土地流转相关政策篇1
关键词：土地流转互动模型政策执行
作者简介：侯伟（1985―）男，四川旺苍人，硕士研究生。主要从事公共关系与CiS研究；马成祥（1984―）男，青海互助县人，人事业务经理。研究方向：人力资源管理与开发，城市规划与城市管理。
一、土地流转的意义
土地流转，通俗地说就是土地转让，是在家庭承包制的制度框架下，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中，农户保留农地承包权，转让农地使用权。
对于土地流转，有学者认为“通过流转增加农民收入的稳定性，使土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、集约化经营，提高农地的产出效率，促进农业向龙头企业发展”。也有学者认为“这一认识与我国实际不完全相符。尽管家庭联产承包经营制存在着土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也较为明显。”1在家庭承包经营条件下，农民种自己的地，为自己干活，生产积极性较高。笔者认为：我国是否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题。笔者对青海省海东地区进行走访调差发现，不论是该地区川水地区，还是潜山地区，其由于地理环境的限制，即使土地流转到种田大户手中，也不具备机械化生产和规模经营的条件。相反，在一些平原地区的农村，只要农产品价格与成本合适，也可以进行以村为单位组织起机械化生产和规模生产。因此，否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题，不能成为政策执行者的目的。
我国农村土地流转首先是为了保障不想种地农民的利益。我国的工业化、城市化进程推动了农民与土地分离，大量的农村劳动力脱离了农业生产进入了工业生产和服务行业。一般而言，打工收入高于农业生产收入，当农民能够在城镇立足时，农民会选择脱离农业生产，从而需要将承包的土地转给他人耕种，流转的对象通常是自己的亲朋好友。但进城农民不在我国城镇社会保障体系的范围内，几乎丧失了抗风险能力，承包地是他们最后的生活保障。因此，在不放弃承包地的情况下将土地经营权转给他人是进城农民的最优选择。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村原本是一个典型的农业型村庄，截止2010年1月，该村一队、五队共有农户141户，随着经济、社会的发展，一队、五队有31户农户以家庭为单位，外出内地进行“兰州拉面”生意，不在进行农业生产。有26户农户以家庭为单位进行农家乐生意，不在进行农业生产。剩下的农户中有10多户已脱离了农业生产进行着其他副业。笔者调查发现，这些脱离了农业生产农户的土地，基本上是在不放弃承包地的情况下将土地经营权转流转给了还在从事农业生产的农户。
同时，土地流转也是为了满足想种地农民的需要。20世纪80年代初，我国农村按照平均分配的原则，以当时农户人口数量为依据进行了土地承包。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村在80年代末进行了一次土地分配调整后，近二十多年都没有进行耕地分配调整，二十年来农户的人口数量和结构发生了较大的变化，不论家庭人口如何变化，耕地的量并为因人口而变化。但是通过土地流转，可以使一些想种田的农户多一些土地耕种，并提高产出的机会。同时，也把不想种地的农民从承包地上解放出来安心从事非农业生产。这样就充分、有效地利用了稀缺的耕地资源。
综上所述，笔者认为农村土地流转的最终目的，是因地制宜，保障农民权益，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展，提高我国农业生产的能力。
二、我国农村土地流转政策执行的现状
1、我国农村土地流转的现状
总体上讲，我国农村土地流转还处于探索阶段，流转范围狭窄，规模较小；流转途径单一，以转包为主，程序简单，流转行为缺乏规范。我国农村土地流转存在以下几个特点：
（1）地方政府土地流转配套政策不够完善
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定指出，“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2在这一政策指导下，我国农村土地流转快速在全国范围内进一步推广开来。但作为政策执行基本单位的地方政府却没有配套的土地流转政策，土地流转缺乏规划。以湖北省为例，在湖北省县级政府中仅有监利、来凤、竹山、京山等县级政府出台了土地流转的相关政策，但都没有具体的政策执行方案。
（2）土地流转市场机制不够健全
现阶段我国土地流转行为有自发流转和通过土地流转中介组织进行流转两种。土地流转的转出方一般是缺乏男性劳动力、家庭成员外出务工或经商的农户。而转入方一般是转出方的亲戚、朋友或邻居，以及同村的农业大户。目前我国农村土地流转市场整体发育程度较低，流转机制尚未建立，流转行为具有自发性、无序性和盲目性的特点，流转双方缺乏信息沟通，流转过程以亲友关系作为信用保障，难以建立起完善的市场机制。而现阶段的土地流转中介组织与农户之间供给与需求的信息不对称，导致流转成本过高，也无法满足农业大户对土地的需求。
（3）土地流转过程缺乏规范化
我国农村土地流转过程缺乏规范化体现在两个方面：一是土地流转收益货币化程度较低。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村的调查走访中发现，几乎所有需支付土地流转收益的基本上以实物的形式支付，并且只有口头协定。这种以实物来支付流转收益的情况多发生在亲朋好友之间，缺乏明晰的价格体系和支付标准，不利于土地流转市场的形成。这种非货币化的流转降低了土地流转的收益，压抑了农民参与土地流转的积极性。二是流转中合同签订率较低。土地流转过程中有相当多的一部分参与土地流转的双方通过口头订立合同，而没有书面形式的合同签订；或者订立的土地流转合同条款不齐，也未进行签证和公证。土地流转缺乏正式书面合同的约束，随意性和不稳定性强，双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，其结果是流转双方的利益均得不到充分保障。例如，在一项以四川省南充市进行的土地流转情况调查中，在参与流转的325户农户中，通过口头协议短期流转土地的农户有273户，占84％。通过签订台同流转土地的农户有52户，占16％。3具体的数据如下表所示：
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2、我国农村土地流转政策执行的困境
（1）农民受教育水平较低导致土地流转政策宣传的困境
“受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。”4傅广宛教授通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究发现：“学历与关注度之间存在着高度正相关关系。”5我国农村人口受教育程度普遍偏低。利用2005年1%人口抽样调查微观数据，16岁及以上农村劳动力中，51%的人仅受过小学及以下教育，41%的人受过初中教育，8%的人受过高中教育，仅有不到1%的人受过大专及以上教育。6由于受教育程度较低，农民对土地流转政策关注度不高，这给土地流转政策宣传造成较大的困难。农民不关心政策，在不了解土地流转政策的情况下盲目进行土地流转，也给土地流转政策执行造成一定的混乱。
（2）土地流转过程缺乏规范化导致管理的困境
近些年，由于农民种地的经济效益低，大量的农村劳动力外出务工，不少农民无偿转出土地。土地流转过程中“口头协议较多，书面协议较少；短期协议较多，长期协议较少；私下流转较多，按规定和程序流转较少。”7农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。据农业部处统计，2004年1至10月份受理农民土地问题6937件次，占总量的51.2%，比去年同期增长4倍。其中，土地承包类占53%，土地流转类占8%，土地征用类占39%。8这些土地流转中产生的纠纷，绝大多数是由于土地流转过程中缺乏规范化引发的。土地流转过程缺乏规范化给政策执行过程中的管理和协调造成了阻碍，增加了政策执行的成本。
（3）信息不对称导致协调和监督的困境
土地流转信息在转出方、转入方和政府之间进行流通。但是土地流转信息在三方的沟通渠道十分狭窄，三方都难以及时获取所需要的信息。一方面土地的转入方和转出方获取市场供求信息的渠道十分狭窄，双方只能盲目地搜寻交易对象，常常出现“买方”找不到“卖方”，“卖方”也找不到“买方”的现象，土地流转的效率十分低下。另一方面，政府和农户之间信息沟通渠道也并不十分畅通。政府不能及时把土地流转政策传达给农户，农户也不能及时将需求信息反馈给政府，政府的土地流转政策目标与农户的微观土地流转行动难以协调一致。同时，由于信息不对称，地方政府官员和乡镇干部在流转过程中的寻租行为也不能得到有效的监督。这些都给土地流转政策执行也造成了阻碍。
（4）政策执行中流转主体的地位不受尊重
我国《土地承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这就意味着土地流转必须建立在农户自愿的基础上。但是在政策执行过程中，有些基层政府或村集体组织违背农民意愿，随意改变土地承包关系．强迫推行土地流转。一些乡镇干部及村委会基层干部随意变更，甚至撒消农户的承包合同，强迫承包户集中流转以集中土地搞招商引资，非法改变土地的用途，严重损害了农民的利益。使农民对土地流转政策产生抵触情绪，不利于土地流转政策的执行。
三、互动模型视角下土地流转政策执行的影响因素分析
1、麦克拉夫林互动模型
为了解决政策执行过程中，不同的要素是怎样互动和调适的问题，美国学者麦克拉夫林（m.mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》中提出了政策执行的互动模型。他认为：政策执行过程本质上就是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。互动模型具体内容包括：（1）政策执行者与政策影响者之间在需求与观点上可能会存在着不一致，但基于双方在政策上的利益关系，双方必须做出让步和妥协，寻求一个双方都能够接受的政策执行方式。（2）由于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而改变。（3）政策执行者与政策影响者之间的相互调适的过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策执行者的利益、价值与观点。
在政策执行的调适模型中，政策执行者一方和接受政策实施影响的一方发生互动，这两份中都存在一些可以进行互相调适的不分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果，有作为反馈对制定的政策产生作用。麦克拉夫林最后得出结论：“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”9
2、土地流转政策执行的影响因素分析
（1）政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异
在土地流转政策执行过程中，政策执行者（地方政府）与政策接受者（农户）之间的需求和观点存在较大的差异。就目前我国的实际情况看，政策执行者的政策目标通常是：“加快土地流转速度，实现规模经营”。在这一政策目标的引导下，就难免会出现强迫农民交出土地参与土地流转的现象，违背了土地流转政策的初衷。10而政策接受的目标通常是满足自己对耕地的需求（转入方）或在保障自己承包地的前提下安心从事非农业生产的需求（转出方），总的来说是保障自己生存和发展的合法权益。政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异是政策执行过程中产生冲突的根本原因。如何消除这个差异，是政策执行者必须面对的问题。这就需要政策执行者在政策执行中充分考虑到政策接受者的需求，根据政策接受者的需求来调整政策目标和政策执行方式，并积极与政策接受者进行沟通，通过各种方式向政策接受者宣传、解释政策，这样才能避免冲突，减少政策执行的阻力。
（2）环境因素和农民需求的变化
我国幅员辽阔，地质条件复杂，政治、经济、文化呈现东西差异和南北差异，环境因素是政策执行者必须考虑的问题之一，不同的环境下农民的需求也不尽相同。在土地流转政策执行过程中，政策执行者必须根据当地的经济条件、地域文化和地质类型来调整政策目标和政策执行方式。例如在非农业收入占收入比重较大的农村地区，农民对土地的依赖程度较小，政府在政策执行中可以加快土地流转速度，使土地集中到种田大户手中。在这种情况下，政策执行者是以实现规模经营作为政策目标的。但在农业收入占收入比重较大的农村地区这样的政策目标执行起来收到的阻力就比较大。实际上我国地方政府在土地流转政策执行过程中目标和手段都过于单一，缺乏弹性。大部分地方政府都以“加快流转速度，实现规模经营”和实现政绩为目标，执行手段一般也以行政命令为主，难以适应我国复杂多变的环境，也难以满足农民的需求。
（3）平等的沟通
成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看，我国的土地流转政策执行模式还是传统“上令下行”的模式，政府出台政策，农民自发流转，缺乏双向的信息交流，政府与农民双方也不处于平等地位，被动的接受政策给自己带来的效果。这样使得农民的需求无法及时传达给地方政府，地方政府的政策意图也不能有效地传达给农民，使政策执行的效果大打折扣。农户间的流转纠纷在农村税费改革政策实施之后激增，主要原因是农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。“2004年以来，在130起农村群体性突发事件中，有87起是由土地问题引发的，占总数的67%。”11而这些产生的根本原因，就是缺乏平等的沟通。
（4）有效的民意反馈机制
目前我国土地流转政策执行过程中，民意反馈以和上访为主。土地流转听证制度缺失，反馈途径单一，反馈的问题通常得不到解决甚至没有音讯。农民的利益、价值与观点无法反馈到政策上，更无法左右政策执行者的利益、价值与观点。同时，由于民意反馈机制的缺失，政府的公权力没有得到有效的制约，容易出现权力寻租行为。这些因素都会影响政策执行的效率。
四、基于互动模型下完善我国土地流转政策执行途径
1、健全土地流转市场体系
土地流转市场的不健全，严重影响了土地流转政策的有效实施，并且容易引发土地纠纷，严重损害农民利益。因此必须要加大对土地流转市场的建设力度，使土地流转过程规范化。完善土地产权制度是完善土地流转市场的重要前提条件。首先，从法规政策上赋予农民长期稳定的土地承包经营权；其次，科学地界定土地产权主体权力和义务的范围；同时，严格限制土地使用权，防止产权主体权益收到损害。健全土地流转市场体系还需要规范土地流转过程。这就需要提高农民法律意识，规范土地流转程序：首先在双方平等协商并达成一致的基础上，统一签订书面合同；其次还要规范土地流转合同并加强对土地流转的监管。最后还要完善土地流转服务体系，包括建立土地流转服务中心和建立地价评估机制等。
2、拓宽和畅通公民参与土地流转政策的渠道
拓宽公民参与渠道有利于提高政策的科学性和合理性，从而能确保政策得到更有效的执行。要拓宽农民参与土地流转政策的渠道，首先要建立和实施土地流转听证制度，使农民需求得到及时和有效的反映。其次，完善制度，通过一定的制度安排改变制度原有的形式主义的缺陷，使农民能通过反映其困难和需求。再次，加强民间组织建设，努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话，维护其自身存在的优势和独立性。除了完善制度性渠道，还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度参与渠道。
3、因地制宜地制定政策目标和执行方式
学者孟勤国等在《中国农村土地流转问题研究》中提出，农业规模经营要符合一定的前提条件：“（1）规模经营要适应生产力发展的要求；（2）规模经营要适应土地状况；（3）规模经营要适应农民对土地的依赖程度；（4）规模经营要适应农业技术人员的状况。”这一观点对地方政府制定政策目标具很重要的参考价值。同样政策执行方式也要因地制宜，注重农民的合作意愿，在执行过程中面向农民加强对政策的解释和宣传，积极听取农民意见并及时调整政策执行方式，这样才能保障土地流转政策执行的效率和效果。
4、加强土地流转政策执行的透明度
近年来，以土地流转为由进行违规占地的现象日益突出，土地纠纷愈演愈烈，严重损害了农民权益。加强土地流转政策执行的透明度显得愈加重要。这就要求地方政府将政策执行各个环节的细节进行公示，建立健全监督机制，实现农民参与型的策执行监督，防止权力寻租行为。
5、积极探索土地流转过程中农村社会保障制度的建设
土地是我国农民最基本的生活保障，在土地流转过程中，如何降低农民对土地的依赖程度，健全农村社会保障制度，是一个迫切需要解决的问题。目前我国尚未形成统一的城乡社会保障体系，户籍制度和就业制度等与土地流转相关配套制度也尚未健全，尚未形成进行大规模土地流转的制度基础和社会环境。在此情况下，土地流转政策执行不可过于强硬冒进，要平稳有序地推广，并在推广过程中积极探索农村社会保障制度的建设，切实保障农民权益。
总之：进行农村土地流转，在于因地制宜的优化农村土地资源配置，提高农民的生活水平，增加农民的收入，促进农村经济和农业生产的双发展。在执行土地流转政策的过程中要积极稳妥的建立健全各项配套措施，寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适，双方都能接受的政策目标和政策执行模式，以实现土地流转政策执行到位。
参考文献：
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［6］康雄华．农户农地流转决策影响因素分析――以湖北省典型区域为例[J]．安徽农业科学，2007(13)．
注释：
【1】孟勤国等．中国农村土地流转问题研究［m］．北京：法律出版社，2009：47．
【2】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［m］．北京：北京人民出版社，2008：11．
【3】数据来源于：唐文金．农户土地流转意愿与行为研究［m］．北京：中国经济出版社，2008．
【4】[美]阿尔温・托夫勒.权力的转移［m］．北京.中央党校出版社，1991，232．
【5】傅广宛等．公共政策制定与公民的关注度――来自武汉的调研报告[J]．中州学刊，2006(6)．
【6】蔡．中国人口与劳动问题报告no．0［m］．北京：社会科学文献出版社，2009：6．
【7】韩冰华：论农地流转的障碍性因素［J］．商业时代，2005(15)：12-14．
【8】白呈明：农村土地纠纷状况及其特征［J］．调研世界，2006(11)：15．
【9】张金马主编：公共政策分析［m］．北京：人民出版社，2003：391．
土地流转相关政策篇2
关键词：农村；土地；土地流转；经济效益
中图分类号：F301文献标识码：a
文章编号：1005-913X（2014）07-0055-01
当前，三农问题是中国经济发展中首先需要解决的问题，将农业发展中存在的三农问题有效地解决，不仅可以促进农业发展，还可以提升农村经济，改善农民生活现状，促进中国经济的发展和现代化建设。在农村发展中土地流转政策的实施，有效的将农业发展中的资源优化配置，提升土地的经济效益。
一、新时期农村土地流转现状
随着中国经济的发展，中国现代化建设的进程在不断加快，当前中国农村经济发展中，三农问题依然困扰着农民，为了促进农业的发展，将农民的生活现状改善，提升中国经济的整体发展实力，中国实施各项农业政策，为农业发展做出各种努力。在众多农业发展政策中，土地流转政策的实施，具有积极的意义，其可以产生一定的经济效益和社会效益，促进农业发展。但是在新时期农村的土地流转政策的实施，并不顺利，虽然是适应时代的发展和变化，但是在当前还存在一些相对突出的问题。
（一）被动性
从土地流转产生的经济效益和社会效益上进行分析，虽然这些都是积极的，但是近几年，土地的转包情况在逐渐的下降，越来越多的农民外出打工，而且其去向和时间也具有不确定性，土地转包在农户不情愿的情况下是无法变更土地承包关系的。[1]在众多因素的影响下，土地流转存在一定的被动性和无序性，在土地流转的过程中，还蕴含着土地纠纷等问题。
（二）不顺畅
在新时期实施土地流转政策，受到一些因素的影响，使得土地流转不畅，这些影响土地流转不畅的因素主要有：当前关于农村土地的法律、法规还不完善、不健全；农村土地市场的发展处于不完善的现状；当前与土地流转相关的政策没有形成；土地供需受到限制等等。虽然实施土地流转具有很多积极的作用，但是在各种各样的因素的影响下，中国土地流转政策的实施，依然存在不顺畅的问题。
（三）不规范
农村地区和城市存在差异性，国家制定的发展政策，多在城市地区实施，而在农村地区的实施相对较少，除非是与农村发展相关的政策，会在农村实施。在农业、农村发展中，实施的政策，也会因为没有相关的法律、法规等文献制度，造成无法有效的实施。例如土地流转制度实施，就存在严重的不规范问题，很多土地流转都是自发进行的，没有形成土地流转合同，流转土地相对分散、零碎等等。
综合进行分析，虽然土地流转制度的实施，受到一定的限制，目前还存在一些问题，但是这并不影响土地流转产生的经济效益和社会效益。为了实现土地流转的经济效益，需要采取一定的措施，提高农民土地流转的积极性，规范土地流转，完善相关的法律法规以及政策。
二、新时期农村土地流转产生的经济效益
随着中国对农业发展的大力扶持，制定农业发展政策，带动了农村经济的发展，实施的土地流转政策，将农业发展中的资源进行优化配置，提升农业发展经济实力，为了有效的实施土地流转政策，国家将农业发展中的相关制定、法律等进行完善，为土地流转的实施提供保障。当前人们对土地流转的认识在不断的深化，也将土地带来的经济效益提升，其在农业发展中，具有积极的作用。
实施土地流转，促进农业的规范发展和经营。在农业发展中，实施土地流转政策，可以产生巨大的经济效益，将土地分配中产生的问题有效解决。农村土地，多以户为主，土地分布相对的分散和零碎，单一进行土地的耕种已经无法满足人们的需求，为此很多农民开始进行土地承包，实施大规模的农业耕种，将农业种植规模进行扩大，实现农业种植的经济效益，而土地流转为农业的规范发展和经营，提供了良好的有力的发展条件。
在农业发展中实施土地流转政策，促进了农村经济的发展，有效地提升了农民的经济收入。土地流转之后，农民可以放心地到其他行业、产业中发展，而农村进行农业种植的农民，其农业生产范围也得到了较大的扩展。土地流转将农业种植中的机械化水平提升，实现了农业的快速、高效发展。近年来国家在农业发展中的财政投入在不断增加，机械直接和间接投入，在也不断地提升，这些和农业生产机械、种植机械的应用，提高了农业的种植效率和生产效率，进而提升了中国农业发展的经济效益。
土地流转实现了农业的特色化发展和规模化发展，将农民土地流转后，进行农业产业结构的调整，实施集中管理和集中经营，形成农业种植特色，促进农业的规范化管理。在新时期，国家的经济发展，需要和时代和发展向相适应，努力的向国际上其他国际的经济实力靠拢。在国家经济发展中，影响其发展速度的就是农业、农村、农民，为了提高国家的经济发展实力，需要在大力的进行农业发展，将三农问题解决，提升农业发展的经济实力。实施土地流转，将农业发展中的资源进行优化配置，提高土地产生的经济效益，进而将农业、农村等相关的问题解决，为中国经济的发展做出贡献。
中国是世界上的农业大国，农业是中国国民经济发展中的重要组成部分，有着重要的作用，为了提升农业发展实力，提高中国经济的发展，需要将农业发展中存在的问题改善。土地流转促进农业经济发展，提升农业经济效益，虽然在新时期实施土地流转还存在一些问题，但是随着中国的发展，这些问题将逐步的被解决，实现农业的高效发展。
参考文献：
[1]刘卫柏，李中.新时期农村土地流转的方式及其现实意义[J].安徽农业科学，2011(22).
土地流转相关政策篇3
1.农村土地流转存在的主要问题
农村土地流转自包产到户以来始终进行着，实践中表现为“三不”。
1.1规模化流转不容易，模式有待突破股份合作――土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围内进行；以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能“流产”或受到影响；转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。
1.2规范化操作不普遍，管理有待加强普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。
1.3社会化服务不到位，体系有待健全流转平台未建立，土地流转信息不畅，农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。
2.农村土地流转问题的成因
2.1思想认识错位各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。
2.2政策法规错位一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持；二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金；三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行；四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。
2.3管理服务错位县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应工作人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。
3.规模化、规范化推进农村土地流转的对策
由于在农业现代化进程中的地位和作用，决定农村土地流转价值取向应是规模化和规范化，为此，需要从政策法规、模式引导、管理服务等方面努力。
3.1大力扶持农村土地股份合作农村第一次土地合作中途夭折主要有三大原因：一是生产关系超前，分配制度不合理，“皇粮国税”重，农民饿肚子；二是生产力水平低。特别是当时没有“两杂”种子，单位面积产量低。三是二、三产业不发达，农村富余劳动力无处吸纳，以致出现出工不出力。今天，伴随改革开放、科技进步和惠农政策实施，这些不利因素皆一一消除，已经具备“第二次土地合作化”的条件。二次合作带来的土地集中，有利于农民将农田进行改造，以适应现代化的机械作业。土地合作后，农民可参加集体作业、承包作业或自由择业，收入扣除劳动、物质等成本后按土地股份分配，其权利可继承、可转让。
3.2修改完善配套政策法规一是出台农村土地股份合作相关政策法规。出台《农村土地股份合作化法》或在《农民专业合作社法》中专章规定，确立其法律地位，同时，在计划、财政、投资、金融等有关政策中对此强力扶持。当前，世界性经济危机尚未过去，经济结构由外向型向内需拉动型转变是大势所趋，国家拉动内需投资应重点向农村土地合作中的“改田改土”集中投入；二是修改《基本农田保护条例》。按照保障国家粮食安全的原则，并根据粮食自给率的要求，在现有“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，实行占补平衡原则，划设在平原地区或丘陵、山区的沟谷地带，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入，对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。“基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投资整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地；三是进一步明确土地承包经营权的法律地位。进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位，允许其抵押、折资入股等流转；四是完善土地承包政策。出台促进规模经营的政策措施，有针对性解决规模化流转困难问题；出台流转期限的指导意见,可设定为二轮土地承包期满后20~30年；五是建立健全农村社会保障体系，建立多层次的农村社会保障制度，以替代土地对农民的保障功能。
土地流转相关政策篇4
【关键词】农村土地；流转；财政政策
土地是农业生产、农民生存、农村发展的重要物质基础。随着农村经济体制改革的不断深入，现行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地经营政策，一定程度上束缚了农村生产力的发展，制约了农业产业化进程。2013年中央一号文件明确指出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。因此，推进农村土地流转是壮大农村经济的根本出路，是促进农业产业化、发展现代农业的必然选择。
但是，中国农民几千年来就有着“恋土情结”，加上目前农村社会保障并不完善等因素，这让农民很难自愿放弃土地经营权。同时，农村土地经营权流转涉及到社会的方方面面，牵一发而动全身。本文从太湖国家旅游度假区土地流转的现状和问题出发，兼顾其他地方的一些共性问题，研究分析土地流转的趋势和政策动向，提出可供选择的财政政策建议。
一、土地流转概况及前瞻
苏州太湖国家旅游度假区多年来始终以建设美丽度假区为总揽，致力于以农村土地规模经营促进农业发展、农民增收的探索与实践，现有国家现代农业示范园区一家，土地股份合作社、社区资产股份合作社、农民专业合作社、农村投资性股份（富民）合作社、惠民股份合作社、农村合作总（联）社等农村合作社63家，土地流转已具备相当规模。近年来，一批特色企业如生态观光农场、良种良苗基地和农副产品深加工企业产值持续增加，一批特色农产品品牌如西山碧螺春、太湖大闸蟹、墅里香椿等走出本地区，“一村一品”和“一园一品”的格局初步形成。
太湖度假区的土地流转方式主要有两种方式，一种是通过推广农地股份合作制来解决土地规模化经营问题，即农民通过农地入股，农地合作社通过运作获得收益后以股份向农民分红，以各类村（社区）土地股份合作社为代表。另一种是通过建立土地转包制度来实现农业的集约化经营，即由政府或集体经济组织从农民手中受让一定年限的土地经营权，通过招商或者自营取得土地收益，然后向农民支付土地租金，以西山现代农业示范园区为代表。笔者认为，以上两种流转方式在土地经营权流转初期能较好地适合经济社会状况，一则为土地规模化经营提供了可能性，二则农民实现了相比自营的较大收益。但是，这种流转方式只是土地制度改革尚未深入、财政金融政策配套尚未跟上、土地经营权流转市场尚未建立时的过渡方式，其最终状态应是土地使用权出让和受让方在农地经营权流转市场上实现经营权最大期限转让。只有土地经营权的最大期限转让，才能减少短期租赁带来的农地掠夺性破坏，才能促使经营者更多地投资于土地，完善农业配套设施，购买大型机械设备等，进而更快地实现农业现代化。
二、土地经营权流转中存在的问题
（一）从土地供给方看，农民持续参与土地流转的积极性不高
一是部分农民特别是老农民恋土观念强。虽然苏南农村经济在全国位居前列，但农民在心理上依然视土地为自己最后的保障，因而宁可粗放经营，甚至撂荒弃耕，也不愿让其流转。二是社会保障力度不够。尽管地方政府出台了多个文件，为失地农民提供一系列保障措施，但是相较日后可能带来的红利，仍嫌力度不够。三是土地流转收益偏低。取消农业税后，中央和地方政府出台了很多支农惠农政策，种植收入加上良种、农资等补贴，自营土地收益也相当可观。度假区农民大部分都有几套拆迁安置房，拿到安置房之前还有租房补贴，目前不论是通过入股获得分红还是通过农业园区转包，土地流转收益在农民财产性收入中所占比重并不高，导致农民参与土地流转意愿不强。
（二）从土地经营方看，土地使用效益整体不高
一是缺乏专业的人才。度假区现有的各类合作社组织形式基本上都是“村社合一”，合作社的收支反应的就是社区（村）的收支，看上去大家都在参与，实际上做事的人少。西山现代农业示范园的管理人员大多由地方政府行政人员兼任，缺乏专业的管理人才。二是农民和使用土地经营权的企业双方期望差别较大。为保护农民的利益，农业园区给予老百姓的土地租金每年都要调高，但是农业园区与经营者签订合同的时间较长，签合同时所定的租金标准又很低，部分企业较低的租金还不能到位，致使土地租金长期倒挂。三是融资压力大。土地流转组织实质上大部分是集体经济组织，与地方政府有着千丝万缕的联系，有的甚至扮演了为地方政府平台的角色，本身可抵押资产就少，在银根紧缩时，资金就更加紧张。
（三）从土地流转的外部环境看，相关制度、政策配套滞后
一是由于农业生产具有周期长、比较收益低、受自然条件影响明显的特点，大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，在既有基础设施配套未完善的情况下，业主对投资农业开发会极为慎重。二是土地流转服务缺位。目前土地流转主要依靠政府推动，在土地流转过程中，供求双方的信息空间分布极为分散，缺乏土地流转中介服务组织，致使土地供求信息不能高效准确地被提供，市场参与度差。三是部分领导存在“重集体轻民营”、“重招商轻扶持”的观念，视集体经济发展和招商引资规模为自己的主要政绩，而对民营经济的税源和吸收就业功能认识不足，致使土地流转经营者之间缺乏竞争，活力不够。四是少数地方将土地流转作为增加乡村集体收入、干部福利的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民土地流转，常压低流转价格，截留、挪用流转收益，政府监管不到位。
以上三方因素盘根错节、互为制肘，既影响了农民参与土地经营权流转的积极性，又影响了经营者的土地使用效率。地方政府部门必须认清农村土地流转将是一场改变农村面貌、改变城乡二元经济的重大变革，在这场变革中要管好自己“乱动的手”，完善制度，强化监管，采取各种有效的措施引导农村土地流转走向高效健康发展之路。
三、可供选择的财政政策建议
农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到广大农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局。促进农村土地流转的财政政策必须首先服从国家粮食安全大局，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。财政政策的目的是促进流转土地更有效的使用，实现农民和经营者的共赢，促进经济社会和谐发展。
（一）提高农民参与流转的积极性
1.对于土地流出农户，政府提供租金补贴。在当前还没形成活跃的农村土地流转市场的情况下，农户获得的信息量少，土地租金的价格往往偏低。为了促进土地集中连片流转，可以在省市层面设立农村土地流转专项扶持资金，下级政府按一定标准安排资金配套。除给予初次参与土地流出农户一次性奖励外，对签订一定年限的土地流转合同的农户，政府按照出租年限和流转面积给予其补贴，以此引导零散耕地向专业大户和农业企业、专业合作社等规模化经营主体流转聚集，形成农业规模效应。
2.完善农村社会保障体系。一是完善土地流转养老保险办法，提高政策的灵活性，使政策惠及各类流出土地的农民。比如，对年轻的且不愿参保的土地流出农民可给予一次性的养老补贴，对于年龄较大的土地流出者尽可能提高养老金标准，消除农民离土的后顾之忧。二是健全各类合作社、农地转包组织的土地流转收益分配机制，制定合理的土地流转补偿方案，在土地使用权的收益分配上向农民适当倾斜，使农民享有土地收益的主要部分。
3.促进土地流出农民就业创业。安置农村剩余劳动力最好的办法是就地安置，这样安置的成本较低，农民对从事的工作也较熟悉，能很快适应岗位的要求。政府可以为有条件的农民提供贴息贷款以鼓励其提供农业相关项目，并出台类似于大学生创业的优惠政策，带动更多的农民就业增收。对于社会上的劳动技能培训机构，政府应采取减免税费或者财政补贴等措施，鼓励其安排针对流出土地的农民的培训，提高农民转移就业的能力。
（二）加大流转土地经营者的扶持力度
1.制定奖励措施，拉动土地流转。积极向上争取专项资金，除利用好农业项目资金以及粮食直补和综合直补资金外，政府相关部门应制定积极的财税政策，大力扶持农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等农业规模经营主体。评价标准可以根据经营者上缴税费、解决农村劳动力数量、分红多少等分别制定奖励措施。奖励方式上，一方面可以通过直接补贴的方式，另一方面可以根据经营者吸收流转土地规模或者纳税额为标准，设置不同所得税税率进行调节，以促进农地规模流转。
2.建立信贷支持机制。根据规模经营业主实际情况，加强业主与金融机构的联系，对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，解决业主资本性、季节性、临时性所需生产经营资金问题。将龙头企业、农民合作组织、专业大户等规模经营主体作为信贷支农的重点，通过财政贴息，每年安排一定额度的农业信贷资金，缓解经营者的资金压力，降低资金成本，帮助经营主体发展。
3.鼓励引进农业人才。设立农业人才引进的专项资金，鼓励经营者与大专院校、农技站所建立多种形式的合作关系，鼓励合作社尝试聘请经济顾问，指导合作社进行招商洽谈、策划包装、项目建设、财务管理等专业化工作，为经营提供智力支持。
（三）优化土地流转市场环境
土地流转相关政策篇5
关键词：土地流转、利益主体、博弈行为
一、前言
农村土地流转，全称为农村土地承包经营权流转，是指农民将其土地承包经营权按照"依法、自愿、有偿"的原则转给其他个人或组织用于农业经营的行为。当前，土地流转是加快城镇化步伐，推进城乡一体化进程的重要途径。2013年，中央一号文件明确提出，要始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。因此，实现农村土地规范化、规模化流转对发展农村经济，乃至整个国民经济都具有重要意义。
然而，当前我国的农村土地流转还存在许多问题，农民并不愿意将手中的土地流转出去，因此农地流转的规模并不大。本文从博弈论的角度分析了土地流转过程中相关利益主体间的行为倾向和经济关系，试图找到影响利益主体行为的主要原因，并据此提出相应的政策建议。希望最终能为实现农村土地流转规模化找到出路。
二、土地流转初期，农户与地方政府间的博弈
在土地流转的初期，中央政府号召广大农户响应国家政策，将手中的土地流转出去，转包给其他组织或者种粮大户用于农业生产。此时，农户与地方政府间就形成了博弈关系。在此博弈中，农户有"发包"和"不发包"两种策略可以选择，地方政府也有"干预"和"不干预"两种策略可以选择。农户选择何种策略一方面取决于发包能够给农户带来多大的收益，另一方面取决于地方政府对农地流转的干预程度。而地方政府是否干预则确决于干预能够给地方政府带来的收益。因此，对于农户，可以假设：若地方政府选择"干预"，发包能够给农户带来10个单位的净收益，则不发包就会损失10个单位的净收益；若地方政府选择"不干预"，则发包可以给农户带来18个单位的净收益（因为政府"不干预"，此时与政府干预的情况相比农户多获得了政府的收益。），不发包净收益为0。对于地方政府，可以假设：若农户选择"发包"，则干预给地方政府带来的收益为5各单位，不干预收益为0；若农户"不发包"，则干预给地方政府带来3个单位的损失（干预需要地方政府花费成本。），不干预收益为0。关于双方的博弈行为及收益情况可由表1表示。
从上表可以看出，无论政府选择干预还是不干预，"发包"都是农户的占优策略，因此理性的农户会选择发包，而当农户选择发包时，地方政府会选择"干预"，因为这样地方政府就能获得更多收益。也就是说"发包"+"干预"=纳什均衡。另外，由于政府参与活动是有成本的，它不可能无限制的干预，也不可能完全不干预。它的行动策略是受利益驱使的，政府会在权衡利弊后，对自己的行为做出决定。因此，上述纳什均衡的实现是有条件的。
三、土地流转谈判过程中，发包方与承包方之间的博弈
在土地流转谈判过程中，博弈主体是农户和愿意承包土地的组织或个人，分别将其称为转包方和承包方。因此，土地流转的谈判过程可以视作转包方和承包方围绕租金价格博弈的过程。用完全但不完美信息的双价市场交易模型作为基本模型，假设如下：（1）农户提供的土地有"优质"和"劣质"两种类型，土地的优劣取决于不同用途而评定为不同的等级。"优质"的土地承包高价，"劣质"的土地既可承包高价也可承包低价。我们用20表示土地承包高价，10表示土地承包低价，8表示优质土地的单位成本，4表示劣质土地的单位成本，2为平均租金。（2）承包"优质"还是"劣质"土地是承包者选择的结果，在符合一定的条件下，只要非农户愿意，可以承包"优质"土地也可以承包"劣质"土地，不受约束。（3）40表示"优质"土地带给承包者的效用，20表示"劣质"土地带给承包者的效用。（4）承包者选择"承包"和"不承包"两种策略。按照微观经济学的观点，其追求效用的最大化，即当收益或期望收益大于零时选择承包。关于双方的博弈行为及收益情况可由表2表示。
从上表中可以看出，当劣质土地以低价承包时，存在纳什均衡，均衡时发包者发包优质土地，承包商同意承包；当劣质土地以高价承包时，并不存在纳什均衡。由于土地本身具有地域性，特定区域内的土地市场就有一定的垄断性，一些农户就具有相对的垄断地位。在此博弈中，发包方根据自己的收益大小来决定行为。因此，现实情况下可以通过比较发包方的各种行为的收益大小来分析各方的行为。此博弈分析的结果是：在承包方的收益不为负的前提下，发包方会采取差地高价的策略，承包方通过利益比较会选择承包土地的。
土地流转相关政策篇6
1天水市农村土地流转的现状
天水市位于甘肃省东南部，辖秦州、麦积两区和甘谷、武山、秦安、清水、张家川五县，共有113个乡镇，2505个行政村，总面积1.43万平方公里，总人口378万，其中乡村人口占近70%，耕地面积572.9万亩，人均耕地1.7亩。自国家出台政策允许农民通过多种形式流转土地以来，流转面积虽已初现规模，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，对促进农村劳动力转移、农业规模经营和科技进步、加快农业产业结构调整、提高土地产出效益、推进城乡一体化发展起到了积极作用。
1、制定政策措施，推动土地流转。天水市政府相继出台了《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》、《关于进一步加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》等政策文件，对流转行为、扶持政策等进一步明确和细化，市级财政每年安排专项资金，用于土地流转服务体系、土地流转市场建设、规模经营主体的以奖代补和宣传培训等。各县区也制定出台了加快农村土地流转奖励扶持政策，极大推动了全市土地流转特别是规模土地流转的快速发展。
2、健全服务体系，促进土地流转。
3、探索流转模式，带动土地流转。
4、培育经营主体，拉动土地流转。
2天水市农村土地流转存在的主要问题
尽管天水市土地承包经营权流转已取得初步成效，形成了一定的规模效应。但是由于农业经济基础较为薄弱、流转起步较晚，在流转过程中依然存在诸如部分农民流转积极性不高、保障机制不完善、管理机制不够健全等诸多问题。这些问题的存在严重阻碍了土地承包经营权流转的发展，制约了农业现代化、集约化的进程。
1、思想认识有偏差。少数基层干部在推进农村土地流转上认识不明确，缺乏有效的引导和服务；有的急于求成，强迫命令。部分农户对土地流转顾虑较多，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜；还有部分农户存在“三怕”，怕丧失土地经营权，缺少就业门路；怕流出的土地收益（租金或承包费）难兑现，无生活保障；怕退回耕地时难复耕等。此外，由于天水市农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还亟待完善，很多农民在没有更好就业机会的情况下，子女上学、看病、养老等还得依赖土地给他们带来的相对稳定的收入，制约了土地流转的快速发展。
2、流转规模偏小。从全市农村土地流转发展情况看，虽然近年来发展速度较快，但还处在起步阶段，与全国、全省、其他市州相比还存在较大差距。流转率还低于全国和全省平均水平。土地流转和规模经营水平还不能适应农村经济发展和现代农业建设的要求。
3、市县财政支持不够。近年来，为了促进农村土地流转健康快速发展，省、市政府陆续出台了关于加快发展农村土地流转的意见，提出要不断加大政策支持力度，各级财政每年要安排专项资金，并纳入年度财政预算，扶持和激励农村土地流转。但从我市土地流转的发展数量和规模看，扶持范围和力度严重不足，一定程度上影响了全市土地流转的健康快速发展。
4、新型农业经营主体融资难。土地流转后农业基础设施建设、现代化农资投入、规模化和机械化运营均需要大量资金，向金融机构贷款是新型农业经营主体所需资金的主要来源。但由于农业受自然和市场双重影响，经营风险大，生成周期长，贷款风险高以及农业保险品种单一，保障水平较低等原因，新型经营主体“融资难”困难。
3解决天水市农村土地流转问题的对策探讨
按照中央和省市统一部署，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出的要鼓励创新土地流转形式、规范土地流转行为、加强土地流转管理服务、合理确定土地经营规模，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。要健全农村土地纠纷仲裁调处体系，形成调解、仲裁、司法相结合的农村土地矛盾纠纷化解新机制。
1、转变群众思想观念，不断提高农民流转土地的积极性。充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是加强对农村土地承包法律法规的宣传培训。大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；农经部门要定期组织专门的土地流转知识培训，让广大农民知道流转、懂得流转、愿意流转。二是加大典型引导力度。乡镇和农业农经部门要充分发挥现有的土地流转成功典型、外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，不断培育新的流转典型，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。
2、把提供优质服务作为宗旨，不断优化农村土地流转的环境。一是健全土地流转市场体系。要全面建立和完善农村土地流转服务体系，加快村级土地流转服务点建设，落实办公场所，配备专职人员，完善服务设施，健全工作制度，全面有效开展信息、备案登记、政策咨询、合同签订指导、合同鉴证等指导服务。二是积极发展市场中介组织，建立健全以市、县、乡、村服务机构为重点、土地流转社会中介组织为补充的农村承包土地流转管理服务体系。使土地承包经营权流转顺利进入市场，依靠市场调节完善流转机制。
土地流转相关政策篇7
[论文摘要]土地是农民赖以生存的根本，近年随着经济的发展，土地流转逐渐兴起，其有其必然性，但也给农民的权益带来了一些伤害，因此为了社会与经济的持续稳定发展，探讨土地流转情况下农民权益的保障迫在眉捷。
一、农民权益受侵害的表现
由于我国原来实行的是家庭联产承包责任制，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：
（一）操作不健全侵害了农民利益
目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。
（二）擅改土地的农业用途农民合法权益无保障
一些干部为了招商引资，在没有得到农户同意的情况下擅自与投资者签订土地包租合同。有的滥用权力，随意变更承包合同，把农民的土地强行收回转让与出租，且租金非常低廉。而一些投资者在受到损失时会拖欠农民费用或消失，农民无法得到应有的利益，此外由于租赁土地的期限较长，投资者有的建造了固定建筑物，彻底改变了土地的用途农民的长远利益得不到保障，这些都使农民的合法权益受到了极大的侵害。
（三）政府行政干预侵害农民利益
目前我国各地的土地流转正在兴起，呈现快速增长的势头，这是农村经济发展的结果。但土地流转可能会使某些人得到一些利益，个别基层干部有时会议行政手段干预。据相关调查显示，政府干预的土地流转占到了四成之多，而有村级组织干预的近六成。这原本该由农户自主、自由的，但基层的行政干预剥夺了农户应有的权益，使农民的合法权益经济利益受到极大侵害。
二、农民权益受侵害的原因
（一）土地产权不明
我国的土地产权制度还很不完善，存在着缺陷。一个健全的产权应由所有权、使用权、收益权和处置权组成，但我国农村的土地集体所有，农民只有使用权。但对土地的主题、农户使用权的保护等相关问题没有做出明确规定。这就使基层政府滥用行政手段提供了可乘之机，理论及法律的难点与缺陷为乡镇政府、村级干部的侵权提供了便利，乡、镇、村基层组织常常以土地所有权者的身份自居，做出土地流转的决策，而不考虑、尊重农民的意志，无视农民的合法利益，而实践中农户亦无力抗拒各级所谓的土地所有者对土地流转中收益权的恣意分享。这些都损害了农户的合理权益。
（二）相关法律法规未建立完善
目前，我国对土地流转的相关法律法规尚未建立完善，对流转的范围、条件、主体、收益分配等都没有明确的规定，这很大程度上对土地流转的健康发展产生了障碍，且成为农民权益受侵害的原因之一。由于法律法规的缺失，使得个别基层干部，大钻法律漏洞，以土地流转为名，中饱私囊，大大侵害了农户合法权益。也使土地流转处在价格不确定、效率不高的怪圈中，对土地流转的正常运行带来了障碍。
（三）政府职能未转变
由于受原来计划经济时代的影响，政府职能还未完全转变，但在目前的市场经济下，这种情况已不能适应经济的发展。此时，政府主要是为经济发展创造良好的条件，在一定情况下进行调控。但在农村土地流转中，政府没有发挥其应有的作用，对该管什么，不该管什么没有明确的定位，造成行政混乱。也为一些基层干部、投资者谋取私利、非法转让、擅变土地用途创造了条件。
三、对农民权益保障的对策
农村土地流转是农村经济发展的产物，是为了农户更好地生活。面对土地流转中的问题，今后的土地流转要坚持自愿、效率及公平的原则，对农民的合法权益要保障，为了保障农民的合法权益，使得土地流转健康发展，今后要做好以下几个方面的工作：
（一）健全相关法律法规及土地政策
今后要对相关土地政策及法律法规进行建立完善，并对承包权进行明确规定，农民在承包期内的土地权益不会因其是否主要从事农业而改变动放弃的除外，任何单位或个人都不得以任何手段让农户失去承包土地。土地政策中也要对农户的土地权利进行规定，使农民拥有占有、使用、收益与处分的权利，这将是土地政策继法律法规在不断完善中需要解决的重要方面。
（二）完善土地流转市场
由于目前土地流转中没有统一规范的组织及协调机构，土地流转效率低下、秩序混乱，因此要建立土地资源优化、低成本高效益、规范化的流转市场来解决。这就需要建立土地流转中介服务组织，让农户了解并与之交易，这样可以使谈判等费用得到合理的下降，而中介机构要培育其农户的信任，把农户的土地集中并推进农民土地租赁市场。这可以由土地管理部门牵头，建立如土地流转委托中心等中介机构，由他们直接负责接受农民委托，并把要求流转的土地资料存档，建立土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、价格等，动员相邻地块的农户自愿流转或调换土地，进而使可供调整的地块成片化，以提高土地流转的成功率促进土地市场的完善发育。
（三）政府要做好职能定位
在今后的土地流转中，政府要找到合适的定位，做好服务工作，改变过去以行政手段进行干预的做法。农户应是土地流转的主体，在市场经济下要遵循自愿的原则，一些地方政府不能，以替农户流转或管理为借口去分享地租，损害农户利益。但这不代表政府就放开，不用做好相关的服务。基层组织在土地流转中要做好资格审查、资料管理、监督、合同签证等服务工作，并做好与中介、投资者等的协调以及做好土地长期规划，为流转创造条件。
（四）弱化农村土地保障功能
目前土地是农民的最基本的生产要素，还有社会保障的功能。在此功能没有弱化的条件下，农户很难愿意放弃承包权，有时候农户宁可荒废土地也不放弃，这就对土地的规模经营及农村经济的发展带来的阻碍。因此，要改变土地作为农村社会保障的过渡形式，它难以充分尽到保障的功能。所以，今后政府要下气力在农村建立起养老、医疗等保险保障、最低生活等救济措施等保障体系来全面保障农户，使农民可以享有与城市市民一样地权利及社会经济发展的带来的益处。
参考文献
[1]周庆．农业现代化进程中农村土地流转经营思考[J]．湖南农业大学学报，2005，(02)
[2]王西玉．新形势下农民同土地关系的再认识[J]．中国农村经济，2003，(10)
土地流转相关政策篇8
关键词：改革开放农地政策新一轮“”
党的十一届三中全会以来的农地政策对促进农业发展、农民增收、农村稳定起了基石的作用。换句话说，现行的农地政策，是农村经济体制改革创新的主要成果，也是改革开放以来农村发展的实践充分证明，这一政策有利于推动农村生产力发展。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。但随着工业化、城市化、市场化、信息化的推进，随着现代农业的发展，现行的农地政策也要与时俱进、不断完善。
现行农地政策的基本框架
我国经济体制改革的总体目标，它是建立社会主义市场经济体制。农村基本经济制度与社会主义市场经济体制的要求相适应，同时，它是市场经济体制的重要组成部分。
1978年12月党的十一届三中全会以来，我国农村在集体经济组织的统筹安排下，由农户或小组承包集体所有的土地或其它的生产资料，并具备土地的使用权和剩余农产品的分配权，形成了我国现行农地政策，即在家庭联产承包责任制的基础上，集体经济组织保留土地所有权，将土地使用权“分配”到每个农户，这是一种土地集体所有，集体统一经营和农户分散经营相结合的双层经营的土地政策，从而使土地的所有权和使用权分离，土地家庭承包经营是农村基本经济制度的基础，赋予了农户较充分的经营自，包括生产什么、生产多少、产品如何出售以及盈亏责任，全部由农户自主决定、自担风险。这就使农户作为一个独立的商品生产经营者，其积极性被充分调动起来。形成了“交够国家的、留足集体的、剩余全是自己的”分配政策。
这种农地政策的制定与实施，调动了亿万农民的生产积极性，农民在自己承包的土地上，生产可能性边界向右移动，以追求收益最大化为目标，加速了农业生产要素的优化配置。农民由此基本解决了吃饭问题。但是，家庭承包经营并不是独立于集体经济组织之外，而是作为农村集体经济组织内部的一个经营层次而存在的，它与以社会化服务为内容的集体统一经营相互依存，构成了集体经济组织内部的双层经营体制。
在集体经济组织内部的双层经营体制中，家庭承包经济是基础。农村基本经营制度的统一经营与家庭经营之间形成两个层次的互相补充，并相辅相成，这两个层次都是社会主义市场经济体制的基本要求。在1993年以前规定的承包期为15年，1993年中央为进一步完善家庭联产承包责任制，提出了“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”的政策，并相继出台了若干政策。改革开放的进程中，农地政策的演变，一直都着眼于加强和完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制。
在党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出：“家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济”。并将“家庭联产承包责任制”统一改称为“家庭承包经营”；这是对“家庭承包经营制”的政策描述。在此基础上中央还明确将“再延长30年不变”写进了我们党的正式文本，其后的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）又将此项政策演变成法律条文，国家从法律的角度规定“土地承包经营期限为30年”、“耕地的承包期为三十年”。从而确定了现行农地政策的基本框架是：“土地集体所有，家庭承包经营”。
改革开放进程中农地政策演变的效应分析
改革开放进程中的农地政策演变，可分为以下三个阶段：第一阶段1978-1993年，以“15年不变”为标志；第二阶段1993-2003年，以“30年不变”为标志；第三阶段2003-至今，以《土地承包法》为标志，即用法律的形式将“30年不变”强化之。改革初期制定的农地政策明显地倾向于公平，尽管政策要求承包期“15年不变”（1993年以前）或“30年不变”（1993年以后）但当时并没有以法律的形式进行强化，从而使这一制度创新具有极强的自然性。
随着我国农村经济体制改革的推进，我国农业已逐步由传统农业经济向现代农业经济转变，伴随着这一转变，我国农村经济已经出现了由单一的个体农户经营转向集约化经营的变化，开始了农业产业化经营。
农业产业化经营，必须带动生产要素的合理流动和优化配置，但中心问题仍然是农户承包的使用权流转。目前我国部分区域所进行的土地使用权流转，有的是健康的，既符合经济发展的需要，又坚持了农户自愿流转的原则；有的在很大程度上存在着违背农民意愿、损害农民利益的做法；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途；有的基层政府在很多农民的基本保障没有到位的情况下“乱征”土地，直接侵占农民的利益，使很多农民成为“三无”农民。
基于在土地使用权流转过程中存在的种种问题，中共中央2002年11月4的《中共中央关于做好农户承包的使用权流转工作的通知》中明确提出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础”。并还指出：“土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营”。
一般认为，改革初期制定的农地政策明显地倾向公平，尽管政策要求承包期“15年不变”（1994年以前）或“30年不变”（1993年以后），但当时并没有用法律的形式进行强化，从而使这一政策创新具有极强的自发性。经过若干年的实践和发展，农地政策的内涵不断深化、外延不断扩展。2002年8月29日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的、2003年3月1日起施行的《土地承包法》条文中不难看到，此时的农地政策已明显地倾向于效率。
2003年以后的农地政策主要包含以下几个方面的内容：用法律的形式要求土地承包期30年不变；实行大稳定、小调整；提倡“增人不增地，减人不减地”；允许土地使用权依法有偿流转；预留机动地不能超过耕地面积的5%；有条件的地区实行土地适度规模经营。《土地承包法》所代表的农地政策，其意是：一是强化承包权意图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家庭承包经营的市场主体地位；二是突出效率意图。即以稳定的承包权和促进土地流转及劳动力转移为手段提高农业效率。
但是改革开放进程中的实践表明，农地产权是否稳定和产业之间没有显著关系。承包权的稳定与否并影响农业的绩效，很大程度上取决于农业的比较效益。农民是否愿意对土地进行长期投资还取决于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特别是工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋，长期投资能否在自己愿意的经营期内收回投资是不确定的。在现有经济条件下，农户对土地的长期投资无非是改良土地、有机肥的使用等，这些投入的效果是相当有限的，更重要的投资，例如农业基础设施建设等，更多的是作为公共产品由集体或政府投产提供的。这些投入与承包权是否稳定，没有多大的关系。
需要说明的是，提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土地生产率。就现行的农地政策而言，至少有以下三点需要认真思考：
一是产权界定不清晰，主体不明确，集体所有权被虚化。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，但是，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定；农村集体有乡（镇）、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确；在不同的法规中，所主张的集体所有权主体也很不一致；农民的土地所有权不清晰，现行的土地集体所有制，即人人有份，共同占有；但每个人的那份土地所有权到底是多少，没有量化；农民的土地所有权只是间接的、名义的；因而，农民并没有成为土地的真正主人。
二是本身存在着不可调和的矛盾与冲突。《土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”；第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第三十一条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”；第三十二条还规定：“通过家庭承包取得的土地承包权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。要真正实现稳定承包权就不可能流转，更不可能实现适度规模经营；要流转就不可能实现真正稳定的承包权。现行的农地政策正处于上述两者的夹缝中，前进一步的约束条件非常严格，甚至非常苛刻，后退一步的同样如此。中国作为发展中的大国，基本国情作为约束条件，城市化、城镇化的时空对大规模农民的非农化而言，还有一个相当的过程。就稳定的承包权而言，将有大量农户被困在狭小的土地上，这不是解决“三农”问题的初衷。
三是制定政策出发点和落脚点，首先从了解当代中国农地的性质和功能入手。一般说来，中国农地应该具有两项功能，一是保障功能，二是资本功能。土地保障功能，在农村是以土地为依托，来满足人赖以生存的衣食供给、就业、养老等基本需求；而土地的资本功能则是视土地为资本，通过市场运作，为投资者带来预期收益。随着不同地区经济发展水平的不同，土地功能已经开始出现了较大的区域性差异，在经济较发达地区，土地的资本功能在不断上升，从农地流转中农户博弈行为看，“反租倒包”就是较为典型的例子。但对于人均资源禀赋极少的小农经济的中国大部分农民而言，农民的理性原则是以生存安全为第一。
因此，中国农地政策的制定应从基本国情入手，着眼于科学发展，充分体现以人为本。
新一轮“”的政策选择
中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障”。因此，新一轮""的政策导向应当是：
（一）赋予农民充分而有保障的土地承包经营权且现有土地承包关系保持稳定不变
现实生活中土地频繁调整的现象比较多，因而农民对土地而言缺少归属感，稳定感，这就阻碍了其对农业结构调整的长期打算和长期投入，同时也阻碍着农村土地使用权的流转。解决这个问题，只有在“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用和保护的关系，从而不断提高土地产出率和加大土地资源的保护力度。
另外，“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”，这是十七届三中全会对今后完善农地政策所作的一个方向概括，也是一个新的重大政策表述。从而将开创家庭承包经营的新形式。
（二）加强土地承包经营权流转管理和服务并建立健全土地承包经营权流转市场
应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，真正使农民享有占有、使用、收益、处分四权统一的承包经营权。这实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。稳定家庭承包经营制，关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。进一步明晰土地产权关系，明确土地产权主体。农地产权的残缺即处分权的缺位是推进农地流转的最大障碍。为了加速农地流转、推进农业产业现代化，必须把处分权有条件地赋予农民。处分权的内容应包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完善的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转的市场机制，从而建立健全土地承包经营权流转市场，目的是通过市场机制来促进和规范土地承包经营权。
（三）确立农村土地使用权流转的农户依法自愿有偿原则
“按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。开创农村土地使用权流转的新形式。通过土地租赁实行土地流转是世界上通行的做法。大量事实表明，土地租赁市场可以规避风险，使土地资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，是土地流转的一种有效形式。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自愿有偿原则。
不能违背农户意愿搞强制流转，同时农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职能和职责。积极探索科学的符合国情的现代农业制度，建立土地集体所有制与市场经济要求相适应的新制度形式，尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”。
（四）抓紧完善相关法律法规和配套政策以规范推进农村土地管理制度改革
首先以《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）村和村民小组三级，保证集体享有土地所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制；其次，明确土地产权关系，搞好农村土地确权―登记―颁证；在民法中确立农村土地使用权流转的主体；在有关财产立法中明确界定农村土地承包经营权或使用权是一种财产权、他物权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为；制定格式合同，从而规范农村土地承包的使用权转让行为。并在集体与农民之间建立新的契约关系―土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。从而，突破传统家庭承包经营制下的产权关系。
（五）改革征地制度并逐步建立城乡统一的建设用地市场
在改革征地制度方面，着眼于强化土地征占约束机制，让农民分享土地增值收益。解决好被征地农民就业、住房、社会保障，做到“先保后征”。保护耕地，限制非农用地，保证农业的持续、稳定、健康发展。新一轮“”的农地用地原则，是以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的必须由国务院统一规划、批准，以确保土地的合理、合法用途。在逐步建立城乡统一的建设用地市场方面，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
（六）探索符合市场经济规律和法则的农地使用权价格
积极探索符合市场经济规律和法则的农地使用权价格，并使其具有合理性、科学性和可操作性。因而，要建立农地使用权的价格机制，首先要引入农地使用权价格的评估机制，通过市场竞争，科学地确定农地使用权的市场价格。因此，实现土地使用权的价格化，实质上是土地使用权资本化，通过价格评估确定土地使用权股份的划分和流转，决定在流转过程中土地资源的流向和收益分配环节中分配的问题。农地使用权价格的合理性、科学性和可操作性，对新一轮“”而言，具有十分特殊的意义。
结论
综上所述，纵观改革开放进程中农地政策的演变，中国的政治格局―“成也土地，败也土地”。现行农地政策与今后相当长时间内的农地政策：“底线是不搞土地私有化，上线是不搞土地集体化”，搁置在意识形态的公有与私有之间的所有权争议，将意识形态的公有与私有转化为可操作性的“统”、“分”结合问题，以图在集体化和私有化两个极端之间找到一个平衡点，从而使博弈多方都能接受。文章认为在社会主义初级阶段的中国，基本国情决定着农地政策的导向及成本，不仅具有经济性，还包括社会性、政治性、生态性和人本性。
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土地流转相关政策篇9
关键字：农村土地流转；障碍；解决措施
中图分类号：F321.1文献标识码：a
深化农村土地流转，可以促进土地的经营和生产走向集约化、规模化，也可以更好地维护农民的土地权益，粗您现代农业的发展，进而推进社会主义新农村建设的进程。因此，探究农村土地流转中存在的障碍及问题，并提出有效的解决途径，具有重大的现实意义。
一、我国农村土地流转中的关键障碍
（一）观念和意识薄弱
目前，很多基层干部，对土地流转这一问题的意识十分薄弱，没有给予足够的重视。尤其在一些村级干部的观念里，认为土地流转就是种养大户、农业企业所管辖的事情，与自己没有多大关系，这从根本上加大了农村土地流转的障碍。对土地流转的政策、法规缺乏深入的研究和认知，土地流转问题矛盾尖锐，监管工作做得很不到位。
另外，在农村，小农经济的特征与“小富即安”的思想意识还相当严重，一些农民对土地流转政策不理解，也不支持，他们担心国家对土地的政策不稳定，认为土地一旦流转，土地承包经营权就会丧失，现在国家的惠农政策不断完善，再加上农业税的取消，国家根据农民每年的承包面积，给予相应的粮食补贴，如果现在土地流转，农民担心国家的土地政策不稳定，因此，就不肯实行土地流转政策。
（二）机制不健全
国家对农民的各项社会保障体制尚不健全，土地仍是农民的主要生活依靠和经济来源，在没有得到可靠的保障或是其他稳定收入来源的情况下，农民根本不愿意将土地出让，他们仍需要依靠土地带来的经济收入，来解决衣食住行，子女教育以及医疗等问题，如果国家相关机制健全并逐渐完善，就可以有效为农民解除这些后顾之忧。尽管近年来，外出打工的农民比例不断上升，农民的经济来源增多了，收入相对增加，但因为这些农民外出打工往往会受到季节性和周期性等因素的影响，种地对于他们来说还是最可靠、最稳定的。因此，存在着就算土地闲置，农民也不愿意将其租赁给别人经营。
（三）农村土地流转缺乏规范性管理
土地流转市场机制不完善，流转程序的设置缺乏规范性，现在存在很多私下流转、口头协议等不良状况，还有的采用转包出租代耕的方法，这些都是极其不规范的行为。不能通过有效的俄市场机制来管理和规范土地流转。另外，资源配置严重不合理。口头协议或是不签订规范的协议，这会造成日后严重的纠纷，也导致了承包关系的混乱不堪。这些阻碍为解决农村土地流转带来了更大的压力。
（四）规模化土地流转难推进
农村经营承包是采取将成片的土地分割成小块给农民，但在土地流转中，土地都相对集中，需要与每一户农民协商，这就为规模化土地流转的推进带来了很大的麻烦，也增加了土地流转的经济成本。国家现在的粮食补贴等会优惠政策，使农民对土地的依赖性更强。综合多方障碍，有实力的企业也认为参与土地规模经营风险比较大，因此，整个规模化土地流转的进程很难推进。
二、解决农村土地流转中问题的措施
（一）增强土地流转意识
积极、广泛地宣传农村土地流转的政策以及方法，利用电视、广播、网络等手段全面普及相关知识和政策，加强农民对土地流转的正确认识和理解，让农民从思想上转变对土地流转的认识，增强土地流转意识，才是最根本的，更新农民“小富即安”的思想理念。运用创新方法调动农民的积极性，对那些规模经营的种田大户，积极进行表彰和奖励，引导农民主动参与到土地流转中，让农民认识到土地流转是可以为他们带来更好收益的有效途径，可以推进农民致富，抓住重点，改变农民对土地流转的不支持态度。要应多普及农村土地承包法律法规，让农民和基层干部对农村土地承包法律法规有一定的正确认识，引导农民转变观念，增强增强土地流转意识，才会加快土地规模流转的进程。
（二）建立健全各项机制
首先，应建立农村土地流转服务平台。在各个市、区县设立土地流转交易市场和服务中心，任用专职土地流转信息员，搜集、记录农民土地流转的相关资料。运用科技手段，传播土地流转信息，做好土地流转的各项服务工作。
其次，要建立并完善价格评估指导机制。将土地流转价格建立在一个客观、公正、合理的标准上，以此为指导，推进土地流转市场的稳定、健康发展。
第三，建立风险防范机制。进入流转市场的经营主体必须要符合市场准入制度的标准，对经营主体的资格、资信和经营能力进行审查完善风险保障金制度，将最大努力将土地流转风险降到最小。
（三）加强农村土地流转管理力度
对农村土地流转的管理，有必要出台一系列相关的实施政策的条例。对规模化土地流转，双方必须严格按照程序规定和规范标准，签订统一的合同，否则，流转不能生效。对流转合同要做好全面、准确的登记和鉴证，通过严格的程序和规范的手续，才能有效降低流转双方的纠纷隐患对各种流转方式的土地流转都要做好相关的备案登记，加强管理力度。
结语：针对我国目前农村土地流转中存在的农民和基层干部土地流转观念和意识薄弱、机制不健全、缺乏规范性管理、规模化土地流转难以推进等障碍，我们必须针对性地采取应对措施，增强土地流转意识，建立健全各项机制，加强农村土地流转管理力度等都是有效的解决途径。
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土地流转相关政策篇10
[关键词]农业政策；土地制度；土地流转；产权；现代化
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2016.20.087
[中图分类号]F320[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2016）20-0-02
1国外土地制度及其政策概述
农业政策在国家政府经济发展总政策中占据重要的地位，农业政策的制定要适应农业的发展和社会经济规划目标。美、日、法等主要发达国家的农业土地制度与政策可以为完善我国农业政策提供一些经验借鉴，国外发达国家的农业大致分为：以美国、法国和日本为代表的大、中、小型农场占据优势的三类农业，其政府实施的农业政策各有不同。
1.1美国的土地制度及其政策
美国农业土地政策在其演变的过程中，具有以下特点：一是美国土地政策的演变以对农业用地的管理为主要目标；二是美国土地政策经历了从注重管理到注重保护的演变；三是美国土地政策具有持续性、多角度和灵活性等特点。美国政府注重从土地的长远使用来规划土地的利用，并能根据不同地区、不同视角的实际情况，对土地资源进行合理配置，允许部分地区根据自身特点实行一些特殊的土地政策，其政策灵活性较强。
1.2日本的土地制度及其政策
1946年，日本土地政策的主要方式是，国家强制收购地主土地，再出售给农民耕作，以促成土地所有权的再分配，从而建立起自耕农制度。1952年，日本《农地法》规定，都道府县的农户最多只能拥有3公顷土地，北海道地区可以有12公顷，每户最多只能出租1公顷土地。伴随着日本经济的高速发展，日本政府对农业土地经营规模扩大有着强烈的愿望，先后采取了诸多措施推动土地租赁经营，包括：颁布和多次修订农地法律，鼓励农地流转；立法允许成立土地中介机构，专业从事土地买卖和转让；设立专项基金，鼓励农民脱离农业耕作；推动农业者资格认定制度的实行，鼓励农业土地集中于具有认定资格的农业者。日本政府虽然采取了一系列措施推动土地租赁经营，但成效十分有限。到1989年为止，日本租赁经营的土地只占日本耕地总面积的5.2%。
1.3法国的土地制度及其政策
法国在历史上是以小农经济为主的国家，土地经营规模与日本一样都比较小。20世纪50年代后，土地集中政策是法国农业政策的重心。为防止农业土地进一步分散，法国于1960年颁布的农业指导法对不在农村务农的继承人不能继承遗产。法国也出台了一系列鼓励土地租赁经营的政策，但与日本不同的是，法国土地租赁政策取得了一定的成效，当前租赁经营的土地在法国耕地总面积中的比重达到半数以上。法国通过土地租赁制度，而非土地买卖来扩大了土地的经营规模，这一点与美国相似。法国政策推动土地集中的政策主要是一系列鼓励“土地合并”的政策：建立“土地整治与农村安置公司”，进行土地买卖；规定土地“最小安置面积”，鼓励农民集中超过该面积的土地享受补贴；1960-1980年，随着其土地私有化制度的推进，法国农业的生产总值翻了两翻。推行以土地集中为方向的流转制度，极大了地提高了土地的利用率。目前，法国60%的农地经营方式是租赁方式。
2我国农业政策的变迁与评价
2.1从“耕者有其田”到农村土地集体所有制的变迁
农村：确定“耕者有其田”土地所有制。
农业合作社：土地集体所有制的建立。农业合作社的发展路径是：初级的农村合作社是以土地和劳动生产资料由集体所有的基本组织方式组织的，每一个农民可以根据其上交给农村合作社的土地、农业生产资料和牲畜的数量分红。但是发展过渡的高级农村合作社时，合作社取消了以土地分红为组织方式的形式，农民自己所有的农业生产资料等通过部分折价后归为高级农村合作社所有。
：农村土地集体所有制的变形。通过分析制度，其基本上具有以下3个特点：①不区分工、农、学、商、兵，有效地把他们紧紧结合在一起；②它把生产、生活和政权管理结合在一起；③把政府的概念下放到农村的农业产品、财政、银行等机构，政府人员下放到了的管理者和领导中，财产由使用。总体上讲，高级的是“恶平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后统一办事的优点。
2.2联产承包责任制的建立与完善
我国农业政策的变迁遵循着我国经济发展客观规律，同时伴随着我国经济的发展，和农业方面取得的一系列成果，农业政策的变迁一直在适应着国家整体向前发展的需要，尤其是实行家庭联产承包责任制之后，充分调动了农民的生产积极性，我国农业得到快速发展。在改革开放之后，我国经济进入高速发展轨道。我国工业化进程逐渐取得巨大成就。农业政策也因此转变为反哺性政策。直到目前，我国鼓励充分结合、双层经营体制。同时在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣。在资源环境的约束下提出农业的可持续发展政策。
2.3农村土地流转政策的不断完善
农村土地流转政策兴起于20世纪80年代，随着这一政策的不断完善，在1984年，我国出台了政策规定：在土地流转过程中，积极鼓励那些转出承包权到种田能手那里，同时在政策上给转出土地的农民一定额度的补贴。1995年，农业部门在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件中规定：农村土地流转政策是以家庭联产承包责任制度为根本，在联产责任制的基础上发展而来。2001年为了达到稳定农业生产发展，保障农民权益的目的。政府提倡相关企业可以大规模承包农民的耕地。2016年，政府确立了《全国耕地确权面积四点七亿亩》的文件来推进农村土地确权的任务，从而加大保护耕地力度，进一步完善了我国农业政策的体系。
3发达国家土地制度对我国农业政策的启示
通过国外土地政策和我国农业土地政策变迁的实践经验，可以得知，农业土地政策是实现我国农村发展的最重要因素，有限的农村土地政策资源只有同社会生产力水平相适应的土地政策充分结合，才能实现效益的最大化。随着我国经济的发展，从国外的农业制度和我国农业政策发展的经验出发，与时俱进，不断创新，为农业制定新的政策以适应农业现代化的发展要求是迫切的。
3.1明确农村土地集体所有权是农村土地政策创新的前提
国外发达国家农业的土地所有权制度以土地私有制为主，其土地产权政策主要用于限制土地所有权，保障土地使用权。我国农业土地产权存在着界定不清问题，而在我国城市化进程的发展中，农村集体土地在法律所有权上的问题也尤为明显。我国农业的进一步发展，需要在厘清土地所有权的基础上，通过立法保障土地的使用。根据用途的比较，农地大量转化为城市化建设用地，这其中的转化制度和规则若不完善，土地资源就不能够得到最有效的配置。因为土地所有权的问题降低了农村土地的利用效率。中间产生了土地浪费和城市用地紧张等问题。所以要完善和明确农村土地集体所有权才能够有效地制定农村土地政策，解决这些问题。
3.2建立农村土地流转市场是农村土地政策创新的取向
通过法国和日本等国的经验来看，我国可以在部分条件成熟的地区为农民提供“弃农”的相关保障与奖励，促进农民将手中的土地转让出来，以实现土地的集中。农业规模化经营是现代农业必然要实现的一步，而土地集中是农业规模化经营的前提，通过完善立法和出台相关土地流转政策，能有效保障土地流转和集中。建立完善的农村土地流转市场能够促进现代农业的发展。所以在农村土地政策创新的同时，应该充分考虑建立完善的农村土地流转市场机制。而美国土地政策的演变同样也告诉人们，在鼓励农业土地流转和集中同时，我国还应当对农业土地资源加强保护，确保土地被有效利用。
3.3加大农业资金投入，重视农业基础设施建设
美国政府每年均出钱维护和修建水利基础设计来改善农业的可持续发展，制定“限耕休农”相关措施来提高土地质量，从而促进农业稳定持续发展。与美国相比，我国农业发展财政投入较小，随着我国经济水平的逐渐提高，我国政府也应加大农业发展的资金投入，改善农业基础设施建设。在我国农业生产中一直存在着水资源问题，政府可以借鉴国外政策，加大农业资金投入，出资兴修水利和完善农业基础设施。
3.4建立和完善农业生产风险防范与保险机制
可以借鉴西方发达国家的全农业保险体系政策，在我国的农业土地政策中实行农业保险制度用以规避农业生产中的风险是很有必要的，这不仅可以帮助降低农民在遭遇自然灾害的自身损失，同时可以进一步完善农业保险制度。在一些不是人为因素的农业灾害中，政府应该制定一些灾害补贴措施，例如：基于农民年均收入的部分比例补贴等。在建立和推广农业灾害保险体系的同时，可以通过农民自愿的方式参加保险等，补充完善保险制度，政府可以通过对农民购买农业保险作给予补贴，适当区别于普通的商业保险，例如：农民缴纳一些保险费用给政府，如果当年农业生产很好，政府不退还保险费用，反之，如果发生一些农业灾害导致农业生产状况不好，政府要承担保险的责任，偿还农民的农业生产全部损失。
4结语
我国当前的农村集体土地所有制，其主要目标在于保障农业产生关系中的公平原则，我国近年来也出台了一系列支持农业适度规模经营的政策，但成效较小。国外对于农业土地资源合理配置和可持续利用的相关政策措施值得人们思考和借鉴，以土地集约化经营为目标的新一轮将是我国农业未来发展的主要目标。因此，我国农业土地政策应遵循“公平・效率・可持续发展”的发展原则，沿着创新、绿色、开放、协调、共享的道路前进，就要继续坚持耕地保护的政策，加大耕地保护力度，提倡节约用地，尤其要着力于统筹优化，增加产量，发展农业相关产业，优化产业结构，积极推进农业改革。
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