农村土地确权补偿标准篇1
关键词:城中村;失地农民;法律保障
一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题
(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清
现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。
(二)对“公共利益”范围界定不明确
我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。
(三)法律规定的征地补偿偏低
《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。
(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定
我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。
二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考
(一)完善法律规范,健全法律体系
由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。
(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益
世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。
(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。
(四)以保障农民权益为核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
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农村土地确权补偿标准篇2
关键词：集体土地；征收；补偿；法律制度
中图分类号：F321．1文献标识码：C文章编号：0439－8114（2012）17－3894-03
analysisontheCompensationStandardofCollectiveLandexpropriation
YanGJun
（pingdingshanUniversity，pingdingshan467000，Henan，China）
abstract：theexistingcollectivelandexpropriationcompensationstandardhasneglectedcollectivelandownershipoftheruralcollective．ownershipequityrequiresrequisitioncompensationfairness．theestablishmentofafaircollectivelandexpropriationcompensationstandardshouldbeconsideredvaluethatcollectivelandsustainablysecurityhouseholdsfoodsecurity，collectivelandiscontinuedtoprovideasourceofcashincome，collectivelandsustainablyprovidesjobs，scarcerightstocontractformanagementofland，basedontheprincipleofthemarketpricing，makecompensationsforlostterritoryfarmers’existingproperty，unemploymentrisk，socialsecurity，scarcityofrightstocontractformanagementofland，safeguardfarmers’rightsofenjoyinglandappreciation．
Keywords：collectiveland；expropriation；compensation；legalsystem
农村城市化进程中大量集体土地被征收转为国有土地，国家依据《土地管理法》及一系列配套的规范性文件对农村集体和农民进行补偿，并且引入征地补偿标准动态调整机制，但是囿于《土地管理法》第四十七条征收补偿标准的原则性规定，农村集体组织获得的征收补偿仍然偏低，并引发农民生活水平下降、就业无着落等问题，这已经成为影响社会稳定的重要因素之一。有数据显示，1999年以来，64．7％的失地农民得到一次性征地补偿，平均金额为每亩（667m2）18739元，而征地卖地平均价格每亩达到778000元，是征收价格的40多倍［1］。确立公平的征地补偿标准已成为现阶段征地补偿制度改革最核心的问题。
1现有的征收补偿标准忽视了农村集体对集体土地的所有权
《土地管理法》第四十七条是现行征地补偿标准的法定标准，其确定了按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍的补偿标准。中国《农村土地承包法》规定耕地的承包期为30年。这大概是现行补偿标准中“30倍”的来源依据。以原土地上的前3年平均年产值为基数，再按限定的倍数计算征收补偿标准，这是按照土地产出价值补偿，显然忽视了农村集体作为集体土地的所有者主体，忽视了集体土地的稀缺性价值。因此，现行的补偿标准只对集体土地被征收后农民的收益性损失进行了弥补，而对集体土地所有权的转让没有弥补，属于不完全补偿［2］。
2所有权的平等性要求征收补偿的公平性
中国土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权两类。在《土地管理法》和《物权法》等法律中明确规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收并给予补偿。
农村土地确权补偿标准篇3
中国的工业化与城镇化主要是借助征收农村集体土地来获得新增建设用地的。在这一过程中，需要对农民的土地权益给予应有的尊重与补偿。然而，随着城市建设用地的日益稀缺，现行征地体制中的缺陷与矛盾不断显现，如何保护被征地农民的土地权益问题日益突出。中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》指出，73%的农民上访和纠纷都和土地有关，其中40%的上访涉及征地纠纷问题，征地纠纷问题中的87%则涉及征地补偿和安置(汝信等，2010)。
中国的农地产权不仅是一个经济问题，它是与基层政治文化、社会制度等相互交织、相互影响的正规制度和非正规制度共同约束的制度形态(赵阳，2011)。现有研究从提高征地补偿标准、严格界定公共利益、妥善安置失地农民、征地程序公开公正等多个角度提出了维护被征地农民土地权益的政策建议(陈锡文等，2009；陈莹等，2009；陈莹、张安录，2007；韩俊，2009；李平、徐孝白，2004；毛峰，2004；钱忠好，2004)，其中，提高征地补偿标准这一条几乎被所有相关研究提及。但是，这些政策建议中的不同具体措施对于缓解征地矛盾、稳定农村社会的效果究竟如何？特别地，提高货币补偿标准和强调征地补偿程序公开公正这二者的效果分别是怎样的，它们对征地满意度的影响存在怎样的相互联系？现有的研究并没有对这两点疑问给出直接的回答。
通过一个基于谈判的博弈模型，晋洪涛等(2010)认为中国失地农民的“天然”不利地位主要源于现行征地程序安排的不公。史清华等(2011)对上海闵行区7村2000多户农民的调查发现，在上海这样的经济发达地区，征地将提高农民的收入，其中的重要原因是征地后农民的社会保障收入增加。作者在文章的结论部分提出，收入不升反降的发达地区失地农民对征地不满，是因为“他们的权利没有得到应有尊重，不能参与征地过程，不能充分表达意见，并获取土地所有权人的应有回报”。但这只是一个主观的判断，作者并没有用调查数据在实证上对这一判断进行直接的检验。陈莹等(2009)在对湖北省4市54村的调研数据分析中，也涉及了农民在征地中的满意度。但他们只是在4个市的层面上对农民征地满意度的差异提供了一些解释，例如，他们认为武汉市农民对土地征收补偿的满意度最高，是因为作为省会城市，武汉市的征地补偿机制和监督机制相对完善。他们的分析为我们理解征地满意度的影响因素提供了来自现实案例的线索，但仍然无法从实证上回答我们在上文中提出的两点疑问。
博弈论研究文献对“最后通牒”博弈①的研究为本文提供了一个理论框架。Binmore等人发现，在最后通牒实验中，如果占据弱势地位的参与人只能获得较少的分配(如其份额低于1/3)，则倾向于拒绝接受该分配方案。事实上，占据优势地位的参与人通常会提出一个比较公平的分配方案(Binmoreetal.，2002)。对这一结果的解释是，行为人会将公平作为一种公认的“社会准则”，如果分配方案显失公平，那么行为人就可能放弃物质上的利益(Güthetal.，1982；nowaketal.，2000)。此时，我们就会看到，行为人更在意公平感而非物质利益。
为了在实证上检验哪些因素影响了农民对于征地的满意度，特别地，为了比较货币补偿标准与程序公开公正在其中所起的作用，我们需要在实证上做到：(1)度量农民对于征地的满意度；(2)考察不同因素(特别是货币补偿标准、征地程序是否公开公正等)对征地满意度的影响；(3)兼顾经济较发达地区以及经济较不发达地区的征地样本。为此，本文将利用美国农村发展研究所(Landesa，前称为RDi)等单位于2010年在中国17个农业大省开展的农民土地权益的大规模抽样调查数据，从1561个被调查村中抽取自二轮承包以来(或1995年之后)曾征过地的村样本，考察村民征地满意度的决定。本文将要进行的实证研究的确证实，体现出程序公正(涉及村集体截留征地补偿款与事先征询征地补偿标准)的村，农民对征地的满意度显著更高。虽然总体上征地补偿水平较高的村征地满意度也更高，但这种关系只存在于做到了程序公正(事先就征地补偿水平进行协商)的村样本中。此外，我们还同时考察了征地用途(公益与非公益)、村地理位置等因素对征地满意度的影响，这些发现为今后更好地保障农民土地权益提供了较为清晰的政策指向。
本文接下来第二部分简要讨论中国在征地制度与征地补偿上的相关规定及其演变，第三部分对本文的数据加以说明与描述，第四部分是实证结果，第五部分总结全文并讨论本文实证发现的政策含义。
二、制度背景：征地范围与补偿标准
中国现行的征地制度是在1953年12月5日中央政府通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》基础上形成的。这一办法就土地征收的范围、征地原则、补偿标准、审批权限以及征地制度的一般程序都做出了较为详尽的规定。该规定也奠定了新中国征地制度的基本框架，其后征地制度的调整也都是在这一规定的基础上做出的，我国现行的征地制度与当时的制度相比并未发生实质性的改变，在这一制度下，仍然存在着征地范围超出公益性质、征地补偿偏低、对农民土地权益保障不足等问题。
中国征地矛盾的日益突出还与分税制改革背景下地方政府行为的变化密切相关。周飞舟(2006)认为，正是因为分税制改革后中央上收了财权，但各级财政的事权却没有随之变化，于是，地方政府开始积极从预算外财政，尤其是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府财政的新增长点。Han和Kung(2011)则从实证上为这一观点提供了支持。但是，土地财政之所以能够成为地方政府聚集财力的新途径，其前提是法律对于被征地农民土地权益保障的缺失。下面我们从征地范围与补偿标准两个方面对相关的法律背景进行简要回顾。
(一)征地范围
1982年的《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。1986年通过的《土地管理法》采纳了1982年公布实施的《国家建设征用土地条例》中关于征地的大部分规定，将其上升为法律，并且重申“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。此后的《物权法》(2007年)、中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)均强调了征地中的公益性质。但相关法律对公共利益并没有清晰的界定②。
事实上，自改革开放以来，工业化与城镇化步伐加快导致对建设用地的需求不断增加，其中绝大部分的建设用地需求并非公益性质。然而，1998年《土地管理法》第一次修订时，在第四十三条明确了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并指出此处所称“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”③。这就在法律上明确了土地征用是集体土地转变为国有建设用地的唯一途径④。也就是说，农村集体土地的征收范围事实上已经扩展到包括整个经济建设用地。由于国家在土地一级市场的垄断地位，同时由于公共利益的界定不清，这就可能导致农民的土地权益被国家公权力不正当地剥夺。因此，如何给予农民公平公正的征地补偿已经成为中国下一步能否顺利实现城镇化目标的关键。
(二)征地补偿标准
中国是根据法定标准而非市场价值来确定征地补偿的。国务院于1982年公布施行的《国家建设征用土地条例》，明确了3种形式的征地补偿：(1)土地补偿费；(2)青苗补偿费和地上附着物补偿费；(3)安置补助费。其中土地补偿费与安置补助费均按被征耕地年产值的倍数来确定补偿标准。1998年修订的《土地管理法》提高了上述补偿标准中的相关倍数，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。同时，也明确指出“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则⑤。虽然《土地管理法》自1986年起就提出为使需要安置的农民保持原有生活水平可以增加安置补助费，但依照被征土地年产值倍数确定补偿上限的做法意味着，现行法规之下的征地补偿难以让失地农民充分分享土地用途变更中产生的增值收益。
这样的制度安排在以非公益性用途为目的的土地征收中尤为容易引起农民的不满。特别是随着《城市房地产管理法》(1994年)要求商业用途的征地有条件的必须以拍卖或招标方式确定土地使用权的出让金(第十二条)，同时又规定“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”(第十八条)，这就导致地方政府更加有积极性借助低成本的征地和市场化的土地使用权出让来谋取自身利益。
虽然此后2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”，2007年通过的《物权法》也明确规定，除依法足额支付原有各项补偿费用外，应“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。但以上措施并没有从根本上解决被征地农民不能充分分享城镇化过程中土地增值收益这一问题。
与征地补偿标准密切相关的另一个问题是征地补偿款的分配。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，于是，作为征地补偿中最大一项的土地补偿费就归村集体经济组织所有，用以“发展集体经济”。这就给村干部截留、贪污、挪用被征地农民的补偿款创造了机会。由于法律允许集体经济组织保留土地补偿费，农民也就无法通过法院民事诉讼寻求公正⑥。
从以上关于征地范围、征地补偿标准及其落实中存在的问题可见，维护中国农民的土地权益，需要法律进一步为农民提供更多的保护，这在征地程序的规定上尤为突出。根据现行的《土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由此可见，在公告之前，征地审批的内部行政程序已经确立了征地行为的合法性。而根据《土地管理法实施条例》第二十五条更是规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这就意味着，在征地问题上，农民的知情权、参与权、决策权、申诉权被部分或完全剥夺，于是，农民自然就会对征地产生不满，甚至因此而引发社会矛盾。但2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农民对知情权以及土地补偿款的合理分配作了更为合理的规定。其中的第十四条指出：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”，“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”第十五条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法”。
三、数据说明与描述
本文使用的数据来源于美国农村发展研究所(Landesa，前称为RDi)联合中国人民大学、美国密歇根州立大学在2010年夏开展的针对农民土地权益的大规模抽样调查。该调查对中国17个农业大省份的1564户农户⑦进行了入户访谈。这17个省份包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西，拥有中国农业总人口的83%。本次调研抽样规则如下：先将各省份中所有县按人均GDp分为高中低三等，然后在第一等中随机抽8个县。村一级的抽样方法是，以距离最近的乡镇或县城5公里为界，由调查员随机抽取远近各占一半的村。访谈对象为村民，由调查员随机抽取，并且访谈在村干部不知情、不在场的前提下进行。
如表1所示，在总样本中，有38.26%的被访者报告自二轮承包以来或1995年之后村里发生过征地，从分地区的情况来看，东部的征地比例最高，其次为西部与中部。
在总计577个发生过征地的村中，有574个村民报告了距调查时最近一次征地的年份，其跨度从1992年直至调查当年。结果显示，仅有34个村最近的一次征地发生在1992-1999年这8年间，而最近一次征地发生在2000-2007年这8年间的则有261个村(年均32.6个村)，最近一次征地发生在2008、2009及2010年上半年的，则分别有81、108、90个村⑧。由此可见，随着时间的推移，征地现象越来越为普遍。与此同时，如表2所示，农民对征地的满意度却很低，这就不难理解为何征地矛盾日益成为农村社会不稳定的重要根源⑨。
问卷也以多项选择的形式让被访者选择对征地不满意的主要原因，如表3所示⑩，在具体列明的原因中，“补偿太低”居首位，其次是“政府未就补偿金额征求农民意见”。现有的大多数研究也将补偿标准过低作为产生征地矛盾的重要原因之一，但不可否认，在农民抱怨“补偿过低”的同时，很可能还存在其他导致对征地不满的原因。
的确，如表4所示，那些将“补偿过低”作为征地不满意主要原因之一的村民，会有更高的比例同时也将表中所列的那些体现征地程序不够公开公正的内容也列为导致对征地不满意的原因之一。所以，我们还需要更多的证据来进一步考察货币补偿标准以及程序公开公正等其他因素在影响农民征地满意度中的作用大小。
为此，我们先对样本按不同的标准加以分组，考虑不同组别样本的征地满意度是否存在显著差异。从现有开始，我们忽略对征地是否满意答案为“不清楚”的那些样本。如表5所示，当补偿款并不是全部发给农民个人，或征地事先没有通知农民，或政府或村干部未就征地补偿标准征求农民意见时，对征地感到满意的农民比例均显著更低。但表5的最后一行表明，按征地的货币补偿高低(11)进行分组，两组中农民对征地满意度并没有显著差异。事实上，也只有通过多元回归分析方法，才能有效地区分出程序公正和物质补偿等不同因素对于征地满意度的影响。
需要说明的是，表5中每种分类的有效样本量有较大差异。其中，按村集体是否得到了补偿款进行分类的有效样本量较小，是因为有196个样本(占43.85%)对村集体有无获得补偿款并不清楚。表中最后一行按补偿款中位数进行分组的样本量也相对较小，这是因为在问卷设计中，对被征地农民征地补偿水平的衡量，仅限于未被征地的村民没有获得补偿这种情况。对于约占总样本10%的全村所有农民都得到了征地补偿这种情况，我们接下来将予以剔除。此外，为便于比较，我们也删除了少量(共28个)不以“元/亩”为单位进行补偿的样本。
接下来，我们将通过计量模型来检验不同因素对农民征地满意度的影响。在此之前，我们先对模型涉及的其他相关变量进行简单的统计性描述，由于我们计量模型中的被解释变量为农民对征地是否感到满意，且货币补偿标准是核心的解释变量之一，因此，以下分析我们仅限于明确回答“满意”或“不满意”，且以“元/亩”为单位仅为被征地农民进行补偿的样本。表6是连续变量及二元分类变量的情况。表中的“有其他补偿”是指除了货币补偿之外，农民还因征地而获得了农村社保、非农就业机会、职业技能培训、食物或粮食补助、城市户口、子女上学优惠等其他福利中的至少一种。
表7给出了其他分类变量的描述性统计。可以看出，实践中仍有相当一部分的村在征地实施前对农民进行了通知，或者更是事先就征地补偿征求了农民的意见，这反而反映出与征地相关的法律(如《土地管理法》)在某些方面是落实于实践的。表中的公益性质是指征地用于建造公路或铁路、灌溉设施、学校，非公益性质指征地用于建造加油站、开发区或工业园、工厂、城市住宅区、为将来的商业或工业开发。特别需要引起注意的是，有35.94%的村集体获得了失地农民的征地补偿款，这与《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”密不可分，但也有22.58%的村将全部的征地补偿款都交给了农民(12)。同样值得注意的是，高达41.47%的村民对于村集体是否获得了征地补偿款表示并不清楚，这说明村务公开透明并不彻底，或者农民对村干部并不信任，或者是村集体事实上得到了征地补偿款。
四、实证检验
本文关注的被解释变量农民对征地的满意度是一个0-1二元分类变量，这一变量取值为1时表示对征地“满意”，因此我们选取二元概率模型(probitmodel)进行回归。我们首先将考察补偿标准对于征地满意度的影响。但事实上，即使征地补偿标准的绝对水平不低，但如果所征土地的市场价格更高，农民也会感到不满意。但是问卷中我们并不知道被征的土地在成为非农用地后的市场价格是多少。一个可行的办法是，用当地非农产业的人均产值来非农用地的市场价格水平。为此，我们将同时控制村所在县的非农产业人均产值，该数据跨度为2003-2009年(13)。为了保留2010年的有效样本，我们用2009年的非农产业人均产值代替2010年该产值，并且在回归中始终控制年份哑变量(14)。此外，我们也将控制征地程序的公开公正、村地理特征等可能影响征地满意度的因素。
如表8中方程1所示，如果仅控制征地的货币补偿水平与非农产业的人均产值，两者都在10%水平上显著为正。这的确说明，更高的非农产业人均产值意味着更好的非农就业机会，因而此时村民对征地的满意度相对更高。考虑到沿海地区的非农就业机会更多更好，我们在方程2中又控制了是否属于沿海地区这一哑变量，结果显示沿海地区的征地农民的确有显著更高的满意度，并且，此时原来显著的非农产业人均产值不再显著。这也说明，原来非农产业人均产值的确也体现出非农就业机会这一信息，而现在之所以不显著，很可能是因为此前脚注中所说的两种方向相反的作用同时存在。考虑到少部分征地农民还得到了货币补偿之外的其他福利，方程3进一步对这一因素进行了控制，但结果显示总体上这一因素的作用并不显著。
接下来，我们考虑那些反映征地程序公开公正的因素对征地满意度的影响。
首先，即使村民获得了较多的货币补偿，但村集体可能也截留了部分的征地补偿款，这显然会降低村民对征地的满意度，因此，我们又控制了村集体是否得到补偿款这一变量。由方程4可知，相对于村集体截留了补偿款的情况，征地补偿全部由农民获得时，农民对征地的满意度显著更高。此外，值得一提的是，那些对村集体是否得到补偿款并不清楚的村民，他们的征地满意度与知道村集体得到了补偿款时相比并无显著差异。在方程4中，征地补偿水平的显著程度也进一步提高。
其次，征地前是否事先通知农民，以及是否就征地补偿水平征求农民意见，分别体现出农民在征地过程中的知情权与参与权。方程5显示，征地前事先收到通知的农民对征地的满意度并没有显著更高。方程6显示，与政府或村干部事先没有就征地补偿征求农民意见的情形相比，事先被征求意见或者是对有无征求意见并不清楚的农民，他们对征地的满意度要显著更高。
韩俊(2009)曾指出，征地过程中是否保障了农民的权益，不仅要根据征地补偿款的额度大小来判断，更重要的是要有一套合法严格的透明程序来限制各级政府的权力。因此，我们希望在基本回归方程中，考察征地程序的公正性是否会影响货币补偿对满意度的影响。为此，我们在方程7中，进一步控制了是否就征地补偿征求农民意见与征地补偿水平的交互项。结果显示，征地补偿与是否就补偿征求意见的一次项均不再显著，而征求了意见与补偿水平两者的交互项则在5%水平上显著。进一步模拟计算显示，的确只有当政府或村干部与农民就补偿标准进行事先协商时，货币补偿对满意度的边际效应才显著为正(15)。这是一个耐人寻味的结果。也就是说，只有在农民对征地过程的参与权得到尊重(此处指就征地补偿征求农民意见)的前提下，征地补偿水平较高的村，农民对征地的满意度才显著更高。本文的这一实证发现从征地满意度决定的角度证实了韩俊(2009)的这一判断。
表9对以上结论进行了稳健性检验。首先，考虑到回归的样本在村层面上，而非农产业人均产值是在县或县级市层面上的变量，因此，同一个县的村之间回归模型的误差存在相关的可能性，为此，从方程8之后，我们对标准误以县级clusters进行了校正。方程8显示，前面的结果并没有显著的改变。方程9对征地的性质进行了控制，与陈莹等(2009)的研究类似，我们发现，在其他情况相同的条件下，与非公益目的的征地相比，当征地用于公益建设时，农民对征地的满意度要显著更高。这说明，中国的农民的确在意对公益建设的支持。方程10同时又控制了所在村庄属于城市郊区还是农村，原有的发现也没有显著变化。方程11在方程9的基础上，进一步控制了所在村庄距离最近的乡镇或县城的远近，结果征地补偿与是否协商的交互项不再显著(p值为0.125)。其背后的原因可能有：第一，我们的样本量总体上还不够大；第二，由于我们对标准误以县级clusters进行了校正，因而标准误有所增大，降低了系数的显著性。事实上，如果我们在方程11的估计中选用稳健的标准误，那么该交互项的系数还是显著的(p值为0.07)。但是，正如前文脚注中所说，由于加入了交互项，货币补偿的边际效应及显著性必须通过模拟计算才能准确得出，为此，我们在表10中，提供了基于方程(11)的相关边际效应计算。
如表10前两行所示，在事先无协商的情况下，补偿标准增加1万元或一个标准差(2.9448万元)，都不能带来满意度的显著提高(即使在90%的置信水平下，仍不能排除边际效应为零的可能)。然而，表中下两行显示，当事先与村民就补偿进行协商时，补偿水平提高1万元或2.9448万元，将使农民对征地感到满意的可能性显著提高1.9及6.4个百分点。表中第五行信息则显示，给定补偿水平不变，如果事先就补偿标准与村民进行协商，那么农民对征地感到满意的可能性则将提高9个百分点。此外，如果村集体将全部补偿款发给农民而不是有所截留，那么征地满意的可能性将显著提高12个百分点。此外，沿海地区、公益性征地也将分别显著使征地满意的可能性提高10.5个以及9.8个百分点，但增加其他形式的补偿或事先就征地进行通知并不显著提升农民对征地的满意度。
五、结论及政策含义
利用2010年中国17个农业大省份农民土地权益的抽样调查数据，本文考察了中国农民征地满意度的决定。我们发现，总体而言，当政府或村干部与农民事先协商征地补偿水平、征地补偿款全部发放给农民、征地补偿水平较高时，农民对征地的满意度将显著更高。通过控制事先协商与征地补偿水平的交互项，我们进一步发现，只有事先与农民就征地补偿水平进行了协商，征地补偿水平较高的村农民对征地的满意度才显著更高。这说明，在实践中，我们需要在维护农民对征地过程参与权的前提下，提高征地的补偿水平。此外，我们也发现，给定其他情况不变，当征地用于公益建设时，农民对征地的满意度要比非公益建设征地时显著更高。
我们的研究表明，现阶段的征地矛盾并非仅仅是由于补偿标准过低所造成的，这对于如何完善中国的征地及其补偿机制提供一个新的视角，也为我们维护农民的土地权益提供了以下两点明确的政策含义。
第一，程序公正先于货币补偿。现有的对缓解征地矛盾的政策建议几乎无一例外地将提高货币补偿标准作为一项重要措施加以提出，本文的发现则表明，从提高农民对征地满意度的角度而言，政策上应当在保证征地程序的公开公正，特别是在保证农民对征地补偿标准制定的参与权的前提下，同时提高征地的补偿标准。这就需要我们在征地补偿的磋商调解中加强农民的谈判地位，从法律上体现对农民土地权益的更多保护。
第二，杜绝村集体挪用截留土地补偿款。我们发现将征地补偿款全部分配给被征地农民，能显著提高农民的征地满意度，其边际效应也最为明显。但现有法律却难以有效阻止村集体对征地补偿款的挪用截留。这就可能导致，直接发放给集体的征地补偿标准提高后，但由于村集体对补偿款的挪用截留，事实上农民得到的征地补偿款却减少，农民的征地满意度反而会有所下降。这就再次表明，在提高征地补偿的同时，我们仍需要强调在法律上对农民的土地权益加以更为周全的保护。
注释：
①“最后通牒”博弈是指双方在分配一个收益总和时，由一方提出一个分配方案，另一方可以接受，也可以拒绝，从而双方都得到0收益。在这样一个博弈中，理论上的均衡解是提出分配方案的一方会出一个对方收益为0，而自己独占全部收益的方案。
②2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对国家施行征收行为涉及的公共利益进行了列举式的规定。
③2004年再次修订后的《土地管理法》仍有同样规定。
④2004年再次修订后的《土地管理法》重新界定了征收与征用这两个概念，集体土地转为国家所有称为征收，但土地征用的概念出于习惯仍被经常采用(陈锡文等，2009，第57页)。
⑤2004年再次修订后的《土地管理法》仍有同样规定。
⑥例如，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年3月通过)第一条规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。法院主张此类纠纷应提起行政诉讼。
⑦由于其中有3个村各有两个农户被访，所以，实际上是1561个村有效样本。对于这3个村的处理方法是，其中两个同村的农户对有无征地回答一致，则随机删除一个样本，另两个村的同村农户对此问题，都是一个回答不知道，另一个回答征过地，或没有征过地，删除两个回答“不知道”的样本。
⑧有52%的村，自二轮承包或1995年之后发生过2～5次征地，因此，实际上年均征地发生的频率要高于上述数字。
⑨问卷中，村民被询问“对于得到的补偿是否觉得满意或者公平”，因此，本文中的满意度事实上也代表了村民的公平感，但事实上两者在反映征地矛盾这一现实问题上是一致的。本文把“对征地补偿的满意度”等同于对“征地的满意度”。这是因为，在理解上，询问农民对征地补偿的满意度，其实就是在问农民对征地的满意度，因为在征地过程中，农民失去的是土地，换回的就是征地的补偿(当然，也包括货币之外的其他福利形式的补偿)。
⑩普罗斯特曼等(2011)在《中国法治发展报告no.9(2011)》中，也用同样的数据以表格的形式显示了农民对于征地不满意的原因。本表与他们的结果有细微差异。
(11)本问卷中的货币补偿是指被征地村民实际得到的货币补偿。
(12)全在部样本中，村集体未得到补偿款的比例为30.47%，农民对此不清楚的比例为46.42%。
(13)数据作者感谢北京华通人商用信息有限公司提供该数据，其原始来源为国家统计局，但相应的《中国县(市)社会经济统计年鉴》中并无该变量。
(14)这里，一种做法是将征地补偿水平除以非农产业人均产值来进行标准化，但这种做隐含的前提是，更高的非农产业人均产值一定会降低农民对征地的满意度。但是，现实中，更高的非农产业人均产值也意味着更好的非农就业机会，这又将提高被征地农民的满意度。因此，理论上来说，上述标准化的做法反而会使标准化后的征地补偿水平对征地满意度的影响变得不显著(我们的实证也的确证实了这一点，限于篇幅，本文对此没有报告)。所以，本文将对补偿水平与非农产业人均产值分别进行控制，而不是不采用相除的做法。
农村土地确权补偿标准篇4
近几年来，我县的省市重点工程项目众多，如京珠高速、安南高速、安林高速、安楚公路拓宽、安林公路两侧综合治理、马氏庄园景区规划建设等，均涉及到集体土地的征用和集体土地上房屋的拆迁，据不完全统计，共涉及到17个乡镇，124个村
庄，6133户家庭，近2万人，农村集体土地上房屋拆迁暴露的问题越来越多，由此引起的民间纠纷、群体复议、集团诉讼和群体上访呈上升趋势，严重影响我县社会稳定，成为当前我县经济发展不容忽视的障碍。由于因集体土地征用而产生的拆迁问题涉及多方主体，交织着多种法律关系，背后又掺杂着多种利益冲突，所以，政府在处理征用土地和房屋拆迁安置补偿事项中，特别是政府法制机构在受理此类行政复议案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护社会稳定并实现法律效果、政治效果和社会效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。目前，对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。
一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题
1、适用依据不完善、不健全、不确定，形成集体土地上房屋拆迁补偿行为不规范。
现实中的集体土地上房屋拆迁适用法律依据不一，大致上有两种情况，一是依据《土地管理法》进行，将房屋视为征用集体土地上的附着物对待，按照征地程序进行，但土地法对土地上的附着物拆迁程序和补偿标准均无具体规定，可操作性差。二是参照《城市房屋拆迁条例》进行，理由是集体土地已经被征用，土地性质已改变为国有土地。这样出现的问题就多种多样，比如:被征用农村集体土地尚未转用，土地上的附着物和青苗未补偿，用地单位却已经取得《国有土地使用权证》;被征用农村集体土地上的房屋拆迁因达不成补偿安置协议，用地单位申请《房屋拆迁许可证》，用《城市房屋拆迁管理条例》实施房屋拆迁，房屋所有者却以农村集体土地征用中的房屋拆迁不是城市国有土地上房屋拆迁，不适用《城市房屋拆迁管理条例》为由抵制拆迁。以上问题突出反映了被征用农村集体土地交付和房屋拆迁适用法律问题。在现实中许多地方均将被征用农村集体土地上房屋拆迁当成城市国有土地上房屋拆迁，都用《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序来调整拆迁项目，一旦遇到交地与房屋拆迁混合时，出现的许多问题束手无策。于是，有的地方政府派出了防暴警察，强行将土地铲平，将房屋拆除，其效果显然无法取信于民。
2、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。
我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。如我县先后制定了《大白线公路建设房屋拆迁补偿标准》、《安林公路两侧综合治理房屋拆迁补偿标准》、《安楚公路拓宽房屋拆迁补偿标准》、《马氏庄园规划建设房屋拆迁补偿标准》。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了拆迁的进程和效率。
3、集体土地房屋拆迁主体不规范，拆迁中农民的陈述权、申辩权、知情权受到影响。
房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安置通常是由用地单位一方说了算，加之一些地方政府为了"优化"当地投资环境，加大了行政权力的介人，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的权益，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。
4、对拆迁中农民的私有财产权保护不够。
农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。
5、房屋所有权人和第三人合法权益得不到保障。
集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安置费;拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式，与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题;对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题;拆迁正在租赁的农房时涉及的租赁法律关系等等。其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，相当一部分地区对上述问题比较忽视，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。
二、关于集体土地上房屋拆迁法律问题的一些思考与建议
1、加快集体土地上房屋拆迁的立法进程，建立健全房屋拆迁的法律法规。
由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安置补偿的部级"大法"，导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，或违法强制拆迁后将矛盾上交，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷，甚至在有的地方出现了恶性事件。目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城镇改造中涉及的房屋拆迁，其中更多的是征用土地时引起的房屋拆迁。目前就我省而言，所见的有关行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋拆迁补偿之规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，现实中一直是参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本也不同，安置的方式还不同，再加上城乡居民生活条件的差别，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也不是合理的，致使农村集体土地房屋拆迁在现实申遇到许多难以解决的问题。因此，为加快城乡各项建设的发展，规范征用土地补偿行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安置法十分必要。
2、明确公权干预之法律限制，保护集体土地上私有房屋财产权。
在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。在当前集体土地上的房屋拆迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律制约，行政权力在千预私权中过大且缺乏有效的监督机制，各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身，农民作为被拆迁人时应有的民事权利被限制，甚至被剥夺，所以，必须从立法上对拆迁行为加以限制。对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定，以防止公权干预过大损害私权。政府在这种法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。
3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序。
在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益;也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。第四，赋予农民作为被拆迁人时的救济主体资格，使农民能够通过复议或诉讼获得救济。第五，明确因拆迁行为损害第三人利益时，第三人获得救济的程序。
农村土地确权补偿标准篇5
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内的土地管理。
第三条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当加强土地法制宣传教育，增强全民保护土地意识，保护、开发土地资源，制止非法占用、转让土地的行为，促进社会经济可持续发展。
第四条 县（含县级市、下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。
市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。具体办法由省人民政府规定。
经省人民政府批准，省人民政府土地行政主管部门在特定区域设立派出机构，负责相应区域的土地管理和监督工作。
第二章 土地权属的确认和变更
第五条 依法实行土地登记发证制度。土地登记的具体事务，由土地行政主管部门负责办理。
确认林地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照相关法律、法规的规定办理。
依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 单位和个人使用的国有土地按照下列规定登记发证：
（一）中央驻皖单位、省直单位依法使用的国有土地，由省人民政府登记发证；
（二）市直单位、市辖区内其他单位和个人依法使用的国有土地，由市人民政府登记发证；
（三）跨行政区域的国有土地，由所跨行政区域的同一上级人民政府登记发证；
（四）前（一）、（二）、（三）项规定以外的单位和个人使用的国有土地由县人民政府登记发证。
农民集体所有的土地，以及农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，依照《实施条例》第四条的规定登记发证。
第七条 除法律、法规另有规定的以外，有下列情形之一的，土地所有者、使用者应当自行为发生之日起30日内，向土地所在地的县以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由土地登记机关依法进行土地变更登记：
（一）依法转让土地使用权的；
（二）以土地使用权作价入股引起土地使用权转移的；
（三）因征用、交换、调整土地引起土地权属变更的；
（四）因单位合并、分立等原因引起土地权属变更的；
（五）因处分抵押财产引起土地权属变更的；
（六）依法改变土地用途的；
（七）依法继承、赠与、更名引起土地使用权变更的；
（八）依法改变土地权属的其他情形。
第八条 依法出租、抵押土地使用权的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门登记。法律、法规另有规定的，从其规定。
第九条 农民集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权的承包、拍卖等方案，须经村民会议或者村民代表会议讨论同意。获得使用权的单位或者个人应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
土地所有者通过发包、拍卖集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等土地使用权取得的资金，应当用于本集体所有的荒山、荒地、荒坡、荒滩等范围内的水土保持和小型农田水利等基础设施建设。
第十条 土地登记申请人采取隐瞒事实等非法手段骗取登记的，或者因土地登记机关责任导致土地登记不当的，土地登记机关应当书面通知土地证书持有人在规定期限内办理土地证书更改、更换或者注销手续；土地证书持有人逾期不办的，由土地登记机关公告原土地证书作废。更改、更换或者注销土地登记的费用以及因此造成的直接经济损失，由责任者承担。
上级土地登记机关发现下级土地登记机关土地登记有错误的，责令限期改正；逾期不改正的，有权直接注销或者更改。
第三章 土地利用总体规划
第十一条 省、市、县级土地利用总体规划依照《土地管理法》规定审批。
县人民政府所在地的镇土地利用总体规划，逐级上报省人民政府批准；乡（镇）土地利用总体规划逐级上报市人民政府批准，并报省人民政府土地行政主管部门备案。
第十二条 城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，其建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。已经批准的城市总体规划、村庄和集镇规划超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围的，应当及时进行修订、调整。
第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，严格实行建设用地总量控制。没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。节约的农用地转用计划指标，经核准后，可以结转下一年度使用。
未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发、整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。
第十四条 因村庄、集镇、乡镇企业退建还耕易地重建的，新址应当尽量利用非耕地，不得占用基本农田；占用基本农田以外耕地小于旧址面积的，其建设用地可以不占年度建设占用耕地计划指标。
第四章 耕地保护
第十五条 市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，确保本行政区域内耕地总量不减少。确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，并支付相应的耕地开垦费用，由省人民政府组织易地开垦。
第十六条 省人民政府建立新增耕地储备库。市、县人民政府组织开垦的超过耕地开垦计划的新增耕地或者年度内占用耕地补偿平衡有余的耕地，可以纳入新增耕地储备库。储备的耕地可以用于折抵建设占用耕地的补偿指标，也可以有偿调剂用于其他市、县折抵建设占用耕地的补偿指标。
市、县人民政府应当建立土地开发、整理项目库，保证耕地开垦计划的执行。
第十七条 各级人民政府应当建立基本农田保护制度，按照上级人民政府下达的基本农田保护面积指标，合理划定本行政区域内的基本农田保护区，落实保护措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田保护面积不减少。
第十八条 非农业建设经批准占用耕地的，用地单位应当负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，用地单位在办理农用地转用审批手续时，应当按照每平方米6至9元的标准缴纳耕地开垦费；占用基本农田的，缴纳耕地开垦费的标准应当高于上述标准的40％。
用地单位开垦的耕地不符合要求的，参照前款规定的标准缴纳耕地开垦费。
开垦耕地所需资金或者缴纳的耕地开垦费，作为建设用地成本列入建设项目总投资。
第十九条 县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
第二十条 禁止任何单位或者个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，用地单位应当按照每平方米5至10元的标准缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
第二十一条 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内开发土地，应当保护和改善生态环境，积极进行土壤改良，防止砂化、盐渍化、潜育化和水土流失。一次性开发未确定使用权的荒山、荒地、荒坡、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由开发单位或者个人向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出申请，按照下列规定的权限办理审批手续：
（一）不超过20公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准；
（二）超过20公顷不超过50公顷的，报市人民政府批准；
（三）超过50公顷不超过600公顷的，报省人民政府批准；
（四）超过600公顷的，报国务院批准。
第二十二条 市、县和乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划和土地整理规划，实施土地整理，增加耕地面积，提高耕地质量。
土地整理后新增耕地面积，由省人民政府土地行政主管部门负责验收，也可以委托市人民政府土地行政主管部门验收。委托验收的，验收结果须经省人民政府土地行政主管部门复核确认。
第二十三条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦的，按照被破坏土地每平方米6至9元的标准缴纳土地复垦费；复垦不符合要求的，参照上述标准缴纳复垦费。土地复垦的具体办法，由省人民政府制定。
第二十四条 耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费由县以上人民政府土地行政主管部门负责征收，并缴入同级财政专户，专项用于土地开发、整理和复垦，不得挪作他用。
省人民政府根据社会、经济发展水平，可以调整耕地开垦费、土地闲置费和土地复垦费的标准。
第五章 建设用地
第二十五条 任何单位或者个人进行建设，需要使用土地的，应当依法办理建设用地审批手续。
以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发国有土地划拨决定书和建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业以及农村村民住宅等乡（镇）村建设，经依法批准使用农民集体所有的土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者颁发建设用地批准书后，依法办理土地使用权登记。
第二十六条 建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设项目用地预审申请，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
第二十七条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地，除依法报国务院批准的外，超过4公顷的，报省人民政府批准；不超过4公顷的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
具体建设项目使用原有建设用地和已批准农用地转用、土地征用范围内的土地的，以及农村集体经济组织依法使用农民集体所有的未利用地进行非农业建设的，报土地所在地的市、县人民政府批准。
第二十八条 依据《土地管理法》第五十五条第二款规定，县人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30％缴中央财政外，40％留本级财政，10％缴市财政，20％缴省财政；市人民政府收取的新增建设用地土地有偿使用费，除30％缴中央财政外，50％留本级财政，20％缴省财政。
市、县人民政府收取的原有建设用地的土地有偿使用费，20％缴省财政。
第二十九条 建设单位使用国有土地，除依法可以以划拨方式取得外，应当以出让等有偿使用方式取得。原以划拨方式取得国有土地使用权的，除依照《土地管理法》第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当实行有偿使用。处置土地资产，涉及省属单位的，应当经市、县人民政府土地行政主管部门初审后，报省土地行政主管部门确定。
以划拨方式取得的国有土地使用权，经批准准予改变土地建设用途的，除依照《土地管理法》第五十四条规定可以继续保留划拨用地外，应当办理土地有偿使用手续，缴纳土地有偿使用费。
第三十条 国有土地租赁，应当报土地所在地的市、县人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订租赁合同。
前款所称国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者向国家定期支付租金的行为。
第三十一条 以划拨国有土地使用权作价出资（入股），应当报有批准权的人民政府批准，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订国有土地使用权出让合同。
前款所称国有土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年限的土地使用权作价，作为出资（入股）投入企业的行为。
第三十二条 国有土地使用权出让、作价出资（入股）、转让、抵押等，涉及地价评估的，由具有土地评估资格的评估机构进行评估；涉及处置划拨土地使用权的，由土地行政主管部门确认评估结果。
第三十三条 征用土地应当按照下列程序办理：
（一）拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。
（二）公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
（三）办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（四）公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
（五）交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被征地的土地所有权和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。
征用农民承包的土地的，应当依法办理土地承包合同变更手续。
国家依法征用土地的，按照规定核减该幅土地农业税和有关农产品的定购任务。
第三十四条 征用耕地以外的其他土地的土地补偿费标准：
（一）征用鱼塘、藕塘、苇塘、灌丛、药材地等，为其被征用前3年平均年产值的6倍。
（二）征用果园、茶园、桑园等，为其被征用前3年平均年产值的7倍；未曾收获的，为其同类土地前3年平均年产值的6倍。
（三）征用耕种不满3年的开荒地，为其所在村（组）耕地前3年平均年产值的3至4倍；耕种3年以上的，按照耕地补偿。
（四）征用农民集体所有的建设用地，为其所在村（组）耕地前3年平均年产值的4至5倍。
（五）征用其他土地的，为其所在村（组）耕地前3年平均年产值的2至3倍。
征用林地的土地补偿费标准，按照有关法律、法规规定执行。
第三十五条 征用耕地以外的其他土地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准：
（一）征用农用地的，为其前3年平均年产值的3至4倍；
（二）征用农民集体所有的建设用地的，为其所在村（组）耕地前3年平均年产值的2至3倍。
征用荒山、荒地的，不支付安置补助费。
第三十六条 依照本办法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
省人民政府根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地以外的其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准。
因采矿造成塌陷需要征用土地的补偿费标准和村庄搬迁、农民安置办法，由省人民政府另行制定。
第三十七条 被征用土地上的青苗和附着物的补偿费标准：
（一）被征用耕地上的青苗，按照当季作物的产值补偿；多年生作物，按照其年产值补偿；无青苗的，不予补偿。
（二）鱼苗放养2年以上的，不予补偿；不足2年的，按照放养鱼苗费的3至4倍补偿。
（三）用材林、防护林、特种用途林主干平均胸径大于20厘米的，按照其实有材积价值的10％至20％补偿；主干平均胸径5至20厘米的，按照其实有材积价值的60％至80％补偿。
（四）苗圃苗木、经济林、薪炭林按照其被征用前三年平均年产值2倍补偿；尚无产值的，按实际造林投资2倍补偿。幼龄林、新造林按实际投资2倍补偿。
（五）房屋及其他附着物的补偿费标准，由省人民政府规定。
第三十八条 非农业建设经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地的，应当参照《土地管理法》第四十七条和本办法第三十四条、第三十七条规定，给予补偿。
第三十九条 农村集体经济组织兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办企业，使用土地的补偿标准参照征用土地补偿标准的低限执行。
乡（镇）村公共设施、公益事业使用土地，应当对原土地使用权人给予补偿，除地上附着物和青苗补偿费全额支付外，其他补偿费按照前款规定的标准减半执行；使用本集体经济组织所有的土地，已经调剂相应的土地给原土地使用权人的，可以不予补偿。
第四十条 严格控制征用蔬菜基地。确因特殊情况需要征用的，除依法报批外，应当按照征多少补充多少的原则，落实新的蔬菜基地，并按照规定缴纳新菜地开发建设基金。
第四十一条 收回农民耕种的国有土地，不支付土地补偿费。有青苗的，支付青苗补偿费；本办法实施前，已经耕种10年以上，收回后直接影响农民生活的，按照安置补助费的标准支付困难补助费。
因建设需要埋设电线杆、电线塔、电缆、管道等设施占用土地的，只补偿青苗损失；占地较多的，应当依法征用土地。
第四十二条 农村集体经济组织的耕地被征用完后，原农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其余的土地属于国家所有，由原农村集体经济组织使用；建设项目占用该土地时，应当按照征地办法和标准给予原农村集体经济组织补偿。
第四十三条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准：
（一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；
（二）淮北平原地区，每户不得超过220平方米；
（三）山区和丘陵地区，每户不得超过160平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300平方米。
第四十四条 农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：
（一）因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的；
（二）因自然灾害或者实施村镇规划需要搬迁的；
（三）经县级以上人民政府批准回原籍落户，没有住宅需要新建住宅的；
（四）原有宅基地被依法征用的；
（五）县级以上人民政府规定的其他条件。
农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准；其中，占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
第四十五条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门审批；其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。
农村土地确权补偿标准篇6
关键词：土地征用，目的，补偿，程度
一、公共目的的界定
大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。
一般说来，关于国家强制征地的法律有三种方式来定义公共目的：（1）国家只能因公共目的而征地的一般原则；（2）列出可以定义为公共目的的具体公共用途；（3）两者结合使用。一般原则方式只说明征用的土地必须用于公共用途这一原则，这种方法给与国家行政机构极大的自由裁量权，也给与国家司法机构极大的法律解释权，它可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质。
列举法明确规定只能对如学校、公路和政府办公楼等公共目的征用土地。一般说来，与一般原则法相比，列举法极大地限制了行政和司法部门的自由裁量权。列举可以是排他性列举或包容性列举。排他性列举是列举出所有公共目的，在此之外国家不得行使其征地权力。
而包容性列举则是把列出的公共目的名单和一般原则结合使用，如果征地目的属于这一名单或符合这一一般原则，国家便可以征地。
中国目前使用的是一般原则方法，规定国家可因公共利益征地，但没有规定因公众利益征地的范围②「宪法规定国家有权因公共利益需要进行征地。1998年《土地管理法》重申了宪法的这一规定，但没有界定哪些用途属于公共利益。该法的实施细也没有对之给予详细说明。这样，国家机关在处理哪些情况属于公共利益这个问题上拥有完全的自由裁量权。。
中国现行的征地法律制度还规定，除少许例外，所有非农用地都必须使用国有土地。如果计划农转非的土地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把所有权转为国有，即征地。在这种征地制度下，国家不仅可以因“公共利益”征用农民的土地，而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因为现有的法律制度禁止将集体所有的土地直接转为非农业的商业用途，任何用于商业用途的农地必须经过国家征地将农地转为国家所有。由于对“公共利益的需要”没有明确的定义，再加上国家在土地农转非上的垄断地位，使国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地。
这也是我们最近在实地调查中发现的实际情况。在我们走访的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地产、加油站、采石场和工业设施等商业用途。在剩余的16起总的说来属于公共用途的征地中，很多是同时具有商业和公共设施建设的“双重用途”。例如，安徽省的一个村子中有10亩土地于1997年被征来建设学校。学校建成后，该学校又将一部分建筑物作为店铺出租给许多商店的老板，每32平方米的店铺每月收取100多元租金。
中国土地征用制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上。在这种体制下，至关重要的是，国家必须继续严格制定严格的法律和切实实施法律，从而确保土地农转非符合政府的土地利用规划和防止农地过于流失。从中国的执法实际和中国的大陆法系传统来看，最好的方法是在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”。尽管这样的列举几乎包括所有可能的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。因此，列举应该是包容性列举，而不应该是排他性列举，同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准。
二、征地补偿
中国当前的土地征用制度，存在两个不同但互有联系的补偿问题。一是征地的补偿标准，二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。对这两个问题的探讨不仅适用于国家征地的情况，而且也适用于目前在一些地区试点的集体建设用地流转。
1.补偿费。大多数国家的征地法律都对补偿水平做了象“公平的市场价”或“公正补偿”这类宽泛的定义。在大多数市场经济国家中“，公正补偿”定义为买卖双方愿意接受的价格。在中国的香港特别行政区，补偿标准为“财产征收当日被征用财产的公开市场价”。根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价值的基础是“征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各种因素进行必要的调整。”
重要的是，许多国家规定，政府不仅要向土地所有者给予补偿，而且还必须向承租人给予补偿。
例如，在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。加拿大明确规定要向承租人给予补偿。政府根据以下因素确定对承租人的补偿：（1）租赁期限以及租约上剩余的年数；（2）有无续租权或续租的预期；（3）承租人对土地的投入。同样，在美国，法庭允许持有“额外价值”租约（即征地时这块土地的市场租金高于承租人实际付出的租金）的承租人按比例享有补偿费。如果在中国引入美国的这一法律思路，那么，就可以将土地使用者视为持有30年免租期合同的承租人（或者更确切地说，是将农民视为不用偿付租金的30年土地用益物权的持有者）：因此，由使用者持有的“额外价值”将是30年土地权利的全部市场价值。
中国是依据法定标准来确定补偿金额的。当前的补偿标准依据1998年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：（1）土地补偿；（2）对青苗和地上附着物的补偿；（3）安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前三年内年平均产值的6至10倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断《，土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入（如作物和住房）的补偿，与土地本身的价值关联不大；只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。
即便按目前法律规定的最高比例补偿，农村集体对土地的所有权和农民的30年使用权仅仅值10年的农业产量。这显然是不公平的。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适用于非公共目的的土地农转非，那就更象是巧取豪夺。现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这就既方便也刺激地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利，因为它可以压低给予农民的征地补偿，同时又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商。
比如，根据安徽省自己公布的资料，阜阳市在2003年1-6月国有土地出让中，通过拍卖出让的土地价格为每亩30.57万元，通过挂牌出让的土地价格为每亩16.33万元①「见“安徽省国有土地使用权出让概览”《，中国国土资源报》，2003年8月12日。。但是，我们在调查中发现，当地在征地时对农民的最高补偿为每亩23000元。在一个村子中，农民抱怨说政府以70000元/亩的价格卖了他们的地，却只给他们23000元/亩的补偿费用。他们说，政府什么也没失去就获得了大笔的收入，而他们却不得不被迫放弃土地，到头来才获得一少部分收入。
其他研究人员的实地调查也表明地方政府通过“低买高卖”来从制度中获利。在云南省东北部的一个村子中，850亩的土地被国家征用并将使用权以15万元/亩的价格出售给投资商。最终付给村集体的补偿费仅为28000元/亩，其中农民获得的仅有9000-10000元/亩，大约是土地权出售价格的6%②「郭晓林：《中国征地和农村纠纷》《中国季刊》（2001年）第422页。。
增加国家在征地用于公共目的时支付给农民的补偿费有三种途径。第一种是继续执行法定的补偿标准，但是提高目前《土地管理法》中规定的补偿水平。第二是普遍采取“公平市场价”的方法。
第三种也是我们建议采取的方法，即补偿以公平市场价为基准，同时规定最低补偿标准，即定下限不定上限。在这种方法下，公平的市场价标准适用于土地权利的市场价可以确定的地方，如城市郊区和经济发达地区，但在公平市场价难以确定的地方，补偿不得低于最低补偿标准。
2.补偿的分配。补偿的分配是中国特有的问题。我们的实地调查显示，有关征地补偿分配的现行法规和实践的结果，是征地补偿费大多被乡镇政府和集体组织拿走，失地农民获得的补偿只有很少一部分甚至没有。乡村干部采用的一个非常典型的方法，是保留大部分或所有的土地补偿费，然后在村中进行土地大调整，让失地的损失由村中所有农户承担。另一种方法是将补偿费在村中平均分配然后进行土地大调整。显然，第二种方法比第一种方法可取。但是，在这两种情况之下，村中所有农民的土地使用权的稳定性都会因大调整而遭到破坏。依据《农村土地承包法》和相关政策，这种调整是不合法的。
在安徽、海南和广西进行的实地调查中，我们向土地被征用（17个村中共有34例土地征用事件）的村中的农民询问土地补偿费的分配方法、土地补偿分配后是否进行土地调整、如果进行了是哪一类土地调整。在17个村中，我们发现总共5组不同的土地补偿费分配方法和因征地而实行的土地调整。
对这些实地调查结果的分析有几点值得注意。第一，在所有34起征地中，我们没有发现一起在征地后进行土地小调整的事例。这表明，通过小调整来解决由于征地导致的人地矛盾并不切实可行；如果允许征地后进行土地调整，那么必然是严重破坏土地权利稳定的大调整，这反过来又严重危害农村法制建设和全村农民土地权利的稳定。
第二，有不少的村采取将土地补偿费直接分配给失地农户且不进行土地调整的办法。实际上，一些村子已经开始改善其征地补偿的分配办法，用“将土地补偿费分配给失地农户且不进行土地调整”的办法来代替“将土地补偿费平均分配随后进行大调整”的办法。综合实地调查的结果，这种改进的办法会受到欢迎，或者至少将被越来越多的村接受。
第三，将征地的土地补偿费分配给失地农户，似乎是稳定土地承包关系的一个重要因素。在征地后将土地补偿费分配给失地农户的所有12次征地中，没有一例在征地后进行土地调整。相反，将土地补偿费平均分配给村中的所有农户或由村集体保留的事例中，全村范围内的大调整却很有可能发生。
《农村土地承包法》明确禁止大调整并将非法土地调整列为对农民土地承包权的一种侵犯。实地调查结果有力地说明，将所有或大部分土地补偿费分配给受征地影响的农户，不仅会补偿这些农户的损失，而且还有助于加强所有农民土地使用权的稳定（12例采用这一补偿方法的征地中，无一例进行过土地调整）。尽管1998年《土地管理法实施细则》中规定国家要将土地补偿费交给集体，但是却没有对国家将这些土地补偿费下发到集体后，集体如何对其进行处理做过任何规定。征地制度改革应该填补这一空缺，明确要求集体将所有或大部分土地补偿费分配到受征地影响的农户手中。要保证按照以上所述的比率将补偿费支付到农户手中，必须有一些保障措施。一种保障措施将土地补偿费不直接交给集体，而是交给通过契约建立的中介监督机构。这需要指定一个政府机构或国家银行负责从国家或土地开发商那里收取补偿费，并从集体土地所有者和受征地影响的农户手中收取所有相关文书。土地易手之后，这一中介监督机构将负责以一次付清方式或按年支付的方式将补偿费直接下发到受征地影响的农户手中。
三、征地程序
法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范简单说来就是要保证农民在征地过程中有：（1）知情权；（2）参与权；（3）上诉权。
中国现有的土地征用法在这三个方面做得很不充分。RDi的实地调查强有力地表明，征地过程中没有农民的参与，既带来农民的失望，也为集体干部滥用职权提供了机会。在17个发生过34次征地的村中，从未有过就征地目的或补偿标准征求村民意见的事情。在多数情况下，农民只是简单告知哪些地块要被征用，目的是什么，他们能得多少补偿。这种告知都是口头的，而不是书面的。
而且，由于征地事件本身和补偿标准都是单方面强加给农民的，这种口头告知实际上只是一种要求农民在一定时间范围内做好征地准备的最后通牒，没有任何让农民“参与”征地过程的意义。
在那些做出口头通知的地方，通知的内容中一般包括补偿的种类和每种补偿的金额。但是，大多数农民告诉我们，他们实际上根本不知道政府的征地补偿实际上究竟是多少。在17个村中，只有安徽的两个村把包括补偿标准的政府征地公告张贴在村办公室里供农民查看。
这种程序上的不足也使地方官员和集体干部有机会通过征地来最大限度地实现他们的经济利益。在访谈中，大多数农民都表示，他们完全不知道政府给集体的补偿是多少，政府补偿中又有多大比例是分给村民或分给失地的农户。在海南的一个村，集体干部在1998年的一次兴建地方农贸市场的征地中对农民讲，补偿仅为每亩600元，令人难以置信。在海南的另一个村，1993年的一次征地征了该村40亩地建一高科技项目，集体告诉农民补偿为总共10万元，但是根据临近村的补偿标准，农民认为集体得到的补偿大大高于公开宣布的补偿。
集体干部利用程序保护措施的缺乏侵犯农民权益的表现可分为下述三类：
1.截留土地补偿金。在访谈中，我们问到农民是否在征地时得到过补偿，如果得到过，那么是哪一类补偿，金额多少。几乎所有村的农民都告诉我们，失地的农户得到了青苗补偿。
广西自治区首府南宁市近郊的一个村，失地农户的青苗补偿为每亩1500元，除此之外，其他所有村的青苗补偿标准为每亩600-800元。
在这17个村的34次征地中，有5个村在11次征地中既没有将土地补偿金分给失地农户，也没有将之在全村平分。还有一个村的集体答应从村中的机动地中调出土地给失地农户，但这一承诺一直没有兑现。当问及土地补偿金都到哪里去了，这些村中的农民说集体拿走了。
在这些村中，集体干部大多没有向农民解释集体截留的土地补偿金将做何用，但也又一个例外。在这个村中，集体告诉农民“上级”政策不允许将180万的土地补偿分给农民，所以只好将补偿金存入集体的银行账户。但是，农民说他们从未见过这一文件，甚至是在场的村出纳也说不出集体截留土地补偿金所依据的上级文件。
2.少报土地补偿金。如上所述，村集体很少公布包括有补偿金额在内的政府征地公告；我们所走访的村中几乎都是由集体干部口头宣布补偿标准。这种口头宣布给与集体干部极大的自由权，使之想让农民知道补偿多少就宣布多少。我们在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩600-40000元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩12000元以下。许多农民相信，政府的土地补偿金和集体宣布的土地补偿金之间存在巨大的差异。
在安徽阜阳，虽然政府的土地补偿标准为每亩20500～36000元，但是在我们所访问的四个村中，有三个村的集体宣布标准大大低于此数。此外，在阜阳的两个村中，集体近几年来采取了一种分配土地补偿金的新方法，失地农民得到每年每亩600～700元年“租金”。失地农民对这种补偿方法很有意见，因为集体没有具体告诉他们有多少年可以获得此“租金”。他们怀疑集体只是将土地补偿金中的小部分拿出来做“租金”分给失地农户，与之同时将大部分由集体截流。
3.将农民的土地补偿变相转移。我们于三月份在海南和广西的调查中发现，在几起征地中，向政府和村集体通过一连串非法手段剥夺农民的补偿权利。在海南的一个村中，1993年有40亩地被征用于高科技项目。虽然农民被告知土地补偿总额为10万元，但只有不到6万元分给了全村村民，其余由集体占有。也就是在这个村，1986年因建一钛矿加工厂征走村里一大片土地，但农民没有分到一点土地补偿。几年之后，加工厂破产走人，把土地荒废。村长将这片土地改建成44个宅基地，每个120m2，按每个宅基地3000元的标准出售，所有收入进了村长及其亲戚的腰包。
在广西的一个村，乡政府在1994～1995年间拿走村里17亩地搞开发区。乡政府答应每亩土地赔偿6500元。但是，没有一分钱到账，因为乡政府自称乡里没钱。八年之后，在2002年，当这17亩地开发成一个可以建房100多个（每个80m2）的住宅项目，乡政府拨出17幅宅基地给村里，以其顶替承诺的补偿。到我们访问时为止，拨出的17幅宅基地有70%已被出售，每幅6500元。通过这一手法，乡政府可能已经获得或将要获得50多万元的收入。
四、建议
根据以上的分析，我们对改革和完善征地制度的具体法律建议如下：
国家可以根据公共利益需要依法征用农村集体所有的土地。国家征地的目的必须是下述用途：交通用途，包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场；公共建筑物建设用途，包括学校、图书馆、医院、低收入家庭的住房；军事用途；公用事业用途，包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库；公园、操场、花园、运动场和公墓；对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目；其他经国务院批准的重要公共用途。国家必须证明，征用土地的主要用途是公益性，而不是经营性。
如果集体所有农地转变为非农用途但不属于上面所列的具体用途，或者虽属于上面所列用途但其主要性质为经营性质而不是公益性质，则国家不得采取强制性征地。在这种情况下，土地用途的改变只能通过在自愿基础上的谈判交易来完成、并得到所有受影响的土地所有者和使用该土地的农户的同意。
国家因许可的公共目的征用集体所有农地的，必须对所有被征土地的所有者和使用权持有者进行补偿。土地补偿费标准应该是被征土地的公平市场价格。公平市场价难以确定的地区，土地补偿不得低于土地征用以前三年中年平均农业产值的三十倍。此外，还应依据《土地管理法》和其他相关法律法规，支付青苗和地上附着物补偿费和安置补助费。
被征用土地的所有者或持有被征用土地使用权的一户或多户农民，对征地执行机关确定的补偿费有争议的，可以申请上一级人民政府进行行政复议，或向人民法院直接提出诉讼。对行政复议结果不服的，可以向人民法院提出诉讼。
如果是国家因公共利益需要征地，或者是集体流转其土地的使用权用于非农业用途，不得对村中没有受到影响的任何一部分土地进行土地承包经营权的调整。对地上附着物和青苗的补偿应该分配到受征地影响的农户手中。土地补偿费或土地流转收入可以在集体土地所有者和村中受影响的农户之间分配。需要安置受征地影响的农户的，安置补助给与需要安置的农户。对尚未承包到户的集体所有的耕地或荒地，土地补偿费或流转收入可以在集体和村中的所有成员之间分配。
在集体土地所有者和受影响的农户一致同意的基础上，可指定一个政府机构或国家银行作为契约中介机构，负责处理土地补偿费或流转收入的分配事宜。中介机构应将所有征地补偿或协商流转收入存入指定的中介机构专用帐户，受益人为按上述比例受益的失地农户和集体土地所有者。
通过征地或协商流转获得土地使用权的一方可作为建立此中介机构专用帐户的见证。
集体流转土地使用权用于非农用途的，国家可以征收土地交易税，但税率不得超过交易所得中受影响农户收入所得的5%；如果交易所得为分期付款，则不得超过任何一笔付款的5%.集体经济组织内的农民如享有使用权的土地将被征用，有征地的知情权，并有权参与征地的全过程。因公共目的提出征地申请后，应及时通知土地所在地的集体经济组织内的所有农民。通知应是书面通知，必须张贴在该集体经济组织内的公开地方，并且召开村民大会或村民代表会议讨论征地事宜。
在随后的征地各个阶段，也必须以同样的方式向农民通报有关拟议征地的实质性意见，如选址、政府有关部门的批复、补偿标准和补偿分配、分配给哪些农民、何时分配、进行征地的时间表等，农民有权参加讨论这些问题的会议。有关部门必须在征地开始进行之前审理农民的意见并做出答复。
当有关部门根据这些程序最终批准征地之后，应给予受影响农民一定的时间清场。
农村土地确权补偿标准篇7
[关键词]河北省；农民；财产性收入；现状；途径
[中图分类号]F470[文献标识码]B
一、农民财产性收入的内涵
农民财产性收入是农民收入的一部分，农民收入是指农民人均纯收入，与城镇居民的可支配收入相对应，是指农民的总收入扣除获得这些收入所发生的费用后的收入总和。农民收入主要来源于工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入。
农民财产性收入是指农民由于拥有财产而获得的收入。农民财产包括金融资产、实物资产和无形资产。农民的金融资产是指农民所拥有的以价值形式存在的资产，包括农民的现金、银行存款、股票、债券、基金、保险等可以在金融市场上流通的金融工具。农民的实物资产是指农民所拥有的用于生产物品和提供服务的资产，包括农民的房屋、土地、车辆、收藏品等。农民的无形资产是指农民所拥有的没有实物形态，但具有法定权利和技术的资产，主要指农民具有的专利权或商标权等。
农民的财产性收入是农民家庭将拥有的金融资产、实物资产和无形资产进行投资和转让所获得的收入，根据河北省农民的现状，主要有下列几方面构成：一是土地财产性收入，是指农民家庭土地承包经营权的流转，土地征用补偿等。二、农民房屋财产性收入，包括出租房屋，房屋被拆迁，宅基地的转让等获得的收入。三是金融财产性收入，包括存款所获得的利息，股票收益，红利收入等。
二、河北省农民财产性收入的现状
（一）河北省农民人均财产性收入较低，占比小，发展速度不平稳
在河北省重视三农发展和惠农政策的推动下，河北省农民总收入逐年提高，河北省农民人均总收入逐年提高，在农民总收入的四个来源中，农民工资性收入、经营性收入、转移性收入都是历年提高的，唯有财产性收入，在2013年却出现了下降趋势。从以上分析可见，河北省农民的财产性收入对农民的生活水平的提高贡献率较低，并且财产性收入极不稳定，有待于数值的提高和政策的保障。
（二）河北省农民的财产性收入远远低于城镇的财产性收入
河北省农村居民的财产性收入远远低于城镇居民的收入，城镇居民的财产性收入是农民财产性收入的17.89倍，特别是当城镇居民的财产性收入得到了迅速发展的同时，农民的财产性收入却有所下降，可见，稳定地提高农民的财产性收入，破解制约农民财产性收入障碍，是解决农民贫困、实现全面小康的重要途径。
（三）河北省农村居民财产性收入的来源渠道较窄
与城镇居民相比，河北农村居民财产性收入来源较窄，主要来源于资金，土地和住房。资金的收入主要靠储蓄、民间借贷等获得的收入。土地的收入主要靠征用土地获得的补偿或者通过土地的流转获得的租金。住房收入主要通过出售、拆迁补偿、房屋出租等。
三、河北省提高农民财产性收入的途径
（一）增加农村土地和宅基地等财产性收入的途径
1.加快河北省农村土地和宅基地的确权工作，为获得财产性收入创造条件。土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。农村土地确权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权确权。目前还有部分地区农村宅基地使用确权登记发证工作没有完成，农村承包经营权的确证工作大部分村庄还没开始，政府管理部门要认真监督相关的执行部门，积极主动地展开工作，按时或提前完成土地确权工作，及时发放给农民确权证书，为保障农民获得土地财产性收益提供条件。
2.改革和完善征地补偿制度，保障失地农民的土地补偿收入。首先，应加大宣传土地征收制度，让广大农民了解河北省土地进行征收补偿的程序和标准。
河北省农村征收土地具有严格的征地程序和标准，尤其要严格履行征地前告知、确认、听证程序，确保被征地农民知情权，妥善化解征地矛盾。特别是2015年6月1日起执行新的征地补偿标准。新规定增加了每亩土地的补偿数额，给农民带来了实惠。但是，从农村调查中发现，86%的农民根本不知道河北省土地补偿的程序和新标准，对于如何补偿，补偿的数额大部分农民表示不太清楚，往往猜测农村的干部克扣他们的补偿款，产生对补偿标准的不满，对政府和行政人员的不满。所以，河北省相关单位应加强征地补偿新标准和补偿程序的大力宣传，让广大的农民了解河北的优惠政策，了解补偿土地的标准，让农民了解应有的财产性收入的来源于数量。其次，对土地补偿费的分配，应建立配套的具体操作细则。河北省出台了土地补偿的程序和土地补偿的新标准，但是并没有规定农村集体配套的具体操作细则，导致村委会在实践中出现许多违规行为，如将土地补偿费分成多次分配，还有的农村成立合作社，用一定比例的补偿款加入了合作社，作为股金，但是合作社根本不让农民参与经营。所以，河北省应制定补偿分配的具体细则，并制定相关的监督机制，以便使农民被征土地补偿能按一定比例及时发放到农民手中，以便使农民的财产性收入不被剥夺。最后，应尽快建立城乡统一的建设用地市场和集体协商制度。
农村的土地所有权属于集体，使用权属于广大的农民，土地的处置和用途的转换一般由地方政府或行政机关来主宰，往往由政府以较低的价格来征用，然后以商业用地或工业用地卖出，而农民获得了非常微博的补偿收入。所以，应尽快建立城乡统一的建设用地市场，让市场来决定农村土地的价格，使农民获得更多的收益。
河北省政府规定河北省区域内的土地征收补偿标准由河北省政府制定，任何单位和个人不得擅自提高或降低土地补偿费的标准。这严重剥夺了广大农民集体的权利，土地是农民重要的生产资料，是农民生存和发展的重要的条件，补偿的多少直接影响到农民以后的生存质量，所以，农民有权利协商和参与补偿标准的确定，建议建立集体协商制度，维护农民的利益。
3.尽快建立土地和宅基地流转市场，增加农民的财产性收入
随着河北省城镇化程度的提高，许多农民家庭已经走入城市，但是走入城市的农民住宅和土地有的闲置，有的让亲属照看和耕种，严重影响了农民的财产性收入，只有快速有效的把土地和房屋流转出去，才能使进入城市的农民安心工作，在增加财产性收入的同时增加工资性收入和经营性收入。目前，河北省的农村还没有建立土地流转的平台，严重影响了土地和住宅的有效利用，同时影响了农民的财产性收入。
应建立县、乡、村三级联动的土地流转服务平台，重点提供土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导，利益关系协调等服务妥善解决土地流转的纠纷，促进土地快速健康地流转。建议加强各级农业农村管理机构的建设，增加县乡村各级土地流转的管理人员和服务人员，增加相应的编制及工作经费，促进土地的流转。
（二）大力发展农村金融，提高金融产品对财产性收入的贡献水平
1.要大力发展金融机构。金融机构主要是指存款机构，证券公司和保险机构等。在河北省农村，银行存款机构一般设在乡级村，主要有农村信用社，邮政储蓄，在交通便利的镇才会有农业银行。证券公司在县级市才会出现，但数量较少，村镇几乎没有保险公司，村子中只有保险员，人们对于保险员往往信任度不够，一般不是情愿投保，而是碍于面子不得已而入。可见，农村金融机构短缺，使得农村居民可选择品种较少，投资渠道狭窄而减少了财产性收入的数量。要大力发展金融机构，在乡村增加银行数量，开设证券公司分支机构等。
2.要增加适合农民特点的金融产品。在农村的金融投资主要是银行储蓄，在农村应该开发适合农民特点的金融产品，由于农民收入较低，建议开发一些起点低周期短的银行投资产品，增加低收入农民投资的积极性，并能让农民很快看到利益，增加投资机构的可信度，这样可以利用农民手中微薄的收入获得较大的财产性收入。
3.“互联网+金融”提高农民的财产性收入。随着农村经济的发展，智能手机在农村也越来越普及，“互联网+金融”应该成为农村最青睐的投资方式。互联网金融不受时间和地点的限制，方便快捷，投资起点低且收益率高，是越来越多的城市年轻人投资理财的最佳选择。但是在农村，由于网络知识缺乏，大部分农民不懂网络，更不懂网络金融，阻碍了互联网金融业在农村的发展。同时，农村居民对网络金融存在着不信任感，认为钱投到网络上，不如拿着实实在在的存折踏实可靠。所以，必须加大网络知识和网络金融知识的宣传力度，特别是在农村宣传起点低，见效快的小银票之类金融产品，农民很快就会看到收益，激发农民投资的积极性，促进网络金融业在农村的发展，增加农民的财产性收入。
[参考文献]
[1]胡红斌.农村土地流转与农民增收的关系[J].商业经济，2014（9）
农村土地确权补偿标准篇8
论文关键词 土地征用 利益受损 权益保护
随着社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，土地征用的数量也日益增多。社会经济的迅速发展加速了土地的非农化进程，为保证城市发展和各项建设对土地的需求，大量的农用地被征收征用。土地是农民的命根子，一旦被征用，农民便失去从事农业生产建设活动的基础，从而丧失基本的生活来源。也就是说，土地征用涉及到广大被征地农民的切身利益。因此，在农地征用过程中必须重视对被征地农民利益的保护。然而，在现实征地过程中，由于各种原因，因土地征用侵犯农民利益的现象时有发生，因此，本文根据征地过程中存在的问题，从法律角度对农地征用过程中农民利益的保护作一探讨。
一、农地征用过程中农民利益受损的现状
（一）征地范围过宽，农民失去土地的随意性较大
我国《宪法》第10条第3款和2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款对土地征收、征用做了明确规定，强调征收征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收征用中，地方政府却随意扩大解释“公共利益”的概念，滥用征地自由裁量权，打着“公共利益”的旗号，随意征用农村土地，把一些非公共利益的商业性用地和经营性用地也纳入了公共利益的范畴，从而频繁征地，非法侵犯农民土地，使作为农民生存基础的土地被轻易剥夺。
（二）政府统一征地职能不到位，法律法规执行不到位，侵犯了农民利益
政府统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程；还有地方政府利用建开发区的名义多征少用，征了不用。有的乡镇为吸引企业入驻，获取地方经济的短暂发展，不惜牺牲农民的利益，采用极低的征地费用标准。许多地方政府在征地过程中不严格依法进行，法律法规执行不到位。此外，在土地征用过程中还存在政府利用自身的强势地位来减少征地阻力的现象。
（三）土地征用程序不透明、不民主，农民参与难保障
许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，农民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、补偿多少、怎样安置等信息根本不了解，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被蒙在鼓里，甚至许多地方政府在征地过程中根本没有执行两公告一登记制度（即征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记制度）。此外，农民在征地过程中参与的程度也非常有限，因为国家征地面对的是集体而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用、补偿协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。因此，所有的征地行为都是政府和用地单位之间进行的暗箱操作，法律规定的听证制度也只是落于形式化，并未实际发挥其保障农民在征地过程中知情权和参与权的作用，农民在土地征用过程完全处于被动和不平等的地位。
（四）土地征用补偿标准偏低，补偿不到位，农民利益受损
我国当前土地征用制度中征地补偿构成基本上沿用了计划经济时代的做法，与市场严重脱节。按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。若按最高补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元，“依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按当地物价水平，仅能维持农民两年多的基本生活”，况且在有些地方对征地补偿费和安置补助费还普遍按照法律规定范围的最低标准执行，因此难以解决被征地农民的长远生计。另外，按照此规定，农民在土地被征收征用后得到的补偿费用也只是个相对固定的数额，无法从土地的市场增值中获得应有的收益，相对于土地的预期收益而言这种补偿标准也过低，农民的土地财产权益严重受损。再说在实际操作中征地单位是与村委会签订的土地征用补偿协议，除地上附着物和青苗补助费外的其他征地补偿费用都支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用，所以这笔原本较低的补偿费用也难以及时、足额发放到被征地农民手中，拖欠、挪用、克扣的现象时有发生。
（五）安置方式单一，就业养老缺乏保障
目前，政府对农民集体土地的征用普遍采取的是货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平。货币补偿安置只是为被征地农民提供了最低生活要求,没有解决被征地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。如果重新择业谋生，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能等，也无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求，再加上就业培训缺乏，就业中介服务滞后等，导致被征地农民的生存发展空间非常狭窄。
二、农地征用过程中农民利益受损的原因
造成土地征用过程中农民利益受损的原因是多方面的，既有地方领导干部思想意识方面的原因，也有现行法律、制度方面的原因，还有农民自身的原因等等，现就造成土地征用过程中农民利益受损的各种原因展开论述：
（一）思想意识方面的原因
1．一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识
土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部仍然固守着以牺牲农民权益为代价发展经济的陈旧观念，缺乏尊重农民财产权的意识，特别是在畸形政绩观影响下和土地低征高卖巨大的利益面前，许多地方领导干部更是把尊重农民财产权的意识抛在九霄云外，无心考虑被征地农民的权益是否受损害。
2．缺乏对土地进行管理的正确理念
现在所有建设用地一律由国家征收征用的做法脱胎于计划经济时代，在建设社会主义市场经济的今天，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共产品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途，而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。
（二）现行法律、制度方面的原因
1．土地征用制度存在严重缺陷
当前造成土地征用中农民利益受损的最根本原因是政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，法律规定过于原则，“公共利益”界定不清。我国《宪法》第10条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款的也作了同样规定，可以说现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权，但两部法律都没有对“公共利益”做出明确的界定，这样使得该法律规定缺乏实际执行的可操作性，留给地方政府很大自由裁量权，在实际操作中地方政府常常把“公共利益需要”作为最好的不当征地的理由，大量的农村土地被征用。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算，补偿金是由政府在法定幅度内确定，这必然会造成农民得不到应有的补偿。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则且就村民征地款分配纠纷是否属于法院受理民事案件的范围规定前后不一致，往往导致纠纷无法解决，被征地农民告状无门。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，我国宪法则只有征用而没有补偿的规定。其二，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。
2．土地征用过程中被征地者的权利救济途径单一，对被征地者的司法保护不足
虽然现行法律规定了征地争议救济制度，但是救济方式单一，仅限于行政救济，而且还是法律规定不完善的行政救济制度。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，但根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此对征地补偿、安置的争议，其救济途径仅限于由省级以上人民政府裁决，在我国目前的客观实际条件下，这一途径存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。在行政救济之外，法律并没有规定其他的救济途径，因而，土地征用、征收及补偿方面的纠纷，无法通过司法途径得以解决。
3．土地产权不明晰，主体不明确
《土地管理法》规定农村土地归集体所有，但“集体”实际上是个笼统的概念，乡（镇）、村和村民小组都可以称得上“集体”，在不同程度上他们都是农村集体土地所有权人代表，这就使得农民利益没有确定的代言人，农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。所以，在征地过程中，农民自己不能参与平等谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，乡村干部又不能代表农民维护自己的利益，这样，在土地征用过程中农民利益受损也就成为可能。
4．缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位
农村集体土地被征用后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，再将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价，农村集体和农民只是得到较低的补偿费的现象，仅靠社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，无法真正发挥应有的作用。
（三）农民自身的原因
农民处于社会的最底层，由于各方面的原因，他们自身受教育的程度最低，法律维权意识落后，自我保护能力低下，况且由于我国延续了两千多年的封建中央集权制度，农民思想被深深束缚，本身对行政权力有一种敬畏意识，所以他们很难在土地征用过程中为维护自身利益拿起法律武器与政府“较劲”。
三、对农地征用过程中农民利益进行保护的建议
由于以上种种原因，造成现实农地征用过程中对农民利益的保护不足。农民为土地征用付出了沉重代价，他们原本就是社会的弱势群体，思考如何在农地征用过程中对农民利益更好的保护就显得尤为重要。对此，笔者建议可以从以下几方面去落实：
（一）转变思想观念，增强尊重公民财产权意识，树立全社会成员共享社会发展成果的基本理念
国家机关工作人员特别是领导干部要以身作则，身先士卒，彻底摒弃计划经济时代农村经济为城市经济发展让路，重国利、轻民利的思想，增强公民财产权保障意识，不再与民争利，转变以牺牲农民利益发展经济的陈旧观念。树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平和效率的关系，既不能片面重视效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益，努力使每一个社会成员都能分享到城市化的成果。
（二）重新定位政府角色，保障农民利益
政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地征用上，充当土地市场秩序的监管者角色。政府可以制定集体土地交易价格条例，加强对土地补偿资金的的监督和管理，对占而不用等圈占土地违法行为进行严厉查处。政府要增加土地征用行为的透明度，从而防止少数不法投机分子借国家征收征用之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。
（三）完善土地征用立法，改革现行土地征用制度
由于土地征用立法不完善，现行土地征用制度设计不合理，导致农民这个弱势群体的利益在土地征用过程中屡遭受损，而且也导致了土地资源配置效率的低下，对此，笔者建议如下：
1．明确“公共利益”范围，严格区分公益性用地和经营性用地
针对《宪法》和《土地管理法》中对“公共利益”的界定不清导致地方政府征地权的滥用的情况，笔者认为可以通过修改《宪法》和《土地管理法》或由全国人大常委会出台专门司法解释对《宪法》和《土地管理法》中“公共利益”的范围进行明确界定，参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共利益的需要上面，对于工商企业用地等经营性用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、农民和集体购买、租赁等市场方式取得，价格也由市场决定，充分发挥社会主义市场经济体制下市场在土地资源配置中的作用。
2．建立简便、严格、高效、透明的土地征用程序
我国可以借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一是征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权。二是所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权。三是补偿费用发放过程要透明，要加强监督管理，以避免征地补偿费被瓜分或被层层截留。四是加强征地后的监督措施，使农民集体享有优先使用土地的权利。五是司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。
3．完善土地征用救济途径，建立征地争议司法救济制度
对于农民通过行政救济途径维护自身合法权益成本过高，执行困难问题，笔者认为可以建立一个独立于政府的农民协会，通过农民授权，由他来代表被征地农民进行土地征用合法性听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放。当农民就征地补偿发生纠纷时也由其接受农民授权申请国务院裁决或提起行政诉讼，这样相对于单个的农民来说，通过省级以上人民政府救济的困难性就大大降低，农民的合法权益也就可以更好的得到维护。另外还有必要扩大救济途径，可以考虑在行政救济之外，增设征地争议司法救济制度，从而实现行政救济与司法救济相结合。我国可以通过立法规定行政救济是司法救济的前置程序，具体规定为：对土地征用争议，被征地农民应当向县级人民政府或其他土地主管部门申请裁决；对县级人民政府或其他土地主管部门作出的的裁决不服的，被征地农民有权向人民法院提起民事诉讼。通过赋予被征地农民提起民事诉讼的权利，使其能够得到充分的救济。
4．改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有，由于“农民集体”是虚置的主体不确定的，因而不能使农民成为法律意义上的市场主体，现实中某些村委会或村民小组中的领导人员常借“农民集体”的名义非法处置土地及补偿费用，侵犯农民合法权益。要使被征地农民能够自主处分自己的土地及对被征地农民的补偿能够到位，关键是要在立法上确立农村集体土地归村集体所有的的土地所有权制度。通过修改相关法律，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
5．引入市场价格机制，科学制定征地补偿标准
现行的土地征用补偿标准没有考虑土地的区位，地区经济发展水平，土地市场交易价格等影响土地价值的经济因素，剥夺了农民分享土地增值收益的权利。所以我们需要引入市场价格机制，建立和完善农地价格体系，由独立的资产评估师对所征土地进行专业的评估，以农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准，再参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。土地征用补偿费用中还应该包括土地的增值部分，适度提高经济补偿标准，以保障被征地农民能够在城镇生存和有一定的发展资本。
6．拓宽征地补偿安置方式，解决被征地农民的后顾之忧
我国现行的征地补偿安置方式主要是实行一次性货币补偿，肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了一定的积极作用，应该坚持下去并逐步得到改进。但是因为现行的经济补偿标准太低，纯粹的经济补偿并不能为被征地农民的长远发展提供有效的保障。根据国内各省市己有的经验做法，国家可以通过推广直接经济补偿、再就业培训、留地安置、土地使用权入股相结合的征地补偿安置方式，变单一的货币补偿方式为多元化的补偿安置方式，为被征地农民建立起完善的生活保障。
（四）加强农村精神文明建设，提高农民自身素质
通过各种途径，推动农民的思想解放，让所有农民充分认识到自己的国家主人翁地位，同时通过推广“送法下乡”，增强农民的法律维权意识，让广大农民学会运用法律武器维护自己的合法权益。要加大对农村的教育投入，缩小农村与城市在教育上的差距。
（五）做好其他相关制度的配套改革，更好维护被征地农民的利益
1．建立健全农村土地征用监督机制，约束地方政府的土地征用权
缺乏监督的权利必定会被滥用，为了保障土地征用程序能够被严格依法执行，笔者认为可以通过加强立法，规定由行政机关内部监督、被征地农民监督和网络媒体监督相结合的土地征用监督机制。同时，还要加强政府的信息公开，规定涉及被征地农民切身利益的确需公开且按照法律能够公开而未向公众公开的责任，确保公众的知情权，从而可以更好的进行监督。
农村土地确权补偿标准篇9
一、农民房屋征用补偿存在的法律问题分析
（一）轻法律重规章：基本上采用一些应急性的行政规章，限制农民土地承包使用权和处分农民私有财产
我国宪法规定了保护私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，却没有对农民房屋等私产的补偿标准作出具体规定。在现行处理农民私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门的行政规章及文件干预处分在征用过程中涉及的农民私产。
（二）轻私权重公权：在征用补偿过程中，政府行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制
在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。征用补偿是典型的公权对私权的限制和干预。由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律边界，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。
1.制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大
土地管理法第四十七条第二、三款对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对以房屋为主的农民私有财产权则采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的房屋概念，房屋仅被包含在“附着物”之中。
在执行过程中，有些被授权的省级机构依法制定了补偿标准，如上海和北京两地。但有些被授权的省级机构并未制定相关的补偿标准，而是又将此项权力再度转授于下级政府，如某省人代大常务会1999年12月10日制定的我国土地管理法实施办法中规定，地上附着物和青苗补偿费的补偿标准由市、州人民政府、地区行政公署制定，报省人民政府批准后执行。根据立法法第十条规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。转授权力的结果导致征用补偿工作失范，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知处分农民私产。
2.非法剥夺了农民的私产所有权主体地位
由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包使用权，而且“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产。这类协议的违法性显而易见。依照土地管理法确立的征用土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。镇政府不能充当征地方；同时，在征用补偿关系中，农民是房屋等私产所有权的主体，关于这部分财产的补偿协议应由他们与征地方签订，村组非经农民授权不能。
3.非法剥夺了农民的诉权
依据现行诉讼程序法精神，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院起诉。但有的地方却由镇党委、镇政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁征用及补偿标准问题上，不得有任何异议。接踵而至的便是强制拆迁。
（三）轻农村重城市
就目前所见的行政法规、规章的适用范围为国有土地上的城市房屋拆迁补偿，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，长期以来一直参照城市房屋拆迁补偿办理。国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，致使农村集体土地房屋拆迁遇到一些难以解决的问题。因此，为加快农村各项建设的发展，规范征用补偿行为，保护当事人合法权益，制定一部关于征收征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法十分必要。
二、对农民房屋征用补偿问题的法律建议
征用补偿虽发生在全国城乡各地，各地经济发展水平也不一样，但作为农村被征用者有充分理由享受同样的法律环境。从宪法和法理上说，对公民基本权利的限制与剥夺的立法权，只能由全国人大行使，而不能交由其他机关行使。特此建议，由国家立法机关制定一部有关征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法。
1.明确规定征用补偿的基本原则
从法理上正确分析征用补偿法律关系，是确立征用补偿基本原则的基础。
第一，政府行为必须受到法律严格限制的原则。“征用”是一种行政法律关系。就政府而言，对农民私有财产进行征用（或因征用进行房屋拆迁），性质上是公权对私权的干预限制，最基本的原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明文规定的授权事项不可为，包括权力的范围和行使权力的方式。就农民而言，其私有财产应当接受法定的公共利益的限制。
第二，公平合理的补偿原则。征用后的“补偿”关系是民事法律关系。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务；农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。
2.明确界定公共利益的具体事项
公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。法律要以例举或排除的方法对公共利益作出严格具体界定，防止假公共利益之名，僭越法律，进行商业开发的违法行为。
3.制定统一的补偿计算标准及安置原则
土地管理法第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应确定计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。
4.规定严格的法律程序
政府对农民私有财产的征收必须借助严格的法律程序完成。具体包括：第一，征用程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第二，救济程序。如：行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序。
农村土地确权补偿标准篇10
［关键词］征地制度；改革；权；利
在我国快速城镇化的大背景下，土地征收制度通过土地资源这一基本要素的供给为城镇化进程的推进发挥了重要作用。然而，在征地制度背后也暴露出了诸多弊端，备受关注的包括粮食安全、暴力拆迁等问题。相应地，学术界对征地制度改革的重点亦放在征地范围、补偿标准、安置方式等内容上，为征地制度改革指明了方向。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，强调探索缩小土地征收范围，健全矛盾纠纷调处机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等，将征地制度改革提升到新的高度。为此，笔者尝试从征地制度改革的“权”和“利”2个关键点入手，深入剖析征地制度的弊端并提出相应的改革措施。
1征地制度的“权”“利”困境
1．1“权”方面
1）农民没有参与权征地是农村集体土地所有权转变为国有土地所有权的过程，同时也是地方政府主导的集体土地国有化的过程。在征地方案的落实细节上农民没有直接参与，尤其在补偿标准、安置渠道等方面往往是征地方案下发后才被告知。法律上，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提到“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”，尽管如此，却未提及被征地人的参与权问题，因而征地制度的设立对被征地人的利益保障不够。2）集体没有处分权集体土地征收是一项自上而下的行政行为，是国家为公共利益的目的而强制、有偿取得领土范围内原属其他民事主体所有的财产，其实施和开展皆由地方政府主导。农村集体在“公共利益”的掩盖下必须被动转变所有权权属，在选择应不应该征收和被征收的用途如何确定等方面，村集体没有处分的权利。农村集体在土地所有权归属上的转移处于被动地位，权利的缺位导致其在利益分配谈判等方面处于相对弱势的地位。3）土地没有发展权土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利。不同土地用途和利用程度的价值差异较大，土地的价值是动态的价值，是基于其被赋予的权利上的价值。现行的土地征收是按现状用途的价值予以补偿的，土地资产价值被严重低估。土地价值未能显化的核心问题在于摒弃了土地的发展权，未能动态考虑和衡量用途变更后所带来的价值变化。土地发展权的缺位进而引致土地补偿价值的低估和收益分配的不均，这一点在快速城镇化的背景下更为明显。
1．2“利”方面
1）征地补偿标准过低当前法律框架下，政府对征地补偿的执行标准遵循年产值倍数法。针对土地补偿费、安置补助费等各项补偿内容实行有范围的弹性补偿制，补偿基数是被征地前3年平均年产值，且单项补偿倍数不得超过15倍，2项补偿费补偿倍数不得超过30倍。不论是从补偿内容和补偿标准上都难以满足被征地农民的原有价值需求。农村土地国有化后带来的增值收益与征收前的现状用途价值严重失衡，这种“农民低补偿、政府高收益”的现状必须改变。2）增值收益分配不均农村集体土地被征收后以国有土地的权属形态进入土地出让市场。其中，土地用途的转变多数是从农用地向建设用地转变。通过国有土地使用权的有偿出让，原集体土地价值暴涨。然而，在这种增值效应引发的溢价多数由当地政府获取，这种土地出让收入的积累是地方土地财政的重要来源。在土地征收的过程中，政府通过规定的补偿标准对集体和农户家庭进行物质补偿，补偿价值过低与高额的增值收益形成对比，农民在集体土地入市的利益分享中完全没有地位。相关研究表明，宅基地退出的增值收益分配中农民所占的收益分配比例为27％，远低于政府的73％［1］。3）安置体系不可持续在目前的土地征收过程中，常规的安置方式包括货币补偿安置、住房安置以及社会保障安置，这些安置方式已经在实践中暴露出诸多弊端。第一，就业安置体系不完善。在农村的部分地区，农民在失去土地和房屋后获得一大笔补偿款，因为没有稳定的工作，补偿款常常被挥霍一空，或者逐日消耗殆尽。此外，尽管就业可以解决工作的“有没有”问题，但是却未能有效解决工作的“好不好”问题。在很多城市的郊区农村，多数农民虽然都会被安排工作，但工作往往是待遇偏低，且企业效益不稳定。农民的非农替代收益较弱，甚至有部分农民被企业排斥，导致农民的生产生活存在很大的不确定性。由于这种安置体系不可持续，因而不利于农业转移人口的市民化进程。第二，情感安置被忽视。我国农村的一大特点是家族式的居住模式，很多村民小组都是同宗同族，随着时间的积累形成了稳定的家庭间互帮互助的生产生活模式。征地后的集中居住虽然没有彻底割裂他们的联系，但却没有传统的田园生活模式带来的情感寄托，强行“被上楼”的后果往往是生活方式的难适应和情感交流的无寄托。
2征地制度的改革措施
2．1赋予被征收人合法参与权
为增强农民在土地征收过程中的话语权和决定权，保障被征收主体的合法利益，必须赋予被征收人合法参与权。以法的形式赋予农民直接参与征地过程的权利，增强征地过程中所涉及的个人或集体利益透明度。其中，被征收人参与事项范围的重点应当包括征地补偿费用的发放、征地补偿方案设计、安置房的规划选址等，从而起到一定的监督作用，防范寻租行为的发生。
2．2适当赋予集体对土地的经营自
土地管理法规定，集体土地入市的唯一途径就是土地征收。正如上所述，集体土地国有化的单向性导致集体土地资产被低估或者流失，农村集体受制与制度上的安排无法享受土地增值所带来的利益，这与《宪法》中“两种土地所有制应当具有平等权利”的理念相违背，未能体现土地制度的公平和效率［2］。因此，改革征地制度中集体组织对土地的处分权利，建议适当赋予农村集体对土地的经营自。集体组织对集体土地的经营自并不是与城市土地完全对等的权利，而是有条件的经营自。对集体土地开发的目的严格界定公益性和非公益性范畴，属于公益性建设需要的，可以尝试农村集体土地征收购买方式，而对于经营性建设需要的应采取集体土地出让方式。值得注意的是，这种出让方式并不等同于国有土地有偿出让，而是在限制转变用途、出让年限、容积率等条件的前提下实施的有偿出让，且经营性用地的出让方式必须采用招拍挂的出让方式。
2．3提高征地补偿标准
土地征收实质上是一种强制购买土地资源的过程，是模拟土地这一特殊商品的市场交易的结果。为使公众和个人的利益达到均衡，政府给予被征收者以相当于市场价格的土地补偿对价。但是，仅限于被征地本身的补偿是资产价值的补偿，这种补偿方式仅仅解决“利”的问题，却未考虑到“权”的问题。被征地人对土地的相关权利被变相剥夺，这有悖于“公共利益”的内涵。因此，在同地同权同价的原则下，用地单位获得土地的方式都应该以土地使用权市场价格为基本参考对失地农民给予补偿［3］。征地补偿必须做到“利”的公平。在补偿标准上，公平补偿必须按市场价格补偿。公平补偿的要求可以被视为对国家行使征收权的经济制约，并以此保障被征收人的经济利益。因此，在必须征收集体所有土地的情况下，补偿就必须符合土地资源应有的价值。征地补偿标准必须突破被征土地的原用途价值，根据土地的类型、产值、区位、等级以及当地的人均耕地情况、经济发展水平等多方面因素，科学确定征地补偿标准。补偿额度必须反映土地的市场价值，根据不同用途予以确定，可以沿用年产值倍数法，但倍数必须反映土地真实价值。补偿金额应以被征土地在转换用途后所能得到的最高收益为基准，可以低于这个基准，但要高于土地从事农业用途未来若干年收益的现值［4］。因此，征地补偿标准必须提高，且提高价值补偿的基础是土地的市场价值，是同等权利下的资产价值。
2．4调整增值收益分配格局
土地增值是土地资源这一生产要素价值的增长。土地增值的原因多数是因基础设施、公共服务等资源的配套而引起的，是地方政府资源投入的规模效益。在土地征收过程中，农村集体土地因土地权属、用途变化而发生溢价，形成土地增值收益。不可否认，农村集体土地征收后的价值增长要归功地方政府的资源投入，但是农民集体作为土地的所有者，其被赋予的占用、使用、收益、处分等权利不能因非私人投入而享受不公平的利益分配。征地而引起的土地增值收益必须且应当赋予农民更多的利益分配权，弥补因永久的“权”的丧失而失去的“利”。为提高农民在土地增值收益中的分配比例，建议赋予农民在征地中更多的议价权。通过议价权，农民可以转被动为主动，在补偿金额和土地价值核算方面争取更多的利益，在合理谈判协调的基础上对被征地的价值进行重新审议，扩大农民的分配额度。
2．5构建可持续的就业安置体系
要破解就业安置体系不完善和情感安置被忽视的困境，必须构建可持续的就业安置体系。首先，配套稳定的就业机会。在保障具备劳动能力的被征地人拥有就业机会的同时选择效益稳定的安置企业。就业安置既要解决工作的“有没有”问题，也要解决工作的“好不好”问题，避免农民因工作条件太恶劣、企业保障制度太弱等原因造成农民生产生活质量不升反降的不利局面。其次，尊重农民的生活方式。情感因素是个抽象的概念，要全面把握的可能性不大，但应该关注农民基本的生活模式。例如安置的新社区选址应尽量在原址附近，住房的建筑设计中尽量采用小高层的形式，同时维持原有家族的集体转移，从而尽可能地降低因环境变化难以适应而造成的心理负担和生活不便，从儿童形成稳定的家庭间互帮互助的生产生活模式。
［参考文献］
［1］胡银根，张曼，魏西云，等．农村宅基地退出的补偿测算———以商丘市农村地区为例［J］．中国土地科学，2013，27（3）：29～35．
［2］许英．论深化征地制度改革的路径选择与优化———基于公平和效率双重价值目标的考量［J］．河北法学，2012，30（1）：88～94．
［3］汪晖，陶然．论征地制度的系统性改革和突破［J］．东南学术，2009，（6）：10～15．