关于耕地的法律法规篇1
关键词：耕地保护；可持续发展；制度改革
前言
在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。
1耕地保护与可持续发展现状
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？
首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。
其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。
2促进耕地保护与可持续发展的策略
2.1文化保护
现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。
2.2生态保护
耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。
2.3城市化建设与耕地保护
2.3.1挖掘城市存量土地的潜力
更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。
2.3.2改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。
制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。
2.3.3宣传保护
加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。
结束语
总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。
参考文献
关于耕地的法律法规篇2
关键词： 西部生态；退耕还林还草；法律保障。
一、西部退耕还林还草取得的成就。
退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。
1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。
退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。
十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。
2、农民收入增加。
退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。
实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。
3、农民生产方式、生活方式发生变化。
退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。
二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。
1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。
退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]
2、退耕区农民生计与发展问题。
西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。
我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅
迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。
3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。
西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。
除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：
（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力，16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。
（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。
（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。
4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。
退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。
三、法律对退耕还林还草工程的重要性。
1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。
新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。
2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。
退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。
3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、
违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
四、对策建议。
1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善：a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾；b.环境法律体系必须与市场经济相协调；c.环境立法必须与环境执法相协调；d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
2、对部分不合理法条进行修改。
（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
【参考文献】
[1] 李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
[2] 秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
[3] 退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室，2008.14（总124）。
[4] 陈祖海。退耕还林后
续政策研究。科技创业，2006.10.
[5] 政策要览。农村工作通讯，2004.11.
[6] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
[7] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.
[8] 宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
[9] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
[10] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
[11] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
[12] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
关于耕地的法律法规篇3
论文摘要：非法占用农用地罪是空白罪状，要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律对此有相应的条款，但《森林法》没有规定非法占用林地构成犯罪的情形。《刑法》视非法占用农用地罪为结果犯，而非行为犯，这不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益，这决定了非法占用农用地罪的客体应是国家生态安全，非社会管理秩序。
非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定，该罪是结果犯，其犯罪客体是社会管理秩序，犯罪对象是农用地。在环境时代，当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际，我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学，值得深入分析和思考。
一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析
（一）非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变
农业在我国经济中处于基础地位，这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，全国人大常委会通过《刑法修正案》，认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样，《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。当然，其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见，耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。
（二）非法占用农用地罪犯罪对象的分析
刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规，即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。
非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》
第74条规定：“违反本法规定，占用耕地……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定，“……非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第66条规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
关键的问题在于，对于非法占用林地是否应承担刑事责任，是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定，仅规定行政法律责任，并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条，破坏林地是“非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟……，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，那么可以说，《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。
可见，《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明，《刑法修正案（二）》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任，没有相应的支撑。之所以出现这样的情况，是因为1998年修订《土地管理法》时，仅注意到要用刑法保护耕地，忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施，我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重，发挥森林的固碳功能，要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。
二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序
非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法转让、倒卖土地使用权案件次之，共223件，占30.7%；非法批准征用、占用土地较少，只有56件。
犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出，该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。
（二）非法占用农用地罪的客体应为生态安全
非法占用农用地罪的客体应为生态安全，因为农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益。
农用地是土地的重要类型，对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中，将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围湖造田，清除植被，以及反面的结果，如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定：“土地是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见，土地的公认含义中，土地是生态系统，具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型，农用地的首要特征在于其是一种生态系统，具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量，除能防止水土流失、改善区域气候外，还能吸纳污染物。如有观点认为，我国建设占用耕地情况与排污紧密相关，各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出，1997～2004年的8年间，建设占用耕地每增加110×104hm2，废水排放量将增加4111×107t，固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降，使整个土地的污染物增加，从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益，更是众所周知的。
“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序，主要是以客体（利益）为依据，并且反映出刑法对各种不同的客体（利益）的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主，从利益角度看，这种生态价值对于人类社会而言，是公共生态利益。目前，公共利益作为独立的利益类型，已经得到了肯定。因此，如果全面考虑农用地的价值，尤其是农用地的生态价值，那么，非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话，那么，任何一国的生态安全只能自给自足，是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看，非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪，而不是“妨害社会管理秩序罪”。
三、非法占用农用地罪作为结果犯的分析
（一）刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯
根据《刑法》和《司法解释》，达到非法占用耕地罪的犯罪标准，必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备，两者缺一不可。这样，非法占用和毁坏在法律上是两个概念，非法占用的定义比较宽，只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地，就可以认定为非法占用耕地；而且，对耕地的占有必须是“数量较大”的行为，如“数量较大”是非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。
因此，非法占用耕地不一定毁坏耕地，须同时符合毁坏耕地的数量条件。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”，即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，在刑法中，非法占用农用地罪是结果犯，而非行为犯。
（二）非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的
我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯是否合理，是否能有效地保障国家耕地数量、质量，继而保障国家的粮食安全呢？答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。
就农用地利用的特点而言，对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的，农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差，尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的，并且在耕地面积减少的比例中，比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点，决定了对于只要非法占用的农用地数量较大，就应当作为犯罪加以对待。
此外，我国人口众多是不争的事实。而我国耕地情况又不容乐观，这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩，不足世界人均耕地的l/2，其中有1亿亩山坡地和边远劣地；人均耕地大于2亩的有12个省区，全都分布在东北和西北地区，日照和雨水等自然条件较差，除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外，其他10个省只能自给甚至调入粮食；人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海，其耕地质量好，但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线，463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此，“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位，需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁，预防耕地被大量破坏。
因此，将非法占用农用地犯罪规定为行为犯，可以防患于未然，使农用地得到及时的保护，以充分发挥刑法的预测、指引作用，使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上，《土地管理法》就将非法占用土地可以作为犯罪行为规定的。该法第76条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地构成犯罪的，依法追究刑事责任”。刑法应是其他法律的保障。这样，非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定，非法占用农用地罪作为行为犯才更符合《土地管理法》的本意。
参考文献
1、高法.严惩土地犯罪单位倒卖土地负责人将判刑[eB/oL].中新网，2006-09-28.
2、赵其国，周生路，吴绍华，任奎.中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报，2006(4).
关于耕地的法律法规篇4
【关键词】耕地保护法律体系完善
2011年底，全国人大的一份农村土地承包执法检查报告指出，依据国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地600万亩，但是全国计划投资建设所需新增建设用地已经远远超过了规划，尤其是铁路、公路的建设违法用地问题更为突出。耕地是粮食生产的基础，对人类的生存具有重大意义，耕地保护就显得尤其重要。我国的耕地面积少并且质量较低，加之我国人口数量庞大，我国的耕地保护形势已经十分紧迫。党的十报告指出：“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。……建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。”
耕地保护问题的背景
耕地是农业的基础，而农业作为第一产业又是一个国家的基础，即便在当前我国市场经济地位已经完全确立的背景下，也不能忽视耕地对国家经济建设的基础性作用。耕地能否得到有效保护，是对农业乃至整个经济社会能否得到健康和谐发展的重要影响因素，国家对耕地保护的重要性有着正确的认识，但是由于各种原因的影响，耕地资源的保护实践并不理想。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象比较严重，加之后备耕地资源的匮乏。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。①为此，党的十提出了“严守耕地红线”的要求，说明国民经济能否健康发展在一定程度上取决于耕地能否得到有效保护。
耕地保护事关我国粮食安全、生态环境保护和国民经济的整体发展，为了切实保障耕地保护工作能够顺利进行，全国人大、国务院先后颁布的政策法规对耕地进行保护。1986年，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，将耕地保护纳入法制轨道。1986年，国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，对当时存在的乱占耕地的非法行为进行了集中治理并取得较好成效。1992年，国务院下发《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，对乱占耕地的行为进行更为严格清理整顿。1998年，国务院制定出台《基本农田保护条例》，切实加大了对耕地的保护力度，对于耕地保护具有十分重要的促进作用。1998年，我国在修订《刑法》时增设“非法批地罪”、“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”等罪名条款，有效地保护了耕地资源，以刑事法律保护耕地，表明国家对耕地保护更加重视。但是，国家政策、法律、法规对耕地保护的保护力度仍然无法满足经济社会发展的需要，无法满足我国粮食安全需要和生态环境保护的需要。
21世纪初，我国耕地面积减少的速度呈现不断上升的态势，给国家粮食安全战略的实施和资源环境的可持续发展带来了严峻挑战。2003年，我国耕地面积减少了2%，达到历史最高点，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视并且采取了许多较为强硬的措施。在党中央、国务院和各级党委、政府的努力下，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例逐步开始下降，到2007年耕地面积减少的比例降到了0.03%。
党的十七届三中全会将粮食安全问题确定为我国到2020年农村改革发展的重要目标任务之一，并且提出要将解决几十亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事来抓，十七届三中全会指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”面对不断严峻的耕地保护形势，党中央对于耕地保护的问题十分重视，党的十七大、十报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。保护耕地的数量、提高耕地的质量是实现耕地资源可持续发展和保证国家粮食安全的关键性问题。由于我国的耕地十分有限，人口基数十分庞大，人均耕地面积较少，为了确保国家粮食安全战略和生态环境资源的可持续发展，我们必须实行最严格的耕地保护制度，必须通过法律的途径切实加强对耕地的保护，切实守住18亿亩耕地的“红线”。
我国耕地保护的形势依然严峻
通过近年来的努力，党中央、国务院和各级党委、政府对耕地保护的重要性有了更加深刻的认识，国家通过颁布政策、法律、法规切实加大了耕地保护的力度，耕地被非法占用的行为大大减少。但是，作为一个人口多、耕地少的国家，我国耕地保护的形势依然十分严峻，我国的人均耕地面积仅仅只占世界人均水平的40%，在世界的排名为第126位。然而，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设、房地产产业等不断推进的同时，耕地所承载的压力也越来越大。2010年，我国总人口为13.397亿，比2000年增加7390万，平均每年增加人口739万人。
按照有关机构的权威预测，预计到2020年我国总人口将达到14.5亿人，到2033年将达到人口峰值15亿人左右。与此同时，由于经济社会发展的过程中建设占用、生态退耕、农业产业结构调整、自然灾害毁坏等多种原因，我国2010年的耕地面积从2000年的19.24亿亩下降到了18.26亿亩，这就更加突出了人地之间的矛盾。所以，我国在今后的经济社会发展过程中如何妥善地处理好经济发展和耕地保护之间的关系，是关系到我国和谐发展的重大政策问题，同时也是学术界亟待研究解决的重要课题。
切实加强耕地保护，对国家粮食安全战略的实施、农业产品安全和农村经济发展的可持续发展密切相关。耕地的保护问题是关系到我国经济社会可持续发展的战略性问题。我国自古以来就有“无粮则乱”、“民以食为天”的古训，粮食安全战略事关我国经济社会发展的全局，关系国家经济社会的和谐发展，关系政治大局是否能够稳定。近年来，我国工业化、城镇化快速推进，以此解决许多民生问题的同时，各种新的社会矛盾尤其是耕地被非法占用等问题时有发生，并且产生了比较大的社会危害性，部分农民由于征地补偿未果、政府非法征地等原因而不断上访甚至爆发、恶性事件，给社会稳定造成严重损害。所以，我国在推进城乡一体化的进程中，必须通过耕地保护的方式保障农民的耕地财产权益，这对于促进社会的和谐稳定具有极大作用。
切实加强耕地保护，是保障农民生活及发展，是加大生态环境保护力度的现实需要。在我国全面建成小康社会的征程中，耕地保护关系到能否提高农民收入，保障全体国民的基本生活，这是对我国政府提出的一项十分严峻的历史考验。耕地是农民的依赖，农民正是通过发挥耕地的效益而创造社会财富的，农民拥有耕地上的相应经济权益，农民对耕地的使用权一旦被非法剥夺，农民就丧失了赖以生存的基础。在当前人地矛盾十分突出的时刻，农民对耕地的使用权是一种重要的财产权，其具有内在的巨大价值功用，农民丧失了耕地也就必定影响他们的日常生产生活。此外，保护耕地还是保护生态环境资源的必然要求，只有切实加大对耕地的保护力度，才能更好地实现土壤生物的多样化，才能更好地为自然生态的平衡，让人类生存的自然环境更加美好。
总之，当前我国耕地保护的形势依然十分严峻。全国人大农工委指出，2010年我国的耕地面积为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，而全国中人口却快速增长，耕地保护的压力不断增大。全国人大农工委认为，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇快速膨胀和农村建设用地的扩张，此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。②与此同时，水土流失严重、耕地资源短缺现象突出、耕地环境被严重污染、耕地质量不断下降等诸多问题亦对我国耕地保护问题提出了严峻挑战。
现行耕地保护法律制度的内容、缺陷及完善建议
我国现行耕地保护法律制度的内容。第一，对土地用途进行管制。随着我国经济社会的发展，城镇化建设不断推进，建设占用耕地和保护林地的问题更加突出，给耕地的保护带来困扰。对此，我国自1998年其开始对土地用途进行管制。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”对土地用途进行管制的首要目的是加强对耕地的保护。
第二，对土地的开发、整理、复垦进行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我国对土地的开发、整理、复垦进行管理的制度。该制度要求在一定范围之内，依据土地利用的计划和土地利用总体规划的具体要求，通过采取相应的措施以及手段对土地滥用和社会经济关系进行调整，以此达到改善土地利用结构、提升土地资源利用综合效益的目的，确保经济、社会、环境之间的平衡和良性循环。对此制度，各级地方政府制定了专门规定，对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对水、林、路、田、村等进行综合整治，尽量提升耕地的有效面积和耕地质量。
第三，对耕地总量进行控制，保持耕地的动态平衡。我国于1997年提出了耕地总量动态平衡的概念和要求，并于1998年写入《土地管理法》。对耕地总量进行控制，对占用耕地与补充的耕地在质量、数量上必须达到平衡，按照“占多少、补多少”的基本原则，将设用地单位必须补充相应的耕地，以此保证耕地的总量不减少。《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应该确保本行政区内耕地总量不减少。”
第四，对基本农田进行保护。基本农田是具体指依据某个时期的人口以及经济社会发展对于农产品的需求以及对于建设用地的预测，按照土地利用总体规划所确定的长期不得占用和具有更为严格审批程序的耕地。我国《基本农田保护条例》对基本农田保护的制度进行了详细规定，其中第九条规定：“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上”。与此同时，我国还建立了十分严格的基本农田的质量保护机制，以此提高耕地的粮食生产能力。
第五，对耕地的刑事保护。对耕地的刑事保护，是对破坏耕地行为的人予以刑事处罚，是耕地保护中最为严厉的措施。我国《刑法》第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，对犯此罪的行为人应处以3～7年有期徒刑并处或者单处罚金。《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，对犯此罪的行为人可处以3年以下甚至3～7年有期徒刑并处罚金。《刑法》第三百三十二条规定了非法占用耕地、林地罪，对犯此罪的行为人应处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者当处罚金。《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员，，违反土地管理法规，非法批准征用、占有耕地，或非法低价转让国有土地使用权的，给予相应刑事处罚。
我国现行耕地保护法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。对土地用途进行管理的部门涉及国土资源、林业、农业等多个机构，形成多头管理；土地管理的部门作为国有土地的使用权人，导致监督制约不力。此外，即便《土地管理法》对建设用地的审批程序做出了较为详细的具体规定，但是由于实际操作中执行不力，“先建设、后审批”等违反用地情况再少数地区仍然存在。
其次，土地开发、整理、复垦方面的缺陷。土地开发、整理、复垦的力度不够，复垦和整理的土地质量较差，相关项目的资金渠道不够畅通，甚至在复垦过程中破坏生态环境、适得其反的情形亦时有发生。国土资源管理部门作为是对土地资源进行管理的核心部门，其管理的内容包括了审批、组织实施、验收以及监督等各个环节，导致对国土资源工作缺乏监督，违法占用耕地情况时有发生，甚至产生许多国土资源部门工作人员贪污受贿的腐败案件。比如，甘肃省国土资源厅副厅长张国华利用职务便利大肆受贿428万元，并仍有973万元不能说明合法来源，2012年6月，被法院数罪并罚判处无期徒刑。③
再次，耕地占补平衡制度方面的缺陷。在耕地占补制度的实施中，存在质量不平衡、“占优补劣”等缺陷，耕地的总体面积倒是得到了相应控制，却导致耕地总体质量的下降，制度的实施没有收到预计效果。其原因主要是当前我国尚未建立科学、系统的耕地质量评估体系，对占补的耕地质量未进行科学的评估。
最后，我国基本农田保护制度体系存在着管理机制不完善、保护规划过于僵化、法规不健全等缺陷；在耕地的刑事保护方面，对破坏耕地违等法行为的量刑过轻，失去了刑事保护应有的价值功用。
我国耕地保护法律体系的完善。针对上述耕地保护法律制度方面存在的缺陷和问题，笔者建议从如下几个方面健全完善耕地保护的法律体系，以切实加大对耕地的保护力度。
首先，健全完善土地用途管制制度。我国土地用途管制制度由《土地管理法》进行规范，而《土地管理法》的规定较为宏观、不够具体，缺乏可操作性，难以依法处理复杂问题，为此，要制定专项法规对土地用途管制制度进行规范，便于实际操作和执行。同时，必须制定科学、规范、合理的土地利用规划，实现土地资源价值最大化。
其次，健全完善土地开发、整理、复垦制度。和土地用途管制制度相类似，当前的土地开发、整理、复垦制度较为宏观和粗糙，需要加强制度的可操作性，实现制度的更加具体化、更加程序化。针对土地复垦中存在的破坏生态环境的问题，必须要进行严格规范，加大监督惩戒力度，绝不能为了完成复垦的数量而造成生态环境的破坏。
再次，健全完善耕地总量动态平衡制度。针对耕地占补中存在的“占优补劣”等问题，通过建立科学合理的耕地质量评价体系予以解决，确定统一的评价标准和程序。加强监督管理，严格保护高质量基本农田，严格审查项目申请，严肃处理违法占用耕地行为，在目前基础上建立跨省（区、市）的征地占补平衡法律机制。
最后，健全完善基本农田保护制度。这对目前基本农田保护中存在的问题，建立系统、科学、全面、可操作性强的法律法规体系，包括制定出台监督机制、质量监测机制，确定科学合理的基本农田比例等。加大执法监督管理力度，对耕地保护中的违法行为依法处理，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成打击耕地违法犯罪的高压态势。
（作者为黔南民族师范学院副教授）
【注释】
①余晓洁，赵超：“我国耕地保护形势严峻”，新华网，2011年12月28日。
②邹声文，周玉婷：“中国18亿亩耕地红线面临严峻挑战”，新华网，2011年2月24日。
关于耕地的法律法规篇5
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了
农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对
农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整
关于耕地的法律法规篇6
论文摘要：农地征收直接造成农村耕地减少，损害农民利益，危及整个经济的全面健康发展：究其原因有执法者政治思想素质与业务能力低下，法律制度不健全，严格的法律责任追究制度的弱化等阐述了农地征收的现状及危害，分析了过量征收的原因，并提出了耕地保护的对策。
伴随着我国经济的不断增长，工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求，对农村土地征收已不可避免。但是，作为绝大多数农民的生命地的耕地，如何有效保护既是直接保护农民土地权益的需要，也是间接保护国家粮食安全的需要。近年来，一些地方政府部门因思想认识不正确，加上法律制度不健全，严格法律责任追究制度的弱化等，以种种理由和借口违法征收耕地，牺牲农民利益来换取城镇经济的一时发展，不仅损害农民利益，还严重危及到了我国的粮食安全和经济的全面健康发展因此，国家必须采取强有力的法律保护措施，严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又能切实保护好每寸耕地，从根本上维护农民的土地权益。因而，研究探讨农村土地征收中耕地的法律保护，具有重要的指导意义：农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题多数学者大都将土地征收与被征地农民利益保护结合起来研究，但却未关注耕地的保护；或者研究土地征收导致耕地大量减少，危害粮食安全，却未关注农民土地权益的保护。为此，笔者探讨在土地征收中如何有效保护农村耕地，从而从根本上保护农民的土地权益。
1 农地征收现状及危害
目前，由于对土地的巨大需求，各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大”。因此，在为文化、卫生、国防、军事及其他社会公共事业等真正公共利益进行征地的同时，伴随着一些个人或集团的商业行为，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，而且80%用的是农村集体土地。这不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，1986——1995年，我国耕地减少了328.9万hm2，大约平均每年减少33.33万hm2，尽管开发复垦258.6万hm2，但耕地还是减少了193.3万hm2，平均每年减少19.27万hm2，相当于一年减少3个中等县的耕地数。1997——2003年底7年间耕地减少了0.067亿hm2,2003年建设占用的耕地22.9万hm2，实毁耕地5万hm2。目前，全国已有666个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的0.053hm2的警戒线。据预测，到2020年，我国人口将达15亿左右，城镇化水平达到50%，仅此将增加用地约200万hm2，加上其他建设对土地的占用，今后一个时期，年均建设占用耕地量预计不会低于13万hm2。我国耕地面积1.33亿hm2，人均占有量0.12hm2，仅为世界水平的1/3，这反映出我国切实保护有限耕地的重要性和迫切性。
农村耕地减少既损害农民利益又危及我国的粮食安全和整个经济的全面健康发展。我国是农业大国，8亿农民中相当部分仍以耕作农地为生，即土地是农民最基本的生产资源和最可靠的生活保障。征收农村耕地不仅减少了农民赖以生存的保障，而且产生了大量的失地农民问题，还出现了土地补偿安置社会保障等一系列无法有效解决的问题，严重地损害了农民利益，危及农村乃至整个社会的稳定。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的。保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。因此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持1.2亿hm2(18亿亩)，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，切实保护好每寸耕地尤其是基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
2 农地征收过量的原因
2.1错误思想指导
很长一段时间以来，一些地方政府把经济发展片面地理解为增长速度的提高，并作为衡量经济发展的唯一指标，往往以投人和消耗大量耕地来拉动经济的增长。这种靠拼耕地资源求得经济发展的做法，必然导致大量耕地被征收。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省每增长1个百分点，就要消耗1600hm2土地。在城镇化建设和发展中，一些地方政府主要领导为表现其所谓的政绩，热衷于上项目，大搞形象工程，盲目追求开发区、园林示范区，广场修得越来越大，马路修得越来越宽，互相攀比，相互比阔，还搞土地优惠招商引资。于是，大量的耕地不断被征收。因此，错误的思想认识是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。
2．2法律制度不健全
2．2．1“公共利益”的法律界定存在困难。应当指出，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。所谓“受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人们的私益构成的，那么存在需要多少私益组成公共利益这个问题界定“公共性”的标准，一种是地域标准，即地区内的大多数人共同利益，就足以构成公益。“一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，同时也看到公共利益分成了国家利益和地方利益。另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益，“公共性”即体现在有不确定的社会上多数人收益，将“不确定多数人”的利益界定为公共利益，已经成为学界的共识。所谓“利益内容的不确定性”，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质上利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的、受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当利益，如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展，社会秩序的安定等。因此，现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。
2．2．2现行征地程序存在不足之处。从征地的审批、执行、监督的过程分析，我国现行征地程序存在的主要问题是征地缺乏民主参与和监督制约机制不完善等。首先，征地缺乏民主参与。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后的征地过程中，其才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证会的权利。尤其是对事关广大农民切身利益和国家粮食安全的大量耕地的征收，没有经过科学民主的决策程序和推行重大决策专家咨询、民主评议和听证程序，其科学与否，可行与否，值得怀疑。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。
其次，监督制约机制不完善。一方面，国土资源管理部门及其工作人员在执行国家土地管理的法律法规和方针政策时，往往出现不依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性不负责任，，，，不执行和不遵守土地管理法律规定，使有关土地征收方面的法律得不到全面贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立；土地利用尤其是征地计划随意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先开发后审批”或者根本不办审批手续。实践中，对一些严重的违法征地事件，一些地方的国土资源局负责人仿佛“见怪不怪”。他们解释说，主要原因是地方政府没有严格执行用地法规，普遍采取“先开发后审批”、“土地跟着项目走”的“潜规则”。即在土地出让前，基本确定了开发单位，并将前期本应由政府承担的征地拆迁费用推给开发单位，最后在交土地出让金时统一结算。缺乏制约的权力，就会导致权力的滥用。政府征地权如没有受到约束，就会恣意妄为，严重侵犯被征地农民的土地权益。“先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，也显示了土地征收程序中监督制约机制的缺失。另一方面，土地监察执行不力。土地监察是指土地管理部门按照一定的程序和方式，依法对机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政活动。
它是代表国家行使土地管理执法职能，其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主，与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系，土地执法队伍只能听命于地方政府，往往不务“监察”正业，沦为政府的工具。事实证明，目前土地监察实施“块块”管理的传统模式，势必影响执法队伍的整体素质和执法的独立性、公正性，导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规，其中“块块”管理体制就是重要原因之一。因此，当地方政府从某地区甚至某部门利益出发，在批地、征地上违反法律法规时，土地管理监察部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。
2．3不完善的官员考评和晋升制度 近些年来，某些地方政府行政长官受“政绩”及考评与晋升的驱动，违法大量征收农村集体土地，低价补偿农民，高价出让给各类开发商，从中获取巨额差价，作为地方政府的第二财政收入。然后，运用征地收入“经营城市”、“造福市民”。可以说，征收土地可以快速出政绩，快速出效益，快速致富已成为政府和社会的共识。立竿见影的“政绩”为某些地方行政长官带来优秀的考评与官位的晋升。
2．4执法者业务能力与素质有待提高 法律、法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行，执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。法律规定，有权制定并实施征地的主体是地方政府，对政府征地行为合法与否进行有效监督制约主要也是地方政府及其相关部门。作为地方政府及其相关部门的执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握，从而指导征地实践；面对广大集体农民对自己耕地被征收的不理解甚至有意阻挠，理应积极宣传教育，做好农民群众各方面的思想工作，从而得到他们的支持；作为土地行政管理部门和土地监察部门的执法者理应依法行使人民赋予的权力，履行自己的职责，规范政府的征地行为。
但是，现实中的征地者对土地征收的意义认识不够，对法定的征地程序缺乏必要的了解，处理问题简单粗暴，滥用手中的权力强行征地，损害农民利益；对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为，由此引发许多，严重地影响了社会的安定团结。
2．5严格责任追究制的弱化 违法征地行为的法律责任，在土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等法律法规中都做了明确的规定。实践中，一些领导干部对违法征地案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。事实上，在所谓“因公违法”、“良性违法”的外衣下，往往是为了少数部门或地方利益或少数人，甚至是开发商不正当的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。
尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到5‰，出现权责明显不对称的局面。缺乏对违法征地责任的追究是征地之风盛行、耕地屡遭严重破坏的重要原因之一。
3 耕地保护对策
经济要持续增长，城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，其实，除了转变城镇粗放经营用地模式外，树立正确的思想认识观，建立健全土地征收法律与制度并严格执行，是可以兼顾两方面的。
3．1树立正确的思想认识观，完善官员考评和晋升制度
3．1．1树立正确的思想认识观。保护耕地，思想认识是关键。地方各级政府部门及其领导干部必须正确地认识到，我国人多地少，底子又薄，农业问题、粮食问题始终是关系国计民生的大问题，农民问题则是关系我国发展的最大问题。因此，必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。
3．1．2完善官员考评和晋升制度。地方政府及相关部门主要官员进行责任考核绩效考评，除了具备一定条件外，还应采用违法征地“一票否决”制度。未按法律规定的程序实施征地的政府及相关部门主要官员，在规定时间内没有依法处理违法征地特别是非法征收耕地的行为，要根据情况给予党政主要领导、分管领导及国土部门、规划部门主要负责人在一定时间内不得提拔、调动、就地免职或降级使用等行政处理或处分。对违法征收耕地建设情况知道或应当知道，但没有及时出面制止或没有及时向有关部门通报的，给予应当承担领导责任的县级以下党委书记、支部书记就地免职的处分，同时提请乡人大罢免乡长或由村民会议罢免村长。考评行政长官绩效应该还有一个重要的指标，就是耕地面积不要不适当地减少。总之，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。
3．2建立健全法律与制度
3．2．1合理界定“公共利益”，明确征收范围。宪法和法律赋予政府征地权是为了发展文化、卫生、国防及其他公共事业，然而现实中许多征地行为打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。因此，尽管“公共利益”的法律界定存在种种困难，为了尽量减少滥用，依照我国实际情况，笔者建议在立法上，可采用概括式与列举式并举的方式，尽可能对公共利益和非公共利益从正反两方面予以界定，为私有财产权的征收与保护划定较为明确的界限，为执法和司法活动提供良好的操作规则。在具体的做法上，笔者赞同姜明安教授的观点：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。其次，尽可能较全面地列举出属于公共利益的事项范围。其中包括国防建设用地；国家机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通、水利、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目用地；教育、文化、卫生、体育、慈善事业用地；环境保护、文物保护事业用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项。最后，设立一个非公共利益条款，即明确列举些明显不属于“公共利益”的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项用地不得启动征地权尽管通过立法的方式界定“公共利益”会存在法律的疏漏性和滞后性等缺陷，但在强调保护私有财产权起步较晚、公权力强大与私权利弱小、行政机关及其工作人员的依法行政理念有待提高及注重成文法的我国，这样做，具有其时空上的合理性和可行性。在法律明确区分公共利益和商业利益后，只有符合社会公共利益需要时才能对农村耕地实行征收。
3．2．2建立土地利用规划制度，合理有效利用土地。由于耕地征收费低，许多人以建设用地为名占用土地，行非法倒卖土地之实，大量的土地征收后被闲置，造成了土地资源的巨大浪费。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征收后闲置的土地高达11．65万hm2，占征地总面积的5．8％。其中，耕地6．28万hm2，占闲置土地总面积的54％，且有3．45万hm2闲置耕地已无法耕种。2000—2001年共征地16．46万hm2，其中，耕地11．43万hm2，失地农民236万人。大体上每征667m2土地就会造成1．4人失去土地。同时也造成了土地闲置较多，被征收土地浪费严重。因此，必须建立土地利用规划制度以保护有限的耕地资源。首先，根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，特别是土地征收计划。用地总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。该总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，加强土地宏观管理的关键措施，也是实施土地用途管制的基本依据。然后，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。统筹安排各业用地，使征地合理有序进行，实现土地的科学开发和有效利用，以促进社会经济的可持续发展。最后，认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。潘明才司长说：“只有把基本农田这条‘红线’变成‘高压线’，才能保住子孙后代的粮仓”。
3．2．3严格土地用途管制制度，合理限制建设用地。土地用途管制制度是我国防止征收权滥用，控制土地流失，保护耕地的基本法律制度，也是在征地热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护耕地不受侵犯的新型法律制度。这一制度的核心是除法律规定的国家重点建设项目之外，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。同时要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
3．2．4建立科学的土地监察制度，严防政府征地权的滥用。针对现行土地监察部门听命于地方政府的“块块”体制弊端，保证土地监察执法队伍的整体素质和执法的独立性与公正性，应改与上级土地监察部门业务上的指导与被指导关系为直接的领导与被领导关系，即国土资源部直接设立国家土地督察局，实行垂直领导，不受地方政府的干预。这样土地监察部门从事“监察”正业，有效监督地方各级人民政府耕地保护责任制的落实情况，特别是监督政府一把手对本行政区内土地管理、耕地保护和土地利用年度计划执行情况及执行国家土地调控政策的情况，并制约政府征地权的行使。此外，应该有一个独立于政府的机构专司土地利用变化监测的任务，并定期向社会公布监测结果，让社会来监督政府行为。
3．3严格执法
“徒法不足以自行”。有了好的法律与制度，如果不能严格地执行和有效地遵守，那只不过是书面的法律与制度而已。因此，建立健全与征地相关的法律与制度以后，要求各级政府及其土地管理部门必须带头切实地遵守、更严格地执行。
3．3．1加强政治业务培训，提高执法能力。健全的法律与制度必须依靠具体的组织和人来执行，执法者素质能力的高低对其实施效果有着直接的影响。因此，必须加强对各级政府部门执法人员的政治业务培训，提高他们依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，学习土地管理方面的法律法规，明确依法征地的必要性和违法征地的严重性。其中包括土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等。
其次，学习土地征收相关政策，懂得土地征收的必要性和维护农民土地权益的重要性。再次，熟悉土地法律法规和相关政策后，有计划地主动向广大农民宣传教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能顺利进行。总之，执法者应当不断提高自身的业务文化素质和道德水准，正确行使手中的权力，真正做到权为民所用。
3．3．2规范政府征地行为。首先，预防违法征地。“预防为主，防患于未然”是我国法制建设的基本方针。在预防违法征地，遏制乱征行为，保护土地，尤其是保护耕地的过程中，应该坚持预防为主的方针，并尽快建立符合我国土地国情的违法预防征地制度。目前，应抓紧做好以下工作：第一，严格审批程序。任何权力都容易滥用。为了防止政府征地权的滥用，有效规范政府征地权的行使，减少政府及其部门违法征地现象的发生，对一切非农建设用地，尤其是征收耕地，各级政府部门都必须严格按法定的审批程序办事。并且，尽快建立科学民主的决策程序，推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度。严禁未批先征、边批边征、少批多征，把政府违法征地行为的漏洞堵死，真正使保护耕地工作落实到实处。第二，加强征地过程监督。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，借助新闻媒体力量，加强监督，不断健全征地过程监督机制，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的，有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。只有这样，监督才能真正发挥作用。
其次，查处违法征地。违法征地查处是防止征地权滥用，有效遏制征地热的重要保障。征地违法行为能否得到及时、有效地制止和查处，是一项事关土地管理法能否得到全面实施，土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作，更是依法征地能否实现的关键。为此，国家土地管理局于1995年12月18日了土地违法案件查处办法，国土资源部也于1999年5月7日专门发出了关于加强土地违法案件查处工作的通知。早发现、早处理是土地违法案件查处制度的2个基本点。土地行政主管部门要通过多种渠道，采取多种形式及早发现土地违法行为。这样才能有效地遏制违法征地行为，切实保护好耕地。
3．3．3强化违法征地责任追究制。法律责任是法律规定得以贯彻和落实的根本保障，也是国家法律强制力的具体体现。在征地之风盛行，耕地遭到严重破坏的今天，国务院发展研究中心专家表示，“我们不是缺政策，而是如何增强执行力的问题。问责制必须问到实处，才能保持政令畅通”。笔者认为，除了追究违法征地的政府及相关部门主要官员违纪责任外，还应该强化下列法律责任。
3．3．3．1民事责任。对于违法征收土地，尤其是可耕地，应当由有关部门采取强有力的措施，坚决责令其恢复原状，恢复到可以耕种的程度并退还给农民集体；对被征地农民的土地权益造成损失的，依法赔偿其损失，决不能冈为土地已经被开发、被建设而心慈手软姑息养奸。
关于耕地的法律法规篇7
关键词：农业用地；土壤污染；污染防治；法律问题
前言
农业用地是指农、林、牧等各种土地资源的总称，是人类赖以生存和发展的自然物质的基础。1我国是农业用地资源极其匮乏的国家，随着土壤污染问题的不断恶化，农业用地资源质量和数量的匮乏已成为限制农业可持续发展的重大障碍。近年来，随着经济建设和城镇建设的迅速发展、农业化进程的不断加快、化学制品在农业生产中的集约使用，以及农业生产经营活动中的“短期行为”的不断增多，我国的农业用地污染情况日趋严重，并呈发展之势。日益严重的土壤污染直接导致农产品品质不断下降，同时也给我国农产品出口遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患，直接造成巨大经济损失。
一、我国农业用地土壤污染的现状及危害
（一）我国农业用地污染的现状
据报道，目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近12000万公顷，约占总耕地面积的1/5；其中工业"三废"污染耕地1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。
污水灌溉等废弃物对农田已造成大面积的土壤污染。如沈阳张士灌区用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多公顷，造成了严重的镉污染，稻田含镉5-7mg/kg。天津近郊因污水灌溉导致2.3万公顷农田受到污染物。广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%。80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300-1600万公顷耕地受到农药的污染。除耕地污染之外，我国的工矿区、城市也还存在土壤（或土地）污染问题。
（二）我国农业用地污染的危害
总的来说，农业用地土壤污染是由两个方面的原因形成，一个是人为因素，发生在农业生产过程中如不当使用农药以及其他人类活动中如工业污水流经的土地引起的土壤污染或用工业废水灌溉，不合理的使用地膜等；另一个就是自然因素所造成的污染，自然因素造成的土壤污染其因果关系和机理较为复杂，就我国农业用地的污染主要来自不当的农业种植方式如滥用农药、化肥等和工业污染所带来的土壤重金属含量超过国家和世界标准许可的范围。
农业用地土壤污染的危害主要有以下几点：
1．一是粮食及农产品安全受到威胁，进而影响人类自身健康；二是耕地的生产能力下降，造成产量、效益的下滑；三是耕地的复种能力下降，部分耕地有可能丧失耕作能力；四是对我国生态环境质量造成严重损害，耕地的生态功能和农村景观会受到侵害。
2．土壤污染会使污染物在植(作)物体中积累,并通过食物链富集到人体和动物体中,危害人畜健康,引发癌症和其他疾病等。
3．耕地被放射性物质污染后，通过放射性衰变，能产生a、β、γ射线，这些射线能穿透人体组织，对机体既可造成外照射损伤，又可通过饮食或呼吸进入人体，造成内照射损伤。
4．被有机废弃物污染的土壤还容易腐败分解，散发出恶臭，污染空气。有机废弃物或有毒化学物质又能阻塞土壤孔隙，破坏土壤结构，影响土壤的自净能力；有时还能使土壤处于潮湿污秽状态。
二、我国农业用地土壤污染防治的立法现状及问题
目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部，环境资源保护方面的行政规章有400多个。其中农业用地土壤污染防治立法主要有法律、法规和规章的有关规定，包括农业环境保护、防治环境（包括土地）污染的规定和特殊区域的特别保护措施等方面。但是，目前在此方面不仅没有专门性单行法律、法规，而且在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》等也只有些零散规定，防治土壤污染的法律基本上是一项空白，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度。具体问题如下：
1．现行土壤污染防治的法律条款都是原则性、概括性的规定，虽成体系但缺乏对农业用地土壤污染防治的专门性，针对性和系统性规定。现行有关土壤污染防治的法律条款只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良,并未作出明确而完善的规定。
2．不能满足保障公众健康和经济、社会与环境可持续发展的需要。目前，我国农业用地土壤污染问题日益严重并呈现出加剧的趋势，充分说明了我国防治农业用地土壤污染的法律、法规没有达到法律的目的。 3．对土壤污染防治的预防性措施缺乏规范化、可操作性强的规定，主要倚重事后救济。现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤污染的预防作用并不明显，事后性突出，这样一来就很难真正达到立法的目的。有学者就土壤污染的现状提出了土壤污染的预警制度，这是一个极好的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式作为可操作的制度加以明确仍有一定困难。
4．现行农业用地土壤污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现农业用地土壤污染防治目标的重要保障。现行有关的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染土壤的行为得不到法律追究。
三、农业用地土壤污染防治法律制度的构建
（一）制定《土壤污染防治法
》，完善土壤污染防治的法律、法规体系
为了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法规体系。在这个体系中，应当中央立法和地方立法相结合、综合性立法与单行性立法相结合、土壤环境保护与土壤污染防治立法相结合、实体性立法与程序性立法相结合，各层次、各部分的土壤污染防治立法相互联系、相互补充，共同达到土壤污染防治立法的总体目标。
（二）树立农业用地保护同经济建设、社会发展相协调的原则
这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。
关于耕地的法律法规篇8
土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础,是不可再生的有限资源。而耕地则是土地的精华，它不仅是粮食等主要农产品来源的基础，并且在较大程度上决定了一个国家或地区社会与经济发展的稳定性与持续性。
有效保护耕地，不仅仅要对耕地进行保护，更重要的是对破坏耕地的行为进行有力的处罚和打击。
根据《2012年国土资源统计年鉴》显示：自2006年以来，全国土地违法案件涉及耕地面积一直居高不下，最严重的年份为2007年，涉及耕地面积36708公顷。由此可见，由于违法用地而导致的耕地损失非常严重。但是《2012年国土资源统计年鉴》同样收录了以下数据：2011年，当年关于违法用地破坏耕地的案件立案面积为235公顷，在这些案件中当年结案的涉及破坏耕地的面积仅有138公顷。无论是何原因造成当年案件未结，破坏耕地如何认定、如何量化成为亟待解决的问题，加之近年来由于经济利益驱使，违法案件造成的耕地破坏数量连年递增，对耕地保护造成了严重的冲击，耕地数量保护、质量保护形势日益严峻。
一、耕地破坏鉴定法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第74条同时规定：违反《土地管理法》规定，占用耕地建窑或建坟，以及擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等情况，破坏种植条件的情况，或者由于开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的情况，由县级以上人民政府的土地行政主管部门责令违法者限期改正或者治理，可以并处罚款。
为有效和切实保护耕地资源，1997年的《刑法》规定严重破坏耕地的行为为犯罪，罪名是“非法占用耕地罪”，将耕地纳入到刑法保护的范围内。2000年，最高法院的司法解释从数量上对罪与非罪明确了界限。但是破坏耕地行为仍屡禁不止，严重存在破坏耕地以外的土地的现象。因此破坏耕地鉴定工作非常重要，用刑罚加以保护耕地尤为必要。为“惩治毁林开垦以及乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，《刑法修正案》认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法指的是违反土地管理法、森林法、草原法等法律及有关行政法规中关于土地管理的相关规定”。这样，《刑法》第342条被相应地修改为：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用的土地用途，数量较大的，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《刑法》第342条规定的罪名相应改为“非法占用农用地罪”，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。
二、当前耕地破坏鉴定工作存在的问题
目前土地执法部门对土地违法案件的处理程序是这样的：由四种途径（举报、巡查、卫片、媒体曝光）发现土地违法情况。土地执法部门对具体情况进行调查后确认违法主体，调查取证后向违法主体发责令改正国土资源违法行为通知书及行政处罚决定书等法律文书。如果涉及触犯刑法，移送至公安部门并抄备检查机关。移送公安部门时，土地部门需提交移送书及移送函。移送函中描述违法事实，发挥的就是耕地破坏鉴定的作用。目前的移送函中对耕地破坏的认定都是局限于对面积的认定，目的都是为了对违法主体进行追责提供证据。这也恰恰体现了目前部分省市即便开展了耕地破坏鉴定这项工作，仍旧存在着一些制约因素。主要包括四个方面：一是耕地破坏鉴定的主体不统一，鉴定书盖章有国土部门、农业部门、环保部门甚至有水利部门。多头管理不利于耕地破坏鉴定工作的开展，使该工作的权威性大大下降。二是耕地破坏鉴定的标准缺失，公说公有理、婆说婆有理，到底以什么样的标准来定量或者定性的衡量耕地被破坏的程度是个很棘手的问题。三是关于耕地破坏鉴定的程序，由谁申请，由谁组织，由谁出具鉴定报告，最终由谁为鉴定报告负责，目前没有统一的标准。四是当前进行的耕地破坏鉴定的目的过于单一，就是单纯的为了给司法部门提供证据，对违法者追究刑事责任。
（一）耕地破坏鉴定主体不统一
我国《刑法》中第342条对于非法占用农用地罪作出如下规定：违反土地管理相关法规，非法占用了耕地、林地等农用地的，改变了被占用土地的用途，数量较大，造成了耕地和林地等农用地大量毁坏的，处以五年以下的有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的第三条就“数量较大”、“造成耕地大量毁坏”作出如下解释：第一，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用了5亩以上基本农田或者非法占用10亩以上除基本农田以外的耕地；第二，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，指的是犯罪行为人非法占用了耕地并用于建窑、建坟或挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成5亩以上的基本农田或者10亩以上的除基本农田以外的耕地种植条件严重毁坏或者严重污染。该解释对非法占用农用地分别在数量（基本农田5亩以上或者基本农田以外耕地10亩以上）和质量（种植条件严重毁坏或者严重污染）上做出具体规定。
但是《刑法》和该解释都未对耕地破坏鉴定的部门做出规定，有关部门的法律法规中也未规定本部门具有耕地破坏鉴定的职权。在实际施行中，司法机关一般要求对国土或农业、环保部门对耕地破坏进行鉴定，确定是否“数量较大”和造成“耕地大量毁坏”。鉴定主体无法统一，根据不同耕地破坏类型，需要不同的职能部门对耕地破坏程度进行鉴定。一般来说，国土部门对地类、破坏面积进行认定，农业部门对种植条件是否遭到“严重破坏”进行认定，环保部门对是否造成土壤“严重污染”进行认定，有时还需水务部门参与，对水土流失等进行鉴定。单独委托国土或农业、环保部门进行鉴定已不符合耕地破坏鉴定的要求，以何者的鉴定结果为准也尚待定论。在实际工作中常现这种情况，农业部门称其没有出具土壤严重污染证明的职权，出具的证明没有法律依据，国土部门称无法对种植条件遭到破坏做出证明，导致公安部门见不到土地严重破坏的鉴定证明，无法立案，使耕地破坏者不能及时受到惩处。同时，多头管理过于混乱，更容易造成推诿扯皮。所以，现阶段急需一个统一的耕地破坏鉴定机构，以出具权威的鉴定报告。
（二） 耕地破坏鉴定标准缺失
在土地违法案件中耕地破坏的程度有轻有重，当前却缺乏对耕地破坏程度统一的分级标准。其他行业，比如《地质灾害危险性评估规范》中对于地质灾害有明确的分级标准，根据地质环境复杂程度、地质灾害易发程度、地质灾害可能造成的损失等其中的各种指标进行分级。然而，在耕地破坏鉴定的操作中，目前最高人民法院对《刑法》第三百四十二条“造成耕地大量毁坏”作出了解释，但什么是“种植条件严重毁坏或者严重污染”并未进一步定义，一些说法还需细化、分级，如种植条件毁坏的程度、土壤污染的程度等。
国土资源部统计的执法监察典型案例中，曾有投机钻营的非法占用耕地的违法者，未经批准，擅自在租赁的土地上占用超过10亩的耕地进行违法建设，地表被硬化、土壤耕作层严重破坏，无法恢复耕作种植条件，其行为已经涉嫌构成违法占用农用地罪。在属地国土资源执法监察部门进行初步调查以后，该违法者将违法建设进行拆除，拆除仅限于容积率极低的库房，并且是部分拆除。测绘部门入场测绘时发现：违法建设面积刚好在10亩以下，由于占地属于一般耕地。使得违法者免于刑事处罚，国土资源执法监察部门对其作出行政处罚，该违法者视而不见，性质恶劣，在当地造成了较坏的影响，对于加强基层民众对保护耕地意识的宣传造成了很不利的影响。
究其根本原因，是因为目前缺失对种植条件造成严重破坏的具体认定标准。
（三） 耕地破坏鉴定程序缺失
当前北京市并未有专门的行政法规对耕地破坏鉴定的组织实施进行规范，如耕地破坏鉴定的申请、组织，鉴定工作时限，鉴定经费来源，鉴定工作监察，鉴定报告的有效期等。有的省市将土地违法当事人定为鉴定申请人，鉴定费用由鉴定申请人承担，实质就是违法者出钱请人鉴定以对自己进行处罚，如果是处罚前收取，违法当事人缺少积极性，如果是处罚后收取，鉴定费用并未及时得到保障。同时，耕地破坏鉴定缺少成熟的体系框架支撑，例如我国的地价体系，以基准地价和标定地价为核心，在此基础上进行一定的核准或者评估。同样是主体申请，地价评估对于申请者来说具有目的性，申请者具备积极性。
（四）耕地破坏鉴定目的单一
当前开展耕地破坏鉴定的一个重要目的就是为了量刑定罪而用。这一单一性的目的根源在于耕地破坏鉴定标准的过于量化。针对一些占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作的目的是为了追究非法占用农用地罪。针对一些占用基本农田不足5亩或者基本农田以外的耕地不足10亩、但造成种植条件严重毁坏或者严重污染的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作却无法追究刑事责任，这造成了部分土地违法者钻法律的空子，比如占用基本农田4.9亩或者基本农田以外的耕地9.9亩，大肆破坏耕种植条件，致使耕地遭到严重破坏，难以恢复。而其它违法者一旦纷纷效仿，辖区内的耕地破坏总面积将不断上升。这种标准的过于量化存在严重的不合理性，可以相当于打架，出手次数小于等于10是一个级别的刑罚，大于10是另一个级别的刑罚，这种不合理显而易见。单纯从数字量化来量刑定罪，合理公平的鉴定标准应该综合考虑对耕地破坏之后进行修复的难度。延伸一些，那就是不能仅仅为了量刑定罪。
关于耕地的法律法规篇9
1、联社耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第9条规定：“耕地占用税由财政机关负责征收”。1987年6月20日财政部《关于耕地占用税征收管理问题的通知》明确规定“耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。”根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条“本条例由财政部负责解释”的授权规定，财政部的解释属于有权解释。各级财政机关在征收耕地占用税时应当遵守，而不能违反规定擅自改变征收机关，擅自改变的不具有法律效力。
2、xx社房屋租赁。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋租赁管理办法》规定，市、县人民政府房地产行政主管部门主管本行政区内的城市房屋租赁管理工作。也就是说，城市房屋租赁行为应当由城市房地产管理部门来管理和规范。任何法律、行政法规都没有授权工商行政管理部门管理城市房屋管理工作，在没有法律、法规明确授权的情况下，被告插手城市房屋租赁行为，属于严重的超越职权。
3、根据《契税暂行条例》及实施细则的规定，契税的征收机关是地方财政机关或地方税务机关，而《河南省契税实施办法》第十六条已进一步明确规定“契税的征收管理机关为土地、房屋所在地的财政机关”，因此，结合实际情况，契税的征收机关应该为xx县财政局，而不是xx县房产管理局。
二、超越职权
1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人作出的处罚发生在2001年5月1日前，应当适用原《税收征收管理法》，而原《税收征收管理法》只授予税务机关对税款的强制执行权，并未授予其对罚款的强制执行权，被上诉人对罚款采取行政强制措施的行为，超越了法律的授权，属于越权行为。
2、联社物价局处罚案。行政机关行使行政职权，必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规和规章明确授权的事项，行政机关无权插手和处罚，这是行政法的基本常识。
《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”；该法第二条规定：“本法所称价格包括商品价格和服务价格”。因此，价格法授权被告管理的范围只能是商品价格和服务价格的违法行为，而不包括经营性收费行为。
《国家计委关于价格监督检查证办法使用管理范围》第四条明确规定：“价格监督检查证适用于监督检查在我国境内发生的商品价格、服务价格和国家机关收费行为”，对原告收取的凭证工本费不在价格监督检查证使用的范围之内，被告人员持价格监督检查证对原告收取凭证工本费的行为进行所谓的监督检查，明显超越了法定职权。
《河南省物价监督检查条例》第二条规定：“价格监督的范围包括政府定价、政府指导价、行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格”，很明显，凭证工本费不属于行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格，那么凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价呢？答案也是否定的。首先，被告没有提供凭证工本费属于中央定价或者地方定价的证据，应当视为对凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价没有证据予以证明；其次，被告在行政处罚决定书没有认定金融机构凭证工本费属于政府定价或者政府指导价，庭审中即使如此辩解也不能作为其具体行政行为合法性的依据；再者，国家发展计划委员会2001年7月4日的《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确排除了金融机构凭证工本费；第四，即使被告现在提供了包括金融机构凭证工本费的地方定价目录，也因超出了行政诉讼的举证时限和该地方定价目录违反《中华人民共和国价格法》第十八条而无效。因此《河南省价格监督检查条例》没有授权被告对金融机构凭证工本费进行监督检查，被告依据该条例进行的监督检查和行政处罚均属于超越职权。
三、行政处罚对象
1、xx社工商处罚案。xx县城市信用合作社由于体制改革原因，已于2001年3月30日经被告登记更名为xx县xx农村信用合作社，但被告在2001年4月16日做出行政处罚时，被处罚人仍然是xx县城市信用合作社，被告自己为原告办理的变更登记，被告不可能不知道xx县城市信用合作社已经不存在了。连最基本的被处罚人都没有搞清楚，就匆忙作出处罚决定，可见被告的处罚是何等的草率和不负责任！
2、xx社统计处罚案。申请人不存在屡次迟报统计资料的行为，被申请人对xx县xx城市信用合作社（以下简称道南社）的行为对申请人做出行政处罚，属于处罚主体错误。申请人与道南社在法律上没有利害关系，被申请人认定两者之间存在隶属关系没有事实和法律上的根据。
四、执法程序
1、xx社工商处罚案。被告送达行政处罚告知书的程序违法。根据规定，受送达人是单位的，法律文书应当由单位负责收发的部门或其法定代人签收，原告没有负责收发的部门，被告应当直接送达原告法定代表人。被告送达原告副主任李xx的行为，依法不具有送达的法律效力，应视为没有送达。
2、xx社统计处罚案。根据《行政处罚法》及《民事诉讼法》的规定，送达法律文书，受送达人是法人的，应当由法人的法定代表人或者该法人负责收件的人签收。申请人没有办公室等专门负责收件的机构或人，因此，被申请人应当将文书直接送达申请人的法定代表人，但申请人的前任及现任法定代表人均没有接到被申请人送达的任何文书，被申请人的送达违反了法律规定，属于程序违法。
3、xx社统计处罚案。根据法律规定，行政处罚告知书的处罚内容应当与行政处罚决定书一致。不一致的，行政机关应当再次告知听证权利。被申请人在处罚决定书与告知书内容不一致的情况下，没有履行再次告知义务。
4、xx社工商处罚案。被告行政处罚决定书适用《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》第63条第1款第4项，而行政处罚告知书告知的法律条款为该细则的第66条第1款第4项。法律适用属于行政处罚的重要事项，被告改变行政处罚的法律适用，应当履行重新告知义务，被告没有履行这一义务，根据行政处罚法的规定，没有告知的行政处罚决定不能成立。
5、xx社国税处罚案。被上诉人通过金融机构扣划款项时，应当附送行政处罚决定书副本但没有附送，属于程序违法。根据《税收征收管理法》第40条、《税收征收管理法》第51条及银发（1998）312号的规定，被上诉人在采取行政强制措施之前应事先向上诉人送达“催缴税款通知书”，而被上诉人未履行该义务，具体行政行为违法。被上诉人扣划罚款应当直接上缴国库，但宝丰农行营业部提供的扣款传票却表明，被上诉人将该款转入自己设置的帐户，然后才上缴国库，被上诉人擅自增加扣款程序，违反了法律规定。
五、处罚额度和规章罚款设定权限
《国务院关于贯彻实施的通知》第二部分规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”，因此针对迟报统计报表这一非经营活动中的违法行为，处罚限额最高为1000元。被申请人处罚20000元，属于处罚明显失当。
六、适用法律错误
1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人2000年1月1日至2000年12月31日所谓的偷税行为进行处罚，应当适用上诉人行为时的有效法律，而不能适用2001年5月1日才开始实施的《税收征收管理法》，根据法律不溯及既往的原则，被上诉人的行为属于适用法律错误。
2、xx社统计处罚案：《统计法》第33条条规定：“国家统计局根据本法制定实施细则，报国务院批准施行.”明确规定了制定统计法实施细则的机关是国家统计局，而不是包括各省人大及其常委会在内的其他机关，因此本案应当依照《统计法》和《统计法实施细则》进行处理，而不是依照《河南省统计管理条例》。
3、xx社工商处罚案：“通知”和“答复”是被告上级部门发给下级部门的内部文件，没有对外，根据行政处罚法的规定，没有对外公布的规范性文件，不得作为行政处罚的依据。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件依据的是法律、行政法规和地方性法规，参照规章，“通知”和“答复”不是规章，不具有参照效力，当然不能作为定案的依据。
“通知”的制定依据为《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国企业法人登记条例》和《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》，但上述法律、法规和规章任何条、款、项都没有授权工商行政管理部门管理房屋租赁事宜，《中华人民共和国房地产管理法》倒是很明确的规定，由城市房地产管理部门管理房屋租赁行为，工商行政管理部门要管理房屋租赁，就必须有法律、法规和规章的明确授权，“通知”引用的依据中恰恰没有，因此，该“通知”属于没有法律、法规和规章依据的无效规范性文件。
《城市公有房屋管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》明确规定了由市、县人民政府房地产管理部门主管本行政区域内的城市房屋租赁管理工作，该规定和办法均为规章，“通知”和“答复”与上述规章明显存在冲突，根据《中华人民共和国立法法》的规定，这一冲突应当由国务院作出决定或者由两部门联合发文，国家工商行政管理局无权单独作出规定。
4、联社耕地占用税案：联社现使用土地1995年之前由宝丰县化肥厂占用从事非农业建设，后由县国有资产经营公司补办划拨手续用于工业生产，之后将该土地转让给联社。很明显，联社不是占用该地块进行非农业建设的首次使用者。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条明确规定：“耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照规定税额一次性征收。”根据该条规定，一个地块只需缴纳一次耕地占用税，也就是说首次占用该地块从事非农业建设的单位和个人，应当缴纳耕地占用税，而不是今后通过转让取得该地块从事非农业建设权利的单位都需缴纳耕地占用税；如果都需要缴纳耕地占用税，就违反了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条一次性征收的规定，形成了重复纳税。
七、法律时效
1、《中华人民共和国税收征收管理法》第52条规定了因税务机关和纳税人失误，税款的追征时效为3年，最长为5年。退一万步讲，即使联社依法应当缴纳耕地占用税，从1995年11月28日计算，也已经超出了3年或5年的追征时效，纳税人也依法免除了纳税义务，而不需再缴纳税款。
关于耕地的法律法规篇10
1退耕还林工作经费不足
目前，虽然政府部门颁布了相关政策，除了国家投资外，要求地方政府每年按2元/667m2标准给予工作经费。但对于西部贫困县来说，也是无力支付工作经费。而且每年都要进行检查验收、规划设计、配套技术、耕补助兑现等系列工作，既增加了基层工作人员的工作量，又缺工作经费，所以，在基层开展起来比较困难［6］。
2发展对策
2.1完善退耕法律法规建设，加强退耕还林宣传工作退耕还林是一个长期生态工程，因此，政府要尽快完善其法律法规建设。通过法律手段来保障退耕还林工程的顺利实施，不断完善各项政策，保护林业资源，严惩破坏生态环境等行为，使退耕还林工程在法律的保障下持续实施。要加大退耕还林政策的宣传力度，通过《森林法》、《退耕还林条例》等法律法规，使广大人民群众能充分了解国家在退耕还林方面的政策，使广大人民群众知法、懂法、守法，形成良好的社会舆论氛围，使广大人民群众都能积极投入到退耕还林工作中。
2.2制定后续产业发展政策，继续推进退耕还林工程实施退耕还林工程的实施，极大地促进了我国中西部农村地区产业结构的调整，促进了农村经济的发展，改善了生态环境，增加了农民的收入，提高了生活质量，深受广大人民群众的拥护。因此，国家应继续推进退耕还林工程。地方政府要多方筹资，调整造林种树，及时优化树种结构；结合县域经济特点，规模化发展后续经济林产业，让土地效益得到充分发挥。同时，还要设立退耕还林下资源开发的专项资金，引导和鼓励农户在已退耕还林的地中进行林果、林药、林草、林菌等的混合种植，走以短养长，长短结合的可持续发展道路，不断增加退耕还林农户的经济收益。此外，还要鼓励企业到农村投资。国家对企业给予贴息贷款等，鼓励企业积极参与退耕还林工程。
2.3强化补助资金管理，加大补偿力度基层各乡镇人民政府应强化退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。通过行政手段干预，督促相关部门对退耕还林粮食和补助款发放情况进行公示，并对发放情况进行严格监督，以确保补助款及时兑现。在补偿标准方面，应根据当地物价情况实行浮动补贴机制，不断加大补偿力度，以保证农民的利益，确保退耕还林工程的持续实施。
2.4加大投资力度，提高退耕还林补助标准政府要积极引进企业和先进技术，积极筹集资金，不断加大退耕还林工程的投资力度，而且退耕还林补助标准也要根据社会的发展，物价的上涨情况和退耕地的周边粮食产量适当提高，保护农户利益不受损失。
2.5建立退耕还林绩效考核机制制定退耕还林工程绩效考核指标，重点研究经济林、生态林的效益，以及对后续产业发展进行评估。主要集中在林果产业、生态旅游、农村剩余劳动力转移等方面。对干好的要进行适当奖励，以提高农户的积极性。另外，将退耕还林工程建设和管理也纳入各级政府年底综合目标考核，落实管护责任，积极推进集中管理，以合同的形式明确责任，并将政策兑现与管理成效挂钩，实现责任和权利的有机统一，以推进退耕还林工程的持续进行。
3结语