土地征收的政策篇1
一、政策执行力的概念界定
执行力这一概念最早被运用于行政法学领域,普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。罗豪才就认为:行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为,则相对人必须执行。如果相对人不履行其义务时,行政机关可依法定程序强制执行,有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行,这里的行政行为执行力,即指其可强制执行的法律效力。执行力这一概念在近年来被广泛应用于工商企业管理领域,美国学者保罗?托马斯和大卫?伯恩就指出:执行力是一整套行为和技术体系,它够使公司形成独特的竞争优势。我国有学者认为,“执行力就是指组织执行战略,实现组织经营战略目标的能力”,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力和手段构成了执行力”〔1〕。企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中,执行企业战略计划的能力及技术体系。近年来,我国已有学者将执行力这一概念引入政府行政管理领域。政策执行力,即政策执行机构实际具有的整体执行政策能力与它投入某项政策的执行过程的能力之间的比例关系。影响政策执行力的因素主要有:政策问题的性质,即涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性(包括标的人口的分殊性、标的人口的数目多寡、标的人口行为需要调适的程度);政策执行的资源,包括人员、信息、设备、权威等资源;政策执行人员的意向,一般来说,执行人员对政策目标的认同感越高,执行时的意愿及配合就越好;政府组织结构,政府组织结构对政策执行的影响主要有标准作业程序和行政权责分散化两个方面;政策目标团体的顺服程度,要使政策有效执行,就需要目标团体顺服政策,采取合作态度,加以配合;社会、经济与政治环境以及政策沟通状况等因素。本文从中选取一些因素为切入点,并以土地征收政策为视角,来研究地方政府政策执行力的强弱状况。
二、地方政府在土地征收政策执行中存在的主要问题
(一)地方政府公务员在政策执行中曲解政策
地方政府公务员存在自利倾向,在执行过程中,曲解政策,将政策朝自己有利的方面理解并执行。就地方政府土地征收政策而言,《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“国家为公共利益的需求,可以依法对集体所有的土地实行征用。”而何为“公共利益”法律并没有明确的界定,而地方政府的双重角色使其在土地征用和转让过程中存在巨大的利益空间。根据现行征地制度,全国各地征地得到的补偿一公顷在15000―150000元之间不等,而政府土地出让价一般一公顷在150万元以上,有的可高达数百万元以上,甚至更高。征地费与出让费之间如此之大的差价对地方政府产生巨大的诱惑,导致地方政府在强大的利益驱动下,以公共利益为幌子占用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”,导致农民利益受损。刘守英指出现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权〔2〕。另外地方政府土地管理部门在土地征用过程中由于监督的缺失,公开性不够,存在暗箱操作现象,滋生寻租行为。土地是农民的命根子,离开土地,农民就失去了安身立命的依靠。政府由于自利性而随意征收农民土地,致使农民失去生活来源与依靠,势必会增加农村的不稳定性。
(二)土地征收管理缺乏透明度和问责制
在县这一级政府中,国土资源局承担土地管理工作,涉及土地调查、评估、利用等诸多方面,就其国家建设用地征收、土地审批及土地规划工作过程,公开性不够,缺乏内部沟通与外部沟通,导致政策的不合理、不科学,政策执行遇到阻碍。地方政府在土地征收过程中,农民群众对征地程序、补偿安置费标准缺乏知情权与参与权,常常被动接受地方政府征地及补偿安排。部分农民因为违法征地及补偿不公平损害其利益,却苦于没有有效的利益维护机制,在上访无下文后,通常采取围堵县政府、阻挠工程建设、拒不搬迁等不正当行为来维护自己的利益。另外,地方政府土地政策执行过程中缺乏对失职官员的问责机制,加上法律对土地行政管理部门及工作人员基于行政失职所承担的法律责任规定相当笼统,造成实践中责任人员有规避承担法律责任的可能以及土地工作的随意性,影响土地政策目标的实现。
(三)政策执行监督机制不完善
地方政府在土地征收过程中公开性不够,存在暗箱操作,滋生腐败行为。改革开放以来,地方政府的监督体制不断得到加强和完善,监督检查工作走上系统化、法制化轨道。但在政策实践中仍然严重存在有法不依、执法不严和违法不究的问题。就县级土地征收政策而言,就存在着外部监督缺失、内部监督不力的问题。一方面,由于法律不健全,导致对地方政府执行土地征收政策的过程中出现监督真空的问题。如《土地管理法》第66条规定县级以上人民政府土地行政管理部门为土地的监督机关,但条文中并没有进一步规定土地征用后的土地使用情况的监督。另一方面,由于监督力量不足,监督部门独立性不够,监督人员素质不高等问题也是造成监督不到位的重要原因。孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[3]要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。因此监督是正确使用权力的前提。地方政府的农用地征收政策,是地方政府出于公共目的,依法运用行政权力征收农村土地的一项公共政策。缺乏有效的监督机制,必然导致地方政府在土地征收过程中,滥用行政权力,严重损害失地农民的经济利益及其他各项合法权益,严重偏离了建设社会主义新农村“生活富裕”、“管理民主”的要求。
三、提高地方政府土地征收政策执行力的对策
(一)加强地方政府公务员职业道德教育及思想政治教育
政策执行主体(包括政府组织及其人员)是政策执行活动的重要组成部分,发挥着核心作用,执行力的其他一切要素包括组织结构、制度、资源技术等,都必须通过执行主体即人才能发挥作用。因而,采取积极措施,培育优秀的执行主体是提高政府执行力水平的关键途径。优秀的执行主体的素质必须包括执行主体的思想素质和职业技能。在思想素质方面,要有敬业精神,热爱本职工作,有着高度的责任心、纪律性,同时要诚实可靠,不搞形式主义。在职业技能方面,政府执行者必须具有执行工作中所需具备的一切管理思想、技术、方法甚至管理艺术等。建设一支高素质的执行主体,可以使其正确理解土地征收政策的精神,按要求准确执行土地征收政策,从而降低滋生腐败的几率,维护失地农民的利益,保障农民生活,维护农村地区的稳定,为社会主义新农村建设创造一个良好的环境。
(二)健全和完善责任追究制度
地方政府在农用地征收过程中,由于法律不完善,对土地行政管理部门及工作人员违法征收农用地或行政失职所承担的法律责任规定模糊,再加上缺乏责任追究机制,使许多官员毫无顾忌进行违法征地或不按规定程序征收,损害农民利益。因此健全和完善责任追究机制是提高地方政府政策执行力的必要前提。要完善责任追究机制必须做到以下:一要明确责任,层层分解从首长到各级执行人员的职责,并公示职责范围、惩戒办法等内容,有利于增强实践中的可操作性。二是职、责、权一致。执行人员所负的政策责任与其所掌握的权力、所处的职位、所执行的任务一致。将责任分配到具体的岗位,落实到具体的个人,是建立责任追究制的必要前提,否则责任追纠只是一纸空文、口头禅而已。三是要启动问责机制,通过将土地征用的执行情况与执行标准进行跟踪评估,对未完成执行任务、执行效果不佳,或造成严重损失者,追究其相应的公共责任,包括政治、法律、道义等责任,如执行人员引咎辞职以负的政治责任。建立责任追究机制,是根据职权责一致原则,以保证各级政府、政府各部门更准确有效地执行政策。全面落实建设社会主义新农村战略,必须建立和健全责任追究机制。只有建立责任追究机制,才能保证各级政府、各级党政领导干部专心致力于自己的本职工作,形成上下一心,努力推进社会主义新农村建设进程的局面。
(三)完善土地征收政策执行监督机制
首先,改革土地行政主管部门行政系统。由于县级土地行政管理部门在地方政府系列之中。地方政府与县级土地行政管理部门存在领导与被领导关系,对于地方非法征地行为,没有一个土地行政管理部门工作人员敢于违抗行政命令而真正在履行职责的。为了更有效地实现对土地征收政策执行的监管,必须对土地行政主管部门行政系统进行改革,实现由市级政府对地方政府土地行政管理部门的垂直领导,摆脱现在土地行政管理部门受制于地方政府的局面。
其次,建立和完善土地征收听证制度。土地征收主体必须认真听取征地农民的意见与建议,对被征地农民提出的有关问题必须予以合法合理的解答。要建立土地纠纷仲裁机构,做好土地征收的行政复议和行政诉讼工作。通过设立仲裁机构,裁决征收者与被征收者之间的争议,保证土地征收的合法性及公平性。要强化农民土地登记工作,通过土地登记,为农民发放相应的土地权利证书,在法律上有效的确认和保障农民的土地权益。
土地征收的政策篇2
关键词：农村土地土地流转主体博弈制度
中图分类号：F301文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2015）10-078-04
一、文献综述及问题提出
国内外许多学者对土地流转问题进行了大量的研究。Bardhan（1979）把农民分为佃农与地主，认为农民转让土地以后仍然会以佃农的身份从地主手中租种土地从事农业生产。macmillan（2000）运用经济学分析方法对土地市场进行研究，认为在土地公开买卖过程中会伴有市场失灵现象，从而造成土地资源的低效率利用，因此政府需要恰当发挥其行政职能对市场进行干预，以弥补市场缺陷。Joshua&eleonora（2004）认为政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如，一些税收政策直接增加了土地交易费用。
姚黎明、徐萍（2014）认为对个体农户而言，土地流转与土地征收相似，都是以货币补偿方式变更农民土地使用权。土地流转的实质是土地承包经营权的流转，即个体农民实际土地使用权的流转。卜凡生（2013）认为农地流转行为是一种经济行为，流转主体、流转载体（土地）、接转主体三者是这种经济活动的显性表现。邱雪萍、陈洪昭（2013）认为政府保障农户对土地承包经营的权利，做好农户在承包期内依法、自愿转让和流转承包地，发展适度规模经营，更好地实现农村城镇化和现代化。李中、游达明、刘卫柏（2013）认为部分农户进行土地流转后，没有流转的农户可以通过绩效与政府之间进行博弈。王家庭、张换兆（2010）在我国农村土地流转制度的创新探索是完善管理制度，明确管理主体及其规划;推进城乡统一土地市场的建立与完善;规范微观主体行为，保护农民的利益，取消制度租。
关于土地流转问题国内外学者已经做了大量的研究。综合来说，国外关于土地流转的研究体系较为完善，主要从市场的政府干预、市场失灵的角度等方面进行研究;而国内则主要从流转制度、各个主体之间的利益博弈、流转的政策等方面进行分析，为后续的研究提供了大量的借鉴作用。根据已有的研究成果，本文通过政府、集体和农户之间的利益博弈，并依据三者之间的博弈结果进行分析，提出完善土地流转制度选择的政策建议。
二、农村土地流转的博弈主体
（一）政府
中央政府作为土地政策的制订者，从整个社会宏观层面谋求土地资源的最佳配置，不仅要考虑土地的单位产出和效益（用货币衡量），而且还要考虑社会、政治、生态等各方面的因素。中央的基本政策是稳定农户长期的土地承包权，2015年中央一号文件指出要稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最终决策者，拥有将“农业用地”转为“非农业用地”，将农村“集体土地”转为“国家土地”的权力。地方政府是中央政府政策的执行者，为土地流转提供一定的制度和资源支持，在大多数情况下是土地最直接的受益人。土地流转收入是近十多年来一些地方政府的最重要的收入来源。各级地方政府也都十分关注土地，但他们更加关注的是土地的产出效益，特别是土地带来的直接与间接收入。在“2000-2003年期间，全国土地出让收益达到9100亿元，之后逐渐增多，仅2005年一年的土地出让收益就达到5500亿元。此外，地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。”土地流转过程中政府拥有土地征用权，中国处于农业社会向工业社会转型时期，经济发展和城市化进程不断加快，国有土地已远远不能满足建设的需要，政府行使征地权征用土地便成为了土地管理的一项经常性工作。
（二）农村集体组织
集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村集体组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。农村集体组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。集体拥有土地所有权，主要表现在拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地（宅基地）的土地所有权;拥有村委会、村办企业、村办小学等机构的土地所有权;拥有乡镇医院、电站、学校、乡镇企业等土地所有权。
（三）农户
土地是当代中国大多数农户最主要的生产资料，也是最重要的财产权益。农户是土地资源能否实现流转的关键环节，而农户是否出让土地主要受农业收入、非农业收入、土地流转收益等诸多因素影响。如果土地流转能给农户带来比流转前更高的可预见的稳定性增量收入，农户基于自身利益的最大化将乐意流转。农户在与政府之间的博弈中总是处于被动的地位，在博弈中做出的决策不利于维护自己的切身利益。并且，农户自身文化程度较低，接受再教育机会少，往往不能客观有效地判断并做出决策。农户拥有土地的承包权，是指对其依法承包的土地享有占有、使用和一定处分的权利。农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。
三、农村土地流转主体的博弈分析
（一）政府与农村集体组织的博弈分析
中央政府负责统一管理全国各个地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的农用地征收权，农村集体组织是农村土地的所有权人。在政府与农村集体组织的利益博弈中，政府的行为分为两个阶段，第一阶段政府的策略是征地或者不征地，第二阶段是处罚和不处罚。农村集体组织的策略是干预土地流转和不干预。政府拥有土地的征地权，制定相关法律法规进行征地;集体拥有土地的所有权，为了村镇集体利益，会对土地进行干预，同意流转或者不同意流转。当集体不同意流转时，政府将进行第二阶段策略选择对集体进行处罚或者不处罚。集体组织在农村流转中严格按政府的政策和规定，为了追求更大的利益，集体在土地流转中达不到利益最大时会选择抵制政府的选择，选择不同意征地。政府在土地流转过程中应该对集体组织的行为进行监督检查，但是有些地方可能出现监管不利，所以在第二阶段政府的策略是（处罚，不处罚）。假设第一阶段政府和集体的效用为S1，S2，第二阶段的效用分别为S1’，S2’。政府与农村集体的博弈拓展式如下图：
首先，政府享有征地权，但是由于政府在征地过程中会产生很多的不利于集体组织的因素，比如征地补偿标准偏低，征地收益分配不合理，失地农户的安置方式比较单一，政府监管力度不够等，以至于集体组织没有得到土地流转所带来的更大的利益。政府从集体以较低的价格征收土地，而最后以更高的价格将土地流转出去，以来增加政府的财政收入。然而这样必将会引起享有土地所有权的集体的不满。在第一阶段的博弈中，集体组织的策略选择是（同意，不同意）。
在第一阶段，假设政府土地流转收益为i1，实施土地流转过程所产生的成本为C1。集体进行土地流转的征地补偿为B1，当集体不同意流转时，流转成本为C2，此时所获得的征地补偿为B2，往往要高于同意土地流转时所获得的征地补偿。但是迫于政府强大的压力，集体不同意土地流转基本不会成功，最终也能土地流转成功，只是政府要支付集体在土地流转中的成本C2。政府征地，集体同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B1，集体的收益为B1;当政府征地，集体不同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B2-C2，集体的收益为B2-C2。政府不征地，集体同意土地流转时，政府的收益为0，集体的收益为B1;政府不征地，集体不同意流转时，政府的收益为0，集体的收益为B2-C2。结合实际情况分析，政府征地所获得的收益远远大于集体，i1-C1-B1>B1，i1-C1-B2-C2>B2-C2，化简为i1-C1>2B1，i1-C1>2B2。无论集体是否同意土地流转，政府的收益都远远大于政府给集体的土地补偿。政府在土地流转中获益较大，农村集体即使不同意的情况下最终还是会被征收。第一阶段的博弈分析如下（见图2）。
在第二阶段博弈中，集体的策略选择是（同意，不同意），政府在集体选择不同意流转时，策略选择是（处罚，不处罚）。在集体不同意流转时，假设政府对集体的经济惩罚为C3，集体的收益为B2-C2-C3，若政府对集体的行为进行惩罚，政府的收益为i1-C1-B2-C2+C3。若政府由于监管力度不够，没有对集体进行惩罚，则收益同政府征地集体同意流转的收益一样。i1-C1-B2-C2+C3>B2-C2-C3，化简为i1-C1>2（B2-C3）。可见政府的收益还是远远大于集体的收益，集体如果不同意进行土地流转将会减少自己本身的收益还会受到政府的惩罚，而最终的结果还是要进行土地流转。
（二）政府与农户的博弈分析
政府所关心的是经济增长的问题，在土地流转过程中尽可能的增加地方财政收入。而农户更加关心的是自身的权益，即在土地流转过程中希望获得更多的征地补偿和自己失地后的安置情况。农户在土地流转中既缺少对政策的了解与对土地市场的预见，更缺少对征收土地价格的话语权，收益得不到保障，总有少补偿、被截留或被挪用的现象。政府与农户的博弈分为两个阶段，在第一阶段政府的策略是（征地，不征地），而农户的策略选择是（流转，不流转）。在第二阶段，如果农户不进行土地流转，政府就可能会进行查处，若政府进行查处，就会对土地征收，没查处就不会征收土地。假设政府征地，农户进行土地流转的效用为（S1，S2）;政府征地，农户不进行土地流转政府查处的效用为（S3，S4），若政府不查处的效用为（S5，S6）;政府不征地时，效用为（S7，S8）。政府和农户博弈拓展式分析如下：
政府在土地流转过程中有优先选择权，在政府选择后农户会做出相应的选择。假设政府征地收益为R1，农户获得的征地补偿为D1，农户不进行土地流转自己耕种的收益为G，当农户进行土地流转时，政府的得益为R1-D1，农户的得益为D1。政府在土地流转过程中的收益往往要比农户所获得的征地补偿要大得多。政府为了自身经济增长，尽可能使自己的收益最大化。政府如果不进行土地流转其收益为0，而农户真正关心的是征地补偿能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情况。如果能保障自己的今后的生活比现在自己耕种收益来的高，农户必然会选择土地流转，若不能自身权益得不到保障，农户不会进行土地流转。政府与农户第一阶段博弈分析的要素表如表1（见下页）。
在第二阶段博弈中，农户的策略选择是（流转，不流转），政府的策略选择是（征收，不征收）。在农户选择不进行土地流转时，政府就会对农户进行查处，选择是否对土地征收。当政府选择征收时，农户将和政府谈判中获得更多的征地补偿D1+B，然而政府在土地流转中的得益为R1-D1-B;当政府不征收时，农户不流转时，政府的得益为0，农户的得益为G。
（三）农村集体组织与农户的博弈分析
在集体与农户的利益博弈中，集体的策略有两个：干预或者不干预;农户可以采取的对应策略也是两个：流转或者不流转。地方政府在土地流转过程中，为了自身的利益，加快地方经济的发展，可能会采取干预农户土地流转的行为。如果集体能够严格执行政府的有关政策和决定而不施加任何的干预，农户的获益会增加。而农户的在土地流转中的收益也取决于集体干预的情况。
首先假设农户进行土地流转的价格为p，农户为土地流转而作出努力的总成本为C，集体在土地流转过程中的收益为i，集体实施干预各项成本之和为C1，主要包括补偿安置成本、基础设施建设成本等。若农户不进行土地流转，选择自己从事农业生产时收益为B。若集体不实施干预时，农户在流转土地时的收益是p-C，但是如果集体参与干预时，集体会扣除转出土地收益的一部分，即集体在土地流转中的收益，再将剩下收益交给农户，农户的收益是p-C-i，集体的收益是干预的收益与成本的差i-C1。当农户采取流转策略时，集体实施干预，以在土地流转过程中提供的各项服务为名获得收益i-C1。若集体干预，农户不流转土地，农户的收益B，集体的收益是-C1，集体不实施干预的收益为0。
当集体选择不干预时，若p-C≥B时，农户愿意进行土地流转，因为土地流转的收益明显比土地不流转时的收益要大;反之，若p-C≤B，农户将会选择不进行土地流转。当集体选择干预时，若p-C-i≥B时，农户选择进行土地流转，因为在集体选择干预的情况下，农户流转的收益要大于不流转时候的收益;反之，若p-C-i≤B时，农户通常不会进行土地流转。当农户选择转进行土地流转时，若i-C1≥0时，集体会选择干预土地流转;当农户选择不进行土地流转时，集体选择不干预。
从上述分析可以看出得出，混合策略纳什均衡时（流转，干预）。要使农户同意流转土地，农户流转土地的收益必须比自己耕种得到的收益要高，即p-C≥B，p-C-i≥B。相反如果p-C≤B，p-C-i≤B时，表示农户进行土地流转的收益比自己耕种时所获得的收益要小。要想（流转，干预）策略组合要成为纳什均衡的结果，就要使农户进行土地流转所获得的收益大于农户自己耕作时的收益。因此，集体要有较高的土地流转价格，充分保护农民的基本权益。
四、农村土地流转的制度选择
（一）完善农村土地流转制度
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。所以在土地流转过程中我们要明确好流转主体，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。土地流转可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。必须明确规定流转主体、监管主体、流转方式及流转范围。要解决好农户在土地流转过程中的困难，必须完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。
（二）降低土地流转成本
在土地流转的过程中，应该尽可能地降低农户在土地流转过程中的成本，这样将会增大农户在博弈中的收益，有利于提升农户流转土地的积极性。地方政府是农村土地流转中的最大受益者，土地的流转的收入往往是地方政府财政的重要来源。所以想要降低土地流转的成本，中央政府要加强对地方政府的监管力度，加大对地方政府不正确执行其职能的经济惩罚力度，建立地方政府土地流转行为的监督机制，提高土地流转的补偿标准。这样将会有利于大大降低农户在土地流转过程中的成本。
（三）促进农村社会保障制度的完善
社会保障制度的运行必须要有资金的支持，要在政府主导下筹集社会保障基金，政府要将社会保障作为一项长久的制度安排。中央政府要投入固定比例的财政去支持社会保障制度，地方财政也应该要正确实施中央政策，将地方收入的一部分稳定地投入到社会保障钟来。集体要贯彻实施政府的政策，完善社会保障制度，就要完善农村最低生活保障制度、养老保险制度、农村合作医疗制度和农民再就业保障制度。只有真正解决了农民的后顾之忧，才能更好地促进农村土地流转的顺利进行。
（四）加强农地流转市场体系建设
政府要推动土地市场化交易的平台和网络建设，要强化土地评估、土地仲裁、法律咨询、委托等服务组织建设，逐渐规范土地流转市场。政府在农地流转过程中具有垄断权力，集体所有的权利受到限制，依靠行政来配置土地资源，是造成土地流转价格畸形和土地矛盾的重要根源。因此要减少土地流转的行政手段，采取市场定价的方法，完善市场在资源配置中的基础地位。政府要建立信息交流平台和农村产权交易机构，使土地流转市场变成公开市场。促进农村土地流转公开、公正地进行。在农地流转过程中要保证农户的平等参与权、利益表达权利，提高农民参与土地流转的积极性，体现农民土地流转主体的地位。要建立农村土地流转的市场化，必须要提高农民技能水平和文化素质。这样将有利于提高农户能及时了解中央政府的相关政策，及时获取信息、识别信息的能力，更好地推动农村土地流转。通过提高农民综合素质，加强农户在土地流转的主体意识，自觉地加入到农地流转的市场体系中来。
参考文献：
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土地征收的政策篇3
为了坚持依法治税，确保地方财政收入,着力抓好招商引资，营造良好的税收和招商引资环境，结合我县实际，特制定以下实施意见：
一、指导思想和基本原则
为了发挥部门优势，鼓励招商引资，调动生财、聚财的积极性，落实税收优惠政策，确保我县财政收入稳步增长，防止税收越权减免行为，加快县域经济发展步伐，实现招商引资与税收双赢。按照上述指导思想，我县招商引资占地税收征收应遵循的基本原则。
（一）切实维护税法的严肃性，按照税法规定做到应收尽收，依法办事，公正执法，公平税赋，不仅是依法治税的重要内容，也是规范土地市场，保证投资人权益的重要组成部分。
（二）“招商引资”是政府经济工作的重点内容，在税收法律和政策法规的指导下，招商引资占地要最大化的运用好、执行好、落实好各项现有的税收优惠政策，为招商引资提供吸引力，灵活运用多种方式，既依法办税，又服务于地方的招商引资工作。
（三）坚持机制创新，招商引资税收采取“即征即返”办法，为招商引资营造持续发展的税收环境。政府为县域建设发展的投入随着财税收入的增加而增加，整个投资环境将会越来越好，吸引更多更好的企业来乾投资，达到良性循环。
二、主要政策规定
《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例》、《省实施〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉办法》、《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》、《人民政府办公室关于建立耕地占用税、契税征收四方联席会议制度的通知》。
按照《省实施〈中华人民共和国耕地占用税暂行条例〉办法》规定，我县耕地占用税适用税率为26元/平方米，占用基本农田的，在上述税的基础上提高50%。
三、主要内容
招商引资税收“即征即返”指在县域内的招商引资项目占用耕地必须依照税法规定的纳税范围、税额或按事实上形成的占地日期等，先缴纳耕地占用税、契税（以下简称“两税”）。在足额缴税款后，经县政府同意，适应于相关产业项目和政府招商引资优惠政策的，财政将予以全额返还，支持企业发展。为了做好这项工作，有关部门将按照工作需要，及时召开部门联席会议，税款征收缴库由征收机关委托土地部门。
四、工作程序及职责
（一）财政局
（1）负责招商引资税收“即征即返”业务事宜，牵头组织召开联席会议。
（2）协调有关“两税”征管工作中出现的情况和问题。
（3）通报“两税”收入完成情况，随时组织检查，掌握税收政策执行情况和税款征收情况；及时将“两税”方面的有关政策规定和依据提供给县国土资源管理局。
（二）国土局
（1）县国土局在下达土地审批文件前应先或审查用地单位“两税”完税证，并将土地审批文件号抄送同级财政机关。
（2）对发生的国有土地使用权出让、国有土地使用权转让（包括出售、赠与和交换三种形式）等土地权属转移行为，国土资源部门将规划区用地的所有审批文件抄送县财政局征收机关，同时按属地抄送有关乡镇征收机关。
（3）县国土资源管理局按照“先税后证”的原则，督促纳税单位或个人，在土地权属转移合同签订后，办理土地变更登记前缴纳税款，完税后土地管理部门将税收完税证的“备查联”或减、免、缓税证明归入档案留存，做到票证合一。对未取得完税证或减、免、缓税证明的，土地管理部门不得办理《土地使用权证》。
（三）征收机关
（1）财政局农税处为税款征收机关。国土资源局提供有关材料后，征收机关要按照“两税”的纳税期限，及时督促纳税单位和个人缴纳税款并及时解缴入库。同时对所提供的资料严格保密，未经允许不能转让和公开引用。
（2）严格控制减免税范围。对符合政策规定的减免税，要按照减免税的审批程序和办法，严格审核后办理，任何人不得随意减免。
（3）随时向国土资源部门提供“两税”票证“备查联”，减、免、缓税的要提供正式证明文书，以便做到票证合一。
（4）征收机关要分别确定两名工作负责的联络员，经常与国土资源局联系，互通情况，传递资料，以便此项工作顺利开展。
（5）征收机关要配备责任心强、政策水平高、有工作经验的征收人员进驻产权、产籍管理处直接负责或委托税款。
五、工作要求
（一）及时入库。按照市对县考核要求，“两税”必须在每月20日以前缴入县财政专户，按月平均进度入库报送，分季度考核。对未按时解缴的，一律实行扣缴，并取消受奖资格。
（二）严格程序。土地部门必须全面贯彻执行国家税收政策，严格协税手续，随时送达征收机关相关文书资料。应征税款必须经由征收机关核定。严格执行“先税后证”的原则，土地部门在受理申请和土地权属变更登记前，要求当事人出示相关完税或免税证明。否则，不予办理变更登记手续。
（三）严禁越权减免。任何单位或个人无权擅自减免税款。对大宗的国家建设征（占、用）地或招商引资企业占地的应征税款，不得随意减免，按政策确需减免的，必须严格审批程序，履行规定减免税手续。不准私自降低税率，或变相少收税款，对因此造成的漏税，将在相关协税单位的收费资金中予以扣缴，并追究相关责任人的责任。
（四）认真清理欠税。对以前年度的尾欠税款必须限期全面清收，并按规定加收滞纳金，坚决打击偷、逃、漏税行为，确保国家税收不受损失。
（五）定期检查监督。按照规定，财政机关要定期对税收政策执行情况进行监督检查。财政征收机关在征税或稽查过程中需要有关数据资料时，国土资源部门应当及时提供。依照县政府有关文件精神，征收机关与协税单位定期召开联席会议，总结协税工作经验，通报“两税”征收协税情况，实现各部门之间信息资料共享，进一步理顺工作关系，形成征收工作合力，确保“两税”征收工作顺利进行。
六、法律责任
（一）纳税人必须依照法律、行政法规定或者征收机关按照法律、行政法规的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及征收机关根据实际需要要求纳税人报送的其它资料。
纳税人可以直接到征收机关办理纳税申报或者采取征收机关规定的方式办理上述申报。对在规定纳税期限未向征收机关缴纳税款的，从滞纳之日起按日加收应纳税款万分之五的滞纳金。
（二）因征收机关的责任，致使纳税人未缴或者少缴税款的，征收机关在三年内可以要求纳税人补缴税款，但是不得扣收滞纳金。
因纳税扣缴义务人计算错误与失误，未缴或者少缴税款的，征收机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可延长到五年。
土地征收的政策篇4
关键词：农地征用-出让；公共权力寻租；政府管制
我国的农地征用-出让政策是一种国家垄断和政府全面管制的计划经济政策。由于政府拥有巨大的土地资源配置权力，因而大量出现以政治权力与金钱交换为特征的公共权力寻租现象。本文分析政府特别是地方政府在农地征用-出让过程中的公共权力寻租行为。从而为有效预防和治理土地征用-出让过程中政府的公共权力寻租提供理论依据，并提供相应的对策。
一、布坎南的寻租理论
公共选择理论学派的代表人物布坎南将寻租划分为三个层次：以某个城市发放有限数额的出租车营运牌照为例，人们为寻求出租车营运资格会展开第一层次的角逐，千方百计的贿赂讨好政府官员以获取出租车牌照；政府官员能够通过手中的权力获取特殊的利益，这又吸引人们去争夺政府官员这一设租职位，于是产生第二层次的寻租竞争；如果通过干预出租车市场，政府得到了一部分财政收入，那么个利益集团又可能为这笔财政收入的归宿展开第三层次的寻租竞争。
二、我国的农地征用-出让政策
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。政府成为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者。
这些政策的核心是土地用途管制，管制的对象就是集体土地和农业用地以及农地的征用-出让。因此，该制度的实质就是国家对集体土地和农业用地的政府管制和计划控制。
三、政府公共权力寻租
（一）第一个层次的寻租
我国的农地征用-出让实行的是政府全面管制的计划经济政策。28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的决定，国发（2004）28号，2004年10月21日起实施）决定对“用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文（国务院关于加强土地调控有关问题的通知，国发（2006）31号，2006年8月31起实施）要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。我国实行严格的耕地保护政策，严格控制耕地转为非耕地，这就人为造成建设用地的稀缺；即建设用地市场上土地的供给量小于土地的需求量，获得土地使用权的个人就可以赚取超额利润（即“租”）。由于这种超额利润的吸引，人们就会想办法从主管土地出让的官员那里得到土地的使用权。我国的土地出让方式还存在旧的行政划拨和新的协议、招标双轨制，这就使土地使用权很大程度上取决于主要官员的个人意志，如将本该招标拍卖挂牌出让的土地变为以协议方式低价出让。那么寻求土地使用权的人们就会争相贿赂这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。
（二）第二层次的寻租
政府官员即政治家并不像古典经济学家设想的那样，外在于经济活动，而是内在于经济活动中的。政治家既存在着被他人作为寻租工具的可能，也存在着主动寻租的可能。政府官员作为理性的经济人，他的效用目标函数，除了有给广大民众创造经济利益外，还有自身的经济利益。他们具有追求自身利益最大化的动机。同时我国目前有五级政府，形成了公共权力层层结构。这种多层委托关系增大了公共权力的监督成本、降低了政府机关运行效率。由于第一层次的寻租活动，这些主管土地出让审批的职位就可以获取特殊的利益，政府官员为了得到这些职位的特殊利益，有时候甚至走到机会主义的行列中去，就会花费人力物力积极竞争得到这些职位。于是开始第二层次的寻租活动。
（三）第三层次的寻租
1、政府征用耕地的成本。《土地管理法》第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上辅着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有；而安置补助费则谁安置归谁。
下面以上海市浦东新区规划和土地管理局的沪浦征补【2010】第577号为例来估算我国目前征地补偿的标准。
该公告执行的土地补偿费标准为农用地每平方米47.9元，土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织；青苗补偿费每平方米补偿标准粮棉地为2.35元、蔬菜地为4.35元，附着物和青苗补偿费支付给所有者；征地补偿安置按市人民政府相关文件精神规定执行，具体安置方式另行公告，由劳动和社会保障部门负责实施。
从该公告可以看出，土地的征用补偿办法是严格按照土地管理法的规定执行的，政府征用耕地的总成本约为每平方米100元（征地补偿费+附着物和青苗补偿费+估算偏大的安置费）。
2、政府出让土地的收益。2010年第二季度全国主要城地低价检测报告（来自中国地价检测系统）：全国105个主要检测城市地价总体水平为2756元/平方米。其中全国36个重点城市中，东部地区综合地价平均水平最高，达5474元/平方米。
3、估算土地征用-出让过程中的租金空间。租金空间可分为绝对租金空间和相对租金空间：绝对租金空间是指单位面积土地出让价格与征地补偿价格之间的差值，计算公式为：绝对租金空间=平均土地出让价格-估算土地补偿价格。相对租金空间是指地方政府出让单位面积土地，获取的土地制度性租金与被征地农民获得单位面积补偿价款的比值，计算公式为：相对租金空间=（平均土地出让价格-估算征地补偿价格）/估算征地补偿价格。
由上面数值计算的绝对租金空间为5374元/平方米；相对租金空间为53.74倍。从这两个值就能看出，地方政府获取的土地租金远高于其征地时给予农民的补偿。
4、第三层次的寻租分析。政府在土地征收环节刚性征收的税费具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。其中耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取；一些地方征收的农业建设基金等其他收费主要用于农业开发。
这些税费虽然都来源于可观的土地增值收益，但由于政策目标不同由不同的部门征收。这就造成农地征收-出让过程中提供的可观的财政收入在不同部门之间进行划分，由此不同的利益集团为了分更多的财政收入将在第三层次上展开寻租。
（四）政府公共权力寻租的后果
我国人多地少，保护耕地是基本国策。但是由于土地市场的政府垄断和管制造成了政府三个层面的寻租，并最终造成农地过度征用与城市土地利用率低并存的局面。
在农地征用-出让过程中一方面耕地被大量侵占，加速减少和流失。2010年前三季度，全国共发现本期新发生的违法用地行为3.5万件，涉及农地面积8.5万亩，与2009年同期相比分别下降13.4%、下降1.3%。截至2010年3月25日，全国共清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及耕地面积27.2万亩。另一方面城市的过度扩张和城市土地利用效率非常低下，土地浪费惊人。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过2.0。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。
四、预防公共权力寻租的对策
我国在农地征用-出让过程中政府官员公共权力寻租行为之所以盛行，主要在于政府对土地市场的管制过多，且行政权力缺乏有力的监督，使权钱交易成为可能。因此，就我国当前的土地市场而言，要尽快完善市场经济体制，削弱寻租的基础。
第一，我国在农地征用-出让过程中，必须引入市场竞争机制和价格机制，通过建立公有或私有的土地评估机构，为土地交易提供合法和可信的土地估价，使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。在农地征用-出让领域，政府只有将自己看作是市场中的购买者和销售者，政府本身也遵循市场的原则。对土地征收补偿及出让价格让市场决定，除了政府补贴的公共用地，所有土地交易都应遵循市场原则。
第二，规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线管理”；其次要明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例；再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。
第三，加快行政决策法制化的步伐，建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚机制。事前监督是要提高公共权力运作过程的透明度，以便于监督，防止公共权力的非公共运用。完善法律监督，强化社会监督。事后惩罚是指要提高公共权力寻租的私人成本，从严从重惩处非法创租。寻租活动无论党纪处罚、行政处罚，还是刑事处罚和经济处罚，都要制定详细的规则，严抓重办。
参考文献：
1、李名峰.我国农地征用中的寻租问题研究[J].华中师范大学学报,2010(3).
土地征收的政策篇5
一、主要问题
1.资源要素得不到保障，项目启动、推进困难
安置房建设滞后于征收工作需要。一是建设进度滞后。拆迁计划量大、时间紧，而安置房建设则由于建设用地、资金等要素到位滞后，由此影响拆迁项目的推进和计划的如期完成。二是区位不合理。许多安置房区位差，远离市中心，生活成本激增，群众不满意。三是户型设计不合理。没有统一的户型规格，中小户型缺少，各类安置户型面积跳档过大，使被征收人难以在政策和经济承受能力范围内选择。四是建设机制不完善。首先非住宅安置房和安置土地缺乏。许多项目无法预先安排好安置土地及商业安置房，尤其是小面积安置土地落实难度更大，操作中一般通过货币补偿方式解决，但这在一定程度上剥夺了被征收人的选择权，也不利于企业自身的生存和发展。同时，一旦被征收人提出调产安置的要求也往往使工作难以推进。而被征收人也充分利用这种情况，提出调产安置要求，以期获得更多利益。同时，安置土地和商业安置用房的缺乏也往往使裁决不能及时有效跟进，征收项目扫尾工作难以如期完成。其次是融资难度大。大量房屋征收项目的实施，使资金需求量急剧增加，但与此同时，信贷融资政策却越来越紧，项目资金难以及时到位，致使征收项目不能按计划启动和完成。实际工作中，项目实施单位为此不得以采取垫资的办法解决，若资金链不能很好衔接，在影响项目进度的同时也易挫伤项目实施单位的工作积极性。
2.政策突破多、平衡难，调控难度大
国有土地房屋征收政策的执行中，对被征收企业无证土地和无证建筑的处理、对擅自改变房屋用途的处理，以及对停业及搬迁安装过渡补助、安置面积扩大和结算标准等方面在实际操作中存在较大的政策突破，同时，评估公司所依据的安置房市场比准价格与真正市场价还存在较大的差距，导致货币补偿方式失去优势。集体土地政策差异和突破更为突出，如在房屋的确权、安置人口的认定及安置面积的确认、安置房款的结算、非农业户口或农非混合户等情况的处理方面各地或各项目差异性较大。
由于征收项目计划时间紧迫、考核任务繁重，使项目实施单位在严格遵从政策前提下如期完成征收项目难度极大，如此，尽管政府征收管理部门出台诸如审批制度、备案制度、联席会议制度等等，还是难以有效杜绝基于各自利益导致的政策突破难题，征收政策的统一掌控困难较大。
3.群众对立情绪强烈，诉讼大量发生
群众有强烈要求征收的愿望，但由于利益驱使，一旦真正实施，便采取各种方式予以抵触，主要表现在：一是对调查、评估、签约等工作不予积极配合，或拒绝或采取拖延战术，并穷尽各种理由要求更多补偿。二是大规模的联访或抱团。被征收户采取大规模上访方式施加压力，甚至工作尚未实质性开展，便有大量发生，并多采取抱团的方式。三是诉讼不断增加。对征收过程中每一个可以提讼的环节、程序均提讼，甚至刚开始许可就马上提讼，以法律手段达到拖延、增加砝码的目的。四是各种极端事件例如安排老人留守抵抗、以各种方式的人身安全相威胁等屡有发生。以上种种现象说明当前房屋征收工作受到的阻力越来越大。
二、原因分析
1.要素保障方面。一是当前随着现代和谐宜居城市建设的快速推进，征收方式从以前的点、条变为块、片，使征收量大量增加，由于安置房存量不足，且安置房建设本身需要一个过程，致使安置房建设无法同步跟上。同时，在各项手续办理方面部门配合问题也是导致安置房建设滞后的原因之一；二是对安置土地和商业安置房尚需要加大力度妥善落实。三是宏观调控等因素导致融资越来越困难，大量延续项目未能及时完成扫尾工作，也使得土地不能及早挂拍，资金不能及早收回。
2.政策统一平衡方面。一是房屋拆迁和城市建设已经历了一个长期的过程，在此期间，政府管理日益加强，管理模式日趋完善，而期间无可避免地出现了各地或各项目各自为政出台的具体政策，这些政策已是既成事实，如取消难度很大，考虑到征收政策前后、横向的衔接性，使得当今征收政策的统一难度较大；二是集体土地上房屋征收情况复杂，有些问题尚缺乏法律依据，这是造成集体土地上房屋征收政策差异性大的最主要原因；三是部分征收项目实施单位或工作人员追求项目进度，或者牵扯到各种利益关系而开口子，也使政策不断被突破。
3.抵触对立情绪方面。一是目前整体拆迁氛围差，舆论宣传不断强化被征收人的弱势状态从而置征收管理部门于不利局面，拆迁近乎成为“为民争利”的代名词。二是房屋征收涉及利益巨大，导致被征收户有抢抓“机遇”的心理。三是机关事业单位部分党员干部“争当”滞留户现象严重，普通群众观望效仿现象严重，使征收项目推进受到阻力。四是行政综合手段的作用未能有效发挥，导致房屋征收尤其是企业房屋征收难度较大。五是各区块政策执行不统一、不公平、不公正的现象的存在，加大了被征收人的对立情绪和期望值，这是征收工作难度不断加大的重要原因。六是房价、物价在短时期内的快速上涨，也导致征收户对政策不满意而产生大量和诉讼。
三、对策建议
1.加强资源要素保障，合理控制征收规模
统筹规划建设安置房。一是建议要整体谋划安置房建设，实行网格式布局，基本做到能就近安置，同时对国有土地上的旧城改建项目要尽量考虑原地安置，从区块中划出一部分土地专门用于安置，或采用带方案出让土地的方式，从开发商处回购房屋用于安置。二是安置房建设中要适量考虑商业安置房的建设，以弥补当前商业安置房源不足的缺陷。三是相对固定安置房套型设计，并较多考虑中小户型，解决房型跳跃过大以及中小户型不足的问题。四是建立安置房建设的绿色通道，进一步加快各项手续办理和建设进度。五是调整安置房建设机制。要加快安置房建设进程，最关键是加快安置地块的征地拆迁进程。
多措施解决安置土地。一是区块实施前应尽量提供一定量的土地用作安置；二是要向市场适当收购土地，既作为安置储备土地，若收购土地所在区块被列入征收计划，也可减少征收难度。三是对小面积工业企业安置土地问题予以重视，建议在各街道腾出一块有一定地段优势的土地专门用于小面积工业企业的安置。
2.梳理规范补偿政策，严肃征收政策执行
汇总梳理现行各类征收政策，对各地政策差异情况进行比较，统筹考虑制订各方都能接受的统一政策，纠正现行不合理政策。
严肃征收补偿政策的执行。一是严格做好征收补偿方案的审核和审批，杜绝政策突破；二是加强对征收实施过程的监督；三是加强群众的监督，公示征收协议，允许征收范围内的被征收人互相查阅，做到公开公正。四是加强工作联动，及时协商调处具有普遍性的、确实有调整或完善需要的问题；五是进一步加强审计监督的作用；六是严肃处理私自突破现行政策的工作人员。
3.妥善处理历史问题，遏止不当得利行为
妥善处理历史遗留问题。一是借鉴各地对历史遗留违章建筑的处理经验，对历史违章建筑进行集中处理。二是慎重处理农改居问题。涉及农改居区块，必须严格执行国有土地上房屋征收补偿政策，对同一区块涉及改和未改两种情况的，先实施已改区块的征收工作，最大限度的减少矛盾。三是依法处理农房非法交易问题。征收时直接与卖方签约，买卖双方的争议通过法律途径解决。
4.综合运用多种方式，最大限度消除矛盾
完善政策，切实保障被征收人的合法权益，注重政策的统一平衡及执行过程中的公开、公平、公正，赢得群众的信任。对于重大城市基础设施可设立明显标志，铭刻为该项目作出贡献的普通市民的名字，激发市民的责任感与主人翁精神。
实施模拟征收。对群众要求拆迁愿望较为强烈的区块，在尚未明确区块征收需要前，采用模拟征收方式启动征收，不作目标、任务的强制要求，根据区块内被征收人的意愿决定“继续实施”或“停止实施”，化被动为主动，变“我要征收”为“群众要我征收”，较好地减少阻力和矛盾。
土地征收的政策篇6
关键词：批而未征形成原因治理对策
引言
近年来随着我国经济的迅速发展，建设用地的供需矛盾日渐突出，大量批而未征的土地严重影响了土地的有效利用，加快清理批而未征土地，直接影响到土地审批、供应、利用和监管的各个环节，有利于盘活利用存量用地、促进新增建设用地有效利用、提高供地效率。目前国内关于批而未征土地的相关研究成果多集中于批而未用土地，主要是对批而未用土地的清理和整顿。陈璟以福建省2009年批而未用土地专项清理工作为例，对批而未用土地的治理对策进行研究。邹立伟、张晟南以辽宁省批而未用和闲置土地清理利用工作为例，阐述了清理“两用”破解“两难”的工作方法。本文以西安市2007年-2009年批而未征土地为基础数据，着重研究批而未征土地形成原因及解决方案。
一、何为批而未征土地
批而未征土地，是指报国务院批准城市建设用地和报省级人民政府批准的城市建设用地中，已经批准农用地转用、但尚未实施征地的土地。
二、关于批而未征闲置土地问题的研究以西安市为例
截止2011年9月，陕西省2007-2010年经国务院和省政府批准的建设用地面积为54.919万亩，未实施征收的土地面积为6.0617万亩，批而未征比例为11.04%。其中，西安市批而未征土地面积最大，为4.36万亩，占全省的71.92%；西安市批而未征土地的基本情况如下：2007年至2012年，国务院、省人民政府共批准西安市建设用地35.65万亩，已取得省人民政府审批文件的29.97万亩土地中，完成征收27.21万亩，批而未征2.76万亩，批而未征率为9.2%。其中，国务院批准省政府已批准二次方案而未完成征收的0.74万亩，占批而未征总面积的26.8%；省政府批准的批而未征土地2.02万亩，占批而未征总面积的73.2%。
三、批而未征土地形成原因分析
1、征地报批程序过于复杂，时间跨度大
按照现行的土地征收报批程序，市级用地报国务院批准的农转用和土地征收正常情况下从开始上报到完成征地大致需要15个月；报省政府批准的建设用地征收时间一般为9个月，有的征地需要的时间会更长。由于现行的土地报批征收程序经历的时间较长，有些项目在经历上报到批回的时期时，相应区域的城市规划和路网会发生变化，如原建设用地被调整为道路、绿地等，这就会影响土地的征收。
2、征地补偿要价过高，无法达成补偿协议
征地农民对土地补偿要价提高受多方面因素的影响。就政策方面来看，2012年11月国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，并提交全国人民代表大会审议，但是目前还没有出台明确的土地征收政策。从社会方面来说，部分媒体对草案修订政策信息特别是征地补偿方面解读存在偏差，致使农民对征地补偿数额的心理预期发生较大变化，认为政府规定的征地补偿标准偏低，对征地补偿的期望值越来越高，长时间达不成协议，造成了土地征收工作的停滞。
3、集体土地权属存在争议，致使无法顺利进行土地征收工作
明确的土地产权是进行土地征收的先决条件，而集体土地的权属问题历来存在较多争议。集体土地权属争议问题主要表现为争议多和处理难两个方面。就所有权的争议来说，由于土地政策经历了以及计划经济等不同的历史时期，土地的权属、界限等发生混淆，另外之前争议的主体，内容和形式也发生了很大的的变化，；就处理难来看，一是争议问题本身的复杂性，即争议时间较长，证据资料搜集困难等原因造成处理争议时难以着手；二是处理争议时当事人和调查处理人员本身存在问题。一部分当事人出现伪造证据的行为，而调查处理人员的业务素质水平较低也影响了争议解决的进度。
4、征地资金不落实，无法完成征地拆迁工作
在我国，很多征地拆迁工作由项目单位负责实施，但项目单位在付清土地出让金等相关费用后，往往没有足够的资金来保证征地工作的顺利实施。就西安市来看，2012年因资金未到位造成批而未征土地大约有0.85万亩。在几个村庄实施整体拆迁的的过程中，资金保障不能及时到位也导致了项目启动失败。
四、对策和建议
1、简化现行的征地报批程序、改革征地报批办法
如上所述、现行征地程序的复杂性严重影响了已批土地的征收效率。建议经国务院批准的征地规模，二次报批时实行备案制，即将有关材料报省厅备案，不再逐级呈报省政府审批。同时将国务院的征地规模列投入当年省市的年度土地利用计划，避免上报规模过大和二次报批失败。另外，为确保线型工程、高校等项目正常工地，可将征地农民社保责任落实给市、县人民政府，征地报文时不再要求报送社保方案。
2、科学合理确定征地补偿标准，切实做好征地安置工作
征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一，补偿标准应随人民群众的生活水平相适应，现行的征地补偿标准具有一定的滞后性，征地补偿不能突破征地统一年产值补偿倍数上限，阻碍了征地工作的顺利进行。在农民的安置方面，建议将征地安置以培训为主，由政府承担培训费用，培养农民在其他方面的劳动技能，创造新的劳动岗位，免除农民的后顾之忧；实现在农民转岗的同时，严格落实科学合理的补偿标准。
3、建立征地专项资金，保证资金需求
征地款短缺或被占用、挪用严重影响了征地工作的正常运行，建议将征地资金列入财政预算，设立专项资金，做到土地利用管理方面收支两条线，专款专用。
4、推行集体建设用地市场化配置
集体建设用地和国有建设用用地应该同地、同价、同权，集体建设用地供给要统一纳入建设用地供应计划，集体建设用地供地也应该由政府统一有计划地管理，在保障农民权益的亲提下允许其进入市场交易，进行项目开发建设。这样做一方面可以减轻财政征拆的负担，另一方面也可为农民争取到更多的权益，让他们享受上市场增值部分收益。
5、运用市场经济手段，解决建设用地重新增、轻存量的传统做法，保障建设用地供应
当今城市的发展大多着眼于城市规模的扩大，各地都在争取新增建设用地指标，但由于上述原因所致，又无法顺利完成批后征收工作。与此同时，城市内部存在大量闲置土地，严重违背了集约用地的原则。因此要通过政策调整，提高新增建设用地取得成本，迫使企业因自身经济利益主动寻求使用存量建设用地，提高存量建设用地的使用效率和集约利用水平，解决建设用地供需矛盾。
参考文献
[1]陈璟.批而未用土地的治理对策研究.海峡科学.2011（12）：13-15
[2]詹长根，鲍家伟，张雁.盘活城市存量土地走集约用地之路.国土资源，19-21
[3]孙哲，朱文兴.关于城市存量土地的优化配置问题的探讨[J].科技广场，2008（2）：59-60
土地征收的政策篇7
论文关键词农村土地征收社会稳定风险评估机制征地纠纷
社会稳定风险评估是辅助政府在公共政策制定过程中的一项重要机制，即对公共政策出台后可能出现的社会稳定风险进行先期评估，并将评估结果作为政府公共决策的一项依据。建立农村土地征收社会稳定风险评估机制是推进农村土地征收决策科学化的现实需要，是预防群体性事件的一项重要举措。
一、我国农村土地征收现状及征收纠纷的特点
（一）我国农村土地征收现状
1.农村土地征收的范围过于广泛。我国宪法和土地管理法都没有明确规定公共利益的具体范围，加上公共利益自身定义并没有明确，导致了政府进行土地征收的情况可以很多。只要政府觉得为了地方经济发展就可以启动征收程序进行征地。修建公园等公共基础设施、设立大学城等项目都需要征收土地……另一方面，政府可以赚取巨额的土地收益，导致政府不顾经济发展的规律征收农村的土地。
2.政府征收农地超越公共利益的需要。一个国家要想持续发展，首先必须保证本国的粮食安全。要想保证粮食足量供给，就必须保持能维持我国人口正常生活的足量耕地。为了保证国人的粮食安全，我国至少需18亿亩的耕地。但是，根据全国土地利用总体规划纲要，我国耕地保护的形势将日趋严峻，我国建设性土地将更加缺少。政府盲目征地，其行为已经超越了公共利益的需要，危害到了我国经济的健康发展。
3.我国的土地征收补偿标准过低。虽然农村土地征收补偿的标准不断提高，但土地的市场价值还是被低估了。支付给被征地农民和集体经济组织的征地补偿额只是被征收土地市场价值中的一小部分，况且还经常被扣押或减少。补偿额偏低将进一步拉大社会贫富差距，导致社会不稳定。原因在于，补偿额偏低意味着被征地农民和农村集体经济组织在失去土地的过程中，只获得了很少的土地增殖收益。
（二）农村土地征收纠纷的特点
1.纠纷规模具有群体性。农村土地征收纠纷涉及许多农民的利益，若征收不当很容易引发群体性事件，不加以控制则矛盾很容易激化。实践中，地方政府不顾及农民承包经营权的合理性或征地补偿款不到位等情况，因涉及很多当地人的经济利益，自然被大多数村民和政府所关心。由于纠纷规模的群体性，因而具有较大的社会影响。
2.纠纷范围具有广泛性。过去，我国广大农村地区的土地征收纠纷大多起源于农村社会内部，征地事件也只发生在农村土地制度内部的生活中。但是随着经济体制的改变，城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大。农民以土地为生，而经济发展也需要大量的土地资源，土地资源与经济发展的矛盾会变得更加严重。为此农民与相关政府之间、农民与土地使用单位之间的纠纷范围将会变得越来越广泛。
3.纠纷主体具有多样性。随着改革开放的深入，农村的征收纠纷主体与过去大为不同，出现了一些新的主体。农村土地纠纷的主体包括农村的村委会、村民、乡政府、土地征用的使用者等。另外，近几年由于农村地区外嫁女、外出打工及外地人口的进入等导致户籍变动频繁，政府土地征收将面对更加复杂的情况，纠纷主体将更加多样化。
二、社会稳定风险评估机制在我国农村土地征收的运用
农村土地纠纷大多群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化。社会稳定风险评估机制作为西方的有益经验，为解决我国的农村土地纠纷的一个重要的参考。
（一）社会稳定风险评估机制
社会稳定风险评估机制源于上世纪世界范围内对经济社会安全进行评估预警的实践。西方发达国家推出了一系列预警制度评估国家经济安全和社会稳定程度。其主要原理在于选择一些重要指标组成一个有机联系的评估系统，对经济社会活动中具有代表性、指示性的某些指数进行测试和标记，以对国家经济的活跃程度和社会面临的安全风险进行评估。
社会稳定风险评估机制经过西方发达国家的多年实验，是促进社会经济发展的一项有效方案。
（二）我国实行土地征收稳定风险评估机制有重要意义
近年来，我国一些地区在征收农村土地中，相继发生多起群体性实践，社会影响十分重大。于是，社会稳定风险评估制度不仅在政府房屋征地拆迁领域中被采用，也逐渐在中国特色社会主义建设中被提出。
1.建立该机制是完善我国农村土地征收工作的需要。政府土地征收的决定失误，会造成国家经济损失，造成民众与政府之间的对立。当前，一些地方的政府领导不顾经济发展的规律，盲目搞形象工程和政绩工程。有的地方建设涉及民生的重大建设项目仓促开工建设，完全不考虑给被征地农民的影响。这些问题，给社会稳定带来了巨大的隐患。通过在农村土地征收前进行社会稳定风险评估，可以尽可能减少因征收失误给社会安定秩序带来的干扰。
2.建立该机制是减少群体性事件的需要。我国政府一向高度重视避免群体性事件的发生，为此不惜对造成重大后果的领导给以纪律处分，但是实践过程中还是效果不好。对农村土地征收进行社会稳定风险评估，就是对农村土地征收实施过程中有可能引发民众和政府之间的矛盾的诸多因素作了一次初步评估，消除了有可能引发群体性事件的大量危险因素。政府开展农村土地征收社会稳定风险评估工作是经实践证明可以预防群体性事件的政策选择。
（三）社会稳定风险评估机制在我国农村土地征收的实践
为保护群众的合法权益，国务院在征地拆迁中引入了社会稳定风险评估机制。国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。目前，一些省市也已出台了一些规定。广东省下发了关于对农村土地征收进行社会稳定风险评估的实施意见，标志广东省开启了社会稳定风险评估的工作。广东省政府对一批涉及民生问题、可能引发社会矛盾的农村土地征收项目，分别制定了修改、暂缓等评估制度，杜绝了一批行政侵权的项目和政策的实施。安徽省出台了《安徽省农村集体土地征收征用社会稳定风险评估暂行办法》，规定政府在征收、征用农村集体土地过程中，程序不合法、补偿安置还不到位及被征地人生活条件未得到保障的，不得实施征收。从以上事例可以看出，社会稳定风险评估的作用已经为我国地方政府所采用。
三、建立农村土地征收社会稳定风险评估机制的路径
虽然我国正式确立了社会稳定风险评估机制，各省也采取了一定措施，但是对于实践中社会稳定风险评估究竟如何操作并无具体规定，造成一些地方政府在房屋征收中对于社会稳定风险评估如何操作无所适从。
（一）政府要完善征收农村土地稳定风险评估机制等配套制度
实现我国农村土地征收的良性发展，社会稳定风险评估的配套制度必须完善。我国目前的状况经常是有了科学的结论却得不到应有的重视，常常因为一些因素而改变。法律应规定凡是经过农村土地稳定风险评估的出的结论，一般不能更改。政府要建立一些监督政策执行的部门，加大专家咨询、专业机构等的参与。对征收过程中的情况进行总结和评估，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。
（二）政府要区分土地征地补偿安置情况的各种因素
政府没有对征地过程中的因素进行区分也是导致土地征收工作不到位的一项原因。政府不区分征地补偿安置情况的各种因素的原因主要有以下两个方面：一是部分地方政府急于求成。二是我国征地补偿安置制度设计本身存在一些漏洞。政府在分析评估时要注意把征地补偿和对被征地农民的长远安排区分开来。第二要注意发生征地纠纷的原因是绝大多数人反对征地还是一部分人反对。如果是绝大多数人反对征地那么说明政府的征收方案存在问题，应该及时对方案进行修正。如果是一部分人反对，那么应对该部分人讲明道理，使他们配合政府的工作。
（三）政府要保障失地农民的就业状况
就业问题是一项重要的社会问题，各国政府对此都给予高度重视。我国法律虽然规定要对被征地农民进行补偿，并且要对他们负责，但是实际情况是大多政府在完成任务后对此撒手不管。在当前没有完善的社会保障保护的情形下，一旦家庭突发意外，不能就业的被征地农民的生活将遇到了困难。如果政府按照西方发达国家的标准给予充分地补偿，就意味着被征地农民的生活水平不应该相对以前大幅下降，生计应该得到保障。为此，有条件的地方可以将被征收的土地留出一部分作为农民就业的备用地。如果该地方有较多的集体财产的，可以充分利用该财产以来建设。
（四）政府要对征地纠纷裁决情况加强关注
政府对征地纠纷裁决的处理情况应成为是农村土地征收社会稳定风险评估机制的重要指标之一。目前政府对征地纠纷大多只是给予事后的裁决，先期的裁决则不予关注。土地征地问题发生了并不要紧，关键目前没有建立完善的征地纠纷裁决机制。政府要加大法制宣传，使被征地的农村集体经济组织或者单个农民通过法律解决问题。努力将征地纠纷解决在规划制定前，防止土地收益分配收益的不均衡和保障补偿款的及时到位可以有效平息征地引起的问题。将征地纠纷解决好了，可以减少政府不当决策带来的损失，为此政府要对征地纠纷裁决情况加强关注。
土地征收的政策篇8
中图分类号：D922.3 文献标识码：a 文章编号：1009-0592（2015）04-219-02
社会稳定风险评估是辅助政府在公共政策制定过程中的一项重要机制，即对公共政策出台后可能出现的社会稳定风险进行先期评估，并将评估结果作为政府公共决策的一项依据。建立农村土地征收社会稳定风险评估机制是推进农村土地征收决策科学化的现实需要，是预防群体性事件的一项重要举措。
一、我国农村土地征收现状及征收纠纷的特点
（一）我国农村土地征收现状
1.农村土地征收的范围过于广泛。我国宪法和土地管理法都没有明确规定公共利益的具体范围，加上公共利益自身定义并没有明确，导致了政府进行土地征收的情况可以很多。只要政府觉得为了地方经济发展就可以启动征收程序进行征地。修建公园等公共基础设施、设立大学城等项目都需要征收土地……另一方面，政府可以赚取巨额的土地收益，导致政府不顾经济发展的规律征收农村的土地。
2.政府征收农地超越公共利益的需要。一个国家要想持续发展，首先必须保证本国的粮食安全。要想保证粮食足量供给，就必须保持能维持我国人口正常生活的足量耕地。为了保证国人的粮食安全，我国至少需18亿亩的耕地。但是，根据全国土地利用总体规划纲要，我国耕地保护的形势将日趋严峻，我国建设性土地将更加缺少。政府盲目征地，其行为已经超越了公共利益的需要，危害到了我国经济的健康发展。
3.我国的土地征收补偿标准过低。虽然农村土地征收补偿的标准不断提高，但土地的市场价值还是被低估了。支付给被征地农民和集体经济组织的征地补偿额只是被征收土地市场价值中的一小部分，况且还经常被扣押或减少。补偿额偏低将进一步拉大社会贫富差距，导致社会不稳定。原因在于，补偿额偏低意味着被征地农民和农村集体经济组织在失去土地的过程中，只获得了很少的土地增殖收益。
（二）农村土地征收纠纷的特点
1.纠纷规模具有群体性。农村土地征收纠纷涉及许多农民的利益，若征收不当很容易引发群体性事件，不加以控制则矛盾很容易激化。实践中，地方政府不顾及农民承包经营权的合理性或征地补偿款不到位等情况，因涉及很多当地人的经济利益，自然被大多数村民和政府所关心。由于纠纷规模的群体性，因而具有较大的社会影响。
2.纠纷范围具有广泛性。过去，我国广大农村地区的土地征收纠纷大多起源于农村社会内部，征地事件也只发生在农村土地制度内部的生活中。但是随着经济体制的改变，城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大。农民以土地为生，而经济发展也需要大量的土地资源，土地资源与经济发展的矛盾会变得更加严重。为此农民与相关政府之间、农民与土地使用单位之间的纠纷范围将会变得越来越广泛。
3.纠纷主体具有多样性。随着改革开放的深入，农村的征收纠纷主体与过去大为不同，出现了一些新的主体。农村土地纠纷的主体包括农村的村委会、村民、乡政府、土地征用的使用者等。另外，近几年由于农村地区外嫁女、外出打工及外地人口的进入等导致户籍变动频繁，政府土地征收将面对更加复杂的情况，纠纷主体将更加多样化。
二、社会稳定风险评估机制在我国农村土地征收的运用
农村土地纠纷大多群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化。社会稳定风险评估机制作为西方的有益经验，为解决我国的农村土地纠纷的一个重要的参考。
（一）社会稳定风险评估机制
社会稳定风险评估机制源于上世纪世界范围内对经济社会安全进行评估预警的实践。西方发达国家推出了一系列预警制度评估国家经济安全和社会稳定程度。其主要原理在于选择一些重要指标组成一个有机联系的评估系统，对经济社会活动中具有代表性、指示性的某些指数进行测试和标记，以对国家经济的活跃程度和社会面临的安全风险进行评估。
社会稳定风险评估机制经过西方发达国家的多年实验，是促进社会经济发展的一项有效方案。
（二）我国实行土地征收稳定风险评估机制有重要意义
近年来，我国一些地区在征收农村土地中，相继发生多起群体性实践，社会影响十分重大。于是，社会稳定风险评估制度不仅在政府房屋征地拆迁领域中被采用，也逐渐在中国特色社会主义建设中被提出。
1.建立该机制是完善我国农村土地征收工作的需要。政府土地征收的决定失误，会造成国家经济损失，造成民众与政府之间的对立。当前，一些地方的政府领导不顾经济发展的规律，盲目搞形象工程和政绩工程。有的地方建设涉及民生的重大建设项目仓促开工建设，完全不考虑给被征地农民的影响。这些问题，给社会稳定带来了巨大的隐患。通过在农村土地征收前进行社会稳定风险评估，可以尽可能减少因征收失误给社会安定秩序带来的干扰。
2.建立该机制是减少群体性事件的需要。我国政府一向高度重视避免群体性事件的发生，为此不惜对造成重大后果的领导给以纪律处分，但是实践过程中还是效果不好。对农村土地征收进行社会稳定风险评估，就是对农村土地征收实施过程中有可能引发民众和政府之间的矛盾的诸多因素作了一次初步评估，消除了有可能引发群体性事件的大量危险因素。政府开展农村土地征收社会稳定风险评估工作是经实践证明可以预防群体性事件的政策选择。
（三）社会稳定风险评估机制在我国农村土地征收的实践
为保护群众的合法权益，国务院在征地拆迁中引入了社会稳定风险评估机制。国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。目前，一些省市也已出台了一些规定。广东省下发了关于对农村土地征收进行社会稳定风险评估的实施意见，标志广东省开启了社会稳定风险评估的工作。广东省政府对一批涉及民生问题、可能引发社会矛盾的农村土地征收项目，分别制定了修改、暂缓等评估制度，杜绝了一批行政侵权的项目和政策的实施。安徽省出台了《安徽省农村集体土地征收征用社会稳定风险评估暂行办法》，规定政府在征收、征用农村集体土地过程中，程序不合法、补偿安置还不到位及被征地人生活条件未得到保障的，不得实施征收。从以上事例可以看出，社会稳定风险评估的作用已经为我国地方政府所采用。
三、建立农村土地征收社会稳定风险评估机制的路径
虽然我国正式确立了社会稳定风险评估机制，各省也采取了一定措施，但是对于实践中社会稳定风险评估究竟如何操作并无具体规定，造成一些地方政府在房屋征收中对于社会稳定风险评估如何操作无所适从。
（一）政府要完善征收农村土地稳定风险评估机制等配套制度
实现我国农村土地征收的良性发展，社会稳定风险评估的配套制度必须完善。我国目前的状况经常是有了科学的结论却得不到应有的重视，常常因为一些因素而改变。法律应规定凡是经过农村土地稳定风险评估的出的结论，一般不能更改。政府要建立一些监督政策执行的部门，加大专家咨询、专业机构等的参与。对征收过程中的情况进行总结和评估，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。
（二）政府要区分土地征地补偿安置情况的各种因素
政府没有对征地过程中的因素进行区分也是导致土地征收工作不到位的一项原因。政府不区分征地补偿安置情况的各种因素的原因主要有以下两个方面：一是部分地方政府急于求成。二是我国征地补偿安置制度设计本身存在一些漏洞。政府在分析评估时要注意把征地补偿和对被征地农民的长远安排区分开来。第二要注意发生征地纠纷的原因是绝大多数人反对征地还是一部分人反对。如果是绝大多数人反对征地那么说明政府的征收方案存在问题，应该及时对方案进行修正。如果是一部分人反对，那么应对该部分人讲明道理，使他们配合政府的工作。
（三）政府要保障失地农民的就业状况
就业问题是一项重要的社会问题，各国政府对此都给予高度重视。我国法律虽然规定要对被征地农民进行补偿，并且要对他们负责，但是实际情况是大多政府在完成任务后对此撒手不管。在当前没有完善的社会保障保护的情形下，一旦家庭突发意外，不能就业的被征地农民的生活将遇到了困难。如果政府按照西方发达国家的标准给予充分地补偿，就意味着被征地农民的生活水平不应该相对以前大幅下降，生计应该得到保障。为此，有条件的地方可以将被征收的土地留出一部分作为农民就业的备用地。如果该地方有较多的集体财产的，可以充分利用该财产以来建设。
（四）政府要对征地纠纷裁决情况加强关注
政府对征地纠纷裁决的处理情况应成为是农村土地征收社会稳定风险评估机制的重要指标之一。目前政府对征地纠纷大多只是给予事后的裁决，先期的裁决则不予关注。土地征地问题发生了并不要紧，关键目前没有建立完善的征地纠纷裁决机制。政府要加大法制宣传，使被征地的农村集体经济组织或者单个农民通过法律解决问题。努力将征地纠纷解决在规划制定前，防止土地收益分配收益的不均衡和保障补偿款的及时到位可以有效平息征地引起的问题。将征地纠纷解决好了，可以减少政府不当决策带来的损失，为此政府要对征地纠纷裁决情况加强关注。
土地征收的政策篇9
近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。
2.农村土地征收过程中的常见问题
2.1因征收土地引起的政府与村集体、政府与村民的矛盾对抗日益激烈
在土地征收过程中，政府是征收主体，村集体是被征收主体，村民是利益关联体，由于利益的驱逐，各利益主体之间的矛盾冲突愈益突显，并且呈现出多种不同类型的矛盾格局。比如渭南市西马路赢田村状告临渭区人民政府，渭南高速东入口改造工程土地征收案等等，这些矛盾由最初的利益分配纠纷，逐步演变升级成为社会矛盾，甚至对抗。
2.2征收土地补偿政策不能有效落实
2.2.1补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。
2.2.2征地补偿标准有失合理
《宪法》作为我国的根本大法，对征地补偿应依据何种原则并没有明确。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理，被征用的土地，往往是城市周边地区，如果不考虑其所在的地理区位优势，仅以产值作为征地补偿唯一标准，将明显低估土地的价值。第二，现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。城市土地除划拨者外，已同其他生产要素一样，通过市场进行配置，唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低的“计划”价格拿走，这在市场经济条件下显得不合理、不公平。
2.2.3重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展
从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。
2.2.4征地程序不透明，农民参与程度低
虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。
3.作为村干部如何做好土地征收工作
3.1熟悉土地征收相关的法律政策
《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。
3.2做好群众征地工作，构筑起化解群体性事件的第一道坚固防线
土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解群体性事件的第一道坚固防线。
土地征收的政策篇10
关键词:土地征收制度失地农民权益
abstract:thisarticlefromthelandexpropriationsystemofourcountry,combiningwiththepracticeoflandexpropriation,andanalyzesthelandexpropriationoffarmers'rightsintheabsenceofinstitutionaldefectsandimpliedthedeepreason,andthenputforwardtosolvetheproblemoffarmers'rightsguaranteeideasandcountermeasures,thereformofChina'scurrentlandexpropriationsystem,andperfectsocialsecuritysystemland-lostfarmers.
Keywords:landexpropriationsystemoffarmers'rights
中图分类号：D922.39文献标识码：a文章编号：
一、失地农民权益确实的表现
在我国城乡二元体制下，对农民而言，土地不仅承担着生产与生活功能，还承担着社会保障功能。我国现行农村集体土地所有制是一种产权分离的土地制度，其所有权属于集体，农民对土地有限的使用权。。但现实中，随着土地被征收，附带在土地上的权益不断地流失，失地农民生活面临严重危机。
（二）农民权益不平等
农民所有的土地承包经营是法律所保护一项重要的财产权，在市场经济条件下，农民理应是市场主体，有拥有征收权的政府应处于同等的地位，在土地征收中有知情权、还价权等，然而，整个土地征收过程完全掌控在政府手中，失地农民的主体权地位被剥夺，包括知情权、参与权、申诉权也监控权等的民益受到严重伤害。
（三）社会保障权益不充分
目前的征地补偿方式普遍采用的是“买断式”一次性的货币补偿，缺乏相应的社会保障措施。这导致要相当多的失地农民沦为“三无”人员，面临着无路可走、无地生存的困境，是社会不稳定的因素。
（一）土地征收法律法规不完善
土地征收是国家获得非农建设用地主要甚至是唯一的手段，并初步形成了以《宪法》为基础、以《土地管理法》以及相关条例为中心的土地征收制度法律体系。但土地征收的相关规定和条款，只散见于各个单行的法律文件中，且有些法律、法规与政策之间缺乏一致性，缺乏法律执行的可操作性，留给行政机关很大的自由裁量权，客观上形成行政机关征收权的无限制滥用，难以保障失地农民的合法权益。
（二）公共利益界定模糊
土地征收是典型的公权行为，国家出于公共利益的需要，在一定范围内征收农民集体所有的土地是完全合理的、应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性和不确定性。
（三）土地征收补偿偏低且补偿机制不完善
1.土地征收补偿标准偏低
我国现行土地征收补偿是以被征土地原有用途为标准给予补偿的，这种补偿理论倾向于恩惠说，采用不完全性补偿。从公平与发展的角度来看，这种补偿标准存在两大问题：土地补偿费按照农地收益来计算，对各地的经济水平和种植结构、农村耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值，征地低价位补偿与供地高价出让反差很大。随着科技进步，许多农民已对土地进行了大量的投入，经营集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，与原有单传统单一农业相比，现代农业的产值收入明显成倍提高，对被征地的农民按被征地的原有用途前三年平均产值计算显失公正。再次，没有反应倍增地的增值收益。因此，农民作为农村集体所有土地的所有者和使用者就应该参与土地增值收益的分配，但是现实土地征收补偿并没有将土地的增值收益合理的分配给失地农民，给失地农民的权益造成极大的侵害。
2、土地补偿机制不完善
按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费用给农村集体经济组织，农民个人只得到地上附着物和青苗补偿费，安置补助费必须专款专用，需要安置的，安置补助费给安置单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这种规定显得过于笼统，除了地上附着物和青苗补偿费明确规定给被征地农民个人外，作为占补偿总额大头的土地补偿费和安置补助费的归属都没有明确规定。（四）土地征收程序不完善、监督机制不健全
1、土地征收程序缺乏透明性
许多国家规定公告程序贯穿于整个土地征收过程之中，除了涉及到国家机密的内部内容以外，每一环节的信息都应该向社会公开。而我国土地征收的整个过程都由政府控制，农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外。
2、缺乏有效的土地征收监督机制
土地征收属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序，而我国对土地征收审查仅仅限于行政审批，并没有引入适当的监督机制，从而导致权利的大肆滥用。农民始终被排除在土地征收之外，无法对政府征地行为实施监督。
3、缺乏土地征收的司法救济程序
土地征收中对失地农民权益遭受到的侵害进行合理及时的补救是保证失地农民权益的最后一道屏障。然而，对于土地征收出现争议时的行政和司法措施，现行立法缺乏明确全面的规定。根据《土地管理法》及其《土地管理法实施条例》的规定，被征地农民在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救助的权利。政府既是土地征收的批准机关，又是裁决机关，这种裁决机制对于农民显然有失公正。
三、解决失地农民权益保障问题的思路与对策
现行土地征收制度在安排与设计上不合理直接导致失地农民权益受到严重侵害，因此，改革和完善全国现行土地征收制度对其进行重新安排与设计，使其公正化、合理化，是解决失地农民权益缺失问题的根本途径。
1、明确界定公共利益
强调以公共利益目的是世界各国对国家行使征收权进行法律限制的通行做法。我国可以借鉴国外所采用的列举式或概括式等方法，结合我国具体实际严格界定公共利益。由于公共利益概念较抽象，且存在技术上的困难，因此，最好的办法是在政策和法律中明确具体列出可以动用征收权的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。
2、提高土地征收补偿标准
首先，土地征收补偿必须以保障农民的基本生活为原则，最低限度应能保障被征地农民的现有生活水平不下降。
其次，增加补偿项目。土地承包权作为农民法定的财产权，土地补偿费也就是对农户土地承包经营权的财产补偿，因此，征地补偿项目的设置必须与此相适应，应对地上建筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对需要迁移地上物的，要给于迁移费补偿；对土地征收造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也应进行补偿。
（2）完善土地征收补偿机制
首先，要改变目前土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法，征收补偿方案应由政府与农民双方平等协商确定。
其次，严格实行征地公告，征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。地方政府和集体经济组织组织召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。
再次，加强土地征收补偿费合理分配和使用的监管，确保专款专用。推行土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配、使用和管理方面可能存在的违法违纪行为，维护失地农民的合法权益，防止集体财产的流失。
（3）积极探索对失地农民的多种安置途径
积极探索并确定切实可行、有益于解决失地农民长久之计的多种安置途径，可以将货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置等方式结合起来，做好失地农民的安置工作；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，实行资本化运作，定期分红，长远受益，让农民真正分享土地的增值收益，为失地农民提供收益保障，建立健全失地农民的社会保障体系等。
3.健全土地征收法律程序
土地征收双方――政府与被征地农民之间对比悬殊，为了确保强制性的土地征收的公平性，充分保护被征地农民的利益，必须设置透明的、规范化的土地征收程序，以允许相关当事人有机会参与土地征收事务的谈判，尽量避免政府有关部门在土地征收过程中进行暗箱。
首先完善土地征收程序，再次加强土地征收的执法监督机制，建立全方位多元的监督体制，必须加大土地征收执法力度，制定土地征收执法责任追究制，对重大的违法违规征地案件要公开调查、公开结果，并追究相关人的责任实行违法批准征收土地和占地的个人赔偿原则，并追究违法人员的刑事责任。
四、小结
城市化是我国经济社会高速发展的必由之路，国家正在不断推进农村的城市化进程，于是农民失地不仅成为历史发展的必然，也是时代进步的需要。使农民科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望也是多数农民的愿望和要求。在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民合法权益。在实行土地私有制的西方国家，城市化进程中也产生大量的失地农民，在历史上曾经引发严重社会问题。我国实行土地公有制，完全能够避免西方国家那种尖锐对立的矛盾。但能否做到这一点，还取绝于我们具体的制度和政策安排是否合理。城市化对于农民来说，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要我们更多的关注农村、善待农民。
参考文献
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