政府提讼。五是naFta还在其投资框架附录中列出了各国保留限制措施的清单，美、加、墨三国都在出口业绩、进口替代、国产化、国内采购率、贸易平衡和技术转移等方面保留了执行要求，鉴于保留都是明确列出的，故各国的单方面自由化措施都是不可逆的。这使naFta协议的投资规则不断向高标准发展、完善。
鉴于naFta兼顾了不同发展经济水平的国家推进投资自由化的利益，并具有渐进可控的特性，即从基本共识不断扩展，而不是象mai那样采取非常不利于发展中国家的否定清单，所以尤其值得我们关注。
3、作为一个开放性的论坛组织，apeC在推动区域投资自由化方面也取得了一些进展。但apeC是一个相当松散的论坛性组织，缺乏起码的谈判机制，仅仅是通过每年一次的成员国政府首脑会谈，围绕共同感兴趣的问题展开讨论和磋商，apeC也没有一个常设机构来认真研究并制定出各种决议的实施细则。因此，apeC运作多年来，各国在贸易和投资规则等方面的分歧仍然很大。作为资本输出国的美、日等国较为关心的是投资的自由化和便利化的问题，而广大的发展中国家却更关心经济技术合作方面的议题.至今并没有迹象显示apeC这样的非制度化的、单边自主的、非谈判的松散论坛框架有能力协调区域内投资问题。
三、基于双边协定的投资框架
除了全球性和区域性框架之外，双边框架也有一定地位。双边投资协定（Bits）是指为了调整国家间私人投资关系，保护外国投资者的合法权益，建立公正的投资环境，由资本输出国和东道国签订的一种促进和保护投资的双边条约。Bits的具体内容因签约国的具体国别而有所不同，但一般均涉及外资的待遇（如国民待遇、最惠国待遇）、覆盖范围（包括非股权投资和各种类型的股权投资，以及投资周期各阶段的主要问题）、政治风险保障及争端解决等问题。Bits往往具有双边约束力，并容易达成一些例外保留，并更易在投资相关的领域，例如避免双重征税、竞争政策和信息交换等方面取得进展。因此，Bits作为协调两国私人投资关系的主要手段，被视为有关国家投资环境的重要标志之一，各国政府都积极参与签订的双边层次的国际投资协定。20世纪60年代以来，Bits的扩展速度令人瞩目：60年代，Bits仅有75项（2项有发展中国家参与，下同）；70年代，167项（14项）；80年代，386项（64项）。截至1998年底，世界各国签订的Bits共计1726项，其中有434项是在发展中国家之间签订的，发展中国家的参与作用与日俱增。双边层次的国际投资协定可能有利于国际性投资协定的最终形成。
总体上看，Bits仅仅是在双边基础上解决问题，常反映出谈判双方的不对称关系，而不是在一系列普遍原则和惯例基础建立平等的双边关系，尤其缺乏全球性投资框架所必需的一致性、集中性、制度化和公式化上的深度，双边协议难以取代多边协议.
四、投资全球化背景下中国的投资政策选择
目前国际投资框架正从全球、区域和双边三个层次渐次推进，在wto框架内达成投资协调框架，或者较具弹性的区域架构的全球普及，都是全球投资架构形成的可能途径，投资的国际管辖只是迟早的事情。中国不能不关注此点，并慎思谨行，作出有利于自身的政策选择。
1、从现状来看，中国致力于投资政策协调已经取得一定进展。例如中国和它国签署的双边投资协议已达73个。中国也参加了一些国际性的投资协议，如中国是iCSiD和miGa的成员国，并承诺将在加入wto之后遵守tRims，在apeC框架内则承诺在2020年前，实现贸易和投资的自由化。但中国在投资政策方面与国际上一些通行的投资规则存在许多矛盾之处，需要渐进完善。
2、从全球层面看，鉴于在wto框架中达成国际投资架构是非常可能的，中国目前就应考虑理性的政策选择。这不仅因为oeCD已经声明支持在wto内建立全球投资框架，更在于利用wto现有的争端解决机制，可有效降低制度设立成本和管辖权冲突，还有利于建立一套完整统一的全球经济争端解决机制。从我国的利益出发，在wto框架中达成国际投资架构，可把投资措施与竞争政策结合在一起，有利于争取达成一些具有一定约束力的跨国公司行为规范，减少单纯由发达国家设立的机制的不平衡性，这对我国也是相对有利的.1、我国应考虑承诺tRims的成本问题。鉴于目前已经出现了将tRims泛化的迹象，有学者声称，tR这个帽子，与其说是“与贸易有关的”（tradeRelated），还不如说是“无关的，的”（tangentiallyRelated），这种泛化论可能加大我国入世的代价，因此我们应对投资定义范围持谨慎态度，不应将证券投资和其他非直接投资以至各类从债权纳入投资定义，我国在入世后可建议先建立一个直接投资框架，在《金融服务协议》和有关直接投资的框架运行一段时间后，再考虑扩大投资定义。2、总体上，我国应谨慎支持wto继续采取回合式谈判方式，不赞成单独议题单独谈判的方式；宜将投资政策问题与竞争政策问题捆绑谈判，不应脱离竞争政策谈投资问题；抛弃mai所具有的自上而下的否定清单方式，坚持采用自下而上肯定清单谈判方式推进投资自由化；以加强参与投资自由化为砝码，促进有利于我国的服务贸易中“自然人流动”等议题的谈判。
3、从区域层面看，欧盟投资架构的不可移植性，和apeC投资单边自由化的低效性使其难有全球性影响，而naFta的框架则令人注目。中国至今未能与美国和加拿大签署双边投资协议，其原因就在于作为naFta的成员，美、加两国在投资保护方面标准较高。naFta投资规则的完善程度甚至超过tRims协议，广为其它投资协议所借鉴。所以在区域和双边投资关系上，中国的投资政策所受到的压力，很大程度上是与naFta投资框架的冲突，鉴于此问题的重要性，有必要进行具体分析。
naFta投资框架和中国投资政策的冲突表现在以下方面。一是国民待遇问题。我国法律中的国民待遇规定，在微观层面中常发生扭曲，因产业政策的限制而成为“次国民待遇”，或因地方政府间竞争而成为“超国民待遇”。二是开业权问题。naFta原则上不反对外资在任何部门的投资，但在补充清单中列出了各国保留限制的个别部门。而1997年，中国外经贸部修订的外资管理行业目录中，明确了受鼓励、限制、禁止的三类部门，且不断有类似的临时性行政措施出台。三是投资审查问题。naFta没有关于投资审查方面的规定，对外资的审查是被禁止的。而我国依据投资额的不同需要不同层次的部委和政府的审查程序。三是国有化征收问题。此征收在中国法律上已被禁止，除非是“特殊情况”，但法律却对“特殊情况”没有明确定义，也没有规定对征收进行补偿及补偿标准。四是透明度要求问题。目前我国有150多条法律和管理规定适用于外资，但管理体系较为混乱，执行标准不一，对于国际投资来说加大了不确定性风险。五是争议解决问题。我国是多项国际仲裁协定的成员国，但中国政府更愿意通过调解程序和会议的方法解决问题，使得外国投资者认为中国在处理争议问题是过于缓慢，仲裁结果执行相当困难.
从表象上看，中国的投资框架和naFta有较严重的冲突，而实质上这些冲突是由于我国投资框架凌乱，法律法规间的兼容性和可操作性不佳所造成的。对此我国政策选择有三条，一是对既有法规进行全面清理，规范国内的投资法制环境，从立法和执法两方面加以改革。尤其是在地方政府和部委层次上，废止过于随意的部门立法权、简化投资法律体系、在执法规范性上应下决心改革。二是可以吸收naFta的“最低待遇标准原则”，在加入了多项国际投资协定，且外资须受中国国内法约束的同时，努力对外国投资提供较为明确的“最低待遇标准”。三是借鉴naFta经验，推动东亚投资框架的形成，目前东盟和中、日、韩（aSean+3）间经济关系密切，合作前景良好。如果中国能够发挥积极作用，那么在aSean+3模式下，借鉴naFta的区域投资框架，明确各国的例外保留，逐步推进自由化程度、提高投资保护标准还是有相当大的空间的。