食品安全的基本制度篇1
[关键词]日本；食品安全机制；改革；启示
[中图分类号]F740[文献标识码]a[文章编号]1006―5024(2009)02―0190―03
[基金项目]教育部人文社会科学项目“中外食品安全规制变迁的比较制度研究”(批准号：07Jc790079)；江西省高校人文社会科学项目“制度失缺下的中外食品安全规制比较研究”(批准号：08JJ0036)
[作者简介]何薇，云南民族大学2006级行政管理专业硕士生，研究方向为行政制度与政策；(云南昆明650031)
时洪洋，江西中医学院讲师，经济学硕士，研究方向为制度经济学。(江西南昌330004)
一、规制与食品安全规制
作为社会性规制的重要组成部分，食品安全规制是以保护消费者的安全、健康、卫生为目的，对食品的生产经营活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的社会性规制。在国外，食品安全规制已形成三次浪潮，即：行为规范(practices)、危害性分析(HaCCp，又称危害分析与关键点控制)和危险性分析。第一次浪潮为建立良好的生产规范(Gmp)；第二次浪潮的重点是鉴别、评价和控制食品中危害因子；第三次浪潮的重心已经转移到人类健康和整个食物链。世界卫生组织(wH0)、联合国粮农组织(Fao)于1962年成立食品法典委员会(cac)，其颁布的食品法典，已经成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际贸易唯一的和最重要的基本参考标准。随着现代食品安全管理第三次浪潮“危险性分析”的到来，对人类健康和整个食物链安全的关注也上升到一个新的高度。众多国际组织和区域性组织都加入了关心食品安全的行列，甚至制定了有关食品安全监管的多边协定，wHo也提出了“全球食品安全战略草案”(D．Banati)。
二、日本食品贸易中的安全规制
1．相互协调的食品贸易安全规制机构
日本负责食品安全的监管部门主要有日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。
食品安全委员会(FSc)于2003年7月设立，主要承担食品安全风险评估，对风险管理部门(厚生劳动省、农林水产省等)进行政策指导与监督以及进行风险信息沟通与公开，直属于内阁。食品安全委员会设事务局，负责日常工作。食品安全委员会有权独立对食品添加剂、农药、肥料、食品容器，以及包括转基因食品和保健食品等在内的所有食品的安全性进行科学分析、检验，并指导农林水产省和厚生劳动省的有关部门采取必要的安全对策。
农林水产省成立消费安全局，主要负责：国内生鲜农产品及其粗加工产品在生产环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管；进口动植物检疫；国产和进口粮食的质量安全性检查；国内农产品品质、认证和标识的监管；农产品加工环节中推广“危害分析与关键控制点”(HaCCp)方法；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设；农产品质量安全信息的搜集、沟通等。
厚生劳动省将原医药局、食品保健部分别改组为医药食品局、食品安全部。增设食品药品健康影响对策官、食品风险信息官等职位，增设进口食品安全对策室，加强进口食品安全管理。食品安全部主要负责：食品在加工和流通环节的质量安全监管；制定食品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准；对进口农产品和食品的安全检查；核准食品加工企业的经营许可；食物中毒事件的调查处理以及食品安全信息等。
农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工，也有合作，各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在这些农产品的生产和加工阶段；厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，侧重在这些食品的进口和流通阶段。农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。
2．具有较强时效性、完善的食品安全规制的法律体系
日本《食品卫生法》于1948年颁布并经过多次修订，仅1995年以来就修改了10多次，最近一次修改在2003年5月。为了进一步强调食品安全，2003年日本颁布了《食品安全基本法》，为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素。一是确保食品安全：以消费者至上为原则，以科学方法进行风险评估，实现从农场到餐桌全程质量监控。二是地方政府和消费者共同参与。三是协调政策原则：在决定政策之前进行风险评估，重点进行必要的危害管理和预防，并实施风险信息交流。四是建立食品安全委员会，负责进行风险评估，并向风险管理部门也就是农林水产省和厚生劳动省提供科学建议。“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”以及加强风险管理的食品安全理念都得到确立。《食品安全基本法》要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运，使日本政府在元法要求出口国遵循和日本国内相同的强制性检验程序时可根据该法对进口产品进行更严格的审查，从而从制度上保证食品安全。日本的食品安全规制法规除了两大基本法之外，还包括了《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《家禽传染病预防法》、《牧场法》、《土壤污染防止法》、《农林产品品质规格和正确标识法》、《植物防疫法》、《家畜传染病防治法》、《农药管理法》、《持续农业法》、《改正肥料取缔法》、《饲料添加剂安全管理法》、《转基因食品标识法》、《包装容器法》、农林规格制度(JapaneseagricuturalStandards，JaS)等。随着国内对有机农产品需求的扩大，日本于1992年颁布了“有机农产品及特别栽培农产品标志标准”和“有机农产品生产管理要领”，并于2000年制定、2001年4月1日正式实施了“日本有机食品生产标准”。《农林物资规格化和质量表示标准法规》(JaS)还规定，转基因食品必须加以标识，经过指定机构认证方能加贴有机食品标识。
3．严格的检验、检疫制度及标准
日本农林水产省和厚生劳动省有完善的农产品质量安全检测监督体系，全国48个道府(县)、市共设有58个食品质量检测机构，负责农产品和食品的监测、鉴定和评估，以及各级政府委托的市场准入和市场监督检验。
日本厚生劳动省颁布了2000多个农产品质量标准和1000多个农药残留标准。农林水产省颁布了351种农产品品质规格。日本希望通过严格的针对进口食品的检验检疫制度，确保进口食品安全。根据新的《食品卫生法》修正案，日本于2006年5月起正式实施《食品残留农业化学品肯定列表
制度》，禁止含有未设定最大残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。2004年8月公布的《肯定列表》在原来仅制定残留标准的350种农药基础上修改和制定了669种农药、添加剂和动物用药残留标准，基本覆盖了世界上实际使用的700多种农兽药，对没有制定残留限量标准的农兽药设定的“统一标准”数值非常低，仅为o.01ppm，实际上就是禁止尚未制定农兽药残留限量标准的食品进入日本。
综上所述，基于技术性贸易壁垒的日本食品安全规制具有以下特点：
首先，贯彻遵循了消费者至上的基本原则，实施各部门协调一致的食品安全管理策略。食品安全规制部门均把消费者健康保护和利益放在最高地位；严格贯彻产品责任原则，要求食品生产与加工企业对食品安全负有全部责任；在保护健康和保障安全中应用预防性原则(在不确定风险的情况下尽可能采取预防性措施)；食品安全管理高效、透明、可靠。强调法规管理机构的一致性、风险管理与风险评估的一致性、利益相关者责任的一致性、各部门协作的一致性、公众的积极参与性。
其次，日本通过比较完善的时效性很强的严格食品安全规制法律体系和标准体系，构筑了保证食品安全规制体系和食品贸易的有效的技术性贸易壁垒。日本的食品法规种类很多，涉及了与食品安全有关的所有领域，与法规相关的标准也很多。日本还制定了大量的涉及食品安全的专业、专门法律法规和相关配套规章及实施标准、检验检测标准等。通过完善的法律法规和配套质量标准等，从方方面面完善了食品安全规制法律体系。食品安全法规体系的范围包括了农作物的生态环境质量、生长、采收及加工的全过程。整个法规体系形成一条主线，多个分支，脉络清晰的框架。各法规间相互补充，系统全面。
第三，日本特别强调从农田到餐桌的连续管理，注重从源头上控制食品安全，强调预防规制，抓住了保证食品安全的关键环节。日本和其他西方国家一样强调所有食品安全政策的制定必须建立在风险分析的基础之上，即运用风险评估、风险管理和风险交流3种模式。风险评估的基础是信息的收集、分析和利用，包括食品或饲料的各个环节得到的数据、疾病监督网络、流行病学调查和实验分析等；科学地协调与控制是风险管理的核心，风险交流也需要科学信息的广泛产生和及时获取，这些都体现了法规的科学性。日本将食品安全的行政管理法规和技术要求相融合，对于政府管理具有更强的可操作性，使规制机构责权明确，可依法顺利开展各项工作。日本的《食品卫生法》仅1995年以来就修改了10多次，最近一次修改在2003年5月，可见其效率之高。
此外，日本的食品安全规制还重视食品溯源制度为基础的风险管理、食品与营养标签制度、信息制度，重视信息技术的积极利用，食品安全规制的社会监督，加强信息的供给，确保食品安全规制透明、公正、公开，使规制合理、合法、可信、可靠，使食品安全规制切实达到了保护消费者食用安全，起到了良好的规制效果。
三、日本食品贸易规制经验对我国食品安全规制改革的启示
首先，统一协调的食品安全规制机构和完善的监督管理机制，有效降低制度成本，提高效率，成为确保食品安全的基本保证。西方发达国家食品安全规制的一种重要经验就是由统一协调的国家食品安全规制机构对食品安全进行规制，同时辅之以完善的监督机制，并加强规制规制者。日本尽管由农林水产省和厚生劳动省两个机构负责食品安全规制，后来增加了食品安全委员会，主要承担食品安全风险评估。部门之间综合协调统一，保证了规制高效、经济。借鉴日本等西方发达国家或地区的经验，我国宜组建一个跨部委的国家食品安全规制机构来统一组织、协调、管理与食品安全有关的各项工作。在这一机构的领导和组织下，以风险评估为科学基础，以检测技术为评价和控制食品污染的主要手段，建立快速预警应急系统，完善食品安全标准，建立完善的食品安全监管体系，涵盖食品安全从农田到餐桌的各个方面。
其次。建立、完善一个以食品安全核心法律为基础、相关配套法律法规为补充的食品安全法规新框架，形成了良好的制度框架，有效减少了契约不完备可能造成的败德行为和逆反选择行为的发生。控制源头是保证食品质量与安全的关键。借鉴发达国家食品安全规制的经验，可以对食品从农田到餐桌的全过程实行管理为主线，重新通盘考虑我国食品安全法律法规体系的建设和调整，使法规覆盖整个食品链的全过程。核心法律的建立将会对我国食品控制措施的效能产生深远影响。还要加快相关配套法规体系更新和完善的速度，逐步与国际接轨。我国要根据食品安全形势的变化，加快法规体系更新和完善的速度，防止在发生全球性食品安全事件时形成被动局面。我国还要考虑食品安全立法的国际化。在法律框架下，保证依法规制。
再次，建立和完善预防性的规制体系，加强风险管理。西方国家和地区食品安全规制普遍强调预防性原则，普遍建立以HaCCp为基础的预防性的危害与关键点控制体系，加强风险预测与风险管理，同时加强风险交流，将可能发生的食品安全风险降至极致。这样规制成本将大幅度下降，即使发生食品安全事件，对社会的危害也是最低程度的。
食品安全的基本制度篇2
1.管理机构
美国的转基因食品管理机构主要是农业部、环境保护局、食品药品管理局。农业部主要负责转基因作物的种植安全和转基因禽蛋类产品的养殖生产安全;环境保护局主要负责由生物技术生产的生物杀虫剂的安全性，制定食品和饲料残留中的杀虫剂的法定容许标准;食品药品管理局则主要负责植物新品种的加工食品和饲料的安全性。欧盟的转基因食品管理机构主要有食品科学委员会、食品和兽医办公室、食品安全局。
食品科学委员会负责食品领域与转基因生物安全有关的决策咨询工作;食品和兽医办公室负责监督各成员国执行欧盟法规的情况及其他国家出口到欧盟的食品的安全情况;欧洲食品安全局对转基因食品进行统一管理，负责对转基因食品从农田到餐桌的全程监控，为欧盟委员会及各成员国制定法律和政策提供科学依据。日本的转基因食品管理机构是文部科学省、通产省、农林水产省和厚生劳动省。文部科学省负责审批实验室生物技术研究与开发阶段的工作;通产省负责推动生物技术在化学药品、化学产品和化肥生产方面的应用;厚生劳动省负责药品、食品和食品添加剂的审批以及转基因食品安全问题;农林水产省负责审批重组生物的环境释放问题。
2.标签制度
美国政府实行自愿标签制度。它认为:通过转基因技术获得的食品与其他食品没有实质区别，但如果转基因技术实质性地改变了食品的构成，包括改变了食品的营养成分、保藏和烹饪条件，可能影响食品的安全特性或营养质量，或可能导致过敏反应时，就需要通过标签加以说明;转基因食品制造商也可以自愿对转基因食品加贴标签，对食品的转基因性质进行说明。欧盟则实行强制标签制度。欧盟要求含有转基因成分或由转基因生物制成的新食品必须贴有标签，而无论是否能够检测出食品中的转基因含量或者食品与传统食品“实质相似”。
只有食品中混入转基因成份的情况是偶然的或在技术上不可避免且含量低于0．9%时，才可以不贴标签。或者混入的转基因成份被欧洲食品安全局认为不具有风险，但尚未批准上市销售的转基因材料，含量低于0．5%且已经存在检测手段时，才可以不贴标签。日本政府则实行强制标签和自愿标签相结合的标识制度。日本政府规定:对允许用于生产的转基因产品，如果加工后食品中仍含有重组Dna或由其编码的蛋白质，且排在前三位的食品主要原料中的转基因成分达到5%就必须要加贴标签。如果食品中的转基因成分含量不足5%，而且在生产、销售的每一个阶段都进行了周密的区别性生产流通管理，则可自愿加贴“非转基因”标签。
3.立法情况
美国政府主要是利用现有的法律法规对转基因食品的安全进行管制。这些法律主要是《种子鉴定法》、《联邦食品、药品与化妆品法》、《杀虫剂、杀真菌剂、杀啮齿类动物药物法》、《联邦植物有害生物法》、《毒物控制法》等。然而，随着实践的不断发展，美国也出现了专门的立法。2002年5月，食品药品管理局向国会提交了三项重要法案:保护可能因转基因种子、植物或者动物在经济上受到危害的农民的权利的《转基因农作物和动物农民保护法案》、对转基因食品进行强制标识的《转基因食品知情权法案》以及确定转基因生物造成损害责任的《转基因生物责任法案》。
欧盟则通过专门立法对转基因食品进行管理。1990年，欧盟通过了《关于向环境有意释放基因饰变生物的指令》(90/220/eeC指令)，规定了向环境释放和向市场投放转基因生物及产品应遵守的一系列程序，该指令建立的基本法律原则仍然在适用。《关于清晰标识转基因食品的法案》(第1139/98号)、《关于转基因添加剂和食品香料及食品原料的标签法案》(50/2000法案)，要求对转基因食品及食品添加剂进行强制标识，并将标识的阈值规定为1%。2003年，欧盟又通过了两部新条例:《有关转基因食品和饲料的条例》(1829/2003号)及《有关转基因生物追踪性和标签、有关由转基因生物制成品的追踪性和标签条例》(1830/2003号)，进一步规定了转基因食品管理的基本制度，建立了欧盟统一的审批和执行制度，实施了转基因食品追踪制度和更加严格的标签制度。
鉴于转基因食品与传统食品的区别，日本也通过专门立法来加强对转基因食品的管理。1991年，日本制定了转基因食品和食品添加剂安全性审查准则，确保转基因食品的安全性。《转基因食品标识标准》要求对转基因食品进行标识，并对标识对象、标识方法以及标签用语进行了规定，要求每年对标识目录进行修订。2003年，日本制定了《规制转基因生物保护生物多样性法》及其《实施细则》。主要规定了转基因生物的第一类使用、第二类使用、生物检查、信息提供和出口措施等五方面内容。
由上述的对比分析可以看出，美日欧转基因食品安全管理模式和目的是不尽相同的，这是由他们的国家利益和文化传统所决定。转基因技术的应用，大大提高了作物产量，减少了农药、化肥的使用，节约了成本，存在着巨大的经济利益。美国是世界上最大的转基因作物种植国和出口国，在巨大的经济利益的驱动下，美国自然希望为生产开发转基因食品的生物技术公司创造良好的法律环境，保持生物技术的领先优势，扩大出口，赚取巨大的经济利益。美国文化更具创新开拓和冒险精神，对新技术的态度比较积极，这使得美国人对转基因食品的态度远比其他国家积极。欧盟在转基因技术方面落后于美国，技术上处于劣势且商品化进程缓慢，对美国的农产品贸易一直存在逆差，因此，欧盟采取了一系列限制转基因产品进口的措施来保护其经济利益。另外，在生物技术发展和市场化的同一时间内，欧洲发生了一系列的食品安全事件，虽然这些事件与转基因食品没有关系，但是仍使得欧洲民众对转基因食品非常不信任。日本人多地少、食品缺乏，因此，日本希望在保护民众身体及生活环境不受侵害的前提下，大力发展本国的转基因食品，增强自身在转基因研究与开发领域中的竞争力。
二、国外转基因食品安全立法对我国的启示
1.我国转基因食品安全管理现状
管理模式方面，我国采取了以科学为基础、个案分析、实质等同性和逐步完善的预防原则，既不同于美国的宽松管理模式，也不同于欧盟的严格管理模式，而是对转基因食品本身进行严格管理的模式。管理机构方面，农业部负责转基因生物研究和商业化的审批、标识以及安全管理，卫生部负责转基因食品的质量、安全卫生的管理，科技部负责转基因食品的技术研发，国家环保总局负责转基因食品安全评估所涉及的环境污染的评估和管理。标签制度方面，《农业转基因生物安全管理条例》规定实行强制标签。立法方面，我国目前适用的主要是国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》以及三个实施办法，即《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理方法》，对在我国境内从事农业转基因生物的研究与试验、生产与加工、经营、进口与出口、监督检查、安全评价、标识管理等活动做了全面的规定。
我国的转基因食品政策法规在管理转基因食品安全方面发挥了一定的作用，保护了消费者的知情权和选择权，但是还存在着一些问题，主要表现在:法律约束力不强。首先，立法层次较低。我国转基因食品安全管理的立法多是行政法规和部门规章，法律效力等级较低，造成法律规制约束力不强，无法有效规制转基因食品的安全。其次，立法内容不全面。现有的转基因食品安全法规多是由农业部等部门制定，重点在于规范农业转基因生物安全，对转基因食品安全的规范较少，转基因食品立法的速度赶不上其发展的速度。再次，立法的调整阶段不全面。对转基因食品的管理可以分为上市前、上市中、上市后三个阶段，我国转基因食品安全立法偏重上市前的安全管理，对其上市后的流通环节关注不够，出现管理漏洞。制度可操作性差。我国转基因食品法律规范中已经建立了安全评价制度、标识制度、检验检测制度等，但这些制度的可操作性比较差。
安全评价标准模糊，无法客观地界定“不存在危险、低度危险、中度危险、高度危险”的等级，没有形成统一的安全评价技术支撑体系;标识的目录范围过窄，标识的管辖主体不够明确，标识的阈值、标签中的信息含量、标识原则和标识用语都缺少规定;检测制度混乱，没有设立专门的检测机构以及统一的检测方法和标准，而且以“不含有或检测不出转基因成分”作为标识标准，这种只定性不定量的做法，客观上给转基因成分的检测造成了困难，与国际通行做法不符。管理体制不合理。我国转基因食品管理体制上存在着明显的缺陷，主要体现在两个方面:第一、我国转基因食品安全法律规范中，仅有中央部门监督管理，地方的监督管理仍然缺位;第二、没有统一法律的指引，我国政府各个主管部门在管理监督过程中，往往更注重局部利益，而忽略了全局利益。另外，一些重要的管理制度如转基因食品研究和环境释放的环境影响评价制度、转基因食品的信息追溯制度、应急处理制度、损害赔偿救济制度等在我国还是空白。
2.美日欧转基因食品安全管理对我国的启示
首先，进一步建立健全转基因食品的法律法规体系，促成《转基因食品安全法》的出台。针对转基因食品影响力的日益加深，转基因食品安全法规体系应当由不同级别、不同层次所组成，具体可以分为三个层次:一是应由全国人大常委会颁布通过的《转基因食品安全法》作为转基因食品安全管理的牵头法律，对转基因食品的封闭研究、环境释放、商品化生产、市场准入、市场流通、应急处理、损害赔偿与救济、法律责任等进行全面系统的原则规定;二是应由国务院颁布一项转基因食品安全法的实施细则，对转基因食品的安全管理做出具体的、全面的规定，如检验检测标准、安全评价标准、标识标准、风险评估标准等。三是由国务院授权相关主管部门就具体管理问题行政规章。由上文介绍可以看出，我国急需的是第一层次的法律。
其次，进一步加强和完善管理制度建设，对转基因食品进行全面细致的规范。鉴于转基因食品的安全不确定性，需要构建一个事前预防、事中监管、事后救济三位一体的全过程、全方位的管理体系，防范其对人类健康和生态环境的损害。要完善转基因食品的检测制度、安全评价制度、生产经营许可制度和标识制度等，构建起转基因食品市场准入的制度体系，进行有效的事前预防;要借鉴欧盟的经验，建立起转基因食品的信息追溯制度、信息披露制度以及食品召回制度等，对上市后的转基因食品进行严格的事中监管;要借鉴美国的经验，加大对违法者的处罚力度，建立和完善转基因食品损害赔偿救济制度，使消费者所遭受的损害得到及时、有效、充分的救济，保障公众的人身财产安全和生态环境安全。
再次，优化我国转基因食品安全管理机构的设置，建立行之有效的管理体制和管理机构。我们可以借鉴美国和欧盟的经验，在国务院专设一个“转基因食品安全管理局”，授权其负责管理转基因食品的一切事项，根据转基因食品安全管理工作，如安全性审查、检验检测、审批、标识等，要求国家环境保护总局、科技部、卫生部、农业部、质检总局等负有配合责任。同时根据需要，在此部门中成立不同的工作小组，如安全标准制定小组、标识管理小组等，通过在统一部门内的指导和协调提高对转基因食品的监管效能，消除或者减少监管中的空白和盲区。同时可以借鉴日本的经验，建立起自下而上的检测和信息反馈机制。
食品安全的基本制度篇3
【关键词】食品安全；重要性；监督管理体系；借鉴
食物是人类赖以生存和发展的物质基础，食品的安全直接影响人类的生命健康，进而影响着社会的安全与稳定。随着经济的发展和人们生活水平的提高，人们已从单纯的吃饱饭上升到重视食品的安全、营养和健康。本文从我国食品安全问题的现状入手，探讨欧盟的监管体系及对我国的借鉴意义。
一、我国食品安全问题的现状及原因
近几年来我国频繁发生食品安全问题，据不完全统计大约有30多起。2008年震惊全国的“三鹿奶粉”事件，2009年浙江63名婴儿饮用多美滋婴儿配方奶粉后出现肾结石，2010年发生的“地沟油”、“一滴香”、“植物奶油”、“假冒五常香米”，2011年“瘦肉精”、“染色馒头”、“硫磺姜”等等。
人生存下去的基础是食物，但我国的百姓刚刚能吃饱就出现了如此多的食品安全问题。分析其原因主要有两个方面，一是政府的监管，二是企业自身的管理。
从政府方面来看，我国有关食品安全的法律法规不健全，比如我国的《食品添加剂生产监督管理体系规定》是在2010年6月1日才开始实施的。法律的警示性不强，对违法行为处罚较轻。多个部门交叉监管，但无法形成合力，常常各自为战，且我国食品安全问题的曝光常常是媒体先行，政府事后追究，一定程度上纵容了肇事者的行为。政府在农村市场的监管十分薄弱也是出现食品安全问题的一个重要因素。
从企业方面来看，我国除了几个大企业集团外，大都是小企业，常常存在资金不足，生产条件落后，技术不先进，设备不齐全等问题，小企业大多以追求丰厚利益为优先，缺乏诚信意识，职业道德不强，所以常常出现无视国家的法律法规，在食品安全加工过程中偷工减料，掺假使假，以假充真，滥用食品添加剂，以非食品原料、发霉变质的原料加工产品。
二、欧盟食品安全监督管理体系简介
自1996年英国发生疯牛病以来，欧盟出现了各种食品安全问题，1999年达到一个高峰，最令世界震惊的便是比利时发生的二恶英污染事件。在整个欧洲经济中，欧盟的农业、食品和饮料行业占有极其重要的位置，然而接连不断的食品危机使欧盟的消费国对欧盟食品的安全程度十分担忧，为了挽救在消费者心中的信任度，欧盟对食品安全监管体系进行了大规模的改革，逐步建立起一个较为完善的食品安全监督管理体系。
首先是法律方面的改革。欧盟食品安全基本法的出台经历了从绿皮书到白皮书再到基本法这三个阶段，1996年英国爆发疯牛病，这个事件大大削弱了欧盟食品安全监管体系在消费者心中的地位，为此，1997年颁布了《食品安全绿皮书》，但绿皮书与各个成员国的食品法规相比，共同体层面的食品法规存在着基本原则和职责要求不明确的问题，对此欧洲议会强烈要求对立法框架进行改进，于是在2000年又出台了《食品安全白皮书》，以实现欧盟最高水平的食品安全标准，后欧盟又在白皮书的基础上进行修改，在2002年又出台了食品安全监管的基本法——《食品通用法》。整个欧盟的立法体系成一个“伞状”，覆盖所有食品或食品某一方面的横向立法及针对某项产品或是适用于某一食品的纵向立法构成了这个伞状体系，完善了法律保障体系。
其次是食品安全组织机构。现今，欧盟的食品安全监管体系中最重要的机构是欧盟食品安全局，它是依据欧盟范围内统一食品法的基本要求与原则建立的，保证每个国家“从农场到餐桌”的食品链的安全。欧盟食品安全局和美国的食品与药物管理局是不同的，虽然欧盟不能行使国家，但食品安全局没有规章制度的限制，可以控制整条食物链。欧盟食品安全局责任十分广泛，主要负责向欧盟的决策机构对相关的食品安全问题提出独立的科学的意见，向欧盟委员会提出有关食品安全的科学意见并提供民众所有的科学的食品安全信息等，同时还担负快速报警责任，发生食品安全危机时，欧盟理事会将成立危机处理小组来对危机提出科学的建议，欧盟食品安全局还要保证公开一切有关公众利益的食品安全信息，保持食品安全的公开性与透明性。
三、对我国的借鉴意义
第一，建立协调高效的食品安全执法监督体系。我国的食品安全执法监管机构体系大致是由中央政府部门按照不同职能共同监管的模式。但我国食品安全监管过程中因为职能交叉出现监管盲区，导致无法形成合力，常常各自为战，因此需要建立一种协调高效的食品安全执法监督体系来解决多部门共同执法的分散化和冲突的局面。
第二，建立危机评估和食品安全预警机制。我国的食品安全问题大多是发生在食品安全事故或媒体曝光之后，政府才进入补救或管理，而且缺乏预先保障消费者食品健康的制度，现在越来越多的国家开始重视通过风险评估来防范食品安全问题的发生并保障公众对食品状况的知情权，危险评估和食品安全预警制度也是实现整个食物链追溯制度，召回制度以及在突发事件和危机状况时能迅速采取措施的保障。
第三，增强法律法规的惩罚力度。如今我国法律的警示性不高，对违法者的行为处罚较轻，法律是保护食品安全最基本最有效的手段，政府在监管中要监管食品生产者和加工者，及时发现、纠正、撤销违法的危害食品安全的企业，最大限度减少食品安全风险，对于违法者除了应该承担相应的民事赔偿，同时也应受到行政及刑事制裁。
第四，实施“从农场到餐桌”的全程式监管。这是欧盟食品安全监管体系中最基本的原则。食品安全的重点不仅仅是对最终产品的检测，生产经营的各个环节都是监控的重点，食品行业在整个食品链中必须应用良好的操作规范，以此来控制诸多的潜在食品安全危害。
食品安全的基本制度篇4
通过政府监管，行业自律和社会监督，提高全镇食品安全质量，促进食品产业快速健康发展。
二、组织领导
镇上成立食品安全监管领导小组，镇长杨治钊任组长，分管领导为副组长，成员。下设办公室于镇安办，由任办公室主任，负责处理日常事务工作，每个村、驻镇单位要设立义务食品安全监管员、信息员各一名。
三、监管网络建设
建立农村食品安全监管责任网和群众监督网，覆盖率100%，建立食品“两网”网络组织图及相关制度。
四、基地建设维护
镇上决定进一步加强对团坝村和山寨村无公害农产品生产示范基地的建设和监管，在东庙村建立标准化养殖场，以带动广大群众提高食品安全意识。
五、制度建设
1、群体性聚餐申报制度
建立群体聚餐申报制度，严格执行群体性聚餐申报制度，群体性聚餐5桌以上的申报率必须达100%，到位监督率必须达100%。
2、事故隐患排查制度
镇上决定在节假日开展综合整治，专项检查联合行动，并加强日常监管和巡查。
3、联合执法检查制度
镇上决定每逢重大节假日和高温、开学季节均要组织辖区内相关职能站所室进行联合执法检查，整合镇卫生院、畜牧站、工商所等监管资源，针对重大节日，重点区域、重点行业、重点品种开展联合执法。
4、宣传教育和培训制度
镇上决定在4月和10月对辖区内涉及食品生产和经营的业主以及相关监管工作人员进行食品安全知识集中培训，并采用宣传车等形式在逢场天进行广泛深入地宣传。
5、工作保障制度
镇上决定大力支持食品安全监管工作，充分保证食品安全监管所需的人力和物力。对工作经费和相关人员的工资待遇，由财政列支。
6、奖惩制度
镇上决定大力支持食品安全监管员、协管员及信息员成绩突出的给予精神和物质奖励；对工作不力，不称职或造成严重后果的，实行责任倒查制度。对以上人员的考核由镇纪委执行。
7、食品安全监管领导小组基本职责
一是镇食品安全监管领导小组负责辖区内食品安全工作。
二是认真组织实施贯彻国家、省、市、区有关食品安全的法律、法规、规章和区食品安全协调委员会的各项制度。
三是负责制定镇食品放心工程规划和年度食品安全工作方案，要确定工作重点，细化工作目标，明确保证措施。
四是负责组织相关部门开展食品专项整治、重大活动及节日食品安全检查工作，组织各部门依法查处食品安全违法案件，严厉打击制售假冒伪劣食品等违法犯罪活动。
五是坚持从源头治理的原则，抓好种植、养殖基地建设工作。
六是负责组织制定重大食品安全事故应急预案，负责组织人员实施食品安全事故应急救援工作。
七是组织开展食品安全法律、法规及相关政策、安全常识宣传、普及教育工作。
八是建立、健全食品安全目标管理责任制和相关制度。
九是按要求及时向上级组织报告食品安全工作情况。
十是及时完成上级组织交办的临时性工作。
8、镇食品安全监管领导小组办公室职责
负责完成镇食品安全监管领导小组的工作。组织汇总各成员单位的工作情况及监管信息，按要求及时向上级组织报送食品安全信息和工作情况，及时完成上级组织交办的工作。
9、镇食品安全有关人员的基本职责
主任：负责本镇食品安全的全面工作，为本镇食品安全第一责任人。
副主任：负责具体抓本镇食品安全工作，负责本镇食品安全协调委员会办公室的全面工作，综合各部门的信息，及时按要求向区食品安全协调委员会办公室上报监管信息、统计报表、工作情况。
工商所长：负责本辖区内食品流通环节的日常监管工作，监管不留死角死面，强化集贸市场的监管。及时按要求上报监管信息、统计报表、工作情况。
镇卫生院院长：协助上级部门强化食品卫生监管，餐饮环节的日常监管，充分发挥信息员的作用，为上级部门提供监管信息，及时按要求上报食品安全信息、统计报表、工作情况。
农业服务中心主任：负责本镇种植业的监管和指导，规范农业生产行为，整治种植业违禁药物乱用的行为，及时按要求上报监管信息、统计报表、工作情况。
镇畜牧站站长：负责本镇养殖业的监管指导，组织监督对动物疫病的监测，强化兽药、添加剂残留的监管工作，及时按要求上报监管信息、统计报表、工作情况。
镇中心小学校长：制定落实食品安全常识的教学规划，全民开设食品安全常识课程，教师有教案，学生有笔记。按照卫生等业务部门的要求加强对学校食堂、食杂店、摊点的管理。
10、食品安全协管员（信息员）职责
农村食品安全协管员职责：
(1)参与食品监管管理部门对辖区内信息员的管理；
（2）宣传食品管理法律、法规；
（3）传递食品安全质量信息；
（4）向食品安全监管职能部门反馈管理相对人的意见。
农村食品信息员职责：
（1）宣传食品管理法律、法规；
（2）负责食品宣传质量信息收集及上报；
（3）向食品安全监管职能部门反馈管理相对人的意见。
11、无公害农产品生产基地建设要求
组织管理：镇上由农业服务中心牵头做好管理和与农业局等部门的衔接工作。
农资管理方面：基地要推广使用经国家权威部门认定并推荐使用的无公害农药和肥料。基地严禁购进和使用国家禁止在蔬菜、水果、茶叶、中草药上使用的农药。
生产管理：基地生产单元要做好田间生产过程记录，填写录表，特别是要对农药、肥料及生长调节剂的使用情况做如实录，并实行签名负责制。生产记录在收获结束后一周内提交基地管理部门存档，并完整保存3年。
销储管理方面：基地销售的大宗产品，要如实填写销售记录表，基地和销售商各执一份，销售商可凭记录表免检进入无公害专营市场销售从基地购进的农产品；零散销售的产品，由基地记录销售去向。基地销售记录表要完整保存3年。
食品安全的基本制度篇5
一、指导思想和目标
以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，动员全社会力量，采取多种形式，大张旗鼓地宣传食品安全法，广泛深入地开展学习、宣传、贯彻食品安全法活动。通过学习宣传，进一步明确食品生产者、销售者和餐饮经营者，各监督管理部门和各级政府的责任，明确食品生产者、销售者和餐饮经营者，监督管理部门和各级政府应当落实的食品安全保障措施；明确消费者、媒体、消费者组织、食品相关行业协会及其他个人、单位等在食品安全方面所享有的权利和承担的义务；提高全民的食品安全意识，让全社会知晓食品安全法、了解食品安全法，为食品安全法的实施打下坚实的社会基础。
二、宣传的重点内容
食品安全法是我国一部关于食品安全的综合性重要法律，标志着我国食品安全法制建设进入了一个新阶段。食品安全法分总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任、附则等十章，共104条。食品安全法所确立的食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度、食品生产经营行为的基本准则、索证索票制度、不安全食品召回制度、食品安全信息制度等多项制度和分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，是食品安全法的基本法律制度和立法原则，也是食品安全法的精髓。在学习宣传过程中，除原原本本学习每一条内容外，要对食品安全法所确立的基本制度和原则全面、系统地把握，掌握其精神实质。
(一)落实各级政府对食品安全负总责。食品安全法明确规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知》（〔2009〕25号）要求县级以上地方人民政府要对食品安全法的宣传工作做出具体安排。各地各有关部门要把学习、宣传食品安全法作为一项重要工作列入议事日程，把实施食品安全法作为一项长期工作抓紧抓好、抓出成效。同时强调，要依法履行食品安全监管职责，严格实行责任追究制。
(二)规范食品生产、销售和餐饮经营行为。食品生产者、销售者和餐饮经营者是食品安全的主体，只有充分运用法律手段，将食品生产经营活动纳入法制化轨道，才能有效实施管理。食品安全法确立食品生产经营和食品添加剂的生产实行许可制度，食品生产者、销售者和餐饮经营者为食品安全的第一责任人，并对食品生产经营安全标准作出明确规定。
(三)建立食品安全保障机制。食品安全风险监测和评估、食品安全国家标准是对食品安全进行科学管理的体现，食品安全法正式确立了食品安全风险监测和评估制度，要求尽快整合、统一食品安全国家标准。食品安全法对食品检验资质认定、检验机构与检验人员责任制度等作出明确规定。同时，食品安全法还建立了食品安全事故的预防和处理机制，加强了食品安全信息管理。
(四)完善食品安全监督制度。食品安全法在规定了地方政府食品安全责任和各相关部门的具体职责基础上，明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，着力完善食品安全监督制度。食品安全法规定地方政府组织本级食品安全监管部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。加强对重点环节、重点场所、重点品种的监督检查。食品安全法明确了食品安全监管部门对涉嫌违反食品安全法律法规规定的行为进行查处时行使的职权。
三、宣传的形式与方法
各县（市、区）人民政府、各食品安全监管部门要把宣传贯彻食品安全法作为当前食品安全工作的一项重要任务来抓，要采取多种形式，广泛动员社会各界参与食品安全法的宣传贯彻活动，迅速掀起学习宣传食品安全法的热潮。要大张旗鼓地广泛宣传食品安全法，形成强大的舆论氛围，使全社会都关注食品安全。
(一)广泛宣传，营造良好社会氛围。一方面，要将食品安全法的宣传教育工作纳入“五五普法”规划。另一方面，市食品安全委员会、各食品安全监管部门要主动牵头，组织协调电台、电视台、报刊和网络等媒体进行广泛宣传。采用知识竞赛、板报、讲座、研讨会等形式开展宣传贯彻活动，使食品安全法家喻户晓，深入人心。食品生产经营单位要在作业场所通过悬挂宣传标语、张贴宣传画、陈列宣传板报等方法，全方位、多渠道、多角度地开展宣传活动，形成宣传贯彻食品安全法的浓厚氛围。
(二)加强培训，提高监管部门的执法意识和能力。各食品安全监管部门要有计划地对本部门的领导、食品安全监管工作机构负责人、食品安全检验检测机构负责人及全体食品安全监管人员进行培训，把握食品安全法的精神实质，熟悉食品安全法的基本内容，提高运用食品安全法执法能力和水平。各相关成员单位要认真组织生产经营单位负责人、食品安全管理人员和从业人员的食品安全法学习培训工作，使其进一步提高法律意识，增强贯彻落实食品安全法的自觉性，全面落实各项食品安全措施，提高企业食品安全保障水平。
(三)编印资料，保证宣传贯彻工作的顺利进行。各县（市、区）人民政府、各食品安全监管部门要积极落实食品安全法宣传经费，编印、购置宣传品，确保宣传贯彻活动的开展。各部门根据各自适用的法律法规和工作重点，有所侧重地印制食品安全法的宣传挂图和宣传资料，张贴到食品生产经营场所以及公众人员密集场所。开展送食品安全法到基层活动，把食品安全法宣传单、小册子，发放到本部门的干部职工、生产经营单位的主要负责人、食品安全管理人员和从业人员手中。号召食品生产经营单位自行编印标语条幅，悬挂到生产经营场所和关键岗位。
四、各食品安全监管部门宣传职责
（一）食品药品监督管理部门负责牵头协调全市《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（二）经贸部门负责对食品及相关行业进行《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（三）农业部门负责对初级农产品加工户开展《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（四）畜牧兽医水产部门负责对畜牧、水产养殖户开展《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（五）质量技术监督部门负责对食品生产加工企业开展《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（六）工商行政管理部门负责对食品流通环节开展《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（七）卫生部门负责对餐饮业等食品消费环节进行《食品安全法》的宣传贯彻工作。
（八）教育部门负责组织及指导高校和中小学校（中等职业学校）、托幼机构开展《食品安全法》的学习宣传教育工作。
（九）出入境检验检验局负责对进出口食品生产、经营单位开展《食品安全法》的宣传贯彻工作。
其他成员单位依据各自职责开展《食品安全法》的宣传贯彻，并配合以上成员单位的宣传贯彻工作。
五、宣传贯彻的工作步骤
食品安全法的学习宣传教育是一个长期的任务，作为现阶段一次比较集中的宣传教育活动，今年大体分为两个阶段进行。
（一）第一阶段：为集中学习宣传阶段。时间为7月份。集中学习宣传阶段的特点是范围广、形式多、声势大，主要目的是造声势，引起社会的广泛关注。这一阶段，应着重做好以下几个方面工作。
1、确定7月份为全市集中宣传月，宣传主题是“食品安全关系你我他”。一是各单位可结合自身的职能，在有关媒体刊发消息、评论，并组织专题报道、人物访谈等各种宣传和咨询活动；二是设计制作各种图文并茂的公益广告，在电视、报刊和户外广告牌上进行宣传；三是编辑、制作宣传手册、折页、海报、案例分析等，广为散发张贴；四是组织召开新闻会，宣传食品安全法颁布实施的重大意义和深远影响；五是邀请有关方面召开座谈会，就贯彻实施中有关问题进行深入学习研讨；六是在人口集中的地方开展群众喜闻乐见的普法宣传咨询活动，初定于7月17日上午，市县两级食品安全监管部门统一上街开展宣传、咨询活动。
2、抓紧编写统一的宣教材料，包括情况综述、食品安全法释义、内容简介解答；提炼宣传活动统一用语，各地可结合实际情况选用；
3、结合全市各项食品安全专项整治等重点工作，大张旗鼓地宣传食品安全法；
4、各级人民政府组织召开宣传贯彻食品安全法工作会议，全面动员和部署食品安全法宣传贯彻工作；
（二）第二阶段：为深度宣传贯彻实施阶段。时间从8月1日至12月31日。这是前一阶段宣传活动的延伸和细分，根据受众面的不同特点和需求，有针对性地抓好宣传教育和正确贯彻实施。
1、11月，以成果展示方式，开展“食品安全法和我”为题的典型宣传教育活动。多形式、多载体集中展示各地、各部门深入宣传贯彻食品安全法，开展食品安全专项整顿活动所取得的初步成果，教育广大群众知法懂法，依法维护自身权益。
2、12月下旬，对全市各地、各有关部门宣传贯彻食品安全法工作进行检查，切实把宣传贯彻食品安全法工作引向深入。
各县（市、区）、各部门要作出安排，密切配合，统一行动，周密组织，使这一活动取得好的效果，把学习宣传食品安全法的工作推向高潮，为贯彻实施食品安全法创造良好的社会环境。
六、食品安全法宣传活动统一用语
1、学习食品安全法，贯彻食品安全法；
2、贯彻实施食品安全法，坚决维护公众身体健康和生命安全；
3、食品安全是您的权益，遵纪守法是您的义务；
4、实施食品安全法，科学卫生保健康；
5、学法知法，珍爱健康；
6、食品安全法，食品安全监管基本法；
7、依法行政，提高食品安全监管水平；
8、严格执行食品安全法是食品安全监管部门的神圣职责；
9、食品质量关联生命，监督管理情系万家；
10、管好食品为人民；
11、依法打击制售假劣食品违法犯罪行为；
12、坚决禁止食品虚假广告；
13、食品安全法是食品生产、经营和餐饮单位的行为规范；
14、遵法、诚信、为民；
15、贯彻食品安全法，促进食品行业健康发展；
16、食品安全法，执法的依据、行为的准则、健康的保障；
17、加强食品监督检验，把好食品质量关；
18、没有环境友好，难有食品安全；
19、开展食品安全专项整治，严厉打击制售假冒伪劣食品违法犯罪行为；
20、贯彻实施食品安全法，维护公众身体健康和生命安全。
七、加强宣传工作的组织领导
食品安全的基本制度篇6
关键词：转基因食品自愿标签强制标签风险预防原则
中图分类号：DF529文献标识码：a文章编号：1673-8330（2015）04-0105-08
近年来，伴随着国内外食品安全事件的频发，消费者对食品安全的信心不断下降。因此，消费者对食品的感知风险不断上升，对食品信息的需求也在不断增长。同时，消费者对食品信息的关注已经不仅仅局限在食品是否安全、品质是否良好等这些物理特征上，而是扩展到食品的生产过程和方法等无形的特征上。目前，利用转基因技术所生产的转基因食品是否安全已经成为一个世界性话题，我国消费者也日益关心这一问题。我国《农业转基因生物安全管理条例》已经规定了农业转基因生物①标示制度，但针对转基因食品②至今没有规定。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过了最新修订的《中华人民共和国食品安全法》，其中第69条规定：“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。”我国要进行转基因食品标签立法，需要解决两个问题：一是我国转基因食品标签制度建立的法理基础：需要知情还是有权知情；二是风险的决策权是赋予政府还是由消费者自己做主。
一、食品标签与消费者知情权概述
（一）食品信息与食品标签
伴随着科学技术的不断发展，食品的生产方式日益多样化。食品的生产者和消费者之间存在着大量的信息不对称，消费者需要通过食品标签提供的信息，以帮助其做出最符合其本意的购买活动。消费者对食品的认知，受到产品的内在属性、外在指标及卖方提供的信息影响。食品的内在属性涉及到一系列广泛的属性，包括食品安全、营养、便利性、成分以及过程属性等。③nelson（1970年）④和DarbyandKarni（1973年）⑤按照消费者获得有关这些属性信息的难易程度将产品特征分为三类：搜寻属性、经验属性和信任属性。搜寻属性是消费者在购买之前，通过产品比较即可获得产品的特征，例如产品的颜色、形状等。经验属性是指只有消费后才可以获得的产品特征信息，例如产品的味道、质量等，这类产品特征往往与生产企业的声誉密切相关。信任属性是指非常难获得的产品特征，即使是消费以后也很难获得，例如食品安全、食品营养成分等。一般而言，对于搜索属性和经验属性可以通过市场机制得以实现，而信任属性要想通过市场机制有效转化为搜寻属性则必须具备一定条件，即允许生产者以一个并非高不可攀的成本为他们的产品贴上标签，并能因标签而获利。所以，大多数信任属性一般要求外部干预得以实现。因此，政府往往在食品信任属性上实施强制标签制度，使消费者可以通过食品标签获得这些食品特征。⑥
食品标签是指食品包装上的文字、图型、符号及一切说明物，是食品内在信息最直观的体现。食品标签大致可分为政府主导型强制标签、政府主导型自愿标签和私营部门主导型自愿标签。⑦强制标签往往被用来解决信息不对称和外部化问题，自愿标签是指生产者或经营者可以根据自己的需要做出是否予以标注的标签制度。政府到底采取强制标签还是自愿标签主要涉及到两个因素之间的平衡：政策目标的重要性、通过与工业合作实现这个目标的程度。例如，企业不愿标注使自己遭受不利益的内容，像各类警示标签，就必须实施强制标签制度；而作为保护环境政策目标的生态标签，由于不同的监管哲理，欧美适用了不同的标签制度。美国主要依靠私营部门和消费者的购买偏好，使用自愿标签来实现政策目标；欧盟则利用强制标签，使消费者迅速统一信息并防止消费者混淆。⑧
（二）食品标签与食品安全
食品法律管制主要包括两方面的内容：食品安全和食品标签。食品安全的实现主要依靠监管部门，以科学证据为依据，按照食品是否符合食品安全标准做出是否允许其入市的决定。而食品标签立法的作用确是多方面的，它可能与食品安全有关，例如食品过敏原标签、食品营养标签等。但这种食品安全只与特定的消费者相关，是通过标签的形式赋予消费者以知情选择权来实现。而食品标签的其他内容，则与食品安全无关，例如，食品名称、食品产地等，这些信息的提供主要是为了保障消费者知情权的实现。就转基因食品立法而言，各国关于转基因食品安全的立法基本相同，即任何转基因生物要想商业化种植或进入市场都必须经监管部门的批准。而转基因标签则是对已经批准入市的食品（即被监管部门认为是安全的食品）实施标示的问题。因此，转基因食品标签只是各国转基因食品立法的一个部分，转基因食品标签问题已经不是食品安全问题，而是向消费者提供信息的问题，即为了保障消费者知情权实现。
（三）食品标签中的消费者知情权
消费者知情权在消费者权利群中处于前导性和基础性地位，是消费者保护的核心性权利。只有知情权得到充分实现时，消费者追求的其他权利才有可能实现。⑨食品标签是食品内在信息的最直观的体现，向消费者传递信息，起到保护消费者知情权、消费者健康和安全的作用。国外将食品标签和消费者知情权结合起来进行研究，主要是从上世纪90年代后期，伴随着各国对转基因食品采取了不同的标签制度开始的。
消费者应该对自己所食用食品的信息知情，似乎是一个不言而喻的问题，一个不证自明的命题。但消费者想要知道的信息可能是易变的、无限的，如果仅以消费者的利益而实施强制标签，那么要求披露的信息将是无穷尽的。⑩对消费者而言，知情权虽然是其实现正确选择食品、安全消费食品的前提和保障，但这并不表明消费者有权利通过强制标签、不计成本知道任何信息。即对消费者知情权的保障不是绝对的和无限制的。政策制定者需要在各种利益和义务之间平衡，包括对公众需求的积极回应、应当履行的国际义务等，并决定给予消费者获得特定信息的积极权利是否适当。
二、转基因食品标签的不同制度：自愿标签VS强制标签
各国针对转基因食品采取了不同的标签制度：自愿标签和强制标签。美国、阿根廷、巴西、加拿大等国实施的是自愿标签制度；欧盟、韩国、日本等国实施的是强制标签制度。实施强制标签制度的优点是食品的生产者或经营者必须对食品信息进行标注，有利于消费者知情权的实现，但其弊端在于成本高昂。自愿标签制度下由生产者或经营者自由决定是否予以标注，如果对食品信息加以标注带来不利影响，则生产者或经营者一般不予标注。食品标签的内容主要由两种力量决定：一是市场力量的驱动：食品的生产者、加工者和销售者自愿加以标注以告知和吸引消费者；二是政府出于监管目的要求标签必须按照一定形式标注特定内容，以达到市场稳定及保护消费者等目的。但这两种决定标签内容的力量之间的相互作用是动态的，即强制标签与自愿标签之间也是可以相互转化的。
（一）美国转基因食品自愿标签制度
美国食品标签管理机构主要包括食品药品管理局（FDa）和食品安全检验局。食品安全检验局主要负责肉类、禽类产品和蛋类产品，而食品药品管理局负责除肉类、禽类以外的在美国境内销售的国产和进口产品。美国主要的食品标签法是1938年颁布的《联邦食品药品和化妆品法》（FederalFood，DrugandCosmeticact，FFDCa），B11该法第四章对食品标签作出了多项规定，属于基础性的食品安全法规。FDa依据《联邦食品药品和化妆品法》规定其职责是保证食品安全、健康、卫生及合适的标签，以确保公众健康。B12
1.科学原则与实质影响原则
1938年《联邦食品药品和化妆品法》第201节（n）指出标签不能揭示产品的“实质（factsmaterial）”就会带来误导，第403（a）（1）指出如果标签是不真实的或有误导性的，那么标签就是错误的。但何谓“实质”并没有明确的定义，这并不意味着任何产品特征或生产方法都可被描述为产品的“实质”。产品的“实质”经FDa解释为：（1）产品会给消费者健康或环境安全带来变化；（2）标签信息的陈述可能误导消费；（3）标签可能导致消费者期望其成为某相似产品，而实际上二者在某个或某些特征上大为不同。由此可以看出，FDa只有在涉及到产品“实质”时才需要进行标示。即只有当科学证据表明食品存在某种或多种健康或安全隐患或者某种信息的遗漏会导致消费者误解时，FDa才通过强制标签的形式赋予消费者知情权以使其对此知情。而在没有明显的安全风险或误导的情况下，消费者知情权应该受到限制。B13FDa这一做法得到美国法院判例的支持，理由就是《联邦食品药品和化妆品法》并没有授权FDa以单纯的消费者利益作为强制标签的基础。B14因此，FDa和美国司法判例并没有赋予“实质”以宽泛的含义。
美国对转基因食品的管理同时采取“合理的科学原则”，要求以科学为基础的规则，在此基础上才为消费者提供信息。即科学是管制的基石，必须有可靠的证据证明存在风险并可能导致损害时，政府才可以采取管制措施。Henryi.miller认为规制新技术的唯一基础是“合理的科学”，而风险预防原则的本质是有偏见的，不科学的，风险预防原则和法律的基本观念“除非证明有罪，否则无罪”相冲突，不能作为规则制定的基础。B15
由上可以看出，美国是以产品为基础，以科学为视角，使用客观、科学的风险评估方法，聚焦于真实的风险。只要在科学上不能证明转基因食品是不安全的，则就是安全的。美国对转基因食品采取了实质等同的评估原则，即针对转基因食品致敏性、营养成分、有毒物质方面与非转基因同类产品进行比较，在没有实质差别的情况下，就应该给予同等对待。既然转基因食物和传统食物没有实质性的区别，那么就没有给转基因食品贴标签的必要。该类转基因食品的规范框架就应该与同类传统食品的规范框架等同。因此，美国并没有专门针对转基因食品标签的法律。美国实行的是安全推定原则。美国只要求与传统食品实质不同的转基因食品进行标识，而针对实质相同的转基因食品采取自愿标签制度。
2.法院判例对转基因食品自愿标签制度的支持
美国FDa对转基因食品采取自愿标签制度的做法，得到法院判例的支持。
Stauberv.Shalala案中，一些牛奶消费者对FDa拒绝针对注射Rbgh（重组牛生长激素）的牛所生产的牛奶实施强制标签制度提出质疑。原告认为，单独的消费者利益足够成为强制标签的理由，“决定一项产品与这类产品有实质区别，如果有这样的区别而且消费者想知道这一区别，这种情况下标签是合适的……”而法院认为如果没有科学证据证明两种产品存在实质区别，仅将标签制度建立在消费者利益的基础上是违反《食品药品和化妆品法》的。B16
internationalDairyFoodsassociationv.amestoy案中，乳制品生产商联合作为原告，针对佛蒙特州要求乳制品生产商对于使用合成生产激素所生产的乳制品予以标注的法令提出申诉，B17认为该法令违反了美国宪法第一修正案和商务条款。该法院认为，如果仅以消费者的利益而实施强制标签，那么要求披露的信息将是无穷尽的。B18
allianceforBio-integrityv.Shalala案中，原告（个人和组织联盟）针对FDa不对转基因食品实施强制标签制度的行为提出质疑。B19原告认为，FDa应该考虑消费者广泛的利益对转基因食品实施标签制度。法院认为，FDa将消费者利益排除在“实质改变”决定的考虑因素之外的规则解释是有效的。B20FDa只以消费者要求为依据而采取强制标签的权利受到限制。
从上述案例可以看出，在美国，转基因食品问题的消费者知情权并没有超过生产者的言论自由和州际贸易的权利。而没有正当的政府利益，FDa不能强制言论或者限制言论。B21因此，只有当科学证据证明某种产品的特性与其对应的传统食品存在实质性不同时，FDa才考虑消费者知情权。消费者知情权不能成为要求实施强制标签的充分理由。保护消费者和转基因食品相关的知情权在于监督自愿标签的准确性，而不是过于广泛的没有意义的强制标签。B22
3.美国近期实践对转基因自愿标签的挑战
美国国内关于转基因食品标签中的消费者知情权也存在争议，2002年，俄勒冈州针对转基因食品标签进行了公众投票，70%反对转基因食品实施强制标签。2012年加利福尼亚州、2013年华盛顿州、2014年科罗拉多州和俄勒冈州的选民同样拒绝在类似问题上进行投票。但美国佛蒙特州于2014年4月16日通过一项法案，规定实施转基因食品强制标签制度，该法案将于2016年生效，届时或将成为美国第一个实施转基因食品强制标签的法案。另外，康奈狄克州和缅因州则通过立法要求对转基因食品实施强制标签。但这两州法案生效需要前置条件，即要求其他五个州通过类似法才生效。但生物技术公司所组成的联盟声称该法律违反宪法，将会导致50个州的标签不一致。因此，转基因食品实施强制标签制度的州立法将面临进一步的挑战。
（二）欧盟转基因食品强制标签制度
1.欧盟转基因食品标签立法概况
欧盟食品标签立法通常包括两种形式：指令（directive）和法规（regulation），指令对所有的成员国具有约束力，但需要成员国转化立法，法规则对成员国有直接的约束力。欧盟食品标签法包括“横向”和“纵向”两种体系，“横向”体系适用于多种食品的标签通用要求，“纵向”体系是指针对各种特定食品的标签要求。2011年10月25日，欧洲议会和理事会法规（eU）no1169/2011B23是关于向消费者提供信息的法规，规定了食品信息特别是食品标签管理的一般原则、要求和责任，属于“横向”法规体系。而转基因食品标签立法属于纵向食品标签法规，主要包括：（eC）no1829/2003和（eC）no1830/2003，明确规定对转基因食品实施强制标签制度：转基因生物组成或者包含转基因生物的产品（不包括转基因成分含量不高于0.9%并且转基因成分存在是偶然的或技术上不可避免的食品），需要针对不同情况按法规中有关要求强制标示“转基因”字样。
2.保护消费者原则与预防原则
欧盟在致力于自由贸易的同时，确保对消费者高水平的保护。1997年《阿姆斯特丹条约》对消费者知情权作出明确规定，指出通过增进消费者获得信息的权利以保护消费者利益。并明确承认消费者知情权是一种有别于消费者健康和安全权的独立权利。因此，《阿姆斯特丹条约》确实提到了消费者知情权，它是一个“原则”上的权利。欧盟以消费者知情权为理论基础形成了完善的食品标签规则体系。[（eU）no1169/2011的序言]
预防原则起源于德国环境法，其核心理念是：由于人类健康和环境方面的损害往往是不可逆的，因此，必须谨慎对待。科学本身也具有局限性和不确定性，所以，科学证据不能作为决策中的唯一衡量原则；政府在科学证据不足的情况下，仍应有所作为防止损害的发生，绝不能等最坏的结果发生后才采取行为。欧盟基于预防原则，以转基因食品是否进入市场流通为界限，专门确立了审批制度和标识制度：前者负责转基因食品进入市场前的安全性把关，后者负责转基因食品进入市场后的信息披露和追踪性管理。B24
三、食品强制标签制度的不同法理基础：需要知情VS有权知情
（一）科学理性学派与社会理性学派
转基因技术作为一项新的技术，其对人类健康和生态环境的影响历来存在争议，各国针对转基因产品都会进行风险分析。Grantisaac把风险分析范式分为两种：科学理性学派和社会理性学派。B25科学理性学派认为食品强制标签应该以需要知情为基础；例如构成成分的变化或威胁，比如过敏等，这是以产品为基础的。以预防的方法评估风险，确保消费者对真实客观的风险知情。而社会理性学派认为，标签应该以知情权为基础，以生产过程和生产方法为基础，以风险预防原则管理风险以迎合消费者感知的风险。
科学理性和社会理性的视角不同是因为对科学和技术在社会中的作用理解不同。科学理性主张技术能够革新和提高效率，而提高效率则能带来经济发展、高收入。科学理性的前提假设是科学产生的事实比文化议题更优越，科学可以将真正的安全问题与偏好以及文化偏见区分开来。社会理性认为，科学只是社会的一个方面而不是全部。科学和技术能够带来变化，但是这种变化也可能扰乱规范体系，例如道德、伦理和宗教关切。B26
（二）欧美转基因食品标签制度不同法理基础及其比较
转基因食品的标签制度，涉及到消费者和生产者两方面的利益。对于生产者而言，标识本身会增加成本，同时消费者可能对标识的产品持谨慎态度，因此，生产者对强制标识持反对态度。对消费者而言，强制标识制度有利于保护消费者的知情权，进而做出正确选择。面对转基因食品生产者和消费者之间的利益冲突，欧美采取了不同的措施。美国转基因标签制度的建立是以科学理性为基础的，将食品强制标签制度建立在需要知情的基础上，其食品立法关注的是食品本身的特性，而不是生产食品使用的方法。B27其好处是依靠科学来识别可能对消费者造成损害的信息，使用独立于主观政治影响的客观、科学的风险评估方法，防止造成误解或防范真实风险的发生。但同时存在缺陷，消费者无法从物理外观上区分转基因食品和传统食品，因而该制度无法保证消费者知情权的实现。欧盟的食品标签制度秉持了其一贯的立法原则：贴近民众，尊重民众偏好，采取了社会理性学派的观点。其转基因食品标签制度以消费者知情权为基础，按照生产方法和过程、以风险预防原则来迎合消费者，进而减少消费者的感知风险。即欧盟的食品标签立法除了需要反映真实风险以外，还要关注文化偏好和感知风险。风险管理不能只建立在科学风险评估的基础上，科学的风险评估无法提供足够的信息，其他有关的合理因素也应该考虑。B28因此，欧盟关于转基因技术的监管主要是一种政治决策的过程，可以起到缓解公众的感知风险的作用，而不管这种风险是否被证实。B29但欧盟的食品标签制度同样也存在缺陷，即其标注成本高昂。
四、转基因食品不同标签制度的科学性与民主性
（一）新颖食品的风险决策：政府包办VS自己做主
辐照食品、转基因食品以及克隆等新颖食品的标签制度的建立还需要涉及风险、政府和消费者三者之间的关系。利用新技术所生产的食品是否存在风险问题的本身是客观的，但政府和消费者如何看待这种风险却存在差异。政府往往依赖科学的判断，而科学不能证明某项技术是绝对安全的，科学只能证明没有证据表明有危害，即实行的是无罪推定。而消费者对风险的判断往往受多种因素影响，其感知的风险往往和科学认定的真实风险之间存在差异。这时就存在一个问题：对风险进行判断的权利到底应该由谁来行使？即当一项新的技术，科学上认为是安全的，而大多数民众对此表示怀疑时，政府有没有权利替民众做出决定？还是应该给予民众足够的信息，然后由其进行选择？
（二）美欧转基因食品标签制度风险决策的分配及原因分析
具体到转基因问题，美国将强制标签制度建立在需要知情的基础上，只有存在真实风险的情况下才实施强制标签制度。即美国的食品标签政策是由政府决定真相，民众由于缺乏和自身利益相关信息而处于无知状态。从技术发展和经济角度考虑，理论上美国在转基因问题上的政策是比较理想的。因为美国的政策关注真实风险，防止误导消费者，促进消费者做出明智的选择。美国在转基因食品标签问题上的态度是只要相应的监管机制到位，并足以保证食品安全的情况下，消费者是不需要知情甚至是不想知情的。而欧盟的转基因标签制度则是建立在消费者知情权的基础上，其立场是安全和健康规则要反映公众的态度，即使这些规则从科学的角度来看是站不住脚的。简而言之，在转基因食品标签制度方面，美国是政府包办，而欧盟让消费者自己做主。美欧之所以在这一问题上采取了不同的处理方法，有着特定的原因。在食品安全方面，美国民众对政府的信任程度较欧盟高，政府能否替民众作出是否安全的抉择取决于此。由于20世纪90年代的疯牛病、二恶英等事件的影响，使欧洲民众对食品安全更为看重，对政府更不信任。因此，欧盟民众希望在完全知情的基础上，自己选择。一些民意调查印证了这一观点，美国民众对美国国内的食品安全更自信。B30近年来，美国各州关于转基因食品强制标签的立法尝试大多以失败告终，进一步反应了民众支持政府来决定风险的做法。
由于美国民众对政府在食品安全方面的信赖，消费者考虑食品风险问题较少，从而导致感知风险和真实风险相差不大。而在真实风险和感知风险相差较大的国家，可以通过普及科学知识，继续提供更有力的证据等方法，使消费者真正感到安全。而不能由政府采用家长式的作风，以对消费者好的名义，使消费者处于不知情状态，强迫消费其不愿意消费的食品。在处理风险问题上，消费者并不是不理性的，大多数消费者是相信科学的。因此，在科学上认为是安全的，而消费者却感知到风险时，政府应该充分尊重消费者的意愿，使其能够在知情的情况下做出选择；同时，允许科学技术的发展与应用，民众接受科学只是时间问题。
五、我国转基因食品标签立法现状及其完善建议
（一）我国转基因食品标签立法不完善
《食品安全法》是我国规范食品安全的基本法律，只是涉及到食品标签的一般法律规范，并没有具体规定转基因食品标签的问题。而《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）属于国家食品安全标准，规定了预包装食品标签的通用性标准，该标准第4.1.11其他标示内容的第二项明确规定，转基因食品的标示应符合相关法律、法规的规定。2013年10月1日实施的《新食品原料安全性审查管理办法》则明确规定，本办法所称的新食品原料不包括转基因食品……转基因食品的管理依照国家有关法律法规执行。由此可以看出，食品标签的一般立法并不能规范转基因食品标签问题。
2001年卫生部《转基因食品卫生管理办法》不仅明确了转基因食品的范围，同时规定转基因食品必须标注，但该办法已经失效。B312001年农业部《农业转基因生物标识管理办法》B32规定了转基因生物的标示制度，但转基因生物与转基因食品是有区别的。只有当转基因生物或其直接加工产品能够直接食用时，才构成转基因食品。因此，该办法并没有解决转基因食品标识问题，我国目前没有专门针对转基因食品的法律规定。
（二）我国转基因立法面临的现实困境
1.经济利好VS民众反对
我国转基因作物的研发取得了很大的成绩，但本着“大胆研究，慎重推广”的原则行使，除了大规模产业化种植棉花外，农业部并没有批准任何一种转基因粮食作物的商业化种植。而我国农业经济持续发展的制约因素越来越突出，农业必须突破耕地、水、热等资源约束，归根结底要靠科技创新和应用。B33所以，转基因技术将给我国带来巨大经济利益。但大多数民众对转基因食品安全性持怀疑态度，反转基因的力量比较强大。因此，我国转基因立法面临着两难境地。转基因食品强制标签制度将是这一问题的不二选择，因为实施标签制度一方面允许生产者继续将转基因食品向国际国内市场投放，另一方面消费者在知情的情况下做出选择，从而在两者之间维系平衡。
2.风险交流不充分，消费者感知风险上升
作为影响消费者对食品的态度和购买行为的一种心理因素，感知风险是客观存在的。从科学的角度来看，感知风险可能只是消费者主观的一种情绪，和真正的风险无关，但只有尊重这种情绪，才能赢得公众的信任。导致客观的真实风险与主观的感知风险不一致的原因是多方面的，但风险交流不充分、对食品供应链和监管者信心不足是主要的原因。B34信息公开对于风险交流是至关重要的，虽然欧美实施了不同的转基因食品标签制度，但无论是欧盟还是美国，他们都强调通过政府网站公开转基因食品安全评估信息，让更多的消费者了解转基因食品的信息。因此，我国政府也应该尽可能地公开和转基因食品相关的信息，尽量减少消费者的感知风险，以促进消费者做出明智的选择。
（三）对我国转基因食品标签立法的几点建议
1.强制标签制度有利于保障消费者知情权
各国的食品标签规则因社会、文化、道德等因素的不同而不同。在转基因食品标签制度上，欧美的做法并不相同，但都是根据本国的具体情况，以最能反映本国利益的方式制定规则。就我国的转基因食品情况而言，食品安全问题频发，消费者感知风险上升，对食品监管信心不足。消费者希望能够在知情的基础上作出选择。因此，在我国实施转基因食品强制标签制度更有利于保障消费者知情权的实现。
2.转基因食品强制标签要设立阈值
在有转基因生物种植的国家，农产品生产过程不可能完全保证不包含转基因成分。即使制定了严格的标准，实行转基因成分的零容忍，在实践中也是不可行的。目前，实施转基因食品强制标签的国家规定的阈值并不一致，其中欧盟的规定是0.9%，日本规定为5%。大于阀值的必须标注，标注非转基因标签的食品必须经过检测或提供证据。这样不但有利于转基因食品强制标签制度的有效实施，也有利于消费者知情权的实现。
3.构建反向标签制度
我国市场上的“非转基因”标签缺乏法律规范，影响了消费者知情选择权的实现。例如，一些花生油标注“非转基因”标签，实际上并没有转基因花生的存在。因此，反向标签同样需要规范。一些国家明确规定，没有对应转基因生物存在的传统食品上禁止标注“非转基因”字样。同时，对于标注“非转基因”的食品，需要提供相关证据，必要时可以进行第三方认证。
对消费者而言，知情权是消费者实现正确选择食品、安全消费食品的前提和保障。同时，对消费者知情权的保障不是绝对的和无限制的。转基因食品标签的政策制定者需要在各种利益和义务之间平衡。就我国的具体情况而言，转基因食品标签立法的主要任务就是减少消费者感知风险，增加消费者信心。所以，立法重要，执法更重要。保护消费者知情权，关键在于监督标签的准确性。
食品安全的基本制度篇7
一、指导思想和工作目标
以科学发展观和建设和谐社会理论为指导，按照县政府确定的“到2010年使全县食品安全状况得到根本好转”的工作要求，以食品安全风险评估、风险管理和风险传播为主要环节，以加强食品安全责任体系为基础，以大宗食品为重点，以信息化建设为手段，加强部门合作，建立完善科学监管机制，用三至五年时间重点抓好能推动我县食品安全工作向纵深发展的食品安全五项工程，解决食品安全突出问题，把我县食品安全工作提高到一个新的水平。
二、主要内容
食品安全五项工程是个整体工程，主要包括食用农产品（水产品）源头控制、食品生产规范化、食品流通、餐饮消费安全溯源、食品安全监管“网格化”、食品检测与信息化体系提升等五项内容。
(一)食用农产品（水产品）源头控制工程
1．主要内容：健全主导农产品（水产品）标准化体系，推广农业标准化生产，提高农业组织化程度，提高本地产农产品（水产品）安全水平。
2．工作目标：全面落实主要农产品（水产品）标准体系，主要农产品（水产品）生产基地实行标准化生产；科学合理使用农业投入品；逐步建立可食农产品（水产品）土地检测和退出机制；地产农产品（水产品）质量安全水平明显提高。
3．主要措施：一是以农业标准化示范区建设为核心，以龙头企业或合作社带动农户进行标准化生产为重点，不断提高农产品（水产品）组织化程度；二是推进无公害、绿色、有机农产品认证和产地认证进程；三是加大农产品（水产品）监督抽检力度，提高地产农产品（水产品）质量安全水平；四是开展产地环境检测评估，建立可食用农产品（水产品）土地检测和退出机制；五是规范农资流通管理，科学合理使用农业投入品，杜绝不合格农业投入品流向种养殖环节。
4．牵头部门：县农林局、县海洋渔业局
(二)食品生产规范化工程
1．主要内容：严厉打击制售假冒伪劣食品行为，禁止使用非食品原料和回收食品生产加工食品和滥用食品添加剂，查处获证企业生产不合格食品和降低生产标准的行为。全面整顿豆类制品、米面制品生产加工小作坊，实施豆类制品、米面制品市场准入制度。
2．工作目标：食品生产加工企业全部取得食品生产许可证；食品生产小作坊全部实施登记建档、目录监管及安全承诺；使用食品添加剂的企业全部实行备案；生产实施QS食品的企业，证照不全的基本关停取缔；所有QS食品抽查实物质量安全合格率97%以上；提高豆类制品、米面制品小作坊规范化程度，通过依法取缔一批无证照豆类、米面制品加工企业和质量卫生条件不达标的生产加工小作坊，规范提升一批豆类制品和米面制品生产加工小作坊，扶持一批工厂化、规模化、标准化豆类、米面制品生产企业，建立起豆类、米面制品生产经营可追溯制度和市场准入制度。
3．主要措施：一是引导小作坊实行生产条件改造，推进小企业小作坊规模化建设，具备条件的小作坊取得食品生产许可证；二是严格食品质量安全市场准入，开展强制检测和专项抽查，全面实施使用食品添加剂备案制度和食品小作坊建立使用原料台帐制度；三是采取疏堵结合方法，取缔无证照生产加工食品行为，证照不全的基本关停；四是严厉打击生产有毒有害食品的行为；五是全面清理整顿豆类制品、米面制品生产加工小作坊，加强日常监管力度；六是制定扶持政策，积极发展规模化豆类制品、米面制品生产企业；七是严格豆类制品、米面制品流通领域市场准入，加强对上市产品质量的检验检测。
4．牵头部门：县质监局
(三)食品流通、餐饮消费安全溯源工程
1．主要内容：搞清重点食品来龙去脉，深入实施市场准入，加强农贸市场大众食品索证索票管理；健全完善食品流通和餐饮业进货索证索票和验收制度，建立流通企业、餐饮业食品质量可追溯制度，利用信息化技术和食品检验检测手段，加大抽查检验力度，有效提升政府对食品安全控制能力。
2．工作目标：农贸市场重点食品有清晰的购销“路线图”，产地、供应商、品种、数量等状况基本清晰；重点产地源头环境情况基本掌握；以产地、品种为单位的食品检测数据有效积累；严格执行食品经营企业和餐饮业产品进货索证索票和验收台帐制度；问题食品可以追溯；建立起与食品供应生产基地和当地政府的沟通交流机制。
3．主要措施：一是绘制重点食品购销“路线图”；二是深入实施主要食品市场准入；三是建立索证索票、购销台帐、检验检测、源头追溯、产地退出等制度；四是有效积累食品检验检测数据，建立全县联网的流通、消费领域重点食品检验检测数据库；五是对问题食品实施预警、退市和召回制度，对销售假冒伪劣食品行为形成高压态势；
4．牵头部门：市工商局**分局、县卫生局
(四)食品安全监管“网格化”工程
1．主要内容：明确食品安全监管工作内容和职责分工，完善食品安全工作制度体系；明确各监管部门、镇乡（街道）和监管人员监管责任范围，建立健全突发食品安全事故应急体系。
2．工作目标：进一步理清部门和镇乡（街道）的食品安全监管职能，建立高效统一的食品安全监管责任机制；纵向采取一级抓一级、一级对一级负责的办法，把食品监管责任层层落实到位；横向按照“定区域、定人员、定职责、定奖惩”的要求，划定监管责任范围，落实监管责任人。建立起反应敏捷的食品安全事故应急体系。
3．主要措施：一是全面实施食品安全法律法规，理清监管部门之间职责和镇乡（街道）食品安全工作任务；二是摸清各镇乡（街道）辖区内食品生产、流通、消费企业基本情况，逐步建立监管档案资料；三是采取分片、定人、定责办法，开展经常性食品安全巡查，排摸并消除食品安全隐患；四是健全完善食品安全考核体系和责任追究制；五是加强突发食品安全事故应急演练，提高应急处置能力。
4．牵头部门：县食品药品监管局、各镇乡人民政府（街道办事处）
(五)食品检测与信息化体系提升工程
1．主要内容：建立完善“四位一体”的食品检测体系，全面提升食品安全检测水平；建设以食品安全监管资源数据库为主要内容的全县食品安全计算机监管网络。
2．工作目标：整合现有食品检测资源，建成县食品检测中心，实现检测资源合理配置和资源共享，食品抽验覆盖面和标本数基本达到世界卫生组织推荐的发达国家水平；建成以食品生产和流通企业、大宗食品“路线图”、检验检测数据和政府食品监管为基本内容的食品安全数据库，基本形成覆盖各部门共享的食品安全计算机信息管理系统，实现食品安全源头可控和问题食品的可追溯。
3．主要措施：一是整合全县现有各级各类食品检验检测资源，建立集中、统一、高效、权威的县食品检测中心；增加政府食品检验检测经费投入，提高检测经费效益；发挥检测数据的查询、监管、决策、预警作用。二是开发数据库软件，充分利用各部门现有的数据库，建设全县主要食品安全监管部门联网的共享网络，发挥数据库在数据查询、风险分析、科学评估、源头追溯、市场准入、信用记载、监管协作、重大决策等方面的基础性作用。
4．牵头部门：县食品药品监管局
食品安全的基本制度篇8
一、我国食品安全法律体系
（一）我国食品安全的现状
依据全国消费者协会投诉热点分析，2003年全国消协系统共受理食品方面投诉60740件，其中涉及食品安全的有1621件，比2002年增长24.1%。[1]主要问题表现在：
1、农产品、禽类产品的安全状况令人堪忧。(1)化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中；(2)抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内。在一些地方在种植中滥用激素类农药以保收成，在养殖中乱用激素和其他药物以增加产量却使农畜产品却受到污染；(3)重金属污染，即在农禽产品中含有超标超量的对人体健康有严重危害的重金属物质。
2、制造食品的过程中使用劣质原料，添加有毒物质的情况屡屡发生。(1)加工食品使用劣质原料给食品安全造成极大隐患。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工油炸食品等。(2)超量使用食品添加剂。国家有关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种及其用量和在产品中的残留限量，超量使用可能对人体造成危害。经质量技术监督部门检测，曾有在面粉中超限量添加增白剂“过氧化苯甲酰”；在腌菜中超标量多倍使用苯甲酸；在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。(3)滥用非食品加工用化学添加物在食品加工制造过程中，非法使用和添加超出食品法规允许适用范围的化学物质（其中绝大部分对人体身体有害）。例如：为使馒头、包子增白使用二氧化硫；为使大米、饼干增亮用矿物油；用甲醛浸泡海产品使之增韧、增亮，延长保存期；为改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”（一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠）等等。
3、病原微生物控制不当，食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍有不慎就会发生微生物的大量繁殖。如一些奶制品生产加工及包装条件简陋，屡屡造成食品变质；又如我国发生的集体食物中毒有很大部分是由微生物引起。在我国，易造成食物中毒的病原微生物主要有：致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事件每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季节更容易发生。
4、生物技术产品的出现、转基因食品的潜在危险，同样带来了安全性问题。如今，转基因食品早已摆上了人们的餐桌，比如人们大量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。尽管目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害，但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。目前人们所担忧的是转基因食品对人体健康的危害，转基因产品是否对人体无毒、无副作用，转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”无显著差异。从国内外对转基因生物的来看，转基因食品具有以下几个方面的潜在危险：可能损害人类的免疫系统（标记基因）；可能产生过敏综合症；可能对人类有毒性；对环境和生态系统有害；对人类和人体存在未知的危害。
（二）我国食品安全法律体系现状
有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，称之食品安全法律体系。食品安全法律体系规范和保障食品安全体系。总观我国食品安全的法律现状，由《食品卫生法》为主导，《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态，是我国食品安全法律体系框架的现实。
1995年正式出台的《食品卫生法》应是我国现阶段最全面地对食品卫生、安全作出规定的法律。但是现在的《食品卫生法》还存在着很多的问题。如《食品卫生法》仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量，总含291个指标；而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。这样我们在执法过程中，就会使许多有害物资蒙混过关，给为非作歹者留下作恶空间。又如该法中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的，应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷。我国的《食品卫生法》从试行到正式颁布已有10多年，有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。
二、我国食品安全法制化工作亟待加强
食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的，有效率的食品安全体系。首先，食品安全法律体系应该是多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监管，行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。其次，法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种合理的结构。就食品安全法律体系的现状，我们必须承认：我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距；我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。
(一)我国食品安全体系中的界定。1、食品安全体系中“角色不清”职能部门既制定和解释法规、标准，又行使执法功能，不可避免地出现问题，滋生腐败，食品安全难以真正落实。2、食品安全管理中“权限不清”卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清，国家食品药品监督管理局的成立是应势而生。3、不同安全等级的食品“定义不清”如保健食品、食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(a级，aa级)等，名词繁多，增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。
(二)我国食品安全范畴的局限性。在我国，常以食品卫生管理取代了食品安全管理，对于“食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的”重视不够。
(三)我国食品安全管理体系的限制。我国的食品安全管理一直沿用良好操作规范(Gmp)管理系统（即是政府制定强制性的食品生产、贮存卫生法规，来确保食品卫生无害的体系）[2]。但它们和Fao/wHo的《国际食品法典》推荐“HaCCp体系”（即通过系统性地确定具体危害及其控制措施，以保证食品安全性的系统），相比存在着很大差距。[3]
(四)我国食品安全法律的系统性不够。由于我国在食品安全管理中，没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上，食品安全法律体系的广度不够；具体标准和法规的制定上也不够协调和系统。
三、构建相对独立的法律体系是食品安全的一个趋势
（一）发达国家食品安全法律体系概述
食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全、提高生活质量的需要，也是我国在国际贸易中实施我国环境战略的需要。、借鉴其他国家的经验和教训，有利于我国食品安全法律体系和产业政策的完善以及与国际市场的接轨。
1、美国食品安全法律体系。美国是一个十分重视食品安全的国家，有关食品安全的法律法规在美国非常繁多，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》等。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，并且为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。在美国，负责食品安全管理的机构有三个：食品和药品管理局(FDa)、美国农业部(USDa)和美国国家环境保护机构(epa)。如果食品不符合安全标准，就不允许其上市销售。另外，美国从事食品生产、加工与销售的企业，不存在无照企业或者家庭作坊式企业，因此掺假现象极少。
2、德国食品安全法律体系。食品管理悠久的德国是世界上四大食品出口国之一，饮食业出口约占制成品出口总额的13%，同时德国又是食品进口大国。德国食品安全法律体系涉及全部食品产业链，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方式、食品标签标识等。德国在食品安全的法律建设中构架了四大支柱：《食品和日用品管理法》、《食品和日用品管理法》、《HaCCp方案》、《指导性政策》，它们互相补充、构成了范围广泛的食品安全法律体系的基础。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志。早在1879年，德国就制定了《食品法》，实行的《食品法》包罗万象，所列条款多达几十万个。为了保证食品安全，德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。无论是屠宰场还是食品加工厂，无论是商店还是食品在转运过程中，食品必须处在冷冻状态，不新鲜的肉绝对不允许上市出售。为了保证国家制定的《食品法》得到实施，国家设立了覆盖全国的食品检查机构，联邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门。
3、加拿大食品安全体系。加拿大食品检验相当严格，商场内几乎所有的食品都标有出厂日期或有效期，过期食品不允许出售给消费者。比如面包，商店会在有效期到达的前一两天，捐赠给慈善机构，到期仍未售出的，就撤下货架销毁。在原有检验制度的基础上，联邦政府还以法律的形式于2001年6月明文规定，所有食品必须在成分说明的标签上列出13种主要营养成分，包括脂肪、饱和脂肪、卡路里、钠、纤维、蛋白质、钙和铁等，以防止有些厂商滥用所谓的“健康食品”、“绿色食品”定义，推销一些其实并不健康的食品。不论在加拿大的什么地方，只要看到屠宰场、肉类加工厂或商店内的标牌上写有“政府检验过的肉类”字样，百姓就尽管放心买，大胆吃，因为在食品卫生监控方面，检疫部门从不马虎。
4、日本食品安全法律体系。全面修正《食品卫生法》日本人青睐国产食品。日本的《食品卫生法》对所有食品都有极为详细的规定，如所有食品和添加剂，必须在洁净卫生状态下进行采集、生产、加工、使用、烹调、储藏、搬运和陈列。自日本发现了疯牛病后，日本政府决定成立由家和专家组成的独立委员会——食品安全委员会，并由政府任命担当大臣，委员会将对食品安全性进行评价，下设常设事务局，同时还提出了全面改正《食品卫生法》、确保食品安全的“改革宣言”。据报道，该宣言强调《食品卫生法》的目的要从确保食品卫生改为确保食品安全，必须明确规定国家和地方政府在食品安全方面应负的责任。
（二）和完善我国食品安全法律体系的建议
1、加强食品安全法律建设和法制管理。积极开展对外交流与合作，加强国外食品安全法律标准的、消化，借鉴发达国家经验，建立我国食品安全法律、行政法规、地规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展既和国际接轨，又符合国情的、方法和体系。众所周知，美国是全世界食品安全保障最好的国家之一，它的有关食品安全的法律法规非常繁多，既有综合性的，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等。这些法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。再如英国1990年出台的《食品安全法》，对食品生产、销售以及各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定。
2、尽快纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷，加速建立食品安全标准体系。参照《国际食品法典》，建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系，从食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节，消除所谓的“绿色壁垒”。我国共有1070项食品国家标准和1164项食品工业标准。这些标准绝大多数都是2000年以前制订的，其中最早的制订于1981年。为了适应进出口食品检验，还有进出口食品检验方法行业标准578项。即是说：各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准。而食品管理先进的国家食品标准都是由国家专门的立法机构制定的，而且一种产品只有一个标准，清晰明确，有利于标准的贯彻执行。而我国受多年来计划体制的，有些食品标准产生形成两套标准。如碳酸饮料、饮用纯净水、食盐、酱油等均是两套标准。[4]国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早、成效大、公众环保意识强、环保技术先进、环保标准较高，它们制定的绿色技术标准几乎已经成为国际市场的通行证。我们只有加快与之接轨，把绿色壁垒由现阶段的出口障碍变成促使我们加快发展绿色产业的强大动力，这最终的收益者还是我们自己。
3、加大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系(HaCCp体系，即HazardanalysisandCriticalControlpoint)的力度。在切实落实食品良好操作规范(Gmp规范，即Goodmanufacturingpractice)的基础上，尽快引人推广“HaCCp体系”。首先在出口全面推行“HaCCp体系”认证。把“HaCCp体系”纳入食品安全法律体系，由逐步推行“HaCCp体系”走向强制实施。[5]
4、建立新的食品安全政策支持体系、宏观调控体系和管理体制。如转基因食品特别是转基因农作物受到家的欢迎，但其安全性在各国争论不休。虽然我国在2003年4月就制订了《转基因食品安全管理办法》，但我们仍可借鉴世界上一些国家的做法，针对我国国情来建立农业管理部门与食品管理部门合一，对农业和食品工业实行一体化管理的机构。[6]
5、加强现有法规的惩罚力度，依法加强权力监督，实施对食品安全的有效保护。（1）当前，我国食品安全性的恶化态势，原因固然很多，但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一条重要原因。例如《食品卫生法》中规定，处罚金额要根据有无“非法所得”来确定。很显然，食品生产经营者当然不会提供非法所得，卫生部门在执法过程中对非法所得也就难以认定。这样，大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窝点，由于违法成本极低，法律法规不仅起不到惩戒作用，实际上是放纵了违法者。结果造成食品污染的态势愈演愈烈，发生在道德领域内的“劣币驱逐良币”的现象也就不足为奇了。[7]（2）各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督和工作监督，是宪法赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，依法加强监督，及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。
6、完善相应法律法规，加强相关法律制度的建设。（1）建立健全食品质量安全市场准入法律制度，提高入市门槛以确保食品安全。国家质检总局针对国内食品生产加工企业普遍存在的，经过半年多的深入、探索，借鉴美国、日本、德国、英国等发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的经验，制定了我国食品质量安全市场准入法律制度。并制定了有关工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则。食品质量安全市场准入制度规定：第一，从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等基本条件，并获得《食品生产许可证》后方可从事食品的生产加工；第二，食品出厂必须检验合格；第三，食品出厂必须加贴食品市场准入标志，即QS质量安全标志。食品质量安全市场准入制度实施是我国入世后市场监管与国际惯例接轨的重要一步，从审查的环节与来看，QS认证与美国、欧盟、日本、等国家和地区实施或倡导的食品Gmp认证有着高度的一致。目前，除美国已立法强制实施食品Gmp外，其他如日本、加拿大、新加坡、德国、澳洲等地均采取劝导方式，辅导企业自动自发实施。我国的QS认证具有明显的强制性，是全世界第二个强制实行食品质量安全认证的国家，一旦全面推行完善管理后，几乎一步拉齐到世界发达国家的监管水平，最终保证市民能够吃上放心食品。[8]（2）建立食品销售环节的追溯和承诺制度。应按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度，实现食品质量安全的可追溯。（3）建立食品质量安全承诺和招回制度。如果食品安全无法达到承诺要求，生产厂商有将产品招回的义务。（4）建立食品安全公共实验室和食品安全预警制度。尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室，为食品安全管理提供的、严谨的技术支撑。应改变那种当食品安全事故发生后或媒体曝光后才处理的情况，从源头抓起，注重防范，在事故还未形成之前就将其扼杀在萌芽之中。（5）建立对相关管理人员实行责任倒查机制。对于已经发生的食品安全事故，除对当事人严肃查处，还要对其上级主管部门实行倒查追究制度，让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相关责任。[9]（6）建立健全食品安全信用体系，即建立食品安全信用档案，对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测，逐步形成优胜劣汰的机制。（7）强化各相关行政执法部门之间的协调配合，明确各部门责任，克服官本位思想，使“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”原则在食品安全领域得到具体体现。
综上所述，食品安全体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。我国加入wto后，贸易伙伴的绿色壁垒对我国出口产品的也日益显著。国内外形势迫使我国的食品安全法律体系必须尽快和国际接轨，努力缩短和联合国粮农组织、世界卫生组织等国际标准的差距。我国食品安全法律体系必将在我国的生活中发挥日益重要的作用。
：
[1]应高度重视消费者安全权的保护
cca.org.cn/page/secondbrw.asp?lmname=%u6D88%u8D39%u6307%u5BFC&db=pdts&order=69&result=c%3a%5Ctemp%5Ctbs%5CD0594BC.tmp&indexval
[2]Goodmanufacturingpractice.cfsi.cn/gjbz/gmp1.htm
[3]、[5]HaCCp体系及其准则（国际食品法典）.
foodsafe.net/article.asp?nameid=181&upperid=184&articleid=928&page=1
[4]多角度审视食品安全:我国每年食中毒超过20万人.
cdcbj.org.cn
[6]张志强.1999年北京生物技术食品（转基因食品）国际研讨会会议综述.食品卫生杂志，2000，12（1）:50.
[7]关于加强我国食品安全的几点思考.葛少锋.社科纵横，2002，10(5)，p34.
食品安全的基本制度篇9
论文关键词食品召回政府责任
一、政府是问题食品召回的必然义务主体
（一）政府合法性的重要来源
在“民以食为天”的语境下，关系到每一个人的身体健康和生命安全的食品安全一直是人们普遍关心的话题;民众能够放心地消费企业为民众提供的食品是社会民意的期望所在。频发的食品安全事件不仅反映出我国食品安全监管和消费者保护制度滞后，而且反映了作为食品安全最后一道防线的食品召回制度在实际实施中的无力与无奈，这是政府责任失位的重要表征，这也可能会导致民众对政府的领导和管理能力产生怀疑、反感和抵触，从而削弱政府的合法性基础。鉴此，政府应转变政府职能，从社会公共利益出发，对我国食品市场进行政府规制，利用食品召回这一手段，预防和减少缺陷食品带来的危害，获得民众的价值预期。这样，既体现了其在食品安全监管方面所起的作用，从而避免政府因食品安全问题而面临的合法性危机，巩固执政根基;又有利于改善政府的工作效能和形象，提高社会公众对食品安全的信任感。
（二）保障公民生命健康权的现实需要
生命健康权是公民最基本、最重要的权利，是公民享受其他权利的基础，保障具有人权属性的生命健康权，是国家和政府的不可推卸的责任和义务。食品安全问题直接危及和伤害的是公民的生命权和健康权，应在生产的各个环节加以控制和监督;但我们应承认的一个基本事实是，即便这样，企业提供给市场的食品也不可能保证100%的安全。食品召回制度的有效实施可以将已经离开生产线并进入流通领域的缺陷食品拒绝在消费者门前，可以避免缺陷食品对公众造成健康乃至生命的重大危害，是食品安全的最后一道防线也是重要的一个环节。纵观发达国家和地区的食品召回制度，其特点之一就是开展缺陷食品的召回是将消费者的安全健康作为首要考虑因素。由于我国食品召回制度存在不足与缺陷，在实践中未充分发挥其应有的预防作用，我国民众的生命健康权仍得不到切实保障，民众对食品召回制度不接受，并最终演变成对政府公信力和管理能力的质疑。
（三）维护社会公平正义的价值诉求
公平正义是社会长治久安的基础。公正正义作为一种道德准则，不能通过市场实现，而政府的公共性使其可以而且必须承担起维护公平正义的责任。公平正义的根本，是保证不同群体都能享受相同的权利，并由法律和秩序为这种权利表达提供保障。近年来频频曝光的食品安全事件，反映出我国政府在食品安全监管方面的缺位，而这中间，基层尤其是农村的食品安全形势更为严重。利用食品召回制度建立的食品安全信息可追踪系统和食品溯源技术，可以收集基层的食品市场信息，记载食品安全的所有信息;一旦发现危害消费者健康的食品安全问题，即可迅速、准确定位危害来源，回收不安全食品，使社会产品消费环节中的所有参与者都享有平等的、公开的、有效的食品安全保障权益。
（四）服务型政府建设的必然要求
在服务型政府的语境下，政府只是一个向公众提供公共服务的机构，其把为社会、公众提供优质、高效的服务作为政府工作的出发点和归宿。食品召回制度是关系国计民生的重大战略问题的食品安全问题的最后一道“防火墙”，政府为建立和完善食品召回制度采取的措施、制定的政策是政府尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务的表现。政府在食品召回中的有所作为，不仅可以极大地消除公众对消费环境的危机感，促进经济发展和保持社会稳定;而且可以增强政府机构及其工作人员的责任意识、服务意识和公仆意识，提高政府的执行力和公信力，是建设服务型政府的必然要求。
二、我国食品召回中政府责任的主要内容
（一）制度供给责任
总的来看，我国的食品召回制度已经确立，但并不完善和健全。以法制法规的制定为例，我国虽已有《食品召回管理规定》（以下简作《规定》）《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《产品质量法》等法律法规，但《规定》只是部门规章，法律位阶较低，不能统领除质量监督机构外的其他食品监管部门;《食品安全法》只对食品召回作出了原则性的规定;《食品召回管理规定（征求意见稿）》相对于《规定》有很大进步，但仍未解决与《食品安全法》衔接不畅、召回对象和范围不明确、主体范围规定不全面、程序不够完善、召回食品后续处理监督不力、责任主体处罚力度太低等问题。
除法律法规不健全外，有关食品召回的各种技术规范、操作规程、行业标准等也需要明确和补充，如我国的食品安全标准只有500多个，不管是数量上还是范围上，都不足以涵盖所有食品，不能为准确认定是否属于问题食品提供标准和准则。
制度供给是政府依法行政和法律具有公信力的前提和基础条件。鉴此，政府应承担起食品召回的制度供给责任，包括制定法律、法规，具体的制度设计和各种技术规范、操作规程、行业标准等以及调整、完善、补充、细化以保证其有效衔接和高度一致，使其更具备权威性和可操作性。在诚信缺失的当下，应从严法入手，大幅提高对违法者的惩罚力度，提高违法者的“风险成本”，使违反召回责任的成本大于企业因此所获的利润，从法律上遏制制假售假行为。同时，可借鉴发达国家的先进做法，如加强行业自律、制定食品召回指南等。
（二）监管责任
食品安全行政监督部门在对问题食品召回的监管中，存在的主要问题有：
其一，极少履行责令召回的职责。食品安全行政监督部门负有对缺陷食品进行责任召回的义务，但在实践操作中，监督部门一般仅对检查定为不合格的食品进行媒体曝光、罚款处理或停产整顿，却鲜有责令召回的行为。据某位学者对国内2008-2010年公开报道的食品安全事件的统计来看，我国食品安全行政监督部门对问题食品进行责令召回仅有57例。按照《食品安全法》的规定，我国责令召回主要是采取分段多头的方式进行，这样的执法方式容易出现重复执法或相互推诿的情况，最终导致的是责令召回的效果不显著。
其二，对问题食品的召回后续监管不力。在实践中，对已召回的问题食品的处理是依靠问题食品的生产者和销售者进行的，由于我国法律对问题食品召回后的处理过程和结果的监管并未作出明确的规定，加之无处理问题食品的相应标准和公示制度，仅靠企业的自律和能力难以达到彻底性、合理性、及时性的处理要求。
要解决上述问题的前提是明确统一的食品召回监管主体。在2013年国务院在机构改革中，新组建了国家食品药品监督管理总局。该局的设立对改变我国原来的食品安全监管体系部门众多、管理混乱的情况大有裨意，但各级地方政府仍是原有的食品安全联席会议的管理架构。鉴此，各地政府可成立省一级或市一级的食品安全管理机构或是实施“以一个部门为主”的监管模式来打破相关行政部门各自为政、重复管理、职责不清、互相推诿的局面，加强执法力度，从而减少社会成本浪费，提高食品召回实效。同时，为避免不安全食品经过厂家“回炉”后再次流入市场，有学者建议，可以成立由政府督导下的第三方专业机构，该机构根据不同情况在执法部门的现场监督下进行销毁或作其他无害化处理。
在明确统一的食品召回监管主体的情况下，应完善行政责任的法律体系，规范行政责任构成要素，加大对政府的惩罚力度，以形成有效的监管责任追究制度来约束监管部门的行政权利。除此外，食品召回的监督应要有公开、透明的监督保障的手段，如有学者提出，可由政府的食品召回监管机构作为食品召回信息公布的主体，在食品召回的各个环节，采取新闻会或网络信息或销售场所公告或海报等方式对食品召回情况进行公示。
（三）财政支持责任
食品召回制度的切实落实将给企业带来不小的经济负担。其一，食品召回成本过高，国内企业特别是小型企业难以承担。食品的召回，对企业来说是一种负担，不仅要损失产品本身，还要支付因召回和处理产品的所有运输费用、人员费用、处理费用、信息披露费用等，加上我国食品召回制度尚处在起步阶段，缺乏必要的社会基础和认同，食品召回的成本不仅仅是召回食品本身的损失，更大的是食品企业的声誉下降和市场份额的丧失，同时，上市公司还要承担市值的损失。其二，建立食品召回制度的基础是建立食品安全信息可追踪系统和食品溯源技术食品追溯体系，这需要企业投入成本来购买相关的设备、数据库等。目前，我国大约有35万家食品加工小企业、小作坊无经济实力来建设追溯体系，而采用“一刀切”的方式（由政府设定一个技术门槛，要求必须建立有追溯体系的企业才可以进入市场）来解决这一问题是不现实的。
综上，在食品召回制度实施的过程中，需要政府给予企业一定的财政支持或是通过建立风险分担机制分散企业在食品召回中面临的风险。一方面可以通过税收减免的方式对建立有食品追溯体系的企业给予经济上的优惠;对主动召回的企业给予经济上的宽大处理，鼓励企业在食品召回中诚信自律。另一方面可以借鉴欧美国家的经验，由政府倡导实行产品召回的强制责任保险制度。该责任保险是由政府、企业共同出资向商业保险公司购买，在合同生效期间，“召回费用”由保险公司承担。此制度的建立，不仅可以分散企业经营风险，而且由于得到专业的应急策略指导，企业抵御突发事故的能力也会增强。
（四）宣传教育责任
食品安全的基本制度篇10
论文关键词食品安全风险分析比较行政法
近期，中央电视台推出“舌尖上的安全”系列报道，对食品安全乱象进行跟踪报道，食品安全问题又引起广泛关注。据中国新闻网2013年6月17日报道，实施四年的我国首部《食品安全法》即将启动修改，治乱用重典，加大食品违法行为惩处力度，建立最严格的食品安全监管制度，成为此次修法过程中公众关注的焦点。与我国食品安全事件频发形成鲜明对比的是，邻国日本长期拥有“食品安全的神话”，鉴于中日文化的相似性和法制的传承性，日本的成功经验或许可以为完善我国食品安全法律制度提供借鉴。
纵观各国的食品安全风险分析制度，都是在规定食品安全风险分析机构的组成和职责、进行风险分析的情形、风险分析的具体程序等等，这些内容主要属于行政法的范畴。因此，本文在行政法的视野下，比较研究中日食品安全风险分析制度，最后提出完善我国食品安全风险分析制度的建议。
一、食品安全风险分析制度概述
食品安全风险分析是指通过对影响食品安全质量的各种生物、物理和化学危害进行评估，定性或定量描述风险特征，并在参考了各种相关因素后，提出和实施风险管理措施，并对有关情况进行交流的过程。根据国际食品法典委员会对食品安全风险分析制度的定义，食品安全风险分析制度是由风险评估、风险管理和风险交流三部分构成的完整体系。
食品安全风险分析制度作为风险分析方法在食品安全领域的应用，具有以下几个方面的显著特征：
第一，食品安全风险分析制度具有科学性和客观性。食品安全风险是客观存在的，因此，食品安全风险分析制度应当遵循客观规律，运用科学方法，通过大量的科学研究得出风险评估结果，并以此为依据制定风险管理措施。它以科学为基础，每一环节都是依据科学研究结论，而不是某个人的主观臆断，具有显著的科学性和客观性。
第二，食品安全风险分析制度具有专业性和独立性。食品安全风险评估由医学、农业、食品等领域的专家组成的食品安全风险评估机构进行，具有极强的专业性。为了确保风险评估结果科学客观，很多国家都实行风险评估和风险管理相分离，提高风险评估机构的独立性。风险管理则由专门的食品安全监管部门负责，从而使风险分析制度具有了较强的专业性和独立性。
第三，食品安全风险分析制度具有公开性和透明性。食品安全风险分析制度是在严峻的食品安全形势下诞生的，很多国家也是在严重的食品安全危机下建立食品安全风险分析制度的，这就要求它不仅要从客观上保障食品的安全，还要从心理上重建公众对食品安全的信心。因此，食品安全风险分析制度非常强调分析过程的公开和透明，通过多种方式积极与社会公众加强风险交流。
二、我国食品安全风险分析制度的现状和问题
食品安全风险分析制度是保障食品安全的必然要求，是国际社会普遍遵循的原则，但是我国目前的食品安全风险分析制度尚不完善，与发达国家还有一定差距。
（一）我国食品安全风险分析制度的现状
在风险评估方面，农业部成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，是对农产品质量进行风险评估的最高学术和咨询机构。卫生部组建了国家食品安全风险评估专家委员会，承担国家食品安全风险评估工作，并开展食品安全风险交流。2011年10月13日，筹备三年之久的国家食品安全风险评估中心在北京成立，该中心是我国第一家部级食品安全风险评估专业技术机构。
在风险管理方面，我国实行的是分段监管体制：卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，承担综合协调职责；国家质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。
在风险交流方面，我国对其重视不够，相关法律规定多为原则性的，如《食品安全法》第六条规定县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。
（二）我国食品安全风险分析制度存在的问题
1.食品安全风险评估机构过于分散。根据现行法律，农业部成立了农产品质量安全风险评估专家委员会，卫生部成立了食品安全风险评估专家委员会，并举办了国家食品安全风险评估中心。三个机构性质和职责相似，人员结构基本一致，但却属于不同的部门。造成食品安全风险评估机构过于分散，影响了食品安全风险评估的进行。
2.风险评估与风险管理机构合一受到质疑。我国现在承担食品安全风险评估工作的机构大多由风险管理部门组织，使得其提交的风险数据或决策建议有受到行政管理者意向影响的嫌疑，加之风险交流工作滞后，使公众对风险评估结论的真实可靠性产生了质疑，从而缺少了公信力。
3.食品安全风险管理部门协调性差。由于我国实行分段监管模式，由卫生部、农业部、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门共同承担。但是现实中各部门沟通协调性较差，互相推诿扯皮现象时有发生，甚至出现了“十几个部门管不了一桌菜”的尴尬局面。
4.食品安全风险交流工作落后。尽管我国新制定的食品安全法律法规都要求加强风险交流，但我国食品安全风险交流工作依然落后，此前关于乳品安全标准的争论更证明了这一点。卫生部2010年3月颁布的乳品安全标准要求每百克的蛋白质含量大于等于2.80克，生鲜乳菌落总数允许每毫升200万个，而此前的1986年标准分别是不低于2.95克和不超过50万个。难怪媒体惊呼“一夜倒退了25年”，更有人认为乳品新标准是以保护奶农为借口，被个别大企业绑架的标准。面对公众的强烈质疑，卫生部只解释道：标准符合中国国情和产业实际，引发人们强烈不满，更突显出我国食品安全风险交流工作的落后。
三、日本食品安全风险分析制度的考察
为应对食品安全事件，保障食品安全，日本政府引进食品安全风险分析制度，修改食品安全相关法律，对食品安全监管机构也进行了改革。
（一）日本食品安全风险分析的法律制度
日本政府根据国内外食品安全形势发展需求，在2003年颁布了《食品安全基本法》，明确了制定与实施食品安全政策的基本方针是采用风险分析手段：第一，风险评估。在制定食品安全政策时，应当对食品本身含有或加入到食品中影响人体健康的生物、化学、物理上的因素，进行影响人体健康的评估。第二，风险管理。为了防止、抑制摄取食品对人身健康产生的不良影响，应考虑国民饮食习惯等因素，根据风险评估结果，制定食品安全政策。第三，风险沟通。为了将国民的意见反映到制定的政策中，政府在制定食品安全政策时，应采取必要措施，向国民提供相关政策信息，为其提供陈述意见的机会，并促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。
为了适应新的食品安全形势，制定于1947年的《食品卫生法》也于2006年进行了修改。该法是日本控制食品质量安全与卫生的重要法典，对几乎所有食品都有详细的规定，包括制定食品、添加剂、器具和食品包装的标准和规格等。此外，日本政府还对《农林水产省设置法》进行部分修改，把风险管理部门从产业振兴部门分离出来，并予以强化，成立产业·消费局。
（二）日本食品安全风险分析的管理机构
为加强政府对食品安全的管理，日本于2003年在内阁府增设食品安全委员会，与农林水产省和厚生劳动省共同对食品安全进行监管。
日本食品安全委员会隶属于内阁府，是专门负责食品安全风险评估的机构，主要职能是进行科学的风险评估，并根据评估结果对厚生劳动省、农林水产省等风险管理机构进行劝告和监督。厚生劳动省作为真正行使食品安全监管的部门，主要对进出口及国内市场的食品卫生实施监管。另外，随着食品安全委员会的建立，厚生劳动省的职能已由风险评估与风险管理并举转变为单纯的风险管理。农林水产省主要负责对生鲜农产品的监管，它与厚生劳动省的区别在于侧重对农产品生产和加工阶段进行风险管理。
四、完善我国食品安全风险分析制度的建议
通过对我国食品安全风险分析现状的分析，对比邻国日本食品安全风险分析制度的经验，我们应当从以下几个方面完善我国食品安全风险分析制度：
（一）整合现有的食品安全风险评估机构
我国现有的食品安全风险评估机构过于分散，不利于食品安全风险评估工作的开展。因此，有必要对其进行整合，把农产品质量安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估专家委员会整合成新的食品安全风险评估专家委员会，由医学、农业、食品、营养、卫生等方面的专家组成，专门负责监督、审核食品安全风险评估工作。
（二）实现风险评估与风险管理的分离
在借鉴日本等发达国家的实践经验基础上，我国应当对食品安全风险评估机构进行改革，实现食品安全风险评估机构与食品安全风险管理机构的分离。由新成立的国家食品安全风险评估中心专门负责食品安全风险评估技术工作，把风险评估机构从风险管理部门分离出来，直属于国务院，以提高其地位和独立性。
（三）强化各风险管理部门的协作
由于我国实行分段监管的食品安全监督管理体制，因此，必须加强部门之间的密切协作，以免出现监管漏洞或交叉重复。首先，我们应当明确各部门的职责，完善责任追究制度，确保各监管部门按照自己的职责分工，切实履行职责。其次，在各部门设立专门沟通窗口，建立相互间畅通的沟通渠道，及时互通信息，实现信息共享。