土地法征收土地规定篇1
【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善
一、目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
二、当前土地征收制度的缺陷
（一）土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。
（二）土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。
（三）土地征收程序不规范，缺乏民主
我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。
三、对完善土地征收法律制度的思考
（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念
我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。
（二）尽快制定《土地征收法》
土地法征收土地规定篇2
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
土地法征收土地规定篇3
关键词：国家征收权公共利益公正补偿
土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。
一、国家征收权的内涵
（一）国家征收权的含义
国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。
（二）国家征收权的特征
国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：
1.征收权的权力来源是国家
“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。”是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。
2.征收权的实施目的是公共利益
征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。
3.征收权的行使前提是公正补偿
征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。
二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题
（一）土地征收制度的立法现状
美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”
另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。
（二）现行土地征收制度的立法缺陷
1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性
公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。
2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张
我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。
3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄
《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。
我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。
三、土地征收的立法完善
一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。
（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵
公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。
（二）明确土地补偿事宜的立法规定
土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。
（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法
国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。
第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。
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土地法征收土地规定篇4
土地在我国具有特殊的重要地位,既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺,势必影响到集体、个人的利益,需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障,就难以平衡各方利益,容易引起人民不满,甚至危害社会稳定。所以,建立科学完善的土地征收程序迫不可待。
一、土地征收程序的作用
实体法公正性的实现,必须以程序的公正为保障。没有程序的公正,实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,维护各方的合法权益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。
(一)限制土地征收权的滥用,防止行政权力的泛滥
土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺,在征收过程中,行政机关既是决定者又是执行者,很容易从自身利益出发,滥用行政权力,任意征收土地,损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规范行政机关的行为,增加土地征收的透明度和公示性,避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现,以保证行政权力的公正合理行使。
(二)缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾
由于土地征收的强制性,决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位,后者只能服从前者,不得阻挠前者的征收行为,加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学,导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平,导致被征收土地者极度不满,两者关系紧张,影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为,使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息,增强征收者的权威性和公信力,缓解两者间的矛盾,有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。
(三)具有明显的条件导向性,提高行政效率
科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限,规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容,具有很强的针对性和确定性,只要符合土地征收的目的,遵循必要的土地征收程序,该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性,行政机关可以套用这一模式:条件成立,结果必然,有利于减少不必要的论证、内部决议等过程,节约成本,提高行政效率,保证结果的一致性和稳定性,避免行政机关专断和反复无常,同时也可以增加被征收土地者的可预见性,增强其对行政机关征收行为的信服度,避免产生纠纷,保证土地征收的顺利进行。
二、我国土地征收程序的缺陷
如上所述,科学合理的土地征收程序起着巨大的作用,但在我国,由于立法经验的不足和立法技术的落后,土地征收程序规定得粗糙,简单,与其他国家的规定相比,具有明显的不科学性和不合理性。
(一)我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定,我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府,县市人民政府只有执行权,起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段,即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大,但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
(二)我国土地征收程序的缺陷
1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确;另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。(2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。
2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。(3)对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题,笔者认为应借鉴各国的先进做法,并结合本国实际,重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善,构建一个科学、合理的土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。
1.事业的认定。这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。接着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提讼;当然,也可以直接向人民法院提讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。
3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。
4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。
当然,在整个土地征收过程中,都要注重被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会,并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时,也要设置科学、合理的救济措施,保证在被征收者存有争议时,可以通过多种救济途径,有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施,在条件成熟时,还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构,主持有关征地过程中产生的异议仲裁,以更好地维护被征地者的合法利益。
土地法征收土地规定篇5
【关键词】土地征收农村集体建设用地使用权流转
【中图分类号】D922.3【文献标识码】a
土地征收是一项重要的土地法律制度。2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“加快推进征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上也提出“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”因此，我们必须认真、深入地思考、探讨和研究我国现行的土地征收法律制度。
立法评介
土地征收专指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得农村集体土地所有权的活动。经济发展和社会进步，尤其是工业化和城市化进程的加快决定了土地征收的不可避免。
为了规范土地征收活动，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第十条第三款）《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（第二条第四款）这两条立法规定奠定了我国土地征收制度的法律基础，也构成了我国现行土地征收制度的基本内容。同发达国家的土地征收相比，我国的土地征收制度存在着明显的硬伤。这些硬伤的主要表现是两个“不明确”：征收的前提不明确和征收的补偿不明确。
法律制度的缺陷必然导致法律实践的扭曲和走形。在这一硬伤明显的土地征收制度的助推下，我国土地征收活动很快步入了快车道。在这条快车道上，政府征收土地的欲望日益膨胀，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的数量也一年比一年多。中国社会科学院研究报告显示，“1990年至2002年间，全国非农建设占用耕地4736万亩；2005年征地面积445.4万亩，2010年猛增到688.9万亩，年均增幅超过9%。预测至2030年，被征耕地将超5450亩。”①在这些数量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正当的。但是，其中也有很多是不必要的、不正当的滥征、滥用。这些滥征、滥用行为，既造成了土地浪费，又危害了粮食安全，更加剧了征收者与被征收者，也就是国家、政府与农村集体经济组织、农村村民之间的矛盾对立和利益冲突，严重的还会造成、流血事件发生，进而导致社会的不稳定，影响社会的和谐与安全。因此，我们亟需克服我国现行土地征收制度的硬伤，迅速完善我国的土地征收制度。只有这样才能逐步克服，乃至杜绝土地征收中的滥征、滥用现象，确保我国耕地的18亿亩红线不被突破。因此，笔者认为，我们必须尽快从明确土地征收的前提和明确土地征收的补偿两个方面完善土地征收制度。
明确土地征收的前提
为了严格土地征收活动，保护农村集体经济组织的土地权益，我国《土地管理法》将“为了公共利益的需要”设定为国家对农村集体土地进行征收的唯一理由，同时也是我国土地征收的唯一前提。关于这一点，立法是明确的，学术界的认识也是统一的。但是，由于其中“公共利益”的内涵与外延模糊不清，最终导致了我国土地征收前提的不明确。因此，为了清楚土地征收的前提，就必须首先对“公共利益”的内涵与外延进行界定。
何谓“公共利益”？我国的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部门利益和领导意志时常成为土地征收的先导，因此，“公共利益”在征收过程中总是被政府以“政府规划”、“城市规划”、“发展需要”的方式作扩大解释。这种扩大解释被经常和广泛运用，致使不少出于商业目的、经济目的的用地时常冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。对于“公共利益”的这种扩大解释，是导致我国目前土地征收市场混乱，导致不当征收和土地不当流失的最主要原因，应当引起我们的高度注意和重视。
如何明确“公共利益”的内涵与外延，不同国家的立法做法是不同的，学术界的认识也是不统一的。笔者认为，我国应采用列举兼概括式的立法体例对“公共利益”进行法律规范，其立法结构为列举+概括。即：国家机关和军事事业用地；交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设用地；教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业用地；国家重大经济建设项目用地；其他由政府兴办的且以公益为目的的事业用地。其中前几项为列举，最后一项为概括。
“列举+概括”的模式较之于以往的单一列举和单一概括模式具有三个明显的优点。第一，规范性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就为土地征收确立了一个法定的、严格的标准，能够保证土地征收权的规范行使；第二，限制性强。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，也就限制了那些为了商业目的而进行的土地征收；第三，适当的灵活性。由于采用列举的方式明确规定了可以进行土地征收的公共（益）事业，最后一项使土地征收具有了一定的灵活性，便可以适应迅速发展、不断变化的经济形势。
明确土地征收的补偿
土地征收，必然会影响到农村集体经济组织和农村村民的生产和生活，严重的还会影响到他们的生存与发展。在这种情况下，农村集体经济组织和农村村民要求征地主体对其进行补偿便是天经地义的事情。我国《宪法》和《土地管理法》充分肯定了农村集体经济组织和农村村民的补偿诉求，明确规定征地过程中应当对农村集体经济组织和农村村民“给予补偿”。这就是我国关于土地征收补偿的全部立法规定，也恐怕是世界上“最原则”、“最高度概括”的土地征收补偿制度。实践表明，寥寥“给予补偿”四个字难以真正架构我国土地征收补偿制度。同时，仅仅依靠“给予补偿”四个字也无法保证土地征收活动的顺利进行。因此，笔者认为，我们应当重点从补偿原则、补偿主体、被补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面架构我国的土地征收补偿制度，使之不断具体、明确、清楚、可操作。
补偿原则。法律原则之于法律制度建设的意义是巨大的。在土地征收补偿中，我们必须首先确立科学的、切实可行的补偿原则。笔者认为，在土地征收补偿中，应当坚持以下三项法律原则。
第一，直接补偿与间接补偿相结合的原则。农村集体经济组织所有的土地被国家征收后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产建设活动的物质基础，农村村民也丧失了生活的主要来源。这种丧失，既有当前利益的丧失，也有长远利益的丧失；既可能影响眼下的生存，又可能影响到长远的发展。因此，在土地征收补偿中，征收人一定要兼顾农村集体经济组织和农村村民的长短期利益，通过直接补偿和间接补偿措施，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。一般而言，直接补偿针对的是当前，间接补偿针对的是长远，二者之有机结合才能使农村集体经济组织和农村村民既无远忧，也无近愁。
第二，货币补偿与非货币补偿相结合的原则。货币补偿在各国的土地征收补偿中均是最主要和最经常使用的一种补偿方式。我国《土地管理法》也将货币补偿作为一种主要的补偿方式，并对之做了具体规定。实践证明，货币补偿是必须的、必要的，但却不是万能的。近年来，随着市场经济的不断发展和生活水平的不断提高，绝大多数失地农民和集体经济组织已不再满足于单一的货币补偿。他们经常向土地征收人提出一些非货币补偿的要求。合情、合理、合法的非货币补偿要求，应当得到理解、支持和满足。
对于农村村民的这些非货币补偿要求，有些市县人民政府已经开始了积极实践。近些年来，一些市县人民政府陆续创造出了“社保型补偿”、“就业型补偿”、“培训型补偿”、“房东型补偿”、“股东型补偿”等多种多样的非货币补偿形式。这些非货币补偿形式，满足了农村村民的实际需求，深受广大农村村民欢迎，值得肯定和推广。
第三，从宽补偿与从高补偿相结合的原则。补偿说到底是一个经济问题，其核心是补偿是否充足的问题。补偿是否充足主要取决于两个因素，一个是补偿的范围，一个是补偿的标准。前者决定着补偿的广度，后者决定着补偿的深度。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。这种不足已经影响到了被征地农村村民的实际生活水平，也影响到了农业生产的顺利进行和农村社会的安定团结。因此，在土地征收补偿中，土地征收人应当结合当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围、不断提高补偿的标准，尽可能从宽、从高地向农村集体经济组织和农村村民提供补偿。
目前，不少市县人民政府，尤其是发达地区的市县人民政府已经在现行法律规定的基础上，在政策允许的范围和幅度内，给予了农村集体经济组织和农村村民以较高，甚至是极高的经济补偿，受到了广大农村村民的欢迎和好评。
补偿主体。土地征收补偿主体的确定，可以从理论和实践两个方面加以认识和确定。从理论角度来看，国家是唯一的补偿主体。之所以由国家进行补偿，是因为国家是唯一正当、合法的土地征收主体和土地征收中最大的受益者。从实践角度来看，市县人民政府是实际的、具体的补偿主体，由其代行国家履行征收补偿的义务。司法实践中，不少案件以市县国土资源管理部门为征收主体、补偿主体、案件被告的做法是错误的，应当予以纠正。
被补偿主体。关于被补偿主体，我国《土地管理法》的规定和征收补偿实践都是一致的，均将被补偿主体确定为两个，一个是农村集体经济组织，一个是农村集体经济组织内部的农村村民。有所不同的是，两个被补偿主体承载的补偿内容是不相同的。一般而言，土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费由农村集体经济组织承载；当征地补偿为非货币补偿，尤其是与身份相连时，则其承载主体为农村集体经济组织内部的农村村民。
无论哪种承载，都必须以土地征收协议的方式进行，都必须保证补偿的及时到位。在农村集体经济组织承载的补偿协议中，应当切实保障将土地补偿费、安置补偿费、附着物和青苗的补偿费等补偿费直接、及时、如数的支付给该农村集体经济组织，防止层层克扣、关关扒皮的转移支付现象；在农村集体经济组织内部成员承载的补偿协议中，应当切实保障补偿协议面对具体的农村村民，并征求其家庭成员的意见，杜绝和减少代签、漏签现象。
补偿范围。补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度，是土地征收补偿中的一个核心问题。
关于补偿范围，不同的国家和地区有不同的规定，其规定有粗有细，所涉范围有宽有窄，项目有多有少。如日本土地法的规定就相对较细，补偿项目较多，补偿的范围也相对较宽，其将下列损失均纳入补偿的范围：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。相反，德国和我国台湾地区土地法的规定则相对较粗，补偿项目较少，所设定的补偿范围也相对较窄，如德国法仅下列损失纳入补偿的范围：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法也仅将下列损失纳入补偿的范围：地价补偿，改良物的补偿和接连地的损害补偿。多年来，我国土地立法基本采用了德国和台湾的立法模式，一直将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上。在这样的立法思想指导下，《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面：土地补偿；安置补偿；地上附着物和青苗的补偿。
对比各国关于补偿范围的立法规定，我们不难发现，与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄，补偿项目明显偏少。这种过窄的补偿范围之规定，不利于保护农村集体经济组织和农村村民的合法权益，也不利于土地征收活动的顺利进行，因此，应适当扩大。正是基于这样的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三项补偿的基础上，扩大了补偿的范围和项目，规定：征地补偿包括土地补偿，被征地农民的安置补助与社会保障费用，农村村民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。2014年1月20日国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也要求：“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。”
通过上述规定可以看出，补偿范围无补偿项目都是由国家立法决定的，也就是说补偿范围是法定的。补偿范围的法定性决定了在法定补偿范围之外，土地征收人不得进行补偿，被征收人也不得要求和强迫土地征收人进行补偿。
补偿标准。补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。同补偿范围是法定的一样，补偿标准也是法定的，往往也由法律、法规明确规定之。
关于补偿标准，我国《土地管理法》采取了两种不同的规定方法。一种是直接规定。如《土地管理法》第四十七条第一款就明确规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产植的六至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”；另一种是授权规定，即间接规定。如《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”第二款也规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
无论是哪种规定，都难逃学术界对我国现行补偿标准立法规定的非议。这种非议直指我国法律关于补偿标准规定的两个明显不足：一是补偿标准偏低；二是有些土地征收补偿标准不具体。
第一，补偿标准偏低。从现行立法规定来看，我国现行的征收补偿标准，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，既可能加剧农村村民与政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。
针对我国土地征收补偿标准偏低的情况，学术界呼吁修改的呼声渐高。有的研究者建议：应以市场价格为标准进行土地征收补偿。②对于这种观点，笔者实难苟同。因为，首先，我国只有土地使用权交易市场，而无土地所有权交易市场，法律禁止和打击任何形式的非法转让土地的行为。既然不存在土地所有权交易市场，土地的“市场价”当然也就无从谈起。其次，即便我国存在土地所有权的交易市场，但由于农村集体所有的土地是依据法律的规定无偿取得的，其间并没有取得人的劳动凝结，因而也不能适用商品等价交换的规律进行等价交换。有的研究者则提出可通过区分土地征收目的的方法，分别制定不同的征收补偿标准：即以公益为目的的土地征收，其征地标准按照现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定执行；以非公益为目的的土地征收，其征地补偿标准应适当提高。③理由是，因为国家为公益目的征收集体土地后，通常以划拨的方式将土地使用权提供给公益事业者，因此，其征地补偿标准按现行法律法规的规定执行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其营利性，国家通常在征收后，将土地使用权以出让的方式提供给非公益事业用地者，因此，其征地补偿费用应与土地的市场价格成正比例。该观点提出者的愿望是好的，但是，该主张却存在着一个致命的缺陷，那就是将征地区分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是违背法理的。因为非公共目的用地并不符合土地征收权行使的前提条件。因此，“我们完全有理由担心，一旦我国土地法中确立这样的制度，不仅不能从根本上起到控制国家征收权的作用，相反却可能会助长业已存在的土地征收权滥用之风，影响对土地资源的保护和国民经济可持续发展。”④
对于我国土地征收补偿标准规定的这一不足，笔者认为，应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一的年产值标准，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。据透露，即将公布的《土地管理法修正案》就拟采取在现行补偿价格基础上增加十倍的办法对农民进行补偿。
第二，有些土地征收补偿标准不具体。我国《土地管理法》仅对征收耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定。这种只授权而不做具体规定的标准制定方法，时常会导致补偿标准的层层降低，也同样会影响土地征收补偿工作的顺利进行。因此，笔者建议，应依法收回这种授权，并在《土地管理法》中明确规定其他土地以及地上附着物、青苗和村民安置的具体标准，至少应做出原则性的规定或者对补偿的上下线做出规定。
补偿程序。关于补偿程序，我国《土地管理法规定》做了明确的规定。该法第四十八条规定，“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”第四十九条规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”根据上述规定，我国土地征收补偿的程序可以划分为四个阶段。
第一，土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定以后，土地征收人就应着手制定土地补偿方案。制定补偿方案应在实地调查的基础上进行。实地调查应当注意：调查应由征地方和被征地方共同进行；调查的范围包括被征收土地的原用途、数量，农村村民的人口数量、结构，地上附着物的类别、数量、经济价值，地上青苗的种类、数量、经济价值等内容；调查的数据应该准确无误，并已经农村集体经济组织和农村村民共同签字确认。调查结束后，征地方应当依据法律的规定，在实地调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应当载明补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。
第二，土地补偿方案的公告。根据《土地管理法》的规定，征收补偿方案一般应包括以下内容：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征收补偿、安置的具体措施。对征地补偿方案进行公告，就是对征地补偿公开，让征地补偿透明。这既是法律的规定，也是被征地单位和村民的希望，更是社会主义市场经济的当然要求。公告征地补偿方案，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的社会监督，又可以避免因土地权属等不清而产生的纠纷。因此，市县人民政府必（下转79页）（上接33页）须按照《土地管理法》的规定，及时地在适当地方依据法律的方式对补偿方案进行公告。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。根据《征用土地公告办法》的有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市县人民政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农村村民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理和土地征收工作的顺利进行；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公布之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
第四，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到村民的合法权益，因此，必须予以公开，同时还应当在有效的监督之下进行。关于补偿费用的收支公开和使用监督，我国《土地管理法》第四十九条明确规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”一般而言，对补偿费用的收支状况的监督则可以从两个方面进行，一种是政府部门，主要是农业和民政部门的监督；一种是农村村民，包括全体村民在内的监督。政府部门依职权进行监督，农村村民依社员权进行监督。法律保障政府部门和农村村民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
深度思考
土地征收对中国社会的影响是深远的，我们在肯定土地征收制度巨大作用的同时，也不能高估它的作用和价值，更不能将所有土地需求寄身于此。过去，我们就是将工业化和城市化进程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而导致了土地所有权市场（一级市场）、使用权市场（二级市场）的混乱，导致了土地财政的不断升级，导致了政府征地权的不断膨胀，导致了土地的大量浪费，导致了众多的土地纠纷、土地争议、土地矛盾甚至是土地流血事件，教训是深刻的。
我国工业化和城市化的进程对土地的需求数量是巨大的，其中，既有以实现公共利益为目的的公共用地需求，也有以实现经济利益为目的的商业用地的需求。目前的土地征收制度旨在满足公共用地的需求，而无法满足商业用地的需求。这就要求我们必须在坚持土地征收制度的同时进行制度创新，以满足工业化和城市化进程中商业用地的需求。这一制度的创新，就是农村集体建设用地的流转制度。所谓农村集体建设用地流转是指农村集体组织、乡镇企业及农户等依据土地所有权和使用权相分离的原则，将其所拥有的土地使用权，通过依法出让、转让、出租、抵押和入股等方式有偿让与单位和个人使用的行为，其实质是使用权主体的变动。其中，集体建设用地，是指由集体所有的，用以建造建筑物、构筑物的土地，包括宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地等。
建立健全农村集体建设用地使用权流转制度是社会主义市场经济发展的客观要求，是盘活存量土地，实现土地资产保值增值的必然选择，是增加农民收入，妥善安置农民生活的必然选择，是减少城镇用地的一次性投资，加快城市化进程的必然选择。因此，我们应当尽快从以下四个方面构建农村集体建设用地使用权流转制度：一是确定集体建设用地使用权流转的范围。集体建设用地使用权流转的范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。二是严格农村集体建设用地流转的条件。集体建设用地使用权流转必须是已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地的土地，而且要权属清楚，程序合法，用途符合城市规划或村镇规划的要求。三是建立与集体建设用地使用权流转相适应的土地产权制度。农民集体所有的建设用地应在明确农村土地产权的基础上，按照所有权与使用权相分离的原则，实行有偿、有期限、可流动的使用制度。四是明确农村集体建设用地流转的具体形式。农村集体建设用地流转的具体形式应当多种多样，包括出让、转让、租赁、联营、作价出资（入股）等，同时，为了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，还可以采用土地置换的方式。
总之，我们应当并用土地征收制度和农村集体建设用地流转制度来满足工业化和城市化进程中日益增长的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的滥征、滥用行为，才能构筑起我国多元有序的、健康发展的土地供给市场，也才能真正助力中国经济的腾飞与繁荣。
【注释】
①转引自王权典，邓定远：“集体土地征收补偿的立法困惑与破解模式”，《第六届中国农村法治论坛论文集》。
②陈小君等：《农村土地法律制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第274页。
③王卫国：《中国土地权利的法制建设》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第49页。
土地法征收土地规定篇6
关键字：农村土地征收主要问题解决措施
一、农村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。
二、农村土地征收过程中存在的问题
土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。
（一）农村土地征收范围过宽
土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。
（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定
目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。
（三）农村土地征收补偿标准偏低
我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：
1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。
2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。
三、农村土地征收问题的解决措施
（一）健全农村征地补偿的监督制约机制
严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。
（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系
1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。
2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。
（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。
参考文献：
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土地法征收土地规定篇7
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
土地法征收土地规定篇8
理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。
现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。
二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)
集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。
我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。
通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。
笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。
三、研究的理论依据、研究方法及主要内容
研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。
四、研究条件和可能存在的问题
主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。
五、预期的结果
通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。
六、论文提纲
浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案
(一)引言
(二)提纲
一、集体土地征收的相关理论问题
(一)集体土地征收的概述
(二)集体土地征收法律制度的历史沿革
(三)集体土地征收的理论基础
二、外国土地征收法律制度的借鉴
(一)外国土地征收的法律简介
(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处
三、我国集体土地征收法律制度现状
(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定
1、《宪法》
2、《物权法》
3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》
(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷
1、公共利益认定的模糊性
2、征地利益分配不平等、不合理
3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权
4、争议裁决及救济机制不完善
(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因
1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾
2、集体土地所有权不完整
3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化
4、重人治、轻法治的传统思想
四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议
(一)健全公共利益征收模式
1、合理界定公共利益
2、明确区分公益征收和其他征收
(二)完善集体土地征收补偿措施
1、补偿标准市场化、方式多样化
2、对失地农民提供完善的社会保障
(三)健全集体土地征收法律程序
1、确立征收的正当程序原则
2、加强农民的参与权
(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济
1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离
2、完善救济制度
(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围
土地法征收土地规定篇9
为认真贯彻落实省政府《省土地征收管理办法》及《关于实施<省土地征收管理办法实施规范>的批复》精神，进一步加强我市土地征收管理工作，现就有关事项通知如下。
一、进一步提高对土地征收管理工作的认识
加强土地征收管理工作，正确处理好城镇化建设和土地征收的关系，保护群众合法权益，维护社会和谐稳定，是促进我市经济社会又好又快发展、推动城市转型的重要保证。各级、各有关部门要充分认识做好土地征收管理工作的重要性，深入贯彻落实科学发展观，按照省政府统一要求，做到依法征地、和谐征地；要坚持依法行政，严格执行国家和省关于土地征收工作的法律、法规及政策规定，切实维护被征地农民利益，维护社会和谐稳定，促进全市经济社会健康、平稳发展。
二、明确征地工作主体和部门责任
按照《中华人民共和国土地管理法》和《省土地征收管理办法》规定，根据我市实际，市政府委托区人民政府和区管委会为土地征收具体实施主体，对所辖范围内的土地征收、补偿安置、被征地农民社会保障负全责。因征地引发的、行政复议、诉讼、裁决等由土地征收具体实施主体负责处理，并承担相应责任。
各级国土资源部门具体负责土地征收的组织工作，会同有关单位做好土地征收勘测调查、补偿安置协议签订、建设用地报批等。土地征收具体实施主体国土资源部门应当根据年度建设用地计划，拟订年度土地征收相关费用支出计划（土地征收相关费用包括征地补偿费、青苗和地上附着物补偿费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费和被征地农民社会保障补助费等），报同级财政部门审核；财政部门要将土地征收相关费用纳入年度土地出让收支预算，确保土地征收相关费用及时足额到位；人力资源社会保障部门负责落实被征地农民社会保障工作。规划部门负责在预征收土地公告前，确定所征收土地的用途。农业部门、各乡镇（街道）负责具体监督土地补偿费用的分配使用以及土地征收有关工作。
三、规范土地征收程序
（一）拟征收土地公告。土地征收前，由市（含市）人民政府拟征收土地公告。薛城区、山亭区、市中区、峄城区、台儿庄区人民政府和高新区管委会拟征收土地公告由市人民政府。
（二）土地征收勘界调查。土地征收勘界由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、土地所在乡镇（街道）、被征地村（居）、被征收土地联产承包户或土地使用权人、勘测定界承担单位参加。属于单独选址项目用地的，还应有项目单位人员参加。
（三）拟定土地征收补偿安置方案。勘界调查结束后，由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、人力资源社会保障部门、土地所在乡镇（街道）、被征地集体经济组织共同拟定土地征收补偿安置方案，报经区（市）政府（高新区管委会）同意后公示。
土地征收补偿安置方案经公示、听证或放弃听证后，由土地征收具体实施主体国土资源部门、财政部门、人力资源社会保障部门与被征地集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。
（四）拟定建设用地方案和组织报批。城市（镇）批次建设用地方案和单独选址项目建设用地方案，由土地征收具体实施主体国土资源部门拟定编制，并负责组织土地报件，撰写建设用地审查踏勘意见，按规定的程序呈报。人力资源社会保障部门和国土资源部门要将被征地农民社会保障资金政府补贴数额，报送同级财政部门审核，由同级财政部门及时将被征地农民社会保障资金政府补贴额（社保补贴资金）一次性拨付被征地农民参保的社会保障资金专户。建设用地呈报材料中必须附有土地征收具体实施主体财政部门出具的社保补贴资金到位证明。各区（市）每年组织上报建设用地方案控制在5个批次以内。
（五）征收土地公告和土地移交。建设用地按照法定权限批准后，由市（含市）人民政府征收土地公告，向被征收土地村（居）委会和村（居）民兑付土地补偿款，并清理地上附着物，办理土地移交。
四、严格土地征收纪律
（一）依法补偿。拟征收土地公告后，对抢栽、抢种、抢建的一律不予补偿。对阻扰征地工作、无理取闹的，要严肃查处，构成犯罪的移交司法机关处理。
（二）妥善处理历史遗留问题。对历史遗留的补偿款拖欠行为要抓紧组织清理，发现问题及时整改。各区（市）清理情况要于7月底前报市国土资源局。
（三）加强监督。监察、国土资源、财政等部门要加强对征地补偿安置费落实情况的监督检查。征地补偿安置费要做到专款专用，防止补偿费用不落实、出具虚假证明或不按照补偿规定要求执行等虚假征地补偿行为的发生。
土地法征收土地规定篇10
关键词：农村集体土地；政府征收；法律困境
一、当前农村集体土地征收特征
1.以公共利益为出发点
国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。
2.对受损害者必须给予合理补偿
基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。
3.农村集体土地征收要体现合法性
合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。
二、现阶段农村集体土地征收现状
1.重点项目呈现群体违法
目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。
2.强拆现象不容忽视
现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。
3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理
我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。
4.失地农民养老急需解决
随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。
三、农村集体土地征收所面临的法律问题
1.程序不科学不合理
在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。
2.农民无法寻求司法救济
在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。
3.地方政府滥用土地征收权
根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。
四、完善我国农村集体土地征收法律制度
1.修改宪法中有关土地征收制度
完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。
2.修改土地管理法中有关土地征收制度
目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。
3.改变强制性征收农村集体土地形式
目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。
4.构建土地征收中农民司法救济渠道
解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。