关于农村征收土地政策篇1
关键词：农村土地土地流转主体博弈制度
中图分类号：F301文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2015）10-078-04
一、文献综述及问题提出
国内外许多学者对土地流转问题进行了大量的研究。Bardhan（1979）把农民分为佃农与地主，认为农民转让土地以后仍然会以佃农的身份从地主手中租种土地从事农业生产。macmillan（2000）运用经济学分析方法对土地市场进行研究，认为在土地公开买卖过程中会伴有市场失灵现象，从而造成土地资源的低效率利用，因此政府需要恰当发挥其行政职能对市场进行干预，以弥补市场缺陷。Joshua&eleonora（2004）认为政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如，一些税收政策直接增加了土地交易费用。
姚黎明、徐萍（2014）认为对个体农户而言，土地流转与土地征收相似，都是以货币补偿方式变更农民土地使用权。土地流转的实质是土地承包经营权的流转，即个体农民实际土地使用权的流转。卜凡生（2013）认为农地流转行为是一种经济行为，流转主体、流转载体（土地）、接转主体三者是这种经济活动的显性表现。邱雪萍、陈洪昭（2013）认为政府保障农户对土地承包经营的权利，做好农户在承包期内依法、自愿转让和流转承包地，发展适度规模经营，更好地实现农村城镇化和现代化。李中、游达明、刘卫柏（2013）认为部分农户进行土地流转后，没有流转的农户可以通过绩效与政府之间进行博弈。王家庭、张换兆（2010）在我国农村土地流转制度的创新探索是完善管理制度，明确管理主体及其规划;推进城乡统一土地市场的建立与完善;规范微观主体行为，保护农民的利益，取消制度租。
关于土地流转问题国内外学者已经做了大量的研究。综合来说，国外关于土地流转的研究体系较为完善，主要从市场的政府干预、市场失灵的角度等方面进行研究;而国内则主要从流转制度、各个主体之间的利益博弈、流转的政策等方面进行分析，为后续的研究提供了大量的借鉴作用。根据已有的研究成果，本文通过政府、集体和农户之间的利益博弈，并依据三者之间的博弈结果进行分析，提出完善土地流转制度选择的政策建议。
二、农村土地流转的博弈主体
（一）政府
中央政府作为土地政策的制订者，从整个社会宏观层面谋求土地资源的最佳配置，不仅要考虑土地的单位产出和效益（用货币衡量），而且还要考虑社会、政治、生态等各方面的因素。中央的基本政策是稳定农户长期的土地承包权，2015年中央一号文件指出要稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最终决策者，拥有将“农业用地”转为“非农业用地”，将农村“集体土地”转为“国家土地”的权力。地方政府是中央政府政策的执行者，为土地流转提供一定的制度和资源支持，在大多数情况下是土地最直接的受益人。土地流转收入是近十多年来一些地方政府的最重要的收入来源。各级地方政府也都十分关注土地，但他们更加关注的是土地的产出效益，特别是土地带来的直接与间接收入。在“2000-2003年期间，全国土地出让收益达到9100亿元，之后逐渐增多，仅2005年一年的土地出让收益就达到5500亿元。此外，地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。”土地流转过程中政府拥有土地征用权，中国处于农业社会向工业社会转型时期，经济发展和城市化进程不断加快，国有土地已远远不能满足建设的需要，政府行使征地权征用土地便成为了土地管理的一项经常性工作。
（二）农村集体组织
集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村集体组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。农村集体组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。集体拥有土地所有权，主要表现在拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地（宅基地）的土地所有权;拥有村委会、村办企业、村办小学等机构的土地所有权;拥有乡镇医院、电站、学校、乡镇企业等土地所有权。
（三）农户
土地是当代中国大多数农户最主要的生产资料，也是最重要的财产权益。农户是土地资源能否实现流转的关键环节，而农户是否出让土地主要受农业收入、非农业收入、土地流转收益等诸多因素影响。如果土地流转能给农户带来比流转前更高的可预见的稳定性增量收入，农户基于自身利益的最大化将乐意流转。农户在与政府之间的博弈中总是处于被动的地位，在博弈中做出的决策不利于维护自己的切身利益。并且，农户自身文化程度较低，接受再教育机会少，往往不能客观有效地判断并做出决策。农户拥有土地的承包权，是指对其依法承包的土地享有占有、使用和一定处分的权利。农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。
三、农村土地流转主体的博弈分析
（一）政府与农村集体组织的博弈分析
中央政府负责统一管理全国各个地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的农用地征收权，农村集体组织是农村土地的所有权人。在政府与农村集体组织的利益博弈中，政府的行为分为两个阶段，第一阶段政府的策略是征地或者不征地，第二阶段是处罚和不处罚。农村集体组织的策略是干预土地流转和不干预。政府拥有土地的征地权，制定相关法律法规进行征地;集体拥有土地的所有权，为了村镇集体利益，会对土地进行干预，同意流转或者不同意流转。当集体不同意流转时，政府将进行第二阶段策略选择对集体进行处罚或者不处罚。集体组织在农村流转中严格按政府的政策和规定，为了追求更大的利益，集体在土地流转中达不到利益最大时会选择抵制政府的选择，选择不同意征地。政府在土地流转过程中应该对集体组织的行为进行监督检查，但是有些地方可能出现监管不利，所以在第二阶段政府的策略是（处罚，不处罚）。假设第一阶段政府和集体的效用为S1，S2，第二阶段的效用分别为S1’，S2’。政府与农村集体的博弈拓展式如下图：
首先，政府享有征地权，但是由于政府在征地过程中会产生很多的不利于集体组织的因素，比如征地补偿标准偏低，征地收益分配不合理，失地农户的安置方式比较单一，政府监管力度不够等，以至于集体组织没有得到土地流转所带来的更大的利益。政府从集体以较低的价格征收土地，而最后以更高的价格将土地流转出去，以来增加政府的财政收入。然而这样必将会引起享有土地所有权的集体的不满。在第一阶段的博弈中，集体组织的策略选择是（同意，不同意）。
在第一阶段，假设政府土地流转收益为i1，实施土地流转过程所产生的成本为C1。集体进行土地流转的征地补偿为B1，当集体不同意流转时，流转成本为C2，此时所获得的征地补偿为B2，往往要高于同意土地流转时所获得的征地补偿。但是迫于政府强大的压力，集体不同意土地流转基本不会成功，最终也能土地流转成功，只是政府要支付集体在土地流转中的成本C2。政府征地，集体同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B1，集体的收益为B1;当政府征地，集体不同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B2-C2，集体的收益为B2-C2。政府不征地，集体同意土地流转时，政府的收益为0，集体的收益为B1;政府不征地，集体不同意流转时，政府的收益为0，集体的收益为B2-C2。结合实际情况分析，政府征地所获得的收益远远大于集体，i1-C1-B1>B1，i1-C1-B2-C2>B2-C2，化简为i1-C1>2B1，i1-C1>2B2。无论集体是否同意土地流转，政府的收益都远远大于政府给集体的土地补偿。政府在土地流转中获益较大，农村集体即使不同意的情况下最终还是会被征收。第一阶段的博弈分析如下（见图2）。
在第二阶段博弈中，集体的策略选择是（同意，不同意），政府在集体选择不同意流转时，策略选择是（处罚，不处罚）。在集体不同意流转时，假设政府对集体的经济惩罚为C3，集体的收益为B2-C2-C3，若政府对集体的行为进行惩罚，政府的收益为i1-C1-B2-C2+C3。若政府由于监管力度不够，没有对集体进行惩罚，则收益同政府征地集体同意流转的收益一样。i1-C1-B2-C2+C3>B2-C2-C3，化简为i1-C1>2（B2-C3）。可见政府的收益还是远远大于集体的收益，集体如果不同意进行土地流转将会减少自己本身的收益还会受到政府的惩罚，而最终的结果还是要进行土地流转。
（二）政府与农户的博弈分析
政府所关心的是经济增长的问题，在土地流转过程中尽可能的增加地方财政收入。而农户更加关心的是自身的权益，即在土地流转过程中希望获得更多的征地补偿和自己失地后的安置情况。农户在土地流转中既缺少对政策的了解与对土地市场的预见，更缺少对征收土地价格的话语权，收益得不到保障，总有少补偿、被截留或被挪用的现象。政府与农户的博弈分为两个阶段，在第一阶段政府的策略是（征地，不征地），而农户的策略选择是（流转，不流转）。在第二阶段，如果农户不进行土地流转，政府就可能会进行查处，若政府进行查处，就会对土地征收，没查处就不会征收土地。假设政府征地，农户进行土地流转的效用为（S1，S2）;政府征地，农户不进行土地流转政府查处的效用为（S3，S4），若政府不查处的效用为（S5，S6）;政府不征地时，效用为（S7，S8）。政府和农户博弈拓展式分析如下：
政府在土地流转过程中有优先选择权，在政府选择后农户会做出相应的选择。假设政府征地收益为R1，农户获得的征地补偿为D1，农户不进行土地流转自己耕种的收益为G，当农户进行土地流转时，政府的得益为R1-D1，农户的得益为D1。政府在土地流转过程中的收益往往要比农户所获得的征地补偿要大得多。政府为了自身经济增长，尽可能使自己的收益最大化。政府如果不进行土地流转其收益为0，而农户真正关心的是征地补偿能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情况。如果能保障自己的今后的生活比现在自己耕种收益来的高，农户必然会选择土地流转，若不能自身权益得不到保障，农户不会进行土地流转。政府与农户第一阶段博弈分析的要素表如表1（见下页）。
在第二阶段博弈中，农户的策略选择是（流转，不流转），政府的策略选择是（征收，不征收）。在农户选择不进行土地流转时，政府就会对农户进行查处，选择是否对土地征收。当政府选择征收时，农户将和政府谈判中获得更多的征地补偿D1+B，然而政府在土地流转中的得益为R1-D1-B;当政府不征收时，农户不流转时，政府的得益为0，农户的得益为G。
（三）农村集体组织与农户的博弈分析
在集体与农户的利益博弈中，集体的策略有两个：干预或者不干预;农户可以采取的对应策略也是两个：流转或者不流转。地方政府在土地流转过程中，为了自身的利益，加快地方经济的发展，可能会采取干预农户土地流转的行为。如果集体能够严格执行政府的有关政策和决定而不施加任何的干预，农户的获益会增加。而农户的在土地流转中的收益也取决于集体干预的情况。
首先假设农户进行土地流转的价格为p，农户为土地流转而作出努力的总成本为C，集体在土地流转过程中的收益为i，集体实施干预各项成本之和为C1，主要包括补偿安置成本、基础设施建设成本等。若农户不进行土地流转，选择自己从事农业生产时收益为B。若集体不实施干预时，农户在流转土地时的收益是p-C，但是如果集体参与干预时，集体会扣除转出土地收益的一部分，即集体在土地流转中的收益，再将剩下收益交给农户，农户的收益是p-C-i，集体的收益是干预的收益与成本的差i-C1。当农户采取流转策略时，集体实施干预，以在土地流转过程中提供的各项服务为名获得收益i-C1。若集体干预，农户不流转土地，农户的收益B，集体的收益是-C1，集体不实施干预的收益为0。
当集体选择不干预时，若p-C≥B时，农户愿意进行土地流转，因为土地流转的收益明显比土地不流转时的收益要大;反之，若p-C≤B，农户将会选择不进行土地流转。当集体选择干预时，若p-C-i≥B时，农户选择进行土地流转，因为在集体选择干预的情况下，农户流转的收益要大于不流转时候的收益;反之，若p-C-i≤B时，农户通常不会进行土地流转。当农户选择转进行土地流转时，若i-C1≥0时，集体会选择干预土地流转;当农户选择不进行土地流转时，集体选择不干预。
从上述分析可以看出得出，混合策略纳什均衡时（流转，干预）。要使农户同意流转土地，农户流转土地的收益必须比自己耕种得到的收益要高，即p-C≥B，p-C-i≥B。相反如果p-C≤B，p-C-i≤B时，表示农户进行土地流转的收益比自己耕种时所获得的收益要小。要想（流转，干预）策略组合要成为纳什均衡的结果，就要使农户进行土地流转所获得的收益大于农户自己耕作时的收益。因此，集体要有较高的土地流转价格，充分保护农民的基本权益。
四、农村土地流转的制度选择
（一）完善农村土地流转制度
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。所以在土地流转过程中我们要明确好流转主体，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。土地流转可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。必须明确规定流转主体、监管主体、流转方式及流转范围。要解决好农户在土地流转过程中的困难，必须完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。
（二）降低土地流转成本
在土地流转的过程中，应该尽可能地降低农户在土地流转过程中的成本，这样将会增大农户在博弈中的收益，有利于提升农户流转土地的积极性。地方政府是农村土地流转中的最大受益者，土地的流转的收入往往是地方政府财政的重要来源。所以想要降低土地流转的成本，中央政府要加强对地方政府的监管力度，加大对地方政府不正确执行其职能的经济惩罚力度，建立地方政府土地流转行为的监督机制，提高土地流转的补偿标准。这样将会有利于大大降低农户在土地流转过程中的成本。
（三）促进农村社会保障制度的完善
社会保障制度的运行必须要有资金的支持，要在政府主导下筹集社会保障基金，政府要将社会保障作为一项长久的制度安排。中央政府要投入固定比例的财政去支持社会保障制度，地方财政也应该要正确实施中央政策，将地方收入的一部分稳定地投入到社会保障钟来。集体要贯彻实施政府的政策，完善社会保障制度，就要完善农村最低生活保障制度、养老保险制度、农村合作医疗制度和农民再就业保障制度。只有真正解决了农民的后顾之忧，才能更好地促进农村土地流转的顺利进行。
（四）加强农地流转市场体系建设
政府要推动土地市场化交易的平台和网络建设，要强化土地评估、土地仲裁、法律咨询、委托等服务组织建设，逐渐规范土地流转市场。政府在农地流转过程中具有垄断权力，集体所有的权利受到限制，依靠行政来配置土地资源，是造成土地流转价格畸形和土地矛盾的重要根源。因此要减少土地流转的行政手段，采取市场定价的方法，完善市场在资源配置中的基础地位。政府要建立信息交流平台和农村产权交易机构，使土地流转市场变成公开市场。促进农村土地流转公开、公正地进行。在农地流转过程中要保证农户的平等参与权、利益表达权利，提高农民参与土地流转的积极性，体现农民土地流转主体的地位。要建立农村土地流转的市场化，必须要提高农民技能水平和文化素质。这样将有利于提高农户能及时了解中央政府的相关政策，及时获取信息、识别信息的能力，更好地推动农村土地流转。通过提高农民综合素质，加强农户在土地流转的主体意识，自觉地加入到农地流转的市场体系中来。
参考文献：
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关于农村征收土地政策篇2
一、当前农村集体土地征收特征
1.以公共利益为出发点
国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。
2.对受损害者必须给予合理补偿
基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。
3.农村集体土地征收要体现合法性
合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。
二、现阶段农村集体土地征收现状
1.重点项目呈现群体违法
目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。
2.强拆现象不容忽视
现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。
3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理
我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。
4.失地农民养老急需解决
随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。
三、农村集体土地征收所面临的法律问题
1.程序不科学不合理
在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。
2.农民无法寻求司法救济
在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。
3.地方政府滥用土地征收权
根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。
四、完善我国农村集体土地征收法律制度
1.修改宪法中有关土地征收制度
完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。
2.修改土地管理法中有关土地征收制度
目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。
3.改变强制性征收农村集体土地形式
目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。
4.构建土地征收中农民司法救济渠道
解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。
随着我国城镇化进程的不断加快，农村集体土地将越来越面对着供不应求的局面，再加上国家基于粮食安全问题的土地红线，土地供给矛盾将越来越凸显。这就要求国家要完善农村集体土地征收的法律法规，用法律来规范制约政府的征地冲动，并且在征地过程中利用完善的法律制度充分保障农民的合法权益，从而更好的解决三农问题促进农村经济的发展。
【法律硕士论文参考文献】
［1］孙保华.中国土地征收程序立法研究［J］.广西农学报，2007，（04）：26-29.
［2］闫利娟.土地征收中的司法救济机制［J］.法制与社会，2007，（03）：549-550.
关于农村征收土地政策篇3
（山东大学（威海）商学院，山东威海264209）
摘要：农地征收的补偿价格是在补偿标准的基础上，由各利益主体进行博弈而决定的。在原有被征地农民和地方政府之间博弈的基础上，将被征地农民内部进行拆分，研究分析不同群体农民在征地中的差异和行为，以及由此引发的他们和地方政府之间的互动博弈，得出相应结论，并有针对性地提出农村土地集体入市的改革建议。
关键词：农地征收补偿；差异化农民；博弈模型
中图分类号：F301．2文献标识码：a文章编号：0439－8114（2015）02－0510-03
Doi:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.02.063
经济建设对土地的需求日益增加，使得越来越多的农村土地需要转换成非农建设用地，在这一过程中就需要政府对农村集体土地进行征收。中国法律规定，土地征用是政府和国家为了公共利益的需要依法强制性取得土地，并给予被征地人合理补偿的政府行为。由于它是通过强迫而不是自愿交换的方式而取得的，所以农地征收的补偿价格是在补偿标准的基础上通过谈判博弈而并非市场机制决定的，也就是说其实质是各相关利益主体的博弈过程。
1文献综述
对于农地征收中的博弈过程，主要涉及的利益相关者（即博弈主体）有中央政府、地方政府、开发商、村级集体经济组织、村干部、被征地农民等，博弈各方纷纷采取不同的行动策略以确保其利益上的最大化，国内学者对此已经进行了大量的研究。邹卫中［1］认为在农地非农化的过程中政府与农民之间的利益分配关系是一种零和博弈，而政府的自利性使得其在博弈规则的制定者角色中会制定有利于自己的规则，从而在利益分配中取得优势地位；谭术魁等［2］通过构建一个地方政府与失地农民的完全信息静态模型，指出可以通过减小失地农民的维权成本，加大对地方政府违法征地的惩罚力度，来促使失地农民与地方政府博弈均衡更合理化。张雯佳［3］指出由于存在信息不对称，在基层政府、开发商和农民三者之间的博弈过程中，农民处于弱势地位，三者之间的博弈是不公平的，属于通牒式博弈，农民只能被动接受。而代表农民参与谈判的村级经济组织和村干部的双重身份使得他们易于追求自身利益最大化，和地方政府、开发商结成利益集团进行寻租活动，损害失地农民的利益［4］。除了征地直接利益者外，还有一些学者则从政府的角度来说明政府间的博弈关系：张飞等［5］指出由于中央政府对地方政府违法行为查处力度较低，地方政府从违法农地非农化行为中所获得的收益太大，使得地方政府是主要的土地违法者；刘吉军等［6］也认为中央政府对地方土地政策的监管不力是造成土地过度非农化的重要原因；而吴妤等［7］则是将征地博弈的焦点集中在地方政府内部，指出由于地方政府间政绩的攀比和政府各部门间的利益交叉，导致地方政府在土地征收过程中滥用征地权，相互间展开恶性竞争使农民利益受到侵害。
通过上述研究可以看出，学者们得到的一致结论是在征地过程中农民处于绝对的弱势地位，农地的补偿价格被严重压低，农民的利益被大量侵害。在以上进行的博弈研究中，有学者认为“地方政府和被征地农民之间的博弈是整个征地过程中最主要的博弈”［8］，在很大程度上决定了补偿价格水平。但它都暗含着农民是同质的这一假定，被征地农民作为一个整体群体存在着。
然而，在一定范围内的同一次征地中，被征地农民内部不同群体之间是有差异的。例如，某地为建设开发区，同时征用几个相邻村庄的土地，此时几个村庄会各自追求自身利益的最大化。如果按照现行法律法规（土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的倍数），土地禀赋不同（由此带来年产值的差异）的村庄得到不同的征地补偿，显然获得较低补偿的村庄是不同意的；此外，即使不同村庄的禀赋相同，获得了相同的补偿标准，这些较低的补偿款也会引发农民的抗争。显然，几个村庄形成的博弈联盟使他们的谈判实力大大增强，而且，一旦个别村民为了私利，采取如假离婚、迅速建设违建物等方式套取补偿款，这种行为会招致周围其他村民的效仿，这都会使得地方政府与他们讨价还价比单独和一个村子讨价还价难得多。这些被征地农民内部间的差异及其行为，将会影响其与政府的博弈过程和结果。因此，本研究以村级单位为例，通过构建博弈模型，将被征地农民内部不同群体进行拆分，研究在一定的征地范围内，不同村庄失地农民间的互动行为及其影响。
2博弈模型的构建
前提假设：征地范围内的不同村庄相邻很近（一般位于同一乡镇内），各村之间能有效地传递与征地相关的信息；征地是征地范围内的首次征地，不存在先验经验；农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减；村民不满补偿而反抗的常见形式为集会、上访、求助媒体曝光等；反抗并要求政府提价的成本很低，假设为零。本研究所讨论的问题而设置的博弈模型中，主要研究的是失地农民内部不同群体之间的互动行为，他们为了得到更高的补偿，共同或分别和地方政府之间进行博弈的过程。因此忽略了农民和地方政府间博弈时存在的其他问题，所以以上假设也基本符合实际。
博弈参与者及其支付函数。假定博弈参与者为相邻的a村、B村和地方政府G，即参与者集合i＝｛a村，B村，地方政府G｝。被征地村庄a、B的策略是｛提价，不提价｝，地方政府的策略是｛接受，不接受｝。a村和B村得到的补偿价格为Ca、CB，由于农民单纯的追求征地补偿收益的最大化，且假定农民的反抗成本为零，所以其对应的效用函数为n（Ca）、n（CB）。地方政府的目标效用函数是G｛C（Ca，CB），R（Ca，CB）｝，其中C（Ca，CB）代表征地补偿成本的最小化，以此获得更高的土地财政收入；R（Ca，CB）代表地方政府行使政府职能所需要维护的社会稳定和利益分配公平的收益，因为假定农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减，从而补偿价格越高，政府维稳收益R就越多，
（i=a，B）。因此，在征地过程中，政府一方面希望以最低的成本从农民手中征得土地，另一方面还需要考虑农民的反应，给农民一个合适的补偿价格，使农民得以接受，以此维护社会的稳定，避免中央政府的关注与惩罚，政府追求的是两者之和的最大化。在本研究中，只是以村级单位为例进行讨论，这样的情况也可能发生在村内的小队（组），甚至是乡镇等，并没有固定性，只是代表差异化的农民群体。
3博弈过程分析
情况一：如果a、B两村土地由于本身自然条件和后天禀赋的差异，使得两村的每单位面积土地近3年的平均产值不同，而中国现有的《土地管理法》规定中国现行农地征收补偿是按照被征地的前3年平均产值倍数为标准进行计算的，这也就造成村民所获得的征地补偿标准不同。假设a村土地的平均产值要小于B村土地的平均产值，则相对应的初始征地补偿Ca0﹤CB0。但由于中国农村固有的一系列特点，例如邻村间土地相邻近、人员接触多、姻亲关系多等特点，导致在这两个村子之间存在几乎完全的信息流动。这样禀赋优势较好的B村获得了较高的补偿额，a村得知后由于机会主义倾向，认为同一次征地却获得了不同的补偿款是“不公平的”，必然会向B村看齐，采取各种反抗手段向政府索取和B村等同的征地补偿价格，而地方政府出于对a村反抗程度（初始时村民反抗程度很高）的考虑，也往往在这个谈判初始过程中做出一定的让步，提高对a村的补偿标准。B村得知后，必然会由于心理上的不平衡和示范效应，通过学习a村的行为进而要求政府同样提高对他们的补偿。考虑到B村的反抗程度，政府也会接受其要求，继而，a村同样又会重复上述策略行动，循环往复……直到随着博弈的进行，农民的反抗程度在递减，政府综合考虑征地成本C和维稳收益R的情况，在两者效用最大化时停止接受农民的要求，得到对a、B村的最优补偿解，即：
此时，博弈终止。整个博弈过程如图1博弈树所示。
在这个博弈模型中，引发点是a村的机会主义倾向，由于信息劣势，a村村民并不确切知道政府的策略和支付函数，再加上假设反抗成本为零，a村庄会发现自己在“走一步看一步”的博弈过程中反抗总比不反抗要好，因此不论政府是否接受，自己都会选择反抗要求增加补偿；对于B村，一旦政府接受了a村的补偿要求，其就会学习和效仿a村的行为，并在以后的博弈中只要政府同意a村的要求，B村就会效仿；而政府具有信息优势，会根据支付函数确定自己的决策，并在征地成本C和维稳收益R这两者之和得到一个最大化的最优解时终止博弈。
情况二：假如a、B两村有近乎相同的土地禀赋，使得各自村民预期所获得的征地补偿标准处于同一水平，即Ca＝CB，从而在与政府的谈判博弈过程中，这两个村庄会发现如果他们进行合作会使自己在谈判中更有优势，便会自发的结成了一个博弈联盟，实行一致的博弈策略，提高其和政府谈判的力量，从而改善与政府谈判时的弱势地位，从政府手中获取更多的补偿。此外，一旦有个别村庄村民实行自利的利己行为，如快速搭建违建物等方式套取补偿款，则会引起其他村庄村民的效仿，从而全体村民全部如此行事，迅速演变成集体行为，增大了政府进行征地工作的难度，政府往往会做出一定让步，适当提高补偿标准。
正是由于上述的博弈过程，不同群组的被征地农民间的互动行为将会增加其与政府博弈的力量，导致政府同时征用a、B两村的土地所提供的补偿额要大于单独征用a村和B村土地的补偿额之和，农民的补偿收益得到增加。这样的情况随着相邻村庄征地面积的增多而愈发严重。因此，在一定的区域范围内，政府征收的土地越多，所征收土地的单位补偿额就越多，从而产生区域范围内向右上方倾斜的土地供给曲线。因此，本研究并不认同陈利根等［9］和钱忠好［10］所提出的征地具有规模收益和交易成本节约的观点。
为了解决征地过程中存在的同地不同价、征地补偿标准过低、随意性较大等问题，保护农民合法权益，自2004年以来，中国政府陆续颁布法律法规，逐步推广并实行了统一年产值标准和征地片区综合地价制度。《国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》指出：制定征地统一年产值标准要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素；征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制定时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。
尽管统一年产值标准和区片综合地价制度规定了区片内统一的产值标准和综合地价，但是在划定片区并制定地区片价时，政府部门会考虑到片区内不同地方的土地禀赋差异，在制定时就会选取禀赋最高的土地为标准来制定补偿标准，禀赋较低的土地也搭便车获得了较高的补偿，这样也就提高了整个片区的补偿价格。而且，从近几年实际执行情况来看，即便实行了片区综合地价制度，在具体实施时，补偿价格依然是在片区综合地价补偿标准的基础上由各方利益主体进行博弈所决定的，还有一些地方政府并不执行片区综合地价标准制度。因此新制度仍不能很好地解决原有征地补偿方法带来的问题，本研究所讨论的问题依然存在。
4结论与建议
通过上面的分析可以看出，在区域范围内，随着农地征收面积的不断扩大，被征地的村庄也随之增多，不同村庄的被征地农民根据各自禀赋的差异，在博弈过程中选择能使自己收益最大化的最优决策，产生或者是导致补偿价格阶梯式上升或者是结成博弈联盟的两种不同的博弈路径，但都会导致农民获得更多的补偿收益这一结果。
在现有征地制度环境下，虽然不同群体的被征地农民会按照各自的目标采取利益最大化的策略行动，与地方政府讨价还价获取更多补偿，但总体而言农民还是利益受侵害者，征地补偿仍然较低，这是因为政府垄断土地一级市场的本质没有变。因此，在土地确权的前提下，应逐步实行农村集体土地入市，科学合理地制定集体土地入市政策，由一定群体的农民自己作为土地所有者去和土地需求者谈判，这样得到的土地价格即为市场价格，保障了农民的权益。与此同时，集体土地入市使得各农民群体能分别与土地需求者谈判，原来的内部差异化群体成为独立的谈判主体，最后达成的价格是考虑了土地禀赋等综合因素后公平的市场价格，从而能有效地解决本研究所讨论的问题。
参考文献：
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关于农村征收土地政策篇4
[关键词]土地征收土地补偿失地农民安置
1.概述
浦城县地处闽、浙、赣三省七县（市）结合部，是福建的“北大门”，全县疆域面积3383平方公里，是全国、全省商品粮基地县。作为一个农业大县，土地是广大农民的安身立命之本。随着经济社会的发展和招商引资建设力度的进一步加大，浦城县各类建设用地需求越来越大，土地征收出现了新高潮。土地征收在确保了城市化、工业化建设和经济建设对土地需求的同时也带来失地、缺地、少地的农民的生存保障问题。南于土地征收补偿标准、补偿安置分配及社会保障工作等方面存在缺陷，使得农村土地征收工作呈现越来越难的趋势.给海两区绿色腹地北大门的浦城县经济发展与新农村建设带来了不利因素，吃饭与建设的矛盾日益凸显。因此，如何最大化保障被征地农民的切身利益，从而实现国家和个人的双赢发展，成为当前摆在国土资源工作者面前亟待解决的重要课题。
2.浦城县农村土地征收工作中存在的问题
2.1建设用地大幅度增加，人均耕地明显减少
马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”土地作为自然界的一种稀缺资源，是不可再生的资源，是人类赖以生存和发展的必备要素。近年来，随着浦城县经济持续快速增长，政府需要大量的土地用以加快自身的工业化、城市化进程，其中所需求的土地主要来源于农村。自2006年1月至2012年5月止，浦城县共依法征收转用土地103宗.合计征转用地面积为504.676公顷。随着对农村集体土地征收的逐步增多，浦城县农村集体经济组织，特别是城乡结合部的几个村人均耕地占有量越来越少，截至2012年5月，浦城县城乡结合部有几个村的耕地人均占有量在0.3亩以下，达到了浦城县失地农民人均耕地的标准。
2.2征地补偿标准不一，容易激化社会矛盾
浦城县目前征地补偿标准是按闽政义[2005]592号《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》以及闽政[2011]5号《福建省人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》等有关文件规定，并结合各个征地项目的实际情况，制定不同的征地补偿标准。从2005年至今，浦城县先后出台了《浦城县人民政府关于浦南高速公路浦城段征地拆迁补偿安置实施办法》、《浦城县人民政府关于印发浦城县梦笔新区建设地拆迁补偿安置方案的通知》、《浦城县人民政府关于印发浦城圣农产业化项目建设征地补偿方案的通知》等共7种征地拆迁补偿标准。其中，耕地补偿标准最低为2.6万元，亩，最高为7万元/亩，两者差距高达4.4万元庙。由于，不同征地项目的征地补偿标准不一样，这样就造成了在同一类型、同一区块内相邻的两个地块征地补偿标准的不一致，农民直观上觉得不公平，为此被征地农民难以接受，造成农民的心理不平衡，反响极为强烈，还曾发生阻挠施工的现象。
2.3土地权属界定不清，征地时易产生纠纷
我国改革开放，农村实行家庭联产承包责任制以来，集体土地所有权确权登记和农户承包土地经营权发证等事关农民切身利益的管理工作没有跟上，再加上各农村集体土地所有者保存的土地清册上仅记载面积、座落（土名）与简单的四至等，没有附图。随着时间与现状的变迁，加之知情人员的不断更迭和减少，资料与实地难以相符，造成了农村集体土地所有权难以“对号入座”。如：集体林地、水面滩涂权属划分不清、农村宅基地、自留地、自留山四至小清。这些问题的出现，致使在征收土地时，为了土地所有权的归属问题。造成了村集体与国有之间、村与村之间的纠葛，平日里和睦相处的邻里在双方指界过程中频繁发生口舌之争，纠纷不断。
2.4政策宣传不到位，被征地农民缺乏知情权
为了保护农村农民的合法权益，征收农村集体所有的土地时，征收土地公告、征地补偿、安置方案公告等应当让被征地农民知晓。然而在现实中，由于征地政策宣传工作不到位，大部分被征地农民对征收土地政策知之不详，对征地中自己应知的权利义务不清，致使农民在整个征地过程中处于被动，易对征地政策产生误解，从而引发对政府征地行为的负面情绪，千方百计地阻碍征地工作，影响了政府依法建设的进度。
2.5补偿安置分配存在不公，人为加大征地工作难度
土地补偿款分配问题是农村土地征收环节的关注热点，同时也是土地征收中的“漩涡”和各种矛盾的焦点。由于在现实生活中，村里的事务几乎是由村干部说了算，造成了农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公的现象，在群众中造成极大的反响。例如：外嫁女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的得不到分配；安置时按政策可以享受的，南于一些历史原因未安置。补偿安置分配中的不公现象，人为加大了征地工作难度。
2.6失地农民就业相对困难，社会问题不容忽视
随着浦城县经济建设项目不断征收土地，一部分农民特别是浦城县城区近郊的梦笔新区、南浦生态工业园区、浦南高速公路浦城县连接线沿线、省道302线沿线等周边部分农民失去了赖以生存的土地，个别村组农民已基本无地可耕，而且浦城县农民多数属于低文化、没资金、没技能的弱势群体，特别是一些中年农民，适应不了现代企业管理和技术的要求，往往被现代企业排挤在就业大门之外，尽管有的人可以到企业中做一些非技术性的重体力劳动，但随着年高体弱，会逐渐丧失劳动能力而沦为无业人员。虽然说，工业区引进企业后，能带动周边第三产业的发展，将为失地农民提供很好的就业机会，但并非所有失地农民都能够参与到这一产业中去，还有相当部分的农民因缺乏资金或不懂技术、经营等因素制约而长期失业。因此，征地后农民的失业问题将是一个不容忽视的社会问题。
3.浦城县农村土地征收工作中存在问题的原因分析
存在以上问题，产生的原因十分复杂，既有机制的原因，也有体制的因素；既有执法力度的问题，也有制度本身存在缺陷的问题。从浦城县实际看，主要有以下原因：
3.1政府的“土地财政”
从上表中，我们可以看出土地出让收入在地方级财政收入中占着很大的比重，是政府财政收入的主要来源之一。政府出于聚集地方建设资金的目的，一方面以低价征收农利’土地，通过有偿出让土地使用权获取巨额的土地出让金：另一方面大量征收土地设立各类开发区，以低地价吸引外来投资，发展浦城工业。
3.2集体所有权的行使主体缺失
按照《中华人民共和国土地管理法》，集体所有权的行使主体为集体经济组织，在现实生活中，村集体土地所有权的行使往往集中在少数村领导、村代表的手中，村集体成员本人往往无法亲自行权以维护自身的合法权益，这相当于变相剥夺了村集体成员的参与权与知情权。而在外部又缺乏有效监管的情况下，村领导、村代表经常与相关势力暗中勾结、，侵害村集体成员的合法权益。
3.3缺乏有效的监督管理机制，征地补偿款疏于管理
长期以来，由于缺乏有效的监督管理机制，政府对于征地补偿款是否落实到位，无法有效监督，致使有的村（组）的征地补偿款管理工作混乱，对征地补偿款的收支情况长期不公开，缺乏透明度，甚至发生侵吞补偿款的案件。
4.浦城县农村土地征收工作的对策
基于浦城县城镇化、工业化的不断推进，因此，项目征地工作在今后乃至一段时间内仍是浦城县经济社会发展的重要工作。认真做好征地工作，既要使征地工作积极服务于各类建设，促进经济社会的可持续、快速健康发展，同时又要切实维护广大被征地农民的合法权益，解决好失地农民的长远生计，保持社会的长治久安。要从根本上解决农村征地工作中的突出问题，笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：
4.1严格控制用地和征地范围，避免浪费土地资源
认真执行土地利用总体规划，切实保护耕地，实行土地用途管制，根据浦城县建设的实际需要，最大限度盘活现有存量土地，减少耕地的占用量。征地工作要尊重土地利用规划和城镇建设规划，不能任意扩大工业区建设。一些地理条件差、基础设施滞后、不具备工业发展条件的乡镇，应该从客观实际出发，不要盲目搞工业项目引进，避免浪费土地资源。
4.2制定科学、合理的征地补偿机制，建立分等级补偿的征地补偿标准
土地征收补偿应体现科学、合理、公平的补偿原则，如何确定征地补偿标准是征地工作的一个重要问题。我国征地一贯采取产值倍数法。当前征地补偿水平低，其原因就是征地补偿标准是依据被征土地原用途产值确定的，产值倍数法是我国计划经济时代的产物，已与社会市场经济体制要求极不相适应。我国应该结合具体的实际情况，构建一套相对科学合理兼顾社会公平的征地补偿机制。笔者认为对被征土地必须象城镇土地那样开展土地定级及基准地价评估工作，根据地类、产值、土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行综合评估、分等定级，制订出征地综合补偿标准体系，为征地补偿的测算提供科学依据，真正体现土地的资产价值，为征地双方提供科学合理的依据，保护农民的财产不受侵犯。
4.3改进征地工作方法，营造良好的征地氛围
土地关系到农民的生活，不少农民把土地视为“命根子”，南于小愿自己赖以生存的土地被征收，故阻挠征地工作的事件时有发生。因此，政府在征地工作时要加大法律法规的宣传力度，增强“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”概念，纠正农民误认为承包土地私有的误区。要把农民的思想工作做在先，自始至终贯穿在征地工作的全过程，在征地工作实施前，组织召开村民大会或村民代表大会，把规划用途、征迁意义、补偿安置办法讲清楚。同时政府根据征地的状况成立相应的工作小组，如宣传组、征地组、拆迁组、地上物核实认定组、纠纷调解组等，使征地部门能全面掌握征地情况，随时随地对征地工作中出现的问题进行及时、有效的解决。只有营造一个良好的征地氛围，才能确保征地工作的顺利开展。
4.4合理界定土地权属，明确界定产权
土地征收是一复杂的过程，牵涉到农村集体、个人和国家，其中经济利益的分配是整个征地工作的核心问题。征地中对土地权属不详的，要依据尊重历史，面对现实原则，依法确权。在此过程中既要考虑农民的利益，又要考虑集体的利益，在各种利益碰撞时，要本着以人为本的原则，让利于民。以合理合法、实事求是的办事程序和方法，及时指导、督促、协助被征地单位及时制定征地费用分配方案，切实维护好被征地农民的合法权益。
4.5防止补偿渠道的堵塞，确保征地补偿款能合理分配、落实到位
征地补偿款的分配落实问题是征地工作的核心问题。征地补偿款能否合理分配、落实到位关系到农民的切身利益，关系到农村社会的稳定，关系到农村基层政权的建设。
4.5.1征地补偿款分配要以户籍认定为主
对征地补偿款分配问题，应该以户籍认定为主（即户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准），与此同时要考虑是否长期居住、有无承包地、有无房等因素，如外嫁女，由于政策原因，户口未迁出，且享有地权，那就应当与村民一样享有同等分配待遇；农村青年做上门女婿，户口迁入，且居住当地，迁出地不享受的，在迁入地应享受。
4.5.2要实行严格的征地补偿款直接发放制度
要保证征地补偿款落实到被征地农民手中，就要严格实行征地补偿费用直接发放制度。由县国土资源局根据被征地村委会（村民小组）提供的农民名单、分配方案，把补偿款直接发放给被征地农民，这样可以减少补偿款发放的中间环节，缩短支付渠道，堵塞漏洞，有效制止拖欠、截留和挪用征地补偿款的现象发生。
4.5.3要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策
对征地补偿款村提留部份，要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策，杜绝乡（镇）等其他任何单位截留或变相截留。一是建立规范的村务公开、财务公开制度，进一步规范村务、财务公开制度，收支和分配情况要定期向村集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正，杜绝少数村干部挥霍或变相掠取集体财产，防止征地补偿款被部分村干部滥用，切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。二是地方政府建立土地补偿费々项审计制度。各级农村经营管理部门和农村审计机构要定期对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计。县、乡两级农村经营管理部门和农村审计机构，要切实建立并落实好对农村集体经济组织土地补偿费的审计监督，审计结束后，要及时将审计结果向群众公布。对于审计中查出的问题，要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求，对查出挪用或私吞征地补偿费的，要责成责任人将挪用或私吞的征地补偿费用如数退还给集体；涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。
4.6建立多渠道安置方式，切实解决农民生活的长远之计
4.6.1现有的三种安置模式
目前，浦城县被征地农民补偿安置，基本上有以下三种模式。
4.6.1.1货币安置模式。即把征地补偿各项费用，全部依法分配给村民，由村民自主计划安排资金的使用，这种“一锤子买卖”的一次性给付方式，造成了部份农民的一夜暴富。农民在失去了赖以安身立命的土地之后，由于政府部门缺乏对被征地农民进行正确的消费和投资引导，被征地农民在富起来以后，其所得的征地补偿如没有用在投资或生产上，而是斗富比奢，往往容易“坐吃山空”，长远的生计没有着落，终将成为社会不稳定因素。采用这一模式的村，目前普遍存在一个征地补偿费大部份被征地农民用光、吃光的问题，被征地农民今后的生活和养老难以保障。
4.6.1.2货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式。即把征地补偿费用按一定的比例划分，一部份直接分配给村民，剩余部份由村集体集中使用，主要是在城区购置店面，出租盈利，年终再将出租所得以分红形式，合理分配给村民，并从中提取一部份用于建立被征地农民的医疗、劳保等福利制度。采用这一模式的村，被征地村民的生活和今后养老比较有保障。
4.6.1.3留用地安置模式。留用地安置作为货币安置的补充办法，浦城县于2007年起开始执行留用地政策，即按一定比例对被征地面积进行提取，作为被征地村集体的留用地，用以发展村集体经济组织的第二、三产业。农民失去了耕地，但得到了建设用地，从根本上讲.农民没有离土离乡，这种安置方式，促进了在城镇化、工业化进程中的农民平稳地向产业化工人、城市居民的转化，实现城镇发展，使农民富裕双赢。
4.6.2建议建立多渠道安置模式
目前，浦城县征地普遍实行以货币安置模式为主，货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式、留用地安置模式为辅的形式进行安置。货币一次性买断的方式容易产生“分光吃光”的现象，对于农民生活的长期保障和农村稳定是十分不利的。解决被征地农民的生活安置问题，最根本的要着眼于农民的“造血功能”，只有让农民自我发展，让农民持久、合理地分享到城市化过程中土地增值的收益，才是化解被征地农民返贫的关键所在，才能从根本上解决长远之计。要根据实际情况，因地制宜，采取多样化的安置方式，让农民满意，使征地工作得以顺利开展，建议在原有的补偿安置模式下，从以下几个方面给予考虑。
4.6.2.1办理养老保险和引导就业安置
首先，建立城乡统筹的社会保障体系，不断完善被征地农民的医疗、养老等社会保障机制。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分失地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障机制。也可以鼓励失地农民参加商业保险。政府对符合参加企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险条件的农民工，应将其纳入企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险的范围；其次，建立健全被征地农民再就业培训机制。当地政府从土地出让金中划出一定比例资金，专门用于被征地农民的就业培训，也可与相关企业联合举办各类技能培训班，为被征地农民提供免费的劳动技能培训，提高农民的劳动技能。用地单位、新开发项目用工，在同等条件下应优先考虑对被征地农民的用工，这样既可为企业输送一批企业所需的员工，又尽可能地解决被征地农民的就业问题。与此同时，当地政府可通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，鼓励被征地农民自谋职业、自主创业。当地政府对自谋职业、自主创业的被征地农民，可在创业资金、技术上予以扶持，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，金融部门也要适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持被征地农民发展生产。在引导就业的同时，村级集体经济组织应将征地款中的村提留款项投入发展再生产，壮大集体经济，所得收益用于农民的安置保障方面，每年从村财政中拨出一定的资金为老、弱、病、残等丧失劳动能力的农民办理保险或直接发放养老金、补助费。
4.6.2.2置换地安置
征收城镇规划区外的农村集体土地，如果村集体经济组织有条件调整地块安置的，可通过利用农村集体机动地、土地开发整理新增加的耕地或与其他村集体经济组织置换土地等予以调整用地，给予被征地农民相当数量和质量的土地。这样对于一些以耕种为主要生活方式的农民来说，有地可供耕作，仍旧能继续从事农业生产。
4.6.2.3留用地安置和留用地指标回购安置
留用地安置方式虽然让被征地农民有了一定的建设用地，便于村集体经济组织发展第二、三产业。但在实际中，由于留用地只办理了农用地转用手续，土地性质仍保留集体所有，这使得留用地土地不得上市出让、转让，不能通过抵押从银行融资，不得从事房地产开发经营，这些特定的要求，对留用地充分开发利用限制太严。为此，2010年浦城县政府出台了留用地回购安置政策，即在征收农民土地时，政府不给实物留用地，而是将留用地折算成数量相同的留用地指标，政府再按双方协商的价格将留用地指标予以回购。这样，被征地农民就有了两种选择方式，既可要求留用地，进行实地安置；也可要求给留用地指标，再由政府回购。笔者认为，这种选择对被征地农民来说，不失为一个好的安置方式。一方面，对于安置在城镇规划区内的留用地，村集体经济组织可以要求留用地安置，利用土地处于经济繁华的优势环境，自筹资金对留用地进行开发利用，按城市建设规划的详规进行建设，既可为村集体经济发展增加财力，又可有效解决被征地农民劳动力再就业问题；另一方面，对于安置在城镇规划区外的留用地，由于地处偏远，地理环境差，村集体经济组织可以要求给留用地指标，再由政府回购。这样既可解决留用地开发难的问题，又可为失地农民再创业提供更多的发展资金。
关于农村征收土地政策篇5
一、新农村建设中农村土地政策中的问题
我国有8亿多农民,人多地少是我们的基本国情。据《世界经济年鉴》统计,中国陆地面积是世界陆地面积的1/15,而耕地面积却不足世界耕地总面积的1/20,大约18亿亩左右。土地对农民来讲,不仅是生产资料、生活保障,更是集体和农民个人的重要财产。可以说,在我国农村进行的任何一项改革或其他事业,几乎都与土地有着直接或间接的联系,而这离不开政策的引导和支持,尤其是农村土地政策。新农村建设正是在这样的背景中进行的事关数亿农民利益的伟大事业,这也就决定了农村土地政策对于新农村建设的极端重要性。
农村土地政策对新农村建设的广泛而深入的影响不仅表现在对新农村建设的积极促进,与此同时,我们必须清醒地认识到,新农村建设涵盖着农业生产、农民生活和国土整治等方方面面的内容,需要一整套完备的土地政策体系作支撑,而如今现实却表明,既有的一些农村土地政策已经不能完全满足新农村建设发展的需求,由于当前农村土地政策的供给不足或固有缺陷以及执行扭曲等与推进新农村建设总体目标不协调一致的问题的存在,在不同程度上对新农村建设造成严重制约。
目前社会上存在着一种呼声,就是农村土地的私有化。农民维持生计的重要保障就是土地,30年土地延包不变使许多农民视其土地为私有。而赞成土地私有化的研究者也认为,从长远看,如果农民能够作为土地所有者进入市场,将使政府获取土地资源的成本大幅度上升,这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。还有学者认为“方面,应实行农村土地所有权多元化政策,条件成熟的地区实行政府管制下的土地私有化政策”。
按照现行《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍,特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到,我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿,并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
当前在新农村建设进程中,失地农民问题表现的极为突出,具有复杂性、艰巨性。随着工业化和城镇化的快速推进,我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地,越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。相当一部分失地农民收入来源少、生活水平下降明显,成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的典型的“三无”人员。
二、新农村建设中农村土地政策改革和完善的重点
2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调,推进新农村建设要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替。由此,农村土地政策的改革和完善必须思路明晰,科学决策,重点突破,整体推进,以更为适合当前形势任务要求的农村土地政策,确保社会主义新农村建设目标的全面实现。
(一)逐步消除城乡二元结构体制。城乡二元结构在土地政策上具有深深的烙印,党和政府已深刻认识到这种二元结构会造成城乡差距不断拉大的弊病,对社会经济发展进行了战略性的调整,转向“工业反哺农业,城市支持农村”。变革城乡二元结构下的农村土地政策是对建设新农村最有力的支持,可以说这个历史机遇已经到来。
(二)逐步解决地区差距和发展不平衡。地区发展不平衡是中国的基本国情,这种局势下搞新农村建设,谋求统一的土地政策支持,强求整齐划一,其效果不佳是可想而知的。因此,在对农村土地政策的改革与完善过程中,应正视这一客观规律,切实把统一与变革,坚持与发展的问题解决好,使农村土地政策更加符合国情,适应大局,更具有可操作性与有效性。
(三)依法严格执行农村土地审批制度。严格农村土地审批制度,依法治地,要从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面,严把土地审批中的关键环节,对新增建设用地进行“全方位卡位”。总体来看,这项改革的重点主要集中在以下三个方面:一是加强农村土地审批管制。审批管制是土地用途管制的关键环节和关键措施,它不同于过去分级限额审批,而是严格程序、全程覆盖、全程管理,主要表现为对规划、计划的审批,对增量建设用地的审批,其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施要从体制上控制农用地向建设用地的流转,为土地的可持续利用建立保障体系。并且建立更加严格的农村用地审批制度和土地监管体系,针对划入基本农田保护区的粮棉油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地,实行严格审批和从严监管;二是严格新增建设用地的审查报批,保障国家重点工程必需用地。而且,土地审批权限要进一步向中央集中,并由国家统一调控,建立新增建设用地审批与国家的产业政策相结合的机制。凡属国家限制性产业的项目用地,不论占地面积多少,都应报国务院审批,或者由国务院授权国家土地管理部门审批;凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地;凡属人均耕地面积低于一定限度的地区,则取消非农业建设占用耕地审批权等等;三是加大审查力度。即对各地土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等等进行严格审查,严格执法,制止乱批滥用的违法行为。
(四)采取更有效的方法保护耕地、特别是保护好基本农田。新农村建设中,必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度,还应该进一步探索建立和完善最严格的适合我国国情的耕地保护制度,以保障国家粮食安全和农业可持续发展。一是对于非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少、垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦的,通过缴纳相关税费,专项用于耕地整理开发以补充耕地。按照土地管理法规定,凡征用基本农田和一定数量耕地的,必须报国务院批准;由省级政府批准的征地,今后应报国务院备案;二是科学规划,刚性管死,弹性管活,建立起合法、有序、集约的农地利用制度。应把基本农田不折不扣落实到地块,变“总量控制”为“空间控制”,一经划定就是“”,必须“管死”。“除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程(如南水北调)不得不占用基本农田外,其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目,要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿”;三是加强基本农田保护基础性工作,将基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。加强基本农田建设,通过土地整理建设高标准的基本农田;强化基本农田保护的监督管理,严禁擅自改变基本农田数量、布局和用途的行为。严格执行占用基本农田听证和公告制度;建立基本农田动态监测与核查制度,对粮食主产区和优质耕地实行重点保护,完善监管手段。
(五)合理分配、使用土地收益,支持农业和农村发展。在新农村建设的进程中,农业土地的价值快速上扬,农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值效益,土地问题的背后是利益分配问题。如何合理分配和使用土地收益,可以在改变权利配置方面上做文章。一是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发,让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化,分享土地增值收益。仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的,关键是缩小征地范围,在符合国家土地利用规划,严格管制非农用地总量的基础上,把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发,这是增加社区集体组织收入的最重要的来源;二是合理分配和使用土地收益,要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设,让农民更多收益。国土资源部李元表示,“明年中央和地方土地收益直接用于支持农业发展的数量将大大增加,预计将超过1,000亿元”;三是建立土地收益基金专项管理制度,严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准,促进城乡经济社会协调发展。
三、结束语
改革与完善新农村建设进程中的农村土地政策,当前最重要、最紧迫的任务是进一步完善最严格的耕地保护制度,实行节约用地、集约用地;进一步建立健全保障体系,切实保护农民土地权益;进一步调整土地收益取得格局,合理分配、使用土地收益;进一步发育农地流转市场,促进土地合理流转。总之,无论是新农村建设,还是农村土地政策的改革与完善,我们都要立足当前、着眼长远,统筹安排、科学规划,广泛听取基层和农民群众的意见和建议;要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律,区分轻重缓急,突出建设重点,分步实施,扎实推进;要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,不断让农民群众得到实实在在的好处。广大干部要弘扬求真务实精神,做到关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增加农民福祉。
(作者单位:中共原阳县委党校)
主要参考文献:
[1]刘宗连.新农村建设背景下农村土地整理研究[J].安徽农学报,2006.12.
[2]姜爱林.论土地政策概念的界定[J].绥化师专学报,2001.1.
关于农村征收土地政策篇6
摘要：征用农村集体土地，是我国城市化建设和经济发展的客观要求。征用农村集体土地其实是一个是农民失去土地的过程，努力改进土地征用工作，使农民失土不失业，并且最终使广大被征地农民过上比原来更加富裕美好的生活。
关键词：农村土地征用；现状；对策
这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。
一、我县农村土地征收中存在的问题
（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。
（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。
（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。
（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。
二、完善我县土地征用工作的对策建议
为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。
（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安
置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数
应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿
上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。
（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。
1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。
2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。
3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。
4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。
（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。
1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。
2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。
3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。
4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。
关于农村征收土地政策篇7
关键词：“城中村”改造；土地征收补偿
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。
2.居住环境的城市化
按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。
3.生存生活方式的城市化
城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。
4.规划发展管理的城市化
对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题
1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确
按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。
2.补偿的主体不明确
从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。
根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。
三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析
（一）立法上的缺失
对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。
（二）法律和政策贯彻不到位
近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。
但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。
四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策
征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。
关于农村征收土地政策篇8
关键词：土地征收制度；征收补偿；发展；存在问题
基金项目：大学生创新创业训练项目（1184513205）：广州市农地征收补偿问题研究。
1引言
土地是农民赖以生存的生产和生活资料，也是农村集体经济组织最重要的资源，是农民进行农业生产经营活动的物质基础和前提条件。集体土地一旦被国家征收，农村集体组织和村民就丧失了土地所有权，同时也丧失了基本经济收入和生活来源。近年来，在集体土地征收中，由于被征收人不满意拆迁补偿标准，导致拒拆、“钉子户”等现象屡见不鲜，由此而引发的和恶性案件频繁出现，严重危害了社会的和谐稳定，阻碍了经济发展，农村集体土地征收问题已成为社会关注的焦点。要使征地项目顺利进行，应给予被拆迁农民公平合理的补偿。由此可见，在农村集体土地征收的过程中，征收补偿问题是一个十分重要的问题，也是维护征地农民合法权益的核心问题。
2我国农村集体土地征收补偿现状
王春英在《农村集体土地征收制度的缺陷及改革思路》一文中指出：我国《土地管理法》第四十七条将征收农用地补偿范围确定为：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。实践中，农民因征地而导致的损失，除了包括以上三项外，还会导致因土地征收造成剩余土地面积过小以致无法再耕种原作物、或导致原有的适应大规模作业的农业机械在剩余土地上无法使用而造成的损失、因参加土地征收而支出的交通、通讯和法律咨询服务的费用等。对这些损失，除了个别地区有增加一些相关补偿外，一般都没有进行补偿。
我国农村土地征收制度是在计划经济体制下建立起来的，随着社会主义市场经济的不断完善和城市化发展步伐的加快，农村土地征收方面存在的问题不断凸现出来。
张金娟在《集体土地征收补偿制度中的问题及完善建议》一文中指出：集体土地的征收，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。市场经济条件下，商品所有权的价格通常由市场来决定，应遵循公平、合理的原则。尽管在土地征收过程中，集体土地还无法被看作完全的商品，但是在当前市场条件下，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于各方对土地市场价格的认知程度，因此合理、公平的补偿应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”[1]。
由于征地补偿的数额通常十分巨大，其发放关系到农村每一个成员的切身利益，因此极易使日常积累的矛盾凸显出来。因此，在征地过程中，不仅要关注补偿标准是否合理，也应对征地补偿的发放提出指导性的原则，并对整个过程实施监管。
2.1关于我国征收制度的发展
2.2我国现行集体土地征收补偿标准及方式
《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中都规定了“土地征收应该给予补偿”，这是土地征收的法定要件。2004年宪法修正案，在宪法第13条里规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这是在宪法层面对补偿的要求。《土地管理法》第四十七条第二款规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。
征收农村集体经济组织所有的土地，土地补偿费的补偿对象为农村集体经济组织，而非直接支付给农民个人。根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。年产值按被征收前3年的平均年常量和国家规定的价格计算。征收其他土地的土地补偿费用标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准规定。
根据《土地管理法》的规定，征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费的标准规定。征收耕地安置补助费的计算公式是：
F=S*（4～6）*p/p总/H
式中：S――被征收耕地前3年平均年产值（元）；
p――征收耕地面积（hm2）；
p总――被征收单位的耕地总面积（hm2）；
H――被征地单位的农业人口数；
p总/H――人均耕地面积。
而从我国现行集体土地征收补偿标准来看，征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，补偿的目的就是“使需要安置的农民保持原有生活水平”，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，这就决定了补偿时农民和集体不可能分享土地的增值部分，因此遵循的只是“不完全补偿”原则[2]。
根据现行征地制度，全国各地征地得到的补偿一公顷在15000-150000元之间不等，而政府土地出让价一般一公顷在150万元以上，有的可高达数百万元以上，甚至更高。征地费与出让费之间如此之大的差价对地方政府产生巨大的诱惑，导致地方政府在强大的利益驱动下，以公共利益为幌子占用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”，导致农民利益受损。刘守英指出现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权。另外地方政府土地管理部门在土地征用过程中由于监督的缺失，公开性不够，存在暗箱操作现象，滋生寻租行为[3]。
3我国农村集体土地征收补偿中存在的问题
3.1“公共利益”界定缺乏法律标准
我国《宪法》明确规定“国家为了公共利益的需要”是实行土地征收所必须的前提条件，但对于公共利益的内涵与外延，现行法规并未给出明确的界定，实践中，公共利益的范围也被泛化。从而导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益的名义”以低廉的价格征收土地，把大量的农用地转为城市建设用地，盲目扩大城区，搞大广场、主题公园，建造机场、高速公路、各类开发区、旅游度假区、大学城等商业开发，进而创造商业利润。按照全国土地利用总体规划纲要，1997～2010年全国非农业建设占有耕地控制指标2950万亩。然而，到2004年全国已经把用地指标用去大部分，东南沿海个别省份甚至已经把2010年前的指标用得差不多了[4]。
据16个省的国土资源部门对2000～2001年各类建设用地的调查，目前的征地项目早已远远超出严格意义上的公共利益的需要，不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（52%），经济运用房及市政公用设施等（12%），还包括工商业和房地产等经营项目（22%）。这样一来，现行制度不仅在理论上不能完全符合征收的公共利益目的要求，而且在实践中，也造成了征收权被滥用和耕地大量流失等严重后果[5]。
3.2征地补偿范围过窄，补偿标准不合理
《物权法》确定的农用地补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等，农民的其他损失不予补偿[6]。例如，1999年南方某市近郊的人和乡由于修建京珠高速公路，共被占用农民耕地26.7hm，当地农民虽然得到了被征耕地的补偿，但未被征收的耕地生产能力也受到了严重影响，却并不能因此得到相应的补偿。在修建京珠高速公路的涵洞时，由于要达到涵洞要求的3m多的高度，不得不把地平面的地挖得低一些，但是由于排水设备跟不上，涵洞内常年积水，给农民的出行和耕作带来了很多不便。像这种由于征地而导致的间接损失，相关法律并没有做出补偿的规定。此外，土地是稀缺资源，在我国人多地少矛盾日益突出的今天，土地更是价比黄金，土地补偿费以农地收益来计算，并不能反映土地的真实价值，补偿费既非市场价格，又无参照价格，使其合理性受到质疑。而这种征地补偿标准体现的是牺牲农民利益服从国家利益，集体和农民的利益不能得到有效的保护。
3.3征地补偿款的分配及发放方式不规范
按照有关规定，土地补偿费应主要用于被征地农户，应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配办法由省级人民政府制定。在具体的工作实践中，一种方式是由村集体统一经营管理，不对村民发放，即下发的征地补偿款直接进入村集体账户，由村委会统一管理和经营，仅定期向农民发放生活补助。另一种方式是直接向被征地农民发放，避免了中间环节。在各地的实践中，征收土地补偿款的发放名义上是由村民大会或村民代表大会决定，但实践中经常会出现多数人侵占少数人权益、或少数人侵占多数人权益的情况。
在实际中，中央和地方各级政府都参与了集体土地征收、出让过程中的利益分享，新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。而在用地方支付价款的整个过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5%-10%，村一级得25%-30%，政府及部门得60%-70%。政府获得了大部分的收益[7]。虽然《土地管理法》第49条对于补偿费落实进行了规定：“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但在实际的执行过程中，挪用和侵占征收补偿金的现象普遍存在。全国人大的调查结果显示：到2004年2月，全国县级以上政府共查出拖欠的补偿费达98.8亿元。自2003年开始的土地市场治理整顿中，全国清理出拖欠截留挪用农民征地补偿费高达150亿元[8]。
3.4失地农民安置方式过于单一
虽然长期以来，全国各地在积极探索和尝试对失地农民的安置方式，但据调查显示，80%以上的土地征收采取简单的货币方式补偿安置[9]。因为金钱作为融通性最强的资产，可以被受偿人灵活支配和使用，所以一次性货币补偿一直占征地补偿方式的主流地位。由于缺乏知识和技能，单纯的金钱补偿无法为失地农民真正安置就业。农民失去土地后，进入城市生活的生活成本明显增加，缺乏生活保障，同时还面临医疗、养老等一系列社会问题。
3.5土地征收补偿的政策执行监督机制不完善
地方政府在土地征收过程中公开性不够，透明度不高，存在暗箱操作，滋生腐败行为。改革开放以来，地方政府的监督体制不断得到加强和完善，监督检查工作逐步走上系统化、法制化轨道。但在政策实践中仍然严重存在有法不依、执法不严和违法不究的问题。一方面，由于法律不健全，导致对地方政府执行土地征收政策的过程中出现监督缺失的重大问题。另一方面，由于监督力量不足，监督部门独立性不够，监督人员素质不高等问题也是造成监督不到位的重要原因。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。因此监督是正确行使权力的前提。农村集体土地征收补偿政策政策，是地方政府出于公共利益，依法运用行政权力征收农村土地的一项公共政策。缺乏有效的监督机制，必然导致地方政府在土地征收过程中，滥用行政权力，严重损害失地农民的经济利益及其他各项合法权益。■
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关于农村征收土地政策篇9
内容摘要我国农村集体建设用地政策的变迁，经历了从禁止集体建设用地流转到严格限制、有条件地允许，与从规范流转到建立城乡统一的建设用地市场两个阶段。对这一变迁过程，学界主流的观点认为其顺应了社会发展对土地政策变更的需求，有利于我国的城镇化发展和农民增收；也有学者反对允许集体建设用地流转。当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的，但在实践中如何确定集体建设用地的入市范围和风险控制、如何确定农村建设用地规划和执行、建设用地入市后的利益分配等问题还有待进一步合理解决。
关键词集体建设用地建设用地入市统筹城乡发展利益分配
作者于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心教授、博士。（北京100732）
农村集体建设用地问题，一直是农村土地改革的基本问题之一。近年来，特别是中共十八届三中全会以后，各地对此进行了一系列改革试点。其中最为重要的改革是建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。及时观察这些改革取得的成就和存在的问题，具有十分重要的现实意义。
一
农村集体建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。其中，农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。自上个世纪90年代，伴随着乡镇企业倒闭后大量建设用地的闲置和我国城镇化迅速扩张，对建设用地需求的上升，一些地区开始出现私下流转农村建设用地的现象。如何对待农村集体经营性建设用地的流转，国家的相关政策有一个变迁过程。这个过程大体上可以分为两个阶段：
第一阶段，从不认可、限制到有条件的转让。1992年11月《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定，集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。也就是说，国家并不认可农村集体经营性建设用地的流转。1998年8月《土地管理法》修订时规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。2005年10月《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》提出“增减挂钩”政策。
第二阶段，从规范流转到建立统一的土地市场。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。
2009年8月《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出，加快农村土地确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。2012年12月《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》规定，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。
2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议召开，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为落实上述《意见》，全国人大常委会2015年2月25日审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。具体内容包括：
其一，暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等人市、同权同价。其二，暂时调整实施土地管理法第44条、第62条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。其三，暂时调整实施土地管理法第47条关于征收集体土地补偿的规定，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。
二
对农村集体建设用地政策的这一变迁过程，学界的看法不一。归纳起来，主要有以下几种代表性观点。
第一种观点，认为当前中国以行政控制土地流转的土地制度具有根本性的缺陷，市场应该在土地资源的配置过程中发挥主要的作用，政府的调控只是应对市场失灵的辅助手段而已。我国现行的土地配置模式是近20年来中国经济高速增长的奥秘所在，房地产市场繁荣和经济高速增长的背后是对农民土地权益的掠夺。这种行政主导的土地配置模式，已经在我国的经济和社会发展中引发了诸多极为严重的负面后果，如造成房价畸高和财富分配的不公平，各种政绩工程和权力部门用地导致土地浪费严重，引发大量社会冲突。总之，中国现行土地配置制度需要进行根本性改革，否则深化市场化改革、保障农民土地权利以及经济可持续健康发展等改革目标都是空谈。
中国金融四十人论坛(CF40)内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题灶地制度改革与新型城镇化》报告提出，严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。建议按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。
持该种观点的学者认为，土地市场化配置是落实农民土地权利的核心，土地资源的市场化是中国经济市场化改革的关键。当然，此次建设用地入市的改革力度较小，在市场化运作的表面之下依旧是浓重的行政控制色彩。第二种观点，对农村集体经营性建设用地入市总体上持支持态度，但同时提出对于这一政策调整的效果不可盲目乐观，必须对其可能带来的风险保持高度的警觉，强调要妥善解决入市面临的一系列问题。这是目前学界主流的观点，为大多数学者所认同。这部分学者之所以整体上还是支持集体建设用地入市，是因为集体经营性建设用地人市能提高土地资源配置效率，有助于农民增收，促进经济发展。周其仁认为，在现行的土地征收制度下，农民并没有对集体土地的处分权，在土地资源的使用和收益上并无自主权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。“农地入市”可提高农民的议价权，打破土地市场被地方政府垄断的格局，推进土地制度改革。
对于集体建设用地入市可能带来的风险，也有学者进行了论述。很多学者指出，此次改革政策一出台就引来各界的欢呼，是一种没有考虑中国当前具体的政策环境和社会现实的盲目乐观。当前我国的建设用地人市面临着相关法律法规不健全，产权主体不清的宏观制度环境，在这样的制度环境下，建设用地入市很容易引发一系列问题，甚至带来土地管理的混乱。当前中国的建设用地面临的障碍和可能的风险被归纳为以下几个方面：一是土地产权归属不清；二是缺乏规范的收益分配机制，可能造成对农民利益新的损害，并引发社会冲突；三是造成地方政府财政收入的骤减，影响地方社会的稳定。
如项继权认为，集体建设用地平等人市会对我国现有的政治、经济体制带来一系列的冲击，但是传统的土地流转模式难以为继，即便面临各种风险，此次改革依旧很有必要，必须推行。对于如何应对改革可能产生的矛盾和风险，他从宏观治理体制的角度思考，提出需要进一步理顺中央和地方的财权事权关系，重建地方政府的财政来源和基础，改革地方政府机构，明确土地产权归属，制订农地分区保护规划，加快农村集体经济及基层组织体制的改革，以及强化司法保障等一系列制度性措施。
第三种观点反对集体建设用地入市的改革。目前持有这种观点的学者较少。他们认为，依靠集体建设用地流转缩小城乡差距是不切实际的，会在农村造成新的食利阶层和贫富分化，并引发一系列的社会问题。比如针对土地制度改革中呼声较多的“允许农村集体建设用地进入市场”的观点，陈锡文表示不赞成。他认为这样就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。华生也认为，农地入市、集体土地自由流转以及城乡建设用地增减挂钩等，并不能从根本上解决现行土地制度制约城镇化发展的问题。
也有学者针对此次建设用地入市的改革，从理论上进行分析：首先，对十八届三中全会和2014年中央一号文件内容的含义，提出了与众不同的解读评论。认为一号文件提出的“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”的说法，相对十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”发生了方向性的逆转。原因在于十八届三中全会提出建立城乡统一的土地市场之后，很快实践中就出现了土地市场和土地政策的混乱。地方政府、企业、村社集体和农民试图将农地转化为建设用地，将一般建设用地转化为经营性建设用地，再通过所谓“城乡统一的建设用地市场”，以谋取巨大的差价利益。其次，认为农村建设用地本身没有多少价值，其价值是政策造就的，通过流转建设用地实现农村和整个社会财富巨大增值的观点是不切实际的。“农村宅基地这样的建设用地本身并无价值，其价值来自区位和国家对建设用地指标的控制。”再次，认为集体建设用地入市，不仅不会缩小城乡收入差距，反而会加大沿海和大中城市郊区农村与中西部农村之间的差距；同时，会削弱政府通过土地财政能够获得的财政资金来源，从而削弱政府改善基础设施的投资能力，让一部分本应进入公共财政的财富流人了个别农民的腰包，在农村创造出一个新的食利阶层。
三
笔者认为，当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的。而且，新一轮深化改革极其重视顶层设计与基层实践的良性互动。但在实践中还有许多问题需要进一步深化。就当前各地的改革试验来看，如下几个问题需要特别重视。
第一，如何确定农村建设用地入市范围和风险控制问题。关于建设用地入市的改革，之前理论界和实务界一直有对其风险的担忧，很多人提出一旦放开建设用地流转，将会导致农民私下倒卖土地，变相侵占耕地等一系列问题。有鉴于此，此次改革试点采取“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变，国土资源部等有关部门将在宏观上对试点的推进实施指导和监督，按程序、分步骤审慎稳妥推进，确保试点工作顺利开展。
此次建设用地入市的改革试点，并未将所有的建设用地一并放开，只允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等人市。农村其他建没用地，包括公共设施用地、宅基地以及新增村镇企业用地都不能人市，列入城市规划范围内并拟用于非公共利益的农地也不能人市。而且也并非完全实现市场化、自由交易，人市的建设用地要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。企业要想取得建设用地，必须先经过政府相关部门的审批。
针对各方关注的宅基地和小产权房的问题，此次决议内容明确规定，只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，小产权房不能人市。在当前的政策下，即便是建设用地流人市场后，也不能进行住宅开发销售，只能进行产业开发。
而从流程上来说，稳步推进首先需要完善的顶层设计，制度、法律、政策框架的构建都必须跟上。众所周知的是，由于《土地管理法》的修订迟迟没有进展，土地征收范围的界定、土地补偿标准的提高都没有取得实质性的突破。朱启臻也强调，目前我国在土地制度改革上面临的一个最大困难就是“确权”，“如果不能明晰土地归谁所有，不管是征收还是人市，都会比较混乱。所以也必须加快这方面的探索，否则很多架在上面的问题都难以得到彻底有效的解决”。
第二，如何确定农村经营性建设用地的规划和执行问题。对农村经营性建设用地入市的另一个担忧是用地规划问题。现实中，由于规划性不强，一些利用农村经营性建设用地发展起来的项目出现了非常严重的乱和差的情况，特别是在一些公共设施建设方面，甚至影响到今后的发展。
由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置。
农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划。编制科学的土地利用规划，尤其是对资源性土地（基本农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作。对于已纳入城区规划范围内的集体建设用地，应与国有土地一样，必须严格按照城区建设规划要求进行建设。对于没有纳入城区规划范围的集体建设用地，可以由乡镇政府在村民参与的基础上，提出建设规划，报县级规划部门批准。
第三，如何解决农村建设用地入市后的利益分配问题。由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到切实保障。集体建设用地入市，也是对一直以来土地流转带给农民的收益过低问题的回应。此次试点行政区域将适当突破现有征地补偿标准，以提高被征地农民分享土地增值收益的比例。但征地问题的改革并不仅限于单纯提高补偿标准，还要进一步加强土地流转的规范化、透明化。国务院有关部门将通过推行征地信息公开、完善征地程序等方式，加强群众对征地过程的监督。
除此之外，集体建设用地入市的利益分配还存在如下问题：第一，收益分配缺乏理论依据和实践经验，技术与理论支持体系研究仍显不足；第二，对收益分配的内涵、分配主体、分配方式，还存在诸多分歧；第三，现有试点的收益分配比例均由地方政府自己制定，缺乏统一完整的收益分配体系；第四，对入市后收益的使用缺乏应有的制约监督，欠缺统一规范的管理。上述问题如不能及时解决，必将使农村集体建设用地入市进程受阻。
在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在村庄内部，而且由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。建设用地入市流转，具体的收益实现形式，各个试点区域都在政策规定的框架内，在实践中进一步摸索。比如，此次改革之前比较有影响的“转权让利”模式、“保权让利”模式及两者的结合。此次改革中，作为北京唯一试点区域的大兴区，采用的是村民以集体土地入股、持续分红的模式。作为成都市城乡要素自由流动改革的先行试点地区之一，金堂县对如何赋予农民更多土地财产权利，实现农村资源资产化、资本化进行了探索。该县竹篙镇两个试点村的农民以土地入股，引进社会资本合作开发标准化厂房，开创了农村集体经济组织直接供地进行工业园区建设的先河。
笔者建议在收益分配试点探索的基础上，出台分类指导的政策和条例，以立法方式明确收益分配相关问题，同时推进农地产权制度改革，明晰产权主体，界定产权权能，规范土地产权交易，以保护农民的土地财产权。通过推进农村集体经济组织股份制改革，将目前产权主体不明晰的土地集体所有制，明确界定为农民按份共有的新型产权制度，从制度和法律上还权于民，真正赋予集体土地所有者选择自己财产人的权利，并明确农民个人对土地所有权的具体份额，以及由此产生的占有、使用、支配和收益权能。在此基础上，建立合理的土地收益分配机制，保障集体建设用地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体的合法权益，为农村集体建设用地入市后土地收益分配的规范化、制度化提供法律保障。
集体建设用地流转收益应在以保障农民的权益为主的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者的合法权益。集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须用于农民就业和养老保险部分的比例。
值得注意的是，目前，经济增长及地方利益成为许多地方政府的首要行为目标，“以地生财”、“土地财政”的盈利模式是各级地方政府发展地方经济的主要资金来源，东部沿海发达地区部分县、市的土地出让金收入，占到了其地方财政收入的一半以上。如果允许集体土地直接入市，“以地生财”的发展模式将受到政策和市场的双重挤压，意味着政府征地权力的丧失和财政收入的缩水。出于对自身利益的诉求与维护，地方政府在多大程度上能忠实执行这一政策还是未知数。比如成都、南京等地试点的实践表明，各地相继出台的所谓建设用地入市办法，除了形式上的热闹之外，并未取得实质性进展，也远未形成真正的建设用地入市流转制度。因此，基层政府以及少数干部的牟利动机与现行财政体制相互作用，阻碍了农村集体建设用地的入市交易，如果不能对政府利益加以约束，集体建设用地入市流转制度终将难以完善。
总之，将农村集体建设用地直接人市流转作为一项重要的制度创新加以确立并在全国推行，是完善城乡现代市场体系，统筹城乡一体化发展的客观要求，对于维护农民合法权益，巩固和完善农村土地管理制度，推动城镇化进程意义重大。应立足长远，实事求是、因地制宜，持续深化农村土地制度改革，积极稳妥地推动农村集体建设用地入市进程，有针对性地解决人市过程中出现的一系列问题，为农村集体建设用地入市制度的变革与完善创造良好的政策与社会环境。
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关于农村征收土地政策篇10
为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3].就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对
集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。
组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。
尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5].既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。
利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6].
政府用地与土地承包政策稳定
目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。
国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。
政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。
《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明
确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7].现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。
另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。
农村土地政策的未来走向
首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。
其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。
再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租i归集体，级差地租ii归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租i，或者级差地租ii，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9].另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。
又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。
最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市
公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。
此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。
参考文献：
[1][8]王修达：《中国农村土地承包政策：相对稳定》《中国公共政策分析》中国社会科学出版社第73、97页。
[2]参见农业部农村经济与经营管理司经营体制处：《农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考》，载《农村合作经济经营管理》1999年第11期。
[3]参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》2003年第1期。
[4]姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》载《中国社会科学》2000年第2期。
[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，2002年6月6日。
[6]据6月8日新华社报道。