如何深化司法体制改革篇1
人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”
2008年岁末，中共中央政治局通过《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。随后，中央政法委员会出台《司法改革意见》，提出优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面改革任务。据中央政法委副秘书长王其江透露，中央政法委正在抓紧制定实施《改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。而法院、检察院等系统也正在制定和落实各自的司法改革方案。
至此，自中共十七大提出“深化司法体制改革”后，新一轮司法改革正式启幕。
改弦更张?
本轮司法改革的取向，在此之前已可窥见若干端倪。2008年4月10日，履新不久的最高人民法院院长王胜俊在珠海市中院座谈时提出，对待判不判死刑的问题有三个依据，其中一点就是“要以社会和人民群众的感觉为依据”。王胜俊对死刑问题的看法，与其前任肖扬“少杀慎杀”、强调“每一起死刑都经得到起死刑检验”的思路形成了明显不同的两种取向，被视为新一轮司法改革的政策风向标。
上一轮司法改革的主导者，前最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。在此认识前提下，强调司法独立性、程序正义、精英司法、以法律事实代替客观事实等原则成为前10年司法改革的进路。在此期间，推行立案和审判分立、审判和执行分立、审判和监督分立的“三个分立”，施行统一司法考试、严格法官检察院准入制度，死刑核准制度改革，审判委员会制度改革等都取得了一定突破。
2008年以来，新一届司法高层领导则特别强调了司法的人民性与司法的民主化。7月23日，王胜俊又提出“坚持司法为民的宗旨，更好地满足人民群众对司法工作的新要求、新期待”。与此相应，过去曾被认为不符合程序正义原则和司法特性、已经过时的“马锡五审判方式”(始自陕甘宁边区，由马锡五开创的一种走群众路线的审判方式，归结为“就地审判，不拘形式，深入调查研究，联系群众，解决问题”)，又重新被宣传和重视。
区别之外，更有传承。譬如在保障政法经费方面，本轮改革强调建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，特别是加大对中西部困难地区政法经费的支持力度。这与《人民法院第二个五年改革纲要》一脉相承，体现出政策的延续性。若能贯彻实行，将是这一轮司法改革最大的亮点。基层法院经费受制于地方财政，是法院难以独立审判的重要原因。若能直接由中央掏钱，将在一定程度上缓解审判不独立带来的司法不公。
综观新一轮司法改革，在原则上强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”，明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”，在措施方面则多侧重实务，对于争议较大的一些体制性问题却未过多触及。显见在原有路径难以深入的局面下，改革者转而以保持稳定为重，透过财政手段为司法制度提供最低限度的独立性保障，维护最基本的司法公正要求，并引入“人民感觉”这一变量，力争在道义正当与政治正确之间维持微妙平衡。
路径之辩
较之上一轮以司法专业化和司法独立为鹄的改革，新的司法改革更强调大众化与监督制约。这一变化，令孜孜于法官职业化和司法独立的学界人士顿生歧路亡羊之惑。
司法改革的路径之争已有经年，由此而衍生出对改革路径的不同擘划。择其要而言之，一方认为，司法之不独立，是司法腐败的最大诱因。而在另一派看来，司法不独立尚且如此腐败，一旦独立，或将造成法官擅权、专横腐败的灾难性后果。
就前者而言，北京大学法学教授贺卫方说：“司法不独立，永远屈从于某些地方政府官员的权力，还有什么公正可言?”他认为，“现在的局势是，一些人要否定过去十多年的司法改革的最基本的思路。他们认为，不能走专业化道路，要走大众化道路。”在贺卫方看来，中国的司法独立好不容易才开始起步，却又有走回头路的趋势；国家一方面追求司法的专业化，另一方面又强调司法的民主性，强调“大众司法”，两个目标相互矛盾，相互冲突，从而使司法独立大打折扣。
而反对司法独立的学者如中国政法大学法学教授何兵则认为，司法界之所以弊案丛生，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他更指出：这些年司法改革的根本性错误在于司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。司法受制之后才谈司法独立，应当成为司法改革的基本方向。
应当明确的是，必先使司法成为司法，然后才能谈及制约司法。在司法独立性不受保障的情境下，司法权往往不过是其他权力的延伸，这也就意味着，人们看到的司法腐败实际是其他权力的腐败。司法廉洁之不存，遑论司法监督?因此问题在于，什么是司法?
司法的实质并不在于司法范围的深广，而在于司法之所以成其为司法的底线。司法以中立裁判为特征，没有中立，就没有司法存在的必要性；而中立又以裁判者独立为必要条件，无时不受人干涉或受人影响的裁判者要做到完全中立地处理问题是不可想象的。是故，1985年11月29日通过的联合国《关于司法机关独立的基本原则》将“司法独立”原则规定为对各国司法的最低限度要求。这一国际司法文献特别强调：各国应保证司法机关的独立，并将此原则正式载人其本国的宪法或法律之中。司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。
换言之，司法的本质就决定了，只要社会中存在着使司法权受到不正当控制、干预、影响的力量或权威，司法独立就将是不可回避的司法目标。
司法缺乏独立性，既是腐败得以产生的
一个重要根源，又是腐败得不到有效遏制的一个重要原因。新近发生的最高法院原副院长落马一案，即凸显司法缺乏独立性对于司法腐败的催生作用。据报道，涉案标的近10亿元的广州中诚广场烂尾楼工程执行案，虽然具体承办的是广州中院，但来自最高院的指令自始至终主导了中诚广场的收购进程。
在现代法治国家，司法机关以及司法官员之间只有审级之分，而无等级之分。我国宪法亦规定上、下审级法院之间是一种审判监督关系。但黄案中，远在京城的大法官可以向下级法院的法官发出指示，而下级法官只能接受、服从，上下级法院之间的审级监督关系沦为实质上的行政性领导关系。正是这种司法权运作中的行政化趋向，使法官的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，导致司法腐败的发生。
另一方面，从披露的情况来看，案中的另一主谋杨贤才是利用执行局局长的身份受贿的。执行权具有主动性、单方面性、非终局性等行政权属性，本质上是一种行政权。法院享有行政权而导致腐败，更证实了孟德斯鸠有关司法独立的论断：一旦司法权同行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。
改革特区?
主张司法制约先于司法独立的人们认为，司法独立即意味着司法可以不受约束，这是对司法独立的极大误解。事实上，放纵的司法权与不独立的司法权同样为法治社会所排斥。对司法权的制约是在确保司法权独立行使的前提下，对司法权的范围、内容、行使程序、要求以及错案的避免与补救措施作出规定，其目的在于使司法权在法律范围内得以正确行使，二者并非不可共存。
值得强调的是，对司法权的监督权也是一种权力，也有可能被滥用，因此，现代法治国家都尽可能地通过立法对审判监督，包括立法机关的监督、审判机关内部的监督、检察监督等的内容、方式、程序等作出规定，以防止借审判监督之名行侵犯审判独立之实。如德国法官法即明确规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”
毋庸置疑，中国的司法改革正处于关键时期，改革路径的选择十分重要。在司法权出现严重的行政化、官僚化甚至地方化的今天，如何使司法机构摆脱来自行政机构、地方政府、立法机构甚至各级党政干部的非法干预和控制，是中国今日的司法制度所面临的一个极为严峻的问题。尽管在此时此地谈论保障司法独立性问题显得有些奢侈和不切实际。但正因为如此，更凸显维护司法独立性的紧迫性和必要性。
人们对于司法改革寄予莫大希望，一方面出于对公平正义的追求，另一方面，亦希望以司法改革为切入点，带动政治体制改革。事实上，10年前之所以首先启动司法改革，正是因为司法改革是继经济改革之后敏感度最低的地带。然而，事实正如台湾著名民法学家苏永钦所言：“透过司法改革成功达到体制改革的例子，情况还没有发生。”
中国30年的改革经验表明，改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，当改革进入深水区，一些深层次的问题亟待解决，新的问题又在不断涌现，各种矛盾相互交织，社会任何重大问题的改革，都有牵一发而动全身的效果，这使得改革的难度大大增加，而各方面改革能否协同配套推进，不仅制约着改革的进程，而且决定着改革的成效。司法制度作为政治制度的一个环节，处于特定的权力结构和制度网络中运行，在政治体制的配套改革阙如的前提下，司法体制自身的变革注定无法走得更远。
如何深化司法体制改革篇2
《财经》记者秦旭东
这个冬天,因牵涉“三鹿毒奶粉”事件而被刑事追诉的被告人陆续走上法庭,但是,为数众多的受害者索取民事赔偿的诉求,依然踯躅于司法大门之外。
从2008年9月23日开始,全国各地不少患者家属即不断向法院提起民事赔偿诉讼,结果无一例外――法院均不予立案,表示要“等上面的统一安排”。
这类现象在中国并不鲜见。诉权本是公民享有的一项基本权利。无任何法律依据而将公民的诉求拒之门外,构成“司法不作为”,是司法不公的典型表现。
以解决司法不公等问题为要旨的司法改革,在中国改革开放30周年之际进入了新一轮轨道。2008年11月28日,中共中央政治局原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。自中共十七大提出“深化司法体制改革”以来,新一轮司法改革至此正式启幕。
司法改革新动向
此轮司法改革总体方案,提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面任务。最高法院和最高检察院也相继宣布各自的改革路线图,即法院改革的十项任务和检察改革的五方面内容。
从所坚持的原则看,此轮改革比较强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”,明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果,又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”。
从几个相关迹象,可以窥见改革方向的微妙变化。比如,同以往改革措施中法官脱下机关色彩浓重的制服、改穿法袍等细节所彰显的司法专业化方向不同,新近的动向开始重新强调“司法大众化”和“司法民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。
此外,因应形势变化而调整司法政策的“服务意识”和灵活性原则,重新获得重视,而司法的确定性、稳定性等法治原则未被推崇。比如,面对2008年以来经济形势恶化的情况,司法系统有不少“应对”。最高法院提出,对有发展前景的负债企业慎用强制执行措施;广东省检察院年初对外公布帮助企业解困、促进企业发展的“十条意见”,提出对企业法定代表人等涉嫌一般犯罪的尽可能不采用拘留、逮捕等措施。
此外,作为“法治本土资源”典型代表的调解制度,被作为“多元化纠纷解决机制”的核心内容,得到空前重视。
回顾司法改革的历史,也许更有助于准确判断目前司法改革所处的历史方位。
广义而言,中国的司法改革已经走过了30年历程。1978年,以改革开放为起点,中国的法制和司法制度逐步得到恢复重建,司法改革也随之起步。
从上世纪80年代中期到90年代中期,以法院的审判方式改革等为主要内容,程序正义原则逐步得到重视,司法职业化也有所进展;1997年中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”,司法改革进入全面推进阶段;2002年中共十六大后,司法改革更多地触及体制层面,中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组,并于2004年底转发了关于司法体制和工作机制改革的初步意见,确定了35项改革措施。
这一时期的改革颇为活跃,特别是最高法院主导的各种改革试验,注重司法活动与行政活动的区别,尤其对“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”等问题提出了针对性的改革措施。
2007年,中共十七大提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。果如是,沿着“恢复司法――司法改革――司法体制改革”的逻辑,下一步应该进入“深化”阶段。
但是,现实并未按照逻辑设计来发展。对比原先的路径,新近的改革方向有所变化,即重新强调司法的“大众化”和“民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。可以理解的背景是:司法作为纠纷解决和权利救济的最后一道防线,社会和民众对其寄予厚望。而由于权力的不当干预,司法机关在无法自主行使职权的同时,又要承受外界的失望和不满。社会转型期各种矛盾和纠纷丛生,但司法机关发挥的作用未能满足相应的社会需求;加之司法机关自身存在种种问题,司法因而信用不彰、权威难立。这导致了司法改革在一定程度上回复既往传统和做法。
超越“应对性思路”
这种回复和调整是否合理和有效,有待实践检验。
总体而言,司法改革同政治改革密切相关,甚至本身就是政治改革的核心内容之一。由于政治改革的风向和进展尚未明朗,司法体制方面的根本决断难以作出。因此,目前的改革基本上还停留于一种应对性思路,即有什么问题就处理什么问题,而不是从全面和深层次谋划布局。
某种意义上,现在的司法改革,还在“十字路口”前徘徊,尚未到做出重大抉择的时刻。
因此,新一轮的改革方案总体基调以“稳定”为重,更多侧重司法政策、人员和经费等实务层面,对于深层次的体制性问题并未过多触及。因争议难解,对一些各界期许已久的重大问题,改革方案或者基本上没有涉及,或者只提出了改革方向,而没有明确具体的改革意见。
例如,对于如何保障诉讼当事人及律师的诉讼权利,方案涉及不多。2007年修改的《律师法》规定了很多律师执业权利保障的内容,但因为没有配套的保障机制,加上公权力机关的不配合而难以落实。
而对于与法治原则和“国家尊重和保障人权”的精神相背离的劳动教养制度,方案只是确定了改革意向,对劳动教养或者未来的替代措施(违法行为矫治)的决定权归属,即是继续归公安部门还是归法院等核心争议尚无明确说法。同样的情况还包括看守所体制改革,即将管理看守所的职权从公安部门分离出去以实现权力制衡等,也因重重阻力而改革前景不明。
在政法经费保障改革方面,各界广泛期待。一方面,是要增加投入解决经费不足的问题;另一方面,则要摆脱法院对地方财政的依赖,进而解决“司法地方化”问题。相对理想的模式是,将司法经费同行政经费分离,在人大作预算的时候设立独立的司法预算,从财政体制上保障司法机关独立行使职权。但这次改革方案只是明确从中央到地方加大经费投入,在保障体制上没有大的变化。因此,即使经费不足问题有望得到缓解,法院“地方化”的困境仍难获得突破;再者,改变“司法地方化”局面,财政只是其中一个因素,更为根本的是人事权。由于执政党的领导体制还有待完善,这方面不可能“单兵突进”。
如何深化司法体制改革篇3
法治中国建设要求强化司法权力。十八届三中全会明确提出要推进法治中国建设，并提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国强调了宪法法律在国家生活和国家治理中的至高地位，宪法的规定再一次得到强调和重申。依法执政，提出了对执政党自身的法律约束，即必须在宪法和法律范围内活动，其权力要控制在国家法律的框架中。依法行政，则将各级行政机关及其工作人员行使职权必须遵循的法定权限、方式、程序、时限和步骤进行了更为严格的限定。要实现对以上治理权力主体的法律约束，意味着我们必须改革现在的权力架构，司法权力对其他治理权力主体而言，要能够且必须起到制约作用。这就意味着，必须改变司法机关在人、财、物等方面受制于党政机关的窘境，排除司法权力运行中受到的各种干涉，使法官摆脱在具体的司法案件中为追求所谓的“政治效果”和“社会效果”而不得不牺牲“法律效果”的无奈。正是这些强烈的信号，对法官们来讲形成了巨大的鼓舞。
法治中国建设要求司法在国家治理体系中承担独特的功能。法治中国涵盖了法治国家、法治政府、法治社会三大基本内容，其中国家与社会的二元分离，是必然趋势，十报告提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这种分离一旦获得发展，则必然会导致法治的兴起，国家权力规制的原生动力更为充足，社会秩序的维护和公民权利的保障才有深厚的土壤和牢固的根基。这就意味着，司法必须保证国家权力间的监督制衡，维护国家的法治秩序，能够解决社会争议、维护社会公平正义、保证社会的平稳有序运行，能够有力地督促政府权力规范化、法治化行使。要实现这样的重要功能，必须建立起公正、高效、权威的司法体制。
司法体制改革是中央统一领导下的政治体制改革的一部分。十八届三中全会直面司法体制改革，无疑为其提供了社会政治背景与动力源泉。基于司法权是中央事权的理论，这一轮司法体制改革由中央统一领导和指挥，这是这一具有强烈政治性、政策性、法律性的改革不入歧途、不走弯路、健康发展的重要保障，也是解决与法治建设的同步性问题的最好选择，因此也更增加了司法体制改革的可能性和可行性，使人们对实现这一光明前景的信心大增。司改实践的经验和反思
从上世纪80年代初至今，已经启动三轮司法改革，每一轮改革都有其重点，但总的趋势是由形式上的模仿、学习到实质上的提升和再造，表现在人权保障、司法为民、司法公正、司法能力取得了显著的进步。但也表现出明显的局限，总的来讲，是机构和制度方面的改革多，真正涉及体制机制的并不多。从外部来讲，主要是顶层设计协同性不够、“问题导向”不足，滞后于经济社会文化改革。从内部来讲，主要是司法地方化、行政化难以解决，队伍职业化不足，审判权运行机制不够科学，法院裁判的终局性受到冲击以及人权司法保障制度不完善等。
这一轮司法改革显然对前几轮的司法改革进行了总结和反思，对以上几个方面的问题有了具体的、实质性的解决方案。
2014年7月9日，《人民法院第四个五年改革纲要》（以下简称《纲要》）正式。最高法院司法改革领导小组办公室负责人贺小荣在人民法院报上发表了对《纲要》的解读，实则代表了最高法院对这一轮司改的基本观点和主要思路。其中相对于中央文件来讲，最重要的莫过于对司法改革的近期目标进行了明确，即建立中国特色社会主义审判权力运行体系，最高法院将它的具体内涵界定为“以党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治制度为基础，以国家判断权理论和公平正义的司法价值论为理论基点，以法官制度、审判权运行机制、司法保障制度为主要内容，以审判权为中心、以审判管理权和审判监督权为保障的权力运行体系的总称”，将其运行效果概括为“为国家治理体系与治理能力现代化创造和输送程序价值、秩序价值、信用价值和正义价值”。既然审判权力运行体系的概念凸显出来，推动司法机关依法独立行使职权，也就是审判独立的要求也不能再遮遮掩掩、羞羞答答了。
以陈卫东教授为代表的学者开始系统阐述“司法机关依法独立行使职权”问题，希望从必要性、司法独立的去政治化及正确处理独立司法与党的领导、与人民代表大会制度等方面进一步厘清理论困惑，解除政治顾虑，斩除心理障碍。
实践中，从中央政法委到最高法院，顺应形势，都推出了一系列的改革措施，在实践中有着根本性长远影响的有三个方面：一是大力推进司法公开。为有序监督审判权的行使和倒逼法官能力提高奠定基础。二是以中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的规定》为标志，为强化审判权和提高司法专业化开了先河。三是涉诉机制改革，为确立裁判的终局性，树立司法权威解开了一个死结。
在具体的司法体制改革的目标面前，我们不得不面对的问题越来越具体，越来越明确，需要解决的问题也越来越多，但基于对司法规律的认识，我们还是有希望、有信心推动建立一套更为科学的运行体系。清醒认知阻挠和制掣
确定改革的目标和制定改革总体方案固然不易，执行这样的方案则更难，司法体制改革面临的困难和障碍主要来自于三个方面：
一是旧的观念意识。长期以来，如何定位法院工作，成为影响司法作用发挥和社会需求满足的根本性因素。概括而言，可分为解纷论、稳定论和正义论三说，而这次司法改革把“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”确定为核心价值和终极目标，也就是说，把司法功能定位于实现社会公平正义，但同时又吸收解纷论和稳定论的合理成分。应当说，这样的折中是为了更好地与以往的政策相衔接，但即使如此，由于近十年来，解纷和稳定占据的绝对优势，要想改变长期形成的观念、思维定势和行为习惯，尤其对原来的领导来讲，不是文件和政策的变化就能改变头脑中根深蒂固的经验和认识，这个过程必然是漫长的。
二是既得利益者。从司法实践层面来看，打破既有的利益格局无疑是一个艰难的过程。主要表现在两个方面：一是去除内外部行政化面临的阻力。从外部来讲，政法委的角色定位与职能转换一度成为司法改革的热点话题，政法委不再以协调办案的方式干预个案办理成为共识，但政法委的职能定位在孟建柱书记在全国政法工作会上的讲话中得以明确和巩固，打消了激进者取消政法委的呼声。但是既然政法委还要管大事、管方向、管干部，那么对司法过程的介入仍是不可避免的，只是方式方法有差异，而且这种方式的改变还有可能加剧内部的行政化。即通过院、庭长的管理权实现自身的意图。司法机关内部因此认为这没有本质区别，当然乐观来讲我们可以通过规制程序来解决。更何况，在实践中，我们还希望依赖政法委解决部分问题，如在现有体制下法院受制于公安和检察机关的问题以及结构性社会矛盾的解决等，都确实需要更高层面的帮助。二是去除地方化的前景堪忧。人、财、物统一管理及司法辖区与行政辖区相分离是解决司法地方化的切入点。
在这两点问题上，无论是十八届三中全会还是《四五改革纲要》都表现了明显的循序渐进的思路。因为确实有着难以逾越的理论和实践难题，如《宪法》和《人民法院组织法》均规定，人民法院院长由各级人民代表大会选举产生并对其负责，其他副院长、审判员由各级人大常委会任免。那么人员的统一管理将以什么方式实现？如果将这些人事提名权都上提至省级法院党委，省级法院党委在决定人事提名的过程中，主要参考哪些因素？实践中会有哪些机构和人员在其中发挥更大的作用？不论交给谁，都不能保证握有这样权力的主体不以各种各样的形式干预司法，如果上级机关的干预取代了地方干预，这个组织的干预取代了那个组织的干预，去地方化的意义何在？何况在地方化的运行方式中，我们还得到地方的许多好处，有一个利益互换的渠道。
如何深化司法体制改革篇4
关键词：司法体制改革；地方人大；监督；制度供给；保障措施
中图分类号：D9204文献标志码：a文章编号：1002-7408（2016）07-0008-05
基金项目：国家检察官学院2016年度科研基金资助项目“民事调解检察监督实践问题研究”（GJY2016D07）；国家社会科学基金2015年度一般项目“西方‘立案登记’模式与中国民事诉讼受案程序改革研究”（15BFX064）。
作者简介：范卫国（1986-），男，山东巨野人，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，重庆廉政研究中心研究员，研究方向：诉讼法学、检察实务；王婷婷（1987-），女，江西莲花人，西南政法大学讲师，法学博士，研究方向：金融法学、财税法学。党的十报告明确提出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。同时，报告要求改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。此后，党的十八届三中、四中、五中全会对深化司法体制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了明确的路线图和时间表。因而，在司法体制改革工作中，作为国家权力机关的地方人大及其常委会，能否以及如何有效参与司法体制改革监督工作，不仅关系到普通民众的期待能否得以全面回应，也关系着我国司法体制改革能否在法治的轨道上顺利运行。
一、地方人大在司法体制改革中的基本职能
（一）制定出台司法体制改革法律制度
同志指出，凡属重大改革都要于法有据。当前背景下，要使司法改革获得法律上的正当性，要使司法改革始终沿着法治的轨道推进，作为权力机关和立法机关的人大对于司法体制改革的法律供给是改革得以顺利推进的前提和保障。事实上，早在2014年，全国人大常委会就根据中央深化司法体制改革的精神，及时作出了推动和引领司法改革两项立法决定，分别为《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《速裁程序试点决定》）和《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》（以下简称《设立知识产权法院决定》）。其中，《速裁程序试点决定》明确规定刑事案件速裁程序试点工作在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、沈阳、南京、武汉等18个大城市中开展，试点期限为两年。根据该决定，对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，试点地区法院和检察院在执法办案中，可进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。
《速裁程序试点决定》及《设立知识产权法院决定》的提出，不仅在优化司法资源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，这也意味着我国授权立法由此进入司法领域。多年来，学界对于最高法和最高检无立法权而屡次以“司法解释”等形式续造法律颇有意见，其核心原因就在于：从性质上看，“两高”的这种行为侵害立法机关的立法权力。[1]因此，此次“两个决定”的出台为今后“两高”获得全国人大及其常委会的授权开展相关的法律工作提供了指引。鉴于司法体制改革具有体系性、长期性和复杂性等特点，在今后司法体制改革推进过程中，地方各级人大应更加积极地参与或者授权相应机关进行司法体制改革的相关立法，对法律职务如何任免、工作经费如何配置等改革涉及的具体问题进行明确规定，从而为司法体制改革提供充分的法律指引，确保司法体制改革依法有序进行。
（二）为司法体制改革提供相应工作意见
强调，“深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见”。从本质上来看，司法体制改革就是“对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。”[2]司法权作为国家权力的一种，在适用过程中同样存在滥用的情况。因此，针对目前各级司法机关存在的司法行政化、司法地方化严重以及司法腐败现象大量存在等问题，两院在推进司法体制改革过程中，应当充分听取人民群众的意见建议。事实上，人民当家作主作为中国特色社会主义民主的本质和核心，也决定了司法为民应当是司法改革以及司法工作开展的出发点和落脚点。正如有学者所指出，“以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，以维护司法的公信力才是司法改革的主要方向。”[3]因此，我国司法体制改革的过程，就应当是司法工作面向社会公开，并积极征询民众意见和吸纳法律专家学者等人士共同参与的过程。广泛吸纳公众和专家参与，认真听取民众呼声和专家建议，也是我国建立既具有司法公信和司法权威，又具有司法规律的司法制度的重要保障。实践中，有些地方人大已经组织人大代表召开司法体制改革专题工作会，为司法体制改革建言献策。例如，2014年9月，为了让市人大代表更好地了解司法改革试点工作，上海市人大内司委和常委会人事代表工委组织召开了关于上海市司法体制改革试点工作的市人大代表专题培训会，包括近50名上海市人大代表和17个区县人大常委会内司工委负责人等参加了此次专题培训。[4]人大代表积极参与司法体制改革，并结合自身的意愿以及行业、专业背景为司法改革献计献策，能够确保司法改革过程符合法律规定、符合司法规律、符合人民意愿。下一步工作中，全国人大及地方地方人大应当继续为司法改革提供指导工作意见，共同为司法体制改革的依法顺畅开展贡献智慧。
（三）保障司法体制改革工作顺利进行
理论上看，司法机关作为司法权力的执行者和司法工作的参与者，在了解司法体制弊病、熟悉改革重点难点等方面有其他主体不可比拟的优势，但与此同时，司法机关“自导自演式”的司法体制改革也会产生自我驱动不足、部门利益倾向等不利于司法体制健康发展的负面因素。更为重要的是，司法机关自身主导司法改革过程中，也可能会受到当地政府的掣肘，出现改革难以推进甚至偏离既定改革目标的情况。就此而言，全国人大及地方各级人大作为国家权力机关和司法体制改革的监督机关，应当为司法体制改革的整体推进提供外部环境保障，努力消除掣肘司法体制改革推进的内外干扰因素。具体而言：第一，减少法检机关内部干预司法改革的情况。省以下司法机关人财物的统一管理，虽然有利于地方司法机关摆脱地方政府的非法干预，但同时也会因“垂直式”的管理体制为上级司法机关干预下级司法机关的司法活动提供契机，从而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大积极参与司法体制改革监督工作，有助于监督和支持地方同级司法机关依法开展司法工作，避免“司法内部集权”造成的司法腐败和司法不公现象。第二，排除外界对司法体制改革的干扰。实践证明，地方人大依法监督司法体制改革既是其依法履行监督职能的体现，也是对地方司法体制改革的支持和帮助。我国实行的是从中央到地方的四级分层司法体制，虽然本轮司法体制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鉴于司法机关分布于各个地方的现实情况，司法工作很难与地方政府及事业单位等没有任何联系，外界对司法体制改革的干预可能会因此减少但绝不会完全去除，因此，我国司法机关的现实处境需要地方人大积极介入司法体制改革，为改革的顺利推进消除外部制约因素。第三，及时向上级人大反映司法改革成效及问题。当前，司法改革已经进入推进落实阶段，各地对于司法体制改革的事项进行了不同程度的试点，实践中司法体制改革推进效果以及其中存在哪些亟待解决的问题都需要及时总结。因此，地方人大要根据司法体制改革的目标要求、主要内容、阶段任务等，对本地司法改革情况进行实时监督和适时评估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的问题，以及相关部门、单位及司法干警的困惑、真实想法，并将材料及时整理上报上级人大，才能为上级人大及相关部门及时推广相关经验和完善相关制度提供重要的决策参考。
二、当前地方人大监督司法体制改革工作存在的主要问题
（一）对监督司法体制改革存在认识误区
在本轮司法体制改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关是司法改革的主要推动主体。这种现象造成部分地方人大对参与司法改革工作存在以下认识误区：第一，认为人大监督司法体制改革就是“干预”改革。部分地方人大代表认为，本轮司法改革是中央领导下的法检两家自主推进的改革，改革的任务之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推进过程中，地方人大及其常委会应当保持克制和谦抑，充分尊重法检两家开展的改革试点工作，而不应过多干预。第二，认为人大监督司法体制改革应当主要起保障作用。部分人大代表认为，司法体制改革的实质就是要破除实践中存在的司法地方化和司法腐败等现象，因此，改革就意味着对原有体制的突破，在此过程中，地方人大的主要职能在于为司法体制改革创造有利的外部环境，呼吁解决司法体制改革过程中存在的困难，而不是对司法改革提出监督意见。第三，认为人大没有能力监督司法体制改革工作。部分人大代表认为，司法体制改革是一项非常专业的系统工程，而地方各级人大代表及人大工作人员大多不具有法律专业知识和执法办案工作经验，因此，即便人大积极参与司法体制改革监督，在很大程度上也只能是在宏观层面提出建议，而无法对司法体制改革涉及的具体问题进行监督，监督的成效也难以保障。
（二）监督司法体制改革的力度不足
目前，尽管各地方人大均参加了当地的司法体制改革工作，但在参与方式上还存在较为单一的问题，具体表现为：第一，地方人大参与司法体制改革的形式过于单一。虽然《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但实践中，地方人大监督司法机关的主要形式为专题审议司法机关的年度工作报告及专项工作报告。囿于单次监督时间短、监督事项专业性较强以及“一听二看”式的监督形式等限制，虽然地方人大能够在听取汇报、参与座谈后对司法体制改革工作有一定了解，但这些直观印象难以让人大代表形成具体而系统的认识，监督效果往往是看到的成绩和困难多、发现的问题和缺点少，不利于代表全面了解司法体制改革的详细情况并针对性地提出改进意见。第二，地方人大参与司法体制改革的监督方式具有“滞后性”。司法体制改革是一项牵一发而动全身的工作，司法体制改革制度设计是否科学、过程推进是否合理直接关系到司法体制改革成效。目前，地方人大参与司法体制改革的主要方式为“事后监督”，即对司法体制改革的阶段性情况进行监督检查，而对于司法改革的制度设计和过程推进等事前和中间环节介入不足，而如果等到司法改革进行到一定阶段或者出现某些问题才介入监督，不仅会加大监督成本，而且浪费了司法资源，影响了司法改革后续工作的推进。
（三）监督司法体制改革的保障不足
对于“两院”主导推进的司法体制改革，人大应当围绕哪些内容进行监督、采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，以及如果监督不作为或监督不力将承担何种责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对司法体制改革的监督始终处于摸着石头过河的阶段，监督工作保障措施存在不足。
首先，监督制度供给不够充分。本轮司法体制改革涉及法官、检察官的选任与任免、司法责任制以及人财物的管理等诸多事项。尤其是人财物的管理问题不仅涉及到司法机关与当地政府部门的关系，还关系到改革之后人大如何监督司法的问题。然而，目前无论是率先出台的《上海改革方案》，还是各地陆续出台的司法体制改革方案，其中虽然涉及了人大参与司法人员的遴选和任免等事项，但对如何遴选和任免等事项基本上是由法院、检察院自行制定规则，人大在此过程中起到的是“配合”而非“监督”作用，而这种法检系统“自导自演”推进改革的模式不仅会遇到难以克服的体制，更重要的是一旦方案的制定者未能忠实地履行规则制定职责，而是利用立法权力谋取私利，将有可能损害公共利益或他人利益，从而造成“立法腐败”现象。[5]
其次，监督工作机制不够完善。司法体制改革涉及到人事、财政以及体制等多方面的内容，然而在具体的监督工作中，地方人大应当围绕哪些事项、采取何种方式进行监督以及对于发现的问题应当如何处置等问题法律均未明确规定。实践中，各地对于司法体制改革的监督呈现出监督事项“宏观化”、监督形式“程式化”、监督内容“模糊化”以及监督手段“柔性化”等问题，显然，监督机制的不完善影响了人大监督司法体制改革工作的规范化开展，也使得监督工作呈现出“虚化”现象。
最后，监督力量配置较为薄弱。司法工作是一项专业性很强的工作，而对司法工作进行监督更需要监督人员对司法工作、司法规律和司法体制具有专业性认知，同时作为国家权力机关工作人员，人大工作人员在监督司法体制改革过程中还应当熟悉国家政策方针、具备较强政治素养。但目前地方人大工作人员在开展司法体制改革监督过程中普遍存在监督力量薄弱的问题，主要表现在：一是专业人员缺乏。在人大代表中，具有法律专业知识的人员较少，在常委会组成人员中更少。二是人大代表中绝大多数未从事过司法工作，在“两院”司法监督工作中缺乏应有的实践经验，影响监督的专业性。[6]因此，人大在监督司法工作中必然会存在“业余监督者”去监督“专业被监督者”的尴尬现实。
三、地方人大监督司法体制改革的完善路径
（一）提高地方人大监督司法体制改革的认识
在我国，地方人大及其常委会的法律监督权力是宪法赋予的，地方人大开展法律监督既是人民代表大会制度原理的具体体现，也是代议制逻辑下实现人民的重要形式。[7]地方人大及其常委会参与司法体制改革监督，既能够为司法体制改革完成既定目标提供保障，同时也可避免司法机关突破改革要求扩大自身权力，因此，地方人大及其常委会应当摒弃不愿监督、难以监督的观念，更加积极地介入司法体制改革监督工作之中。事实上，根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，各级人民代表大会是地方人大代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的地方人大产生，对其负责并受其监督。因此，对于司法体制改革工作而言，为防止法检两家在司法体制改革过程中存在改革认识不足、改革方式错位以及改革效果不力等情况，地方人大应当同步研究健全对司法体制改革的监督机制。尤其是，《司法体制改革框架意见》明确试点地区省级统管人财物的改革路径，并强调建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，使得地方各级政府与法检两家的关系面临重新调整，法检两家内部各类人员的配置面临各种矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如学者所指出，从某种意义上说，地方人大对于监督事项的选择是“一针见血”还是“隔靴搔痒”，直接决定监督工作的效果。[8]地方人大参与司法体制改革监督，一方面应当对司法体制改革是否在既定的框架内依法开展进行监督，另一方面也要积极努力排除改革进程中的诸多难题，为改革创造良好的环境。
（二）增加地方人大监督司法体制改革的途径
首先，对司法体制改革知情是监督司法体制改革的前提。为确保地方人大及其常委会能够依法顺利履行监督改革的职责，切实避免“走马观花式”监督，建议省级人大与同级政法委、法院、检察院建立工作联席工作机制，搭建司法体制改革信息共享平台，从而打破制约人大监督司法体制改革的体制性、机制，实现司法体制改革工作和司法体制改革监督同步进行。
其次，加速制定监督司法体制改革的法律制度。司法体制改革应当在合法的框架内运行，而对司法体制改革的监督更要恪守依法监督的要求。要在《实施意见》等司法体制改革框架意见的基础上，不断制定完善有关监督司法体制改革的工作细则，进一步明确、细化司法体制改革监督的监督对象、监督形式、监督程序以及监督效力等，确保司法体制改革监督工作更加合法、有序进行。
再次，扩大地方人大监督司法体制改革的范围。长期以来，法检两院在贯彻执行法律过程中，制订了一些便于司法操作的规范性文件，有些甚至并无明确的法律依据。例如，上海、重庆等地检察机关针对酒驾现象制订了具体的入罪标准，即当犯罪嫌疑人的酒精含量达到具体数值时方符合入罪条件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的数值区间，即便符合入罪条件检察机关也可作出微罪不决定。这些规范性文件的出台虽然为实践操作提供了较为明确的指引，但其制定主体是否恰当、相关内容是否符合法律规定等问题尚存疑问，因此，地方人大及其常委会应将这些规范性文件纳入监督范畴，即：要求法检两家在制定出台相关司法体制改革的规范性文件时应当及时向同级人大报送备查，由同级人大对其是否具有法律效力进行审核确认。
最后，坚持对司法体制改革的全程监督。所谓全程监督，就是地方人大及其常委会应当对司法体制改革进行事前、事中、事后全过程监督，具体而言：事前监督，就是通过与当地政法委、法院、检察院等召开联席工作会议，对各项司法改革的目标任务、具体内容、工作方式以及责任主体等内容进行明确，确保司法体制改革有计划、分步骤地开展；事中监督，就是地方人大及其常委会应当对当地司法体制改革及时跟进，通过听取报告、开展座谈、实地调研、参与庭审以及向法检干警、专家学者、社会民众等进行问卷调查等形式，准确发现司法体制改革中存在的问题，科学评估司法体制改革所取得的阶段性成果，并即时向法院检察院提出针对性的监督建议；事后监督，主要体现在对怠于开展司法体制改革、违法进行改革以及借改革之名侵犯法检干警、人民群众合法权益的行为进行纠正问责，确保司法体制改革在法治轨道内严格落实。
（三）改进地方人大监督司法体制改革的方式
第一，监督工作应当更加全面化和系统化。根据我国《宪法》规定及长期的监督实践，地方人大监督司法的基本形式是在年度人代会期间听取法检两院的工作报告，并就报告中的相关问题向法检两院领导进行询问和质询。表面上看，这种监督形式基本做到了面面俱到，但实际上由于法院、检察院工作报告中涉及的内容较为广泛，而代表参与监督的时间相对有限，其很难在如此短暂的时间内对司法工作中的具体实践问题进行监督。因此，在司法体制改革监督工作中，地方人大在坚持做好审议年度工作报告的同时，还要积极参与法检两院专项改革工作的监督检查，同时，对于涉及改革重大事项及关键环节的事项，法检两院应当向同级人大进行通报，以便人大安排相关人员参与相关工作的监督。
第二，监督工作应当更加民主化和公开化。地方人大及其常委会应积极依靠民众履行监督职责。事实上，此次司法体制改革的原动力也是因为民众对部分司法工作存在不满，因此，作为行使具体监督职权的地方人大代表应当强化与当地群众的联络，积极深入机关、单位、企业、学校、村镇、社区等，广泛听取社会各界对司法体制改革的意见，确保监督意见真正体现民意、顺应民心。在开展监督司法体制改革的具体工作中，也可以邀请相关社会民众、新闻媒体等共同参与监督，在积极行使监督职权的同时，也有效避免“以监督之名干预司法权力正常运行”的情形。
第三，监督工作应当更加规范化和程序化。其中，所谓监督工作的程序化，是指人大在监督司法体制改革过程中应当严格按照《监督法》等法律规定的程序开展工作，确保监督时机准确、方式得当、效果突出；而所谓的监督工作规范化，是指对于人大开展司法体制改革监督的具体工作，包括监督开展的时间、地点、参与人员、监督事项以及相关监督意见等，都应当有相应的台账记录，并在监督工作开展后进行归档备查，以确保监督工作依法规范开展。
第四，监督形式应当更加多样化和新颖化。当前的司法体制改革中，司法责任制是重中之重，为推动相关改革路径的落实，应当积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。一方面，对于听取和审议专项工作报告、执法检查、旁听庭审等常用监督形式，应不断创新监督方式方法，做深做实，防止走过场。另一方面，对于质询、特定问题调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，则要善于适时运用，提升人大监督权威。
（四）强化地方人大参与司法体制改革的保障
地方人大代表参与司法体制改革监督，是人民群众间接参与司法活动的重要途径，为有效发挥人大在司法体制改革中的监督作用，确保监督工作取得实效，应当强化地方人大参与司法体制改革的工作保障。
第一，要组建或扩充专业性的监督队伍。司法体制改革是一项专业性、法律性较强的工作，要求参与司法体制改革的人员应当具有较为扎实的法律知识、管理知识等综合性知识。对地方人大及其常委会而言，有效监督的前提就是监督人员具有更高、更专业的业务素质。然而，目前人大代表的职业、身份较为多元，虽可在一定程度上为人大监督司法体制改革提供多元化的意见，但其专业性显然与履行监督职责存在明显的差距。为弥补人大代表在专业知识上的欠缺，建议组建“司法体制改革监督工作咨询委员会”。委员会成员主要由熟悉司法工作的学者、专家、律师、法官、检察官等法律工作者组成，其主要职责是为人大监督司法体制改革提供意见和建议，并协助人大审核法检两家报送的有关司法体制改革的文件等。
第二，设置专门的司法体制改革监督工作机构。司法体制改革涉及事项多，人员广，专业强，监督工作任务艰巨。然而，当前各地方人大普遍没有设置专门性的司法体制改革监督机构，参与司法体制改革监督工作的人员同时还负责相关文件的起草、会议的安排等事务性工作，对司法工作的了解和接触都相对有限，这使得参与司法体制改革监督的效果因此大打折扣。为增强监督工作的针对性，建议设置专门性的司法体制改革监督工作机构，并配备专兼职人员开展监督活动。
第三，加强对参与司法体制改革监督工作人员的培训力度。鉴于参与司法体制改革监督工作需要较高的专业素养和实务经验，地方人大应当对参与该项工作的人员给予充分重视，并通过邀请专家学者开展专题讲座、工作人员内部交流以及与高校、科研院所、司法实务部门双向交流等形式，为地方人大工作人员提升法律素养和监督素能尽可能地创造有利条件、提供多种机会，以此增强地方人大监督司法体制改革工作的科学性、全面性、准确性。
参考文献：
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如何深化司法体制改革篇5
在“依法治国”的基本方略被提出17年后，如何全面推进依法治国，已行至重要的历史关口。作为中共十八届三中全会之后中国又一次重要的政治会议，2014年10月20日至23日召开的四中全会，将决定其未来走向。
这次会议将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在中共历史上，中央专题讨论依法治国的重大问题尚属首次。此前9月30日召开的中共中央政治局会议可谓预热。
会议称，全面推进依法治国，是要在中共领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成“五个体系”：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系。
其途径和目标则是“三个依法”和“三个法治”：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”
“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这16字出自十报告，被称作落实依法治国方略的新方针，与1978年十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”遥相对应。
30余年来，中国法制建设砥砺前行，从“刀制”（法制）跨向“水治”（法治），至1997年“依法治国”被确立为治国基本方略。成就来之不易，积弊亦伴之重重。当下，改革进入攻坚期和深水区，亟须深化政治体制改革之际，立法、执法、司法和守法既面临新的挑战，又面临新的际遇。以此背景和现实，可观是次四中全会深义。
中国政法大学法治政府研究院名誉院长、终身教授应松年称，中共十以来有关法治及推进国家治理体系和治理能力现代化的一些新提法，让“理论界日夜奔忙”。
“作为有历史意义的一次中央全会，在理念上就应有新的创新、突破。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。如何保障依宪治国、依宪执政对法治的走向十分重要。”中国政法大学原校长陈光中教授对《财经》记者说。
全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖认为，依宪治国、依宪执政方能进入追求“实质法治”的阶段。他认为，与奉国家立法者权力至上的“形式法治”不同，“实质法治”偏重人民大众的权利和限制公权力的边界。
郭道晖认为，“法治国家”与“法治中国”有何区别，“法治国家”与“法治社会”是“一体建设”还是“同步建设”等，未见得人人清楚，值得推敲和研讨。
中国政法大学原校长江平教授认为，“法治中国”严格来说包括四个层面：一是法治国家，即整个国家应该依法来治理，包括司法权、军事权、立法权、执法权在内；二是法治政府，因为公权力最关键，要把公权力关在笼子里；三是法治社会，社会层面包括养老机构、教育等各方面也理应实行法治化；四是法治市场，市场经济应该是法治经济。
抛开法治理念的变迁，回到具体实践路径的“五个体系”，则须回答执政党应如何依宪治国、依宪执政的关键问题。
具体来说，如何改革共产党的领导方式和执政方式，正确处理党的政策和国家法律的关系？如何维护宪法法律权威，形成宪法监督机制？关于改革，如何运用法治思维推进改革，实现凡重大改革于法有据？至于法治政府建设，怎样划定公权力的边界？关于司法改革，怎样破除长期存在的司法行政化、地方化等问题？在目前高压强势反腐的态势下，反腐如何纳入法治化轨道，形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐机制？这些成为三中全会之后，四中全会需要进一步落实和深化的重要议题。
对此，就如何加强宪法和法律实施、全国人民代表大会及其常委会和国家有关监督机关如何担负起宪法和法律监督职责、加强和改善党对政法工作的领导、如何把反腐败引向深入等内容，《财经》对话著名法学家、被称为“法治三老”之一的郭道晖，以及中国政法大学原校长陈光中、中国政法大学法治政府研究院名誉院长应松年。依宪治国势在必行
《财经》：在庆祝全国人大成立60周年大会上，重申坚持依法治国要坚持“依宪治国”“依宪执政”。如何理解当前依法治国和依宪治国、依宪执政的关系？
郭道晖：四中全会以全面推进依法治国为主题是顺势深化反腐和各项改革的必然要求。
1978年起恢复法治建设，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是很大的进步，主要是针对“”时期没有法律、不讲法治、无法无天的反思。首先是有法，先不管法本身是良法还是劣法、恶法。1979年全国人大常委会法制委员会成立，当年全国人大颁布了七部基本法律。1983年全国人大出台《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》和《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，采用溯及既往原则和从重从快的方针，十天的上诉期缩为三天，这有其历史作用，不过客观上侵犯了当事人的权利，违反了法律。
1997年确立“依法治国”后，一些地方官员将“依法治国”的对象――国家，仅仅理解为一个空间概念和政务事务范畴，片面理解为治理国家事务、行政事务和社会事务，由此从依法治国又依次推演为提出依法治省、市、县，最终是依法治人（民）。一些地方党政部门的法规规章和“红头文件”，为维护本地方本部门的特殊利益，不乏违宪侵权的非法之法。
我认为“依法治国”的核心是依法治权，此处“国”不是空间概念，而是国家机器、国家权力。提出“把权力关进制度的笼子里”，就是指法律的笼子。依法治国更应是依法治权、依法治官。治国首在治吏。因此，还提出“权为民所赋，权为民所用”。
宪法是“母法”，依法的前提和准据是依宪，将依法治国提升为“依宪治国”“依宪执政”势在必行。这表明中国开始进入追求“实质法治”的阶段，要追问立法、执法的主体是谁，法本身是否是良法，是否符合公平正义。经过30多年的改革开放，人民的维权意识、公民意识、权利意识有很大提高，不再满足于只讲守法，还要求法本身符合公平正义。司法机关更应维护公平正义。立法保障公民权利
《财经》：新形势下，如何实现依宪治国、依宪执政？强调加强宪法和法律实施，“五个体系”之一是法治实施体系。在制度建设上，应从何处切入？
郭道晖：依宪治国和依宪执政，主要是对执政党的要求。最根本的是，必须坚决贯彻1980年邓小平“改革党和国家领导制度”的讲话。它针对积弊，提出了政治改革的任务，改革党政不分、以党代政的体制；健全法制，改变权力过分集中；肃清封建主义影响，特别是专制特权思想和制度等。不过，这些改革至今未竟。
中国的法律体系虽“已经建成”，但并不完备，也不完善。如《宪法》第35条中涉及的有关公民政治权利与自由，《宪法》第41条公民有权批评、检举、控告国家机关及其工作人员的“监督权”等。但除国务院批准的《集会游行示威法实施条例》外，至今尚无相关立法。多是靠行政法规、规章甚至红头文件，而《立法法》规定涉及公民基本权利和自由的立法必须由全国人大或其常委会先制定法律。
第二，调整与规范党与国家权力的关系。今后改革首要的还是改革执政党的领导方式和执政方式。中共十六大报告曾提出“规范党委与人大的关系”，不过迄今并无相关规范制度。十八届三中全会强调“深化司法体制改革”，原有的政法委职能已不适应这一改革要求。
第三，宪法虽然提出违反宪法必须予以追究，但未建立违宪审查和追究的制度与机构。同时，清理不合适、过时的、违宪的、侵权的法律、法规、规章等，将来面临的是大量修法以适应当前需要。
陈光中：《宪法》规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，领导人多次强调“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动”，这当然包括执政党。规定很好，但需要制度落实。
严格执法必须由党带头，问题是新的历史条件下怎么完善和发展。十报告提到“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，学者在讨论时曾提出能否加一个“法治型政党”，我也向中央有关部门提出了建议。
继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，就是在现有基础上进一步立、改、废。这样才能进一步完善社会主义法律体系。目前缺位的是民法典和行政程序法。民法典是宪法之下属于诸法之首。行政程序法是限制公共权力滥用、保障人权和公民基本权利与自由的一部重要法律，学界呼吁已久但还未纳入立法计划。如何实施宪法监督
《财经》：此前提到，依法的前提和准据是依宪。“82宪法”实施至今已22年，经历四次修正，是否还有待完善？在实施宪法监督方面，有哪些建议？
郭道晖：虽然基于时势的局限，“82宪法”有些规定还有缺失，不完善之处有待修改，但当前首要问题还在于遵循、落实现行宪法的规定。宪法解释权很灵活，但基本上处于虚置状态。不是所有问题都必须通过修改宪法解决，我们还不懂得、不善于运用宪法解释。
对应前述问题，首先，立法保障宪法已确认的公民权利和自由，用具体制度保障落实。其次，建立违宪责任追究制度。对此，理论界曾提出多种方案。一是，由最高法院承担违宪审查的职能，鉴于目前的司法权威和公信力现实，我认为此议尚难行。二是，在全国人大及其常委会之下设立宪法监督委员会。我认为这等于自行裁判，从法理上也说不通，必须高于人大或者与人大平权。一个可行的方案是由相对超脱的政协承担违宪审查，当然这也不可能马上实现。渐进方案是先将政协参政议政和监督权力上升为程序性的权力，即享有对人大的提案权、质询权，最后赋予政协违宪审查权。
陈光中：宪法规定总体比较抽象原则，明确了国体、政体、道路和公民的基本权利与自由，这些相当重要。怎么保障宪法实施，是这次四中全会的一个看点，重要的是完善宪法，更加明确地将“公权力关进制度的笼子”，用具体制度尊重和保障人权。
如何完善和修改宪法，要按照科学立法、民主立法的精神进行。“54宪法”草案提前三个月在报纸全文公布，可以说是全民讨论、全民宪法，当时的情景我记忆犹新。1997年和2004年修宪，我作为学者参加了专家座谈会，均是一定范围内征求意见，最终提交给人大审议的修正案草案，专家都难以提前看到全文，更不要说普通老百姓了。
宪法事关每个公民的权利与义务，更应公开征求、听取各方意见，正如所说，保障人民依法直接行使民利，“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。
进一步保障宪法实施，应改变宪法实施的监督机制和具体制度还不健全的现状。我主张在人大机构中增设宪法监督委员会。改革党的领导和执政方式
《财经》：“82宪法”修改了“75宪法”中的表述――全国人大是“在中国共产党领导下的”最高权力机关，删掉了定语，明确任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。在深化政治体制改革之际，如何改革党的领导方式和执政方式？
郭道晖：1986年邓小平就政治体制改革发表了一系列指示，强调党政分开。“改革党的领导制度，划组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关之间的关系”，并且逐步走向制度化。这些改革长期被搁置，这还是今后首要改革的重点。2013年8月，中共首次集中清理党内法规，引起了广泛关注。
陈光中：虽然现在实质上已经废除了干部领导职务终身制，但还应以法律的形式规定下来。我认为，涉及国家领导人产生的规定，应该更加法治化和规范化。比如，宪法和应明文限定各级党政领导，特别是主要领导的任职年限和年龄限制，以防止滥用权力。
民主集中制在实践中集中有余、民主不足，尚待完善，这也是限制主要领导权力的一个重要措施。我还建议，建立对领导人的民意调查制度，或者就某一项有争议的工作，调查满意度如何。在方法上，要确保民意调查的可信度。民意调查的结果可就具体情况选择在领导层内部公开或在一定范围公开。民意调查制度是人民大众监督党政领导的一项可行的好办法。
《财经》：调整和规范执政党与国家权力的关系，其中之一是理顺党与人大的关系，应如何调整和规范？
郭道晖：制定“82宪法”时，我在全国人大法工委工作亲身与闻，去各组听取意见整理简报。当时就有“党大还是法大”的争论。一些人还存在把“领导”误认为等同管辖、管制的陈旧思维。在有些地方和有些干部中，还存在党委凌驾一切、包办一切的习惯思维。
中共十六大报告提到规范党委与人大的关系。十六届四中全会提出，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。
不过，党和人大到底是什么关系，党如何领导人大的立法工作都有待明确。目前人大的权力、权威还未完全到位，对人大制度的理解和人大会议制度设置存在缺陷，人民的意志还不能通过人大得到充分表达和实现，都亟待改革。
陈光中：我认为，党如何领导人大的立法也需要认真研究。对宪法的立法工作肯定要由党领导，重要法律的立、改、废的计划和重要法律的重大分歧要报中央，这也是传统。1996年刑诉法修改时，涉及收容教养方面的内容就报到中央批准。但党不能管得太多，重大问题的把关、协调要规范化，总的方向是放权，支持和保证各方独立行使职权。
人大制度亟待加强和完善。“一府两院”受人大监督，但目前人大代表的人员构成中，政府官员（特别是行政官员和两院负责人）、党员的比例很大，这不是变成了自我监督？人大代表的人员结构和代表比例都要做适当调整。
另外，人大要加强对政府的监督，重大事项和紧急事项都要经过人大或其常委会通过。必要时，人大常委会要召开紧急会议审查批准政府的紧急决策。司改与反腐下一步
《财经》：结合正在进行的司法改革，对于调整和规范党与司法机关的关系有何建议？政法委的职能如何调整？
郭道晖：“82宪法”将司法独立表述为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这是列举式、排除式的表述，针对的是“”时期的相关情形。我认为，“54宪法”的表述更清楚明了：“人民法院独立审判，只服从法律。”
在理顺党与司法的关系中，对政法委的改革有两种途径，取消或者改换职能，前者目前还不可能。我建议，在中央和省级设立法治领导小组。中央法治领导小组作为中央依法治国建设社会主义法治国家的智囊团，对怎样建立法治中国、解决什么问题、路线图怎么设计，提供方案供中央参考。另外，其工作还包括推进司法改革，监督和排除各级党委干涉或干扰司法，指导、支持和监督行政机关依法行政。
陈光中：“确保依法独立公正行使审判权检察权”写进了十八届三中全会的《决定》，这是值得肯定的。但还有一个重要内容没有写入，即“加强和改善党对司法工作的领导”。重点是改善，我希望四中全会应有所突破，能遵循司法规律规范此问题。
在这个问题上，首先是党如何领导。司法改革应当去地方化，去地方化的一个关键问题是正确处理地方党委与司法的关系。
党委政法委不宜直接干预、协调个案在理论上已是共识，多个典型的冤假错案是协调出来的。事实证明，联合办案、协调办案不符合司法规律。政法委的职权之一是协调个案，这个职能迟早要去掉。但是，在现阶段对一些重大案件中央完全不管也不现实。
十八届三中全会提出深化司法体制改革，推动省以下法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，都有一定难度并需要通过试点加以落实。另外，司法是中央事权，司法经费应由中央统一拨款，但现在根据国家实际采取的是分步走的做法，我认为中央应当有一定比例的财政投入，并逐步加大投入比例。
应松年：确保司法不受干扰，应摆脱权力干预、人情干预、金钱干预。在摆脱权力干扰上，正在进行省以下司法人财物的统一管理。财权是一方面，我更担忧人事权的管理。
新一轮司改提出建立法官、检察官遴选委员会。遴选委员会下设哪里、人选问题，都很复杂，如何保障遴选委员会的超脱使其不受干扰比较困难。
《财经》：目前反腐可谓高压态势，反腐如何制度化、法治化？
郭道晖：十以来，依托新一届中央和中央纪委，反腐势头强大。反腐要依靠法律制度，“”在一定时期内还将存在，亟须进行规范。依法治党的问题，在过去也存在争论。党务工作应当党内治理，但涉及公民基本权利的应由法律进行规定。目前还是单轨制的反腐，形成“不能腐、不敢腐、不想腐”的长效反腐机制，需借助社会力量。
反腐在运用党政权力外，还应同时动员社会力量，包括公民、媒体、社会组织在内的社会权力，有时比国家权力还要有效。
陈光中：目前对腐败雷厉风行的打击，已初见成效，但离不能腐、不想腐的长效机制还有相当距离。财产公开申报、对裸官的治理等都需要制度化。推进依法治国，就应该明确写入财产公开申报，这次四中全会除了理念创新，还要有具体制度落实，把此前时机不成熟的一些举措写入，才能有血有肉。
改革反腐体制需要进行顶层设计，纪检部门的办案应从体系到方法更加法治化。我建议可以设立国家反腐委员会，合并纪委、检察院反贪的部分职能，对“”进行改革，其职权是查办省部级以上高级官员贪腐案件，省级以下领导干部的贪腐案件还由检察院查办。依法行政的关键
《财经》：“三个依法”中，依法行政的基本要求是职权法定、法律保留、权责统一等，这就涉及党与政府的关系。如何进一步明确责任主体和权力运行的流程，建设法治政府？
应松年：建设法治政府应与国家治理现代化相结合。从管理到治理，就行政治理主体而言，意味着从单一的行政机关管理发展到党领导下的社会组织和公众的共同参与。目前，公共行政主体的法律规制需完善。
依法行政首先是职权法定，需要尽快完善行政组织法，这是机构和职权设定或调整的法律依据。中央政府有《国务院组织法》，但亟待修改。部门组织法还停留在三定规定阶段。1982年以来，国家曾几次试图制定部门组织法，我也参与了几次讨论但至今未果。规范国务院各部门内部的机构设置、权限分配、定额、结构及比例等，是一项基本的规则但却长期缺失。举最简单的例子，我们经常看到一个处室3个处长1个兵，即是这方面的问题。地方政府组织法则停留在比较笼统的阶段，法律规范过于粗疏，其规范作用就会削弱。
同时，中央与地方的事权划分也有待制定中央和地方关系法进行规范，明确哪些权力分属中央与地方，哪些需要共管，共管的中央如何监督。
社会组织的法律规制在现代公共治理语境下更显急迫。正在讨论修改的《行政诉讼法》，就存在一个争议点――哪些社会组织可以成为被告。目前存在的问题是，法律规定了可诉和不能诉的范围，中间地带怎么解决？这与宪法的问题类似，宪法虽然规定全国人大常委会可撤销同宪法、法律抵触的行政法规、地方性法规等，但全国人大常委会的备案审查室运转如何？60余年来，全国人大常委会又废止了哪些法规呢？
最近各地都在强调权力清单问题，部门有哪些权力，依据应该是部门组织法的设定，以及根据组织法的设定再由单行法律具体规定的清单，这是权力行使是否合法的依据。当然，在此基础上，还有是否合理、适当的问题。权力清单梳理后，第一个程序就是向社会公开听取公众意见。
郭道晖：目前正在修订的《立法法》，拟扩大地方立法规的权力，将重新调整中央和地方的关系。现在立法中的一个很大问题是以法谋私，谋本部门、本地方利益甚至个人之私，这在一些地方的红头文件中很常见。
因此，是否可以一下子放开地方立法的权力，如何进行立法监督，都值得研究。“泛立法”泛滥，终将侵犯法律的权威和老百姓的利益。
《财经》：目前矛盾突发、涉诉形势严峻下，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”是一个难题？
应松年：中国提出向治理能力现代化转变，从这个角度，服务型政府应该包括治理能力从管理向服务转变，从运用处罚等刚性手段转变为更多运用教育、引导等柔性手段。
在治理能力方面，目前缺失行政程序法。行政程序法将保证行政机关的行为能达到公正、公开、参与、效率的要求，这是建设法治政府的应有之义。
程序是建设法治政府不可或缺的法律规制手段，内容包括重大行政决策、信息公开等实施程序。重大事项听取专家和老百姓意见，事前减少矛盾避免纠纷，保障科学决策。目前，全国已有十个以上的地方制定了行政程序规定，取得了丰富的经验，制定行政程序法的时机已成熟，希望能早点提上日程。
化解矛盾、维护稳定，解决涉诉的问题，需要完善行政纠纷解决机制。行政纠纷的产生，与制度本身的某些缺陷或者执行者的违法执行有关。这里有三道防线，首先是在基层设置纠纷解决机制，如果不服申请行政复议，再不服提起行政诉讼。法院是最后一道防线，在法治轨道内解决行政纠纷。
本刊记者张玉学对此文亦有贡献
资料
“依法治国”脉络与当下司法改革
1997年9月12日，中共十五大报告明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。
1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，增加“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
2002年11月，十六大报告把“依法治国”作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，同时强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”
2007年6月25日，在中央党校发表讲话时强调：“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义。”
十七大报告以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。
十报告提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，其关于“依法治国”的论述和要求，重点集中在两个字上：“全”和“快”。
2012年12月4日，在纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，要健全违宪监督机制和程序，坚决纠正违法违宪行为”。重申“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。
十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进法治中国建设”单列进行专题论述。
2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等三个关于司法改革的文件。框架意见决定，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四项重大改革事项，选取上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点，为全面推进司改积累经验。其中，上海率先公布了已获中央通过的司改方案。
2014年7月9日，最高法院通报了《人民法院第四个五年改革纲要（2014年-2018年）》的总体思路和主要内容，重点是八个方面的核心内容：深化法院人事管理改革、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、健全审判权力运行机制、加大人权司法保障力度、进一步深化司法公开、明确四级法院职能定位、健全司法行政事务保障机制以及推进涉法涉诉改革。
2014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表讲话称，坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。表示，宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
如何深化司法体制改革篇6
一、从制度构建层面建立公正的司法制度——制度公正
公平正义是人类政治法律思想的核心价值，法律制度的建构，根本的目的就在于实现社会公正，对各种各样的社会不公进行纠正，以保证人类社会的稳定和进步。公正是社会主义司法制度的灵魂，是司法活动的永恒主题，没有公正，司法活动就失去了赖以存在之基与安身立命之本。公正对于司法制度的意义毋庸置疑，如何实现公正，如何构建公正的司法制度，则需要进一步展开讨论。近年来，人们对公正的讨论往往集中在“实体公正”与“程序公正”孰重孰轻的层面上，有关司法公正的问题被引导、限缩为当实体公正与程序公正发生冲突时如何取舍的问题。如此一来，虽然将程序公正“扶正”，改变了传统上‘重实体、轻程序”的错误倾向，但却无意识地将对公正本身的理解框定在了一个十分有限的范围内，即在现有制度框架下实现公正。所谓的实体公正与程序公正之间的冲突，实际上是在极大地淡化了对制度本身的公正的考察后，将人们的注意力吸引到对现有制度下的公正实现过程的分析。换言之，对实体公正、程序公正之间关系的讨论，很大程度上集中在了制度运行中的公正问题上，而对制度本身的公正性的考虑是略显不足的。如在“审判过程的公正是程序的公正，而审判结论的公正则是实体的公正(包括案件事实之真实的发现与裁判对法律的正确适用)的表述中，为了强调实体公正与程序公正之间的区别，法律(也即制度本身)的公正性是被预设了的(裁判对法律的正确适用)回避了对制度本身公正性的考察，或者说对司法制度本身公正性的追求在这里是隐而未现的。如此一来，公正问题就成为在现有(公正的)制度下如何实现公正的问题。
事实上，从司法改革的层面来看，制度本身的公正性才是建设公正的司法制度的本源问题，不解决好这个本源性的问题，公正的社会主义司法制度就会成为镜中花、水中月。没有制度公正，遑论政策上的公正、实践中的公正。建设公正的社会主义司法制度，最为根本也是最为关键的还是制度本身的公正性;而制度本身的公正性，则在于制度的设计是否符合社会大众对公正的期许，制度的正当性是否得到了全社会最广泛的认同。这就要求新阶段的司法改革仍要对我们的各项法律制度一无论是实体法还是程序法一继续前阶段司法改革最常使用的“修法”措施，保证制度的“与时俱进”以维护其公正性。党的十七大报告明确指出：要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”“科学”、“民主”的立法，就是为了保障法律制度的公正性、正当性，建立公正、科学、合理、符合司法规律的制度体系。
改革开放三十多年来，由于中国社会的变动频繁且剧烈，本来就常被推崇习惯法的学者们所诟病的成文法的滞后性被无限地放大，司法制度不合理、不能与时俱进，使得一些制度未能体现出公正的价值。在此种制度框架下，无论之后的政策如何调整，实践运行中如何规范，都无法真正顺畅地实现法律制度对公正价值的追求。特别是随着我国政治、经济、文化、社会等方面的发展，法律思想层面发生的巨大变化并未在法律制度中得以及时充分地展现。当社会中广大民众对制度公正的期许逐渐与现有的制度构建发生偏离时，人们对现有法律制度的“接受、认同、信赖和支持”必然也会开始逐渐弱化，对制度的公正性产生质疑。
因此，新一阶段的司法改革仍需通过不断的修法、立法、完善整个法律制度，以先进的法律思想推动制度的变革，维护法律制度的公正性，以达到正本清源的目的，从根本上为公正的实现打下坚实的基础。
当下，从制度层面建构公正的司法制度、确保制度公正的核心问题，在于如何将人权保障的理念融合到制度建构当中，使已获得宪法确认的“国家尊重和保障人权”在司法制度中得以体现。
应当说，在自20世纪90年代中期开始的第一阶段的司法改革中，人权理念得到了初步的确立，但在司法制度的建构上，并未能形成科学、系统的体系。随着人权理念逐步深入人心、逐步成为社会大众的集体共识，司法制度能否体现并有效地保障人权己成为衡量其是否公正的重要标准。司法制度能否被社会大众所接受、认同、信赖和支持，很大程度上依赖于制度建构能否有效地保障人权。因此，如何在新一阶段的司法改革中完善司法制度，构建一个充分体现人权保障理念的制度体系，就成为建设公正的社会主义司法制度的关键。
新出台的《国家人权行动计划(年)》就体现了这样一种制度建构的方向。该计划明确了“未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施”。121在与司法制度改革相关的第二部分“公民权利与政治权利保障”中，该计划明确提出要“完善预防和救济措施……依法保障人身权利”、“完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇”131，并随之提出了一系列的具体措施。这些措施将帮助我们建立起一套完善的、科学的、蕴涵了人权保障理念的司法制度，使制度本身能够获得接受、认同、信赖和支持，在制度建构的层面为建设公正的社会主义司法制度打下坚实的基础。
二、从政策调整层面实现高效的司法制度——政策高效
提高诉讼效率一直是司法改革的重要目标之一，效率一度被提高到与公正同样的高度进行讨论，成为司法制度改革中不可或缺的推动力之一。在前一阶段的改革中，提高诉讼效率成为改革的重点，在1996年的《刑事诉讼法》修改过程中，确定证据不足作无罪处理的规则、増设简易审判程序、取消收容审查、规定取保候审、监视居住的期限等几项改革措施，都是围绕或者涉及司法效率问题而展开的;在民事、行政司法制度中，更是通过完善民事、行政诉讼简易程序，制定简易程序审理规则，建立健全多元纠纷解决机制，有效地提高了人民法院的司法能力，缩小了其与人民群众日益増长的司法需求之间的差距。
不难发现，在前一阶段的改革过程中，提高诉讼效率的目标是通过修改、补充、完善现有法律制度来实现的。我们可以将之前的提高诉讼效率的方式视为一种追求“制度高效”的方式：通过司法制度本身的调整，尽可能地缩减各类案件在司法程序中对有限的司法资源的消耗，以期容纳更多诉讼案件。应当说，这种制度高效的路径选择在前一阶段的改革中，确实起到了一定的节约司法资源、提高诉讼效率的作用，有效地缩减了一些不必要的诉讼程序，使得整个司法制度更加经济、高效，有效地缓解了整个司法体系所承担的案件压力。
然而，在笔者看来，在新一阶段的司法改革中，若仍仅以制度高效为改革的唯一路径，是难以达成建设高效的社会主义司法制度的改革目标的。
一方面，随着第一阶段司法改革的完成，各种节约司法资源、提高诉讼效率的制度已逐步建立，通过制度本身的进一步调整所能带来的司法效率的提升空间己十分有限。在司法制度改革中，涉及效率的制度改革并非完全遵循经济原则，完全以节约资源、提高效率为目标，而是要受到公正原则的限制，即制度高效必须建立在制度公正的基础之上，不能一味地追求高效而贬损制度的公正性。如辩诉交易制度虽然在理论上能够极大地提高诉讼效率，但由于其在正当性上难以获得社会大众的广泛认同，对制度的公正性会带来极大的损害，因而在当下的中国无法建立起来。因此，在社会大众对司法制度的公正性的认识未发生较大变化的情况下，司法制度在完成初次的制度高效的调整后，通过同样的方式所能提高的诉讼效率就十分有限了。对于我国的司法体制改革而言，虽然仍有许多有助于提高诉讼效率且无损于公正的制度尚未建立起来，但相对于整个司法制度，这些制度上的小修小补并不能真正大幅度地提高诉讼效率。
另一方面，也是在笔者看来更为重要的是高效的社会主义司法制度中所指的“高效”，并不完全等同于前阶段改革所指向的高“效率”，其更加应当是对高“效益”的一种追求。在这里，提高效率本身并不是目的，为效率而效率是一种本末倒置的追求，提高诉讼效率的终极意义并不在于节约司法资源，而在于利用有限的司法资源更好地实现司法制度的根本功能，从整体上増加社会效益。效率侧重于强调个案所占用的司法资源的多少，表示的是司法程序的产出(收益)与投入(成本)之间的对比关系;而效益则侧重于强调作为整体的司法制度的产出，指的是一定的司法资源的投入在当时的司法效率及司法资源的配置的共同作用下所取得的成果。后者的含义明显丰富于前者，两者间最大的差异在于是否将社会效益纳入考量范围。这种差异的存在直接导致了对效率问题往往偏向于采用经济学的分析路径，而对效益问题则需要更多的采用社会学的考察方式。一旦将司法制度的社会效益纳入改革的考量范围，则通过制度改革提高效率来达到提高效益的改革思路就并不是唯一的更不是最有效的途径。
当我们开始考察司法制度整体的社会效益时，増加司法投入、提高诉讼效率、优化资源配置都是有效的提高司法效益的手段。然而，资源的稀缺性限制了増加司法投入的可能，法律制度的公正性、稳定性制约了诉讼效率的提高空间，因此，资源的优化配置就成为在一定的社会形势下最为有效地提高司法效益的手段。资源的优化配置，在很大程度上是属于由司法政策所调整解决的问题。有学者曾明确提出：司法资源如何分配于所有需要依赖此司法资源者，乃是司法政策之重大问题。资源的优化配置固然与制度设计有关，但制度建构一旦完成，在一定的时间段内不会再次调整。而资源配置本身则需要不断地根据当时的社会环境、案件构成、犯罪控制力度、犯罪率等多方面因素进行优化，通过‘牺牲少数案件之程序利益(言辞辩论程序、第三审法律审之利益)，可以累积(或换取)更多之时间、体力、精力，形成司法资源之‘资本累积俾便处理其他更为复杂、繁重、重大、更需要时间处理之案件，以提高整体司法功能，増进司法效率，増加更多更公平之审判机会，使司法资源得到最有效之利用”。因此，政策是最为有效地对司法资源进行优化配置的手段，通过政策调整维持法律制度的高效，是建设高效的社会主义司法制度最为直接有效的手段。
政策高效最为典型的表现是“宽严相济的刑事司法政策”的提出。坚持宽严相济的司法政策被认为“是我国刑事审判工作适应经济社会发展的必然要求，符合司法规律和特点”。政策的制定“以増强群众安全感、促进社会和谐稳定为出发点”。同时对于检察机关而言，“贯彻宽严相济的刑事司法政策，就是要根据社会治安形势和犯罪分子的不同情况，在依法履行法律监督职能中实行区别对待……对严重犯罪依法从严打击，对轻微犯罪依法从宽处理……全面把握、区别对待、严格依法、注重效果”。不难发现，社会效果是宽严相济的刑事司法政策所着力追求的目标。依靠政策的灵活性，通过不断地调整司法工作的重心，达到宽与严的动态平衡，将司法资源合理地配置到司法程序当中，以获取更多、更好的社会效益是宽严相济的刑事司法政策的根本目的。因此，宽严相济的刑事司法政策可以被视为我们追求政策高效的一项原则性规定，在此原则性规定的指导下，“根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理’。通过更为具体的刑事司法政策，及时地调整司法资源在不同案件类型中的分配，可以达到优化资源配置的目的。
在当前的社会形势下，我们所采取的刑事司法政策就是坚定不移地贯彻宽严相济的形势政策，依法严厉打击严重危害社会治安的犯罪和严重破坏市场经济秩序等犯罪，依法严肃查处贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪，坚决遏制刑事犯罪高发势头。同时，对未成年人犯罪案件依法从宽处理，对因人民内部矛盾引发的轻微刑事案件依法从宽处理，对轻微犯罪中的初犯、偶犯依法从宽处理。围绕构建和谐社会理念推行刑事和解的政策，以平和的方式解决诉讼纠纷，在诉讼的任何环节都创造案结事了的可能性，并最大限度地节约诉讼资源，减少涉诉信访上访。从过去重视审判效率转向重视审判前的诉讼效率，有所侧重地对有限的司法资源进行科学、合理的分配。这种资源分配的司法政策，将随着社会形势、犯罪控制形势的变化而变化，从而使司法资源得到更为有效的配置，提高整个司法体系所获取的社会效益，在政策调整层面为建设高效的社会主义司法制度提供保障。
三、从实践运行层面建构权威的司法制度一实践权威
权威的司法制度的外在表现，在于其向社会所展示的是一种司法威望和公信力。在一定程度上，人们之所以在发生纠纷时愿意将其交由司法机关裁判处理，主要是认同司法制度的公信力和权威性，坚信司法机关是代表国家行使司法权，在司法活动中能始终保持中立，能公正无偏地解决纠纷。司法制度的权威性也是司法能够有效运作并实现其应有的公正的基础和前提。司法公正通过司法运作过程中的权威及司法裁判的权威表现出来。
在前一阶段的司法改革中，我国的司法制度在对公正和高效的追求上取得了令人赞叹的成就，改革的方向明确、措施有效、成果斐然。然而，与此同时，司法权威的问题却一直未能获得妥善的解决。在一定程度上，是社会公众对司法权威的广泛质疑、司法公信力面临的严重危机推动了司法改革的进行，前一阶段的司法改革的动力在“很大程度上可以说来自于社会对司法腐败的强烈不满……受市场经济的影响，司法活动受地方、部门领导干预的情况也较严重，司法人员吃拿卡要、枉法裁判等腐败现象有蔓延的势头，引起了社会各阶层的不满”。但遗憾的是，最终种种改革措施并未能有效地提升司法权威，司法权威反而被认为“从历史上看，己降到了最低点，到了非常危险的地步”。这对于第一阶段的司法改革无疑是一种极大的讽刺。
如何正确面对这令人尴尬的改革“成果”，对己有的改革措施进行深刻的反思，是我们在新阶段的司法改革中能否顺利地解决司法权威这一难题，成功地建设权威的社会主义司法制度的关键。
一般而言，权威的司法制度被认为应包含“司法机关暨法官的司法独立权获得确切的制度性肯认，司法判决公正并获得有效执行，司法机关及法官享有广泛的公信力，公民大众对于司法公信力具有普遍认同”112四个方面的因素，其中，“司法机关与法官享有不言而喻、神圣不可侵犯的司法独立权最为关键……但是，最为根本的，也是司法权威的命脉所在，乃是司法必须公正……从外在而言，判决之不获执行或者难以严格有效执行……是公民大众对于'司法权威’作出否定性评价的直接依据”。也有学者简化了构成司法权威的要素，认为“法律的权威来自于职业法官公正的裁判结果和公正的法律程序以及民众对法律的信仰。具体说来应表现为两个方面：其一，司法的过程及司法的成果一裁判要体现公正，这是司法权威的前提。其二，公正的裁判要能得到执行，这是司法权威所必需”。由此我们可以简单地归纳出构建权威的司法制度的两个核心要素：一是司法公正;二是有效执行。要对我国“己降到了最低点”司法权威进行反思，就必然要围绕这两个核心要素展开。
“稳定的权威来自公正，而公正又把权威转变为政治正当性。”公正乃是司法权威的根源、命脉所在。在第一阶段的司法改革中，司法制度的公正性虽然是改革的重点之一，但从整体上讲，我国司法制度的公正性并不存在根本性的缺陷，对制度公正的调整更多的是随着社会变迁、思想进步而对制度进行的一定范围内的调整，至少在第一阶段的改革完成后，司法制度可以被视为基本公正的。满足了制度公正的要求，司法权威仍遭遇尴尬，那么问题就主要存在于制度的运行过程中了。无论是司法程序运行过程中的不公正，还是司法裁判不能有效执行，都属于制度的实践运行中出现的问题。公正的司法制度成为摆设，司法行为往往不依法而行，使得制度的公正未能在实践中得以体现，社会大众在司法实践中看到的只是部门利益、个人利益，看不到法律制度的本来面目，于是丧失了对法律制度的信仰，造成了司法制度的权威日益减损。“在现代法治国家，包括宪法、法律具有至上性，任何国家机关、单位，任何领导人和普通公民，都必须严格服从和执行法律，而法律的权威最终要通过司法对法律的适用来体现。当司法程序不再严格适用法律时，法律的权威自然也就无从谈起。
因此，要在新一阶段的司法改革中建设权威的社会主义司法制度，最为直接、有效的途径是进一步强调严格依法办案，保证所有的司法行为都是以法律为准绳展开，都在制度框架下进行。党的十七大报告提出“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”“加强宪法和法律实施……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，就是在强调严格依照法律制度进行司法活动、规范司法行为对构建司法权威的意义。
最高人民法院在其第三个五年改革纲要中，也专门提出要“加强司法职业保障制度建设。加强人民法院依法独立公正行使审判权的保障机制建设。研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。加大对不当干预人民法院审判和执行工作的纪检监察力度。完善惩戒妨碍人民法院执行公务、拒不执行人民法院作出的生效裁判等违法犯罪行为的法律规定。完善最高人民法院就司法解释工作与相关部门的协调制度和人大备案制度，保证司法解释的统一和权威”，以切实保证司法审判活动能严格、纯粹地依照法律的规定进行，避免任何超越法律规范的司法行为的出现。
如何深化司法体制改革篇7
【关键词】改革推进落实难决策体制执行机制【中图分类号】D625【文献标识码】a
提出改革方案易，落实改革方案难
十八届四中全会后，掀起了新一轮改革热潮，进入“全面推进依法治国”的新时期。同志指出：“处理好改革最先一公里和最后一公里的关系，突破中梗阻，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”然而改革目标仍未完全实现，所以改革方案层出不穷，以法院系统为例，每隔五年都会推出新的改革方案，倘若第一次改革目标能完全落实，后续即使需进一步完善，只提出局部性改革建议即可，无须屡次提出综合改革方案。提出改革方案易，落实改革方案难，落实过程中各种利益博弈更加激烈紧张。落实难具体表现在以下方面：
拖延改革进度，消极应对改革。但凡改革都有风险，改革方案下发之后，不少地方习惯按兵不动。在改革前景不甚明朗时，考虑到推进改革需承担的政治责任，这种策略不失为明哲保身的“明智”之举，也暗合部分官员不求有功但求无过的政治心态。“枪打出头鸟”成为官场潜规则，谁也不敢先着手，都等待对方出台落实细则，自己便参照执行，落实的进度一缓再缓、一延再延。
照抄中央文件，缺乏主动思考积极求变意识。不少地方一字不落照抄照搬中央文件，乐意成为中央的传达室，陷入教条主义的误区。党政官员存在怕出事不敢担责的心理阴影，误认为原封不动照抄原文，就是紧跟中央步伐与中央保持一致。如果不能吃透方案精神，结合实际出台实施办法，基层更无权力擅自改革，最终陷入以文件落实改革以会议落实改革的局面。
一味依赖上级指示，将改革矛盾层层上交。任何改革在落实中都会遇到困难，否则，改革早已毕其功于一役不会迁延日久。有些地方在推行中，不管遇到多大困难，都暂缓改革层层上报等待上级进一步指示。若事事由中央决策地方遵令执行，自然减少了出现偏差的可能，但也将贻误时机，使改革陷入无效率低水平循环中。
选择性执行改革方案，随意裁量打球。顺利落实改革还需执行者有足够的勇气和魄力，稍显遗憾的是当前有魄力的执行者太少，大部分执行者都较为“聪明”选择性改革，这也是官场文化中“不得罪人”的思维作祟，对于利益变革较大的硬骨头，滥用自由裁量权，绕着方案走。殊不知，法治改革的核心是建立规则之治，以自身利益为衡量标准，随意裁量选择性改革，恰恰是人治思维的表现，与规则之治相距甚远。
法治改革方案为什么搁浅
改革方案大多贯穿了法治的精髓，符合建设法治国家的基本规律，但改革方案执行中多次搁浅，绝不是个人因素导致，而是执行过程出现了制度性困境。若不深入分析背后的原因，将导致改革陷入疲惫，进入决策躁动执行休眠的境地。
一是少数改革方案急于求成，目标宏大与现实脱节。法治改革方案大多规划了理想蓝图，设计出美好愿景，渴望短期内实现法治，理论上这些方案都很正确甚至完美，却容易忽视改革规律和现实条件，导致方案出台后，目标宏大显得急于求成与现实脱节。如《人民法院五年改革纲要》提出“按照规范化、规模化的要求合理设置人民法庭”，这本是完善审判层级提高审判质量的重要举措，也是审判改革应该坚持的方向，能有效遏制法院随意设置人民法庭的弊端。但方案要求“2000年底前撤销城市市辖区内的人民法庭”，则显得不切实际，从纲要下发到最终落实只有14个月，在如此短的时间内，难以合理安排法庭人员的工作，安抚其情绪并保持法院系统稳定，果不其然，此项改革缺乏可行性最终不了了之，时至今日不少市辖区仍然下辖人民法庭，如武汉市汉阳区法院下辖十里法庭和江堤法庭。
二是部分改革方案过于原则，欠缺具体的指导意见。中央站在全局的角度思考设计改革方案，方案必须较为宏观原则才能有效统领各地具体改革，这本无可厚非，也是中央设计改革方案难以避免的。但在当前的执行体制下，若方案不能提出明确指导意见，则地方改革将陷入无所适从无法可依的局面，要么事事请示中央贻误改革时机，要么随意自由裁量曲解改革本意，使改革陷入“一放就乱一收就死”的窘境。如2016年9月12日最高人民法院下发《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》希望能提高司法效率促进司法公正。理论上讲“繁简分流”是科学的案件审判制度，能集聚优秀的审判人员集中处理复杂案件，实现简案快审繁案精审的目标。《意见》提出的各项原则固然正确，但欠缺实际执行的具体细则，没有定义何为简单案件何为复杂案件，何种法官审理简单案件，审理复杂案件的法官能否提升待遇等。据了解，有的法院仍然简单采取随机方式，不论案件难易随意分配；有的法院因缺乏待遇激励机制，大部分法官都认为自身业务能力不强希望审理简单案件。因此，为保障改革方案顺利落实，现有制度模式下在提出原则性规范时，还需兼顾具体指导意见和实施办法。
三是某些改革方案政出多门，朝令夕改难持久推行。大型改革方案不是一家单位能独立完成的，需要不同机关协调配合，特别是法院和检察院需通力合作。如果不能精诚团结统一思想，即使方案勉强出台，后续执行中仍难免横生波折，甚至出现改革方案政出多门相互冲突的局面。如在检察机关参与行政公益诉讼改革中，检察院与法院对主体存在争议，检察院希望自身主导行政公益诉讼，明确检察机关为唯一的主体，法院则希望其他公益组织能分享一部分权，适当扩大主体范围。必须保证改革的连续性和稳定性，防止改革方案浅尝辄止朝令夕改，若经常出现后一项改革前一项方案确定的规则制度，将使改革方案的权威性荡然无存，导致在实际执行中虚与委蛇、敷衍了事。
四是改革压力叠加下移，基层疲于应对难以深入。法治改革主体众多内容广泛，改革渐成层层下压之势，方案制定主体包括中共中央，全国人大，最高人民法院，最高人民检察院等，方案内容既可以是国家层面司法改革，也可以是某一系统的局部改革，还可以是针对个案开启某项诉讼程序审判规则的改革等。当前，社会已经深深打上了改革烙印，事事想改革时时讲改革，不同部门可以就同一项制度从自身角度分别提出改革方案，以致方案层层传导压力叠加下移。执行者尤其是基层工作者，要花费不少时间研读学习各项改革方案，还须处理大量业务工作，真正用在落实改革上的时间极为有限。如基层法院审判人员，业务繁重审判压力大，频繁参观培训研讨学习占用较多时间精力，面对日常审判业务尚感力不从心，改革效果不尽如人意也就不难理解了。
五是基层人员执行力度不强，待遇激励机制不健全。当前囿于种种原因，基层司法人员素质还不高执行力不强，部分审判检察人员，学历层次不高，非法学科班出身，对法治改革缺乏深入理解。现有待遇激励机制不健全，难以跟上时代步伐，削减了基层落实改革的积极性，而社会各界对法治的殷切期望，无形之中增加了司法人员的工作强度和心理压力。一方面工作繁、责任重、压力大，另一方面却地位低、待遇薄、升迁难，一些骨干法官要求调离法院，办案一线的司法官素质总体而言达不到要求。这导致改革陷入恶性循环，社会对正义的期望越高，司法人员的压力越大，优秀司法人才越可能逃离基层司法机关，使基层司法人员素质下降执行力减弱，最终导致社会怀疑改革的意义。
六是注重改革方案决策宣传，惩戒和督导力度不足。改革难以摆脱重决策轻落实的顽疾，这与注重前期宣传引导，轻视后期惩戒督导有很大关系。方案出台后应立即通过官方媒体，在网站、报纸和期刊上大规模宣传报道，强化方案的重要性。但督导惩戒措施则凡善可陈，缺乏制度化规范化模式，习惯于年初布置改革方案，年终前往基层调研督导，中途无法判断执行进度是否达标执行措施是否合规等。年终督导大多以听汇报看材料等形式收场，蜻蜓点水式的浮在表面，没有沉下心来思索到底取得哪些成就。对落实改革先进单位评奖评优多方报道，然甚少听说哪家单位因落实改革不力被问责，须知，有奖有罚才能起到激励先进鞭策后进的效果。
完善执行制度，破解落实难的痼疾
找准病根还需开对药方，当下要汲取过往改革未能完全成功的经验教训，适时调整旧有改革模式，完善执行制度，以求逐步破解落实难的痼疾。
第一，中央统合改革共识，避免改革碎片化。如何根据法治的一般理论，遵循法治的基本规律，建构能解决中国问题的具有中国特色的司法体制与机制，是中央顶层设计和地方实践探索的关键。要彻底消除部门利益藩篱破解利益固化的困境，需树立法治改革是全局性改革的共识，统筹规划综合考量，防止各部门各地区自行其是恣意妄为，以致改革碎片化。司法权本就是属于中央的权力，由中央统一规划合情合理，各地方和部门需尊重中央在法治改革中的权威地位，抛弃地方保护和部门保护的传统思维，站在全国一盘棋的角度审慎对待法治改革。
第二，注重吸纳基层意见，提升方案科学性。制定方案时应尽可能吸纳利益相关者的意见建议，尤其是基层司法人员的建议，以往法治改革方案大多由中央或省级司法人员和专家学者共同研究拟定，导致方案过于理想化，对基层实际执行中可能存在的困难估计不足。如早在2004年《人民法院第二个五年改革纲要》提出要“建立法官员额比例并逐步落实”，员额制事关司法人员的切身利益，是司法人事管理制度的核心，牵涉面广利益纠葛复杂，在法院二五改革期间根本无力推动，直到十八届三中全会强调推动司法体制改革以来，才于2014年6月在6个省份开始员额制改革试点破冰。改革方案规定的落实时间通常较短，往往以三年或者五年为限甚至以一年为期，导致落实过程浮于表面、落实方法过于简单，存在许多遗留问题，影响改革目标的全面实现。今后制定改革方案必须充分吸纳基层意见，考虑改革执行的可操作性和现实条件，以一线法官检察官为本、面向基层、眼睛向下的司法改革实施方案，才能取得预期成效。
第三，完善责任追究机制，强化落实力度提升基层待遇。法治改革方案一般包含目标意义、方式方法、时间期限等内容，但欠缺责任追究条款，在无法追究执行者改革责任时，改革方案逐渐由强制性变成了建议性，失去对执行者的约束作用。法治改革的责任追究机制，是使这项制度发挥作用最有力的武器，若缺乏责任追究，改革方案的落实仅依赖于执行者的自觉和道德约束，须知，简单的以宣传教育督促检查来促进改革落实，不过是方案制定者的一厢情愿。同时，还必须正视基层司法人员工作压力大待遇低的现状，强化落实需要留得住人才并稳定人心，没有健全的待遇激励机制，难以吸引优秀的法治人才，在基层待遇普遍偏低、人才外流严重的今天，良好的待遇激励机制弥足珍贵。完善待遇机制还要打破吃大锅饭的传统，发挥多劳多得的激励效应，在普遍提升待遇的基础上凸显差别，才能激发基层司法人员的工作热情和动力。
第四，改善督导评价体系，既重视改革结果也重视过程。当前督导评价体系还停留在注重文字材料数据汇报上，这固然是督导评价的一种方法，但不应该将其视为唯一的工作方法，更不能让督导评价沦为形式，避免参观访问式的督导，应不拘泥形式时时督导综合评价。在方案落实中，深入基层督察贴近实际指导，妥善解决基层在实践中遇到的障碍及存在的困难，使督导成为下级反映情况上级解决问题的互动模式。另外，评价体系需精细化，注重改革过程和实际效果，充分考虑地区法治发展水平的差异，法治改革目标的实现较为漫长，中间会遇到各种障碍，基层落实改革方案就是法治逐步完善的过程。有些地方法治发展较为落后改革困难大，要取得突出成果更为不易，评价体系需综合考虑改革过程，不能简单以改革结果来认定改革成效。
从改革方案的提出，到执行落实，再到考核评价，是一个系统化的过程，三者同样重要不可偏离，要彻底纠正以往某些改革虎头蛇尾的弊端。妥善解决改革落实难的痼疾，需统一思想凝聚共识，将深化改革作为共同的奋斗目标，使大家心往一处想劲儿往一处使。
（作者为武汉大学法学院教授；武汉大学法学院博士研究生李雷对本文亦有贡献）
【参考文献】
①陈光中，龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》，2013年第4期。
②冀祥德，邓超：《司法改革“上海方案”价值评析》，《政法论丛》，2014年第6期。
如何深化司法体制改革篇8
关键词:国企改革;后国企改革时代;管理层问责;委托理论
一、引言
改革开放30多年的历程表明，国企改革始终是我国经济改革的中心环节，事关改革成败的大局。毋庸置疑，经过30多年的探索实践，国企改革取得了令人瞩目的成就，基本建立了现代企业制度和以国有资产管理委员会(以下简称“国资委”)代为履行出资者职能的出资人制度，国企的盈利能力和竞争力都有了很大的提高。但是，国企还只是完成了形式上的改革，并没有从实质上解决国企的所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题。出资人制度仍然是一种多级委托链条，在这种多级委托条件下，国企依然任重道远:(1)所有者的缺位问题依然未能得到有效解决，只不过是从过去的由各个部委、省市等分散行使职能变为集中由“国资委”一家来行使职能而已;(2)国企虽然建立了以公司制为主体的现代企业制度，但并没有形成现代公司治理结构下的议事规则、人事任免和重大事项集体决策的机制，还是人治;(3)如王少安(2007)所言，近年来国企经营状况的好转、利润规模的快速增长也主要是因为“它们处于垄断地位，‘好赚钱’”。
由此可见，国企改革是“一盘没有下定的棋”，还需要如党的十七届五中全会公报中提出的那样，“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革”。经历了32年改革历程后的国企改革，我们将之界定为“后国企改革时代”。在后国企改革时代，国企改革不能再停留在组织制度、股权结构、公司治理结构构建等形式层面上，而是要研究影响国企绩效的深层次问题。即把改革的重点放到如何规范国企的实际控制人——管理者的行为上来，建立完善有效的国企管理层问责机制。是以，本研究理论和现实意义显然。
二、国企管理层问责的逻辑起点
回顾我国国企改革的历程，不难发现，国企改革既是一个渐进的过程，更是一个“摸着石头过河”、不断摸索的过程。国企改革的阶段性，反映了特定约束条件下的必然选择，也是新方案不断替代旧方案以克服其弊端的过程。30多年来，我国国企改革大体经历了扩大企业自主权、从经营权向所有权过渡、推进建立现代企业制度和深化国家控股股份公司(特别是上市公司)的内部改革等四个阶段(宋养琰，2008)。每个阶段都有其利弊得失，归纳总结如下(表1所示)。
上述国企改革的四个阶段是层层推进的。可以说，后一阶段的改革既是在前一改革基础上的进一步深化，更是为了克服前一改革阶段存在的问题和不足而采取的新举措。经过上述四个阶段的改革，国企的组织形式已基本改造成为股份公司占主导的公司制。但是国企改革并非“一股就灵”，从表l中国企改革第三、四阶段存在的问题可以明显地看出，国企在建立现代企业制度、进行了股份制改造。甚至成为上市公司，乃至还进行了股权分置改革之后，还依然存在许多难以解决的深层问题。
从国企改革的四阶段分析中我们不难发现，要将传统的计划经济体制下形成的国企改造成为适应市场经济要求、产权明晰的现代企业，就形式上而言，并非莫能。到目前为止，所有的国企基本上都完成了组织制度、股权结构、公司治理结构构建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，对于实质上影响国企效率、如何加强对国企的实际控制人——管理者行为的约束与规范则长时间被忽视了。这是现有改革没有从实质上解决国企所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题的根本原因。鉴于此，特提出本文研究的逻辑思路，既有的国企改革只是完成了形式上的改革，在“后国企改革时代”，国企改革再也不能停留在形式层面的修修补补，而是要研究影响国企绩效的深层问题，即把改革的重点放到如何规范国企的实际控制人——管理者的行为上来。这就是要建立完善有效的国企管理层问责机制。
三、国企管理层问责的理论分析
构建国企管理层问责制是“后国企改革时代”国企改革质的深化，是解决长期以来国企绩效低下问题的有效途径与思路。而对管理层问题的分析，必须从委托关系的分析着手。问题是伴随着股份公司的出现而产生的，其思想渊源最早可以追溯到亚当·斯密。斯密认为，在钱财的处理上，股份公司的董事是为他人尽力，而私人合伙公司的人员则纯为自己打算。所以，要想股份公司的董事们监视钱财用途像私人合伙公司人员那样用意周到是很难做到的(斯密，1776)。由此可见，现代公司运行中所要解决的一个核心问题，即问题，它源于所有权与控制权的分离。
在国企产权制度改革之前，由于长期的计划体制形成了政企不分、多头管理、权责不清、条块分割、效率低下等弊端，国企的委托关系模糊不清。一方面，政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产成品的流通;另一方面，企业是政府部门的“附属”、“生产车间”，完全没有生产经营的自主权。这种高度集中、政企合一的体制在我国基础薄弱、内贫外患的情况下为迅速建立起比较完备的工业体系发挥了重要作用。随之带来的弊端则是，国有企业的使用权(即决策权)在政府手中，形成政企不分的传统;企业负责人作为政府派出的官员，只对政府负责，企业负责人作为企业的决策者有权作出决策，但并不从正确决策中获得利益，也不承担错误决策的责任。经营者缺乏积极性，由此造成国有企业的效率低下。虽然中国80年代初的国企改革采用了“放权让利”、“承包制”等方式给予利益刺激，但是这些改革却无一是成功的。究其原因，这些改革都没有触及影响国企效率的根本问题——产权制度问题。
于是，我国的国企(尤其是大型国企)改革，在经历了“放权让利”和“承包制”等方式后，找到了产权制度改革这一突破口。国企产权制度改革，理论是先导。理论上，股份制是所有市场经济中大型企业的产权形式，国企必须通过股份制改革来实现产权明晰。厉以宁(2008)认为所有制改革对社会主义经济体制的转换具有关键意义，必须以新型所有制取代传统所有制，并明确提出实行股份制是改革的方向。我国的国企改革也相应地转变为以所有权改革为主。梁小民(2004)认为，
“国企效率低下源于产权制度”。必须通过产权制度改革、实行股份制来消除在传统的公有制下，名义上的所有者为全民，实际上并没有一种机制能保证全民行使所有者权力的公有制下“所有者缺位”的弊端，
从而通过明晰产权来提高公司的效率。这种效率来源于:(1)股权多元化，而且产权的主体明确;(2)股权相对集中，有相对控股的大股东;(3)股份是可以交易、转让的。通过股权多元化，使企业做大，在股权主体明确的条件下达到权责利之间的一致。在实践上，国企产权制度改革从股份制改革试点开始，到全面推进公司制改造、建立现代企业制度，大批国企改造成为以股份公司为主要组织形式的公司制企业，成为沪深股市上市公司的主力军。到党的十七大，明确提出:“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”。国有企业股份制改革更加上升为党的重要方针政策之一。产权制度改革后的国企委托关系逐渐明晰，国家作为国有企业出资人、企业的经营者则是企业经营管理的受托人的地位得以明确，国企的委托关系如图1所示。
但是，许多国有企业实行股份制之后绩效却仍然没有根本性提高。在没有进行产权制度改革之前(甚至在产权制度改革之后)，人们在查找国有企业低效的原因时都首先归咎于“所有者缺位”。为什么在进行了产权制度改革、实行了股份制之后还依然如故呢?这除了如张维迎教授形象的比喻，即部分国企的股份化是“白马身上画道道——冒充斑马”，除徒有其名而无其实的原因外，实际上，国企实行股份公司形式并没有从根本上克服“所有者缺位”的弊端。于是就有了国有资产管理体制改革，即将原来由国务院各部委和地方政府各部门分头管理国有资产改为由国务院国资委和各级地方国资委统一
管理国有资产的体制。以国务院及各级地方国资委的成立为标志，国有资产委托制度初步建成。这一改革使过去“九龙治水”的情况，即国有企业有很多部门在管，但没有哪个部门真正对国有资产保值增值负责的局面得到改善。前国资委主任李荣融撰文认为，“成立国资委从机构设置上实现了‘政企分开’、‘政资分开’，使国有资产保值增值的责任得到了有效落实。”(李荣融，2007)
但是，成立国资委，由其代为履行出资者职能，并没有改变国有资产管理仍然是一种多级委托链条的状况。而在这种多级委托条件下，所有者的缺位依旧存在;“人人所有，人人没有”、“人人享有权利，人人不尽义务”的局面并未从根本上得到改观;国有企业的经营管理者仍然没有压力也没有动力来真正努力经营好自己所管理的企业，国有企业的效率仍然低下。而且还可能产生新的问题，如公司管理层与国有资产的监管人之间的“合谋”。这时的国企多级委托关系变为如图2所示。
我们之所以将国企的委托称为多级委托关系，是因为其与传统委托理论中的私人或法人资本的委托关系相比增加了一个委托环节，即全体人民将资产委托给政府行使所有者职能，政府再将国有企业委托给企业的经营者——管理层。传统委托理论中的委托关系如图3所示。
然而，如何解决股权分散、两权分离条件下的委托问题是一个世界性的难题。即使是在私人和法人投资的股份公司里，“所有者缺位”的问题也依然存在。伯利和米恩斯(1932)在对美国大公司的所有权和管理权所作的论述中指出:在大多数这类公司里，全体董事的股份合起来通常也不过占全部股份的百分之一或百分之二，但事实上他们掌握全部管理权。“在选举董事会的过程中，股东通常只有在下列三种办法中择一而行。他可以放弃投票权;他也可以出席年会并按照他的股权亲自投票;他还可以签署一张委托书将他的投票权委托给公司董事会所选派的某些人即委员会行使……无论选择上面所说的哪种办法，他都不能行使任何程度的管理权。说得更恰当些，管理权往往操之于选派委员会的那般人手里……既然委员会是本届董事会任命的，因此董事会在实际上能支配他们自己的继任人。”(伯利、米恩斯，1932)虽然当时伯利和米恩斯没有用“所有者缺位”或“内部人控制”这样的用语，但这不恰恰说明在股权分散的两权分离条件下，西方发达市场经济国家的股份公司也同样存在“所有者缺位”吗?在股权分散、两权彻底分离的美国股份公司也同样存在管理层侵害股东利益的问题。英国学者伯特兰·罗素在1896年第一次访问美国时，对很多美国铁路公司破产现象感到大为惊讶。经了解后发现，“并非由于董事无能，而是由于他们耍一种手腕:这些董事用各种方法把普通股的投资转移到对他们有巨大利益的其他公司里去了。这是一个很露骨的办法，现在事情做得比较端正些，但原则还是一样的。在任何一个大公司里，管理权必然不像所有权那样分散……低声下气的股东们是能够有礼貌地并合法地加以掠夺的。”(伯特兰·罗素，1946)
以上分析表明，要解决国企因“所有者缺位”而导致的效率低下问题，显然不能仅从产权制度改革、委托关系的优化上做文章。我们认为，在中国国企改革进程中展开的产权制度改革、建立现代企业制度、完善国有资产管理制度等多项改革都是正确的，而且是必要的，它为国企的健康发展提供了制度基础。问题的关键是，在多级委托的条件下，如何让多级委托链条上的每级委托人或人各司其职、各负其责，以避免委托链条无限延伸下去而陷入“死循环”?在国企的多级委托链条上，处于关键环节的当然是取得了企业实际控制权的经营者(或管理层)。因此，加强对管理层的约束和监管就成为关键。为此，我们提出应该建立完善国企管理层问责机制，使国企管理层在充分享有企业管理控制权的同时，也要承担相应的责任。
四、国企管理层问责制构建的思路
问责制导源于法学。在法理的基本理念中，法治社会必然是责任社会，任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。《法国民法典》1382条集中表达为过失责任——“任何行为使他人受损害时，因自己的过失而致使行为发生之人对该他人负赔偿的责任”。制度经济学也认为，在任何一项制度中，都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看，所谓“问责制”是指这样一种制度:首先，在组织的规则中，有一个事先设计好的汇报体系和程序，通常是在一个多级的委托链条中，由低级向更高一级定期汇报情况;其次，责任追究制度，如果上级领导的下级出现责任事件，或其所管辖的单位出现重大责任事故，并造成一定负面影响，组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任，而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析，就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织进行说明，组织并据此作出相应的处理。
在公司制下，由股东大会选举和任命产生的董事会必须对股东负责。他们必须为经营决策等行为负责并承担责任。问责是由授权产生的——股东大会给董事会授权，董事会给管理层授权，管理层对股东及其董事会负责，董事会则是通过管理层对股东负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为股东所授”，“责因拥权而担”。正因如此，管理层有责任首先向股东报告他们的决策行为和经营情况，股东有权利要求制裁那些渎职的管理者(包括董事)。这是公司制的一个重要环节。随着科学发展观的落实，管理层(董事)①问责已经成为我国经济社会生活中一个十分引人注目的新现象(朱羿锟。2008)。怛如何将对国企管理层的问责落到实处则既是一个十分迫切的问题，也是一个难点问题。对此，我们认为应从以下几方面着手建立完善管理层问责机制。
(一)建立完善国企管理层问责的法制体系
有管理层(董事)问责之事，自应有问责之法(朱羿锟，2008)。在我国现行的法制体系中，对于国企管理层问责的法规制度主要存在两个层面的规范:一是法律层面的规范，主要体现在《公司法》的相关条文中。如《公司法》第150条规定，董事违反注意义务，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任;在第152条的股东派生诉讼中则规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼;第153条赋予了股东直接诉讼的权力，规定“股东可以向人民法院提起诉讼”。二是国务院及地方政府部门规章。如2003年国务院颁发(俭业国有资产监督管理条例》，第40-41条规定了国有及国有控股企业的企业负责人因滥用职权、玩忽职守而造成企业国有资产损失应负赔偿责任、纪律处分r行政处分)和刑事责任，从而宣告了国有企业和国有控股公司管理层“无责任经营”模式的终结。2004年国务院颁布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中，明确要求建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制，切实维护投资者的合法权益。与此相呼应，各省市国资委相继出台了大量的国有资产重大损失的领导责任追究规定。例如，《北京市重大经营决策失误责任追究暂行办法》(2005)、《上海市国有资产重大损失领导责任追究办法》(2005)以及《广东省省属企业违规决策造成资产损失领导责任追究暂行办法》(2006)。2006年，中国保监会也颁行了《国有保险机构重大案件领导责任追究试行办法》。此外，鉴于我国国企治理结构的特点，还可以依据有关党纪和政纪对部分高管实施问责。在我国国有及国有控股公司中，许多董事都是党员，自应受党纪约束。如2004年修订的《中国共产党纪律处分条例》对企业负责人失职、渎职的主要领导责任、重要领导责任的追究做出了明确的规定。还根据党管干部的原则，国有独资公司的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理以及国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理等企业负责人，由政府按照相关干部管理权限进行委派，他们往往具有中央管干部、省管干部或市管干部的身份，理应受有关政纪的约束。比如，2006年监察部和国家安全生产监督管理总局颁发的《安全生产领域违法违纪行为行政处分暂行规定》，对企业中由国家行政机关任命的负责人也同样适用。
上述法规是当前实施对国企管理层问责的主要依据和规范体系。但是，在实践中成功对管理层作出有效问责的案例并不多见，执行的效果并不好。这主要是因为，一方面，在现有的法律规范体系下，管理层负有忠实和注意两大传统义务，分别是针对董事的品性和能力。对管理层这种责任的追究历来是司法实践中的一大难题。另一方面，《公司法》、国务院规章及各省市的办法中对问责的具体标准都尚未作出明确的规定，都只是笼统地规定对失职、渎职、造成重大损失的国企负责人要实施问责。如《公司法》第150条只是对“董事违反注意义务，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任”作出了规定，但没有给出违反注意义务的判断标准。各地国资委出台的前述问责办法虽然不厌其烦列举了企业负责人违规决策的领域，从个人决策、项目投资、对外担保、对外资金拆借，到企业改制、重组、破产等等，但何谓“违规”则只字未提。
俭业国有资产监督管理条例》第40-41条虽然明确规定了滥用职权和玩忽职守两种问责事由，但是，与诚信的事前义务和行为标准相比，这还没有涵盖董事不诚信行事的所有情形。诚信的事前义务应涵摄四种不当行为:一是故意让公司违法;二是不坦诚告知;三是滥用职权，包括操纵公司决策和多余考虑;四是严重失职(朱羿锟，2008)。现行法规的这些欠缺，既造成了对管理层问责的困难，也给经营管理层在经营活动中如何规避“违规”风险造成了困惑，难怪企业家对此已经颇有微词。
那么，如何建立完善管理层(包括国企和非国企)问责的法律规范体系，使管理层的不当行为成为有法可依的问责事由呢?我国作为成文法系国家，对法律执行中出现的新情况、新问题不像案例法国家那样由法官造法来的灵活。但可由最高人民法院在适用《公司法》的司法解释中就诚信义务的适用作出具体规定。这是因为，最高人民法院一直致力于颁行《公司法》的司法解释。2002年12月26日最高人民法院公布的缀高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，为规范证券市场民事行为，保护投资人合法权益的民事诉讼提供了依据。现在《公司法》施行近四年，其适用中的有关问题得到了较充分的暴露，完全有条件推出系统的司法解释，为界定诚信的行为标准提供依据，进而为各级法院运用法律提供具有可操作性的审查标准，避免司法恣意和问责的困难。
(二)建立完善国企管理层问责的信息披露制度体系
问责的前提是公开与知情。对股东负责首先意味着让股东知道这个公司已经发生或正在发生的一切。会计信息作为公司经营的基本信息，是股东(包括潜在投资者)了解公司财务状况和经营成果以及未来投资价值的重要依据和途径。因而高质量的会计信息对保护投资者的权益就显得尤为重要。公开原则是资本市场中证券发行与交易的基础，贯穿于各国证券法律体系，成为证券立法的最高指导原则之一。美国大法官路易斯·布兰戴斯在1914年所著的《池人的金钱》中有一句名言:“公开是救治现代化社会及工业弊病的最佳良药，阳光是最好的防腐剂，灯光是最有效的警察。”会计信息披露制度是公开原则的具体体现，是公开原则在证券发行与交易制度中的具体应用。会计信息披露制度的建立，为资本市场中投资者(包括债权人)的投资决策提供可信、简明和可理解的财务信息(会计信息)，从而起到优化资源配置的作用。此外，“社会公众还利用个别主体的经营成果及财务状况等有关信息进行各种各样的决策(FaSB，1973)。”通过会计信息披露，使上市公司的经营者受到一种理性约束，从而有助于提高资本市场的有效性。正因为如此，在世界各国的证券立法中都将信息披露制度纳入其范畴，建立起以财务会计信息披露为核心的信息披露制度，并将之视为证券监管制度的核心内容。美国证券交易委员会在长期的资本市场监管中得出的经验认为:“(证券)立法的基本框架的中枢，就是公司信息公开，利用上市公司适当地公开财务资料及其他信息，可使投资者作出贤明的投资判断，而且，是防止证券欺诈的最好方法(SeC，1963)。”因此，构建国企管理层问责制必须建立健全除财务会计信息以外的全面信息披露制度，其中财务会计信息披露是其核心内容。
(三)建立完善管理层问责的协调机制
管理层问责制是一个复杂的系统工程，涉及到法律制度和公司治理两个层面，依赖于可靠且相关的会计信息，作用于公司治理中的各责任主体。因此，我们预设存在四种类型的问责制，即法律制度规定的问责制、会计信息披露及问责制、董事会问责制和经理层问责制。四种类型的问责制相互作
用，共同演化，构成一个完整的问责制度体系。首先，法律制度规定的问责制直接影响着其他三类问责制的形成、问责的强度、责任履行的方式以及能否落到实处。其次，会计信息披露及问责制在各类问责制中起到中介和桥梁的作用。一方面它是法律制度的问责制的具体化，在相关法律规定的对公司责任人的问责中，绝大多数都离不开公司所披露的会计信息;另一方面又是董事会问责制和管理层问责制得以落实的基础。最后，董事会问责制和经理层问责制则是公司治理问责制的落足点。公司治理的核心——董事会作为公司运营的决策机构对公司经营的成败、优劣负有不可推卸的责任;管理层作为经营决策的执行者必须与董事会共同承担责任。对董事会和经理层问责是在法律规定的框架内，以财务会计信息为基础来实施的。因此，董事会和管理层除了对经营效果(业绩)负责，还要对反映经营业绩的主要载体——会计信息的真实性和可靠性负责。这也是为什么各国法律对虚假会计信息披露的责任追究成为问责的重要内容之所在。管理层问责制度体系如图4所示。
通过以上分析，我们得出结论如下:现代公司中委托关系和信息不对称的存在导致了企业绩效的低下和股东(尤其是小股东)利益被侵占，这在我国国有企业中尤其如此。我国国企通过30多年的改革，已经基本完成以建立现代企业制度为核心的产权制度改革，股份公司成为国企的基本组织形式，国企改革进入到后改革时代。在后国企改革时代，改革的重点应放在改善公司治理的结构和机制、发挥制衡手段、降低委托成本、提高公司重大决策的科学性等方面。其中，建立完善管理层问责机制应该是后国企改革时代的重点内容。通过实施对管理层的问责来达到实现投资者资本价值保值增值的目标，缓解国企多级委托条件下因“所有者缺位”而造成的效率低下问题。我国是一个新兴的市场经济国家，资本市场还处在发育阶段，虽然国企股份制改革从一开始就注意借鉴吸收了发达资本市场通行的做法，公司(尤其是上市公司)在形式上都建立了资本市场法律规范所要求的公司治理结构，但却未能取得预期的效果。重要原因之一，就是公司运作过程中管理层问责制的缺失，法律规范和证券监管机构对经营者的问责不力。因此，必须不断加强我国资本市场的法制建设，完善法律层面的管理层问责制，使国有和国有控股公司的经营者(管理层)得到真正有效的激励和约束。
①朱羿锟(2008)将问责主体界定为对董事的问责，虽然在公司治理结构中董事会属于决策层，经理班子属于执行层，但在中国当前的公司中，董事会和经理层往往是交叉任职的，常常难以区分。因此，本文把公司董事和经理层统称为管理层。
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如何深化司法体制改革篇9
成绩单1：专啃硬骨头
【原声】改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。――在中央全面深化改革领导小组第二十五次会议上的讲话（2016年6月27日）
【言出必行】从财税体制、土地流转，到央企负责人薪酬、规范领导干部配偶子女经商，再到户籍制度、足球改革，这份成绩单中，没有一项改革是轻松容易的事。中央深改组都是直接冲着问题而去，突破了一些过去被认为不可能突破的关口，也解决了一些多年来想解决但一直没有很好解决的问题。
成绩单2：治党越来越严
【原声】要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，坚持有腐必反、有贪必肃，下最大气力解决腐败问题。――《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日）
【言出必行】从严治党，全社会都关注。这份成绩单中，党建和纪检体制改革的份额吃重。从加强中央纪委派驻机构建设，到省市区和中管企业纪委书记、副书记如何提名，再到制定保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定，制度反腐的笼子越扎越紧。
成绩单3：发民生大礼包
【原声】把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。――在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上的讲话（2016年4月18日）
【言出必行】在的改革成绩单中，民生领域占绝大部分。关于群众看病问题，不仅有城市医院综合改革这样的重大改革，也有家庭医生、儿科医生等具体项目；在教育领域，既有推进世界一流大学和一流学科建设，也有改善贫困地区学校办学条件，乡村教师支持计划等内容。
成绩单4：司法公平公正
【原声】要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。――《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日）
【言出必行】27次中央深改组会议，有18次涉及司法议题。其中的每一项举措，都着眼于让百姓感受到公平正义：建立领导干部干预司法案件记录通报和责任追究制度，给“人情案”、“关系案”、“金钱案”架上了高压线；在深圳、沈阳设立巡回法庭，使司法审判免受地方干预；出台深化律师制度改革意见，律师执业权利进一步保障。禁止干预司法案件正成为全社会共识，呼格吉勒图、念斌、陈满等冤假错案得到纠正。
成绩单5：环保终身追责
【原声】环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例。――在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时的讲话（2015年3月6日）
【言出必行】保护生态环境靠什么？得靠制度、靠法治。《环境保护督察方案（试行）》聚焦环保督察工作机制；《生态文明建设目标评价考核办法》使考核成为推进生态文明建设的导向和约束；《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》抓住了领导干部这个关键。
成绩单6：问责敷衍塞责
【原声】各地区各部门要以更大的决心和气力抓好改革督察工作，既要督任务、督进度、督成效，也要察认识、察责任、察作风，确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空，使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。――在中央全面深化改革领导小组第二十六次会议上的讲话（2016年7月22日）
如何深化司法体制改革篇10
内容提要：中国司法改革的主导任务是通过制度创新，提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益，更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利，创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。与此相适应，中国司法改革的基本内容在于重新配置并合理界定各种权力关系。由于中国司法改革受诸种条件约束，因而改革具有复杂性，必须进行整体设计、“由上而下”全面推行。
三、中国司法改革的约束性条件
中国司法改革的约束条件是指中国特定社会环境所派生出的对司法改革的推进形成实际影响的诸种因素。对这种约束条件的分析，不仅能够说明当前司法改革进程缓慢的深层缘由，更重要的是，有助于深化对中国司法改革复杂性的认识，同时也有益于选择和制定正确的改革策略。总体上看，中国司法改革的约束条件主要有以下几方面：
1．现行法律的规制
中国司法改革是在立法体系已基本形成，法律覆盖面已较为广阔，司法体制的主要构架以及司法行为的主要过程已经由法律所规定的情况下进行的。这一点，与经济体制改革也显有不同。虽然经济体制改革也面临着一些制度性约束，但这些制度主要是政策、规章，而不是法律。具体地看，现行司法体制的制度基础既有人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律，更有作为根本大法的宪法。不仅如此，基于司法体制内在联系的要求，各个法律涉及司法体制的内容也彼此关连。www.133229.Com在一些基本问题上，如果某一个法律的内容发生变化，其他法律也将相应发生变化。
现行法律的规制所形成的约束使司法改革处于这样一种窘境：要么系统地修改法律，实行真正意义上的“变法”；要么只能在法律框架范围内进行局部性的调整。近年来，司法机构在倡导改革的同时，又不得不谨慎地把“在现行法律范围内进行改革”、或“不违反现行法律规定进行改革”作为改革的一项原则。对这一原则的遵从，一方面可以理解为司法机构的一种政治态度；另一方面也是为了避免改革过程中无序、失控局面的出现。但是，完全以现行法律为基础，司法改革的全面、深层次推进是不可想象的。事实上，司法机构目前所提出的一些改革设想和方案，已属“红杏出墙”，溢出了现行法律的规制范围。这些设想和方案的实施，无疑必须以修改法律为前提。否则“，违法改革”的现象不可避免。
现行法律规制对司法改革的真正约束还不在于修改法律所可能出现的程序上的难度，更重要在于，它使得“摸着石头过河”这一中国经济体制改革“经典性”的方式难以、甚而无法适用于司法改革。因为从法制原则的基本要求看，任何局部性的“违法试验”都是不能被允许的，即便这种试验的主观倾向应得到充分肯定。这意味着中国司法改革在路径的选择上不可能依赖于“由点到面”的积累效应，而需要在充分的理性探讨基础上，系统地进行制度设计，进而对相关法律作出修改。这种方式在操作层面上并非不可能，但其难度则是不言而喻的。
2．意识形态的影响
意识形态的影响首先体现在：中国现行司法制度作为中国政治建构的重要组成部分，不仅其主要内容已上升为主流意识形态，而且其权威性、优越性也在意识形态中得到了肯定和支撑。对中国司法制度优越性的认同已成为政治组织和社会公众的一种政治理念。中国的主流意识形态通过对司法制度的褒扬使这一制度获得了广泛的社会拥戴。与此同时，司法制度本身也承载着社会各阶层、各主体的某种社会理想。在这种意识形态氛围中，司法体制或制度上所实施的改革或多或少将触及人们既往所形成的理念；而对这种理念的信守又会影响到改革的实际进程。一方面，虽然对司法实践中所反映出的问题有广泛的共识，但人们对司法制度基本方面的信赖往往忽略或宽宥了这些问题的存在，这在一定程度上消解了司法改革的主观动因。另一方面，当司法体制或司法制度的主要内容上升为主流意识形态后，司法改革，即便是在技术层面上所进行的改革，也必然会遇到观念性的障碍。如果说经济体制改革曾经历过逾越观念障碍的阵痛的话，那么司法改革也不可避免这种相同的遭际；而如果说经济领域中的观念比较容易在经济实践的验证中得到改变的话，那么，在司法领域中所形成的一些观念则因司法行为效果的潜隐性（量上的不可测性）以及不同主体的感受上的差异而难以改变。
意识形态对司法改革的影响还体现于另一个层面。中国司法改革过程中不可避免需要借鉴西方发达国家的实践。这不仅是因为西方发达国家在实行法治中的先起性，更主要还在于作为一种社会统治实践，司法体制或司法制度有其普适性的规则和原则。在工具理性意义上，各国司法体制或司法制度彼此借鉴的可能性较大。然而，西方发达国家基于其政治统治的需求，也已将司法体制及制度上的基本内容意识形态化；司法体制及制度中具有普适性、一般性规则被西方国家主流意识形态认定为资本主义民主制度与生俱来、且仅仅与资本主义民主制度相联系的制度设计。不仅如此，西方国家主流意识形态还将这些制度作为与社会主义阵营相对垒的一种工具。近20年来，随着东西方文化阻隔的逐步消除，西方司法体制及制度的主要内容通过文化载体，甚而通过文艺传播途径在中国有了广泛的认知。但是，作为一种政治制度的建构，中国社会的决策者以及社会公众对这些内容仍保有相当程度的警惕和戒备。在国际间政治斗争尚未停息、民族主义情结忽隐忽现于国际间各种社会事件过程的今天，这种警惕和戒备无疑是必不可少的，但这种状态又或多或少会影响到对西方司法制度的某些借鉴。
3．权力调整中的位势失衡
如前所述，司法改革的基本内容在于合理化地重新界定和配置司法机构同其他权力机构之间的权力。在此过程中，虽然司法机构与其他不同主体之间权力关系调整的内容有所区别，但总体趋向上是适度扩大司法机构的权力，尤其是减少其他权力主体对司法机构实施司法行为过程的干预，以保持司法地位的相对独立。然而，依照现行制度及制度实践，司法机构所对应的权力主体主要是在政治构架中处于强势地位的主体，司法机构自身在权力关系调整中则处于一定的弱势。这就意味着需要扩张权力的机构缺少实现这种扩张的权力；而具有扩张权力能力的机构却需要相对减少权力。由此形成权力调整中的位势失衡。即便就司法机构彼此之间的权力调整而言，各司法机构都有抗衡其他机构权力扩张的条件或依据，同时也都不具备向其他司法机构延展其权力范围（尽管这种延展被认为是必要的）的能力和手段。
从近年来各司法机构所提出的改革方案可以看出，司法机构所拟定的改革措施基本都遵循了两个规则：一是不涉及本机构与执政党、人大以及政府之间的权力调整；二是不涉及本机构与其他司法机构之间的权力调整。这表面上可以视为对改革的阶段性的尊重，但深层上还在于司法机构自身不具有提出这种调整要求的权力和地位（甚而勇气）.
在一般意义上，对相关权力主体的政治胸襟应有足够的估量，但是，在涉及具体权力配置的过程中，各主体的特定利益立场必然会衍生出扩张自身权力范围（而不是减缩权力范围）的本能倾向。〔14〕自然，揭示这种政治过程的一般特征并不在于由此给司法改革作出悲观的结论，对此问题分析的全部意义在于，司法改革必须以各主体广泛共识的形成以及社会各方面的广泛支持为前提，仅仅有司法机构的内在要求和积极性，或仅仅有司法机构自身的行为是远远不够的。
4．改革成本的匮乏
司法改革不仅牵涉到权力重新配置，而且也涉及利益关系的调整。无论是改革过程还是改革后所形成的新的利益格局，都需要支付一定的成本。这里所要讨论的仅是狭义上、最直接的成本——司法机构及其成员在司法改革中的利益问题。
司法机构及其成员在司法改革中的利益需求反映于三个方面：其一，改革将很大程度上消除司法腐败，杜绝司法机构及其成员利用司法权力的行使谋取不当利益。这意味着司法机构成员的“灰色收益”、甚至“黑色收益”将被取消或减少。由此进一步提出的是对正当渠道物质供给增加的要求。如果没有正当渠道物质供给作为补偿，对“灰色”乃至“黑色”收益的追求无疑会抵销司法改革的成果。其二，司法改革、特别是司法机构内部的改革将强化对司法机构成员个别责任的约束；与此同时，提高司法行为效率的要求也会增加司法人员的智力和体力耗费。与此对应，司法机构成员对包括物质待遇在内的利益需求也应增加。其三，司法改革的应有措施之一就是对司法人员（尤其是审判人员）“隆其地位”、“厚其薪酬”，因此，增加对司法机构成员物质供给本身也是司法改革的题中之义。除此之外，司法现代化无法脱离司法机构及其成员的装备及其他物质条件的现代化。顺应现代化趋势的司法改革，也必须以相应的物质条件作为支撑。这也是司法改革成本支付的因素之一。
在经济体制改革中，改革成本最初是通过政府让利减税来解决的。随着企业改革的推进，改革的积极效应（反映为企业经济效益的提高）为企业自己支付改革成本提供了可能。总体上说，企业改革与改革成本支付两者能够形成一种积极的对应，由此形成良性循环。与此完全不同的是，司法改革本身并不能为司法机构直接带来任何物质利益。恰恰相反，在一定意义上看，这种改革还会导致司法机构物质利益的减少。这也是说，司法机构自身不具备克服改革成本的条件。当最高司法机构或司法机构的长官们对司法人员提出种种责任要求的同时，却无法回应司法人员直接或间接提出的合理的利益要求。于此境况下，德化教育和“精神鼓励”是司法机构长官们唯一可用的激励手段。[15]从实际情况看，作为司法机构物质供给主渠道的各级财政并非完全忽视司法机构这种境状；由财政增加对司法机构的物质投入，解决司法改革成本支付问题本应是顺理成章的事情。但这一方式的实施除了受制于财政实力的局限外，更主要还在于，从财政角度看，处于公务员序列之中的司法机构成员尚不具备“厚其薪酬”的特殊理由。司法机构成员的“特殊待遇”或许只有当“高薪养廉”规则在政府公务员中普遍实施后才有可能。
近年来，一些地方司法机构利用其职业优势，通过一些渠道从体制外获取一定的收益，以此在一定程度上提高司法人员的物质待遇，弥补司法人员在改革中相对利益的减失，如提高或截留诉讼费用于发放奖金等。这种做法较之个别司法人员利用司法权力谋取私利在道德上的负面评价或许会少一些；同时，在体制性的矛盾未解决前，这种做法甚至有一定的合理性。但严肃地看，这种做法与司法改革的追求是相悖的；即便作为权宜性措施，亦乏善可陈。不仅如此，相关司法机构的负责者也可能会为此付出沉痛代价。[16]
四、中国司法改革几个策略问题的讨论
基于前述诸种约束性条件，中国司法改革必须从中国社会制度变迁或制度创新的一般规律出发，把握好司法改革的策略，以便卓有成效地推动改革的进程。这里就几个策略性问题进行讨论。
1．关于司法改革的路径或时序
中国经济体制改革最初启动于基层，改革过程的主导作用也体现在农村基层单位和企业自身的作为。虽然，从宏观上看，农村基层单位和企业自身的改革与政府宏观管理的改革大体上是同步的，但从具体时序上看，这一改革是“由下而上”进行的。这一特点不仅反映在改革的整体过程中，也反映在改革的每一阶段上。目前进行的司法改革也有与经济体制改革相类似的情况：基层司法机构的改革较为活跃，至少改革的声势较大；另一方面，司法机构自身的主动性较强，而与此关涉的外部权力机构所采取的实质性措施尚不清晰。然而，这种情况的存在并不意味着司法改革可以仿效经济体制改革“由下而上”的路径。这主要是因为（1）在经济领域，作为基本经济主体的农户及企业在很大程度上可以不依赖政府的行为而运作（这种格局本身就是经济体制改革所追求的效果）.与此相异的是，司法体系中的任何主体都不可能脱离外部权力关系而独立运行；司法改革的任务不在于简单地减弱司法机构与外部其他权力关系的联系，而在于改善和调整这些关系的内容。在此情况下，没有外部权力关系的相应调整，司法改革不可能有实质性进展。（2）经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。“凤阳小岗现象”不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是“由上而下”，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。
“由上而下”的司法改革路径或时序所派生出的要求是：（1）改革的主导者应当是与司法机构相关涉的其他权力机构，并且是最高权力机构。这不仅应体现于这些机构对司法改革的一般性倡导，而且应体现于这些机构的实际行为和步骤。（2）与此相应，必须对法治在中国社会治理中的地位、司法在整个政治建构中的地位作出符合中国国情的界定；尤其应将“依法治国”作为司法定位的基础，并以此进一步确定司法权与其他政治权力、司法机构与其他权力机构之间相互关系的应有内容。唯有如此，才能保证司法改革的总体方案符合中国社会治理及社会发展的实际要求。（3）在司法改革的总体方案形成过程中，相关的理论讨论以及经验分析是必不可少的。围绕司法改革所进行的讨论，不仅应超出法学理论研究范围，而且应有司法机构以至全社会各方面的参与。
2．关于对西方制度及理论资源的态度
近几年，在有关中国实行法治及司法改革的讨论中，西方国家法律制度及西方国家法学家的理论被学者们大量引用。在法治处于初始状态、司法改革刚刚起步的特定背景下，在西方文化作为一种强势文化而存在的潮流中，这种现象有其必然、甚而积极的一面。然而，蕴含在这种讨论中的一些情绪化的倾向是需要指出的。首先，在所引用的理论资源中，西方启蒙思想家有关法治以及法律制度建构的理论受到特别重视，这些理论常常被学者们用于佐证和说明中国实行法治的社会意义以及中国实行法治（从而也延伸于司法制度）的应有状态。然而，事实上，西方启蒙思想家所描述的法治状态即便在西方国家也只是一种未曾实现的理想。西方批判法学派和现实主义法学派所揭示出的西方国家法治现实足以击穿这种虚构。其次，西方国家司法制度被潜在地理解为中国司法制度的目标模式；西方司法制度中的具体规则被或明或暗地认定为“校正”中国司法制度的“基准”。即使在不赞成完全以西方制度作为范本，而强调考虑中国具体国情的主张中，也提出走“相对合理主义”的路子，[17]其预设的前提仍然在于：西方的普遍实践是终极性的“合理”，而基于中国国情的实践只是“相对合理”。再次，在援用西方司法制度及其实践作为论证依据时，缺少对制度背景的具体分析，抽取了这些制度所依托的文化或物质内涵，偏执地张扬这些制度的积极效应；至少在引证这些制度的同时没有给予人们“南橘北枳”这样的必要警示。
对西方制度及理论资源的态度，不仅牵涉到理论研究中的思维倾向以及这种研究的实践价值，更主要在于它关系到人们对于中国法制改革目标的期待以及改革措施的选择。因此，即使在纯粹文化讨论的意义上，我们也不能认同前面所提到的一些倾向。在此问题上，必须建立的基本理念是：承认并坚持法治及司法制度的多样性。渊源于同样理论资源的以英、美为代表的普通法系和以法、德为代表的大陆法系在具体制度安排上的殊异，已经为此作出了最好的例证。深谙西方的法治真谛的美国著名法学家劳伦斯·m·弗里德曼的一段话或许值得中国学者们反复、认真品味：“理性和法治可以采用不同的形式。没有特定的法律推理模式、特定的法律制度安排或特定概念体系可以被确定为我们定义的法治所必不可少的东西”。[18]在承认法治及司法制度多样性的前提下，以中国社会的实际条件以及中国社会治理和社会发展的实际要求为依据，研究和探讨中国司法制度的具体建构，这应当成为我们的应有选择。当然，这丝毫不意味着对西方司法制度乃至西方法学理论资源借鉴意义的否认。
3．关于德化教育、加强管理、完善程序与制度创新的关系
从目前司法机构所提出的改革方案看，其措施主要集中在：（1）德化教育，亦即对司法机构成员进行思想品质方面的教育，以回应社会对司法腐败现象的批评。（2）加强管理，亦即落实内部各机构及其成员在司法过程各个环节的行为责任，强化责任约束，如建立主审法官或主诉、主办检察官制度。（3）完善程序，亦即从技术上完善司法程序，提高司法行为的总体水平。例如，最高法院明确把改革审判方式作为近期改革的重点。[19]一方面，进一步强化公开审判等制度的实施；另一方面，在诉讼法确定的原则和程序框架中，吸收了国外司法实践中的一些技术性措施。
应该说，前述措施大体上覆盖了在现实条件下司法机构自身努力所能涉及的范围。各司法机构之间在实际举措上的差异，并不是对改革的信心或改革进展的不同，而是各自面临的约束条件不一。
毫无疑问，前述措施的积极意义是应当充分肯定的，但根据本文前面对司法改革内容的分析，这些措施又远未能反映司法改革的主要方面。因为这些措施大体上还是在现行司法制度和现行司法体制下进行的，没有触及制度和体制本身。司法改革的真正展开还有赖于以司法体制变革为内容的制度创新。更需要看到的是，在制度创新与前述措施的关系中，制度创新具有本质性、基础性意义。如果没有制度创新作为前提，前述措施所能够形成的积极效应不仅是有限的，而且是不能持久的。这一点，也进一步印证了前面所讨论的中国司法改革“由上而下”的路径和时序的合理性。
中国司法改革需要有更为充分的理论准备，因此，法学理论工作者以至于社会公众应更多地参与司法改革的讨论，尤其应将对司法腐败情绪化的义愤宣泄转向对司法改革的建设性的审慎思考，用民族整体的智慧创造出富有中国特色的司法制度与司法体制。
注释：
[14]按照公共选择理论所揭示的原理，政党以及其他机构都具有“经济人”的一般特征，即追求自身利益（权力）的最大化。詹姆斯·m·布坎南指出：“既然政治和政治过程最终在交易范例中加以构造，那么简单的和直接的观察就可以使人们联想到，政治家和官僚是内在组成部分。这些人的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同。”参见布坎南：《自由、市场与国家》，上海三联书店1989年版，第40页。
[15]一些法院或检察院，对获得“主审法官”或“主诉检察官”的资格的人员，给予象征性的物质待遇，如每月增加100～150元。这种措施进一步凸现了司法机构改革成本的匮乏。
[16]云南省高级法院前院长被革职正是例证之一。
[17]参见龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》1999年第2期。