教育行政执法的主体篇1
abstract:thenationaleducationaladministrativelawenforcementisanimportantmeansofeffectivemanagementofeducation,isthemainformofeducationaladministrativeorgansadministratingaccordingtolaw,isthefundamentalapproachtocarryoutlawsandregulationsoneducation,andisthereliableguaranteetopromotethecomprehensive,coordinatedandsustainabledevelopmentoftheeducation.thispapercarefullydiscussestheimportanceofstrengtheningtheenforcementofeducationaladministration,andmakesanumberofdevelopmentproposals.
关键词:教育;行政执法;建设;发展
Keywords:education;administrativelawenforcement;building;development
中图分类号:G46文献标识码:a文章编号:1006-4311(2010)25-0203-02
0引言
教育在现代化建设中具有基础性、先导性和全局性作用,处于优先发展的战略地位。当前和今后一个时期,是我国构建社会主义和谐社会的重要战略机遇期,教育事业必须主动适应经济建设和社会发展的新形势,进一步加快发展的步伐,努力培养和造就大量高素质的劳动者、各类高级专门人才和一大批拔尖创新人才,为实现当前乃至今后更长时期我国经济社会发展的战略目标提供智力支持和人才保障[1]。近年来,随着我国教育行政法律体系的建立和完善,教育行政执法的地位和作用不断得到重视和加强,加强和改善教育行政执法的地位不仅是贯彻落实依法治国基本方略、全面推进依法行政的必然要求,也是贯彻执行有关教育法律法规的根本途径,还是促进教育事业全面、协调和可持续发展的可靠保障。
1教育行政执法的内涵
在我国,行政执法是指国家各级行政机关执行或适用法律、法规的活动它是指国家行政机关依照法定程序执行或适用法律、法规,对行政相对人做出直接影响其权利义务的具有行政强制性的具体行政行为。而教育行政部门作为国家行政机关之一,它所依照法定程序执行或适用法律、法规,对教育相关主体,做出直接影响其权利和义务的具有行政强制性的具体行政行为,就是教育行政执法[2]。教育行政执法的主体是各级教育行政部门和受其委托的有关直属机构,执法的依据是国家、地方的各项教育法律、法规、规章、规范性文件和其它相关法律、法规、规章、规范性文件,执法的对象是各类教育相关主体,包括适龄儿童、少年和他们的父母或其他监护人,各级各类学校、企事业单位、社会团体及公民个人。
2加强我国教育行政执法建设的意义
当前,加强我国教育行政执法地位具有十分重要的意义,这主要是由我国教育行政执法的作用决定的,我们可以从执法与立法的关系、执法与公民权利的关系、执法与经济社会秩序的关系三个方面来分析加强教育行政执法的重大意义。
首先,教育行政执法是促进我国教育立法的现实途径。教育立法的目的是为了明确教育行政主体及其相对方的权利和义务,保障各级各类教育机构和受教育者的合法权益,促进教育事业的改革和发展。教育行政执法更体现政府行政的实际意图。教育行政执法的状况如何,直接关系到教育法律、法规的实施效果,直接关系到教育立法的能否实现。其次,教育行政执法是提高教育行政效能的动力。教育行政执法的内在要求,就是教育行政要实现法治化和制度化,教育行政必须确保统一性、连续性和稳定性,政府的教育职能要由微观向宏观转变、由人治向法治转变、由管制向服务转变等。教育行政执法是转变政府教育职能、提高行政效能的重要推动力。最后,教育行政执法是推进依法治教的关键。对于各级政府及其教育行政等部门而言,教育行政执法是由最经常、最普遍、最直接的具体行政行为所构成,是管理国家教育事务的重要手段。要实现依法治教的目标,首先就是要使各级政府及其教育行政等部门做到依法行政,严格按照法律的规定来行使权力[3]。如果有关行政机关的教育行政执法活动不能做到依法行政,依法治教的目标是不可能实现的。教育行政执法是各级政府及其教育行政等部门推行依法行政,实现依法治教的关键。
3加强我国教育行政执法建设的发展对策
3.1我国教育行政执法存在的问题及原因分析近年来我国教育法制的发展,在客观上推动了教育行政执法者的依法执法,为教育行政执法提供了良好的环境,如同其他执法领域一样,在基本结束了无法可依的年代以后的教育行政执法也取得了一定的发展,当然如此同时也存在着一定的问题。主要表现在:
3.1.1教育行政执法主体上存在的问题当前,我国教育行政执法主体的明确性存在缺陷:教育行政执法主体不明,职权交错冲突,教育行政授权、教育行政委托不当。如就授权而言,问题集中表现在几个方面:一是非通过法律、法规的形式,而是通过规章、甚至规章以下的规范性文件的形式进行授权,其在某种程度上是也由第一种问题决定的;二是被授权的组织超越授权的范围或不恰当的行使职权;三是被授权的组织行使被授予的职权时得不到有效的监督。
3.1.2教育行政执法行为上存在的问题在教育行政执法中,违法执法行为上存在的问题主要表现在:如执法中超越职权、、行政不作为。教育行政执法的执法主体超越职权的情形常有发生。如《教育法》第56条规定:“各级人民政府对教科书及教学用图书资料的出版发行,对教学仪器、设备的生产和供应,对用于学校教育和科学研究的图书资料、教学仪器和设备的进口,按照国家的有关规定实行优先、优惠政策。”法律并没有规定教育行政主体指定学校购买教科书、图书资料、教学仪器设备的权力,而在实际中,大量存在教育行政执法主体强行指定学校,受教育者购买相关物品的行为,甚至强行向学校、受教育者出售质次价高的教学资料和设备[4]。
3.1.3教育行政执法监督上存在的问题教育行政监督是指有关机关对教育行政主体在教育管理过程是否依法行政进行监督的活动。其在教育领域最为典型的就是教育督导制度的不健全,主要表现在:一是由于缺少行政监督立法残缺,《行政监察法》及其配套法律、法规的缺位,使教育行政执法监督缺乏有力的法律支持;二是如同前面所论及之教育督导机构,大多数教育行政执法监督机构缺乏应有的独立性,地位低,权威性差;三是社会监督、民主监督的力度不够,这些监督主体或因经费不足或因实际法律地位低而没有或不履行行使执法权。
3.2加强我国教育行政执法地位的发展对策
3.2.1完善教育行政执法体制按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的教育行政执法体制,这是加强和改善我国教育行政执法的前提和基础。具体表现在:①完善教育行政执法主体资格制度。要严格按照有关法律、法规和规章的规定,对教育行政执法主体资格进行认定。对于不合法的执法主体,要坚决予以取消。对于经清理确认的执法主体,应当及时向社会公告。各级人民政府应当在清理教育行政执法主体的基础上,逐渐建立健全执法主体资格制度,使执法主体资格认定经常化、制度化。②要完善教育行政执法机关的内部监督制约机制。如教育行政执法案卷评查制度就是一种很好的方式。这一制度要求执法机关和执法人员要对执法活动作出记录,并将记录结果整理归档。教育行政执法机关内部监督机构可以依据执法档案进行监督,并通过对典型案例的重点剖析教育有关执法人员。教育行政执法案卷评查制度的优点在于,它可以使监督工作在实实在在的执法活动基础之上进行,避免流于形式。
3.2.2规范教育行政执法行为从教育行政执法特点看,应当从以下几个方面加强教育行政执法行为规范化建设:①要规范教育行政审核审批行为。首先要严格实行教育行政审核审批法定制度。凡是教育行政审核审批项目的设定,必须有法律、法规和规章依据。其次,要严格实行教育行政审核审批公示制。教育行政执法机关必须将教育行政审核审批的条件、实施程序、实施时限、收费标准等向社会予以公示,及时接受社会监督。②规范教育行政执法部门和人员的执法行为。教育行政执法人员要树立为教育事业改革发展服务的意识,依法维护公民、法人的受教育权利,采取多种方式为学校服务,努力为当地教育事业的发展创造良好的法治环境。
3.2.3加强教育行政执法监督贯彻落实教育法律法规,就要求我们必须加大教育行政执法监督力度,增强教育行政机关工作人员依法行政、公正执法的责任感,规范教育行政机关工作人员的行为,维护教育行政机关正常的管理秩序。主要从以下几个方面入手:①要强化民主监督。我国教育行政执法机关及其工作人员要认真倾听来自人民政协的批评和建议,自觉接受民主监督。行政执法机关及其工作人员要密切与人民政协的联系,加强工作协调和配合,提高民主监督的质量和成效。②要强化内部监督。首先,要严格实行收支两条线。教育行政执法部门的执法经费由财政部门核拨,教育行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政,并纳入财政预算管理。其次要要加强教育行政执法队伍建设。通过公开招考,选拔、录用教育执法人员,努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的教育行政执法队伍。最后要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立教育行政执法的内部监督机制中,要充分发挥监察和审计部门的作用[5]。③接受群众监督。教育行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此,教育行政执法部门要各司其职,采取多种形式将负责实施的有关法律、法规、规章予以广泛宣传,做到家喻户晓,深入人心,提高人民群众学法、知法、守法的自觉性,为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次,要全面实行教育行政执法公示制。教育行政执法的主要客体是广大人民群众,在教育行政执法过程中,有关教育行政部门要本着对人民负责,自觉接受人民群众监督的态度,将教育行政执法的依据、程序公之于众,并告知当事人不服执法决定的申诉方式,以增加教育行政执法的透明度。
参考文献:
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教育行政执法的主体篇2
一、行政执法队伍中的人员思想政治素质的问题主要体现在几个方面：
1、业务素质、文化素质、政治素质的问题对国家的法律政策及法律的学习能力较差，法治观念淡薄，平时学习培训不够，对本部门执行的法律、法规不熟悉，一知半解，不能胜任本职工作。因此在平时执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。由于行政机关执法人员来源复杂，有的就连文化素质也不能适应工作需要，更不用提法律新政了。还有一些执法人员执法态度蛮横、言行粗暴在社会上造成了很严重的负面影响。
2、心理因素影响执法效果的问题在执法过种中可能会遇到一些素质较差的行为相对人，一些执法人员会遇到被辱骂或是殴打现象，有些执法人员缺乏耐心、态度生硬、甚至会用粗暴的手段进行管理。而又些又因为害怕相对人暴力抗法或与领导有密切关系而受到打击报复，不能够公正执法。所以这种暴躁和胆怯的心理因素都不能够很好的完成执法行为。有些同事认为干与不干一个样，干好干坏一个样，所以领导说到哪儿，做到哪儿，甚至领导说了也不一定会做，这样的消极心理也影响到执法的效果。
3、权力、利益最大化、“人治”思想影响的因素在执法队伍中有些人习惯按上级领导的意图办事，比如领导一句话、或是一个条字就可以改变处罚的程度，并且潜藏着权力的利益化分为很多行政执法队伍首先考虑的事情。并受拜金主义、享乐主义和极端个人主义思想的侵蚀。忘记了自己人民公仆的身份，容易受一些“糖衣炮弹”的诱惑最终不能按法律办事，甚至有的走上了犯罪的道路。有些执法人员注重财产罚，不讲求执法的社会效果和办案质量，有些受利益驱动作为行政执法的目的，导致了具有经济效益可求的行政管理事务争着管，否则将很少有人管。
二、行政执法队伍中运用思想政治教育现状
现存的行政执法队伍里有些人认为业务水平与执法经验就可以了，思想政治的好与坏并不影响工作的开展，在一般的工作及培训中只强调法律条文和规章制度，并不知道思想道德素质才是提高效率的先导。存在着执法意识差，面对钱、权、人情等外力的影响，不能把握方向，丧失了应有的人生观与价值观。并且工作中的宣传教育大多是形式主义，不能真正落实到位，不能做到特殊性与共性的结合，理论与实践的结合，形式单一、方法死呆、内容空泛实用性不强。学文件，念报纸，一般性的宣传教育，应付检查。不能调动工作人员自身的积极性。教育者自身也存在着知识层次偏低与社会管理需求不想适应等特点。往往不能把握行政执法环境的发展与变化。
三、行政执法队伍思想政治教育的主要内容、方法
1、世界观教育用马克思主义的世界观是思想政治教育的核心内容。辩证唯物主义、马克思主义认识论、历史唯物主义是马克思主义世界观的主要内容。党的先进性建设是马克思主义政党自身建设的根本任务。保持党的先进性就要保持党和党员的先进性。树立群众观点、尊重群众、相信群众、依靠群众、永远和人民群众紧密联系在一起。
2、人生观教育在改革开放的新形势下，进行共产主义理想教育有利于抵制和克服利己主义为核心的资产阶级腐朽人生观的侵蚀和影响，帮助人们在复杂的社会环境中始终保持正确的人生方向。以全心全意为人民服务作为无产阶级的人生目的，引导树立社会责任感和历史使命感，热切关注祖国的前途命运，积极投身于社会主义现代化建设中。
3、政治观教育建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。个人的政治是长期的社会生活实践中逐渐积累而成的，它是个人政治认识、政治观点、政治信念、政治理想和政治行为不断积累、凝结和升华的结果，是个人政治行为的内在依据，并以政治行为作为外在表现形式。政治教育主要包括：基本国情教育、党的基本路线教育、形势政策教育、爱国主义教育方面的教育。
4、道德观教育道德是以善恶来评价是、依靠社会舆论和内心信念来实现的调整人们之间以及个人与社会之间关系的行为规范及其相应的心理意识和行为活动的总和。对人们进行社会主义和共产主义道德教育，对于培养他们忠于社会主义和共产主义事业的献身精神和履行社会职责、社会义务的自觉性，培养他们热爱祖国、人民、劳动、科学、执爱社会主义和勤俭廉洁的高尚品质，从而自觉维护人与人之间的平等、团结、友爱、互助的社会主义新型人际关系。道德观教育主要包括：集体主义教育、职业道德教育、社会公德教育和家庭美德教育。
5、法治观教育依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实全面推进依法行政。通过社会法制观教育，可以使人们正确认识和处理社会主义民主与社会主义法制的关系，正确行使民利，自觉遵守国家的法律和纪律，并为建设社会主义民主政治，为依法治国、建设社会主义法治国家作出积极贡献。主要包括社会主义民主教育、社会主义法制教育和社会主义纪律教育。
行政执法队伍教育的主要实施方法
1、理论教育法：向人们完整、准确地灌输马克思主义理论，全面宣传党的路线和方针政策，系统地传播先进思想和科学方法。能过口头语言向受教育者传授科学理论，学习或个人自觉学习经典著作，领会党的文件精神。也可以通过系统的理论讨论、读书辅导以及开始专题节目来宣传教育。
2、实践锻炼法：教育者有目的有计划组织引导受教育者参加各种形式的社会实践活动，调动和利用各种社会力量，在实践中训练、培养受教育者的优良品德和行为习惯的方法。如社会调查、参观访问和社会考察、社会服务、开展丰富多彩的活动中培养文明行为和思想情操。
教育行政执法的主体篇3
摘要:动力机制是管理系统中推动系统运动的各种力量产生积极效果的机制，它决定着系统运行的活力与升级创新。基于“公平物品”的理论，探究职业教育政策执行的动力机制。其中，建构公平性的行政执行机制，建构“以人为本”的现代教育机制，建构有效率的、公平导向的市场机制，优化不同利益主体的利益整合机制。各种动力因素相互作用，形成合力，共同推进职业教育政策执行的运行效果。
关键词:职业教育决策执行;动力机制;公平物品
艾利森(G．alison)曾指出:“在实现政策目标的过程中，方案确定的作用只占10%，而其余的90%取决于政策执行。”［1］此话不无夸张，但政策执行确实是政策过程中的关键环节。对于职业教育政策执行的理解，学者专家见仁见智。笔者结合已有理解，可将职业教育政策执行界定为各级政策执行者为了达到职业教育发展的目标，而综合采取各种政策手段，将政策目标转化为实践与结果的过程。不难看出，在一定意义上，可以说政策执行是政策制定的延续，为了达到政策制定的目标，必须动态科学地采取各种措施保障政策的顺利实施。因此，科学化、合理化的职业教育政策执行将会使职业教育取得良好的预期效果。
一、内涵解读:职业教育政策执行动力机制
动力机制是管理系统中推动系统运动的各种力量产生积极效果的机制，它决定着系统运行的活力与升级创新。在职业教育政策执行的系统工程中，各种动力因素以及主客体的相互作用，共同形成职业教育政策执行的动力机制，共同推动职业教育政策的适当性与合理性，进而促进职业教育又好又快地发展。
(一)职业教育政策执行动力机制的要素分析
著名社会心理学家勒温指出，“人的行为是由个体与其周围环境相互作用的结果”，从个体的主体与环境的客体等因素的相互作用来考察职业教育的政策执行，能够从一定程度上来解释职业教育政策执行的动力机制。由此，可从职业教育政策执行的内在动力与外部动力两个方面阐释其动力机制。
1．职业教育政策执行的内在动力
职业教育政策执行的动力是推动政策实施与发展的各种动力。这些力量不仅来自经济社会对于职业教育发展的需求和职业技能人才终身专业化成长的需求等外部动力，还来自职业教育政策发展的内部动力，诸如内部改革与发展带来的活力以及教育财政的推动力。同时由于不同类型政策间的差异，职业教育政策执行对于政策执行的主体、实践平台的搭建以及技能人才的打造等有更高的要求。当然，高效的、科学的职业教育政策执行对于职业教育政策的具体环境及政策客体会有更高要求。
2．职业教育政策执行的外部动力
从提升国家制造业的综合能力和国家核心竞争力而言，国家对于职业教育政策执行的制度建设有着迫切的需求，这种需求既是职业教育现代化发展的客观诉求，也是职业教育政策自身发展与完善的内在动力。因为职业教育政策的合理运行需要国家和社会的外部保障，需要公众的支持与合作。职业教育政策只有在经济社会发展与企事业单位需求的服务中，才能实现其价值，才能实现自身持续稳健地发展。
(二)职业教育政策执行动力机制的特征
职业教育政策执行主体、职业教育政策执行客体和职业教育政策执行环境等要素共同构成职业教育政策执行系统。主体因素的差异性、政策客体的多维性以及外部环境的繁杂性形成有别于其他动力机制的独特性。概括而言，主要有多维复杂性与差异合成性两大特征。
1．多维复杂性
职业教育政策执行过程本身就是一个对于职业教育政策进行方案细化分解和再决策的过程，需要整合多种资源来解决遇到的各种问题。与此对应，职业教育政策执行的动力机制也是以优化整合各种资源和动力来实现政策目标的一种动力机制，当然要随着职业教育政策执行的主客观环境改变顺势而为。具体而言，按照政策执行的实践表现，可分为自上而下的政策执行、自下而上的政策执行以及政策网络执行等三种价值取向［2］;就其时间和空间而言，职业教育政策执行都是在一定的时间内、一定区域环境内的政策实施，具有一定的相对性;就其研究类型而言，可以分为政策应用型、基础研究型以及综合研究型等。由于政策执行者自身存在千差万别，加之外部环境的繁杂无序，内外部交织使得动力机制呈现出多维复杂性的特征。
2．差异合成性
在现实的职业教育政策执行过程中，政策执行者基于各自利益诉求，对于政策执行的利与弊体现在各自的利益博弈上，经常使得政策执行的效果大打折扣。实际上，职业教育政策执行主体的差异性、执行客体的复杂性以及外部环境变幻性相互作用，形成动力机制的不同力量。基于职业教育政策执行过程中的多元利益诉求，可从经济学中的投资与收益角度进行分析，将促进职业教育的发展与人力资源的开发作为各利益主体的一种投资行为。不同利益相关者价值诉求的协调整合，以及外部环境所能提供的经费财政、社会资源的制度保障相整合，最终促进职业教育政策执行机制的建设。职业教育政策执行机制取决于各种力量的协调与整合，其中的主导力量将决定职业教育政策实施的效果与发展方向。
二、原因探析:职业教育政策执行动力机制的缺失
(一)经费投入力度不够，分配制度不合理
在职业教育发展的经费投入上，虽然国家和政府部门设立了专项资金，例如，中等职业教育的发展，政府配套相应的资金。但是总体而言，投入的力度仍然不够，职业教育发展的总量仍然不足。在分配制度上，虽然各类中等职业学校公用经费逐年增加，不过总体来说还是普遍低于普通高中［3］，没能充分体现出按照职业教育的贡献度与实际需求的差别。分配制度不合理，不利于职业教育发展的积极性，职业教育的发展遭遇困境。
(二)师资队伍结构建设薄弱，“双师型”教师动态性
加剧教师既是职业教育活动的主体，也是职业教育政策执行的基层执行者。教师队伍的整体建设关乎职业教育教学质量的成败，因此，加强师资队伍建设刻不容缓。然而，就现实情况而言，其师资水平不容乐观。例如，数量反映了职业教育教师的整体规模情况，结构反映了其师资素质水平，生师比反映了职业教育的办学实力。总体来说，在这三项指标上，情况差强人意，更严重的是“双师型”教师的匮乏制约全国尤其是中西部地区的职业教育发展。
(三)管理制度不健全，各方利益者合力尚未形成
事实上，健全有效的、科学的管理制度是事物得到良好运行的强力保障。完善的内外部动力的协调与有机整合则是职业教育政策执行有效的前提与基础。然而，就现实而言，管理服务理念的滞后、行政权力的过度介入以及程序公正的弱化，导致职业教育政策执行过程的管理制度僵化与不健全。具体表现在:重视经验的政策总结，重视政策的制定，轻视多方利益者多方参与协商的机制，轻视政策执行过程中的预警机制与监督机制等。目前，我国职业教育政策多方参与协商的合力尚未真正形成。
三、超越现实:职业教育政策执行动力机制的构建
“公平物品”是我国一位学者在论述政府供给的制度建设时提出的:“指在特定时间和特定区域内用来满足社会公平需求，促进社会公平程度提高的公共物品。”［4］结合公平物品概念属性，可将职业教育定位于公平物品，其内涵可概括为公平物品属于公共物品、公平物品直接受益人群具有弱势性、公平物品的供给主体具有强势性、公平物品以推进公平为核心特征。因此，在公平物品的理念指导下的职业教育政策执行的动力机制，应该正确处理好公平与效率、政府与市场、以人为本与发展至上等关系。构建公平性、和谐性、人本性、发展性的职业教育政策执行的动力机制。
(一)建构以公平性为导向的行政执行机制
公平既是职业教育政策执行重新定位的要求，也是教育永恒的追求。实际上，职业教育本身就承担着促进教育公平与社会正义的责任，职业教育政策执行对于公平的追求更是义不容辞。众所周知，职业教育是面向人人的教育，是涉及社会稳定与个体生存发展的教育，也是终身教育，具有提高“弱势群体”地位的价值。根据“公平物品”的理论指导，一是中央政府强化职业教育发展“强者”的责任。例如，要加大投入力度，设立专项的中央财政经费拨款制度，努力提升中央政府对于职业教育公平物品的支付力度;加强顶层设计与宏观的指导引领，重视监管地方行政权力及政策实施的效果评估;制定职业教育的归口管理政策，协调各部门的合作力度，提升各级政府管理职业教育的效率。二是增强各级政府对于职业教育政策的执行力与执行效率。地方各级政府可依据国家有关法律文件，制定发展职业教育的地方政策。吸纳越来越多的公民参与到政策执行的网络体系中，体现开放性与决策的透明性。积极探索事前预防、事后监督、违规审查、法律诉讼和预警机制等环节构成的统一的职业教育政策执行监督机制。此外，也要建立适应职业教育政策执行的地方财政支付机制。
(二)建构“以人为本”的现代职业教育制度
以公平物品为核心理论的价值是系统的、全方位的，落实在职业教育中则是要求机会的平等与权利的有效保障。国际职业教育发展趋势表明，现代职业教育已经走向阶段性与终身性、就业需求与创业需求并举的时代。因而，建立现代职业教育制度，完善职业教育前后衔接体系。要构建一个开放的、灵活的、与时俱进的现代教育体系。第一，改革职业教育培养体系。打通中职—高职与普通教育的人才立交桥，培养具有教育性、成长性、就业性、文化性等多维复合型高技能人才。第二，建立以公平为指导的职业教育人才培育机制。职业教育的稳健发展需要社会保障制度的支撑。为了培育德行高尚、勤于奉献、技艺精湛的技能型人才，需要社会发展与完善社会保障医疗制度。在法律框架体系内，尤其要重视社会与企事业单位的力量，通过多方协商与合作的形式保障高技术人才的待遇。
(三)建构以效率为基础、以公平为导向的市场机制
对于职业教育政策执行研究而言，公平物品的市场属性要求职业教育要充分考虑到市场经济社会的需求。与此同时，以效率为基础、以公平为导向的市场机制的建立，对于政府执行机构政策效率的提升，对于职业教育质量的提高以及高技能人才的培育均有裨益。为此，应做到如下三点。第一，各市场主体平等公平地参与到市场机制。政府应鼓励多元办学主体进入职业教育领域，创建公平的市场准入机制、竞争机制，让公私立学校在公平的环境下展开竞争。第二，建立多元开放共享的人才交流机制。在发挥市场性资源配置方面，不妨采用教育券形式，直接拨款给职业教育消费者，尝试改变直接拨款给职业教育单位。这样增强社会与个职业教育办学主体间的联系，客观上对职业教育办学能力具有引导作用。第三，建立责权利明晰的运行机制。根据“智猪博弈”的规则，小猪把等待作为最优选择，大猪则会把做出努力作为最优选择。因此，建立责权利明晰的市场运行机制，参与市场主体的各大小企事业单位需要尽其努力获取收益。
(四)优化不同利益主体的利益整合机制
公平物品是以公平为旨归，着眼点是政府对于弱势群体提供公平物品。对于职业教育而言，不同的利益相关者在参与到职业教育政策执行过程中都要妥善处理好长期利益与短期利益、个人利益与集体利益、国家利益与地方利益等关系，而不仅仅是某些主体的利益［5］。实际上，以公共利益为基准，以公平为核心，是建构职业教育政策执行中利益主体整合机制的关键所在。不妨从如下方面做出实质努力。首先，建立有效的多方参与共享的共同体治理机制。卢梭曾指出，判断一个政府的统治是否合法，最为根本的标准是统治的立场和出发点是否为公共利益。为此，组建以公共利益为基础的共同体共享机制，该机制包括政府机构、社会、企事业单位、团体组织及个人等多方利益者。其次，建立损益补偿为特点的利益平衡机制。
坚持利益损益补偿的原则，建立在政策执行过程中一方利益受损的情况下进行合理的补偿，统筹兼顾各方利益诉求。最后，动态制定法律法规，加强法律的约束性与监督性。在职业教育政策实施过程中，有效的政策法律法规则是强有力的保障。因而，完善职业教育法规体系，明确政府、行业、企业、学校以及个体等各方利益主体责权利。建立多方合作的协调机制，保障各方利益整合的公平性。
参考文献：
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教育行政执法的主体篇4
一、进一步认识依法治教的重要性和必要性。依法治教是21世纪我国教育事业深化改革，加快发展的必然。社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，建立与之相适应的以法制为基础的教育体制和运行机制；社会主义民主与法制建设的不断深入，完善教育法律制度，保障公民的受教育权和人民群众参与教育事业管理的权利；依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，教育行政部门进一步转变职能，正确行使权力，严格依法办事；全面推进素质教育，提高国民素质，培养和造就21世纪的一代新人，根本上要靠法治、靠制度保障；教育改革和发展中出现的新情况和新问题，更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。因此，教育领域必须按照依法治国基本方略的，进行深刻的观念更新与制度变革，加强法制建设，全面实行依法治教。
二、我国教育法制建设取得了显著成绩，为教育改革和发展提供了有力的支持和保障。全国人大及其常委会先后制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》，以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等有关教育的法律，国务院制定了16项教育行政法规，各地制定了100余项地方性教育法规，初步形成了有中国特色的社会主义教育法律法规体系。教育法律的实施与监督工作，越来越受到各级人大、政府的重视。教育普法工作广泛开展，行政执法与执法监督工作不断推进，教育法制工作的机构、队伍建设得到加强，为今后全面推进依法治教奠定了良好基础。但从总体上看，教育法制建设还不能适应依法治国、依法治教的；教育系统的法制观念还比较薄弱；依法行政、依法治校尚未成为教育行政部门、政府有关部门及学校的自觉行为；教育法律的配套性法规、规章尚不完善；法律规范的针对性和可操作性需要进一步加强；行政执法与执法监督不力的现象较为普遍。
三、进一步明确加强教育法制建设的目标。从现在起，到*年或更长一段时间，教育法制建设要以党的*大精神和宪法确定的基本原则为指导，遵循社会主义法制统一原则和"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的基本方针，将教育事业的管理与发展全面纳入法治的轨道。形成与教育改革和发展需要相适应的，层次合理、内容完备的教育法律法规体系；逐步完善教育行政决策和管理制度，做到严格、规范地履行法定职责，提高依法行政水平；建设一支具有较高素质的教育行政执法队伍，形成公开、公正、公平的教育行政执法与执法监督制度；落实各级各类学校的办学自，做到依法自主管理学校；努力提高广大教育工作者的法制观念和法律知识水平，使依法办事成为共识。
四、完善和加快教育立法。要按照法制统一的原则和法定的立法权限，进一步推动教育法律法规体系的完善，加快教育法律的配套性法规、规章的制定。适时《义务教育法》、《学位条例》的修改草案；积极配合做好《民办教育法》的立法工作，逐步完善促进民办教育发展和规范管理的规章、规范性文件。要依据教育法律法规的规定，针对社会普遍关注、影响教育改革和发展的若干重要问题，制定有关的部门规章及规范性文件；依照全面贯彻国家教育方针、面向全体学生、促进学生全面发展的原则，建立全面实施素质教育的规章和制度。要积极推动教育法律、行政法规的实施细则等配套性地方法规及规章的制定，加快地方教育立法的进度。对教育工作中的热点难点问题而国家尚未立法予以规范的，可以依据法律确立的原则，根据地方实际制定暂行规定，使之成为国家教育法律法规的有益补充。
要进一步提高教育立法质量，增强立法的系统性、合理性和可操作性。要加强立法的前期调研工作，做好拟制定的法律法规草案及规章的可行性论证，广泛听取意见，深入调查研究，准确把握党的政策和有关法律规定，实现教育立法决策的民主化、科学化。要建立规章、规范性文件的制定程序和合法性审查制度，健全备案制度；重视现行规章、规范性文件的审查、清理工作，对不符合改革的原则与精神，或与上位法相抵触的，要依照法定权限和程序及时修改或废止。
五、严格做到依法行政。依法行政反映了行政机关运作方式的基本特征。教育行政部门、政府有关部门依法行政，是实现依法治教的关键。各级教育行政部门要努力转变领导方式和管理方式，转变已经不能适应依法治国、依法行政的观念、工作习惯、工作方法，善于运用法律引导和保障教育的改革和发展，尊重、落实和维护学校的自。严格依据法律法规的规定，明确本部门及各职能机构行使行政权力的权限与程序，保证行政决策、行政行为符合法律的规定与原则。逐步实行政务公开，将涉及群众切身利益事务的办事规则、程序及监督途径向社会公布。依法理顺政府与学校的关系，明确各教育主体的权利和义务，依法管理学校。促进学校法人制度的建立与完善，并逐步建立健全对学校的监督与评估机制。依据保障教育优先发展战略地位的法定原则，积极推动落实教育经费"三个增长"、提高教师待遇等法律规定。要依据有关的法律法规，明确对社会力量办学的管理职责，健全审批程序，规范管理行为，保障社会力量办学的健康发展。
加大教育行政执法力度。各级教育行政部门应自觉履行教育行政执法主体的职责，健全以行政领导责任制为主的执法责任制，明确行政执法程序，依法处理、纠正教育活动中的违法行为。切实保障适龄儿童和青少年受教育的基本权利，坚决制止侵犯学生合法权益、特别是损害未成年人身心健康发展的违法行为，保障学生的健康成长。要与政府有关部门相配合，依法整治校园内部和周边环境，维护学校的正常教育教学秩序。建立健全处理教师申诉、学生申诉的程序与机制，加强与人民法院的沟通，运用司法手段解决各种教育纠纷，保护学校、教师和学生的合法权益。
六、积极推进依法治校。各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。要依法实施教育教学活动，保证教育方针的全面贯彻执行。建立校务公开制度，明确学校重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序，发挥教职工代表大会在学校民主管理和监督中的重要作用。依法规范校内各种管理制度，切实保护学校、教职工和学生的合法权益，积极协助有关部门对侵权行为进行查处。认真配合教育行政部门依法进行的督查和评估，不断提高依法治校水平。
七、完善教育行政执法监督机制。各级教育行政部门要加强行政执法监督工作，推行评议考核制，建立行政执法错案赔偿制和行政执法人员过错责任追究制。贯彻落实《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》，建立、明确本部门受理行政复议案件的机构与程序，做好行政复议工作，切实做到有错必究。依法加大上级教育行政部门对下级教育行政部门行政执法工作的指导、监督力度。各级教育监察部门要依法强化对行政执法机构及其工作人员的监督，保证其负责、正确地履行职责。继续完善教育督导制度，各级教育督导机构要加强对教育法律执行情况的督导检查，在继续进行"两基"督导检查的同时，强化对有关素质教育的法律规定执行情况的督导检查，推动建立实施素质教育的保障机制。教育行政部门要主动配合人大、政府法制工作部门和其他行政部门依法进行的监督检查，逐步建立和完善教育执法接受群众和舆论监督的制度。
八、加强教育普法工作，为依法治教创造良好环境。要把对教育法律、法规的学习、宣传、普及作为全面依法治教的基础性工作，按照普法规划有组织、有步骤、有重点地开展。教育行政部门工作人员，特别是领导干部和教育行政执法人员，要首先带头学法，掌握基本的法律知识，熟悉教育法律法规的有关规定。各级教育行政部门要会同有关部门，分批对地方负责教育工作的领导、学校负责人等进行教育法律法规和法律基本知识的培训，并形成制度。要将教育法律、法规和法律基本知识，作为教育行政部门工作人员、学校负责人培训考核的重要内容。加强对各级各类学校教育普法工作的指导，在广大教师、学生中开展法律、法规学习和法制教育，并面向社会，采取多种形式宣传教育法律，促进形成知法、守法、依法履行职责和规范行为的社会氛围，为全面实施依法治教奠定基础。
九、加强教育法制工作机构和教育行政执法队伍建设。各级教育行政部门要按照国务院机构改革中加强政府法制工作的精神，进一步建立健全本部门的教育法制工作机构，充分发挥法制工作机构在立法、普法、行政执法与执法监督等法制工作中综合协调、归口管理的职能作用，并按照实施各项法定教育行政执法制度的，配备政治、业务素质较高的人员充实到法制工作岗位，使教育法制机构的设置和人员的配备与教育法制建设任务相适应。建立健全行政执法人员的培训、考核和持证上岗制度，切实提高行政执法人员的政治素质和执法水平。要加强教育法律服务工作，支持社会中介组织开展教育法律咨询与服务，探索建立教育法律援助制度，促进教育法律服务体系逐步健全。
教育行政执法的主体篇5
摘要：“执行力"是21世纪开始风行于企业管理领域的关键词汇，把它引入学校体育领域，用以分析当前我国学校体育政策执行力问题是具有理论研究价值和实践指导意义的。以学校为研究层面，认为“能力"和“效力"是学校体育政策执行力的基本内涵。学校体育政策本身的正确合理性、具体明确性和协调性，校长对学校体育政策的认知力、认同力，以及学校体育政策执行物力资源是影响普通中学体育政策有效执行的主要因素。其中利益的权衡是学校校长选择消极执行的主要原因。
关键词：学校体育；政策；执行力；内涵；影响因素
中图分类号：G807.3文献标识码：a文章编号：1007-3612(2009)02-0104-04
ananalysisofinfluencingFactorsonpolicyexecutioninSchoolSports
wanGShuyan1，SUnXiaoting2
(1.Collegeofphysicaleducation,FujiannormalUniversity,Fuzhou350007,FujianChina;2.Harbinno.3middleSchool,Harbin150000,HeilongjiangChina)
abstract:“execution"isthekeywordthatispopularinenterprisemanagementatthebeginningofthe21stcentury.thepaperintroducesitintothefieldofschoolssportsforanalysisofcurrentschoolphysicaleducationpolicyexecutionisoftheoreticalvalueandpracticalsignificance.itholdsthat“ability"and“effectiveness"arebasiccontentofschoolsportspolicyexecution.theschoolsportspolicy'scorrectness,claritywithcoordination,principal'scognitionstrength,approvalstrength,andresourcesfortheschoolsportspolicyexecutionaremainfactorsaffectingeffectiveexecutionofschoolsportspolicy.andthebenefitbalanceismaincauseforschoolprincipalsincliningtonegativeexecutionofschoolsportspolicy.
Keywords:schoolsports;policy;execution;content;influencingfactors
为切实提高我国青少年体质，加强我国学校体育工作，自2007年“中央7号文件”以来，国家教育部联合相关部委出台了一系列的学校体育政策。但是，全国教育系统落实中央7号文件的基本状况反映出：相对中央7号文件提出用5年时间使青少年体质健康水平有所提高的目标来讲，推进速度还比较慢，工作力度仍需进一步加大，长效机制还需建立[1]。美法良策在于行，我国体育政策法规的制定与实施之间存在显著差异，上级部门制定的政策法规中有26%没有得到执行，有53.6%的体育政策法规因各种因素没有被有效执行[2]。美国学者曾经指出：如果不具备执行能力，再伟大的梦想，再优秀的战略都没有任何意义。可见，何为学校体育政策执行力，影响我国学校体育政策执行力的因素到底是什么？这些问题确实是我国学校体育理论界和实践界，亟待探讨和解决的课题。
1研究对象和方法
以文献资料和理论分析方法为主，首先对学校体育政策执行力的基本内涵进行分析，在此基础上以学校为研究层面，辅以问卷、访谈等调查方法就影响普通中学体育政策执行力的主要因素进行初步探讨，以期能为提高我国学校体育政策执行力整体水平提供一些思考。问卷调查对象为黑龙江省普通高中校长和体育教师共计141人，其中校长20人，体育教师121人。体育教师问卷发放是利用2008年黑龙江省普通高中新课程体育学科骨干教师教材培训期间进行,校长问卷是选取省内具有不同代表性高中学校校长20人，由相关培训教师带回填写。问卷有效回收率分别是94.67%和90%，问卷信效度检验结果均达到满意水平。
2结果与分析
2.1学校体育政策执行力内涵分析执行力的概念首先来自于法学领域，之后在工商企业管理领域成为研究的热点。保罗•托马斯和大卫•伯恩（2003）认为执行力是一整套的行为和技术体系。我国学者周永亮认为：“在形成了决策、制订了具体的计划后，达成目标的具体行为就是执行，而确保执行完成的能力和手段构成了执行力”。可见，企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中，执行企业战略计划的技术体系、能力和手段。公共行政管理领域对于执行力的研究刚刚起步，公共政策执行力是公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力[3]。鉴于此，结合学校体育特点，本文认为学校体育政策执行力是学校体育政策执行主体通过准确理解学校体育政策目标、精心设计执行计划和实施方案，并对
投稿日期：2008-11-27
作者简介：王书彦，副教授，在读博士研究生，研究方向学校体育学。各种政策资源进行合理调度、控制和使用，有效完成学校体育政策任务，达成学校体育政策目标的能力和效力。学校体育政策执行主体是指国家、地方等各级教育行政机构、学校组织及其上述机构和组织的相关工作人员。“能力”和“效力”是学校体育政策执行力的基本内涵。“能力”主要是指作为学校体育政策执行主体的组织和人员所具备的能力的总和，如体现于执行过程中的执行人员的理解力、计划力、沟通力、协调力等的综合；产生于组织结构和运行机制下的特定组织的激励力、调控力、信息传播力等的综合。“效力”则是指在学校体育政策执行者的有效工作促使下已经在事物身上发生的富有成效的良性效力。具体表现为学校体育政策任务的完成程度和学校体育政策目标的实现程度。整体而言，学校体育政策执行力是一种“合力”。一方面体现为上述执行人员和组织所具备的各种能力的综合；另一方面作为一种“能力”的综合，学校体育政策执行力始终围绕学校体育政策的落实得以体现，它是各级教育行政机构及学校人力、物力、财力等多种资源和多种能力素质共同作用的结果。不过，这些“力”的综合并不是简单相加，而是各类资源在一定的制度环境下有机整合的结果，是各种“力”的矢量相互作用、相互渗透形成的一种“力场效应”。
根据组织层次不同，学校体育政策执行力的特点、要求也有所不同。学校是最基层的教育组织，是整个执行链条上最为重要的一环，本文将以学校层面为研究侧重点，就影响普通中学体育政策执行力的主要因素进行初步探讨。
2.2影响普通中学体育政策执行力因素分析
2.2.1政策本身对普通中学体育政策执行力的影响许多政策研究者指出，政策之所以在执行中出现问题，很重要的原因是由于政策本身的不完善。学校体育政策本身科学与否对学校体育政策执行效果至关重要，是学校体育政策执行力的基础和前提。理想化的政策体现在政策的正确合理性、政策的具体明确性和政策的协调性三个方面。
2.2.1.1学校体育政策的合理性对执行力的影响正确合理的政策首先体现它是针对客观的社会问题，表现在政策所规定的各项内容能够很好地反映客观存在的现实情况。《学校体育工作条例》制定于20世纪的90年代初。制定之初，《条例》客观的反映了当时我国学校体育的现实情况。但是政策问题发展可变性的特征，决定了学校体育问题不是一成不变的。如条例第十一条规定，学校应当在学生中认真推行国家体育锻炼标准的达标活动和等级运动员制度；第十九条中写有：按照国家有关规定，有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量。显然，这些条款已经与现存的社会问题不相符合,如果不及时修订必将降低《条例》的权威性，影响《条例》的有效运行和对学校体育工作的全面指导。
其次，政策本身的合理性表现为政策目标体系的合理性。以体育与健康课程标准为例，以目标的层次体系作为《课标》文本的基本主线，是本次设计《课标》时的有益尝试，新课标提出的“课程目标"、“学习领域目标"、“内容标准"和“学习领域一至五”等新概念也是本次《课标》的首创。但是，上述概念在含义和相互关系上还有许多不清晰之处，这是造成体育教师作为使用《课标》者对其体系理解困难，并在课堂教学目标上照搬《课标》目标的原因所在[4]。本次调查在对体育教师进行“在实际工作中你发现《体育与健康课程标准》目标的明确性和内容的具体性”两个问题中，认为明确和具体的比例未超过半成，分别是39.4%和35.2%。一位美国学者在研究美国总统外交政策的执行时候发现导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情；更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊不清的，很容易引起人们的误解，从而导致政策执行的失败。可见，只有厘清体育与健康课程标准纵横目标间关系，建立合理的课程目标体系，才能保证课程标准的执行效力，才能从源头上保障体育课程改革的最终成功。
2.2.1.2学校体育政策内容的具体性和可操作性对执行力的影响政策内容的具体性、可操作性是政策能够化为实际行动的关键。一项政策要能够顺利推行，必须具有明确的内容条款和可操作性的政策措施和行动步骤。人们对本次体育与健康课程实施效果的质疑之一，就来自于课程标准内容的虚设。由于课程标准规定得过于原则和抽象，可操作性差，造成了作为执行者的广大体育教师的无所适从；另一方面，从政策的纵向上看，高层次的总政策，需要明确的、操作性强的具体政策来实现。但是，在体育与健康课程标准的推行中恰恰缺失了这一环节，或使这一环节处于虚无的状态。也就是说，各地方体育与健康课程实施方案的迟迟没有出台，加大了广大体育教师执行课程标准时的难度和不确定性；也给各级学校和广大体育教师留下了较多的可做可不做的空间。通常，工作认真、对人民教育负责的体育教师，可能会尽一切努力做好每项工作；而不负责任的体育教师，则会以种种理由敷衍、拖拉、不做实事；或者表面执行而实际没有执行等，导致体育与健康课程标准的执行效率不够高，效果不够显著，而且还可能造成一定范围内的片面执行，甚至是错误执行。
2.2.1.3学校体育政策的协调性对执行力的影响政策系统作为一个有序的整体，要求各项政策之间具有协调性。否则，就会破坏政策系统的结构，使政策系统功能发生紊乱，并可能导致整个政策的瓦解。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》是新时期党中央国务院加强青少年体育工作的纲领性文件。它的实施是一项系统工程，在执行与实施过程中需要配套相应的具体政策，建立相应的制度规范，才能有助于该项政策的有效执行，保证政策目标的实现。目前，继中央7号文件颁布后，教育部或教育部与相关部委联合下发了《国家学校体育卫生条件试行基本标准》、《中小学体育工作督导评估指标体系（试行）》等配套政策，加之原《国家学生体质健康标准》、《初中毕业升学体育考试方案》等，逐渐形成了中央7号文件的配套方案或相应的制度规范，其为中央7号文件精神的可操作化、细化和学校体育工作的深入开展奠定了基础。但是，我们不能不看到，中央7号文件的有效执行同样将面临“升学率”的挑战。升学率作为一些地方政府考察学校和教师工作业绩重要指标的事实，难免会把学校和教师的行为，导向到以各种方式追求升学率而不断提高学生的课业量和课业强度，从而挤占学生校内外的体育活动时间。在利益选择中，各级各类学校很可能将中央7号文件的落实停留在表面执行、象征性执行上。因此，学校体育政策系统内政策间的协调，配套和学校体育政策与其它教育政策的协调一致将影响着学校执行体育政策执行的力度和效力。
2.2.2学校校长对学校体育政策执行力的影响学校作为教育机构的基层组织，其执行体育政策的主体主要是指校长、学校行政工作人员和体育教师等，校长是影响学校体育政策执行力的第一人。著名教育家张伯苓早就说过“不懂体育的校长不是好校长"。现在，基层的体育教师也在疾呼：“学生体质下降，校长应该承担责任[5]”。可见，学校体育政策的有效运行关键在校长。
2.2.2.1校长对学校体育政策认知力不足准确的政策认知是准确执行政策的前提条件，政策执行主体只有对政策的内容和精神实质有了准确的认知，才能准确地理解政策制定者的政策意图，才可能会形成准确的政策态度，才可能会有符合政策目标的执行行动，才可能会坚定地、创造性地、完整地执行政策，保证上级政策获得预期的执行效果[6]。在现行的学校体育政策执行中，之所以执行力欠佳乃至背离了既定的学校体育政策目标，其中一个重要原因就是学校校长对所执行的学校体育政策认知力不足。据本次调查统计结果显示：有36.3%的被调查者认为校长对学校体育政策精神和内容的把握程度好，63.7%的被调查者认为把握程度一般和差。校长对学校体育政策认知力不足主要表现在：一是对学校体育政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知，特别是对学校体育政策的长远利益价值没有充分认识；其次，对学校体育政策的内容和精神实质缺乏正确的认知，特别是对学校体育政策目标、原则和措施缺乏准确的理解。校长对学校体育政策执行认知力不足将导致消极的执行行为，据有调查发现,学校领导不关心体育,对体育工作不计划、不部署,33.0%的学校校长(或副校长)不主管体育,25.5%的学校从未开过全校性体育工作会议[7]。
2.2.2.2校长对学校体育政策深层认同力较低所谓政策认同是指政策执行主体认识到自己与所推行的某一项政策的统一性，它意味着政策执行主体对所推行政策的认可与赞同。问卷调查统计显示：校长重视学校体育政策执行的占被调查者的51.6%，一般重视和不重视的比例分别占35.5%和12.9%。不同群体评价结果不同，相对校长而言体育教师认为校长一般重视和不重视学校体育政策执行的比例更大，二者相差17.4%。这主要是体育教师对校长执行学校体育政策重视程度的判断和评价，不单纯依据校长的执行态度,更多的则是依据校长的实际执行行为。在校长问卷“您对您校执行体育政策提供的支持力度”问题统计中，回答支持力度一般为50%，这与校长自我回答重视学校体育政策执行的比例相差16.7%。通常情况下，学校体育政策的认同是以认知为基础的，并且随着认同程度的不同，学校体育政策的执行行为也有所不同。深层次的认同是政策执行主体对政策的内容及其意义准确而深刻的理解并做出积极肯定的评价为依据的。这种政策认同是基于其内在的需要的满足而产生的，其必然产生积极的、自觉的政策执行行为。上述调查结果某种程度上表明，如果校长对学校体育政策持深层次认同，则通常表现为对学校体育工作要求高，提供的政策执行条件、环境等执行资源的力度大，注重对体育教师的选用、培训和激励，从而利于学校体育政策任务的完成和目标的实现。否则，对学校体育工作的总体要求不高，管理松散，能够提供的政策执行支持力度小，体育教师的奖励、职称晋升等激励机制缺乏，造成体育教师执行动力不足、目标不明确，致使学校体育政策执行效率不高，力度不够。
2.2.2.3利益的权衡是校长选择消极执行学校体育政策的主要原因按照“经济人”的理论假设，校长同样是“经济人”，存在着一种作为“经济人”的自立倾向，会遵循“经济人”规则，从自身条件和利益出发决定对学校体育政策执行的方式。美国公共政策学者巴达克认为政策执行过程实际上就是一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并且将损失减少到最低程度。在学校体育政策执行过程中，校长和上级教育机构就构成了博弈的双方。依据完全信息动态博弈理论，校长对于学校体育政策的执行策略包括积极执行和消极执行或不执行，上级教育机构对于校长的执行行为包括制裁和不制裁两种。当校长认为消极执行学校体育政策所获得的效益大于积极执行学校体育政策所获得的效益时，就会采取消极执行。试分析，消极执行可能带来的好处有学生学习时间延长、成绩提高、升学率得到保证，校长因此有业绩、有声誉、职务获得晋升；消极执行带来的坏处有学生身体疲劳、身体素质下降、上级批评等。两者相比，显然依据现在对于一名校长工作业绩或者一个学校办学质量的评价标准，当然采取学校体育政策的消极执行方式所获得效益要明显大于效益损失。况且，消极执行所带来的效益损失的发生率也只为50%，也就是只有在被上级教育机构发现的基础上才能产生。可见，对于上级教育相关管理机构而言，要想促使校长和学校能够积极执行学校体育政策，增强查办的概率和制裁的力度，使其为消极执行或不执行埋单，即所得的收益降低到最低点。这样再次经过利益权衡，校长及其学校组织对学校体育政策的执行大有可能采取积极的态度和行为。
2.2.3执行物力资源对学校体育政策执行力的影响学校体育政策执行资源是保障学校体育政策执行所必须的各类资源与条件，是学校体育政策执行活动顺利进行的重要保证。一般来说，学校体育政策执行资源包括物力资源、人力资源、信息资源和权威资源。物力资源和人力资源是学校体育政策执行的物质基础，是保障学校体育政策执行的经济技术条件。常言道“巧妇难为无米之炊”强调的就是物力的必要性，充足的物力资源有利于执行要素的优化组合。
据有研究表明，当前影响我国福州市城市中学体育教师适应新课程的11个主要因素中，场地设施就列为第二因素[8]。在本次校长问卷“您认为影响贵校较难落实学校体育政策的关键因素是什么？”的开放性问题中，有的校长说：体育经费不足，体育器材短缺，场地不够，体育教学及训练难以实施；有的说：现有经费很难达到体育器材与场地要求，只能做一些基本要求，高考是主要目标，学校体育政策的落实只能逐步去改善；有的说：影响学校体育政策较难落实的主要因素是资金落实和匹配不到位、不及时，未能达到标准所致。调查统计结果显示：黑龙江省普通高中36.2%和20.3%的被调查者认为学校体育经费不能满足和完全不能满足体育教学和课余体育工作的需要；44.9%和30.4%的被调查者认为体育场地器材部分不能满足和距离需求差距较大。同样，山东省重点中学22.4%的体育教师认为学校设施等物质条件不能满足教学和课余体育工作需求，是实施新课程的不利条件[9]；农村学校在执行资源方面的欠缺则更显突出，据对河南省农村初中、小学体育现状调查发现：在被调查的108所农村中、小学中，拥有11?15个篮球、排球、足球的学校比例分别为13.89%、13.89%和5.56%，而能够具备11个以上体操垫和铅球的学校为零[10]。由此可见，目前我国学校体育政策的物力执行资源无论对于发达省份，沿海城市、还是内陆不发达省份，都不同程度的形成了对学校体育政策有效执行的阻力，尤其是一些不发达的内陆省份和为数不少的农村学校，执行资源已经成为学校体育政策执行力难以提高的重要影响因素之一。
3小结
提高我国学校体育政策执行力对彻底贯彻“中央7号文件”精神具有重要意义和价值，研究学校体育政策执行力问题应成为当前我国广大体育学者和体育教育工作者关注的重要课题。研究初步认为，“能力”和“效力”是学校体育政策执行力的基本内涵。学校体育政策本身的正确合理性、具体明确和协调性，校长的认知力、认同力，以及学校具有的体育政策执行物力资源是影响普通中学体育政策执行力水平的主要因素。其中利益的权衡是学校校长选择消极执行的主要原因。
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教育行政执法的主体篇6
1、深入开展社会主义法治理论经常性教育。要在全镇广大干部特别是党政领导干部中广泛开展社会主义法治理念教育活动，使各级领导干部深刻领会和准确把握社会主义法治的本质内涵和基本特征，进一步提高对法治建设工作重要性和迫切性的认识，牢固树立法律至上、法治建设也是生产力、以法治促和谐、以人为本、权力制约等“五种理念”，正确处理好法治建设和经济发展、依法执政和依法行政、依法行政和权力制约、法律效果和社会效果等“四个关系”。
2、完善领导体制度建设。党委要进一步提高党委总揽全局、协调各方的能力，充分发挥党委的领导核心作用，改进党的领导方式，支持人大、政府、政协和政法系统依法履行各项法定职能，；加强和改进党对工、青、妇等人民团休及各类群众团体的领导。
3、强化决策程序建设。党委、政府要建立健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，使决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益。推行决策前论证制度、实行中的责任制度和实施后的督查制度以及重大决策失误的责任追究等制度。
二、以依法行政、公正司法工作为重点，着力构建法治。
1、深化行政管理机制。要进一步规范行政决策程序，提高行政执法水平，依法化解各类行政争议，努力从源头上预防和减少各种矛盾纠纷的发生。推进政企、政事分开，更加注重履行社会管理和公共服务职能。实行政府各部门向本级政府、政府向本级人大和上级政府定期报告推进依法行政情况制度。
2、深入推进行政执法责任制。要进一步完善行政执法责任制和依法行政考核办法，严格执法过错责任追究，公开问责情况。认真落实《行政执法责任追究办法》，落实依法行政工作报告制度，把行政执法责任制和执法过错责任追究制度真正落到实处，体现权力和责任的统一，依法做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。加强行政执法案卷质量评查，推广行政执法说理式文书，着力提高行政执法质量和水平。加强行政执法队伍建设，严格执法人员职业准入条件和程序制度，切实加强对行政执法人员的法律和业务知识的培训教育，提高行政执法水平。
3、严格公正司法，维护公平正义。要按照党的精神，进一步增强大局意识、协作意识、责任意识和创新意识，深化司法体制和工作机制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，落实司法保障，确保严格公正执法。要加强配合各单位在公正司法中的协调配合，深入开展“规范执法行为、促进执法公正”活动，切实解决执法一线、司法工作者的执法行为和日常生活行为不规范、不严谨的问题。
三、深化法制宣传教育，积极弘扬法治精神。
1、坚持开展以宪法为核心内容的法制宣传教育。要继续组织实施普法，深入开展社会主义法治理念教育；整顿和规范市场秩序、促进经济社会协调发展的法律法规的宣传教育；规范公权力运行、尊重和保障公民权利的法律法规的宣传教育；维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的法律法规的宣传教育。着力在学以致用上下功夫，大力加强《宪法》、《物权法》、《企业所得税法》以及在劳动保障、环境保护、治安管理等方面与人民群众工作、学习、生活等切身利益密切相关的法律法规的宣传力度，进一步增强全社会的法治观念。
2、坚持普遍教育与突出重点相结合。要继续加强以领导干部为重点，公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民为普法重点对象的学法用法，举办领导干部法律知识讲座。强化学校法制教育第一堂课的作用，完善学校、社会、家庭三位一体的青少年法制教育网络。实行条块结合、以块为主、行业指导原则，推进企业经营管理人员的法制教育。
3、坚持法制宣传教育形式与效果相结合。要健全完善“法制宣传志愿者队伍”，推进法制宣传教育进机关、进农村、进社区、进学校、进企业、进单位“法律六进”活动和“农民工学法周”、“法制宣传月”活动，通过宣传教育增强广大公民的维权意识和履行义务意识，依法维护自身权益。
四、切实加强组织领导，不断提高法治建设水平。
教育行政执法的主体篇7
关键词：进城务工农民子女；教育政策；政策体系；政策执行；问题分析
一、进城务工农民子女教育政策体系分析
（一）政策背景：政策变迁凸显由“限制”走向“以人为本”的政策理念
农民工子女教育问题是与上世纪80年代后期农村劳动力大流动紧密联系在一起的。当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动，因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也就处于一种被“限制”的境地。只不过那时的农民工多以“单身进城打工”为主，随同父母进城的儿童少年数量十分有限。20世纪90年代中期后，进城务工农民数量再度爆发式增长，“举家迁徙”趋势显著，其子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏相关教育政策的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中失学情况严重。
1996年4月，原国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在京、沪等省市进行试点。1998年3月2日，原国家教委、公安部联合颁发了《流动人口儿童、少年就学暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定了流入地政府有解决农民工子女接受义务教育的责任，这一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是，《办法》仍然对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，当然也就不可能明确流入地政府对已经进城的农民工子女义务教育的保障责任。《办法》倾向于鼓励社会力量办学解决问题，同时明确规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借读费”。其中“差别对待”的政策取向十分明显。
2001年，国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，首次正式提出流动人口子女接受义务教育问题的解决“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”为基本途径；2003年9月30日，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》全面部署了进城农民工子女接受义务教育的工作，形成了以“两为主”为原则、以“建立进城务工农民工子女全面接受义务教育保证制度和机制”为核心的教育政策，做出了农民工子女与城市学生上学收费“一视同仁”的规定。《意见》比较充分地显现了“以人为本”与“追求公平”的教育政策理念，也因此成为当前解决农民工子女教育问题的权威政策文本。
在以上有代表意义的政策先后颁布的过程中，国家有关部门在相关的文件中也曾多次涉及进城务工农民子女教育问题，国家领导人也在不同的场合多次发表具有政策意义的指示精神，很多地方教育主管部门也相继出台了大量的落实中央政策精神的地方教育政策。这些内容和以上有关进城农民工子女教育政策一起构成了一个相对完整的政策体系。
纵观农民工子女教育政策的演变过程，我们可清晰地分析出对待农民工子女教育政策理念的变化：由80年代中后期的“限制”，到90年代“差别对待”，直到新世纪以《意见》为标志的新政策突出了“以人为本”的核心思想。可以说，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对大量流动儿童中的弱势群体——进城农民工子女教育问题的聚焦关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。
但同时，我们必须清晰地看到，政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上，“以人为本”的政策理念在政策制定者脑海中的树立，只是使农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件。从政策学的视角来看，问题能否真正解决，解决到什么程度还要依赖切实可行的政策体系的确立，尤其需要对相关政策的有效执行过程作为保证。
（二）政策解读：从政策执行角度透视现行政策体系中的“欠缺”问题
农民工子女的义务教育工作，是关乎“社会稳定”以及“我国城市化进程”的社会问题，而不仅仅是一个“教育问题”。问题的解决，应该也必须首先以一定政策体系的建立为基础。但从农民工子女义务教育相关政策来看，其体系尚显薄弱；从政策执行的角度分析，现有的政策要达到较好效果，其体系还有很多欠缺之处。
1.政策文本欠缺必要的强制性要求
《意见》的出台，以“补偿和维护”处于弱势的农民工子女教育权益为核心，这种权益的维护需要流入地政府对当地的教育资源重新做出调整和分配。或者说，农民工子女得到的教育利益倾斜是建立在当地城市学生可享受教育资源相对减少基础之上的。显而易见，流入地原有的利益平衡会因此而被打破，会必然地引发利益冲突。所以，政策以“两为主”原则解决农民工子女教育问题就必然要求其本身具备一定的强制性。但是，《意见》在这方面有所欠缺，表现在整个政策文本中对“流入地”政府的相关工作都是以一般要求的方式出现，没有提及“一视同仁”的政策目标达不到的话，相关责任人（单位）的责任追究问题。尽管政策文本对相关的教育、公安、财政、劳动甚至城市社区等相关部门均有涉及，但未呈现具体的责任与约束。政策强制性的缺乏必然导致政策执行中的权威性减弱，不同的政策执行主体也就会随之以“随意”的方式理解或执行政策，甚至“无动于衷”也无大碍。这不仅影响到了国家教育政策的权威性，也一定程度上会导致政策执行乏力的问题。
2.政策文本欠缺明晰的操作方案设计
《意见》的中心内容是“以流入地政府为主”、“以全日制公办中小学为主”解决农民工子女接受义务教育问题。众所周知，制定教育政策的目的是为解决特定的政策问题，而绝不是为了象征意义而制定政策。从政策执行的角度分析，政策文本就不能仅仅勾画政策的模糊轮廓，而是要形成实用的、可行的、具有操作性的政策方案。如果特定的政策由于某种原因不能对政策方案进行具体描述，那么则必须出台相应的具体实施细则，否则没有清晰、具体的政策实施途径以及措施、手段，在政策执行的过程中就必然会出现这样那样的偏差，以至于影响到政策执行的效果。事实上，《意见》在倡导“以流入地政府为主”中，要解决的关键问题很大程度上是要建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，然而政策文本中只是提到“要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”，既没有明确“较多”是个什么概念，也未说明补助的出处；而对于流出地政府的“辅助”责任，《意见》也是原则性地提出“积极配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的责任分担、协调管理等内容却未明确设计。这就势必会造成政策执行中“以流入地政府为主”演化成“流入地政府是唯一责任者”的局面。政策文本中，“以公办学校为主”落实的方案也存在着与之类似的问题。缺乏了明晰的操作方案或政策落实的细则，政策执行中的政策扭曲、变形等失真现象也就不可避免。
3.政策文本欠缺时效性规定
教育政策的时效性是指教育政策在一定时间（期）范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。《意见》没有规定甚至没有涉及到时效界限。这样就会产生两方面的问题，一是《意见》与国家层面已经颁布施行的其他政策的矛盾冲突问题。最突出的就是与我国第一部专门为流动人口子女教育问题制定的《流动人口儿童、少年就学暂行办法》之间的不一致。二者之间无论对流入地政府的责任还是对流动子女入学待遇、收费等都有很大差异。《意见》不规定时效性，就会造成政策执行中的混乱；二是从长期的过程看，任何教育政策都是不断变化的，原因是政策所依据的条件以及调整的关系都在不断改变着。如果没有政策时效性的规定，就会出现以往教育政策“以不变应万变”的状况，导致政策执行不能有效解决农民工子女教育中最突出、最迫切问题的后果，甚至会引发政策执行无效或负效应产生。
4.政策体系欠缺整体性构建
教育政策体系的整体性是指解决同一问题的众多类型、层次不同的教育政策需要配套设置，相关教育政策组成教育政策体系并发挥整体作用。农民工子女教育政策执行的复杂性以及与其他问题的相互交叉性，客观上要求相关教育政策必须做到统筹安排、整体配置。在这一方面，《意见》等政策文本无疑有所欠缺。首先，几年来政策体系的完善工作并不尽如人意，达成政策目标所必需的经费保障、人口管理等项配套政策并未悉数及时出台；其次，除《意见》属专门的政策文本外，近年来国家也出台了一些相关的政策，但这些政策一方面数量有限，另一方面，只是在制定相关政策时对农民工子女教育问题有所涉及，而非专门性政策文件。而且由于制定部门等方面的差异，这些政策一定程度上还缺乏有效协调，政策目标和内容只是停留在“互相重复”的层面，其系统性、层次性都没有达到政策整体性的要求。可以说，与农民工子女教育相关的各单项政策在一定程度上还处于简单的“加和关系”状态，尚未能形成有机结合，这对于政策执行的效果有不可忽视的消极影响。
以《意见》为代表的农民工子女教育政策文本中的种种“欠缺”，折射出了相关政策制定过程中的问题，同时在一定程度上导致了执行中阻力增大，影响到政策目标的达成。
二、政策执行：“简单化”处理的现状及其影响因素分析
（一）农民工子女教育政策执行“简单化”现象及其对政策效果的影响
1.地方政策“再制定”环节不规范导致政策执行无序的问题
在现行的教育管理体制下，农民工子女教育政策落实的第一步应该是地方教育主管部门根据政策精神和本地教育实际制定实施的基本方案——这实际是一个教育政策“再制定”的环节。可以说，由于国家相关政策是最高层次的教育政策，是从全国范围农民工子女教育的情况出发制定的，其中主要是方向性、全局性的原则规定，具有普遍的指导意义。而《意见》本身又没有出台相应的实施细则，所以农民工子女教育政策的落实就要求全国各地制定与之相呼应的区域政策，才能使相关教育政策得到真正执行。调查中我们发现，地方教育政策“再制定”这个事关政策执行能否顺利进行的关键环节还存在很多问题。其一，“再制定”环节在有些地方被“忽略不计”或最小化。这种情况在现实中表现为《意见》的落实，很多地方区域并没有建立行之有效的地方教育政策体系，没有形成和中央政策相呼应的错落有致的政策体系，更多的情况下，政策的执行依赖于各级领导在不同场合的呼吁和倡导。其二，政策“再制定”中存在不规范行为。表现在许多地方在区域政策形成过程中，缺少政策方案论证、评定的过程，缺乏相关部门（如财政、公安等）、相关政策执行人员（如校长、教师等）的民主参与等必要的制定程序，往往照抄照搬国家教育政策文本。其三，政策的“再制定”过程中，区域政策目标与当地农民工子女的基本状况相差甚远。由于对本地农民工子女教育的重要性和迫切性估计不足以及对本区域内农民工子女教育状况心中无数，很多地方没能制定出在国家政策精神指导下本区域要实现的现实目标和具体方案，地方政策“再制定”过程中“热情有余，理性不足”。例如有的地区照抄其他地区的先进经验，提出“要建一所民办打工子弟学校，让所有流动儿童享受同样的教育”的口号，但由于农民工子女数量增加过快、过多，现有公办学校不能提供充足的学位，造成部分学校个别年级“人满为患”。事实证明，这种凭一时的热情而进行的政策执行活动不能持久也无法取得任何效果，只能造成政策执行过程中“一哄而起”的无序状况。在落实农民工子女教育政策的过程中，地方教育主管部门“政策再制定”是第一步也是必须的一步。从笔者调查的区域来看，政策的再制定还处于一种无序的局面，《意见》等相关教育政策落实中的问题很多即由此引发。
2.政策宣传不足导致政策执行环境不良的问题
在对相关人员的访谈中，我们发现不仅学生家长们对“两为主”政策精神知之甚少，而且相当多的教育主管部门的工作人员尤其是直接落实相关政策的一线教师们对《意见》的目标、内容等细节内容大都是一知半解。农民工子女教育政策执行中必要的宣传过程在现实中只是表现为政策文本在教育行政部门之间的“公文旅行”，而且多是以“会议落实会议”的形式出现。农民工子女教育政策宣传的范围没有完全涵盖政策的执行人员，更不用说其他相关人员；多元媒体工具并没有在农民工子女教育政策宣传中派上用场；这样的情况直接导致了政策执行过程中人们对相关教育政策的了解很大程度上停留在“道听途说”的程度，导致流入地公众无法参与和配合相关政策的执行。流入地部分学生家长认为其子女应享有的教育资源因为“农民工子女的大量涌入”而被挤占，部分教师认为农民工子女教育工作“费力不讨好”。这些现实情况表明，人们对农民工子女教育政策的理解和自觉接受还有较大差距，因此就很难在区域社会形成服从政策、支持政策的良好政策执行环境。政策宣传不足引发的政策执行环境不良，必然会增加政策执行的阻力。
3.政策执行主体积极性不高导致政策执行中断的问题
从调查情况看，流入地政府教育主管部门官员、公办学校校长和教师们普遍在一定程度上存在着对实施《意见》积极性不高的问题。
对流入地教育主管部门而言，落实农民工子女教育相关政策应是责无旁贷的职责。但问题是，正如《意见》中指出的，农民工子女接受教育已经演化成了一个社会问题，而作为政策落实的主体，教育主管部门一方面难以独自担当政策落实之任，另一方面又没有能力协调其他部门的政策执行行为。这样往往就造成了政策执行过程中政策行为表面化，实际上在一定程度上处于中断状态的状况；对流入地公办学校而言，它们既要保证学校“教育教学秩序不受影响、质量不下降”，又被强令“必须解决好农民工子女教育的问题”，同时还要面对“经费不足、教师不足和基本办学条件不足”的问题。加之，农民工家庭频繁流动的特点导致的农民工子女不易管理的情况，部分校长认为“拼尽全力也不见得收到好的效果”。于是就采取“能做就做，不能做也无能为力”的敷衍行为。从这个意义来讲，“以公办学校为主”很大程度上只是在部分地区的部分学校能够实现；对于政策执行最直接的教师群体而言，由于农民工子女普遍存在学习方式、卫生习惯等方面与城市孩子的巨大差异，他们对农民工子女无论从课堂教学还是日常管理都要投入超过其他孩子几倍的工作量，教师的教育教学工作难度陡增，然而相关的配套评价机制没有形成，他们的努力得不到应有肯定，工作积极性因此受到较大影响。
政策执行主体们积极性不高，就不能充分发挥其主动性和创造性，农民工子女教育政策落实中“上级推一推，下级动一动”的情况就很普遍。在这种情况下，农民工子女教育政策的各类执行人员，只对执行任务负责，而不对执行效果负责，教育政策执行的责任未能落实到具体的机构或人员，政策执行的任务实际上处于无人承担的局面。
4.政策执行方式单一化导致政策执行被动失真的问题
任何教育政策的执行方式都应该是多种多样的。农民工子女教育政策是国家教育主管部门联合其他相关部委制定的，政策执行也主要是各级教育行政部门组织中小学予以落实的过程。在这个过程中，各级教育行政部门主要采取的还是“行政命令”的方式，依照行政系统层层下压落实政策。有的地方教育行政部门领导对学校的要求是“不管有多大困难，只要有农民工子女要求入学，就必须在第一时间予以接纳”，否则就要“追究校长的责任”。当然在现行教育管理体制下，以国家行政强制力推进农民工子女教育政策是一种必不可少的、在一定程度上也是非常有效的政策执行手段。但农民工子女教育问题的解决是一个动态而长期的艰巨任务，如果仅仅靠行政命令，恐怕只能解决一时一地的问题，长此以往会造成中小学校对行政命令的极大的“依赖性”，使政策执行过程处于被动局面；此外，中小学校与上级教育行政部门之间绝非简单的“命令服从”关系。实际上，在上级行政命令“不可违抗”又“无能为力”的情况下，很多学校以“弄虚作假”的行为来落实教育政策，农民工子女教育政策失真与此有着密切联系。
一言以蔽之，各地在贯彻执行以《意见》为农民工子女教育政策的过程中还存在着许多现实问题。这些问题主要可概括为政策执行简单化倾向以及由此导致的政策执行效果不尽如人意的状况。
（二）政策执行“简单化”的成因分析
任何教育政策在被采纳后，政策的执行机构落实该政策就要经历一系列的活动过程。没有教育政策执行的准备、实施以及反馈的过程就很难以较好的效果落实政策。在这里我们要面对的问题是，农民工子女教育政策遭遇了“简单化”执行的问题，这一定有其深层次的原因，也必然引发相应的后果。
1.流入地政策资源不足的困扰
农民工子女教育政策的执行需要充足的政策资源保障。政策资源既包括经费资源、人力资源，也还包括权威资源。
从流入地政府的角度分析，流入地接纳外来进城务工农民子女的能力是有一定限度的，这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源是有限度的。在义务教育“以县（区）为主”的背景下，流入地范围学生越多，区级财政压力就越大。因此不少地方抱怨地方财政困难，难以接受更多的流动儿童入学。有的地方则认为“由流入地政府单独承担流动儿童的教育费用不合理”，提出“应让其原籍政府承担或分担部分教育费用”。在这些违背政策初衷说法的背后，我们可以分析出流入地政府经费资源不足的困境。实际上，在现行的政策背景下，流入地政府解决这个问题投入越多，问题解决越好，就往往引来更多的农民工子女入学，因此流入地政府的压力就会越大；加之，流入地（城市）学校教育资源本身的配置也不是非常均衡的，公办学校之间的差异也是相当悬殊的。在这种情况下，流入地政府的财政压力愈发沉重。农民工子女教育政策的落实没有充足的财力、物力投入，流入地教育主管部门就无法有效配置资源，“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”、“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”等规定就无法得到根本落实。
人力资源不足是困扰政策落实的另一个重要因素。实际上，流入地教育管理部门、学校教师等人员都按着区域教育发展的规划业已配置完毕，农民工子女“爆发式”增长和频繁的流动性都给流入地相应人员的充足配置带来了巨大的困难，也使得当前的政策执行面临着管理人员和学校教师相对不足的困境。当前有的地方政府“指定部分学校招收农民工子女”，而区内优质学校不对流动儿童“全部开放”也一定程度是由于资源不足的“无奈之举”。
农民工子女教育政策执行还受制于政策权威性不足的困扰，这一点在上文中已有所分析，不再赘述。但在此笔者要强调的是，在农民工子女教育政策的执行中，由于权威性不足的影响，相当一部分地区至今尚未形成相关部门共同协作的合力，政策落实效果受到一定影响也在“情理”之中。
2.流入地政策执行组织不甚明确的影响
组织准备工作是政策贯彻执行得以保证的基础，确定政策执行机构是政策执行的首要任务。但在涉及到教育、公安、卫生等多部门落实农民工子女教育政策的过程中，相当一部分地区没有建立专门机构，而是采取教育主管部门某个科室（一般是业务科室）“代管”落实的做法。由于缺乏专门的组织机构，政策执行过程中往往出现临时的代管人员和机构“吃不透上情（政策精神），也摸不透下情（农民工子女教育的基本情况）”的问题。由于农民工子女教育问题的复杂性，政策执行涉及问题范围的广泛性，“代管”部门难当此任也属正常，于是就出现了政策的落实出现“代而不管、代而不能管”的问题。在这种情况下就只好将政策执行的责任连同任务一下推到基层学校，这才会出现“有条件要执行，没有条件也要执行”的简单政策执行方式大行其道的局面。当然，政策执行组织不甚明确还表现为不同的政策落实主体职责不清的问题。换而言之，不同部门、不同机构以及不同层次人员在政策执行中职责不具体、责任归属并不明确。这就造成了不同层次的部门、人群“都在执行政策”却无人负责的现象。
3.流入地利益相关群体对政策的认同程度普遍偏低的阻碍
农民工子女教育政策的实施，会影响流入地区域内诸多群体的利益。“两为主”涉及到了流入地财政、教育等部门，也涉及到了当地教育资源的重新分配问题。一个浅显的道理是，政策涉及的利益相关群体越多，相关的利益群体损失越大，政策执行中遇到的阻力就会越大。农民工子女教育政策的执行恰是在这种情况下展开的；另外，包括农民工在内的利益群体们不仅数量多，而且构成十分复杂，利益关系也不尽相同；况且，《意见》首次打破了原有户籍制度的约束，由流入地政府负起“原本和自己没有多大关系的农民工子女教育的责任”，政策价值取向与众多的政策执行人员、利益相关人员（如城市学生家长群体）的认识差异很大。所有这些因素，都在政策的落实过程中影响着他们对相关政策的认同程度。不可否认，只有相关人员认同政策，才会在政策执行过程中理解政策、支持政策，政策的落实才会顺利；否则，就会产生相关人员对政策的抵制现象，政策在执行中就会受到较大的阻力。
总之，流入地作为地方利益部门，总会有各式各样的既得利益，农民工子女教育政策的实施一定程度上打破了原有的利益分配格局，一定程度上引发了流入地部分教育主管官员、学校校长教师、学生家长对政策的对抗性反映。而这些群体对政策的认同程度不高就会出现上边政策有漏洞地方不主动予以弥补；政策精神与区域实际出现某种不相符合之处，个别地方会有意加以扩大化；甚至在有些地区还出现了“顶着不办”的极端情况。这些都与不同层次的群体对政策认同度较低有着千丝万缕的关系。
4.政策执行管理不力的制约
任何教育政策在执行过程中出现偏差都是不可避免的，但是农民工子女教育政策执行中出现的偏差与政策执行管理不力有着直接的关系。《意见》虽然面对的政策问题是解决农民工子女的教育问题，但其涉及的政策对象却要包括财政、教育、公安、卫生、城建等多个部门，这些部门之间还缺乏必要的协调，互相间在政策执行中“各自为政”、“老死不相往来”，这样在政策的执行过程中，政策问题的复杂化与政策执行简单化处理之间的交织就会造成政策落实效果大打折扣；同时，在教育系统内部，农民工子女教育政策的执行协调也存在着问题：教育行政部门的指挥一方面“一刀切”，另一方面上下级之间、各部门之间也缺乏必要的执行沟通。没有了明确的沟通，就无法做到政策执行中的协调，就会导致政策执行的无序化；另外，政策执行中监控机制的缺乏也制约着政策效果的发挥。与农民工子女教育政策落实缺乏专门执行组织类似，在政策执行过程中，教育主管部门还缺乏完善的政策执行监控体系，缺乏政策落实情况的监控制度，这就使得政策决策部门很难清晰把握各地政策落实情况，也就无法反馈政策制定中的问题所在。这不仅使政策决策部门丧失政策调整的最佳时机，还会一定程度上怂恿下级部门“随意性”执行政策问题的出现。因此，农民工子女教育政策的有效执行必须依赖于政策过程中管理环节作用的充分发挥。
综上所述，从政策过程的视角分析，农民工子女教育政策无论在制定和执行中都还存在一些必须解决的问题。这些问题的存在恰是现实中农民工子女接受义务教育遇到障碍的基本根源。因此，有权制定政策的机构要根据现实情况尽快加强对农民工子女教育政策体系的完善工程，一方面要对以《意见》为核心的现有政策体系进行必要的调整，适时出台新的补充性政策以增加政策的强制性、可操作性和对业已变化形势的适应性。另一方面还要侧重加强地方教育政策对国家教育政策的呼应，保证农民工子女教育政策执行的延续性；在政策执行方面，各相关部门也要做出进一步的改进，其中当务之急的工作应是尽快构建专门的政策落实、监控机制，加强对农民工子女教育政策执行过程中的协调工作并实施专项管理。当然，除此之外上级部门还应加大对流入地政府政策资源的支持力度，保证流入地具备相对充足的政策执行条件。只有在政策制定和执行两个环节均实施必要的调整，才能使农民工子女教育政策进一步落到实处，收到良好的效益。
参考文献：
[1]1989年，国务院下达了《关于严格控制民工外出的紧急通知》；同年，公安部、民政部也下发《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》。
[2]《流动儿童少年就学暂行办法》第三条对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。”第七条规定“流动儿童少年就学，以在流入地全日制办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。”
[3]2003年1月15日，国务院办公厅颁发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》；2004年中共中央国务院颁发《关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》等。
教育行政执法的主体篇8
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“*”重要思想为指导，深入贯彻落实党的*大和*届三中、四中、五中全会精神以及“八荣八耻”社会主义荣辱观，紧紧围绕“依法行政，廉政执法”这一主题，紧贴工商执法人员思想实际，综合运用多种教育形式，有针对性地解决工商执法人员在依法行政、廉政执法方面存在的突出问题，进一步提高整体素质，牢固树立工商执法人员公正执法、廉洁执法、文明执法的良好氛围，进一步增强工商队伍的创造力、凝聚力、战斗力，从政治、思想、纪律、作风上为充分发挥市场监管和行政执法职能，为促进*工商事业快速发展提供坚强保证。
二、基本原则
1、坚持正面教育和自我教育为主。通过学习有关文件、规定和模范人物的先进事迹，提高工商执法人员艰苦奋斗、廉洁执法意识，增强拒腐防变能力；坚持自重、自省、自警、自励，自觉对照上级的相关规定，进行自我教育、自我改进、自我提高。同时，认真开展批评与自我批评，虚心听取群众意见，自觉接受群众监督。
2、注重教育的针对性和实效性。深入实际，加强调查研究，掌握工商人员的思想动态，了解工商人员在依法行政、廉政执法中出现的各种模糊和错误的思想认识，从改造世界观、价值观和人生观入手，有针对性地开展教育。针对人民群众关心的“热点”问题开展教育，通过剖析各种典型案例，抓住违纪违法行为的特点和规律，分析违纪违法行为发生的根源，从中吸取深刻教训。同时，从体制制度及管理上找出存在的漏洞和薄弱环节，建章立制，加强管理，制定从源头上预防和解决腐败问题的有效措施。
3、坚持主题教育与促进工作结合。紧密联系思想实际，切实解决存在的突出问题，把解决思想问题与解决实际问题统一起来，把主题教育与促进工作有机结合起来。
三、目标要求
1、执法队伍整体素质明显提高，理想信念进一步坚定。通过开展“依法行政，廉政执法”主题教育活动，认真解决一些执法人员理想信念动摇、党性意识淡薄、价值取向扭曲、道德观念滑坡、缺乏艰苦奋斗精神等方面存在的突出问题。使工商执法人员进一步增强学习实践邓小平理论和“*”重要思想的自觉性，理想信念进一步坚定，正确的荣辱观进一步树立，依法行政意识、执法意识、思想观念、思维方式、工作方法更加符合发展*工商事业的要求，执法人员整体素质得到进一步提高。
2、廉政文化建设得到广泛开展，政治纪律进一步严明。要以“依法行政，廉政执法”为主题，进一步开展工商廉政文化教育活动，以各种文化活动为载体，促进工商执法人员廉洁从政。通过教育活动，使权力行使、勤政为民、廉洁从政等方面存在的突出问题得到纠正和解决。
3、惩防体系建设取得新的成效，制约监督机制进一步完善。按照中央《实施纲要》和省局《具体实施意见》的要求，加强对工商执法人员行使权力的全方位、全过程监督，加强对腐败易发部位的监督，全力构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。对照“八个坚持、八个反对”的要求，切实查找和解决行风建设中存在的主要问题。
4、能力建设进一步加强，各项业务工作迈上新的台阶。通过开展“依法行政，廉政执法”主题教育活动，进一步加强市场经济条件下工商行政管理能力建设，不断提高从政治上把握和处理问题的能力，不断提高依法履行职责的能力，不断提高市场监管的能力，不断提高为经济社会全面协调可持续发展服务的能力，不断提高队伍作风建设的能力。进一步推动各项业务工作取得新进展。
四、方法步骤
“依法行政，廉政执法”主题教育活动从*年9月1日开始，至9月底基本结束，分为学习动员、提高认识，对照检查、自查自纠，制定整改措施、总结提高三个阶段。
（一）学习动员、提高认识阶段（9月1日至10日）
在干部职工中进行广泛深入的思想动员，充分认识当前开展“依法行政，廉政执法”主题教育活动的重要性和必要性，把广大党员的思想统一到韩局长在全市工商局长座谈会讲话精神上来，增强“依法行政，廉政执法”的自觉性和坚定性。要紧密结合实际，充分利用个人自学、集中讲学、专题辅导、座谈讨论、心得体会、民主生活会、报告会和上党课等多种有效形式，增强学习效果。
各地要以支部为单位组织认真学习《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员法》和工商业务法规，深刻领会和把握精神实质，确保学习教育内容、时间、人员的“三落实”。教育活动期间，每人写学习笔记不少于5000字，党员干部还要结合实际，着重就以下问题进行理论思考和实践讨论，撰写学习心得体会文章：
（1）如何充分认识和理解开展“依法行政，廉政执法”主题教育活动的重大意义；
（2）全市系统在“依法行政，廉政执法”方面存在哪些问题，如何进一步纠正；
（3）“依法行政，廉政执法”与改进工作作风和提高工作效能的关系；
（4）结合工作实际，谈谈如何进一步贯彻落实“依法行政，廉政执法”工作。
（二）对照检查、自查自纠阶段（9月11日至20日）
紧紧围绕“依法行政，廉政执法”这一主题，找准单位和个人在“依法行政，廉政执法”方面存在的突出问题，分析原因，边查边改，进一步明确努力方向。每个党员干部都要对照党纪政纪及法律规定认真反思和总结近年来各自在理想信念、组织纪律、思想作风和工作作风以及廉洁自律等方面的现实表现，重点检查自身存在的问题，并形成书面材料。认真组织开好支部的专题民主生活会，开展批评与自我批评。
（三）制定整改措施、总结提高阶段（9月21日至30日）
围绕“依法行政，廉政执法”这一主题，以“法制型、服务型、信用型、效能型、学习型、廉洁型”等“六型”工商建设为载体，个人、各单位针对存在的问题，明确整改重点，落实整改措施，制定规章制度，限期解决突出问题。同时，要列出整改时间表，一件一件抓好落实。努力探索，不断形成常抓不懈的工作机制。
各阶段工作结束后，各县（市）区局、行政分局形成总结材料于10月10日前报市局监察室。市局将结合年度党风廉政建设责任制考评对此项工作进行检查。
五、工作要求
1、明确责任，加强领导。市局成立以纪检组长*为组长，监察室、党办、办公室、人教科主要负责人为成员的“依法行政，廉政执法”主题教育活动领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在监察室，具体负责综合协调、督促检查、宣传报道等工作，各县（市）区局、行政分局也要相应成立领导小组和工作专班，确保“依法行政，廉政执法”主题教育活动在机关党委的统一领导下进行，以党支部为单位组织开展。机关党委书记为第一责任人，各支部负责人为直接责任人，坚持一级抓一级，层层抓落实，确保教育活动顺利开展。
2、坚持党员领导干部带头，充分发挥表率作用。党员领导干部要高度重视，认真履行职责，带头参加学习、带头自查自纠、带头进行整改，为群众做出表率。各支部要以“依法行政，廉政执法”主题教育活动为契机，进一步落实加快*工商事业发展的各项举措，不断巩固和扩大教育活动成果。
3、坚持高标准、严要求，确保教育活动取得实效。各支部要把抓落实、求实效贯穿始终，认真贯彻落实主题教育活动的目标要求、工作要求，严格工作程序，坚持时间服从质量，切实抓好每个阶段、每个环节的工作，不变通、不走样，防止抢时间、赶进度、走过场。要着力解决群众反映强烈的突出问题，使党风、政风、行风明显改进。要统筹兼顾，合理安排，处理好教育活动与日常工作的关系，做到学习教育和推动工作两不误、两促进。
教育行政执法的主体篇9
1高校行政管理执行力的内涵
"执行力"原是企业管理的关键因素之一指企业执行政策和策略的实际表现能力.执行力实质是一个动态过程包括政策和策略的设计与构思过程展开和延伸的方法途径过程的管理与评价以及最终的结果指向水平.高校执行力就是指高校落实国家或地方的教育方针政策完成学校战略决策决议和工作部署的实践能力和操作能力.高校执行力的构成要素涉及高校行政管理体制行政管理组织与人员领导体系的内部结构学校的运转机制等.对教育部门来说执行力的核心作用在于实现学校的战略性长远性目标."执行是学校面临的最大问题执行是一整套非常具体的管理行为和技术如果能充分放大执行力的效能它就能帮助学校在任何情况下得以建立和维系自身利益的竞争优势.可以说只有不断提升执行力才能有效提高管理水平".121世纪执行对高校来说已经成为一种核心的竞争力.高校行政管理执行力受多方面因素的影响.执行力的高低并不完全由高校本身来决定而是受到内外部条件和因素的制约.从外部看一个国家的高等教育行政管理体制高等教育行政管理效能高等教育行政管理政策与法规等制约着高等学校行政管理的执行力.从内部看高校行政管理体制高校行政管理组织机构高校行政管理的模式与方法高校行政管理人员的素质等制约着高等学校行政管理的执行力.总之管理体制建设和完善管理政策的社会适应性和可操作性法律制度的保障管理人员的专业素质管理机构的执行效率等成为影响高校行政管理执行力的主要因素和提高高校行政管理执行力的条件.
2日本高校行政管理特点与执行力分析
日本从明治维新以后逐步根据国家与社会发展的需要建立了不同类型的高等学校其高校的行政管理与执行力也随着不同的历史发展时期演变而表现出不同的特点.二战前高校的行政管理经历了一个从模仿尝试到初步建立国立大学的管理体制组织结构和管理模式国家根据发展需要制定颁布一定的法律与政策对大学进行管理.但是国立公立和私立的大学都受到政府的严格控制.从执行力的表现看由于日本的高校在此阶段以国立大学为主国立大学处于国家的控制之下体现很强的国家意志的执行力私立大学则在一种艰难的环境下生存在体现国家管理执行力方面没有国立大学表现的那么突出相对表现自己的办学思想与理念和自我管理的特色.日本大学最后由于受军国主义的影响在行政管理上最终走向了极端的国家至上的中央集权制.二战后日本政府颁布了一系列的教育法令保证了高等学校的运行与管理并最终形成自己的管理模式.现从以下三个方面对日本高校的行政管理特点与执行力进行分析.
2.1高等教育管理体现法制化及决策的民主化与科学化的过程
日本高等教育的发展从一开始就体现出法制化的特点通过制定各种高等教育的法令来促进高等教育的发展.如第二次世界大战前颁布的帝国大学令(1886年专门学校令(1903年大学令(1918年到战后颁布的教育基本法(1947年学校教育法(1947年私立学校法(1949年以及2004年颁布的国立大学法人法等基本的高等教育的法令.一方面政府对高等教育法令的制定过程体现高等教育及管理与社会的适应性能根据社会的变化与发展调整相应的法令与制定新的法令制度保证高等教育发展为社会服务.比如大学令对帝国大学令的修订从法律上明确规定发展公立大学与承认私立高校的合法地位.另一方面政策与法令的制定过程体现出决策的民主化与科学化在二战后以及当代表现尤为突出.以教育基本法为例它从起草拟定审议到颁布均体现了民主与科学的决策过程.战后日本于1946年成立隶属于总理大臣的"教育刷新委员会"负责调查审议日本战后与教育有关的重大事项.教育基本法的起草制定就是在该委员会调查讨论决议提交报告给内阁总理大臣然后由文部省拟定法案交国会审议通过并颁布实施的.从教育基本法实施的历史情况看它的基本精神与框架基本保持不变实施的有效与长期性足以说明其决策的科学性.再如国立大学法人化的改革方案从提出到最终的实施也经历了一个科学民主的酝酿过程.该问题早在1971年的日本中央审议会的报告中便已提出来并在1987年4月临时教育审议会的报告中再次被强调.1999年7月日本国会通过独立行政法人通则法2000年5月文部省提出"根据特例实施法人化"同年7月又召开"关于国立大学等的独立行政法人化调查讨论会议"并提交了讨论报告关于"国立大学法人"新形象作为改革的法律基础.2003年7月日本国会审议并通过了国立大学法人法2004年4月正式在全国范围内实施.事实上高校的行政管理受整个日本教育管理环境的影响.首先日本高等教育的法制及其教育行政管理的模式与方法从外部保证高校行政管理与执行的有法可依并且提供了较强的实际可行性与操作性.其次高等教育从中央到地方再到高校都形成了一套行之有效的审议制度都设有教育管理的审议与咨询机构.如1952年设立的"中央教育审议会"1984年设立的"临时教育审议会"他们都在不同的历史时期为日本高等教育的政策与法令制定做出了重要的贡献保证了教育政策与法令制定的科学性与适应性.大学的评议会与教授会同样也起到了审议与咨询的作用.再有高校的校长学部长主要以行政执行为主尽管国立大学法人化改革之后国立大学校长权力又加大但是也不是校长的独断专行这就保证了高校行政管理决策与执行的民主与科学化过程.
2.2高校内形成完整的行政管理体系与规范的运行机制
20世纪70年代末日本已经形成完整的高等教育管理体制并有相应的法律制度与政策保证高等学校的运营与管理.日本高校的管理模式与体系主要分为三级最高一级是校级机关即大学的校长教授会与评议会(国立与公立大学)或董事会(私立大学)中间一级是学部最低一级是系或讲座.校级领导机构负责全权管理学校同时接受上级教育行政机构的领导.校长是大学的最高行政首长校长的下设机构有"事务局"是大学行政组织的中枢机构统管全校行政工作事务局将行政后勤与教学研究部门分开使得行政管理专业化.学部相当于我国大学的系或学院学部下设"学科"与"讲座".学部是直接受校长领导的独立机构主要负责学生的学习生活指导以及协调与有关部门的工作.学部只设置部长1名由教授担任负责学部的教学科研和行政管理工作.学部长为管理干部通常主持该学部的教授会在处理学部事务中起决定作用同时也是学部管理的责任人.学部长是全校评议会的成员在决策全校重大事务工作中起重主要作用.学科和讲座不设行政负责人由主任教授监管.而学校的管理决策组织则是大学"评议会"与"教授会".评议会的主要职责是审议决定大学管理运作方面的有关事项教授会主要审议有关学科课程及入学考试毕业等重要事项.评议会和教授会都是大学管理运作方面的权力机构.评议会审议的内容是关于大学宏观管理的较侧重于行政管理方面教授会审议的内容侧重于教学和研究并体现各学部的特点.原则上教授会的议事决定优先于评议会因为大学的中心任务是教学和研究而学部又是教学研究的核心.评议会有权建议教授会对它的决定进行再议但教授会亦有权否定评议会的有关决定.然而由于每个学部都有作为教授会议长的学部部长及两名教授参加评议会因此很少出现上述的矛盾冲突.此外高校的内部管理都围绕科研与教学工作进行在"大学自治""学术自由"的原则下在遵照法律制度与政策的基础上国立公立与私立大学以及专门学校等各种高等学校按需设置行政管理机构各行政管理机构的任务明确职责清晰.日本高校行政管理的特点之一就是行政机构设置非常清楚而简单各行政机构都有非常明细的管理制度与细则行政人员遵照管理制度与细则执行管理并且行政管理机构并没有很大的行政权力他们均是按照学校权力机构做出的决议进行执行.各行政机构的管理是直线式即只隶属于它的上级机构没有横向的职能交叉避免责任的不明确.国立大学法人化改革之后国立大学的校级组织机构的设置也是非常明确任务清晰有明确的管理体制与细则.由此看来日本高校完整的行政管理体系的形成与成熟规范的运行机制成为其行政执行高效率的重要保障.
教育行政执法的主体篇10
关键词：教育政策；传导；要素；机理
中图分类号：G46文献标识码：a文章编号：1672-4038（2013）08-0061-05
进入20世纪60年代后，教育政策科学伴随着西方政策科学的蓬勃兴起，逐步发展成为相对独立的研究领域。作为对政策结果具有重要影响的政策执行问题始终吸引着广大政策研究学者探索其发展规律，探讨其存在问题及应对策略，并且在近年来转向对教育政策传导过程中的政策文本、执行主体、执行环境、作用受体等多因素之间相互作用的关注。公共政策研究学者麦尔科姆·高金在《执行理论和实践：面向第三代》中指出，政策执行是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的复杂过程，应重视各种层次中执行动态面的探讨。学者们已逐渐着眼于教育政策执行与相关主客体认知的相互关系，以及不同层级执行主体之间的相互联系，但对“政策传导系统”的系统构建和机理研究目前尚处于探索阶段，理论成果不多。
一、教育政策动态运行的特征解析
关于教育政策的定义，学界的定义有很多，袁振国将其定义为“从国家的最高行政机构到最小的学区行政机构做出的影响两个学校以上行为的行政决定。”萧宗六认为“教育政策是针对学校的教育目标、途径和方法的总体规定，是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。”张新平则把教育政策理解为“一种有目的的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行动依据和准则。”刘复兴通过建构教育政策的4个维度，即教育政策的现象形态、教育政策的本体形态、教育政策过程、教育政策的特殊性对其内涵进行了更进一步的挖掘。“政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门的规章，同时也以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式存在。”教育政策习惯上被界定为静态的政策文本，通常包括以文本形式存在着的各类方针、精神、文本、文件的集合，尤其是国家颁布的相关法律、法规和规章。政策文本内容反映着政治目的或政策目标的诉求表达，也是政策制定者所计划的行动方略和实施路径。文本分析和解读是最为惯常的政策研究的起点，政策研究者必须透过文本的静态特征去深度挖掘文本的动态内涵。政策文本的形成过程体现了“自下而上”的公众诉求表达进而发展为“自上而下”的政府意志实现，文本呈现的是“社会政治、经济、文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐的感应社会过程的变动和多样性。”随着对教育政策的研究从机械地文本解读延伸至对政策理解、政策执行、政策传导、政策实现、政策评估、政策修订等一系列有目的的动态过程，教育政策开始呈现出典型的动态特征，从初始的文本状态发展到充满复杂性、差异性、不确定性的链式形态，将研究者的研究视域引入教育政策实施所带来的利益分配和权利博弈的流动过程。
从微观层面上来看，在教育政策从制定到目标实现的过程中，利益相关者，包括执行者、受众等都不会对于政策的作用和影响被动接受而不产生任何反应，他们必然会从自身所处的情境和条件出发，对政策文本的阐释赋予不同的理解和评价，在行动层面上也会表现出群体、个体间的互动、争论、冲突和沟通。因此，作为研究者，必须对政策从起点到终点充满深刻而丰富的洞察能力，进而突破单个主体、单个案例研究方法的局限，将教育政策传导过程中多个行动主体之间的交互关系和相互作用作为研究目标，突破简单描述分析政策实现过程的单一向度，转向多主体“非线性”的研究范式。
二、教育政策传导系统的要素构成和特征分析
从系统论角度看。教育政策传导的机理研究必须建立在对构成系统的简单要素进行分析，对传导的路径和流程进行解析，进而建立严密且合乎逻辑的理论框架。如果把教育政策从制定、执行、评估到反馈的所有活动看成一个系统，则教育政策传导的构成要素可分解为主体（形式主体和行动主体）、介体、客体、环境。形式主体指实现特定政策目标而制定的政策本身，其形态以文本和信息为主；行动主体指参与制定和执行教育政策的组织或机构，如：国务院、教育部、地方教育行政部门，以及大众传播媒介；介体是用以传导教育政策的一系列机制、手段和方法；客体指教育政策传导过程中具体指向的利益相关者，又分为宏观客体和微观客体两类，其中宏观客体特指受教育政策影响或调控的行业或社会部门，微观客体指政策效用直接发生作用的正式或非正式教育机构、居民家庭、独立个体等；环境指教育政策传导所处的各种政治经济社会环境。教育政策系统中联系主体和客体的所有通道以及政策反馈的回路统称为教育政策的传导路径。
教育政策从文本形态向实践层面转化的过程中，都不可避免有外部动力和内生动力的作用驱使。外部动力主要来自于政策制定者和执行者从效率层面和行动层面的对政策执行过程的控制、管理、监督和反馈；内生动力主要来自于各政策利益共同体或相关者对政策内容的需求和政策本身所蕴含的价值追求。
1.系统性
当某一项教育政策形成时，会围绕其实现过程形成一个特定的社会系统结构，该政策所处的特定的社会环境以及复杂的人际网络。教育政策传导的系统路径一方面表现为纵向延展，即从政策、执行，按政府科层结构逐级向下，一直到具体涉及的微观客体、组织或个人，同时又从横向通过网络、电视、报纸等公共媒体向全社会传递，利益相关者从民间层面参与到了纵向传递的各环节，形成了纵横交错的复杂通路。而在系统中的社会成员能够充分利用“表达机制”表达个体和群体的利益诉求，在教育资源分配的过程中得到平等的参与机会和分配份额。当各方利益发生冲突和矛盾的时候，系统中的“沟通机制”也会在各方的利益博弈中寻找均衡点，也就是罗尔斯所提出的“重叠共识”，不论是官方的还是民间的意见都会寻找到一种为各方所接受的认识和理解，既能保证政策制定者所追求的社会整体性利益的完整。又能实现政策传导客体所追求的群体或个人的自由权利。当教育政策传导呈现出系统特征时，研究者的观察视野就必须从微观到宏观，从局部到整体，从简单到复杂，从平面到立体，全方位、多角度地透视政策传导系统内各要素之间的相互作用，研究其政策传导规律和政策价值实现可能。
2.复杂性
在教育政策传导的过程中，会有很多因素在相互作用、相互碰撞、相互牵制，影响着系统的秩序和流程，有的若不能充分预见，加以控制，便会改变政策传导的方向和路径。严重的会导致政策传导的阻滞和失败。“内在机理涉及行动主体、时间、环境、政策争论、价值观冲突等复杂因素，其过程充满了利益冲突与竞争，呈现出教育的复杂性和教育政策执行的复杂性与社会的复杂性相契合的一种新图式。”在充满了复杂性和不确定性的政策传导体统中，政策与人之间的对话、沟通、冲突、差异又表现得尤为突出，参与到教育政策活动中的成员对于政策利益的诉求存在着巨大的差异。因而也就形成多元的理解性差异，进而在行动上也会表现出群体与群体之间、个体与个体之间的复杂化表现。即使面对同样的传导内容时，利益相关者群体和个体也会从个体利益的角度产生差异化的反应，而形成顺应、接受、建设、反对、抗争、冲突、破坏等一系列现实反应，从而加剧政策传导路径的不确定性。
3.信息对称
教育政策传导过程中，无论是政策文本还是价值追求，都是以信息传递和互动的形态在系统内流动和交换。网络媒体的不断兴起，使得传统的政策传导形式发生了重大变化，政策信息在现实社会空间和网络社区空间中的传播形态也不断地丰富化和多元化。“每个人都有这样的权利，即可以公开得到或可以得到足以充分显示一个用于他的裁决程序是可靠和公平的信息——当这种信息是可以公开获得或为他所获得时，他就能知道这一程序是否可靠和公平”。信息对称（informationsymmetry）是指实现教育政策传导程序公正性的保证，也是实现充分传导的基础原则，而信息不对称会造成各利益相关群体或个体的利益失衡，影响社会的公平公正以及教育资源分配的效率，造成部分社会机构或社会成员优先获得信息资源，甚至进行信息截流和信息变形，进一步加剧弱势群体的不利地位，从而影响政策目标的实现。
4.价值负载
在教育政策的意义构建中，价值是政策制定、传导、实现过程中始终必须承载的，即“价值负载”（Value-laden）。“教育政策的活动主体在处理各种教育发展要素之间的关系时，需要面对各种利益相关者的利益诉求、比较各种事物和教育活动的价值并做出一定的政策选择。教育政策的活动主体做出选择的依据就是其价值观念和价值标准，即在他们的观念中何种价值处于优先地位。”教育政策传导某种程度上反映了政策实质价值或政策价值观的理想追求，具体包括教育政策制定中的价值选择、教育政策传导中的价值负载和教育政策实现中的价值追求。政策传导的过程中，也面临着价值偏离、价值冲突、价值失落和价值重构的动态过程，也会伴随着社会环境的变化和政策受体的反应呈现出正方向或负方向的价值变化，有时也会与政策传导发生脱离，最终使教育政策的价值负载功能无法实现。
三、教育政策传导系统的机理初探和路径解析
教育政策传导系统是政策文本从政策制定、执行到目标实现、评估反馈进而政策调整的全部动态传递过程，也是一个不断与社会环境、政策工具、宏观与微观客体等交换信息和能量并具有反馈功能的开放系统。教育政策传导在注重政策文本本身的科学性、针对性、可操作性以及公共管理部门的效能和执行能力的同时，更加关注传导过程中的主体和客体之间的理解差异、行动差异和意义建构能力。较之于在各级教育行政机构间的单向性的行动过程，教育政策传导呈现出的是一个多层次交互作用的环状系统，尤其是政策作用的组织或个人也不再是在系统末端被动接受政策内容，而有可能在政策出台的第一时间接收到政策传导，第一时间参与到教育政策动态运行的全过程。
1.教育政策传导摆脱传统的“上令下行”式封闭通路，呈现出开放的全通道式传递
教育政策在制定完成，进入实施阶段之后，政策信息便以两种形式或通路对外传导。其一就是通过“上令下行”在各级教育行政机构的科层体系中传递，即通常所说的“体制内”传导；其二就是通过新闻或新闻传媒向社会各阶层各群社群落传导政策内容，即“体制外”传导。较之体制内传导的纵向行政式所表现出的层递性和封闭性，体制外传导的更具开放性、广泛性和全通道式。其传导的对象并非仅仅是与政策相关的客体，而是全社会的组织、机构和个人。现代网络社会，信息传播呈现出“无边界”倾向，广泛的民间意见参与到了政策实现的全过程，也在不同程度上影响着教育政策目标的最终实现。“所有人都能通过开放地接纳信息来反思来自不同地方的观点，并采取互动的思辨以及讨论如何看待背后隐藏的问题，从而达到理智。”作为教育政策实现的最终利益主体，广大公众从一开始就形成了对教育政策科学性、合理性、公平性的评估和反馈意识。通过非官方的形式进行意见表达和利益诉求，并不断以各种形式影响和监督着“体制内”的信息传导和政策执行，并且形成了有效地政策回路，向政策制定者和过程执行者提供信息和方法，促进其进行有效地行动调整和机制调整，教育政策传导也就摆脱了传统的单向性和封闭性而更造成的不对称性，呈现出全通道式、无边界式的广泛参与性。
2.教育政策传导更加关注利益相关者之间的利益分配与权衡。致力于构建多元利益主体的互动机制