农村宅基地改革方案篇1
为全面贯彻落实中央、省、市工作部署，推进我县农村宅基地管理制度改革，助力乡村振兴，根据《XX市人民政府办公室关于印发XX市农村宅基地管理制度改革试点方案的通知》（X市府办字〔2019〕X号）要求，经结合我县实际，特制定本实施方案。
一、工作目标
按照每个乡（镇）选择1个村的原则，确定XX镇XX村、XX镇XX村、XX镇XX村、XX镇XX村等X个村作为农村宅基地管理制度改革试点村。通过改革规范宅基地使用管理，逐步实现从“一户一宅”向“户有所居”、从长期无偿向分类有期有偿、从单一居住功能向拥有诸多功能等转变。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，推进房地一体的农房抵押贷款试点。鼓励社会资本通过租赁、入股、合作等方式开发利用农村闲置宅基地和集体建设用地，壮大村集体经济、增加农民土地财产性收入，改善农村生产生活条件，促进乡村振兴。
二、基本原则
（一）坚守底线，改革创新。
既坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，又大胆作为、敢于尝试，积极探索推进宅基地管理新模式、新方法、新路子。
（二）政府引导，农民主体。
发挥政府统筹谋划、组织协调作用，为改革提供政策支持和制度保障。坚持农民自主管理，充分发挥村民自治和村民理事会作用，激发群众内生动力，保障农民权益，使改革成果惠及广大农民。
（三）积极探索，统筹推进。
积极实践，大胆探索，先行先试，在实践中不断完善，把农村宅基地制度改革与加强农民建房管理、美丽乡村建设、农村人居环境整治、农村产业发展、乡村治理、增加农民收入，壮大农村集体经济等有机结合起来，提升改革的系统性和完整性，提高改革综合效益。
三、主要工作任务
（一）夯实宅基地管理基础
1.开展宅基地调查摸底。对试点村宅基地进行全面调查摸底，对住宅情况、人口信息、近五年内建房意愿、村内空地及基础设施等进行准确登记，建立台账档案，充分掌握宅基地利用现状和近期需求。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：各乡（镇）人民政府）
2.完善村庄规划方案。按照城乡一体化建设总体要求，结合宅基地和村内基础设施利用现状，根据人口变化和社会发展需求，编制“多规合一”的实用性国土空间规划。加强宅基地总规模控制，根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量等规划村庄用地。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：县农业农村局、住建局、交通运输局、文广新旅局、水利局、林业局、生态环境局，各乡（镇）人民政府）
3.发挥村民理事会作用。制定村民理事会监督管理制度，完善村民理事会工作章程，强化管理职能，加强对村民理事会的引导和监督，防止家族宗族势力干扰。在宅基地资格权认定、申请、流转、退出等事务中充分发挥村民理事会的民主管理作用。（牵头单位：县民政局，责任单位：各乡（镇）人民政府）
（二）完善宅基地管理制度
4.加强宅基地审批管理。压实乡（镇）一级属地管理责任，制定试点村村民建房管理办法，严格“一户一宅”制度，规范村民建房行为，严格村民建房审批，防止有新房没新貌、超高超大建设、无序建设、建新不拆旧等现象。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局、城管局，各乡（镇）人民政府）
（三）完善宅基地资格权认定
5.完善宅基地资格权认定。结合农村实际，统筹考虑户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素，研究农村宅基地资格权认定操作细则，明确分户标准，赋予农村集体经济组织成员长期而有保障的宅基地权利，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局，责任单位：各乡（镇）人民政府）
6.加快房地一体的确权登记发证。以房地一体的农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证、第三次全国国土调查工作为契机，推进宅基地和集体建设用地确权登记，完善宅基地档案，对符合登记发证条件的，发放房地一体的不动产权证。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：各乡（镇）人民政府）
（四）创新宅基地利用方式
7.建立宅基地有偿使用机制。坚持“一户一宅、面积法定”原则，制定村集体经济组织主导下的宅基地有偿使用制度，明确宅基地有偿使用标准。结合超标准占用宅基地和一户多宅等实际情况，对历史原因超过规定面积标准、“一户多宅”的，可以自主选择退出多占超占部分或者交纳有偿使用费；对非本集体经济组织成员通过继承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，可以自主选择有偿退出占用房屋或者交纳有偿使用费。由村集体经济组织对采取有偿等方式退出的宅基地、村内空闲地进行集中规划使用的宅基地实行择位竞价。由乡（镇）政府和村集体经济组织制定竞价规则，有偿分配宅基地的对象为符合建房条件的本村农户。支持村集体、村民理事会创新工作方式，探索采取村规民约约束、列入失信黑名单、扣减集体分配收益、联系单位代扣代缴等各种方式，确保有偿使用费落实到位。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局、民政局，各乡（镇）人民政府）
8.合理利用腾退后的宅基地。统筹考虑腾退宅基地周边环境，腾退出的宅基地在符合村庄规划的前提下，按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则综合利用。未布局村庄规划的，纳入“过渡宅基地”临时管理，进行复耕复绿，发展庭院经济；暂不能利用的宅基地，允许村股份经济合作社进行收储用于发展村集体经济。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、林业局、住建局，各乡（镇）人民政府）
9.盘活利用闲置宅基地增加农民收入。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，允许返乡人员、下乡人员和当地农民合作改建自住房，租用农村闲置房用于养老或开展民宿经济等经营性活动，拓宽村集体和农民增收渠道。严禁违法违规买卖农村宅基地。（牵头单位：县农业农村局，责任单位：县自然资源局、住建局，各乡（镇）人民政府）
10.唤醒沉睡土地资产壮大集体经济。鼓励社会资本以租赁、入股、合作等方式与村股份经济合作社综合利用集体建设用地，用于乡村旅游、乡村民宿、乡村电商、文化创意、养生养老等产业，释放土地价值潜能。严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院等。（牵头单位：县农业农村局、自然资源局、商务局、文广新旅局，责任单位：县住建局，各乡（镇）人民政府）
11.实施房地一体的农房抵押贷款试点。在风险可控的前提下，赋予农村宅基地、农民住房抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性，稳妥探索宅基地使用权抵押。适时建立贷款风险缓释机制和贷款风险补偿基金，做好抵押登记、抵押物处置、风险补偿、抵押物处置后农民住房保障等配套支持工作，保障抵押权人合法权益。（牵头单位：县金融工作局，责任单位：人民银行XX支行、县农业农村局、自然资源局、财政局）
（五）用活“增减挂”政策助推宅基地改革
12.优化乡村振兴用地布局。用活用足“增减挂”政策，对房前屋后便于耕种、不易被占用、单个地块面积不小于400平方米、与周边农用地相连的退出宅基地用于“增减挂”项目，符合条件的可以复垦为耕地。项目区复垦验收后，等量置换出建新指标，除用于预留村民建房和易地搬迁外，优先用于村镇基础设施建设和农村新产业、新业态发展。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：各乡（镇）人民政府）
13.合理分配“增减挂”收益资金。统筹推进“增减挂”节余指标省内流转，所得收益全部用于乡村振兴。完善“增减挂”收益分配机制，进一步提高收益返还标准，确保“增减挂”周转指标收益足额返还农村集体经济组织，用于改善农村的生产生活条件，助力村集体经济发展。（牵头单位：县自然资源局，责任单位：县财政局、农业农村局，各乡（镇）人民政府）
四、工作步骤
（一）调查摸底阶段（2020年9月底前完成）。
摸清农村房屋权属、农村建设用地等底数；摸清拆除、腾出宅基地的数量以及5年内需新增宅基地数量等，建立工作台账，并于9月20日前分别报县农业农村局和县自然资源局备案。
（二）试点改革阶段（2020年11月底前完成）。
各乡（镇）要对照试点改革内容，组织召开专题会议，全面动员部署改革试点工作，统一思想，倒排时间，责任到人，挂图作战。按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求，制定完善农村宅基地资格权认定、农民建房管理、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出等管理制度、办法和操作细则，编制修订试点村村庄规划等工作，同时，总结试点做法与成效，形成长效机制，促进宅基地有效利用。
五、保障措施
（一）组织保障。
成立由县政府县长任组长，县政府分管领导为副组长，县农业农村局、自然资源局、林业局、城管局、文广新旅局、财政局、民政局、住建局、金融工作局、商务局等单位为成员单位的XX县农村宅基地管理制度改革工作领导小组。领导小组设办公室在县农业农村局，由县农业农村局局长任办公室主任，办公室负责方案政策的拟定、业务指导、督查检查、经验总结等工作的落实；同时建立农村宅基地管理制度改革联席会议制度，各成员单位要不定期研究、协调、解决改革推进过程中的相关问题。各乡（镇）要成立党委书记任组长的农村宅基地管理制度改革工作领导小组，统筹安排专门人员负责改革工作，把推进宅基地管理制度改革试点作为夯实基层基础的重要任务，切实加强组织领导，形成齐抓共管、上下联动的工作合力，稳步推进改革，确保我县农村宅基地管理制度改革试点工作顺利推进。
（二）政策保障。
县级层面制定完善农村宅基地资格权认定、农民建房管理、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出等一系列管理制度、办法和操作细则。在县级制度框架下，各乡（镇）、试点村要根据实际制定符合本区域实际的措施办法。
（三）资金保障。
加强资金整合，强化资金调度，县财政局要保障县宅基地改革办和各乡（镇）必要的工作经费。宅基地有偿退出资金原则上由村集体自行解决，对经济基础薄弱村，筹集不到的，可采取台账式“宅票”制度进行管理，将退出宅基地面积记好账，签订退出协议，将来村民子女申请建房时扣除相应的退出面积，超出面积按标准缴纳有偿使用费。
（四）宣传保障。
通过召开动员会、推进会、培训会，强化宣传发动，统一干部群众思想认识，调动社会各界参与改革试点的积极性。利用各种舆论宣传工具，宣传改革试点的目的意义、政策措施，防止误解和偏差，营造良好的改革氛围。
农村宅基地改革方案篇2
（2020.5.22）
尊敬的红江厅长、海生处长，各位来宾、同志们：
大家上午好！今天，我代表平泉市四个班子，诚挚欢迎省、市领导来平泉指导农村宅基地工作，我们将以这次调研督导为契机，按照大家提出的意见和领导指示精神，梳理问题、完善不足，加快推进农村宅基地改革与管理工作。
平泉市总面积3296平方公里，辖15镇、4乡、1个街道办事处，有241个行政村、11.7万农户、农村集体经济组织成员41.36万人，是农村承包地确权登记颁证和农村集体产权制度改革部级试点县。全市农村承包地确权面积83.4万亩，签发《合同》99788份、颁发《权证》98250本、占应发量的95.2%，计划6月底前全面完成此项工作；2018年底，我市高质量完成了农村集体产权制度改革各环节任务，探索建立了农村土地股份合作等多项促进农村经济发展的体制机制。今年一季度，我们与平泉农行、中农信达合作建设“农村经济综合服务平台”，计划6月份开启农村“三资”线下线上远程服务。
按照要求，我市于2019年将农村宅基地改革与管理工作职能由自然资源和规划局划转到农业农村局，近期工作情况如下：
一、职责落实情况
根据《中共承德市委办公室、承德市人民政府办公室关于印发〈平泉市机构改革方案〉的通知》（承办字〔2018〕54号）文件精神，在平泉市农业农村局内设农村经济管理办公室，具体负责“贯彻落实农村宅基地管理和使用政策，指导农村宅基地布局、分配、使用、流转、管理等改革和闲置宅基地、闲置农房利用等工作”。今年4月2日，市编办出具《关于进一步明确农村宅基地管理职责有关事宜的通知》（平机编办〔2020〕10号），明晰农村宅基地改革和管理工作由自然资源和规划局划转到农业农村局。4月6日，市自然资源和规划局将农村宅基地有关档案资料移交市农业农村局，将市自然资源和规划局财政性资金基本保证事业编制3名划入农经办，局机关配置2名行政（参公）身份人员从事农村宅基地执法，共5人。
根据《河北省农业农村厅河北省自然资源厅关于转发规范农村宅基地审批管理的通知》（冀农字〔2020〕1号）精神，按照《中共承德市委办公室、承德市人民政府办公室关于印发〈平泉市深化乡镇改革方案〉的通知》（承办字〔2020〕13号）要求，我们将农村宅基地管理与执法职责下放各乡镇政府，由乡镇农业综合服务中心牵头，依托审批服务大厅多部门联审联办，各村助理或村会计协同乡镇开展宅基地管理与动态巡查，及时发现和处置宅基地矛盾纠纷和违法行为。
二、业务开展情况
为推进农村宅基地工作顺利开展，转发部委、厅局文件5个，网络培训乡镇、村组干部562人（次），督导乡镇、村组开展宅基地摸底调查2次，核实农村宅基地115420处、面积55758.92亩。其中，一户多宅的农户有20183户，闲置宅基地3481处、面积1595.95亩，长期无人居住住宅6739处、再利用住宅820处，出租给他人用于日常居住的有705处，用于发展民宿经济、乡村旅游、养老、康养等项目79处，出租给企业、个人用于仓储、发展手工业等用途29处，其他用途住宅7处。
目前，我市围绕乡村振兴战略，科学设置了公益服务设施建设、农业产业发展布局、农村集体建设用地等内容，集中保障80个中心村的宅基地用地指标，梳理出893户农民需要新批宅基地、占地267.90亩。我们起草了《农村宅基地与农房管理办法》，以落实农村宅基地“三权分置”政策为基点，通过指标腾退、易地搬迁、流转交易、股份合作等方式解决不同乡镇、村组之间宅基地布局和指标需求不平衡问题，通过“五类”村庄规划保障宅基地合理审批和实现农民“户有所居”问题。现在，全市已完成村庄规划征集意见。
三、存在主要问题
由于历史、文化、继承或建新未拆旧等原因，我市农村一户多宅、闲置农房（宅基地）、超标准占地建房等现象还存在。调查发现，我市因继承形成的一户多宅户数占农村宅基地总数的17.5%；因易地搬迁、子女婚嫁进城购房形成的闲置农房（宅基地）占农村宅基地总数的8.9%，闲置和空置面积占宅基地总面积的6.1%。这些相对于893户农民需求新批宅基地，指标紧缺和闲置浪费问题还很突出。由于农村宅基地审批容易且无价，农户取得宅基地后，对应户籍人口全部迁出本集体经济组织现象突出，农房搁置多年无人居住，个别已不符合安全标准、形成危房。但是，在空闲宅基地（房屋）退出、翻建、流转过程中，因当前宅基地政策制约致使农户和村组粗放管理，造成荒废。农户向村组集体申请批建宅基地容易，但是村组集体收回宅基地政策依据不足，更无法参与宅基地拆、迁、占产生的增值收益，导致农村宅基地财产性能体现不充分和集体所有权的“虚置”。所以，农村宅基地闲置利用和有偿退出将是我们下步农村资产盘活的重点，也是探索推进“中心村”建设和提升农村集体经济收入的重心。
四、下步工作安排
农村宅基地改革方案篇3
在法律与政策并未放开宅基地使用权流转的情况下，随着城镇化的进一步发展，农村宅基地使用权制度事实上因为不适应当前农村的经济发展，在流转环节中突破了现有法律的限制。法律对宅基地使用权的限制引发了诸多问题：
首先是越来越多的“空心村”现象，频繁可见媒体报道的“空心村”现象的出现主要有三个原因：一是在农村劳动力大量脱离土地，离开农村进城务工的今天，大量的宅基地上房屋无人居住；二是通过继承发生的宅基地使用权转移，使“一户多宅”的情况增多，部分地区农村实际人均居住面积严重超标；三是基于宅基地使用权的无偿性，一部分农村居民抱着不占白不占的思想，超过人均标准违规占用集体土地。一方面，进城务工后取得在城市定居条件的农民不愿意放弃在农村的房屋，无人居住的房屋仍被其视为一笔潜在财富，但依照法律又无法进行自由转让，另一方面，依靠集体经济组织的财力也不可能主动收回空置房屋及宅基地使用权。同一集体经济组织内部成员只有在其没有住房与宅基地同时又符合宅基地使用权分配条件的情况下才能成为农村房屋交易主体，在农村人口逐渐外流向城市的情况下，集体组织内部成员间交易需求只会减少。而许多城镇居民因为城市居住环境质量日益下降，有条件的则希望到近郊农村购买房屋以改善居住条件。但由于转让主体受到限制，农民与城镇居民之间的此类交易依照法律法规的规定和程序也无法达成。在内部供过于求而外部需求得不到满足的情况下，如果法律可以打通城乡之间流通环节，则土地资源的闲置情况将大为改观。
即使法律对宅基地上房屋交易有一定限制，但市场主体在利益面前不会停下追逐的脚步。城市房价的日益增长和城市污染的加重，使得城镇居民在农村购房的需求增加，有需求就有市场，宅基地上房屋交易的隐性市场已颇具规模，尤其在经济发达城市的近郊农村更为活跃，交易主体双方避开宅基地真正的所有权主体以及相关行政监察部门的监督，私下进行宅基地上房屋转让。房屋受让人通常不具有集体成员的身份，一旦双方发生权属纠纷，法院多以购房合同违反法律法规强制性规定为由而认定合同无效，然而目前并未有任何一条明确的法律条文禁止城镇居民购买农村住宅，只是依照“地随房走”的原则，面对难以处理的宅基地使用权问题，索性将此类合同的效力一概否认。“画家村”之案作为“小产权房”交易典型的案例，也证实了实践中法院将宅基地使用权转让无效延及到房屋转让的效力的普遍做法。利益催生下的宅基地上房屋交易极为不稳定，双方当事人的权益都无法从法律中得到确切的保障，由此还会加剧农村社会的不安定性。
为解决此困境，笔者认为可以采取法定租赁权的方式解决农村宅基地使用权的困境，顾名思义，法定租赁权应当采取法定的方式。其一，产生权利义务的民事法律行为类型法定，即对宅基地上的房屋的买卖行为、抵押行为；其二，租期法定，笔者认为台湾立法中20年的租期太短，不利于房屋受让人对房屋的所有权，50年比较合适，即使宅基地租赁到期，房屋受让人可以与集体续约。租金可以意定，每个地区的经济发展水平不同且即便是同一个集体经济组织范围内，宅基地位置不同，价值也不尽相同。由集体与房屋受让人自行约定有利于公平公正。法定租赁权随房屋转让物权登记时可以一并登记，不以登记为必要。根据我国物权法规定，建筑物发生物权变动须为不动产登记，否则不发生物权变动的效力。因此宅基地上房屋转让也要进行登记，登记之后房屋所有权让与才有效，法定租赁权与之一并登记易于他人探知土地利用状况。
权利主体一方――房屋所有权人的变更是法定租赁权变更的唯一情形，即房屋所有权人将房屋转让给第三人，则法定租赁权此时随房屋所有权人的变更而变更，新的房屋所有权人自动取代原房屋所有权人与集体之间的法定租赁关系。第三人须为非集体成员，若为集体成员，则宅基地使用权可以随之转让，法定租赁权消失，无须再用其来调整三方之间的关系。
除此之外，法定租赁权还应当给房屋受让人附加权利限制：房屋受让人不得在宅基地范围内新建建筑，家庭规模的养殖设施不在此项限制之列；房屋受让人不得改变房屋居住用途，禁止将房屋用作商业经营场地。适当的权利限制能够减少商业投机行为，有利于房地市场的稳定。
法定租赁权不是永久性权利，除了会因存续期限到期消失以外，还可能因房屋灭失、宅基地灭失、宅基地使用权人回购房屋或者集体其他成员购买房屋、国家征收、房屋所有权人为抛弃处分等五种情形而灭失，其中因宅基地灭失，包括法定租赁权在内的依附于宅基地的所有权利都灭失，不再恢复。
参考文献：
[1]王卫国，朱庆育，等.宅基地如何进入市场――以画家村房屋买卖案为切入点.政法论坛，中国政法大学学报，2014（3）：97
农村宅基地改革方案篇4
论文关键词宅基地使用权抵押抵押登记农村金融服务体系
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场，推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验，也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
（一）宅基地使用权抵押的界定
我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体，要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看，宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国，农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此，对纯农业经营的农民来说，对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看，宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏，土地作为农村具有金融要素功能的资源之一，具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见，现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权，基于其社会保障性功能的考量，现行制度忽视了其财产金融功能，未将其作为纯粹的物权来安排。
（二）宅基地使用权抵押的理论基础
1.资源配置优化论
这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究，可转让性是产权的一种本质属性，它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看，土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用，事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下，进行抵押流转，使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论
这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论，罗尔斯提出了著名的正义两原则：第一，最大权利公平原则；第二，差异原则。笔者以为，权利配置正义的两个原则，实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节：一是权利设定环节；二是权利限制环节。在权利设定环节，必须遵循最大化权利公平原则；而对权利进行限制时，则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权，那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
（一）立法现状
从现有法律、政策的规定来看，法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外，我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定，将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场，把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
（二）现实问题
1.宅基地使用权抵押无法可依，闲置严重
在国家城市化进程的背景下，统筹城乡发展，农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切，而目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民房屋的静态保有，禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押，忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转，宅基地及其房屋又没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止，风险大
在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转，而根据“地随房走”的理念，宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中，由于缺乏法律规范，无法可依，双方的利益都得不到法律的保障，因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低，农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变，就会直接影响土地流转或地上附着物的价值，这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
（一）明确宅基地使用权抵押范围
通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍，将农民宅基地使用权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押，完善宅基地使用权登记制度，以登记的方式公示，把这项权利真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）明确宅基地使用权抵押期限及登记部门
1.限制宅基地使用权抵押期限
因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律没有限制宅基地使用权期限，故应在立法层面上进一步探讨，建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年，这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益，加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门
根据农民的实物财产和收益权，建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理，那么可以借鉴福建温州等地的做法，将县农业局设立为抵押登记机关，既有利于宅基地管理，也有利于保障农户利益。
（三）创新宅基地使用权抵押服务体系
农村金融创新改革的的步伐不会太快，而应在稳健的前提下进行，并完善相关服务体系。
1.健全评估专业机构
建立专业评估机制、设立专业评估机构，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值的评估，出具真正具有法律效力的他项权利证书，为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。
2.披露宅基地使用权抵押价值等信息
阳光是最好的消毒剂，应当将宅基地使用权抵押价值信息公开。而农业信息是特殊的商品，相关信息应当加以披露并进行规制。为了改变并解决信息不对称的局面，可以在土地流评估机构中建立农村信息服务站，并专门建立宅基地使用权抵押评估程序、评估价格披露公示栏及相关网站，及时更新，以实现宅基地使用权抵押信息在区域之间互通有无。
农村宅基地改革方案篇5
自农村中心成立以来以落实机构改革任务、村级网格化管理、农村宅基地改革试点、农民合作社建设、农村“三资”管理、农村人居环境整治等工作为中心，扎实有序地推进各项任务落实落细，较好地完成各项工作任务。
1.完成中心机构改革工作任务
按照区委公益事业单位调整目标，全面完成了农村中心职能配置、内设机构设立、人员编制调整、固定资产划拨、办公地点整理、事业单位法人证书办理、银行账户和社保账户设立等工作。紧紧围绕建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系这个目标，以完善管理制度，狠抓内部管理为突破口,认真研究制定了考勤制度、请销假制度、值班制度、印章管理制度、财务管理制度、公务出行管理办法、公文管理制度等多项规章制度,确保中心各项管理工作有章可循,形成用制度管事管人的长效机制。
2.全力推动村级网格化管理工作
农村中心认真贯彻落实区农委、区委农办相关文件要求，12月初制定印发了《静海区村级网格化管理信息统计表》，组织各乡镇开展村庄三级网格员确定和网格划分工作。到目前为止18乡镇383个行政村，选定一级网格长383名，二级网格员1498名，三级网格员11540名（另配备党员7199名），农村网格化体系基本实现全覆盖。深入静海镇、蔡公庄镇、西翟庄镇等多个乡镇的村庄走访调研，推动村级网格化管理工作。在深入调研的基础上制定的《村级网格管理考核细则》（初稿），现已报送区委农办审定。12月28日会同区网格化管理中心，对各乡镇政府辖区内行政村的村级网格电子地图划分工作进行了培训，目前各乡镇正在全力推动落实。
3.探索农村宅基地改革试点工作
按照区委“一个试点、一个方案、一个专班”的要求，农村中心配合区农村宅基地改革试点专班积极开展宅基地摸底调查工作，目前，先期确定的6个试点村已制定出了初步实施方案，并成立相应工作专班。根据试点村调研情况，形成了《静海区宅基地改革试点村调研情况汇总表》，起草了《静海区宅基地改革试点村情况报告》、《静海区农村集体经济组织宅基地所有权管理暂行办法》、《静海区农村集体经济组织宅基地资格权管理暂行办法》和《宅基地管理系统设计需求》等初步文稿，制定了《静海区农村集体经济组织宅基地所有权管理办法》（暂行）等10个管理办法，并分别向农村宅基地制度改革试点工作领导小组成员单位和乡镇村征求意见。
4.协同推进农村人居环境整治工作
配合区农委开展村庄污水处理项目督查，成立了3个专项督查组，由中心分管领导带队利用两个月的时间，分别对中旺镇等7个乡镇的9个村庄开展督查工作。通过与乡镇、村、施工方对接，协调解决各方问题、困难，圆满完成农村生活污水处理项目建设任务。
农村中心联合区帮扶办成立新一轮结对帮扶困难村基础设施建设缺口资金专项核查小组，对工程中的水泥路面硬化、里巷红砖硬化、面包砖硬化、修葺护坡、健身广场、环村植树等项目进行实地测量、验收，目前已开展了对13个乡镇43个村的缺口资金项目核查工作。
5.认真落实合作社和农村“三资”工作
2020年农业合作社销售收入1000万元以上的共有15家，其中：部级示范社4家；市级示范社1家；市级合作社3家；普通合作社7家。
农村宅基地改革方案篇6
关键词：农村宅基地；产权制度；现状；构建
中图分类号：D9文献标识码：a文章编号：1672-3198（2012）15-0157-02
改革开放以来，农村经济迅速发展，农村宅基地面积不断增加，占用了大量耕地，国家采取越来越严格的措施管理农村宅基地。城镇建设用地和农村建设用地的同时增长，加剧了我国土地资源的供求矛盾，使得我国耕地保护形式日益严峻，促使国家采取更为严厉的手段管理和控制农村宅基地，保护耕地，保障农村居民基本居住权。
本文通过对农村宅基地产权制度的分析，试图从农村宅基地制度的安排、缺陷和绩效的讨论中，对城乡一体化阶段的农村宅基地产权制度建立进行初步探析，确定国家、农民集体和农民在宅基地产权上的权利边界，规范宅基地取得制度，推进国家建立农村宅基地调整的一套正式规则的进程，既保障农民的宅基地使用权，又能促进对宅基地的充分使用。
1国内研究现状
1.1宅基地使用权的概念、特征和取得方式的研究
中共八届十中全会通过的《农村工作条例修正草案》开始使用“宅基地”这一概念，但是目前为止还没有相关法律对宅基地做明确的定义。对于宅基地及宅基地使用权的内涵，不同的学者有不同的表述，笔者认为，王利明的定义是最具有代表性的。
王利明主持起草的《物权法草案》第892条规定；“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员经依法批准用于建造个人住宅的农民集体所有土地。”我国法律未对宅基地使用权的含义予以界定，王利明在研究中逐步深入分析，有几种定义：其一，宅基地使用权是指城镇或者农村居民在国家所有或者集体所有的土地上建造房屋、供作居住的权利；其二，“我认为应将宅基地使用权限定为农村居民因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利”；其三，“宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利”。王利明认为，宅基地使用权具有如下的特点：第一，农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的；第二，宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权；第三，集体经济组织的成员只能申请一处住宅基地。
在宅基地使用权的取得方式上，目前已经明确有初始取得、继受取得等方式，初始取得包括了法律直接规定和申请取得。按照《物权法》、《土地管理法》等规定，宅基地使用权有占有权、使用权、收益权、处分权的权能。
1.2农村宅基地法律制度建设研究
农村宅基地立法要公平与效率兼顾，既保障集体经济组织成员的居住权，又要促进宅基地的充分利用。现有的宅基地立法还存在不少问题，需要出台宅基地权利与管理的法规。
姜爱林等人认为，改革开放以来宅基地法律建设还存在不少问题：缺少专门的宅基地法律法规；立法内容粗糙滞后，立法技术不高，可操作性差；部分宅基地法规规定相互冲突；法规层次偏低，政策代替文件突出。要改革与完善中国农村宅基地法律制度，必须采取有效地对策与建议：建立健全宅基地法律法规体系；加强和完善宅基地管理的执法体制和手段建设；加强法制宣传，提高宅基地管理人员及农民的自觉守法意识；加快立法步伐，尽快制定国家《农村宅基地管理条例（草案）》。
2现行农村宅基地产权制度安排分析
2.1宅基地权利主体
宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权人拥有的是对农民集体所有宅基地的权利。按照现行法规和政策文件分析，宅基地使用权主体只要有两种情况，城镇非农业户口居民以具体自然人为权利主体，集体经济组织成员以户为单位共同作为权利主体。另外，由于农村宅基地使用权人的复杂性，存在非集体经济组织成员的农村户口居民以户或自然人为单位作为权利主体的情况。
2.2不同利益主体享有的宅基地产权权利现状
对于国家方面，国家对于宅基地具有土地征收权、土地规划权、土地管理权等。通过对宅基地使用权的取得、行使、转让和消灭的管理和控制，国家取得了法律意义上的宅基地处分权；国家在将宅基地征收后出让，国家取得了宅基地的部分收益权。
对于农民集体方面，集体对宅基地拥有所有权、分配权、管理权和收回权。农民集体按照法律规定享有宅基地所有权，有分配宅基地的权利，农民集体在农民使用宅基地的过程中基本上是日常管理权，不得干预农村居民对宅基地的法定权利。农村集体基于农村公益建设、宅基地的闲置需要收回土地时可以行使集体权利依法收回宅基地使用权。
对于农民方面，农村居民享有的宅基地权利称为宅基地使用权，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。由于农村居民对其拥有的宅基地直接管领，国家监督、管理、处罚成本的高昂，农村居民不仅在法律和事实上拥有了宅基地的占有权、使用权，而且在事实上分享了宅基地的处分权和收益权。
3现行农村宅基地产权制度的缺陷分析和绩效分析
3.1宅基地产权制度的国家目标存在内在冲突
在人口增加，经济发展的背景下，宅基地产权制度的目标确立为保护耕地和保证农民的基本居住权。农民新建住房占地需要一定的耕地，在人多地少、农民已经普遍具备建房实力的情况下，保护耕地和保障农民基本居住权利内在冲突集中体现在宅基地的使用和农民建房收费政策的兴衰史上。土地升值、土地资源属性的日益显著，促使农民拥有更多的住房，而国家以“一户一宅”、宅基地面积标准、土地规划、村镇规划、闲置宅基地交易、宅基地审批程序化、停止审批土地等方式控制农民建房占地，加剧了耕地保护和农民剧本居住权之间的冲突。
农村宅基地改革方案篇7
摘要：充分合理利用土地资源、提高土地利用效率是加快农村经济发展、实现农业产业化、现代化必经之路，而选择采取什么样的土地流转模式则关系到土地资源利用效率的高低。因此，可以通过对重庆市在城乡统筹改革试验中所推行的三种土地流转模式进行分析和比较，并在此基础上指出选择土地流转模式时应注意的相关问题。
关键词：土地流转模式；比较研究；重庆
随着我国经济的高速发展，“三农”问题成为制约经济发展的瓶颈，成为关系国家稳定的重大问题。党的十六大报告指出：“全面建设小康社会，重点和难点都在农村”。农村、农民、农业问题解决得好不好，关系到国家的长治久安。坚持科学发展观，促进城乡、经济社会、人与自然的又好又快发展，构建和谐社会，重要的路径之一就是实行“城乡统筹改革”。党中央、国务院高度重视“三农问题”，并进行了大胆而富有创新性的“城乡统筹综合配套改革”，其目的就是要解决好“三农问题”。土地流转不但是“城乡统筹改革”中的重点，更是“三农问题”的重中之重。重庆市是一个以农业为主的西部直辖市，属于国家确定的“城乡统筹综合配套改革试验区”之一，所以对重庆市的土地流转模式进行比较研究，对“城乡统筹改革”的顺利实施，对“三农问题”的顺利解决具有重大意义。
一、有关对土地流转模式的研究进展
近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。
例如，在浙江、广东、江苏、山东、四川等地，生产要素流动十分活跃，农民与土地的关系正悄然变革，杨学城、罗伊.普罗斯特曼和徐孝白归纳了诸如反租倒包、有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等流转模式，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。邓大才提出对不同地方应实行不同的土地流转模式，提倡在东部经济较为发达和城郊非农机会较多的地区使用股份合作经营模式、承包土地资本化模式、承包土地证券化模式；在经济条件不太好，农民非农就业机会不多的地区采用承包土地反租倒包模式、团体租赁经营模式、托管经营模式。
刘海云、李改英提出了可资借鉴的四种模式，即土地换保障型模式、土地入股型模式、留地和就业相结合模式和集中开发模式。
洪增林、薛惠锋则更加细化地提出集体土地流转的三种模式：国有化转制模式、保权让利模式、“一村两制”流转模式。秦秀昌阐明了农村土地的“两田制”流转模式和抵押流转模式。根据对土地使用权的利用情况,杨德才将现有的土地流转模式分为以下几种情况：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、转包、转让、拍卖、互换、代耕。
以上诸多土地流转模式都是基于改革开放以来不断产生的，十六大、十七大的胜利召开，面对中国的“三农”问题日益突出，对我国社会经济发展提出一些新的要求，尤其是城乡统筹这一具有重大历史和现实意义的新要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要。
二、重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍及比较
（一）重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍
1.社会保障换承包地模式
社会保障换承包地方案是指用社会保障代替土地保障的方案。农民年老进入小城镇定居，拥有稳定的非农收入来源，又自愿出让其原先承包经营的土地和宅基地使用权，可以申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的社会保障和子女入学政策，并对其购买养老保险、医疗保险等给予适当补助，并纳入城市廉租房范围，实行就业扶持。该种模式的土地流转各区县政府要统一实施征地，统一各补偿政策，统一办理失地农民农转非和养老保险，并对不同年龄阶段的农民实施不同的补贴和社保政策。
2.宅基地换住房模式（城乡建设用地增减挂钩模式）
宅基地换住房方案是指用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。按照土地集中、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户将土地承包经营权通过入股、联营、出租或租赁、转包、转让等方式实现集中，农户获得租金、薪金、股金三重收入，同时，农户可以退出其宅基地使用权进入新型农村社区集中居住或进入城镇购买经济适用房或商品房，政府给予旧房拆迁补偿，并将增加的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用土地出让金等收益对农民购房进行补贴。
3.集体经济发展型模式
集体经济发展型方案是指以股份合作制为特征的方案。将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织或公司制企业，对集体资产进行经营，农民可以到合作组织或公司制企业投劳打工，获取租金、薪金、股金三重收入。
该模式可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依此实施统一规划和经营。
（二）三种土地流转模式的比较
1.从预期收益的角度看
在社会保障换承包地模式下，农民所获得的预期收益的稳定性则取决于政府的执行力度和相关的配套的社会保障体系的完善程度以及农民转为市民后在就业竞争中的竞争力强弱。这主要是因为农民退出承包地后，并且由农民转变为市民，其收入来源于政府的生活补贴和一些其他的政策优惠以及进入城市工作所得到的工资（这部分工资并不稳定，因为政府是不可能直接为这部分农民提供工作岗位）。另外这部分农民转变为市民后，其住房则是一笔非常大的开支，尽管政府提供廉租房，但如果这部分新市民的收入来源极为有限，同样也会承受不起。而宅基地换住房模式与社会保障换承包地模式相比，解决了农民急切希望改善居住这一重要问题，其预期收益的大小与土地流转市场的完善程度密切相关，而且宅基地换住房这种模式是建立在实现土地承包经营权大规模的流转的情况下才具有一定的可行性，而就当前我国土地制度来说，要实现这一条件则还需要进一步对土地制度进行改革和完善。第三种土地流转模式——集体经济发展型模式，其获得的预期收益取决于三部分，即：租金、薪金、股金。这三部分收入中租金与宅基地换住房这种模式一样是建立在土地流转市场比较发达的条件下才能较大程度地实现；薪金取决于再次就业时所从事的工作与工作所在地的工资水平；股金则取决于土地进行折价入股后组建的股份经济合作组织或公司制企业的经营效益的好坏。
2.从可持续发展的角度看
仅从所耗费的成本来说，集体经济发展型模式比较适合于中国绝大部分地区社会经济发展情况，这主要是因为集体经济发展型模式政府所投入的成本相对于另外两模式来说要小得多，农民所承担的风险也比这两种模式要小得多。从重庆市目前对江北区、渝北区及九龙坡区所采用的三种模式的实践情况来看，采用经济发展型模式所花费的成本是社会保障换承包地模式的1/10，是宅基地换住房模式所耗成本的1/6。如果从所获得的预期收益大小来说，根据重庆市统筹城乡发展系列研究课题组的研究报告，采用社会保障换承包地模式，每户农民可得到的预期收益（即与土地相关的利益加上变为市民的利益）为282017元；若采用集体经济发展型模式，每户农民可预期的收益（即与土地相关的利益加上保持农民身份的利益）为86094元。若采用宅基地换住房模式，按照农民宅基地置换城镇住宅的集体土地流转模式，则每户农民的宅基地置换收益约为73500元。由此可以得出，从所获得的预期收益大小看，社会保障换承包地模式>集体经济发展模式>宅基地换住房模式。
3.从城市化进程角度看
社会保障换承包地模式下，农民可得到城镇居民户口和相对较好社会保障政策照顾，比如农转非优惠政策、子女入学优惠政策和养老保险、医疗保险等。由此可知，此种模式能使农民在城市里安定生活，非常有利于加快城市化进程，而且城市化的稳定性较好，不易出现逆城市化现象。在宅基地换住房模式下，不及社会保障换承包地模式发展速度，集体经济发展型模式是三种流转模式相对于另外两种模式来说其城市化速度更为缓慢，因为集体经济发展型模式主要是通过提高农民向城市的转移“能量”来促进城市化发展。一旦集体企业经营不善，城市化也就无法推进。总之在对城市化进程的积极作用方面，社会保障换承包地模式大于宅基地换住房模式，宅基地换住房模式又大于集体经济发展模式。
4.从社会稳定的角度看
如果政府财政支持不到位，则社会保障换承包地模式很容易给社会稳定性威胁，农民既没有能力购买住房，也没有政府提供保障性的收入。尤其是在医疗和养老保险金不能到位的情况下，将会造成社会动荡不安。而宅基地换住房模式，相对社会保障换承包地模式来说，情况要稍微好些，因为这种模式只是给原有农民进行耕种时可能带来不便，如果土地流转市场比较完善，那么这种模式对社会稳定将不会有多大影响。在集体经济发展模式下，农民一方面可以获取租金、薪金、股金三重收入，另一方面，农民仍然对所承包的土地具有部分收益权和处分权。因此这种模式相对于政府还没有足够的财政实力时不失为一种可以考虑的模式。当然，众所周知，集体经济发展型模式同样也存在经营风险，股金和薪金都有可能化为泡影，因此，这种模式对社会稳定有一定的隐患。
农村宅基地改革方案篇8
（一）农村改革要重视公平和效率问题
1．农村改革要均衡公平和效率。“公平”和“效率”的观念是长期制约改革变迁的重要因素，尤其是土地制度的变迁。效率是经济层面，而公平是利益层面问题。在湄潭的第一轮改革中，稳定长期的土地制度是以土地生产效率为主，但是当过渡到第二、第三轮改革时，公平、利益的分配占据主要地位。因此，在不同阶段、不同发展时期，因地制宜地权衡公平和效率孰重孰轻，才能求得发展或变革。而后的农村改革则更应该权衡改革各利益全体的关系，以民为本，以期实现帕累托最优。2．农村改革要兼顾公平和效率。一方面，改革要体现效率。湄潭每轮的土地制度调整和创新，其根本目的在于探索一个能有效配置土地及其他资源的制度，以提高土地的使用效率和经济价值。每次土地制度的改革，都建立在降低交易费用、节约交易成本的制度机制上，从而使农业生产要素以合理的比例相结合，不断提高规模效益。另一方面，农村改革要力求公平。中国古有之“不患寡而患不均”的观念，合理权衡由于土地而衍生出来的权利束的利益分配，才能促进农村改革的有序进行。
（二）改革要在尊重农民的实践和选择权上进行
变革是需要推力的，农民的意愿是最直接有效的推力。无论是古代“意民之情，其所欲者田宅也”还是近代“耕者有田”的思想和主张，都直接促成了我国的成功，湄潭每次也都是在民愿的基础上推行的。如湄潭在进行税费改革时，逐家逐户地征求意见，并及时对税改后的效果逐家咨询，直到多数家庭满意为止。此外，农民是土地的最直接耕种者和收益者，尊重农民的尝试——对农地权利的尝试、对土地增值收益的尝试、对农民分享土地资本化收益的尝试，并赋予其尝试权，尊重农民的创造和意见，从土地本身的实践启动改革之路。
（三）农村改革要具有持续性
25年的农村改革是湄潭的骄傲，1987年的首批试验点，有的已经裹足不前，有的已经转换发展方向，而湄潭一直持续连贯地以农村改革为主，推进城乡统筹。这需要多届执政领导统一思想，一直秉承“以民为本”的理念才能取得成功。正如宋洪远所说：“湄潭方案具有连续性和连贯性，包括项目的设置和试验主题的确定，这个就很好。我觉得连续性方面，湄潭就是经验，将来我们在全国要讲要学这东西。”
二、农村改革的思考
（一）农村改革的重点依然在土地制度，土地制度改革方向应该以“明晰产权，放活使用权，逐步市场配置”为主
从湄潭25年的新农村改革经验来看，中国后续的改革主线依然是土地制度。从第一轮的农地承包使用权完善到第三轮的宅基地置换都清晰地表明，不同类型的土地都应该深化推进改革，其改革的主要方向应该是“明晰产权，放活权利，逐步市场配置”。1．家庭承包土地。理论界有两派观点：一是主张私有，即所有权和使用权皆赋予农民；二是主张公有，集体所有但必须放活使用权。在目前看来，中国的家庭承包土地比较稳妥的做法依然是集体所有，但要做到农民永佃，完备财产权；明晰产权，继续做好农地承包权的确权、登记和颁证工作；放活权利及土地的使用权包括农民有自种权利，有土地使用权入股和转让权利。农地市场化的配置是土地资产显现、优化配置的必然，是农民财产权实现的最佳途径。建立土地使用权市场化的流动制度，一是要建立大型的农地交易中心，保障充分的交易星系；二是要规范交易，提供多种交易方式的样本，形成标准化交易；三是要以备案的方式形成交易结果的有效性，并实施监督。在农地流转时，尽量向湄潭特色产业流转，向能形成规模经营的产业流转。2．农民宅基地。明晰产权应该尊重历史、关顾现实，以登记发证的方式确定农民宅基地的产权归属，根据修建的时间来界定农民对宅基地是所有权还是使用权。放活权利、市场配置在农民宅基地的表现：一是赋予农村宅基地与市民住房相同的权益，允许农村宅基地的自由流转与抵押；二是逐渐将农民宅基地的获取从无偿转变为有偿。另外，要因地制宜地开展“空心村”、“闲置宅基地”、“一户多宅”的工作，制定适宜的激励措施，鼓励农民腾退多余的宅基地，结合新农村村庄整治修建占地面积少、使用空间大、富有文化气息的黔北民居。对整理节约的土地，首先用于复垦，增加新的耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，结合村庄发展最优配置。3．农村建设用地。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益。”此项决定告诉我们：第一，同地、同价、同权破解城乡二元结构的突破口在农村建设用地上；第二，农村建设用地要“三同”就必须做一些探索，最终实现农村建设用地的入市。如《湄潭县农村改革实验区农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》中规定：“集体建设用地使用权可以公开出让、转让、出租、抵押或作价入股和划拨”；“集体建设用地可用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开出让”，“在符合流转条件的前提下，原土地使用者持经由村集体经济组织三分之二以上户代表同意的集体建设用地使用权流转决议提出申请、审核、拟定方案”。此类探索在广东省、云南省、苏州市等试点也同样进行，应及时总结经验，逐步分阶段稳步推广。
（二）端正认识，充分发挥土地功能
要以土地制度推动农村改革，就要充分认识土地，明晰土地功能，高效发挥土地能效。土地作为一生产要素与资产，毫无疑问具有经济功能，要促进土地要素功能的有效发挥，必须以市场行为规范农地流转，使资源高效集中化经营。同时，通过多轮的土地整理规划，杜绝土地撂荒现象。土地资产功能的发挥，现阶段还在逐步探索，但是末期一定是农村改革的主要方向。一方面，逐步还民于土地财产处置权，将其市场化；另一方面，合理规范农地征用制度。与土地经济功能对应的是土地的社会功能。由于中国特色的户籍制度及滞后的农村社会事业发展，本已承载就业功能、保障生存、稳定心理的社会功能的土地还要承担起市场化、社会化快速推进中的社会保障功能。过多的负担增加了土地的压力，制约了土地主要功能的释放。为此，要端正认识，不应给土地以其不能或不应该承受之功能，不应将土地作为农民的社会保障。因此，要恢复农地的正常功能，当务之急是建立和完善农村社会保障制度，解卸不应有的土地保障功能。
（三）农村改革须跟进相关配套制度
农村宅基地改革方案篇9
一、基本情况
我县辖5镇13乡，293个行政村，1521个村民小组，1个街道办事处3个社区居委会，农村居民86483户，人口43.5万人，总面积1513.4平方公里，耕地面积114.9万亩。建设用地192397.1亩，其中农村建设用地138248.6亩。
我县农村集体土地确权登记发证工作，在县农村集体土地确权登记发证工作领导小组的领导下开展，在县局下设农村集体土地确权登记发证工作办公室，负责具体工作，从乡镇抽调27名，县局抽调15名，基层所抽调37名，共79名业务人员，组成工作组。以所（分局）为单位分成5个工作组，（我县共5所一分局，其中通化所去年已经完成农村集体土地确权登记发证工作），每个所又分成3个工作小组，开展权属调查工作，由天水天三和数码院承担技术业务和建库工作。农村集体土地确权发证工作按期保质保量完成。
庄浪县农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作严格按照《甘肃省农村集体土地确权登记发证实施细则》规定的技术要求，目前完成1、结合第二次土地调查成果资料，统一收集农村集体土地所有权登记申请书，土地权属来源证明材料，土地权属界线协议书等相关资料，同时，作业单位、三和数码业务人员加班加点，编制宗地图，完善发证材料，完成全县293宗农村集体土地所有权登记发证工作，发证率100%。2、我县农村集体建设用地共552宗。结合农村集体宅基地使用权发证工作，开展以村小学、村委会等农村集体建设用地使用权确权发证工作。共调查552宗。3、我县农村宅基地共86483宗。由我局业务人员承担，作业单位配合完成。4、我县所有权数据库建设由作业单位完成。
二、集体土地使用权权利人主体确认情况
1、农民集体成员资格认定：为户口在本村民小组的农业人口，宅基地土地使用权人名称填写户主姓名（户主姓名以户口簿登记的为准）。
2、集体建设用地使用权的主体有：村民小组、村民委员会、乡镇企业等。
3、公益性的集体建设用地使用权确权登记发证给相应集体经济组织。
4、乡镇企业集体建设用地使用权依法确权登记发证给乡镇企业。乡镇企业破产或改制的按照相应的处置方案对土地使用权依法处置后，确权登记给新的土地使用权人。
5、集体建设用地使用权发生流转的，本着尊重历史，照顾现实，有利于生产生活，村、组、农民自愿的原则，通过完善相关土地转让手续，确权登记发证给现在的土地使用权人。
三、农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证情况
1、一户多宅确权登记发证情况：
（1）通过依法批准取得的；
（2）农村村民通过继承或赠与取得的第二处宅基地等，依法进行确权登记发证。
2、城镇居民通过合法继承或赠与取得的宅基地依法进行确权登记发证。
3、宅基地超面积处理情况：
（1）农村居民实际建房占地面积超出批准面积的，超占部分符合土地利用总体规划、村庄建设规划的，经村小组、村委会、乡镇政府审查同意，超占面积在土地登记卡和土地使用证记事栏内注明。待以后分户或农户再申请批准宅基地时，实行新老宅基地挂钩，即新老宅基地面积总和不得超过规定户均、人均宅基地标准。
（2）现行“超面积”规定，农户容易接受，在实际工作易操作。只是对超占面积较大，不能有效控制，反而会助长其违法用地行为。
（3）超占面积较大的、或不符合土地利用总体规划和村庄建设规划的、或占用基本农田等，只进行地籍调查，不予确权登记发证，作为违法用地处理。
4、我县没有办理宅基地使用权抵押登记。
5、改变用途的集体建设用地，要经依法批准后方可进行确权登记发证，否则只进行地籍调查，不予确权登记发证。
6、我县农村范围内历史遗留的建设用地，按照国家、省土地确权有关规定，分不同历史时期，分别处理，依法进行地籍调查、确权登记发证。
三、现行农村宅基地制度的使用现状和弊端
我国现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。当前实践中，一味强调房屋所有权，对宅基地使用权重视程度不够，集体建设用地使用权流转缺乏明确的国家政策、法律法规规定，各地处理方式不够规范、完善。宅基地使用权不得流转，容易造成房屋流转过程中的法律纠纷和对农民权益的损害。
1、一户多宅、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地，一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。
2、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。
3、“闲置宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费：一是“建新不拆旧”，在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。宅基地及住房闲置，不仅浪费了土地资源，而且影响了村容村貌，“空心村”现象明显。
4、旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
四、规范宅基地的管理和完善制度建设之建议
十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，同时提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。
2014年中央“一号文件”也明确指出，改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。正式提出农村土地“三权分离”。承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面。因此，有必要赋予农民住房抵押、转让等相关财产权利，同时也应该避免侵犯农民对宅基地的使用权。
因此从长远目标出发，结合当前行政审批制度改革，改革完善农村宅基地制度，坚持在土地确权的基础上，推动农村土地流转，应从以下几方面入手：
1、以政策性文件、政令和地方政府立法为起点，逐步从制度上放开束缚宅基地流转改革的桎梏，进而取消和修订相关的土地、财权法律规定；修改农村土地承包法、物权法等；完善补充法律法规，出台新的补充规定或者对已有的阻碍正确引导、管理，赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权，改变法律对宅基地所有者的漠视，发挥农民集体所有者应有的作用，处理好国家干预和市场机制的关系。
2、完善宅基地制度建设，从根本上完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理规范，同时对农村宅基地进行确权登记颁证，建立完善的宅基地使用权统一登记体系。确权登记颁证要遵守以下原则：
（1）宅基地面积不受限制。对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用。收取的费用，由县级市的主管机关保存，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。只要权属、界址无争议的，宅基地面积以实际占用（使用）为准，全部登记颁证，不受每户面积统一标准的限制。
（2）宅基地数量不受限制。应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，闲置宅、空置基地、一户多宅全部登记颁证，同时应该每年对此收取一定的税收，督促其将多余的宅基地的转让给其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。
（3）宅基地使用人不受限制。城镇户口的人购买宅基地，县域行政区域范围即本级集体经济组织外的人使用的宅基地和本级集体经济组织村民使用的宅基地一并登记颁证。对手续齐全、符合规划、面积合规的宅基地登记发证；其余不合规范的分别依法处理。先明晰产权，再进行下一步的流转改革。超标超占部分可进行累计收费，促使农户退还多占或自发置换。或由村集体统一收购或规划，复耕或以指标形式出售。也就是做到城镇农村一体化，不应区别对待。
3、取消限制集体建设用地流转的相关规定，扩展农村宅基地使用权权能，就是宅基地除了具有居住权能，可以继承、赠与外，还要使其具有抵押、担保、转让等权能。对于合规的农村宅基地允许农民以“房产证+土地使用证”作为抵押物进行抵押登记，参照同区域同用途的国有划拨土地使用权进行评估后，按评估价值的一定比例作为抵押物申请贷款，或者提供担保。也可以进行转让，可参照国有土地出让设置相应的出让年限，允许集体建设用地进入土地市场交易。宅基地所有权仍归集体所有，但可明确在一定年限内拥有完全的宅基地占有、使用、收益和处分权，可以转让、出租、抵押。二级市场亦可建立，使用权取得后，在期限内可以二次流转。条件不合规的则不能进行抵押、担保、转让。
4、建立城乡统一建设用地市场
一是允许农民在自愿基础上通过市场流转方式抵押、担保、转让住房或合规宅基地。二是闲置、空置宅基地、一户多宅、空心村等被整理后仍然为集体建设用地的，允许直接进入城乡统一建设用地市场进行交易（房地产项目除外），按同区位同用途同利用条件的原则与国有建设用地一样以招拍挂形式出让。三是通过城乡建设用地增减挂钩等工作节余（周转）的集体建设用地指标直接进入城乡统一建设用地市场进行交易，置换资金。
5、建立健全农村宅基地流转收益分享机制
农村宅基地改革方案篇10
《决定》中申明，只要符合法律和规定，农民有使用权的土地将可以通过多种形式进行流转。早在今年9月30日，国家主席视察安徽凤阳小岗村时，这一突破历史的改革决定就已经被定调为农村“新”。
从安徽凤阳小岗村再出发，以30年农村改革的卓越成绩为起点，今次“新”在诸多方面突破了以往发展藩篱，同时也为新农村建设开启了很多新的发展向路。
小产权房将走向合法化？
小产权房的问题由来已久，所谓的“小产权房”是指由乡镇政府发证书的房屋，第一，这样的房屋没有国家颁发的土地使用证和预售许可证；第二，国土房管局也不会给予这样的房屋备案。换言之，这样的房子是国家不认可的，购买此类房屋的权益是不受国家法律保护的。
十七届三中全会提出破解城乡二元结构形成一体化新格局，对农村土地流转等问题进行探讨，使得“小产权房”的合法性问题再一次被广泛讨论。随着城市化进程的加快，全国各地的城中村改造也进行得如火如荼。很多专家认为，城中村为数众多的“小产权房”，身份权属问题最应该立法明确。
云南财经大学土地与政策研究中心副主任周大研表示，以往，农民的住房是自建的，但宅基地却属集体所有，这就存在几个问题：当集体土地被征用时，只有国有化后才能够进入市场；同时，农民宅基地由于没有分户证，不能单独作为完整的房地产产权进行交易。而由于农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作。
在十七届三中全会之前，我国部分地区就已经开始进行了形形的改革试验，山东枣庄是走在最前列的。据中新社报道，山东省枣庄市山亭区徐庄镇的280名农民，于9月15日便领到了由山亭区人民政府发放的农村土地使用产权证。据悉，由地方政府向农民发放农村土地使用产权证在全国尚属首次。
枣庄市山亭区政府此次发放的农村土地使用产权证，是根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律、法规的规定，进行审核、登记、确认的土地使用产权证。本产权在不改变农村土地集体所有制和农户承包权的基础上，具有使用权、流转权、转让权和收益权。
持证人在产权期限内按规定用途可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，这对于最大限度发挥农村土地使用价值和效益，保护农民和集体的合法权益，解放和发展农村生产力，促进农村土地流转，发展农业适度规模经营，建设现代农业具有重要意义。据悉，这一做法将在枣庄全市农村陆续推广。
枣庄的改革试验，如果可行并具有积极意义，可能会给全国的其他地方带来示范效应，并可以被选择性地借鉴和利用。
十七届三中全会以后专家表示，由于“新”的具体细则尚未出台，“小产权房”是否还是集体产权，能否面向城镇居民销售都没有明细，很多事情就不好确定。如果“小产权房”能够确定产权归属的话，那伴随而生的很多问题也就迎刃而解。
小产权房的产生和存在有其历史根源。从现行的各项土地相关法规来说，还缺乏相应的政策支撑。十七届三中全会实际上是在解决历史遗留问题，中央政府更多地考虑和顾及了群众利益。当前，在相关细则还未出台和公布的前提下，多数业内人士并不认为新在短期内会给我们的房地产行业带来太大影响。尤其中央的政策在各个地方将会怎样践行还是未知数。
著名经济学家厉以宁说，当前发展农村经济的瓶颈是农村金融服务严重滞后，而制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。
对于小产权房的合法化问题的普遍关注，是具有积极意义的。尽管在当前形势下，相关改革试验还未触及到问题根本，土地使用权转让也还不能迅速影响商品房买卖格局，但农村土地使用权的多种形式流转和试用期的大幅度延长已经赋予了小产权房更多的市场活力。
宅基地换房能否推广？
在宅基地换房的尝试与突破领域，天津市虽然不是开拓者，确是比较成功的典范。从2005年下半年开始，天津市围绕破解土地和资金双重约束的难题，在广泛征求农民意愿和大量调研基础上，推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在“十二镇五村”开展试点，涉及津郊近十八万农民。到2008年末，天津将有十万农民告别乡间老屋，住上有产权的商品房，过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活。
所谓“宅基地换房”办法，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
天津试行宅基地换房以后，在社会上反响强烈，评论称这将使4万人告别农村而成为城镇人，并拥有城镇住宅。分析称，天津市以“宅基地换房”推进小城镇建设的做法，不是农村人口简单地向城镇迁居，而是实现城乡统筹发展。从某种意义上说，它推进了城乡协调发展、促进了土地集约高效利用，也是我国农村发展史上的一次深刻变革。
9月下旬，北京市副市长赵凤桐向市人大常委会作报告时透露，北京目前正在对天津市“宅基地换房”的试点经验进行研究，总结经验后，将在本市逐步推广。针对平谷等代表团提出的探索制定整村拆迁上楼，允许在节约土地上规划部分城市建设用地的建议，赵凤桐表示，目前，北京正在根据天津市“宅基地换房”的试点经验，结合本市城市化进展的实际情况，由市农委、市国土局等部门研究具体的措施。下一步，准备在调研的基础上开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，并逐步推行。
市农委主任王孝东表示，目前试点工作仍在研究当中，但肯定和天津不完全一样。初步考虑将在城乡接合部或者新城中，选择一到两个地方做试点，试点工作成功后再做推广。
随着试点的不断深入，宅基地换房的举措也势必将更加成熟并得以推广，从而加快我国城镇化进程。
因为这种这种交换方式还处于试验阶段，在尝试过程中难免会出现一些小问题。专家分析，在宅基地换房试点进程中有一些问题要被高度重视。在宅基地换房过程中，农民的宅基地价格被规定为小城镇大小不同的一套住房的价格。农民以宅基地为代价，换取城市人的身份，农民成为城市的劳动力的同时，也相应地失去了宅基地通过经营以及其他途径获得收益的权利，而这部分收益由政府来弥补所建房屋的成本，而这部分差额是农民无法计算的。
在“宅基地换房”的政策中，还隐含着一个法律盲区。目前，我国不存在土地市场化定价，小部分自发流转的农村土地，如果没有相应的法律保护，不利于减小风险折价。只有具备明确的法律保障，土地流转的大幅折价现象才会得到抑制。
法律保障是农村新必不可少的一环，不仅保护农民的土地流转权需要保护，收购农村土地者的使用权也应该得到保障。更重要的是，如果出现大量法律纠纷，随着城市化进程的加快土地升值，农民将可以要求补偿地租收益，或者要求收回土地。
新从土地确权开始建立权益根基，是保障各利益相关群体进行公平博弈的第一步。政府制订相关的土地流转法律，建立土地交易市场，确保实现农民的土地权益等则应该成为后续措施。由此，新运动将通过农民获得土地增值，培育出中国有基础消费能力的新消费群体，建立中国式的现代农业。
土地经营权流转有利迈向规模经营？
《决定》中明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件中还提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
在改革开放的30年中，家庭联产承包责任制与统分结合的双层经营体制在我国农业发展的历程中起到了至关重要的作用。在改革开放30周年之际，国家开始鼓励和允许农民通过多种形式流转土地承包经营权，并且延长相应期限，以发展多种形式的规模经营，在有条件的地方还可以发展专业大户和专业合作社等规模经营主体，这本身就是一个突破和进步。
在美国等西方发达国家，农业的规模经营早已覆盖广泛。而在我国，鉴于特殊的国情和农村人口的相对比例，使农业广泛的规模生产和经营不能推广开来。而在《决定》，首次提出在有条件的地区鼓励适度规模经营，这是充分考虑我国现状的重要提议，也是我国向现代农业发展和跨越的一点有益探索和尝试。
文件中明确指出，要推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。