城中村改造存在的问题篇1
（山东冠县党校，山东冠县252500）
摘 要：“城中村”是城市化的产物，是城市发展过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。我所生活的冠县崇文街道办事处徐三里村就是一个“城中村”，文章分析了“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出了可行的解决举措。我认为，只有把“城中村”纳入城市的管理范围，坚持因地制宜、以人为本，维护弱势群体利益，城乡统筹，才能实现可持续发展。
关键词：城中村；成因；问题；改造建议
中图分类号：F127文献标志码：a文章编号：1000-8772（2014）31-0230-02
收稿日期：2014-10-22
作者简介：王秋菊（1984-），女，山东冠县，冠县县委党校，助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。
城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，即仍存留城乡二元体制的状况。徐三里村就是一个典型的“城中村”，在冠县县城扩展的过程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理体制来管理。
一、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
（一）从客观上来说，是我国城市化进程快速发展的结果。
改革开放的30多年中，城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"。徐三里村，顾名思义，离城里三里地，在城市化大潮下，就连李八里、崔八里这样的村庄都在四环以里。
（二）从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。“从个体理性选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”问题在城市的发展过程中产生，是一个经济问题，也是一个社会问题，，也将在城市化过程中解决。“城中村”问题表现出利益性和复杂性。
（一）因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地使用混乱。
城中村的土地是位于城市规划区范围内的农村集体所有的土地，在计划经济条件下，城中村土地只能通过政府的征地而转为国有土地，农民也随着政府的征地而转为城市户口，不再从事农业生产，原来的宅基地也只能是解决自身的居住问题。当集体所有的土地全部因城市建设而被征用时，原来的农村也就融入到城市中。而在引入市场机制后，城中村土地利用类型就在市场驱动下，在缺乏制度规范下，自发地发生了变化，由于“城中村”土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。“城中村”土地使用主体受经济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是，从而产生了土地利用粗放、建筑布局凌乱、建筑密度过大等问题。
（二）管理体制和政治选举还保留农村模式。
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边缘之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。徐三里村就出现徐、郭两大姓轮流当选的情况。
（三）村民思想观念落后，生活贫困。
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，房子出租的收益并未带来村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠红三轮拉客为生，因为影响城市交通管理被取缔，没有文化，没有技术，村民大都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活贫困。
（四）村内环境卫生条件差，社会治安问题突出。
“城中村”不规范建筑，形成了“握手楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。因为山东省“创建卫生城市”及冠县环卫城乡一体化，徐三里村的卫生才有了较大改善。
随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。由于“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。
三、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和人民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
（一）加强政府宏观调控，对“城中村”实行综合管理。
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率，防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
（二）改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造。
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有，才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
（三）坚持因地制宜，坚持依法推进改造。
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
（四）坚持以人为本，妥善安置村民，给予合理的补偿。
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳妥地推进“城中村”改造。
（五）坚持城乡统筹，切实转变村民思想观念，提高素质，培养技能。
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
（六）坚持可持续发展，对城市的空间发展进行科学规划。
“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”问题恶化，这给我们很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，坚持可持续发展，不能让“城中村””在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。“城中村”是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中。
城中村改造存在的问题篇2
“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。是客观上城市的快速发展，“城市包围农村”和主观上我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉价房屋出租使得“城中村”的居民获利匪浅。于是“城中村”村民在利益的驱动之下，争相盖房，一座座“炮楼式”的建筑拔地而起。而城中村改造的过程更是村民、政府、开发商三方博弈的结果，其过程纷繁复杂，不能一拆了之。
一、城中村概述
（一）“城中村”概念
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。
（二）“城中村”改造的必要性
“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：人口杂乱，“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻；城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”风景独特。房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差；基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患；土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
二、城中村改造存在的问题
城中村是城市经济社会发展中出现的现象，给城市的发展提供了宝贵的空间，但是，城中村改造中面临的一些突出矛盾和问题，一定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进，主要表现在以下几个方面：
（一）违法建设成风，加大了拆迁改造的难度
特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。
（二）部分村（居）民对拆迁的期望过高
一是对补偿标准要求过高，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，对拆迁工作不配合、不支持；二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当村（居）民的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们会认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展；三是在坚持政策和原则的前提下，有些村（居）民因其居住面积小，家庭收入低，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低而在支付购买安置房能力不足的情况下，也认为损害了他们的利益，进而拒绝拆迁。
（三）村（居）民对入住安置小区不感兴趣
一是他们的出租房屋为其获得了高额租金，这是城市拆迁改造中被拆迁人极不愿意拆迁的关键所在。当其眼前的利益受到损失而得不到期望的补偿时，他们就拒不配合、阻挠施工、集体上访。
（四）拆迁过渡时间较长
由于先拆后建，致使被拆迁人居住条件较为艰苦。同时过渡期内，被拆迁人无法正常经商、外出务工，导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素，更是容易引起上访的一个原因。
（五）安置小区建设缓慢，社会保障政策落实不力
安置小区规划及用地审批的协调落实，对区级部门和单位来讲难度较大，在拆迁时，难以回答安置和搬入的时间，容易让被拆迁人产生疑惑而影响拆迁。在拆迁完后，迟迟看不到安置规划和征收安置地后又容易引起被拆迁人上访。
三、解决城中村改造问题的对策和建议
城中村改造过程是政府、村民、开发商三方利益博弈的过程，村民渴望环境的改善却担心他们的收益得不到保护，开发商担心高昂的开发成本会吞噬正常的收益，政府要谋求城市的长效机制和可持续发展，又不得对村民、开发商的利益做出一定的让步。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。
（一）加大政策和法制的宣传力度
一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安置政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性；二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度，使与被拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓，使被拆迁人在突发性事件中能识大体顾大局；三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定。
（二）提高城中村改造规划和建设方案的科学性
政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性，不搞“一刀切”，有序地推进城中村改造工程。深入研究不同城中村的位置、特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的改造策略，以多种改造模式对城中村进行改造。
（三）要按照“先安置后拆迁”的原则，规范拆迁程序
对列入改造计划的城中村，要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将改造的城中村，要将总体安置方案和分户安置方案予以公告，并广泛听取被拆迁人的意见，应采取先建房后拆迁的程序安排，这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑，节约拆迁安置过渡的成本，加快安置进度。同时，要提前加强安置区域的交通道路、社会服务等配套设施建设，增强公共配套服务，让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善，也有较大的增值空间。
（四）保障城中村村（居）民的合法权益，解决群众的后顾之忧
政府在政策思路上要以人为本，保障城中村村（居）民的合法权益，切实解决群众的后顾之忧。要对集体资产进行全面清产核资和产权登记，并把集体资产优先用于解决村居民的生活保障问题上。加快落实原村民的“市民待遇”，对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。
（五）加强对城中村建房的监督和管理
目前，城中村内违法违建户较多，城中村的村（居）民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出，对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题，在具体工作上难以把握，赔偿了违建、抢建之风会越演越烈，也有违背政策之嫌；不赔偿拆迁工作难以开展，甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理，夯实管理工作责任，打消村（居）民套取拆迁补偿资金的念头，做到补偿公平、群众不受损失，同时也能为拆迁改造创造有利的条件。
城中村改造存在的问题篇3
关键词：城中村改造；社会保障；公众参与；可持续发展
“城中村是我国城市化高速发展进程中出现的一种特殊现象，它是指在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。”伴随中国城市化进程的高速发展，城中村改造成为实现城市可持续发展的必然要求。在我国实施城中村改造的模式主要有以下三种：政府改造模式、村集体改造模式和开发商改造模式。其中政府改造模式是我国大多数城市进行城中村改造时的首选模式，下文将以政府改造模式为例阐述城中村改造中存在的困境，并分析其产生的原因，进而提出相应的对策和建议。
一、城中村改造过程中存在的困境
（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持。
我国在城中村改造方面的相关法律、法规及政策十分缺乏和落后，只有《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》来进行规范。而在实际的城中村改造过程中经常会出现地方政府违规和违法操作，且没有相应的法律进行规制，进而引发一系列暴力拆迁和抗拆等社会现象。
（二）城中村改造后自身的可持续发展性不足。
城中村的改造，要坚持科学、合理的规划。而我国大多数城市进行城中村改造时往往存在总体规划的编制力度不足的现象，其发展和规划缺乏科学性和前瞻性。此外，在实际改造过程中，存在有形改造与无形改造失衡的状况，很难将城中村的改造与城市社会、经济、环境的整体发展相结合，因而造成城中村改造后的可持续发展性不足。
（三）城中村改造土地征用难。
城中村改造需要对土地进行征用，将集体土地转为国有土地，并对征用土地进行拆迁及安置补偿。按照《土地管理法》规定，土地征收补偿是依据土地的原用途进行补偿，而不考虑土地的区位价值，即以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置优越、寸土寸金的城中村土地带来了征地补偿标准的差异，致使实际补偿的不合理，最终造成了土地征用的困难。
（四）城中村改造资金缺乏。
城中村改造工作本身复杂、艰巨和持续时间较长，其改造涉及到征地、拆迁、安置、建设及环境整治等各个环节。对政府来说，单就征地、拆迁等补偿方面，就是一笔巨额的财政支出，而后续的市政基础设施建设等还需要更多资金，因此资金问题已成为“城中村”改造的瓶颈，并严重制约着城中村改造的进程。
（五）社会保障体系建设远落后城中村改造步伐。
城中村改造的“四个转变”之一就是要变农民为城市居民，市民化也就意味着由身份的转变而带来的传统权利的丧失和新的权利的取得，他们需要的并不是简单的市民身份认证，而是市民身份背后的权益保障，特别是直接关系到他们生存生活的社会保障制度。但受我国长期实行的城乡二元管理体制的影响，社会保障体系的建立相当困难。尤其在涉及城中村村民医疗、住房、教育等方面缺乏实质性规定，没有真正建立起失地农民的社会保障体系。
二、可持续发展的城中村改造之路
对城中村进行改造意义重大如何更好地发挥城中村改造的作用，突破改造中的现实困境，关键就在于走城中村改造的可持续发展之路。我们可以考虑从以下几个方面着手：
（一）加快出台指导城中村改造的法律、法规和政策性文件。
建议国家在充分调查研究的基础上，广泛征求各界人士尤其是城中村村民的意见后尽快出台关于城中村改造问题的宏观指导性文件，地方政府则根据本地区的实际情况，在国家的宏观指导性文件指导下制定出相应的法规文件。特别是在涉及土地所有权转让、征地补偿、拆迁补偿等方面要制定出确实可行的方案。以规范政府的不合理行为，保障村民和村集体的合法权益不受侵犯，保护村集体资产、村民个人财产不受损害。
（二）合理、科学的改造规划先行。
首先，城中村的改造涉及到村民的切身利益，因此在编制规划时，应在充分听取他们合理意见的基础上，编制本村的改造规划。其次，改造规划要有前瞻性和科学性，城中村改造的最终目的是适应城市发展的需要，因我国城市化进程处于一种加速发展的状态，如果城中村的改造规划不具有前瞻性和科学性，势必会造成与城市的不兼容，最终导致改造的失败。最后，城中村改造规划应秉承可持续发展的思想，兼顾有形改造与无形改造，避免城中村的再生。
（三）加强城中村改造的公众参与。
政府模式的城中村改造过程中，政府应该尽快转变观念，要充分认识到人民群众在城中村改造中的主体性地位，积极引入公众参与机制，认真听取群众意见，切实保障群众利益。如：加强村民参与，建立政府与村民的双向沟通机制；合理的引导开发商参与，合理引入开发商的资金以推动城中村改造进程；加强非政府组织的参与，发挥其在社会公共事业管理中的作用。非政府组织能使社会自己组织起来，生产一定社区内的公众所需要的产品或提供所需要的服务，及时回应社会多元化的需求，从而缓解社会不同群体对政府不同需求的压力，使政府专心于提供纯公共产品。
（四）建立与城中村村民相关的社会保障体系。
在城中村改造过程中，由于村民失去了土地，且村民的文化素质普遍不高，虽然失地后的村民得到了相应的补偿，但从长远来看，不利于他们融入城市。因此，政府在城中村改造时要坚持社会保障体系建设的并行，要及时在村民中建立养老保险制度和基本医疗保险制度和最低生活保障制度。把村民的就业统一纳入城市就业管理并优先享受就业培训、就业指导等待遇。
城中村的存在，不仅影响城市的美观，也给城市的发展带来诸多问题，严重阻碍了城市化的进程。因此，对城中村进行改造已成为推进我国城市可持续发展的必然要求。在城中村改造过程中，我们必须坚持科学发展观，坚持“以人为本”，结合我国具体国情并积极借鉴国外城中村改造的成功经验，尽快制定相关的法律法规，加强社会参与，完善社会保障体系，大胆进行制度创新，实现城中村改造的可持续发展。
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城中村改造存在的问题篇4
【关键词】“城中村”社区治理制度创新【中图分类号】D035【文献标识码】a
“城中村”是我国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构下农村被动城市化的产物。作为“都市里的乡村”，“城中村”已经严重影响到城市整体功能的发挥，影响到新型城镇化的深入推进，对“城中村”进行改造已是当务之急。在“城中村”改造中，“城中村”社区的有效治理是社会转型的现实要求，是城市治理的重要任务，是社会治理的重大课题，关系到国家治理体系与治理能力现代化的发展进程。作为“过渡型社区”“发展型社区”，“城中村”社区治理相较于一般城市社区治理或农村社区治理，其牵涉的利益更加多元，面临的矛盾更加复杂。要有序推进“城中村”改造中的社区治理创新，需要对其进行“理念―体制―机制”多重视角的理论审视，需要对其进行“政府―市场―社会”多重逻辑的制度创新。
“城中村”社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性
要推进“城中村”改造中的社区治理创新，必须准确把握“城中村”改造中社区治理的特点。“城中村”社区兼具乡村社会和城市社会双重特质，作为特殊的“物质―经济―社会―文化”的空间形态，社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性。
“城中村”改造中社区治理的复杂性。“城中村”社区治理的复杂性源于“城中村”社区本身的复杂性，体现在人员构成的“混杂性”、社会形态的“过渡性”以及管理体制的“二重性”等方面。人员构成的“混杂性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外来的暂住人口，而且往往暂住人口规模大幅超过原住居民的规模；同时不同层次、不同职业、不同学历、不同技能的各种人混杂在其中生活。社会形态的“过渡性”，是指“城中村”社区的生活方式和生活水平都已经基本城市化了，但由于“城中村”社区的相对封闭性，带有明显的“村落社区”特征，与“街道社区”或者“单位社区”都有较大的不同，仍然是以血缘、亲缘、宗缘和地缘关系为纽带结成的互识社会。管理体制的“二重性”是指“城中村”社区是我国在城市化进程中出现的特殊社区，既是城市社区组成的一部分，在城市政府治理体制中运行，同时又属于农村社区，在社保制度、土地制度、户籍制度等方面受农村社会治理体制的规范。因此，“城中村”社区在管理体制上存在双重体制的交叉，其社区复杂性带来了一系列的社会治理难题。
“城中村”改造中社区治理的敏感性。当前的社会背景下，“城中村”改造中社区治理具有极大敏感性，这种敏感性在于“城中村”改造中的社区实质上成为了我国社会矛盾最突出、最集中、最复杂的区域。一方面，由于地方政府管理与村民自治之间存在一定的冲突，导致“城中村”已成为“问题村”的代名词。社会问题形式多样，主要有居住环境恶劣、公共服务滞后、社会治安恶化、贿选现象盛行、村官违纪犯罪较多等。另一方面，“城中村”改造意味着巨大的利益调整，在巨大的利益调整中极易诱发激烈的社会冲突，在“城中村”改造中，往往征地拆迁矛盾突出、村民上访不断乃至频现，可见，“城中村”改造中的社^治理极具敏感性。
“城中村”改造中社区治理的探索性。中国社会的转型是综合性、整体性和系统性的结构型社会变迁，这种社会变迁覆盖了政治制度、经济方式、社会生活与文化习俗等诸多领域，是一种全面的社会变革。我国“城中村”改造中的社区治理正是这种全面社会变迁的缩影。“城中村”改造中社区治理在秉承“乡政村治”的前提下，存在着一定的“非正规性”特征。这种“非正规性”体现为治理理念的表意性、治理制度的临时性、治理措施的随意性。在治理理念层面，没有形成能够有效整合社区居民的价值认同；在治理制度层面，目前的制度安排无法有效提供满足社区居民需求的公共产品；在治理措施层面，既有的措施设计都无法解决“城中村”的拆迁补偿、企业改制、资产处置、村务管理中的利益之争。正是这种“非正规性”，给未来社区治理主体多元化、制度多样化、机制多重化的探索提供了最丰富的沃土。
“城中村”社区治理存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题
“城中村”改造中社区治理问题出现，是在我国经济社会发展阶段中产生的国情性矛盾、城市体制与农村体制二元的结构性矛盾、公共需要与个人需要的利益性矛盾的必然产物。目前，对“城中村”改造中社区治理，存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题。
“城中村”改造中社区治理的理念阙如问题。针对“城中村”改造中社区治理，目前存在四个方面的认识偏差。第一，将“城中村”改造简单理解成为“景观城市化”，采取简单的“推倒重建”，掉入了“见物不见人”窠臼，没有“综合治理”思维；第二，认为“城中村”改造就是“化乡为城”，坚持单线性发展道路，忽略了城乡双向互动共融，没有“统筹城乡”思维；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延发展”发展道路，单纯以外在终结“城中村”为使命，没有“内涵发展”思维；第四，过于注重“经济效益”和“社会稳定”，突出所谓的“经济社会优先”，忽略居民的思想观念问题，没有“全面发展”的思维。
“城中村”改造中社区治理的体制不适问题。这种体制问题主要体现在“城中村”社区治理中缺少专门性法律依据、地方政府管理进退两难、村民自治流于形式等几个方面。在“城中村”改造中，目前我国还没有出台一部全面系统的规范“城中村”社区治理工作的法律法规，已有的《土地管理法》《城市规划法》和《城镇房地产管理法》等法律法规对此项工作都仅仅提供原则上的指导，无法为“城中村”改造中社区治理提供清晰、系统、有力的法律支撑。地方政府在“城中村”改造的问题上，陷于“压力极大、能力有限、责任无限”的困境之中。“城中村”社区的面貌确实与城市环境不协调，极大地影响城市发展质量，同时在上级的政绩考核中，“城中村”改造往往是考核体系中的重要内容，一部分“城中村”社区居民对开展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于这样的压力下，也希望能够努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的经济实力又不足以应对村民的拆迁补偿与安置善后。在“城中村”改造中，出现的一切问题最终都需要地方政府承担责任。在社区自治中，“城中村”的共产党基层组织、居民自治组织和股份合作制经济组织三种力量往往都不能发挥应有的作用，协商民主得不到很好落实，部分“城中村”社区还在依靠村落传统和家族纽带进行一些最基本的治理。这些问题导致“城中村”社区治理绩效走向衰微。
“城中村”改造中社区治理的机制不畅问题。创新社会治理需要建立“调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制”，“城中村”改造中不同区域、不同群体、不同阶层之间的利益协调机制对于社会治理质量有直接的影响。就“城中村”改造这一活动而言，涉及广泛的利益，地方政府、开发商、村民作为利益相关者之间存在复杂的博弈关系。由于城市化、工业化的快速发展，“城中村”土地快速升值，土地具有较高的级差地租，“城中村”居民往往能够获取较高土地利益。对“城中村”进行改造，涉及到利益的重大调整。政府是“城中村”改造的主要推动者，有追求政绩的强劲动力，同时也期望通过“城中村”改造获得收益；开发商拥有雄厚资本，期望通过“城中村”改造尽可能牟取利益；村民也希望获得集体土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、开发商、村民之间的利益如何分配是下一步工作的重点。
“城中村”社区治理要以法治化、民主化与科学化为主线
作为一项十分复杂的系统工程，“城中村”改造中社区治理需要进行理念再造、体制改革与机制创新。在“城中村”改造社区治理创新中，需要把握时代特征，体现时代精神，符合时代潮流，要从全局性和战略性的高度充分认识问题的重要性；要进一步加强党的领导，要坚持认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实改善民生，提升社区治理水平，把法治化、民主化与科学化作为“城中村”改造中社区治理创新的三条主线。
推进“城中村”改造中社区治理的法治化。要实现“城中村”改造中社区治理的“善治”，保证社会治理质量，必须用法治的理念去统领社会治理制度构建、机制设计与行为实施，在社会治理的立法、执法与司法等基本环节积极转变，提升“城中村”改造中社区治理的法治品格。“城中村”改造中社区治理问题，涉及户籍管理制度、土地利用制度、财政金融制度、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题。国家应在充分调研基础上，广泛征求各方人士，特别是“城中村”社区居民意见，出台专门的法律法规，明确各方的权利义务，规范“城中村”改造中社区治理政府的治理行为、市场的投资行为、居民的参与行为。要加强执法，保障“城中村”居民的合法权益不受侵犯，保护“城中村”集体资产不受损害。同时通过公正司法，确保地方政府的治理行为合法。
推m“城中村”改造中社区治理的民主化。首先，要加强“城中村”社区的党组织建设，使之成为凝聚、整合社区的政治核心。“城中村”社区党组织要担负起组织、教育、管理党员的功能，要努力组织社区党员参与社区治理；支持社区居委会依法履行自治功能；要积极宣传党的路线方针政策，帮助社区居民树立正确的价值观念，引导居民群众参与社区建设；大力培育和发展社会组织。其次，要推动“城中村”社区的多元治理，使之成为解决“城中村”社区治理问题的核心思路。要摆脱完全依赖政府的管理机制，同时也不能过于依赖市场机制以及自治机制，而应将“自上而下”的管理和“自下而上”的参与相结合，致力于多元主体之间的合作，实现治理主体的多样性。最后，要扩大“城中村”社区的基层民主，大力推进协商民主，全面加强民主管理、民主决策和民主监督，提升“城中村”社区治理的民主品质。
推进“城中村”改造中社区治理的科学化。为提升“城中村”改造中社区治理绩效，需要提升“城中村”改造中社区治理的科学品位。在“城中村”改造中，社区治理实施目标要由“静态标准”向“动态实施”转变，治理理念要由“空间上的城市化”向“人的城市化”转变，治理模式要由“政府主导”单一模式向“自主推动型、企业实施型、政府主导型”多样化模式转变，治理策略要由“统一安排”向“一村一策”转变。
（作者为四川大学公共管理学院教授，行政管理系主任）
【注：本文系国家社科基金项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”（项目编号：16BZZ061）阶段性研究成果】
【参考文献】
①田莉：《“都市里的乡村”现象评析――兼论乡村―城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划学刊》，1998年第5期。
②卢俊秀：《从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型――基于广州市一个城中村的研究》，《西北师大学报（社会科学版）》，2013年第6期。
③陈郁：《治理理论与国家职能的辩证：英国观点》，《政治科学论丛》，2012年第3期。
城中村改造存在的问题篇5
关键词：“城中村”;文献综述;展望
一、关于“城中村”的概念研究
（一）“城中村”的定义
在早期的研究中，李增军（1995）把“城中村”称为都市里的村庄，田莉（1998）把“城中村”称为都市里的乡村，敬东（1999）把“城中村”称为城市里的乡村，叫法并不统一，2000年左右逐渐统一为“城中村”。
从地域和社会关系的角度定义，代堂平（2002）认为，从地域角度上讲，“城中村”现象是指已被纳入城市范畴的局部地区;从社会属性的角度上讲，“城中村”现象属于传统的“农”村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。
从区位和社会特征的角度定义，张建明（1998）指出，“城中村”位于城乡边缘地带，一方面具有小农经济思想和价值观念，保有着乡村的某些景观;另一方面拥有城市的某些基础设施和生活方式，具有城市的某些特征。
从土地利用和土地产权的角度定义，李俊夫（2004）指出：“‘城中村’是指那些位于城市规划区范围内或城乡接合部，被城市建成区包围或者半包围的，没有或者仅有少量农用地的村庄。”
（二）“城中村”的分类
根据研究角度的不同，研究者把“城中村”分成不同的类型。根据城市与村庄相交接的形态特征的划分，陈怡等（1999）将“城中村”划分为内切型、外切型、飞地相邻型、相离型、全包围型及半包围性这六种类型;根据“城中村”相对区位的划分，李培林（2002）将“城中村”划分为六种类型，包括处于繁华市区、处于市区周边、处于远郊、还有较多农用地的村落、还有少量农用地的村落、已经完全没有农用地的村落。李立勋（2001）把“城中村”划分为成熟型的（近中心区）、成长型的（中心区外）、初生型的（建城区外、规划区内）三种类型，李培林和李立勋根据相同的划分方式，得出不同的类型的“城中村”;根据各种因素叠加效果的划分，张建明（2003）采用聚类分析法和因子分析法，将广州市的海珠区和天河区的44个“城中村”划分为土地资源充足型、基础设施优越型、集体经济实力型三种类型;根据土地利用类型的划分，李俊夫（2004）将“城中村”划分为三种类型，包括尚余较多农地、农用地和建设用地比例大致相当以及几乎没有农地;根据“城中村”社会形态的划分，李津逵（2005）将深圳市的“城中村”划分为三种类型，包括本地农民的村落（城市出现之前）、本地失去耕地农民的就地集中安置区（城市建设中）、原住民面向外来低收入阶层的廉租屋区。
（三）“城中村”的特征
1.景观特征。“城中村”建筑密度太大，形成“贴面楼”“一线天”“握手楼”等独特景观;缺乏完善的基础设施，以及公共绿地与体育等设施（蓝宇蕴，2001）。
2.人口特征。现在“城中村”的人口构成比较复杂，外来人口多，有相当强的异质性，不像传统的农业社区人口构成相对单一。由于本地人局限于与本地人交往，外地人局限于与自己同属一个地域的人交往，以及本地人与外地人在收人、语言、生活习惯等方面的存在的差异，导致本地人与外地人的交往比较少，关系淡薄（刘伟文，2003）。“城中村”人口密度高，人口规模大拥有大量的暂住人口，本地村民数量不多，暂住人口的比例甚至超过本地人口（郭艳华，2002）。
3.社会特征。“城中村”大多处在农村管理体制之下，实行农村集体所有制;缺乏像城市一样完善的基础设施建设和社区管理;人口构成相当复杂并且外来人口比较多，治安比较差（侍克善，2005）。由于历史的原因，“城中村”在道路、排水、供暖供电、垃圾处理等方面并没有与市政设施干线配套，造成了基础设施不完善（张成福等，2004）。
4.经济特征。由于“城中村”缺乏农业用地，使其以第二、三产业为主要的经济来源，同时城市建设征地的补偿也是城中村集体经济收益的一个重要来源（郭艳华，2002）。“城中村”的村民主要的经济来源是房产出租、经营性劳动和分红。“城中村”的村集体有大量的土地、房产、厂房等租金收入，而每个村集体一般都会结成实行股份制经济社（刘伟文，2003）。
二、关于“城中村”的形成原因
（一）局部利益驱动
“城中村”产生的直接原因是巨大经济利益的驱使。随着城镇化的推进，农村土地大幅升值，大部分“城中村”的村民开始不断扩建房屋，在房屋租赁市场中，由于大量外来人口的涌入，当地村民靠出租房屋获得可观的租金收入，给自己带来了巨大的经济利益，使“城中村”问题长期得不到妥善解决（吕宏芬等，2005）。从个体理性选择的角度来看，农民在房屋租金和土地快速增值的情况下，追求房屋租金和土地收益最大化，使得“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制形成（李培林，2002）。
（二）二元结构体制的存在
在城乡二元结构制度下，“城中村”是这种特殊制度下的产物。这种城乡二元结构制度主要表现在三个方面，包括二元的土地制度;二元的行政管理制度;二元的人口管理制度，其中二元化的户籍管理制度对“城中村”的形成有重要影响。这种二元体制框架中，二元土地制度是“城中村”产生的核心因素（张润梅，2007）。“城中村”与城市相比，在土地制度方面存在着差异，表现在仍保留归农村集体所有的土地所有制形式;在村籍制度、社会管理制度等方面的内容也存在差异，村籍制度的差异表现在原来的村民尽管农耕地被征用后几乎全部转为城市居民，但是仍然保留着村籍，作为强大的村集体经济的股东，因此在经济地位上和一般市民及外来房屋租客相比有极大的差别，所以他们更愿意成为村民而不愿意成为市民（李培林，2004）。
（三）城市规划管理的滞后
在“城中村”改造过程中，管理的滞后、功能的混杂、布局的分散、房屋的乱搭乱建、重复拆迁这些问题普遍存在。管理的滞后主要表现在三个方面：第一，因规划管理的力度不到位，导致违章建设递增。第二，因对村民的安置地点没有作好规划，导致村民建房凌乱布局以及重复拆迁。第三，因对村民安置建房区没有制定详细修建规划，导致村民建房区内功能复杂、布局凌乱（刘斯佳，2013）。因城市管理者在对待““城中村””治理的问题上存在认识的滞后和政策的滞后，在管理体制和管理的方式、方法方面长期落后于社区发展现状，因而导致““城中村””问题的出现并恶化（张孔见，2001）。
（四）文化的限制
从信任关系的角度来看，“城中村”可以看成是传统信任关系与情结的聚居体。长期农业社会的“聚村而居”，使村落自然成为人们生存与生活难以割舍的“祖地”，与“祖地”相关的一系列习惯，既内化于人们深层的意识观念，又外化于人们的具体行动与实践，形成一整套完整的与村落地域共同体联系在一起的“生存策略”（张成福，2004）。
三、关于“城中村”的治理改造
国内的研究者普遍是根据“城中村”的总体特征提出治理改造的措施或者针对自己研究的具体的“城中村”提出对应的治理改造的思路。本文按年代顺序对国内有关于“城中村”治理改造的研究进行综述。
田莉（1998）认为，应加强村镇规划和建设管理，尽快对城市周边的村庄进行改造，制定相应的法律法规，规范“城市里的乡村”的发展，完善农民转为城市居民后的社会保障体系，提高农民整体素质，强化其法制观念。杜杰（1999）结合深圳市罗湖区原农村城市化进程的例子，认为改造““城中村””应从发展决策、“城中村”内在要求、体制、文化、经济、法制、组织人事等方面入手解决“城中村”问题。
周森（2002）认为，“城中村”住房建设规划滞后，城乡两种管理体制不对轨，当前要着重解决如下三个主要问题：第一，规划要先行;第二，政策要灵活;第三，工作要务实。王素云（2003）对郑州市都市村庄进行调查提出，改革都市村庄的经济体制，重视产权制度创新是改造都市村庄的关键;以人为本，建立完善改造后居民的就业和社会保障体制，关心都市村庄居民的切身利益;改革都市村庄的人口与城市管理体制，发展独具特色的城市社区管理体制三方面论述都市村庄的改造。
翁志超（2004）从量化资产，确权到人，实现居民按出资额分红;房产改革中的博弈;非政府力量的广泛参与三方面论述“城中村”改造的对策。廖俊平等（2005）提出将ppp（publicprivatepartnerships）模式，即把私人企业和公共部门的合作模式与“城中村”改造工程相结合，以政府作为主导方，积极制定激励政策来引导私人机构的进入。
徐楚（2006）认为在“城中村”改造中，可持续发展原理实际操作意义重大。首先，在改造过程中，要突出规划作用，使“城中村”改造纳入城市整体和长期发展规划中来，避免在改造后又出现“二次拆迁”和新的“城中旧城”现象;其次，体现在改造中要切实保障村民的长远利益，使村集体和村民个体具备长久发展的条件和能力，保护资源的可持续发展和利用，最终实现村民生产生活条件的逐步改善和提高。徐远明（2007）认为从“城中村”改造方式着眼，大体可归纳为以下两种：第一，整体重建型改造，即从“城中村”的整体格局到单体建筑的全面改造，从旧村向新城的整体转变，是建筑格局、建设标准、设施配套、景观建设等全方位的变革;第二，局部重建型改造，即对“城中村”整体格局不做重大调整的前提下，对局部区域、关键要素进行重点改造，这种方式一般用于处在建成区，但不与城市总体景观形成强烈反差、布局比较合理、环境比较好的地块。
张晶（2008）运用博弈理论研究“城中村”改造中政府、村民、开发商的三方博弈过程，通过构造效用函数来分析参与主体之间的利益冲突，提出在村民支持的基础上政府介入并承担改造费用，不鼓励开发商介入改造的对策建议。赵恒伯（2009）从新公共管理的角度分析后认为，“城中村”改造的关键点是重新划分政府组织、村社组织、经济组织和社会中介组织的功能边界。在明确各责任主体的功能边界的基础上，构想理想的“城中村”改造模式意味着“城中村”改造从以单纯的政府为中心的治理秩序走向多中心的治理秩序。从“城中村”行政事务采取行政机制进行管理，公共服务主要采用准市场机制，自治事务主要采用自治机制三方面来创新城中村改造事务治理机制。
赵晓丽（2011）认为，济源市在城中村改造中，要坚持政府主导下的市场化运作;鼓励探索多种改造模式;对参加改造开发的机构以及改造项目设置准入条件，实行准入制度;实行政府零收益，切实让利于民、让利于投资者的优惠政策促改造等措施。陈少牧（2012）认为，推进泉州“城中村”社区治理应按照治理主体多元化、治理方式民主化、治理举措长效化的原则，做好以下五个方面的工作：第一，有效推动社区治理主体多元发展;第二，加快社区工作方式民主化;第三，提高社区居民保障水平;第四，提升社区管理者的素质;第五，加强社区文化建设。
四、总结与展望
综上所述，笔者通过对文献的研究，看到关于城中村问题所取得了一些主要的研究成果，但在一些理论和实践方面仍存在一些问题，有待未来解决。
第一，不同学科认为城中村的形成原因不同，即社会学认为传统的农村组织和社会网络决定城中村的形成，而经济学则强调城乡二元制度在城中村的形成中起作用，城中村形成的原因并非是单一的，需要深入地研究和探索哪个原因更加的重要，这样才能更有侧重点地处理城中村问题。
第二，大多数研究都是站在城市的立场研究城中村问题，认为城中村阻碍城市的发展，应该对其进行改造，很少人认为城中村问题被夸大，不是所有的城中村都需要改造，以后可以把研究的点从改造扩大到管理，这样有助于城中村问题更好的解决。
第三，对于国外文献的参考借鉴比较少，可以参考类似于国内城中村的问题的国外现象，如贫民窟、城市过渡地带等。
参考文献：
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城中村改造存在的问题篇6
关键词：现代城市；城中村；问题探究
abstract:"villageinsidecity"asforthedevelopmentofmoderncitycommonphenomenon,inthesocialdevelopmentbothadvantagesanddisadvantages.thisarticlethroughto"villageinsidecity"problemofexploration,analysisofthephenomenonandreasontotheproblemsexistinginthetransformationof"villageinsidecity"ofreformoftheproposedspecificmeasuresandsolutions.
Keywords:themoderncity;Villages;problemsprobing
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：
“城中村”[1]指随着城市郊区化、产业分散化和乡村城市化的发展，被纳入城建用地范围的农村聚落，是转型不完全的具有明显城乡二元结构的地域实体。城中村现象在城市里日益普遍，在城市的躯壳下，城中村内部体制实际上是农村管理体制，因此，内外的不协调为管理的科学化带来了很多问题，从而导致社区管理出现真空现象，盗窃等事件频繁发生等，给居民生活带来了隐患，不仅不利于城市形象的维护，也严重阻碍了城市的现代化发展。因此，应该根据现代城市“城中村”存在的问题探索，并积极寻求改造的方案和措施。
一、城中村形成的原因
（一）城乡二元管理体制[2]是城中村形成的制度原因
城乡二元管理体制是城中村形成的制度原因，因为高度集中的计划经济体制下实施的城乡对立的二元管理体制使得城市在管理或使用农村宅基地时存在真空现象，且城市规划涉及的范围不包括这些农村宅基，也是管理无效，从而逐渐演化出了城中村。
(二)经济利益是城中村形成的重要原因
城中村的形成还是利益所驱动的。其源于：第一，村民大部分都是文化水平比较低的，没有一技之长，不能胜任收入更高的工作。而城中村是以集体分红形式保障村民的生活水平的，因此，村民更愿意将他们目前所拥有的乡村宅基地作为分红的工具；第二，城市的发展速度越来越快，越来越多的外来人口涌入了城市寻求更多发展机会，促使那些心理膨胀的村民计划着建更多的城中村式的房子来增加他们的收入。
(三)村民素质低下直接促成了城中村的形成
城中村村民的文化程度明显低于城市居民，造成了双方的互不认同。城市居民由于内在的优越感而表现出对这些村民的排斥，而村民也坚守自己的原则，不愿意驱使自己去融入城市的生活氛围中，他们可以继续依赖城中村的集体分红在自己的圈子里过着富余的生活，但是却没有意识到提高文化水平的重要性，长此下去，村民们和城市居民的文化认识差异将越来越大，造成了不可协调的矛盾。
（四）城中村是城市化背景下政府行为短期化倾向的结果。
第一，政府征地时为了降低成本，对于自然村落的保护没有采取有效的措施，而是简单地将村落保留下来并开辟出村留建设和经济发展用地，而之后的开发建设一般都只考虑项目本身的问题，使得那些村落成了城市用地之中的孤岛；第二，政府征地之后向农民采取的种种补偿方法都无法从知识文化和技能方面提高村民的自身能力，因而不利于他们的长久发展。唯有明确对农民采取补偿的具体方式、规定现金补偿的管理使用方法以及加强对村民的文化教育，才能从根本上稳定社会，使农民尽快融入城市，帮助城市的现代化建设；第三，外来工的大量涌入，需要大量的廉价住房的支撑。但是政府和开发商职能的缺失使得这种需求不被满足，于是城中村现象越来越严重。
二、城中村改造所面临的问题
（一）经济问题是改造的制约因素。在城中村的改造中，经济问题是需要多方协调的。其中，改造的资金来源[3]和拆迁补偿这两方面的利益需要更好地协调。改造城中村的费用是很大的，建筑密度大，容积率高，投资大，而回报小，使得政府一般都不愿意直面这个问题，没有付出自己应该承担的那一部分资金，从而使得很多外来资本进入了城市，于是要考虑各个开发商之间的经济利益关系；另外，虽然现行土地管理法及其实施条例统一了拆迁补偿的标准，但这一标准却给村民养老保险带来了新的问题。加上很多地方实际上还没有确定这个标准，导致改造也被搁置。
（二）改造的社会问题。社会问题首先表现为村民的阻力问题。一方面，拆迁的补偿问题的执行不力，以及安置不到位，使得村民排斥改造，而宁愿一直按照目前以城中村形式获取生活收入来源的方式生存下去；其次，在社会经济领域中，涉及着各方面的利益关系。在改造城中村的过程中，要从居民、开发商和政府社会这三方获得良好的协调关系是极其困难的。对于居民来说，要保障改造之后能有良好的居住环境提供给他们。对于开发商，利润始终是第一关注因素。而政府社会方面，则必须保证城市品位的提高和相应的投资回报；最后，随着城市化进程的推进，越来越多的人“走进来”，使得城中村人口构成越来越复杂，加上管理不力，环境脏乱差，治安问题泛滥。这一方面导致了社会治安问题，一方面也构成了改造的阻力问题。
（三）改造模式与改造主体问题。城中村改造耗资巨大，因此需在改造前做好改造模式的规划和改造主体的确定工作。但是目前改造中往往没有做好这两方面的工作，从而使得改造困难重重。改造中有三种具有参考价值的模式：分别是政府主导模式、村民自行改造模式以及开发商主导模式。这三种模式各有利弊，但相对来说，第三种模式更具有发展潜力，这种开发模式可能成为城中村改造的主要模式。
（四）改造程序及优惠政策问题。城中村的改造还需设计到改造程序和优惠政策问题。在改造过程需要将土地所有制转成国有土地所有制，还需将城乡结合部的建设纳入城市规划管理中。体制转化之后，还要处理好开发用地合法手续问题。另外，为了使高额成本的改造更有投资吸引力，必须在优惠政策上进行调节。只有确定好改造的程序和优惠政策，才能更好地促进城中村的改造步伐。
三、城中村改造实例与方式
深圳市城中村[3]改造始于1997年，主要从两方面进行规划。一方面，是以土地规划系统的控制为核心，将非建设用地以及发展用地分开，并明确不同类型的用地具体的使用要求。最后在统一合理的领导下，引导人们进行改造。另一方面，将改造难度大的用地细分开来，并根据这些用地的具体环境、条件、居民状况来进行改造的分类，有的归入环境改造，有的归入综合治理，有的归为局部改造等等，通过这样建立起有序有针对性的改造模式，从而加速了改造的进程，有助于获得更好的效益。
我们可以借鉴深圳市的改造实例来寻求改造的途径。
（一）首先要定位好“城中村”在城市发展中的重要性，进行详细的规划。只有首先定位好“城中村”对于城市发展所起到的积极作用的程度，才能为改造提供一个大体的明确的方向，然后进行详细的规划，这个规划可以以城市总体规划为指导来展开，在规划的过程中注意“城中村”不同于城市的个性，再结合其他如经济、政治、文化等各方面的因素来制定可行的改造方案。
（二）保留传统特色，开发个性化特征。个性化是城市发展鲜活的动力和主题。在“城中村”的改造过程中，既要保留建筑的传统特色，也要注重个性化的改造。保留传统特色既提高了环境的舒适度，也节约了资源；而个性化特征的开发，则使得改造更符合提高居住环境质量和社会风气的标准。
(三)建立健全社会保障机制。如果没有建立起健全的社会保障制度，村民们会对自己的生活保障充满忧虑，从而使得改造中的村民阻力问题一直存在，也就不能有效推进改造的进行。因此，必须建立起健全的社会保障制度。
结束语：
现代城市发展中，“城中村”现象很普遍。在进行城中村改造时，不仅要探讨城中村形成的原因，了解其改造过程中存在的问题，还要提出具体的措施来推进改造工作的健康有序进行，从而更好地促进现代化城市的发展。
参考文献:
[1]闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡关系协调研究4——以广州市“城中村”改造为例.城市规划，2004,28(3)．
[2]乐建明，颜哲．城中村改造的几点思路．重庆建筑大学学报．2005，（4）.
城中村改造存在的问题篇7
[关键词]城中村；秀灵村；改造
[作者简介]甘灿业，广西师范学院管理科学学院2008级行政管理硕士研究生，广西南宁530001
[中图分类号]C913 [文献标识码]a [文章编号]1672-2728(2009)02-0142-04
“城中村”在中国城市发展过程中普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个社会问题，更是个政治问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。我国正处在改革开放的深化阶段和关键时期，此时也是各种矛盾凸显的多发期，为创造一个和谐稳定的环境，缓解并解决各种社会矛盾，党中央提出了科学发展观，以统筹城乡发展，构建和谐社会。
一、“城中村”的定义
对于“城中村”的定义，众多学者从不同的角度作出了不同的阐述。吕宏芬、王积瑾认为：“城中村”是指在城镇中仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它是改革开放以来中国城镇化进程的产物，是城镇发展到一定阶段的特殊现象。高迎伏、黄仕伟和董平指出：“城中村”就是指原来是农村，由于城市的扩张成为社区，现已基本没有耕地，没有农业，也没有农民，但仍按村的行政管理体制来管理的城市中的特殊社区。笔者认为“城中村”是城市发展过程中，将城市周边的村庄列入城市规划管理范围，而又在特定的时期内存留城乡二元体制的状况。城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城市―农村一城市―农村”环形衍射的空间布局，也就是我们所说的农村包围着城市，城市又包围着农村，城村交替出现的现象。
二、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
(一)城乡分离的二元结构体制是“城中村”产生的本质原因
建国后优先发展城市，限制人口流动，制定严格的地籍和户籍制度，形成了城乡分治的二元体制，“城中村”就在这种城乡二元结构体制下产生了。而城乡二元土地制度是城乡二元结构制度的核心。所谓城乡二元土地制度就是农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。在二元土地结构所有制的基础上，相应地形成了两种产权，即国有土地所有权和集体土地所有权。正因为两种所有权的差异，造成了国家可以征用农业生产的农用地，而很难征用作为农民生活的宅基地，特别是《物权法》颁布后，国家对村民宅基地的征用，未经村民同意是不能执行的，否则是违法，所以说这种二元土地结构制度是“城中村”产生的关键。由于制度的差异和条件的不成熟，地籍和户籍没有统一，就保留原来的村落，形成了所谓的“城中村”。
(二)可观的租金收益是“城中村”存在的经济根源 “城中村”交通便利，房租廉价，吸引很多外来打工的中低收入者，本地居民通过出租房屋获得很大的收入。在这些巨大利益驱动和诱惑下，村民想尽一切办法，甚至违章违规加建、扩建、改建，根本不会考虑房屋建设如何与环境相协调，是否可扩建等问题，这就使原来规划不合理的“城中村”更加密集拥挤、杂乱无章。当“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆迁非常困难，改造的成本更高，涉及到复杂的产权和赔偿问题，在条件不允许的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的时机。“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，主观上是原村民突破各种政策法律限制追求自身利益的结果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驱动下，追求租金的后果；客观上是城市按照其经济规律以扭曲形式释放其应有价值的必然。
(三)村落的历史渊源、传统风俗是城中村存在的又一因素
“城中村”有自己特定的历史文化渊源，有着浓厚的传统观念和生活风俗，表现为乡土性很浓的血缘和地缘社会意识。村民都有一种依恋故土的情感，在村民传统意识观念中，村落就是他们生存的根，是世代相传繁衍的地盘，村落改造或整体性搬迁，就意味着失去生存的根，失去繁衍生存的窝，所以部分村民极力反对“城中村”改造或拆迁。人是情感的动物，村民很难摆脱根深蒂固传统教化和历史风俗的束缚，先进和文明作为一种软力量在短期内不能将其瓦解同化。“城中村”在这种特有的历史文化、传统风俗的内在意念的力量框架下，暂时留存下来。
三、“城中村”存在的问题
“城中村”的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。
(一)管理体制和政治选举还保留农村模式
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。笔者所调查的南宁市西乡塘区秀灵村就是一个典型，在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。秀灵村本土人口1700人左右，张、梁、卢、陈、黄五姓氏的人口占总人口的百分比分别为30％、28％、27％、8％、7％，这么多年来，两委委员大多数是由张、梁两姓来担任。
(二)租金是村集体组织和居民的主要收入
村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两委委员工资的发放，很多“城中村”都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。秀灵
村把靠近街道的两栋大楼出租给友爱医院和水电工程学校，每年的租金收入大概有几十万元，这些钱大部分投入村公共基础设施建设6村民的收入来源主要是租金、土地征用后的赔偿、集体资产出租后的分红和从事第三产业的收入。由于城市的发展状况不一样，这个赔偿金和租金是有所差异的，由于土地赔偿金低和房屋租金廉价，秀灵村村民的生活还是很困难。总体来说，以上两种主体很大程度上都是依赖租金收入维持生存与发展，有些学者称之为新型的租金食利阶层。
(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。没有文化，没有技术，没有追求，“城中村”的本土居民都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日。
(四)社会治安欠佳
“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，、吸毒、、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。鉴于“城中村”社会环境复杂，治安欠佳，西乡塘区公安分局在秀灵村设立民警值勤点，打击各种非法行为。面对有着1万流动人口的复杂群体，村里成立了由民兵组成的护村队，不定时地在村落范围内巡逻，对各种违法行为在一定程度上起着震慑作用。
(五)身份没有明确，地位尴尬
“城中村”无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为“城中村”的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使“城中村”更加难以融入大都市。“城中村”处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。“城中村”的村民对自己的身份界定很困惑，有时办理有关手续、证明等相当麻烦。秀灵村的秀灵小学的学生，如果他们属于农村的，又享受不到九年义务教育学杂费的减免；如果属于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。
(六)建筑混乱，卫生条件差
村民不规范建筑，形成了“握手楼”、“接吻楼”、“贴面楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。
四、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
(一)加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率；防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
(二)改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有：才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
(三)加强立法。依法推进改造
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
(四)妥善安置村民，给予合理的补偿
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳定地推进“城中村”改造。
(五)转变村民思想观念，提高素质，培养技能
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
(六)对城市的空间发展进行科学规划
城中村改造存在的问题篇8
关键词：城中村；改造；广州；发展策略；政策研究
abstract:Basedonthebackgroundanalyzeofin-cityvillagerenovationinZhujiangDelta，anddiscusstheemphases，difficulties，modeandrouteinGuangzhouin-cityvillagerenovation.onexampleoftangxi-in-cityvillage，analyzethesocietyandeconomydevelopment，prospecttherenovationwhichitbringsforwardtheassumptionandconception.
Keywords:in-cityvillage；renovation；Guang-
zhou；developmentalstrategy;politicinvestigate
中图分类号：tU984.17
文献标识码：a
文章编号：1008-0422（2008）09-0114-04
1概念理解
“城中村”已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区”，是有序的、自组织的“类单位制”的社会经济运行系统，城中村不同于“贫民窟”。
2改造遇到的问题与难点
2.1形成原因
①“城中村”保留了以家庭为单位、以宅基地为基础的居住用地，失去了耕地的村民利用耕地补偿金建造的高密度的、用于出租的“牵手楼”，适应了大量流动人口进城后对低租金住房的需求，同时亦增加了村民的经济收入。政府“绕开村落”的空间拓展思路，使这里被城市建成区所包围，呈“镶嵌状”散布在城市新建职能分区内(甚至在城市CBD周边地区)的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流动人口的居住地和工作地相重合。譬如天河区新CBD核心地带“岗顶—天河城—中信广场”周边的石牌、林和、冼村等4个“城中村”聚居了10余万流动人口。
②“城中村”是“有根的”，具有“空间固着性”。它是一个以血缘、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会关系网络构架的村落乡土社会生活共同体，具有血脉传承和对村落旧址的历史归属感。
③“城中村”已形成了适应市场需求的、有效运作的“类单位制”的社会经济系统。以村委会为管理层的村集体经济实行“类国有企业的单位制式”的块状管理，全面负责社区生活，其管理是有序的。从广州市“城中村”运作来看，政府并未从资金上对“城中村”的公共服务做出补贴。
④“城中村”这种居住模式将是长期的。目前我国大城市流动人口聚居模式有三种：一是以地缘、业缘为纽带的聚居。二是外来人口以集体户的形式，在企业集体居住，形成当地人口与外来人口分开居住的“二元社区”，多分布于劳动密集型企业集中地；三是快速城市化地区的“城中村”，珠江三角洲大中城市最为明显。实质上中国进城的“农民流动人口”处于“无限供给状态”。
2.2政府改造遇到问题
①要在“城中村”土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本。②在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，政府、村委会、村民二者的切实交流成为关键。③在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。④在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式。⑤从利益入手：改造城中村给什么人带来利益？什么人会有损失？哪一部分人的利益重要？⑥“城中村”成为“问题村”，即在土地利用、建设景观、规划管理、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序。物质空间杂乱无序、成为城市社会的藏污纳垢之地、地下非法经济屡禁不止、出租屋和流动人口难于管理，使其成为“社会—经济塌陷带”。
3广州市“城中村”改造模式的再思考
3.1改造思路分析
“城中村”的演变和形成历史各不相同，非常复杂和多样化，各地也出现了不同的改造思路和模式与之相适应。归纳来看，主要有：
①通过“拆迁—补偿—重新安置”的途径，从分散、混杂、设施不足、居住环境差的传统农村聚落，转变为有序、设施完善、环境宜人的现代化人居环境；（张建明(1998)、敬东(1999)等专家提出）
②自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理体制取代农村管理体制，期望通过“城中村”集体经济的社区型股份合作制调和“城中村”的城乡二元结构，建立城乡统一规划管理体制，改善人居环境，促进城乡协调发展。（房庆方(1999)和郑静(2002)等专家提出）
这些改造的观点和模式被城市政府广泛地接受，开展了如“社会主义新农村建设”、“村改居”等实践工作，取得了一定效果，但从各大城市的城中村改造进程来看，大多数的城中村改造停留在策划、规划等初级阶段，即使是“试点”的工作推进也十分艰难。
3.2珠三角“城中村”改造实践分析
①广州市：改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则。
第一步是转制。选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。分两步走：第一步：把城市建成区内的城中村农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把城中村纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。第二步是有步骤地推进城中村物质环境的改造。结合各村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。以村集体为主导，“三个一点”落实资金。以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。市政府在资金问题上不允许房地产开发商插手。
②珠海：市场运作为主导政府给政策的策略，珠海市在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制吸引房地产商投资旧村改造。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验。这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
③深圳：深圳市从1997年开始尝试改造城中村，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展，村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。
3.3“原位改造低收入廉租住房社区”的改造思路
广州市“城中村”改造所坚持的“两个原则”和“四项转制”是正确的，不要异地新建农民公寓，应实行“原位改造”，尤其对位于中心城区的“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。
“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋经济和集体物业获利空间的基础上着手物质空间改造，遇到的难题集中在信息沟通、产权界定和资金来源等方面。在信息沟通方面，存在着“信息不对称”，村委会和村民掌握着详细的基础数据，而相关规划及法律规章制度的绝大部分则掌握在政府手里（如图2）。这种不对称造成政府和村民互不信任，难以磋商。政府、村委会、村民两者的切实交流成为关键。在产权方面，“城中村”房屋产权既清晰，又不清晰，原则的清晰和数据的模糊并存，需要摸清家底。在资金来源方面，应放弃“补偿”这种运作模式，因为原位改造仅仅是物质空间的调整，不改变其出租屋和集体物业经济，政府只是担当管理者的角色，既不谋其区位，也不谋其利益，因而“补偿”是不必要的。
4广州城中村实例研究——以棠涌村改造社会经济发展策略和政策研究为例
4.1社会经济发展对策
①分析和评估村集体物业的发展变化情况，提出新背景下农村集体经济今后发展的动力来源和发展方向问题，并提出村经济发展转型和提升村集体公司经营能力的具体建议；②评估现有村委及集体公司的职能，以及与市区两级政府在基础设施、社会服务设施和保障体系的投资分配情况，以保障村民收益不降低为基点制定合理的补偿安置标准（包括人均合理占地指标、需确权用地量、货币及实物补偿比例、安置面积等）；③对未来村级公共服务设施和基础设施建设，教育、治安、民政、卫生、社会保障等方面的公共支出进行核算，提出集体经济发展和社区建设与城市发展的衔接建议。
4.2配套政策设计
①在现状调研、村民意向、政策条件和经验参考基础上，研究提出适合当地实际的可行的改造模式；②针对会涉及到的周转安置用地、白云新城核心区内的集体留用地、原住民生活用地、集体建设用地、历史用地以及违法用地等不同类型用地提出具体的调整和处理措施，包括开发措施以及相应政策（如土地置换）等；③研究城中村原住民在改造后的就业和社会保障问题，制定相应的就业扶持办法以及就如何将原住民纳入城市同一的社会福利保障体系方面的内容提出可操作性的方案。
4.3主要社会问题的解决
①就业问题：广州失业率统计指标新增加的2%中，“城中村”的“村改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民长期游离于城市的就业体系之外、集体经济分红和个人出租屋收入可观、35岁以上的居民缺乏文化教育和劳动技能、20多岁的年轻人存在着“眼高手低”的心理障碍等。
解决方法：针对上述情况，在改制中全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民开设了专门培训。政府还充分利用市、区、街道、社区居委会4级劳动就业服务网络，为“农转非”居民提供推荐就业服务。“城中村”居民可以和城市居民一样，享受政府的“一三一”服务，即“一次就业培训，三次工作介绍，一次推荐就业”。改制使“城中村”居民就业纳入社会再就业工程，为“城中村”居民改变以前的靠集体分红和出租房屋的谋生方式提供了机遇。实现谋生方式的职业化，是“城中村”居民从农村居民转型为现代意义的城市居民的最重要的标志。
②社会保障问题：由于各村的经济发展水平差异较大，大多数村仍然沿用原来农村体制下的保障供应制度。目前实现全体“村改居”居民集体购买社会养老保险的只有海珠区的联星村和白云区的三元里村等少数村。“城中村”公共设施的发展也相对落后，公共设施配套水平与城市规划的标准还存在较大差距。村民由于长期依赖于集体分红和出租屋收入，在社区转型期存在着患得患失的心理，不信任政府政策。
解决方法：在过渡时期，引导、鼓励农民参加商业医疗保险，以降低村的医疗保障风险，减轻村集体经济负担，以利于加强医疗支出监管和减少医药资源浪费。其医疗保险费用来源，参照合作医疗的做法，实行集体、个人各出一点的办法。
③环境生态问题：主要表现在：景观和居住环境日益恶化；环境监督和管理工作滞后；河涌整治还任重道远；海珠区万亩果树林的保护措施还需加强；“城中村”采石场整治和复垦工作还面临着很多困难；公益林和绿化隔离带的建设和维护不到位。
4.4转制后的集体经济组织发展
改制前的集体经济体制存在着限制资产的流动和优化组合的问题。“股份合作制”实行“一人一票”，村民股东一般没有决策权，股份可以继承，但不能转让、退股和抵债。这种产权的占有和收益具有集体的“封闭性”它不允许以外部资金的注入来改变产权结构和分享收益。这种单位利益的排他性和对内部福利的追求，增强了内部的凝聚力，却限制了资源的流动和增加了公共物品管理的成本。
2002年出台的改制政策规定，农村集体经济组织转制为股份制企业(公司)。撤销“城中村”村委会的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，将其转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业(公司)。从整体意义上看，“城中村”企业作为维系村民的社区成员身份的纽带功能不会改变，但是在局部意义上，经股东大会同意后，可以通过成立风险性的投资公司，按照现代企业的模式进行投资和经营，从而维护了社区资产和消除“封闭性”之间的平衡。
4.5改造方式
①物质空间改造方式
“新建农民公寓”与“旧村改造”相结合，改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。
“新建农民公寓”，安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件，此用地为该村原有自留用地。而“旧村改造”，基础设施建设和自来水供应问题，以及清理村内两旁的违章建筑，各类飘蓬、招牌广告、整治防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治穿衣带帽，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。
所产生问题：“异地新建农民公寓”看似为村民提供了漂亮舒适的住宅，但村民失去了原来村落区位所具有的巨大经济价值——出租屋、集体物业以及触手可及的谋生机会。况且富裕的“城中村”村民已有足够资金购买自己所中意的商品房，新建农民公寓对其并没有吸引力。“城中村”，应通过改变其物质空间模式，最终构建保证“城中村”村民及集体物业收益来源的空间系统，其关键是继续让其发挥为低收入流动人口提供住房的功能。
②对社会形态的改造
改造两部分人：村民——不仅是身份转变，仓促的改造进一步边缘化。低收入人群——廉价出租屋。
三个问题：就业问题（一次就业培训、三次工作介绍、一次推荐就业），社会保障问题（养老保险医疗保险）、环境生态问题（公共服务——环卫、治安、市政维护）。只有这样才能打破现有的地缘、血缘结构，最终在文化上、行为方式上、价值观念上将村民塑造成为真正的城市居民，实现社会形态和村落经济经营形态的变革。文化推进——把“城中村”人的思想和行为融入城市文明。
③中心村规划：a.在规划村生活范围内征地建设村民新村。b.村民新村的筹资方式基本上按照1∶1∶1的原则，由银行贷款、村委会出资和村民户集资3部分组成。c.拆除旧村的旧房由村委会按建筑成本价购回。被拆除的旧村用地在修建性详细规划尚未完成时，由村委会作为经济发展用地使用。d.村申请的政策优惠有，按村的申请批准征用建设村民新村的用地；由区政府负责完善市政基础设施接入；免除市政配套费和有关税费。e.新建村民新村的建筑容积率控制在2.0以内，要求安置村民依据的异地安置调节比为1∶1。建设村民新村的开发方式：主要由村委会组织实施，在适当的时候，要求允许村以土地入股，引进开发商资金。
5结论与展望
广州城中村改造还在如火如荼地进行，离2010年158个改造完毕的目标还有很大的差距，广州市实施“中调”战略。要结合珠江新城、白云新城等新区建设、河涌整治等来进行城中村改造。而新社区及广州新城建设的推进，也为“中调”留下了更多开发空间。
参考文献：
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城中村改造存在的问题篇9
从“城中村”的形成原因入手，在分析了昆明市“城中村”概况、改造现状及存在的主要问题的基础上，结合当地实际情况、因地制宜地提出了一些措施及建议，希望能对昆明“城中村”改造提供参考及帮助。
城市化“城中村”改造村民昆明
一、引言
目前，我国处于经济快速发展阶段，城市规模急剧扩张，对土地的需求量越来越大，随之在城市发展过程中出现大量“城中村”。“城中村”是我国城市化进程中带有普遍性的社会现象，同时也是在我国特有的土地所有制和文化背景下，快速推进城市化进程中出现的特殊问题。近年来，昆明城市化进程快速推进，经济快速发展，城中村问题也随之不断加剧，成为城市发展的制约因素。在2008年，昆明市委市政府面对昆明日益恶化的城中村问题，提出了用5年时间完成城市建成区内三百多个城中村的改造改建工作。
二、“城中村”改造的意义
城中村与城市经济、社会、空间发展极不协调，影响城市规划实施，对城市景观、城市基础设施建设、城市土地利用与空间布局、城市经济社会发展都产生不良影响。因此，将城中村划入城市的统一管理与规划，通过土地、规划、建设、人口、经济、管理等各方面的调整，实现从农村向城市的转变，从而真正实现城市的共同发展，以利于完善城市功能、优化城市形象、提升城市综合竞争力。
三、昆明“城中村”改造现状及问题
（一）昆明“城中村”改造现状
（1）西山区“城中村”改造情况
目前，西山区共拆除“城中村”改造范围建筑面积126.96万平方米，其中：2008年完成南亚项目22.07万平方米，2009年完成拆迁面积104.89万平方米，并完成55个片区的土地权属调查及影像成图、出图工作，调查总面积4.6万亩。同时，已建成回迁安置房共计23.2万平方米：其中南坝五组5万平方米安置房已建成，红庙一组7万平方米安置房已建成，鲤鱼村村民安置房屋3.2万平方米主体已完工，郑家新村村民安置房已建成8万平方米。南亚风情商业广场项目13.6万平方米安置房年内可建成。
（2）盘龙区“城中村”改造情况
2008年盘龙区第一批城中村开始改造。截止至2008年12月31日，列入改造计划的5个片区6个村全部完成了专项规划的编制和审批，累计拆除各类建筑物20余万平方米。目前，盘龙区纳入2010年计划改造的共有15个村，7个村进入实质性拆迁，完成改造9个村，按承诺要求完成5个村回迁安置房建设。
（3）官渡区“城中村”改造情况
至2008年6月，全区拆除建（构）筑物20多万平方米，其中太和佴家湾村拆除建（构）筑物86160平方米、关上日新片区拆除建（构）筑物50000多平方米、关岭路木器厂片区拆除建（构）筑物40000多平方米、小板桥云溪片区拆除建（构）筑物15000多平方米、六甲官南大道片区拆除建（构）筑物6800平方米。与5家公共单位达成协议交房，占公共单位总数的45.5%，与片区户主签定拆迁补偿安置协议110户，占总户数的22%。
（4）五华区“城中村”改造情况
2008年11月，五华区开始启动城中村改造，将分五年开发改造完成。截止到2010年1月区域已经签署开发合同的城中村达15个，进入实质拆迁阶段约9个，2010年底将开始第三批城中村改造。
（二）改造过程中遇到的问题
（1）政府、开发商、村民三者之间的利益冲突
“城中村”改造的博弈三方：政府、房地产开发商和“村民”。村民们的主要要求是在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商的主要要求是在投资改造中至少获得平均收益，而政府则希望在避免财政的压力和保证市场的情况同时维持社会的稳定。城中村改造的最终方案，将是这三方利益平衡的合约安排，但三方博弈出的征地拆迁补偿机制极有可能会是有失公平的。
（3）外来民工丢失了廉价的出租屋，住宿成了问题
在城中村拆迁过程中，往往会忽略一个重要的群体，那就是外来务工人员。城中村未拆迁时，他们大多居住在城中村的廉价出租屋里，但是城中村拆迁后，他们将失去廉价的出租屋，住宿成了问题，这势必将导致一个城市外来务工人员的缺失或劳动力的工资上涨。
（4）房子改造导致村民失去了主要的经济来源
城中村中的村民大多以出租房屋，收取租金为其主要经济来源，在城中村拆迁过程中，他们将长时间没有住处和收入。
（5）村民的社会保障问题
由于我国的户籍管理制度把户口与社会保障、医疗、子女教育、社会福利和社会地位直接挂钩，使得农民在失去土地后难以享受到和市民相同的待遇，即使在昆明就业，也无法享用城市的许多公共产品，无法进入城镇社会保障体系，生活得不到保障。
四、对昆明“城中村”改造建议
（一）明晰土地产权关系，完善农村土地产权制度
“农村集体对其所有的土地并不具有处分权，只是名义上的所有权而己，真正拥有支配权的是国家。”国家有偿出让使用权的城市土地一级市场的建立和扩展，使土地增值得到显化，从而使农村土地所有权转移的矛盾突出。由于法律限制农村集体土地直接进入土地市场，农民无法直接享有由此带来的土地增值。
（二）协调“三方”关系，保障村民合法权益
“城中村”涉及各方利益及角色定位。政府、开发商和“城中村”居民在改造中各方利益存在不一致，他们之间有共同利益，即都希望“城中村”问题得到妥善解决。但在这个过程中，应保证“城中村”居民的合法权益。
（三）制定合理的拆迁补偿制度、科学的土地出让政策
“城中村”房屋的拆迁改造直接触及到广大村民的既得利益，因此应制定出合理的拆迁补偿方案以保证村民的集体收益。在执行国家和省市有关政策法规的同时，应结合具体情况，作出适当调整，制定出双方都能接受的标准，协商解决补偿中可能发生的争端。
（四）制定科学的城市规划，预防“准城中村”
“准城中村”主要是指城市规划区域内，由于城市发展的需要，目前正在征地待建的地方，存在着大量的村庄和农户，随着城市的发展它们将很快成为新的“城中村”。为了预防再一轮的城中村改造，应制定科学的城市规划，在充分考虑现有制度和各种现实的约束条件的基础上预防新一批城中村的出现。
五、结语
“城中村”是在我国特有的二元经济社会体制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题，也是我国现代化进程中独有的一大难题。城市在发展，“城中村”的问题就不可避免。
“城中村”改造是一项复杂的系统工程，不仅涉及到社会、经济、法律、文化等多个领域，同时也是政府、房地产开发商、城中村集体和原村民等多方主体的博弈过程，并涉及农民、农村在城市化进程中的现实生活状况与长远出路。本文通过对城中村形成机制的深入分析，再详细分析研究昆明城中村的改造现状、存在改造问题等，提出相应的解决措施。
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城中村改造存在的问题篇10
[关键词]城中村；人居环境；社会功能
[abstract]puremarket-basedChengzhongcuntransformationmodelignoresthepositivesocialfunctionofitsexisting,thusthemarketefficiencyatthesametime,alsoeasytooverlookthelargenumberofvulnerablegroupsoffairdevelopmentopportunities.Shouldtakethesustainabledevelopmentasthegoal,tore-examineandadjustthemarketingstrategyandthecorrespondingtransformationofthevillageplanningtechniques,inordertoadapttothetransitionspaceofcitysocialdemand.
[keyword]villagelivingenvironment;socialfunction;
中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：2095-2104（2013）
人居环境理论是改革开放以后在我国开始迅速发展的，它是一个复杂的开放的巨系统,它关注的都是广大民众的根本利益和社会发展,包括住宅、环境、生态等具体问题。
1.人居环境理论概述
1976年，温哥华“世界人类住区会议”(“人居i”)发表了《温哥华人类住区宣言》，大体上确立了人类聚居学的学术框架，在全世界范围内尤其是西方发达国家开始了理论建构和实践探索，随后这些理论逐渐影响到包括中国在内的发展中国家。
改革开放以后，随着人们生活水平的提高和住房制度改革的推进，我国人居环境实践取得令世人瞩目的成就，与此同时，相应的问题也开始显现，对人居环境问题的研究受到政府和专家学者的关注，并且学者们开始在学术框架内进行探索。1993年，吴良镛先生在道氏学说的基础上创立了“人居环境科学”(theSciencesofHumanSettlements)，提出该学科是一门以人类聚居(包括村庄、集镇、城市等)为研究对象的学科。吴先生认为人居环境是一个民生问题,建立多层次的住房保障体系是让发展惠及群众的基石；人居环境是一个政治问题,住有所居是社会和谐稳定的物质基础。
2.当前城中村改造的现状及问题
2.1城中村形成原因
城中村的形成有着多方面复杂的原因。首先，在城镇化过程中，城市蔓延和城市向郊区发展加速,城市边缘区土地被大量征用，而城市根本没有时间吸收、消化原有的村落。其次，城市外来人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的繁荣。村民为了实现自身利益最大化，想方设法最大限度地提高土地开发强度，密集搭建违章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形态。第三，在市场经济条件下，经济效益往往是城市建设投资主体追求的唯一目标。由于城中村拆迁量过大，政府和投资商往往有意避开了居住密度大、拆迁安置费用相对较高的城中村居民点，而选择拆迁难度较小的空地，这客观造成了城中村问题越积越深。
2.2城中村的社会功能
（1）低收入者栖息地
城市的快速发展提高了城市的拉力，城市的建设也需要大量外来务工人员，因此大量农民工和非正式合同的外来务工人员进入城市生活，目前我国各个城市普遍存在低端商品房与保障性住房均供应不足的问题，因此城中村的存在满足了这些群体的需要，不定程度上完善了社会的功能。
（2）高校学生聚居地
由于近几年高校的扩张，有些城中村在空间上与高校或相邻或接近，部分学生租用占了城中村收入的一部分，这些学生一部分是刚毕业的大学生，由于经济收入较低，往往选择价格较低廉的城中村出租房屋，还有一部分是准备考研和假期勤工俭学的学生，这些学生往往本身家庭条件较差，城中村出租房可以满足这些年轻学生的需要。
2.3城中村改造产生的社会问题
目前，城中村的存在严重影响了城市形象和城市的健康良性发展，已经成为了各大城市重要的民生工程，但是改造过程普遍出现单一化改造的趋势，只注重建筑形态的改造，未能充分研究考虑城中村所承载的城市功能。一方面目前城中村的承载着大量低收入者的提供出租房屋的功能，这种情况下一味简单拆除城中村现有房屋进行改造，若处理不当必然造成社会不稳定因素的增加。另一方面，城中村的全面改造也容易造成城市多样化空间形态和兼容并蓄的文化的破坏，使城市活力受损。
3.人居环境理论视角下的城中村改造
人居环境理论认为，不能将复杂的系统问题一味的简单化，对复杂的城市问题不作深入的解析,做机械的、简单化的处理，反而会导致忽视人的生活复杂性等新问题。
城中村作为人居环境复杂系统具有社会多面性，一方面，二元社会管理制度的延续会进一步深化诸多社会问题，因此急需改造；另一方面，城中村在相当一段时期内承担了尚无法替代的社会功能，比如提供低廉出租房屋等。因此城中村在改造原有人居环境的同时，应延续或优化其原有社会良的特点，避免因改造及规划模式的单一带来规模化的社会排斥。以城市可持续发展为指向的城中村改造，有必要对现行城中村改造模式进行公共政策的补充、调整，改变现行单纯的“拆迁重建”的简单的改造方式，必要时可以把城中村改造与公租房建设结合起来，既保证村民利益，又充分考虑社会弱势群体的需要，以创造更具社会适应性、更符合现实需要城中村改造形式。
4、结语
从以上的分析中可以看出,解决好城中村改造问题是关系民生的重大问题,也是我们能否建设美好人居社会的关键环节。城中村的形成和存在有复杂的社会、经济和历史原因，对为数众多的城中村群体改造不能一味追求土地经济效益，应该正视其社会效应，否则，最终必定导致城市人居环境系统的整体不经济。
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